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LE NOUVEAU MANAGEMENT PUBLIC, LES MARCHÉS

BUREAUCRATIQUES ET LES PROBLÈMES DE COORDINATION


INTERDÉPARTEMENTALE : ANALYSE COMPARATIVE DE LA HAUTE
FONCTION PUBLIQUE DANS L'ADMINISTRATION DE L'ÉTAT

Morten Balle Hansen, Trui Steen et Marsha de Jon

I.I.S.A. | « Revue Internationale des Sciences Administratives »

2013/1 Vol. 79 | pages 31 à 51


ISSN 0303-965X
ISBN 9782802741732
Article disponible en ligne à l'adresse :
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https://www.cairn.info/revue-internationale-des-sciences-
administratives-2013-1-page-31.htm
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Revue
Internationale
des Sciences
Administratives
Le nouveau management public, les marchés
bureaucratiques et les problèmes de coordination
interdépartementale : analyse comparative de la haute
fonction publique dans l’administration de l’État
Morten Balle Hansen, Trui Steen et Marsha de Jong 1

Résumé
Dans le présent article, nous examinons le lien qui existe entre la fonction de coordina-
tion des hauts fonctionnaires et l’idée selon laquelle les différences au niveau des pays
dans l’adoption du NMP ont une influence considérable sur les marchés bureaucra-
tiques des hauts fonctionnaires et, dès lors, sur leur capacité à assurer la coordination
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interdépartementale. Les marchés bureaucratiques managériaux limitent le rôle joué
par les hauts fonctionnaires dans la coordination interdépartementale dans la mesure
où ils vont davantage s’efforcer d’atteindre les objectifs définis pour leur département
que ceux définis pour l’administration publique centrale dans son ensemble. Nous
allons comparer notre argument à des observations empiriques issues d’une analyse
comparative de cinq pays : la Belgique, le Canada, le Danemark, les Pays-Bas et le
Royaume-Uni. Nous verrons que notre argument n’est que partiellement valable et
examinerons les implications théoriques et empiriques de l’analyse.

Remarques à l’intention des praticiens


Parallèlement à l’introduction du nouveau management public, les relations entre les
ministres et la haute fonction publique dans l’administration de l’État ont évolué.
Parallèlement à cela, les questions sociétales gagnent en complexité et passent par
une approche intersectorielle globale. La notion de marché bureaucratique (« public
service bargain », PSB) managérial sert à analyser les évolutions dans le rôle des hauts
fonctionnaires et les conséquences des réformes sur la capacité de la haute fonction
publique à assurer une coordination interdépartementale. Les praticiens pourront en
apprendre davantage sur le lien étroit qui existe entre les problèmes de coordination

Morten Balle Hansen, Département de science politique, université d’Aalborg (Danemark),


 1

Trui Steen, Institute of Public Administration, université de Leyden (NL). Courriel : TSteen@
fsw.leidenuniv.nl et Marsha de Jong,  Public Management Institute, Faculté de Sciences
Sociales, Université de Leyden (Pays-Bas).
Traduction de l’article paru en anglais sous le titre : « New Public Management, Public Service
Bargains and the Challenges of Interdepartmental Coordination : a comparative analysis of
top civil servants in state administration ».
Copyright © 2013 IISA – Vol 79 (1) : 31-51
32  Revue Internationale des Sciences Administratives 79 (1)

interdépartementale et l’évolution dans le rôle et le fonctionnement des hauts fonc-


tionnaires.

Mots-clés : Coordination horizontale, coordination interdépartementale, marché


bureaucratique, hauts fonctionnaires, analyse comparative internationale, nouveau
management public, études de cas.

Introduction
L’une des questions abordées dans la littérature récente sur les réformes de la ges-
tion publique concerne l’évolution caractérisée par l’abandon de la spécialisation
associée au « nouveau management public » (NPM) au profit d’une approche plus
globale (Bogdanor, 2005 ; Christensen et Laegreid, 2007). La littérature post-NMP
soutient que pour aborder plus efficacement les questions stratégiques complexes,
les organisations gouvernementales doivent modifier, voire inverser, les tendances
à la désagrégation et à l’agencification qui prévalaient autrefois et renforcer la
capacité de coordination de l’État. Dans le présent article, nous tentons d’expliquer
la fonction de coordination des hauts fonctionnaires dans le cadre de ces ques-
tions générales de réforme de la gestion publique. C’est en nous appuyant sur la
littérature sur les réformes du NMP et post-NMP, sur les marchés bureaucratiques
(PSB) et la coordination que nous allons développer une argumentation explicative
sur les relations entre ces phénomènes. Nous soutenons que les différences entre
les pays dans l’adoption du NMP ont une influence considérable sur les marchés
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bureaucratiques des hauts fonctionnaires et, dès lors, sur leur capacité à assu-
rer la coordination interdépartementale. Nous partons de l’hypothèse que les PSB
managériaux limitent le rôle joué par les hauts fonctionnaires dans la coordination
interdépartementale dans la mesure où ils vont davantage s’efforcer d’atteindre
les objectifs définis pour leur département que ceux définis pour l’administration
publique centrale dans son ensemble. Nous allons examiner l’utilité et les implica-
tions possibles de cette idée en la comparant à des observations empiriques issues
d’un projet de recherche comparative sur les PSB des hauts fonctionnaires en Bel-
gique, au Canada, au Danemark, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.
Nous allons commencer par développer le sens général de notre idée et par
mettre en évidence son lien avec la littérature sur le NMP, les PSB et la coordi-
nation. Nous examinerons également d’autres facteurs et mécanismes causaux
susceptibles d’être liés à notre argument. Nous comparerons ensuite notre argu-
ment à des observations empiriques issues d’une analyse comparative de cinq
pays. Nous analyserons ensuite nos observations et celles issues de l’analyse et
formulerons une conclusion.

Le nouveau management public, les marchés bureaucratiques


et le rôle des hauts fonctionnaires dans la coordination
interdépartementale
Le nouveau management public dans l’administration de l’État
Même si le terme est plus ancien, la première définition importante de la notion
de « nouveau management public » (NMP) date d’un article majeur de Hood :
Hansen, Steen et de Jong  Analyse comparative de la haute fonction publique  33

« l’ensemble des doctrines administratives sensiblement similaires qui a dominé le


programme de réforme bureaucratique dans beaucoup de pays depuis la fin des
années 70 » (Hood, 1991 : 3-4). Hood proposait une liste de sept « composantes
doctrinales » du NMP et laissait entendre que le NMP était un « mariage de deux
idéologies différentes » (Hood, 1991 : 5). La première avait trait à la nouvelle éco-
nomie institutionnelle et mettait l’accent sur le libre choix et sur les mécanismes
de marché. La seconde idéologie était liée à la tradition de la gestion scientifique
et mettait l’accent sur la gestion selon les objectifs et les résultats et sur l’auto-
nomie organisationnelle afin de laisser la gestion aux gestionnaires. Une grande
partie de la littérature sur le NMP de ces deux dernières décennies peut être
rattachée à ces deux idéologies et à leur interaction (H.F. Hansen, 2011). Dans le
présent article, nous nous intéressons essentiellement au courant managérial du
mouvement du NMP et, partant, essentiellement aux quatre premiers points de la
liste de Hood : un management professionnel de proximité, des mesures explicites
de performance, le contrôle des résultats et la désagrégation des unités dans le
secteur public. Sur la base de ces composantes, on peut établir un NMP mana-
gérial idéal-type (au sens wébérien du terme) de l’organisation du secteur public
(voir également Verhoest et al., 2010 : 6-9) :
1. Désagrégation structurelle, donnant lieu à des organisations spécialisées ou
axées sur le client ;
2. Autonomie managériale et contrôle des résultats, soulignant à la fois l’aspect
« laissons la gestion aux gestionnaires » et l’aspect « confions la gestion aux
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gestionnaires » ;
3. Scission entre politiques et opérations, en divisant les tâches entre la prépara-
tion des politiques, proche de l’échelon politique, et leur mise en œuvre, plus
proche des citoyens.

Nous nous demandons dès lors dans quelle mesure un tel NMP managérial
idéal-type a été mis en œuvre au sein de l’administration publique dans les pays
analysés. En présence d’un degré important de mise en œuvre des trois éléments
doctrinaux dans l’administration publique d’un pays, on considérera l’influence
du NMP managérial idéal-type comme très forte. À l’opposé, en présence d’un
faible degré de mise en œuvre des trois éléments, nous considérerons l’influence
comme très faible.

L’évolution des marchés bureaucratiques


pour la haute fonction publique
L’évolution de l’administration publique vers un NMP managérial idéal-type tel
que décrit plus haut suppose une évolution dans le rôle de ses hauts fonction-
naires. L’une des façons de percevoir cette évolution consiste à utiliser la notion de
« marchés bureaucratiques » (« public service bargains », PSB) : « un accord expli-
cite ou implicite entre les fonctionnaires et ceux qu’ils servent » (Hood et Lodge,
2006 : 6). Ce concept est un moyen d’examiner le rôle des hauts fonctionnaires
et d’analyser en quoi leur rôle dans la gestion de la fonction publique a été remis
en question à la suite des réformes administratives (Hondeghem, 2011). Dans les
résultats de ces marchés, exprimés dans une convention, une loi ou une com-
34  Revue Internationale des Sciences Administratives 79 (1)

binaison des deux, les politiciens obtiennent un certain niveau de loyauté et de


compétence de la part des fonctionnaires, et ceux-ci, en échange, obtiennent une
place dans la structure gouvernementale, des responsabilités et des récompenses
(Hood et Lodge, 2006).
Si les PSB varient d’un pays à l’autre, Hood (2000) estime qu’on assiste à une
évolution générale vers le marché managérial, qui s’articule autour des notions
d’objectifs de service, d’accords de performance et de contrôle ex post. Le PSB
managérial idéal-type s’appuie sur l’introduction d’accords individuels de perfor-
mance, qui décrivent les principales fonctions des hauts fonctionnaires au sein de
leur département. Il comprend en outre (voir également Hondeghem, 2011 : 161) :
1. Des récompenses en termes de primes et d’options de carrière (ou, en cas de
performance insuffisante, des sanctions, comme le renvoi) ;
2. Des compétences managériales plutôt que des compétences techniques, les
hauts fonctionnaires étant évalués sur la base de leur capacité à atteindre les
objectifs de service plutôt qu’à offrir des conseils stratégiques ;
3. Une autonomie lorsqu’il s’agit de prendre des décisions concernant la gestion
du département, en échange de responsabilités accrues, y compris en cas
d’erreurs.

Encore une fois, nous utilisons cette construction pour examiner la mesure dans
laquelle un tel marché managérial idéal-type a été mis en œuvre au sein de l’ad-
ministration publique dans les pays analysés.
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Fonctions principales et problèmes de coordination interdépartementale
De plus en plus nombreux sont ceux qui plaident en faveur d’une coopération
entre les programmes gouvernementaux face à la complexité grandissante des
défis stratégiques dans un certain nombre de domaines (Carter, 2001 ; Inglehart,
1990). Cette question s’observe dans la définition donnée par Hall et al. (1976 :
459) de la coordination : « la mesure dans laquelle les organisations s’efforcent de
faire en sorte que leurs activités prennent en considération celles d’autres orga-
nisations ». La coordination peut être renforcée par des mécanismes prescriptifs
verticaux ou par des mécanismes horizontaux, comme l’adaptation mutuelle et
les structures en réseau. Bouckaert et al. (2010 : 55) établissent par ailleurs une
distinction entre :
1. Les instruments de coordination structurels, qui assurent la coordination des
tâches en créant des structures et des formes institutionnelles nouvelles ou
modifiées au sein de l’administration publique ;
2. Les instruments de coordination managériaux, qui désignent les systèmes
généraux tels que la gestion stratégique, la gestion financière ou la gestion
culturelle et des connaissances.

Les hauts fonctionnaires occupent une position clé pour renforcer la coordina-
tion interdépartementale car ils peuvent jouer un rôle important pour « rétablir
la cohésion culturelle du secteur public dans son ensemble  – affaiblie par les
fortes tendances individualistes issues d’autres changements de gestion » (OCDE,
2001 :  5). Nous utilisons la construction présentée ci-dessus, qui établit la dis-
Hansen, Steen et de Jong  Analyse comparative de la haute fonction publique  35

tinction entre les mécanismes de coordination structurels et managériaux, pour


évaluer la mesure dans laquelle les hauts fonctionnaires participent aux efforts de
coordination dans nos études nationales.

Autres facteurs liés à la coordination interdépartementale


Dans une étude empirique de la coordination dans sept pays (Bouckaert et al.,
2010), divers modes de coordination ont été observés. La situation de départ
variable des pays joue un rôle important : les pays adeptes du NMP adoptent un
mode de spécialisation et de coordination de type « action-réaction », tandis que
les autres ont un comportement plus linéaire. Il s’avère que les structures politi-
co-administratives traditionnelles ont une influence sur ces trajectoires. Non seu-
lement les mécanismes de coordination utilisés sont caractérisés par une dépen-
dance au chemin emprunté, mais cela vaut aussi pour l’évolution du rôle et du
fonctionnement de la haute fonction publique. De plus, tandis que les réformes
de la gestion publique font évoluer les PSB, les marchés existants peuvent aussi
avoir des effets subtils sur les réformes de la gestion, par exemple en influençant
la « propriété » des réformes (Pollitt et Bouckaert, 2011). Il nous faut donc gar-
der à l’esprit les variations dans les traditions organisationnelles et l’histoire des
réformes lorsque nous vérifions la réalité de notre argument, qui établit un lien
entre le PSB managérial et la baisse de capacité de coordination interdépartemen-
tale. Les facteurs peuvent comprendre la taille du pays (nombre d’habitants), un
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État fédéral par opposition à un État unitaire, le type de relations entre le gouver-
nement et le Parlement (majorité, minorité, etc.), le nombre de départements et
la fonction de base des départements dans la structure de gouvernance nationale
(par ex., petites unités chargées de formuler les politiques ou vastes unités axées
sur la production 2, variété des départements sur le plan de leur structure spéciali-
sée unitaire ou polyvalente complexe).
Pour conclure, nous sommes conscients de l’importance des différences dans
le contexte institutionnel, historique des pays. Nous nous intéresserons cepen-
dant essentiellement au PSB managérial instauré dans le cadre des réformes du
NMP.

Le modèle causal
Dans notre analyse théorique, nous nous sommes appuyés sur la littérature sur le
(post-)NMP, la coordination et les PSB pour développer notre argumentaire étape
par étape. Le NMP managérial, en tant que modèle pour organiser les activités
du secteur public, a été défini de diverses manières (Hood, 1991 ; Verhoest et
al., 2010). Différentes appellations ont été utilisées, comme la désagrégation ou
l’agencification, mais trois éléments sont généralement évoqués (Pollitt et Talbot,
2004) : 1) une relation hiérarchique basée sur la gestion par objectifs et par résul-
tats, et souvent formalisée dans des contrats de performance ; 2) un accent mis
sur la performance de l’unité tel que mesuré par les résultats liés à ses tâches fon-
damentales ; 3) un degré élevé d’autonomie déléguée au responsable de l’unité

On peut également les qualifier d’éléments du NMP.


 2
36  Revue Internationale des Sciences Administratives 79 (1)

dans l’organisation du processus. Dans notre argumentation, nous relions cette


création d’« unités gérables » (Hood, 1991) à l’évolution des PSB des hauts fonc-
tionnaires. Le NMP suppose une évolution vers le marché managérial, qui implique
que lorsqu’on réussit à obtenir de bons résultats pour les tâches fondamentales
d’une unité, on obtient une plus grande autonomie ainsi que des récompenses en
termes de primes et d’options de carrière. Ces mesures d’incitation contribuent
à la volonté d’atteindre les résultats définis pour l’unité concernée, faisant fi de
la possibilité et de l’efficacité de la coopération. Cela peut entraîner des pro-
blèmes de coordination entre les unités. Notre argumentation se rapproche des
critiques du post-NMP qui plaident en faveur d’une approche plus globale. Si les
questions sociétales gagnent en complexité, il devient plus difficile de faire face
aux problèmes de l’administration publique dans son ensemble compte tenu de
l’importance accordée dans les accords de performance à certaines unités. Dans
le présent article, nous étudions le rôle des fonctionnaires les plus haut placés
dans les administrations publiques, c’est-à-dire les fonctionnaires qui dirigent les
départements, compte tenu de leur capacité à établir le dialogue et entre les
départements et à les rapprocher. Pour ces acteurs, le marché managérial revient
à mettre l’accent sur la performance de leur département plutôt que sur celui
de l’administration dans son ensemble. Nous estimons dès lors que plus un pays
applique ce modèle en profondeur, plus nombreux sont les problèmes de coordi-
nation interdépartementale qu’il rencontre.
Nous présentons une version schématique de notre argumentation dans
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l’illustration 1, qui regroupe les théories sur le NMP et les PSB et la critique du
post-NMP relative aux problèmes de coordination. Cette illustration présente les
relations causales supposées entre les réformes du NMP managériales, l’intro-
duction des marchés managériaux et les problèmes de coordination horizontale.

• MBO/contrats
A. Nouveau • Autonomie : laissons et confions la gestion aux gestionnaires
management public • résultats liés aux services de base

• Récompenses : prestation efficace des services de base


B. PSB :
• Compétences
marché managérial
pour les gestionnaires • Loyauté
publics

C. Accent mis • Les gestionnaires et les sous-unités


sur les fonctions sont récompensés lorsqu’ils améliorent
fondamentales la performance interne
du département pour
lequel on travaille

• Difficile d’intégrer
D. Problèmes la coordination
dans la réalisation dans un régime basé
de la coordination
sur les contrats et les résultats
horizontale

Illustration 1 :Version schématique de l’argument


Hansen, Steen et de Jong  Analyse comparative de la haute fonction publique  37

Analyse comparative de cinq pays


Dans cette partie, nous comparons notre modèle à des observations empiriques
de l’administration publique dans cinq pays : la Belgique, le Canada, le Danemark,
les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Le choix de ces cinq pays s’appuie essentiellement
sur deux critères. Premièrement, le cadre théorique des PSB établit la distinction
entre les marchés systémiques et les marchés pragmatiques. Dans le marché sys-
témique (les cas belge et néerlandais), le rôle de la fonction publique fait partie
d’un accord constitutionnel fondamental. Dans le marché pragmatique (Canada,
Danemark et RU), les droits et les devoirs des fonctionnaires font plus ou moins
inscrits dans des ententes décisionnelles entre les politiciens et les bureaucrates
(Hood, 2000 ; Hondeghem, 2011). Ensuite, nous avons renforcé la variation dans
l’ampleur de la mise en œuvre du NMP managérial en optant pour des pays
anglo-saxons (Canada et RU), nordiques (Danemark) et d’Europe centrale (Bel-
gique, Pays-Bas) (voir aussi Pollitt et Bouckaert, 2011 ; Christensen et Lægreid,
2011) 3. Les cas présentent des différences dans les facteurs fondamentaux de
notre raisonnement causal : le NMP managérial et le marché managérial. Nous
supposons dès lors qu’ils diffèreront aussi dans la participation des hauts fonc-
tionnaires dans la coordination et dans l’ampleur des problèmes de coordina-
tion qui en découlent. Nous expliquons ensuite brièvement nos données et nos
méthodes et passons ensuite à l’analyse empirique, structurée au moyen de trois
questions de recherche.
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Données et méthodes
Notre analyse s’appuie sur des données produites dans le cadre du projet MAN-
DATE, un projet international de recherche comparative sur l’évolution des PSB.
Des chercheurs de cinq pays ont participé à ce projet 4 et produit des données à
partir de recherches documentaires, d’entretiens avec des hauts fonctionnaires
qui dirigent les départements dans le secteur public et d’enquêtes auprès de ceux-
ci 5. Les thèmes des enquêtes et des entretiens se recouvrent en grande partie et
les enquêtes ont donné lieu à des réactions plus standardisées. N’ayant ciblé que
les fonctionnaires les plus haut placés, notre population dans chaque pays est très
limitée : un fonctionnaire pour chaque département. À l’exception du RU, où il
s’est avéré impossible de s’adresser directement aux hauts fonctionnaires, les taux

 3 Certaines caractéristiques du contexte institutionnel des cinq pays sont examinées à l’an-
nexe 1.
 4
Nous remercions de tout cœur Christian De Visscher et Annie Hondeghem, qui ont coordonné
les efforts de recherche, de même que l’ensemble des chercheurs qui participent au projet de
recherche MANDATE.
 5 La recherche porte sur les hauts fonctionnaires les plus haut placés  – ceux qui dirigent les

départements ministériels au sein de l’administration publique. Dans notre analyse, nous


utilisons les appellations communément employées dans les pays étudiés, à savoir « secré-
taires généraux » au sein du gouvernement fédéral belge et de l’administration néerlandaise
(également appelés « présidents des Services publics fédéraux » en Belgique depuis la réforme
Copernic), « sous-ministres » au Canada, « chefs de département » au Danemark et « secré-
taires permanents » au RU.
38  Revue Internationale des Sciences Administratives 79 (1)

de participation étaient raisonnablement élevés au sein de notre population 6.


Les données secondaires et autres lectures issues de la littérature administrative
universitaire sur les cinq pays sont tout aussi importantes pour notre analyse, de
même que la consultation d’experts nationaux dans chaque pays (des praticiens
comme des théoriciens). Tandis que les entretiens produisent de précieuses infor-
mations sur les opinions subjectives des hauts fonctionnaires à propos de leur rôle
dans la coordination interdépartementale, c’est essentiellement la combinaison
des sources de données qui nous permet de dresser le portrait des réformes du
NMP, des PSB, des problèmes de coordination et des relations causales entre ces
éléments.

Analyse empirique comparative


Notre analyse empirique comparative porte sur trois questions :
1. Quelle est l’influence du NMP managérial sur l’administration publique de
chaque pays ?
2. Dans quelle mesure peut-on qualifier le PSB des hauts fonctionnaires de mar-
ché managérial ?
3. Quelle est l’ampleur des problèmes de coordination interdépartementale et
de quelle manière les hauts fonctionnaires participent-ils à la coordination ?

Cette analyse nous apporte les données nécessaires pour vérifier notre raisonne-
ment causal, selon lequel la participation des hauts fonctionnaires dans la coordi-
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nation interdépartementale s’explique (en partie) par l’évolution des PSB, qui est
elle-même le résultat des réformes managériales du NMP.

Les effets du nouveau management public sur l’administration publique


La vague du NMP n’a épargné que peu de pays occidentaux. L’importance du
NMP managérial idéal-type varie cependant d’un pays à l’autre.
Le NMP en général et le NMP managérial en particulier ont une forte influence
sur l’administration publique au RU. La scission entre politique et opérations y
est prononcée. Les départements ont vu leurs effectifs se réduire et un transfert
de fonctions a été opéré depuis les départements vers des agences. Les contrats
de performance et l’accent mis sur les compétences managériales, des éléments
qui tranchent avec l’ancien modèle généraliste de Whitehall, caractérisent le
système de gouvernance établi depuis quelques décennies. Les contrats sont
devenus individuels et la performance est liée au salaire. La fonction de gestion
étant devenue très importante, les secrétaires permanents sont devenus davan-
tage responsables des résultats et ont ainsi été transformés en « gardiens » de
leurs départements (Van Dorpe et Horton, 2011). La désagrégation structurelle
est une tendance marquée et est étroitement liée à la scission entre politiques et
opérations. À la fin des années 80, une réforme de grande envergure, baptisée

La participation allait de 64 % dans les enquêtes et/ou les entretiens aux Pays-Bas à plus
 6

de 70 % au Canada, 74 % au Danemark et 92 % en Belgique. Cela s’est traduit par 44
questionnaires complétés et 49 entretiens organisés dans le contexte du projet de recherche
MANDATE (voir Hondeghem, 2011).
Hansen, Steen et de Jong  Analyse comparative de la haute fonction publique  39

« Next Step », a été lancée, qui introduisait les agences exécutives (des organes
« semi-détachés » du gouvernement central), responsables devant les ministres.
Les agences exécutives sont aujourd’hui encore les principaux agents de pres-
tation de service pour le gouvernement central, à côté des organismes publics
exécutifs non ministériels (Oliver et al., 2011). En conclusion, le RU est le pays de
notre étude le plus proche du NMP managérial idéal-type.
Depuis quelques décennies, la fonction publique canadienne présente des
caractéristiques proches du NMP, qui se sont intensifiées au fil des ans. En ce
qui concerne la scission entre politiques et opérations, on a surtout évolué vers
une centralisation accrue du pouvoir décisionnel au sein du Cabinet du Premier
ministre (CPM) et du Bureau du Conseil privé (BCP), qui « est devenu le départe-
ment du Premier ministre (PM) dans les faits » (Bourgault, 2011 : 258). Les dépar-
tements offrent des conseils stratégiques dans leur domaine de compétence et
mettent en œuvre les décisions prises par le CPM et le BCP. C’est dans la dimen-
sion de l’autonomie managériale et du contrôle des résultats que l’influence de
la vague du NMP a été la plus prononcée. Les salaires ont été augmentés, tout
comme les primes, et les mauvais résultats pouvaient entraîner la résiliation d’un
contrat. L’obligation des sous-ministres (le terme canadien pour désigner les hauts
fonctionnaires ministériels) de s’expliquer est marquée, l’imputabilité au sein des
ministères étant renforcée par la loi fédérale sur la responsabilité de 2006. Tandis
que les sous-ministres sont devenus des entrepreneurs et jouissent d’une auto-
nomie plus grande et de responsabilités accrues, « ils ne sont pas devenus des
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agents libres ; ils restent responsables devant le centre » (Bourgault, 2011 : 255 ;
De Visscher et al., 2010 : 31). La désagrégation structurelle n’est guère traitée
dans la littérature sur la réforme de la gestion publique canadienne et ne semble
pas avoir eu une influence considérable. En conclusion, le NMP managérial a eu
une influence variable sur nos trois dimensions, mais une influence considérable
tout compte fait.
En Belgique, le processus de fédéralisation intervenu au cours de la seconde
moitié des années  90 et la réforme Copernic introduite en  2000 ont été les
principaux événements de la réforme de la gestion publique. Compte tenu de la
scission opérée entre les unités stratégiques proches des ministres et nommées
pour des raisons politiques (les « cabinets ministériels ») et la fonction publique
dirigée par les secrétaires généraux, les secrétaires généraux belges ont tendance
à être moins associés à la préparation des politiques que les hauts fonctionnaires
dans d’autres pays de notre analyse. La Belgique est, dans une certaine mesure,
passée d’un système de contrôle ex ante classique à un système basé sur des
contrats de performance. D’une manière générale, cependant, l’absence de
critères d’évaluation et de rémunération à la performance empêche l’existence
d’une véritable indépendance managériale (De Visscher et al., 2011). En outre, la
forte politisation de l’administration se traduit par une autonomie limitée pour les
secrétaires généraux ainsi que pour les gestionnaires d’agence. La désagrégation
structurelle est étroitement liée au processus de fédéralisation qui s’est accéléré à
partir des années 70 et n’a été que faiblement influencée par le mouvement du
NMP. Par conséquent, d’une manière générale, le NMP en Belgique a été limité
et n’a jamais influencé significativement l’État fédéral belge.
40  Revue Internationale des Sciences Administratives 79 (1)

De vastes réformes du NMP managériales et axées sur la marchéisation ont


été introduites aux Pays-Bas ces dernières décennies. La désagrégation et l’agen-
cification sont des tendances marquées. S’agissant de la scission entre politiques
et opérations, un certain nombre d’opérations ont été retirées des ministères
pour être confiées à des agences (Brandsen et Kim, 2010). De plus, les accords
de performance prennent une grande place dans l’administration publique néer-
landaise. La nature abstraite de ces accords et la manière informelle d’évaluer
par le ministre confèrent cependant une grande flexibilité aux secrétaires géné-
raux. Cela, conjugué, aux vastes responsabilités des secrétaires généraux, leur
procure une grande autonomie. La dimension « désagrégation structurelle » est
très prononcée au sein de l’administration publique, mais elle n’est qu’en partie
liée au NMP managérial. On observe une tendance marquée, depuis quelques
décennies, vers la création d’agences distinctes spécialisées. En conclusion, le
NMP managérial a eu une forte influence aux Pays-Bas.
La scission entre politiques et opérations a été introduite au sein de l’adminis-
tration publique danoise dans les années 60, avant la vague du NMP. Une répar-
tition de base des tâches, dans laquelle les départements offrent des conseils
stratégiques et leurs agences, des services, a été mise en œuvre au sein de bon
nombre de ministères. La pratique n’a jamais été universellement adoptée, mais
elle a eu une grande influence (Hansen et Andersen, 2011). L’autonomie mana-
gériale et le contrôle des résultats, introduits dans les années  80, ont eu une
influence sur les relations verticales entre les départements et les agences. Tandis
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qu’un régime contractuel formel a été mis en place, qui prévoit notamment
des contrats de performance pour les gestionnaires d’agence, la mesure dans
laquelle il fonctionne dans la pratique varie considérablement d’un ministère et
d’un domaine stratégique à l’autre. La désagrégation en unités spécialisées plus
petites n’a jamais été une tendance marquée au sein de l’administration publique
danoise (M.B. Hansen, 2011). Certaines agences publiques s’inscrivent dans cette
tendance au NMP managérial, contrairement à d’autres, et depuis quelques
années, la grande tendance consiste à créer des unités plus grandes afin de
faire des économies d’échelle et de réduire les coûts administratifs (Hansen et
Andersen, 2011). En conclusion, la vague de NMP managérial a eu une influence
moyenne sur le Danemark.

Le marché bureaucratique de la haute fonction publique


Après la description faite par Hood et Lodge de l’évolution des PSB au RU et
en Allemagne, le concept a été testé récemment au sein des administrations
publiques belge, canadienne, danoise, néerlandaise, néo-zélandaise et britan-
nique (Bourgault, 2011 ; De Visscher et al., 2011 ; Hansen et Salomonsen, 2011 ;
Lodge et Gill, 2011 ; Steen et van der Meer, 2011 ; Van Dorpe et Horton, 2011).
Cette recherche a donné des résultats nuancés. Un marché managérial s’inspirant
du mouvement du NMP a intégré les fonctions des hauts fonctionnaires. Cepen-
dant, des éléments plus anciens du PSB subsistent, donnant lieu à des marchés
hybrides. Ces hybrides varient considérablement dans leur contenu, et donc aussi
dans la mesure dans laquelle nous épinglons des éléments du marché managérial
idéal-type.
Hansen, Steen et de Jong  Analyse comparative de la haute fonction publique  41

Les évolutions survenues au sein de la fonction publique britannique présentent


des signes manifestes de marché managérial en constante évolution. La titularisa-
tion n’est plus une garantie. Les hauts fonctionnaires sont employés sur la base de
contrats individuels, et nombreux sont ceux qui sont recrutés en dehors du secteur
public. Le renouvellement des contrats est déterminé par les résultats, même si les
licenciements sont rares. Le système de rémunération a été radicalement revu : les
augmentations salariales annuelles automatiques ont été supprimées, les hauts
salaires sont négociables individuellement et la rémunération à la performance a
gagné de l’importance (Van Dorpe et Horton, 2011). Le rôle consultatif d’antan
des secrétaires permanents a perdu de son importance depuis qu’il a été confié à
des conseillers politiques, et leur rôle de manager s’est renforcé. Cette tendance
se retrouve dans la gestion des compétences : les compétences managériales sont
davantage prises en considération, tout comme les compétences plus propres
à la fonction (Van Dorpe et Horton, 2011). La responsabilité des résultats a été
renforcée et même si le ministre est responsable en dernier recours, les hauts
fonctionnaires peuvent être appelés devant des commissions de la Chambre des
communes et se voir reprocher les erreurs individuellement. On peut considérer la
relation entre le secrétaire permanent et le ministre comme moins harmonieuse
qu’avant et comme se rapprochant davantage d’une relation mandant-manda-
taire. Malgré cette nouvelle relation, les secrétaires permanents font toujours fonc-
tion (dans une moindre mesure) « d’interlocuteurs et de collaborateurs » de leurs
ministres, ce qui donne lieu à un marché semi-managérial, bien qu’empreint d’un
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sentiment managérial comparativement marqué (Van Dorpe et Horton, 2011).
Au Canada, les évaluations de la performance étaient déjà utilisées dans les
années 70 pour les sous-ministres. Dans les années 80 et 90, l’approche mana-
gériale s’est renforcée. L’évaluation de la performance est devenue plus détaillée
et personnalisée. Les primes de performance pouvaient représenter une bonne
partie de la rémunération, même si les compressions budgétaires récentes ont
réduit leur volume. En revanche, le recrutement, la mobilité et le cheminement
de carrière semblent avoir peu évolué (Bourgault, 2011). À la fin du XXe siècle,
cependant, les hauts fonctionnaires étaient de véritables gestionnaires stra-
tégiques. Leur identité professionnelle et le point de vue sur les compétences
requises ont évolué en parallèle, faisant ressortir une baisse du nombre de
spécialistes du secteur et d’avocats et une augmentation du nombre de hauts
fonctionnaires ayant effectué une formation en gestion et ayant de l’expérience
dans ce domaine (Bourgault, 2011). À la responsabilité ministérielle s’ajoutait
une pression en faveur de l’introduction de la responsabilité personnelle pour les
sous-ministres, par exemple, par l’introduction du Cadre de responsabilisation de
gestion de 2003 et de la loi fédérale sur la responsabilité de 2006. Par consé-
quent, la relation entre le ministre et le sous-ministre est toujours basée sur la
coopération, tandis qu’elle est aussi plus managériale qu’avant (De Visscher et
al., 2010). Dans les entretiens et dans l’enquête, les sous-ministres déclarent avoir
acquis plus d’autonomie, mais précisent aussi que cela s’accompagne de respon-
sabilités accrues (voir aussi Bourgault, 2011). L’élément hiérarchique subsiste, et
les sous-ministres ne tirent pas pleinement parti de leur autonomie (De Visscher
et.al., 2010). Le nouveau marché n’est dès lors pas exclusivement managérial.
42  Revue Internationale des Sciences Administratives 79 (1)

La réforme Copernic entendait insuffler un nouveau managérialisme dans l’ad-


ministration publique belge. Dans la pratique, plusieurs réformes ont été passées
en revue durant la phase de mise en œuvre (De Visscher et al., 2011 ; Brans et
Steen, 2007), ce qui s’est traduit par une position hybride pour les hauts fonction-
naires. Les contrats de performance ont été introduits. Les secrétaires généraux
sont nommés sur une base statutaire temporaire, le renouvellement de leur man-
dat étant déterminé par leur évaluation. Parallèlement à cela, les caractéristiques
classiques, comme la sécurité de l’emploi ou la carrière garantie, n’ont pas été
totalement abandonnées. Le système d’évaluation est considéré comme « n’ayant
pas encore atteint sa maturité » (De Visscher et al., 2010 : 176), la rémunération
liée à la performance n’ayant pas été introduite et l’ensemble ou presque des
hauts fonctionnaires ayant été évalués positivement jusqu’à présent. La culture
de l’administration publique belge a été transformée pour prendre davantage en
considération les compétences en gestion. Les hauts fonctionnaires sont néan-
moins toujours considérés comme des experts techniques, dont la fonction consiste
essentiellement à mettre en œuvre les politiques. Ce phénomène est étroitement
lié au fait que les réformes ne sont pas parvenues à supprimer les cabinets ministé-
riels et à associer davantage les hauts fonctionnaires à l’élaboration des politiques.
Sur papier, les hauts fonctionnaires jouissent d’une autonomie et de responsabilités
renforcées. Dans la pratique, l’administration est encore très politisée et les hauts
fonctionnaires se sentent limités en ce qui concerne leur liberté managériale en
raison du système de contrôle ex ante toujours présent et de diverses règles limitant
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l’initiative. Cela se traduit par un marché hybride, où beaucoup d’éléments du type
hiérarchique subsistent et qui ne présente que dans une mesure limitée les carac-
téristiques d’un marché managérial (De Visscher et al., 2011).
Dans les administrations publiques néerlandaises, les accords de performance
sont répandus et des primes (limitées) ont été introduites pour les hauts fonc-
tionnaires. Les accords de performance sont dépourvus d’esprit managérial
marqué en raison de leur nature abstraite et de l’absence de conséquences
négatives réelles en cas de résultats décevants. Les caractéristiques d’un système
de récompense classique (comme les éléments de permanence, l’avancement
professionnel et les salaires confortables) subsistent dès lors à côté des nouvelles
caractéristiques managériales (Steen et van der Meer, 2011). Les responsabilités
qu’ont les secrétaires généraux sont assez importantes étant donné qu’ils sont
chargés de diriger l’ensemble des tâches et des responsabilités ministérielles.
Parallèlement à cela, les secrétaires généraux disposent d’une grande flexibilité
dans la façon dont ils mettent en œuvre la politique. La primauté de la politique,
de la hiérarchie et de la continuité reste cependant très importante, comme dans
l’ancien marché. Cela s’observe dans nos données par le fait que les hauts fonc-
tionnaires s’intéressent davantage à la prestation de service tout en respectant
les principes bureaucratiques tels que la continuité et la hiérarchie. Cela se traduit
en outre par des évaluations mitigées en ce qui concerne l’autonomie des hauts
fonctionnaires. L’autonomie est limitée grâce à des mesures visant à renforcer
le contrôle politique et parce que le renforcement de la mobilité fonctionnelle a
affaibli l’influence des hauts fonctionnaires. Parallèlement à cela, l’aspect mana-
gérial est favorable à un rôle plus proactif pour les hauts fonctionnaires (Steen et
Hansen, Steen et de Jong  Analyse comparative de la haute fonction publique  43

van der Meer, 2011). Le marché néerlandais est donc un marché hybride, et non
un marché exclusivement managérial.
Tandis que l’efficacité, l’efficience et l’économie sont devenues les principales
valeurs du gouvernement danois, la logique hiérarchique de la règle ministérielle
reste très influente. Des valeurs telles que la loyauté et la responsabilité à l’égard
du ministre sont fortement institutionnalisées (Hansen et Salomonsen, 2011). Une
dualité manifeste dans le rôle des chefs de département ressort des entretiens :
« d’une part, le rôle de conseiller du ministre est prioritaire et a une importance
grandissante… d’autre part, gérer le département et ses agences ». Malgré l’intro-
duction des contrats de performance, pour les chefs de département, on manque
de critères ex post précis pour évaluer la performance et les conséquences sont
limitées au niveau salarial. La répartition des tâches entre les départements axés
sur les politiques et les agences axées sur la mise en œuvre suppose qu’en ce qui
concerne les responsabilités, les chefs de département considèrent un marché
exécutif comme plus approprié pour les hauts fonctionnaires des agences, tandis
que leur devoir consiste à passer rapidement aux nouveaux programmes et à
jouer leur rôle de conseillers intimes du ministre (Hansen et Salomonsen, 2011).
La conjugaison de ces éléments se traduit par un marché relativement informel
entre le ministre et les chefs de département, dans lequel l’impact managérial du
marché de type NMP est adouci et l’aspect consultatif reste plus important.

(Les problèmes de) coordination interdépartementale et la participation


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des hauts fonctionnaires
Dans cette partie, nous examinons l’importance de la coordination (et des pro-
blèmes dans ce domaine) par pays, ainsi que la participation des hauts fonction-
naires dans la coordination interdépartementale.
La compartimentation a toujours été une caractéristique de la fonction
publique britannique. La politique d’agencification, qui visait à créer des structures
adaptées à leur objet, a cependant encore balkanisé et fragmenté davantage la
fonction publique (Van Dorpe et Horton, 2011). Avant  1979, le Cabinet au RU
jouait un rôle important dans la coordination horizontale et il se réunissait chaque
semaine pour échanger des informations. L’une des évolutions significatives sus-
ceptible d’affaiblir les mécanismes de coordination informels concerne le passage
du modèle de Whitehall classique relatif au haut fonctionnaire généraliste sorti
« d’Oxbridge » à un profil plus hétérogène de hauts fonctionnaires britanniques
(Greer et Jarman, 2011). L’une des conséquences inattendues de cette volonté
de renforcer les compétences managériales et techniques pourrait bien être une
coordination informelle moins efficace. À la fin du XXe  siècle, la coordination
relevait toujours du Premier ministre et du Cabinet. En ce qui concerne le pouvoir
décisionnel centralisé, le RU et le Canada sont sans aucun doute les plus centra-
lisés de nos cinq pays. Cependant, le livre blanc de 1999 intitulé « Modernizing
Government » entendait « aborder plus efficacement le gouvernement horizon-
tal » (Bouckaert et al., 2010 : 114-115). Les structures gouvernementales décloi-
sonnées ont été introduites pour assurer la collaboration des organisations en cas
de chevauchement des compétences. Cette tendance de réforme s’est poursuivie
les années suivantes. Les mesures prises par le gouvernement travailliste pour
44  Revue Internationale des Sciences Administratives 79 (1)

améliorer la coordination et l’intégration entre les départements ont été mises en


œuvre dans le cadre de conventions de service public (Public Service Agreements,
PSA), qui étaient liées aux priorités stratégiques du gouvernement et contenaient
des objectifs communs à plusieurs départements (Halligan, 2011). Dans le cadre
du gouvernement de coalition, ces PSA ont été considérablement réduites et
chaque département a reçu des instructions rigoureuses en vue de réduire les
dépenses et la main-d’œuvre. Le Cabinet Office reste l’autorité et continue à opé-
rer par le biais du Comité des secrétaires permanents, un comité permanent qui
se réunit régulièrement et qui agit aussi dans le cadre de sous-comités.
L’effet entravant supposé sur la coordination interdépartementale du marché
managérial fort pour les sous-ministres canadiens semble avoir été neutralisé
par d’autres facteurs. Face aux problèmes financiers de plus en plus graves du
Canada, on s’est mis à viser une coordination (horizontale) plus importante et
une plus grande cohérence stratégique (Peters, 1998). Face à la fonction du Gref-
fier à la tête de la fonction publique, une culture de gestion collective (ou cor-
porative) est apparue, qui fait passer l’intérêt du gouvernement avant celui des
(sous-) départements et peut être considérée comme une « pratique intense de
la coordination » (Bourgault 2007 ; 2011). Les sous-ministres organisent des réu-
nions de coordination hebdomadaires, se réunissent périodiquement en comités
et en groupes de travail, organisent des retraites et des séances d’apprentissage
en groupe et partagent les évaluations par les pairs (Bourgault, 2011). En renfor-
çant la culture de gestion collective (ou corporative), le Canada a peut-être trouvé
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un moyen de créer une « communauté exécutive de service public » (Bourgault,
2003 : 19). Ce phénomène est encore renforcé par une structure formelle de
plus en plus centralisée, dans laquelle le pouvoir exécutif est concentré entre les
mains du Cabinet du Premier ministre (CPM) et du Bureau du Conseil privé (BCP).
Tandis que le marché managérial de la réforme Copernic a eu une influence
limitée sur les problèmes de coordination, sans doute faute de mise en œuvre
dans la pratique, le transfert de tâches et de compétences dans le processus de
fédéralisation en Belgique a provoqué de sérieux problèmes de coordination.
Cela se traduit par un manque de cohérence dans et entre les départements et
les politiques. Les secrétaires généraux belges participent à la coordination hori-
zontale essentiellement par la structure du Collège des secrétaires généraux. Dans
sa fonction précédente, le Collège était un organe consultatif du gouvernement.
Il a cependant élargi sa fonction représentative et de coordination pour devenir
un « organe commun de gestion pour l’administration fédérale » (Bouckaert et
al., 2010 : 193-194).Le Collège donne aux secrétaires généraux la possibilité de
se concerter sur les politiques des uns et des autres (Bouckaert et al., 2010).
La position des « cabinets ministériels » et des réunions « inter-cabinets » limite
cependant le rôle des secrétaires généraux à celui d’exécutants des politiques, et
ils ne peuvent jouer un rôle de coordination que dans une mesure limitée. Une
petite majorité des présidents s’identifient d’abord à leur département, et ensuite
seulement au gouvernement dans son ensemble. Ce lien étroit avec le départe-
ment est illustré par une affirmation d’un secrétaire général : « Je ne pense pas
que je serais aussi crédible si j’étais interchangeable avec le président d’un autre
département » (voir aussi De Visscher et al., 2011).
Hansen, Steen et de Jong  Analyse comparative de la haute fonction publique  45

Les Pays-Bas ont toujours été un pays aux clivages politiques, sociétaux et
religieux marqués. La fragmentation départementale renforce la fragmentation
politique existante (Steen, 2009). Tandis que la coordination des politiques est
une nécessité reconnue et que les récentes réformes ont provoqué des change-
ments structurels dans le profil des départements, les secrétaires généraux ont
tendance à s’appuyer sur le travail en réseau et les initiatives ascendantes basées
sur la collaboration. Les secrétaires généraux travaillent de façon bilatérale ou en
sous-groupes sur des projets portant sur différents domaines stratégiques. Ils se
réunissent également en plénière au sein du Conseil des secrétaires généraux.
Un secrétaire général interrogé déclare ceci : « le fait de rencontrer mes collègues
d’autres départements permet de changer plus rapidement de perspective et,
dès lors, d’aborder de nouveaux défis ensemble ». Afin d’augmenter la mobilité
entre les départements, la haute fonction publique prévoit que les secrétaires
généraux ne peuvent pas occuper une même fonction pendant plus de sept ans.
L’enquête et les entretiens révèlent qu’en conséquence, les secrétaires généraux
s’identifient à leur département ainsi qu’au gouvernement dans son ensemble.
Comme indiqué plus haut, les accords de performance sont un élément essentiel
dans l’administration néerlandaise, mais compte tenu de la nature informelle des
évaluations et de l’étendue des responsabilités, les possibilités sont nombreuses
d’établir le contact avec d’autres départements.
La faiblesse du marché managérial des chefs de département au Danemark
ne les empêche pas vraiment de participer à la coordination interdépartementale.
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Comme aux Pays-Bas, cependant, le principe de la responsabilité ministérielle
prévoit bel et bien une structure formelle favorable au « cloisonnement », limitant
ainsi la coordination interdépartementale, même si le pouvoir exécutif formel du
Premier ministre danois est plus important que dans le cas néerlandais. En outre,
même si la coordination avec d’autres ministères est une fonction reconnue des
chefs de département, les conseils prodigués au ministre et la gestion de leur
département et des agences viennent avant cela. Trois tendances, conjuguant
des instruments de coordination structurelle et de gestion, semblent avoir été
importantes dans le renforcement de la coordination interdépartementale au
cours des récentes décennies : a) un renforcement de la capacité de coordination
du ministère des Finances ; b) l’évolution progressive du système de carrière des
hauts fonctionnaires, qui est passé d’un système de carrière infradépartemental
à un système interdépartemental ; c) l’organisation régulière de réunions et de
séminaires entre les chefs de département.

Analyse
Nous allons à présent examiner les observations présentées plus haut en ce qui
concerne notre argument principal. Notre argument part de l’hypothèse d’une
relation causale entre le NMP managérial, les marchés managériaux et les pro-
blèmes de coordination interdépartementale dans l’administration publique.
Nous tentons de résumer les observations de notre analyse empirique dans le
tableau 1 et nous prenons ce tableau pour point de départ dans notre analyse. Les
échelles utilisées dans le tableau 1 doivent être considérées comme une synthèse
46  Revue Internationale des Sciences Administratives 79 (1)

sommaire des éléments complexes de base des systèmes examinés. Le tableau


présente un bilan mitigé en ce qui concerne la confirmation de notre argument.

Tableau 1 : Analyse comparative – observations

Dimension comparative RU Canada Belgique Pays-Bas Danemark

Importance du NMP pour


++ + - + +/–
l’administration publique

Importance du marché
++ + +/– +/– –
managérial

Rôle des hauts


fonctionnaires dans
+/– ++ +/– + +/–
la coordination
interdépartementale

Ampleur des
problèmes de
++ +/– + ++ +
coordination
interdépartementale

Échelle utilisée : ++ Très fort ; + Fort ; +/– Moyen ; – Faible ; – – Très faible
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Comme le montrent le tableau  1 et l’analyse des cas, le scénario posé en
hypothèse semble ne se confirmer que pour le RU. Les réformes du NMP mana-
gérial ont renforcé la désagrégation du système gouvernemental et depuis la
fin des années 90, des initiatives en faveur du gouvernement décloisonné sont
mises en œuvre en vue de renforcer à nouveau la coordination. La plupart de ces
réformes en faveur de la coordination ont davantage renforcé le rôle du Premier
ministre, du Cabinet Office et du ministère des Finances (Bouckaert et al., 2010)
que fait appel aux secrétaires permanents, qui assument essentiellement une
fonction managériale, par opposition à leur ancienne fonction consultative. On
observe des tendances similaires, mais moins prononcées, dans le cas canadien.
Le PSB des sous-ministres est fortement axé sur le côté managérial, mais une
culture d’entreprise marquée s’est apparemment développée, qui s’accompagne
d’un travail en réseau et de contacts réguliers entre les hauts fonctionnaires, ainsi
que d’une centralisation formelle, comme au RU. Les problèmes de coordination
horizontale semblent dès lors moins prononcés dans le cas canadien.
Ensuite, il y a la situation de la haute fonction publique danoise et néerlandaise.
Le Danemark fait partie de ces pays qui ont adopté le NMP à un niveau moyen. Les
Pays-Bas ont été plus ambitieux dans leur adoption du NMP managérial. Les deux
pays ont connu des initiatives en faveur de la décentralisation, de la dévolution et
de la spécialisation au sein de l’administration publique. Cependant, encore plus
que ces réformes, c’est la fragmentation intégrée liée aux caractéristiques plus
traditionnelles du système politico-administratif, comme la responsabilité ministé-
rielle, qui renforce le besoin de coordination et d’intégration. Parallèlement à cela,
les marchés des hauts fonctionnaires présentent des caractéristiques managériales
Hansen, Steen et de Jong  Analyse comparative de la haute fonction publique  47

abstraites, ce qui leur laisse une certaine marge de manœuvre – particulièrement


prononcée dans le cas danois. En raison sans doute des mécanismes de coordi-
nation plus faibles des éléments structurels dans le système néerlandais (par ex.,
le pouvoir de coordination plus faible du Premier ministre, un système de partis
encore plus fragmenté), les initiatives de coordination, notamment au niveau des
hauts fonctionnaires, semblent avoir progressé dans le cas néerlandais.
Enfin, notre hypothèse n’est que partiellement confirmée dans le cas belge
aussi. Bien que le pays soit un réformateur modeste en ce qui concerne le NMP
managérial, l’introduction de contrats à la performance est une évolution impor-
tante dans le PSB. Cependant, les aspects historiques du système politico-admi-
nistratif (comme le pouvoir des « cabinets ministériels », la forte politisation de
l’administration, l’autonomie limitée des hauts fonctionnaires qui en découle, et
les valeurs profondément ancrées, comme l’égalité et la légalité) se sont traduits
par un marché qui, comparé aux autres pays, présente peu de caractéristiques
du managérialisme. Des problèmes de coordination subsistent. L’un des facteurs
importants pour expliquer cela concerne cependant l’histoire des formes d’État
et ses conséquences sur les structures bureaucratiques du pays.
Quels enseignements peut-on tirer de ces observations nuancées ? Première-
ment, notre analyse indique que les conditions initiales, par exemple les types
de régime politico-administratif (Pollitt & Bouckaert, 2011), peuvent s’avérer plus
importantes pour les problèmes de coordination que les récentes tendances dans la
réforme de la gestion publique. L’administration publique néerlandaise connaît de
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sérieux problèmes de coordination, mais ceux-ci semblent davantage liés aux carac-
téristiques de base du système, comme la fragmentation politique, le principe de la
responsabilité ministérielle et la faible concentration du pouvoir exécutif entre les
mains du Premier ministre, et moins à l’influence considérable du NMP managérial.
Deuxièmement, l’une des façons intéressantes d’interpréter notre argument,
qui vient de la littérature sur le post-NMP, consiste à adopter un mécanisme de
type « parfois vrai » (Elster, 1989 ; Hedström et Swendberg, 1998), dont l’im-
portance est déterminée par le contexte et d’autres processus à l’œuvre. Cela
signifie que les mécanismes causaux proposés dans notre argumentation peuvent
bien être à l’œuvre, mais être contrebalancés, dénoncés ou annulés par d’autres
processus causaux dans le contexte. Par exemple, les partisans les plus radicaux
du NMP managérial (le RU et le Canada) ont pris des mesures pour contrer les
problèmes de coordination causés par le modèle. Les deux pays ont renforcé la
centralisation formelle, et tandis que le Canada semble avoir adopté un modèle
de gestion collective (ou corporative) efficace, le RU a adopté des tentatives de
gouvernement décloisonné. Ce renforcement du centre fait peut-être partie
d’une tendance plus générale, comme le laisse entendre une étude comparative
récente (Dahlstrom et al., 2011). Le modeste succès des mesures en faveur de la
coordination est cependant aussi souligné, par exemple par Lodge et Gill (2011),
qui prennent le modèle néo-zélandais pour exemple.
Une autre façon de faire face aux problèmes de coordination du modèle de
NMP managérial consiste à ne le mettre en œuvre que de façon sélective et en
partie symboliquement. Les cas danois et belge peuvent être considérés comme un
exemple de ce type. Au Danemark, les hauts fonctionnaires départementaux n’ont
48  Revue Internationale des Sciences Administratives 79 (1)

pas de contrats de performance au sens habituel du terme, contrairement à leurs


agences. Pourtant, même pour les agences, le caractère et l’importance des contrats
de performance varient énormément. En Belgique, les contrats de performance sont
en partie symboliques en raison de l’absence de critères de performance précis.

Conclusion
Dans notre article, nous avons tenté de comprendre les problèmes de coordina-
tion interdépartementale que rencontrent les hauts fonctionnaires. Nous sommes
partis de l’hypothèse que plus l’administration publique était influencée par le
NMP managérial et plus le fonctionnement de la haute fonction publique était
considéré comme un PSB managérial, plus le rôle des hauts fonctionnaires est
limité dans la coordination interdépartementale et plus l’administration publique
est confrontée à de graves problèmes de coordination interdépartementale. D’une
manière générale, nos observations pour la Belgique, le Canada, le Danemark, les
Pays-Bas et le Royaume-Uni confirment partiellement cet argument théorique.
Notre analyse nous amène notamment à conclure que les arguments du post-
NMP qui avancent que le NMP managérial a provoqué de graves problèmes de
coordination dans les démocraties occidentales sont sans doute exagérés. En rai-
son sans doute de la préférence marquée pour le contexte empirique anglo-amé-
ricain dans les publications scientifiques sur la réforme de la gestion publique,
l’influence du NMP et, dès lors, son pouvoir explicatif, ont été exagérés. Lors-
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qu’on tente d’expliquer les variations dans la coordination interdépartementale,
on ne peut par conséquent s’intéresser uniquement aux défis récents provoqués
par les réformes du NMP ou du post-NMP. Nous avons proposé une interprétation
basée sur la notion de mécanismes sociaux dont l’importance est déterminée par
le contexte en vue de faire avancer et de développer les recherches comparatives.
Une autre implication est que des recherches comparatives supplémentaires
s’imposent si l’on veut comprendre les mécanismes qui améliorent ou entravent
la coordination interdépartementale au sein de l’administration publique. Ces
recherches pourraient tenter d’approfondir notre analyse de la participation des
hauts fonctionnaires dans la coordination, en élargissant l’objet étudié pour
s’intéresser aux échelons situés juste en dessous des hauts fonctionnaires les
plus haut gradés dans les départements et aux directeurs des agences. Par ail-
leurs, notre recherche pourrait être étendue pour porter sur des cas nationaux
supplémentaires. Tandis que la première stratégie de recherche permet de mieux
comprendre notre modèle causal et le rôle des PSB, la seconde peut permettre
de percevoir différemment la façon dont le contexte influence (contrebalance,
dénonce ou annule) les mécanismes causaux de notre argument.
Enfin, même si notre article s’appuie sur un vaste projet de recherche interna-
tional, il est fortement tributaire de notre interprétation d’un ensemble de don-
nées complexe. Les recherches comparatives futures devraient s’efforcer d’appro-
fondir davantage ce modèle interprétatif, mais aussi compléter cette approche en
faisant appel à des données quantitatives standardisées. À ce propos, il convient
d’admettre que nos observations s’appuient essentiellement sur des données de
« discussion et de décision » (Pollitt & Bouckaert, 2011 : 11-15), tandis que notre
Hansen, Steen et de Jong  Analyse comparative de la haute fonction publique  49

connaissance de la « pratique et des résultats » est plutôt « impressionniste ». Les


recherches comparatives futures devraient tenter d’intégrer des données plus
étendues sur la pratique et les résultats de la réforme de la gestion publique.

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Notes biographiques
Morten Balle Hansen est titulaire d’un doctorat et est professeur au département de science
politique de l’université d’Aalborg, au Danemark. Il dirige en outre le groupe de recherche sur
l’administration publique, qui fait partie du Center for Organization, Management and Adminis-
tration (COMA). Ses thèmes des recherches portent sur la gestion des organisations du secteur
public. Depuis quelques années, il oriente de plus en plus ses activités de recherche sur les rela-
tions dynamiques entre réformes de la gestion publique, processus d’innovation et leadership
depuis une perspective comparative.
Trui Steen est professeur agrégé à l’Institute of Public Administration, université de Leyde, et
professeur agrégé au Public Management Institute, KU Leuven. Elle s’intéresse aux questions
organisationnelles de gestion du secteur public et au rôle des individus dans ce cadre. Ses
recherches récentes portent sur la haute fonction publique, le professionnalisme dans le secteur
public, la motivation de service public, le processus décisionnel dans le contexte des demandes
contradictoires et l’interaction citoyen-professionnel dans la coproduction des services publics.
Marsha de Jong est maître de recherche à la faculté de sciences sociales de l’université de
Leyde. Lors de ses débuts de chercheuse, elle a participé à la recherche sur l’évolution des mar-
chés bureaucratiques à l’Institute of Public Administration de l’université de Leyde.
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Annexe 1 : Contexte institutionnel

Dimension RU Canada Belgique Pays-Bas Danemark


comparative

Type de Gouvernement Minorité unipartite Coalition Coalition minimale Minorité multipartite


gouvernement unipartite excédentaire gagnante
(2008)*

Indice de Bicaméralisme Bicaméralisme Bicaméralisme Bicaméralisme Unicaméralisme


bicaméralisme* d’importance faible d’importance d’importance d’importance
à moyenne moyenne moyenne moyenne

Cabinet contre Cabinet/PM influent Cabinet/PM influent Cabinet Ministre Ministre


autorité ministérielle

État fédéral contre Unitaire Fédéral Fédéral Unitaire Unitaire


unitaire

Nombre de 43 27 13 14 19
secrétaires
permanents (2009)
* Armingeon et al., 2010
Hansen, Steen et de Jong  Analyse comparative de la haute fonction publique  51

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