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Colomer
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Políticas
EditorialAriel,Barcelona
S.A
Diseño cubierta: Nacho Soriano
1.' edición: enero 2001
O 2001: Josep M. Colomer
Derechos exclusivos de edición en español
reservados para todo el mundo:
0 2001: Editorial Ariel, S. A.
Provenga, 260 - 08008 Barcelona
ISBN: 84-344-1817-7
Depósito legal: B. 778 - 2001
Impreso en España
ÍNDICE
Agradecimientos................................................................................................. 9
Introducción ...................................................................................................... 11
1. Política y elección so c ia l....................................................................... 13
1.1. La teoría de la elección so cia l...................................................... 15
£1 estudio de las instituciones políticas ...................................... 16
La utilidad social ............................................................................ 18
Un modelo de elección social ...................................................... 19
1.2. Plan del lib r o .................................................................................. 25
2. Quiénes pueden v o ta r ............................................................................ 27
2.1. Electorados simples ...................................................................... 29
2.2. Electorados complejos................................................................... 42
Argumentos sobre el sufragio ...................................................... 43
Estrategias sobre los derechos de v oto........................................ 55
3. Cómo se cuentan los votos .................................................................. 81
El eficiente votante mediano......................................................... 83
3.1. Reglas de un solo ganador ........................................................... 86
Unanimidad..................................................................................... 86
Mayoría absoluta ............................................................................ 99
Mayoría relativa.............................................................................. 115
3.2. Reglas de múltiples ganadores...................................................... 133
Representación proporcional......................................................... 133
Coaliciones multipartidistas ......................................................... 140
4. Qué se vota ............................................................................................ 159
Gobierno unificado y gobierno dividido...................................... 161
4.1. Gobierno unificado......................................................................... 164
Límites al Gobierno unificado...................................................... 169
4.2. Gobierno dividido........................................................................... 179
Voto dividido................................................................................... 180
Elecciones concurrentes y no-concurrentes ............................... 184
Gobierno dividido horizontalmente: parlamentarismo y presi
dencialismo ................................................................................ 188
Gobierno dividido verticalmente: federalismo............................ 205
División de poderes horizontal y vertical ................................... 221
5. La elección de instituciones socialmente eficientes ..................... 227
La elección de instituciones políticas pluralistas........................ 230
Bibliografía . ................................................................................................... 243
8 INSTITUCIONES POLÍTICAS
GRÁFICOS
1.1. Electorado en una dimensión ............................................................. 20
1.2. Elecciones conjuntas y separadas........................................................ 21
1.3. Electorado complejo con diferentes reglas de votación .................. 23
2.1. Dos estrategias de derechos de v oto.................................................... 61
3.1. Decisiones por unanimidad.................................................................... 88
3.2. Resoluciones por unanimidad y por mayoría en las Naciones Unidas 97
3.3. Ganadores medianos por representación proporcional y por mayoría
relativa..................................................................................................... 142
4.1. Voto dividido estratégico...................................................................... 181
5.1. Tipos de régimen democrático en tres olas de democratización . . . 235
CUADROS
2.1.a Tamaño del electorado: el modelo «anglo»....................................... 58
2.1.¿7 Tamaño del electorado: el modelo «latino»....................................... 59
2.1.c Tamaño del electorado: el modelo anórdico» .................................. 60
3.1. Frecuencia de ganadores del votante mediano (1945-2000) ........... 84
3.2. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría absoluta ........... 102
3.3. Elecciones bipolarizadas y no-monotónicas en España (1931-1936) 105
3.4. Elecciones presidenciales en Francia con ganador no mediano
(1965-1995) ............................................................................................ 112
3.5. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría relativa............. 117
3.6. La elección presidencial de Estados Unidos en 1960 ....................... 122
3.7. Presidentes latinoamericanos (1945-2000)......................................... 124
3.8. Elecciones presidenciales en Perú (1962-1963) ................................ 127
3.9. Elecciones presidenciales en Brasil (1945-1960) .............................. 129
3.10. Elecciones presidenciales en Chile (1958-1970)................................ 132
3.11. Votos, escaños y ministerios en la Cuarta República francesa (1945-1958) 148
3.12. Votos, escaños y ministerios en la Primera República italiana (1945-1992) 151
3.13. Votos, escaños y ministerios en la Monarquía parlamentaria holan
desa (1946-1958)..................................................................................... 153
3.14. Votos, escaños y ministerios en la República Federal Alemana (1949-1998) 156
4.1. Reelección de Presidentes y Asambleas en América del Norte y del Sur 170
4.2. Preferencias sofisticadas por el gobierno dividido........................... 183
4.3. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido horizontalmente en
América del Norte y del Sur (1945-1995) .......................................... 185
4.4. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido verticalmente (1945-1995) 187
4.5. Gobierno dividido horizontalmente (1945-2000) .............................. 189
4.6. Utilidad social en gobiernos unitarios y en gobiernos descentralizados 207
4.7. Órdenes de preferencias entre unidad, federación y secesión......... 208
4.8. Mayorías nacional y cantonales.......................................................... 214
5.1. Instituciones polílicas y democratización (1874-2000).................... 233
5.2. Instituciones políticas y democratización, por países (1874-2000) . 238
5.3. Democracias en 2000 ........................................................................... 241
AGRADECIMIENTOS
Este libro fue escrito en su mayor parte durante mis estancias en
Georgetown University, New York University y el Institut d'Études Politi-
ques de París durante los años 1995-1999. Estoy particularmente agrade
cido a las personas que hicieron posible estas estancias en las tres insti
tuciones, Eusebio Mujal-León, Steven Brams y Jean Léca, respectivamen
te. Algunos borradores preliminares fueron presentados a los estudiantes
graduados de las instituciones mencionadas, así como a la Conferencia
Graduada de Universidades Suizas celebrada en Cully, Suiza, la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Centro de Investiga
ción para el Desarrollo (CIDAC), en México, la Universidad Sanmartín en
Buenos Aires y la Universidad Siglo 21 en Córdoba (Argentina), la Uni
versidad de Costa Rica, la Universidad Rafael Landívar en Guatemala, y
la Universidad de Panamá.
Entre aquellos que proporcionaron datos inéditos, crearon ocasiones
de intercambios o hicieron comentarios útiles, quiero mencionar a An
tonio Agosta, Manuel Alcántara, Alberto Alesina, Gerard Alexander, Klaus
Armingeon, John Bailey, Michel Balinski, Samuel Bames, Michelle Be-
yeler, Caries Boix, Ana-Sofía Cardenal, Marcelo Cavarozzi, Grace-Ivana
Deheza, Alberto Díaz-Cayeros, Patrick Dunleavy, Lers Feld, Peter Fish-
bum, Bemard Grofman, José-Luis de Haro, Erick Hess, Evelyn Huber,
Robert Lieber, Arend Lijphart, Juan J. Linz, Iain McLean, Beatriz Maga-
loni, Helen Margetts, Nicholas Miller, Gianfranco Pasquino, Stanley Pay-
ne, Rubén-Darío Rodríguez-Patino, Donald Saari, Ignacio Sánchez-Cuen-
ca, Giulia de Sanctis, Manfred Schmidt, Matthew Shugart, Ligia Tavera,
Arturo Valenzuela y Stephen Wayne. Gracias a Georgetown University,
pude contar con dos ayudantes de investigación, Francesca Vassallo y
Eric Lagenbacher, y con los servicios editoriales de Sarah Campbell.
Fue un placer beneficiarse de los comentarios y las sugerencias del
editor y tres evaluadores anónimos para Oxford University Press.
Hubo ayuda financiera de la Comisión Interministerial de Ciencia y
Tecnología del Gobierno de España (CICYT, PR95-249) y de la Comisión
Interdepartamental de Investigación y Tecnología de la Generalidad de
Cataluña (CIRIT, 1995BEAI400127).
INTRODUCCIÓN
Cuanto más complejas son las instituciones políticas, más estables y
socialmente eficientes son los resultados. Este libro desarrolla un exten
sivo análisis de esta relación. La discusión es teórica, histórica y compa
rativa. Muchos de los conceptos, las preguntas y las hipótesis se basan
en la teoría de la elección social. Las aplicaciones empíricas abarcan más
de 40 países democráticos y algunas organizaciones internacionales desde
la Baja Edad media hasta el presente.
Las instituciones políticas son concebidas en esta obra como las re
glas formales del juego, especialmente con respecto a los siguientes te
mas: quiénes pueden votar, cómo se cuentan los votos y qué se vota.
Complejidad significa que existen múltiples ganadores, como en los elec
torados plurales creados por derechos de voto amplios, en sistemas
multipartidistas basados en la representación proporcional, y en esque
mas de división de poderes entre el legislativo y el ejecutivo o entre el go
bierno central y las unidades no centrales. La eficiencia de los resultados
es evaluada por su utilidad social, es decir, por la agregación de la utili
dad que los individuos obtienen con la satisfacción de sus preferencias.
Este libro subraya las ventajas de los Gabinetes y los Presidentes
apoyados por el votante mediano, el gobierno dividido y el federalismo.
Difiere de ciertos argumentos desarrollados en otras tradiciones plura
listas en que enfatiza el papel de las diferentes reglas institucionales y los
procedimientos de decisión en la producción de diferentes grados de sa
tisfacción política, más que el de las predisposiciones creadas por las es
tructuras sociales, económicas o culturales. El pluralismo político no es
elogiado como un bien en sí mismo ni sólo como un medio para limitar
el poder, como en ciertas elaboraciones orientadas a preservar la libertad
individual por encima de todo. Las instituciones democráticas pluralis
tas son juzgadas como mejores que las fórmulas alternativas por su su
perior capacidad de producir resultados socialmente satisfactorios.
C a p ítu lo 1
POLÍTICA Y ELECCIÓN SOCIAL
¿Cuál es el mejor régimen y cuál el mejor tipo de
vida para la mayoría de los ciudadanos y la mayo
ría de los seres humanos?
La comunidad política que se basa en los del
medio es la mejor. Los mejores legisladores proce
den de los ciudadanos intermedios...
Cuanto más mixtas son las instituciones políti
cas, más duraderas son.
Aristóteles
Política (c. 325-324 a.C.)
Este esquema básico puede ser válido para todos los tipos de régi
men político, tanto democráticos como no-democráticos. Algunos re
gímenes autoritarios pueden encontrar apoyo social mediante la provi
sión de algunos bienes públicos, como paz y orden social, orgullo na
cional y expansión exterior o ciertos resultados económicos positivos. Sin
embargo, cuanto menor es el número de personas que participan en el
nombramiento de los líderes y la toma de decisiones, mayor es la pro
babilidad de que las decisiones políticas satisfagan sólo intereses priva
dos o intereses públicos de pequeños grupos. Los gobernantes no-demo
cráticos o autonombrados tenderán a satisfacer los intereses comunes de
ellos mismos y sus seguidores y resistirán las demandas de otros grupos
mediante mecanismos restrictivos o represivos. En cambio, cuanto ma
yor sea el número de individuos que participen en la elección de los lí
deres y la toma de decisiones, mayores serán las oportunidades de que
los grupos grandes desarrollen sus demandas y obtengan satisfacción con
los resultados políticos.
Idealmente, la democracia puede ser definida como el gobierno de
muchos en beneficio de sus intereses comunes. No obstante, los bienes
públicos pueden ser objeto de competencia democrática porque todos
ellos comportan siempre alguna dimensión redistributiva. Ciertos bienes
públicos pueden ser considerados universales, es decir, capaces de satis
facer intereses comunes muy amplios porque benefician a todos los ciu
dadanos de un modo que éstos difícilmente pueden anticipar. Esta cate
goría incluye bienes como la defensa, la seguridad, la justicia, las dispo
siciones constitucionales que requieren presupuestos equilibrados o la
protección ambiental. Los bienes públicos universales pueden ser pro
vistos a través de políticas consensúales, incluso en regímenes relativa
mente restrictivos. Pero incluso estos bienes pueden ser provistos por po
líticas que produzcan diferentes niveles de satisfacción de los ciudadanos
y de utilidad social. Éste es el caso, por ejemplo, de la defensa, según si
se basa en el reclutamiento obligatorio o en un ejército profesional. Un
superávit presupuestario puede producir ciertos beneficios universales,
como unos precios estables, pero beneficia de un modo diferentes a los
ciudadanos según si se gasta en defensa, en seguridad social o en algún
otro sector. El dinero de los contribuyentes puede ser usado para sub
vencionar un sistema escolar controlado por el estado o las escuelas re
ligiosas, aunque ambas alternativas pueden satisfacer un derecho uni
versal a la escolaridad. Las obras públicas comportan decisiones sobre
localizaciones, efectos externos, etc.
Diferentes fórmulas institucionales pueden producir diferentes gra
dos de eficiencia social en la provisión de bienes públicos. En otras pa
labras, decisiones sociales realizadas mediante diferentes procedimientos
institucionales pueden satisfacer las demandas de diferentes grupos de
ciudadanos y producir diferentes niveles de utilidad social. Concreta
mente, los regímenes democráticos organizados en esquemas institucio
nales simples promueven la concentración del poder y la alternancia de
POLÍTICA Y ELECCIÓN SOCIAL 15
sucesivos ganadores absolutos y perdedores absolutos. Favorecen de este
modo la satisfacción política de grupos relativamente pequeños, así
como la inestabilidad de las políticas públicas. En cambio, las institu
ciones pluralistas producen múltiples ganadores, lo cual induce la coo
peración y los acuerdos multipartidistas. Favorecen de este modo políti
cas estables, moderadas y consensúales que pueden satisfacer los intere
ses de grupos grandes en un alto número de temas.
LA UTILIDAD SOCIAL
El valor de juicio fundamental que se usa en los análisis que siguen
es la mayor satisfacción del mayor número de individuos, también lla
mado «principio de la utilidad social». Este principio utilitario clásico,
tal como fue formulado por Jeremy Bentham (1789), fue la base de lo
que se llamó «vieja» economía del bienestar. Sufrió ciertas críticas con
huella (que llevaron a la «nueva» economía del bienestar), especialmen
te con respecto a la diferente capacidad de los individuos de experimen
tar utilidad y la consiguiente imposibilidad de establecer comparaciones
interpersonales de bienestar.
Sin embargo, el supuesto igualitario que subyace en la medición de
la utilidad social como una agregación de utilidades individuales puede
tener bases más sólidas respecto de las decisiones democráticas que
de los intercambios económicos. Los derechos iguales de sufragio y las
reglas de decisión equitativas implican el principio de que todas las pre
ferencias individuales, cualquiera que sea la capacidad subjetiva del in
dividuo de experimentar felicidad, deben tener el mismo valor en la toma
de decisiones colectivas. La proposición clásica benthamita de que «cada
uno cuenta por uno y nadie por más de uno», por discutible que sea para
la elaboración de una función de bienestar económico, corresponde exac
tamente al principio de voto individual igual que forma parte de las cons
tituciones democráticas.
Desde esta perspectiva, la democracia, que se basa en la elección de
los gobernantes por el mayor número de ciudadanos, resulta muy de
POLÍTICA Y ELECCIÓN SOCIAL 19
seable porque crea oportunidades mejores y más regulares que las fór
mulas no-democráticas para la satisfacción de las preferencias de los ciu
dadanos. Por razones análogas, como se discutirá en las páginas si
guientes, las democracias pluralistas organizadas en esquemas institu
cionales complejos pueden dar mejores resultados a este respecto que los
regímenes democráticos más simples. (Para fuentes y discusión del utili
tarismo, véanse Rose, 1983; Colomer, 1987, 1991; Goodin, 1995.)
En los modelos inspirados por la teoría de la elección social, la des
utilidad o insatisfacción política corresponde a la «distancia» entre las
preferencias de los votantes y la elección social. Esto puede ser escrito
del siguiente modo:
- U(G) = £ 6, li - Gl
lo cual significa que la desutilidad o utilidad negativa U equivale a la
suma 2 de las distancias 6 entre cada votante i y el ganador G.
El óptimo social corresponde al resultado que minimiza la suma de las
distancias individuales, el cual maximiza la utilidad social. Concretamente,
en una sola dimensión lineal, la suma de las distancias es mínima con res
pecto a la alternativa (candidato, partido o política) preferida por el votan
te mediano, es decir, el votante cuya preferencia está situada en una posi
ción intermedia con menos de la mitad de los votantes a cada lado. En otras
palabras, la utilidad social es máxima cuando la elección social coincide
con la preferencia del votante mediano (Davis, Hinich y Ordeshook, 1970;
Huber y Powell, 1994; Hunich y Munger, 1997). En este libro, las reglas ins
titucionales que favorecen la elección social de la preferencia del votante
mediano serán consideradas relativamente eficientes socialmente.
También se examinará un supuesto alternativo con respecto a los es
quemas de división de poderes, como las elecciones separadas para dife
rentes cargos y el federalismo. Si grupos significativos de votantes tienen
diferentes intensidades de preferencias en distintos temas y pueden vo
tar sobre ellos por separado, pueden encontrar alta satisfacción en es
quemas institucionales que produzcan diferentes ganadores en diferentes
temas. Bajo este supuesto, la utilidad social puede ser máxima si dife
rentes áreas de temas son asignadas a diferentes instituciones de acuer
do con la distribución de la intensidad de preferencias entre los votan
tes. Asimismo, la cooperación interinstitucional puede conducir a deci
siones intermedias de compromiso apoyadas por amplias mayorías de
consenso y capaces de producir una alta satisfacción colectiva.
A B C
Nota: N = 3 votantes: A B. C.
N o ta : N = 3 v o ta n ies: A, B, C.
Las lineas gruesas delimitan el conjunto de ganadoras en una eleodón conjunta sobre dos lemas.
Casos:
C om unas, pa r l a m e n to s y c o lo n ia s
dades la elección de los diputados nacionales estaba en manos de los cargos mu
nicipales, los representantes de los gremios y otros ciudadanos notables, en los
distritos rurales «el sistema se aproximó mucho al sufragio adulto masculino»
(Bridge, 1921: 56). «Tradicionalmente se ha considerado que los delegados a los
Estados Generales de Francia eran elegidos por el equivalente del sufragio mas
culino universal en las áreas rurales» (Howard, 1930: 132, pero véanse los co
mentarios de Major, 1951: 44).
Para la elección de los representantes del Tercer Estado a los Estados Ge
nerales en 1789, se amplió el número de distritos electorales y se aumentó el nú
mero de escaños en proporción a la población de cada distrito. Se concedieron
derechos de sufragio a todos los hombres de más de 25 años de edad, franceses
o naturalizados, domiciliados en la localidad y que figuraran en el censo fiscal
local (así como a las mujeres de las órdenes religiosas). (Regulaciones para la
convocatoria de los Estados Generales, 24 de enero de 1789, en Baker, 1987:180-
184.) Según algunas interpretaciones recientes, «esto no quedaba lejos del su
fragio masculino» (Jones, 1988: 63); «las elecciones [a los Estados Generales] de
1789 fueron el espectáculo más democrático nunca visto en la historia de Euro
pa y no volvió a ocurrir nada comparable hasta bien entrado el siguiente siglo»
(Doyle, 1989: 97).
A partir del siglo xv, la mayor parte de los diputados nacionales de Francia
habían sido elegidos indirectamente por los Consejos locales o los Estados pro
vinciales. Cada uno de los tres órdenes elegía representantes en asambleas prima
rias separadas, en las que el Tercer Estado tenía más representantes que los otros
dos. Pero, en las villas y provincias, los representantes de los tres estados forma
ban una sola Asamblea electoral y elegían conjuntamente a los diputados de los
Estados Generales mediante voto individual. Los diputados nacionales eran, así,
electos en distritos muítinominales por la regla de la mayoría. Cada escaño se ele
gía por separado mediante votaciones con varias vueltas, si era necesario, hasta
que un candidato obtenía un apoyo mayoritario (en 1789 la mayoría absoluta fue
requerida sólo en las dos primeras vueltas; la tercera decidía por mayoría relati
va). Aunque este procedimiento era vulnerable al voto estratégico, pudo inducir in
tercambios de votos en diferentes vueltas, lo cual permitía una representación
genéricamente proporcional de diferentes categorías de intereses. De hecho, no se
solían necesitar muchas vueltas de votación porque podían formarse amplias ma
yorías sobre la base de objetivos ampliamente compartidos, compromisos y acuer
dos. La elección conjunta de diputados por los representantes de los tres estados
se basaba en la elaboración en común de un solo «cuaderno de quejas» (cahier
de doléances) en cada distrito. Incluso en 1789, las elecciones fueron notable
mente armónicas; los «cahiers» mostraron un amplio nivel de coincidencia con
respecto a cómo debería desarrollarse Francia en el futuro inmediato, incluyen
do la sustitución de la monarquía autoritaria por un gobierno representativo
constitucional que promoviera los derechos individuales y la modernización eco
nómica (Doyle, 1980).
El Parlamento inglés. Según ciertas fuentes históricas, había amplios de
rechos de voto en la Inglaterra medieval. Se convocaban periódicamente reunio
nes locales y tribunales de condado para resolver conflictos, procesar asuntos ju
diciales y elegir recaudadores de impuestos. Numerosas villas y municipios ele
gían delegados para que representaran sus intereses en los tribunales de conda
do. Cuando el rey convocó lo que se conoció como el Parlamento moderno en
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 37
1295, incluyó dos caballeros por cada uno de los ires condados rurales y dos di
putados por cada uno de las 115 ciudades y municipios urbanos.
En los condados rurales, hasta el siglo xiv, «cada habitante y plebeyo del
condado tenía voz en la elección de los caballeros tanto si era propietario como
si no, tanto si poseía bienes por valor de un penique, de seis o de doce peniques
al año» (Bishop, 1893: 71). «Antes del siglo xv es probable que cada hombre
emancipado residente en el condado pudiera votar por el caballero del condado.
Los sheriffs eran elegidos por sufragio masculino universal y toda la población
masculina contribuía al salario del sheriff como representante, de modo que
cabe suponer que las elecciones parlamentarias seguían sin duda el mismo prin
cipio.» De modo parecido, en lo que se refiere a los distritos urbanos, «es pro
bable que las elecciones de condado tuvieran lugar sobre la base del sufragio
masculino universal, de modo que todos los hombres emancipados del lugar par
ticiparan en la elección de un diputado... En ciertos municipios, probablemente,
la gran mayoría de los habitantes participaba en la elección» (Seymour y Frary,
1918, 1: 66).
A partir del siglo xv los derechos de voto se ümitaron en alguna medida a
los poseedores de «tierra o propiedades por valor de cuarenta chelines al año, al
menos, cargas aparte». La misma ley que estableció esta regulación explicaba
que las elecciones anteriores «se habían masiCcado con muchas personas de
bajo nivel y mucha confusión» se había creado. El nuevo electorado estaba for
mado por agricultores con cierta riqueza o ciudadanos de las clases medias para
los cuales era relativamente más fácil identificar intereses comunes y producir
decisiones colectivas vinculantes (Seymour y Fraiy, 1918, 1: 69).
A partir de 1688, la Cámara de los Comunes decidió los derechos de voto
en varios municipios. Diversas fórmulas de residencia y contribución a los gas
tos municipales produjeron un virtual sufragio masculino universal a nivel local,
mientras que, en la mayor parte de los municipios, «hombre emancipado» se
convirtió en una categoría más restrictiva que excluía a los siervos, los villanos
y otros desfavorecidos. La proporción de población con derecho de voto a nivel
nacional en la Inglaterra de los siglos xvii y xvm era menor que en algunos de
los otros casos europeos antes mencionados. Pero los límites al sufragio eran va
gos e inciertos y la participación era aún notable en muchos distritos locales. El
sistema se basaba en distritos multinominales con partidos nacionales flexibles
y muchos candidatos locales independientes, lo cual permitía una representación
variada de diferentes grupos de preferencias.
Una señe de estudios históricos ha presentado un panorama de las eleccio
nes en Gran Bretaña antes de las reformas electorales del siglo xrx en el que la par
ticipación política amplia era la norma más que la excepción. Hubo un alto nú
mero de elecciones disputadas y un electorado capaz de mucha acción entre 1689
y 1715 y de nuevo entre 1734 y 1832. Muchas elecciones generales provocaron de
bates sobre temas nacionales en una amplia variedad de distritos. «El electorado
era una entidad numéricamente impresionante y, durante la mayor parte de este
período, continuamente creciente. Comprendía un fondo electoral vasto, aunque
algo nebuloso, de individuos ricos y con propiedades. Sus miembros participaban
con notable frecuencia en elecciones en las que se abría la posibilidad de su par
ticipación.» Las campañas electorales eran acontecimientos abiertos, espectáculos
públicos, inclusivos y populares. El control de las elecciones por las élites locales
se hizo cada vez más difícil y la mayor parte de las elecciones se abrieron a can
didatos innovadores y a resultados inciertos (O'Gorman, 1982: 389ss.).
38 INSTITUCIONES POLÍTICAS
pensaron que la participación política debería ser reservada a aquellos que tu
vieran un «interés común y una vinculación a la comunidad», a aquellos con «un
interés en la sociedad», ya que sólo éstos podrían realizar juicios competentes y
razonables.
Es interesante observar que, ya en los primeros años de la independencia,
emergió una nueva estrategia de concesión y denegación simultáneas de dere
chos de voto a diferentes grupos de electores que sería ampliamente desarro
llada durante el siglo xix. Por un lado, los requerimientos de propiedad fueron
reducidos y se hicieron similares en los 13 estados, los requerimientos religio
sos se moderaron sustancialmente hasta aceptar a casi todos los cristianos, y
varios estados permitieron que los negros tuvieran derecho de voto por prime
ra vez. Pero, por otro lado, en todos los estados se establecieron requerimien
tos formales de ser mayor de 21 años de edad, de género masculino, tener la
ciudadanía y ser residente, mientras que ocho estados modificaron sus consti
tuciones para excluir de las votaciones a los negros, los esclavos y la mayor par
te de los indios. En conjunto, el electorado de los 13 estados «probablemente
pasó de un 50-80 por ciento [de la población adulta masculina] en el período
provincial tardío a un 60-90 por ciento al término del período revolucionario»
(Dinkin, 1982), lo cual significa alrededor del 15-25 por ciento de la población
total.
Las colonias iberoamericanas. El sufragio masculino universal a nivel lo
cal fue introducido en las colonias españolas de América del Norte y del Sur más
abruptamente que en las colonias británicas. Tras la invasión de España por las
tropas de Napoleón en 1808, la resistencia popular improvisada fue coordinada
por medio de juntas locales electas, que inicialmente adoptaron las reglas de las
Cones medievales y los Consejos locales supervivientes. En 1809, los represen
tantes a la Junta Central de España fueron elegidos indirectamente con sufragio
restringido por consejos municipales y parroquiales mediante una mezcla de
elecciones y loterías.
Las elecciones a las nuevas Cortes en 1810 y 1812 se basaron en una com
binación de viejas reglas con un nuevo sufragio de los cabezas de familia. La
Constitución aprobada en Cádiz en 1812 introdujo el sufragio masculino vir
tualmente universal para elecciones indirectas y fue usado para las elecciones
de Consejos municipales y de diputados provinciales en 1812-14. Al tiempo que
se ampliaba el electorado, se aumentó la proporción de representantes proce
dentes de las colonias españolas en las Américas y en Filipinas. En 1812, todos
los hombres de más de 25 años de edad y nativos de la provincia, cualquiera
que fuera su estatus, pudieron votar. Se establecieron exclusiones para algunos
grupos a partir de la presunción de que no compartían ciertos intereses comu
nes básicos con el resto de la comunidad. Entre los excluidos estaban los miem
bros de las órdenes militares, los deudores al estado, los sirvientes y los caren
tes de empleo o negocio u otro «modo de vida honesto». Se admitió, sin em
bargo, que votaran los indios nativos en las colonias (Chávarri, 1988; Demélas-
Bohy y Guerra, 1996).
La movilización electoral inicial, que en España se interrumpió pronto con
el restablecimiento de la monarquía tradicional, fue un episodio muy importan
te en el proceso por el que las colonias españolas obtuvieron su independencia.
Más de cien ciudades americanas participaron en las primeras elecciones espa
ñolas y la política electoral movilizó a amplios grupos en el proceso inmediato
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 41
subsiguiente. Las expectativas electorales se concentraron en el primer nivel elec
toral, incluidas las poblaciones rurales, las pequeñas ciudades y los organismos
provinciales. Ello tuvo como consecuencia que la caída de la dominación espa
ñola facilitara la fragmentación territorial y el localismo (Botana, 1995). Pero
este empuje explica la «temprana existencia [en 1820] de un sufragio relativa
mente amplio en el mundo hispánico... con pocas excepciones, en la mayor par
te de los países de América Latina la idea de un sufragio extenso ganó apoyos
durante la primera mitad del siglo xix hasta un punto que tiene pocos paralelos
en el mundo occidental» (Posada-Carbó, 1996: 6).
Entre los casos particularmente interesantes se encuentra el de Nueva Es
paña (el México actual) en 1812-20. Para la elección de representantes tanto a
las Cortes españolas como a los Consejos locales y provinciales, se definieron dis
tritos electorales correspondientes a las tradicionales parroquias, las cuales eran
unidades socialmente bastante homogéneas. En muchos lugares las Repúblicas
indias se transformaron en Consejos municipales. Los indios pudieron pues, ac
ceder a la votación y a los cargos públicos, al tiempo que se mantenía la homo
geneidad de cada unidad electoral. De este modo, las prácticas electorales obtu
vieron amplio consenso en cada comunidad. En 1814, se concedieron derechos
de voto a todos los hombres adultos con más de 18 años de edad y a los casa
dos más jóvenes, incluidos no sólo los nativos sino también los «extranjeros pa
triotas» (Annino, 1995, 1996).
De un modo parecido, la provincia de Buenos Aires, así como otras pro
vincias en Río de la Plata (la Argentina actual), organizaron elecciones con re
glas poco definidas en 1811. Más formalmente, se estableció el sufragio univer
sal de todos los hombres de más de 20 años de edad para elecciones directas de
representantes en 1821. Los extranjeros fueron excluidos, pero se concedieron
derechos de voto a un 20 por ciento de la población total (Chiaramonte, 1995;
Alonso, 1996).
La Corona de Portugal convocó elecciones en 1821, según las reglas pro
porcionadas por la Constitución española de 1812. En Brasil, «las elecciones mo
vilizaron el interés de la mayoría de la población adulta masculina de los muni
cipios. No hubo restricciones de raza o de alfabetismo». Los requisitos econó
micos eran bajos y podían ser cumplidos por todos «excepto los mendigos y va
gabundos» y los esclavos. Las elecciones fueron acontecimientos populares muy
animados con una participación relativamente amplia. «Aproximadamente, la
mitad de los hombres liberados mayores de 24 años de edad estaba en el censo
y, en algunas provincias, su número llegó al 85 por ciento» (Graham, 1995).
Así pues, algunas comunidades relativamente pequeñas y homogéneas fue
ron capaces de tomar importantes decisiones colectivas sobre la base de elec
ciones con amplios derechos de voto. Pero la creación repentina de nuevos esta
dos grandes en los que se mantuvieron inicialmente los mismos derechos de voto
amplios produjo una gran inestabilidad política. La movilización política fue do
blegada y los derechos de voto fueron sustancialmente reducidos en la mayor
parte de los nuevos estados en Iberoamérica, así como en España y Portugal, du
rante la segunda mitad del siglo xix.
42 INSTITUCIONES POLITICAS
Arg u m en to s s o b r e e l su fr a g io
Inocuidad.
Ciertos autores contemporáneos han sostenido que las personas «de
pendientes», dado que están dirigidas políticamente por personas que
comparten sus mismos intereses, no tienen una alta probabilidad de de
sarrollar preferencias políticas diferenciadas. Cabe así considerar que los
niños, los jóvenes, las mujeres, los criados, los siervos y los esclavos se
juegan lo mismo en la sociedad que sus padres, esposos, jefes o dueños
con derechos de voto.
La idea de una representación virtual ya había emergido en algunas
sociedades más o menos homogéneas durante la Edad media. En aquel
tiempo se argumentó que, así como el padre de un hogar tradicional po
día votar en nombre de su esposa y de sus hijos, los gobernantes pater
nalistas podían actuar en nombre de aquellos bajo su cuidado. Este ar
gumento, adaptado a los tiempos modernos, comportaba la presunción
de que los no votantes no producirían una distorsión potencial de la elec
ción social y, por tanto, eran participantes innecesarios en un proceso en
el que votarían como los miembros del grupo ganador existente.
El concepto de representación virtual sin votar se usó como argu
mento contra la concesión de derechos de voto a los colonos, en parti
cular en las colonias británicas en América del Norte. Durante la polé
mica que llevó a la guerra por la independencia americana, ciertos polí
ticos británicos mantuvieron que la Cámara de los Comunes representa
ba de hecho a los colonos, aunque éstos no eligieran a sus propios re
presentantes en la cámara, porque los colonos compartían los mismos in
tereses que aquellos que votaban en Gran Bretaña.
En consistente réplica a estas aserciones, la independencia de las co
lonias fue apoyada con el argumento de que los americanos se habían
convertido en «un pueblo diferente», lo cual significaba que habían de
jado de tener preferencias similares o amalgamadas a las de los británi
cos y que habían desarrollado intereses diferenciados y nuevos temas que
no eran suficientemente atendidos en la Cámara de los Comunes. Sin
embargo, esto no impidió que las comunidades americanas indepen
dientes usaran argumentos parecidos para mantener a ciertas gentes sin
derecho de voto o para añadir nuevos grupos a aquellos que ya estaban
privados de votar, incluidos las mujeres y los niños, bajo la presunción
de que no tenían intereses diferentes de los electores adultos varones.
A partir de esta discusión, el liberal inglés James Mili precisó los ar
gumentos. Mili apoyó una ampliación considerable del electorado en
Gran Bretaña a principios del siglo xix, pero no llegó a incluir en ella a
los votantes «superfluos». En una serie de artículos publicados entre
46 INSTITUCIONES POLÍTICAS
Riesgo
En paralelo al confiado argumento de la inocuidad, hay una vieja
tradición que señala los riesgos de permitir la participación electoral de
gente ignorante y susceptible de ser confundida a la hora de elegir. Tal
como el argumento del «riesgo» fue formulado, por ejemplo, en una
asamblea local francesa de mediados del siglo xviii con respecto a la elec
ción de artesanos como diputados, ciertas gentes son «fáciles de engañar,
incapaces de entender por sí mismos qué favorecería los intereses de la
ciudad y a veces incapaces de escribir el nombre de aquellos por los que
votan» (Temple, 1973: 78).
Tradicionalmente se ha considerado que la falta de conocimiento po
lítico es un resultado del analfabetismo, el cual puede impedir que un in
dividuo reconozca incluso los nombres de los candidatos. Este argu
48 INSTITUCIONES POLITICAS
Amenaza
En contraste con las presunciones de que los no votantes serían bien
inocuos, bien imprevisibles o fácilmente manipulados, también pueden
ser vistos como amenazantes por los votantes existentes. Esto sucede
cuando los potenciales nuevos votantes comparten alguna preferencia co
mún muy compacta que se opone a la norma prevaleciente, especial
mente con respecto a la propiedad o las costumbres morales. Una nueva
mayoría que entra en el electorado puede cambiar la elección social de
un modo radical a costa de los ganadores anteriores. En algunos tem
pranos episodios modernos de ampliación de los derechos de voto, este
pronóstico fue temido por los miembros esclarecidos de los grupos que
podían convertirse en perdedores en el futuro, así como celebrado por
los líderes de los grupos potencialmente ganadores.
Thomas B. Macaulay, un liberal moderado inglés, fue uno de los de
fensores de la reforma electoral limitada que se introdujo en 1832. En
vísperas de la ley, subrayó los riesgos de dar el voto a los trabajadores y
a las mujeres. Macaulay reflejaba el temor muy extendido de que una re
forma radical de los derechos de voto erosionaría la seguridad de la pro
piedad privada. Como otros muchos miembros del electorado existente
en aquel tiempo, sospechaba que con el sufragio universal habría una
mayoría numérica de pobres que gobernaría y que esta mayoría, si
guiendo sus intereses inmediatos, intentaría expropiar a la minoría rica.
De acuerdo con ello, Macaulay pensaba que el sufragio debía ser limita
do. Por un lado, «todo agricultor y todo tendero decentes podrían poseer
el derecho de voto», decía. Pero, por otro lado, los privados de propiedad
deberían ser excluidos, especialmente «en países [como el Reino Unido]
en los que una gran mayoría vive al día [en condiciones de subsis
tencia]».
Esta posición no se basaba en un derecho natural absoluto, sino más
bien en un argumento de conveniencia y utilidad social que podía ser
adaptado de diferentes formas a diferentes contextos. En particular, el
criterio a favor de una elección social estable llevó a Macaulay a aceptar
que «en una sociedad no basada en clases y con grandes oportunidades
de conseguir trabajo, riqueza y una vida decente, como Estados Unidos,
no está muy decididamente ni siquiera en ventaja inmediata de los po
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 51
bres saquear a los ricos». Los derechos de voto para los pobres, concluía,
no serían tan amenazantes en una sociedad de este tipo y, como tales, se
rían aceptables allí.
Análogamente, Macaulay rechazaba el sufragio de las mujeres por
que veía a las mujeres, en todo el mundo, «en un estado de esclavitud
personal». Precisamente porque estaban tan oprimidas por los hombres,
creía que sus votos no serían tan inocuos como otros (incluido James
Mili) pensaban. Las mujeres podrían desarrollar intereses y deseos polí
ticos alternativos si se les diera la oportunidad, por lo cual, en aras de la
propia protección de los hombres —decía Macaulay— se les debía negar
el derecho de voto (Macaulay, 1829, en Lively y Rees, 1978).
Los temores con respecto a la propiedad privada también alcanza
ron a algunos destacados liberales moderados de la época. Pierre-Paul
Royer-Collard elogió el papel de los votantes intermedios en la produc
ción de resultados con alta utilidad social, hasta el punto de sostener que
«todos los nuevos intereses de la sociedad pertenecen a la clase media».
Sin embargo, cuando analizó las leyes electorales que iban a aprobarse
durante la monarquía constitucional francesa, postuló que se requiriera
«un cierto grado de riqueza personal» para dar el derecho de voto a una
persona. La riqueza se usaba aquí como un índice de la capacidad indi
vidual de hacer «un juicio libre e informado».
En contraste con el típico argumento del «riesgo» con respecto a las
elecciones sociales imprevisibles, este requisito de riqueza personal para
ser capaz de tomar decisiones «razonables» no era postulado con la in
tención de impedir decisiones volátiles de votantes desinformados que
producirían resultados inestables. En este enfoque se pretendía mante
ner los derechos de voto restringidos precisamente porque se reconocía
la existencia de un conflicto sustancial de intereses entre los votantes
existentes y los nuevos aspirantes. La riqueza era considerada como la
prueba de la «aptitud política» y de la capacidad de votar «correctamen
te» del individuo —en otras palabras, la capacidad de votar por los inte
reses esclarecidos promovidos por la clase media (Royer-Collard en 1817,
según Barante, 1863: 103-117).
En una línea parecida, y quizá más explícitamente, el político libe
ral y novelista romántico francés, Benjamin Constant, declaró que para
votar, como para ser «miembro de una asociación, una persona necesita
cierto grado de instrucción y un interés común con los demás miembros
de la asociación». En esta perspectiva, la instrucción de los votantes era
considerada una condición suficiente para producir tina elección social
aceptable si se cumplía la condición necesaria de que los votantes com
partían un interés común con el grupo ganador previamente existente. La
educación era un instrumento para evitar la manipulación, de un modo
parecido a como lo era para quienes temían el riesgo de la imprevisión
y la inestabilidad antes discutido. Pero, en este nuevo enfoque, se consi
deraba que la manipulación de los nuevos votantes sólo sería evitada si
éstos eran capaces de identificar sus intereses de acuerdo con las pre
52 INSTITUCIONES POLÍTICAS
Reino Unido
1716-1831 Reglas informales 3
1832-1866 Hombres adultos (21), impuestos 4 +1
1867-1884 Hombres adultos, menores impuestos 8-9 +4
1885-1917 Hombres adultos, aún menores impuestos 15-19 +6
1918-1927 Hombres adultos, algunas mujeres 44-49 +25
1928-1970 Hombres y mujeres adultos 65-70 +16
1971- Hombres y mujeres (desde 18 años) 72-78 +2
Estados Unidos
1776-1788 Reglas informales 15
1789-1878 Hombres blancos adultos (21),
con propiedad o impuestos 16-20 +1
1879-1919 Blancos adultos, no negros del Sur 21-24 +1
1919-1963 Incluidas mujeres adultas 49-55 +25
1964-1970 Incluidos negros del Sur 60 +5
1971- Hombres y mujeres (desde 18 años) 67-70 +7
Canadá
1891-1917 Hombres europeos adultos (21) 25-30
1918-1959 Hombres y mujeres europeos adultos 50-55 +20
1960-1970 Incluidos indios y esquimales 55-60
1971- Hombres y mujeres (desde 18 años) 60-65
Australia
1901-1902 Hombres adultos (21) con impuestos,
algunas mujeres 25
1902-1967 Hombres y mujeres adultos,
excepto aborígenes 50-55 +25
1968-1972 Hombres y mujeres adultos 55
1973- Hombres y mujeres (desde 18 años) 60-65 +5
Nueva Zelanda
1851-1875 Hombres europeos adultos (21),
con propiedad o ingreso 15
1876-1892 Hombres adultos 25-30 +10
1893-1964 Hombres y mujeres adultos 48-55 +18
1965-1973 Hombres y mujeres más jóvenes (20) 55
1974- Hombres y mujeres (desde 18 años) 60-65 +5
Francia
1791-1795 Cabezas de familia varones adultos (25),
con impuestos 15
1801-1814 Hombres adultos (21) 20 +5
1815-1847 Hombres adultos, con impuestos 1 -19
1848-1851 Hombres adultos 27 +26
1871-1936 Hombres adultos 20-29
1945-1972 Hombres y mujeres adultos 63-57
1973- Hombres y mujeres (desde 18 años) 65 +8
Italla
1861-1881 Hombres adultos (25),
con propiedad, impuestos, alfabetos 2
1882-1911 Hombres adultos (21),
con impuestos, alfabetos 7 +5
1912-1918 Hombres adultos (21)
alfabetos o con servicio militar (30) 28 +23
1919 Hombres adultos 32 +4
1946-1974 Hombres y mujeres adultos 64-68
1975- Hombres y mujeres (desde 18 años) 78 +10
España
1810,20,36 Cabezas de familia varones adultos (25]i 28-33
1834-1867 Hombres adultos, con impuestos 1-4
1868-1875 Hombres adultos 25-29 +21
1876-1889 Hombres adultos, con impuestos 5 -24
1890-1923 Hombres adultos 23-25 +20
1931-1932 Hombres adultos 26
1933-1936 Hombres y mujeres adultos 53-55 +27
1977-1978 Hombres y mujeres adultos (21) 70
1979- Hombres y mujeres (desde 18 años) 77-80 +7
Alemania
1871-1917 Hombres adultos (25) 18-22
1918-1933 Hombres y mujeres adultos (20) 64-68 +44
1946-1971 Hombres y mujeres adultos 67
1972 Hombres y mujeres (desde 18 años) 70 +3
Sueda
1866-1909 Hombres adultos (25),
con propiedad o impuestos 6-7
1910-1920 Hombres adultos (24) 20 +13
1921-1940 Hombres y mujeres adultos (23) 55-65 +35
1941-1969 Hombres y mujeres adultos (21) 68-69 +3
1970-1973 Hombres y mujeres (desde 19 años) 70 +1
1974- Hombres y mujeres (desde 18 años) 72-76 +4
Noruega
1814-1896 Cabezas de familia varones adultos (25) 5-9
1897-1906 Hombres adultos (24) 20 +11
1907-1912 Hombres adultos y algunas mujeres 32-34 +12
1913-1918 Hombres y mujeres adultos 46 +12
1919-1945 Hombres y mujeres adultos (23) 51-62 +5
1946-1968 Hombres y mujeres adultos (21) 68 +6
1969-1977 Hombres y mujeres adultos (20) 69 +1
1978- Hombres y mujeres (desde 18 años) 73-76 +4
Finlandia
1900-1906 Hombres adultos (25),
con propiedad o ingreso 9
1907-1940 Hombres y mujeres adultos (24) 48-50 +49
1944-1969 Hombres y mujeres adultos (21) 62 +12
1970-1971 Hombres y mujeres adultos (20) 67 +5
1972- Hombres y mujeres (desde 18 años) 82 +15
N o ta y f u e n te s : Las mismas que para los Cuadros 2.1 y 2.2.
Las lineas de puntos indican períodos autoritarios.
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 61
más institucionalizado permitió que la democracia pluralista durara va
rios decenios.
El Gráfico 2.1 compara las pautas de dos casos extremos que consi
guieron resultados estables: Estados Unidos, con su largo y gradual pro
ceso de ampliación del electorado, y Suecia, con su repentina y especta
cular creación de un electorado masivo.
Electores en porcenla|e
de la población total
Casos:
La c r ea c ió n d e e l e c t o r a d o s c o m p l e jo s
El modelo «anglo»
La típica estrategia angloamericana para asignar derechos de voto es
una continua combinación de medidas de zanahoria y palo. Por un lado,
hay un proceso de sucesivas ampliaciones moderadas del electorado me
diante la suavización gradual de los requisitos para votar. Por otro lado,
los gobernantes introducen nuevas barreras legales o políticas para el
ejercicio de los derechos de voto, siempre en el marco de unos sistemas
electorales y de partidos altamente restrictivos. El proceso tiende a evi
tar la formación súbita de una nueva mayoría alternativa al electorado
existente mediante un incremento sólo gradual de su complejidad y la re
ducción de las alternativas potencialmente ganadoras a dos.
Reino Unido. La introducción de derechos iguales de sufragio universal en
el Reino Unido contemporáneo tomó más de cien años. Hasta principios del si
glo xix, como se ha esbozado en la sección anterior, las elecciones británicas se
basaban en el voto de un número relativamente pequeño de comunidades loca
les (condados y municipios) gobernados por costumbres locales y disposiciones
especiales que creaban un virtual sufragio masculino universal en un cierto nú
mero de lugares. Una serie de Leyes de Reforma Electoral aprobadas en 1832,
1867 y 1885 establecieron unas reglas cada vez más homogéneas en todos los te
rritorios británicos, las cuales produjeron gradualmente un electorado más am
plio, pero también introdujeron nuevas restricciones a la representación electo
ral. Más tarde, el sufragio de las mujeres fue aprobado en un proceso en dos eta
pas: 1918 y 1928. Algunos residuos de las antiguas distorsiones, como el voto
plural, no fueron abolidos hasta 1948 (Seymour, 1915; Seymour y Frary, 1918;
Conacher, 1971; Cox, 1987).
Examinaremos por separados los elementos permisivos y los elementos res
trictivos de esta serie de reformas. Los dos elementos básicos introducidos para
crear un electorado más complejo fueron los siguientes: el aumento del número
de electores, una distribución de escaños en el territorio más proporcional y la
reducción de las prácticas corruptas.
Primero, el número de electores fue gradualmente aumentado en los tres
primeros estadios mencionados (1832, 1867 y 1885) mediante la cooptación su
cesiva de nuevos grupos. Éstos abarcaban sólo un 1 por ciento, un 4 por ciento
y un 6 por ciento de la población total, respectivamente (véase el cuadro 2.1).
Concretamente, los nuevos requisitos establecidos en 1832 en los condados y
municipios limitaron el electorado a hombres que vivieran en casas con un va
lor superior a un mínimo, así como a ciertas categorías de arrendatarios e in
quilinos. Sin embargo, «si bien el electorado de los municipios en los años in
mediatos a la Ley de Reforma de 1832 fue abierto y popular, lo fue menos en los
años ulteriores [1841-66] dado que el cambio demográfico produjo una dismi
nución relativa de los electores masculinos adultos» (Taylor, 1997: 70).
Para compensar esta evolución, se concedió el derecho de voto a un alto nú
mero de propietarios de casas en los municipios en 1867. Sin embargo, los re
presentantes de los municipios rurales aún superaban a los miembros de los dis
tritos industriales en el Centro, el Noroeste y el Norte. Finalmente, se estableció
una regulación uniforme de los requisitos de domicilio en 1885, con resultados
particularmente inclusivos en cienos condados urbanos. Paralelamente a esta
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 63
ampliación, se retiró el derecho de voto a un cierto número de electores muni
cipales no residentes, cualesquiera que fuesen sus condiciones.
Segundo, mediante nuevas distribuciones de escaños parlamentarios en per
juicio de los municipios y los condados meridionales y en ventaja de las áreas
urbanas e industriales, se obtuvo una correspondencia creciente de la represen
tación política con la distribución de la población. Como resultado de estas re
formas, a finales del siglo x e x el electorado británico abarcaba aproximadamen
te un 15 por ciento de la población total. Ciertos cambios demográficos am
pliaron esta proporción a casi un 20 por ciento durante la primera guerra mun
dial. En 1918, hubo una primera inclusión parcial de mujeres mayores de
30 años de edad, terratenientes o viudas de votantes, con la cual se amplió el
electorado en un cuarto adicional de la población total. Como se ha analizado
anteriormente, se esperaba que la mayor parte de estaá nuevas electoras votaría
de un modo similar a «sus padres y maridos» de las capas medias y altas de la
sociedad. Literalmente, ciertos líderes conservadores esperaban que el derecho
de voto a las mujeres fuera un contrapeso a los votos de los hombres de la cla
se obrera. El sufragio femenino adulto universal fue completado diez años más
tarde con la inclusión de una porción adicional de un 15 por ciento de la po
blación total.
Tercero, la introducción del voto secreto en 1872, así como de nuevas re
gulaciones de los gastos de campaña y las prácticas corruptas en 1883, permi
tieron que los nuevos votantes expresaran sus preferencias políticas más since
ramente que antes. Con la práctica tradicional del voto a viva voz, la decisión de
cada elector solía registrarse junto a su nombre, lo cual creaba la oportunidad
de sobornos, intimidaciones y control de los votos. Estas prácticas no empeza
ron a desaparecer de un modo significativo hasta finales del decenio de 1880.
Los elementos restrictivos introducidos por las sucesivas reformas pueden
ser resumidos del siguiente modo. Primero, se creó un registro de electores por
primera vez en 1832. El procedimiento para ser incluido en las listas electorales
era tan complicado que muchos individuos que reunían las condiciones requeri
das, de hecho no se convirtieron en electores. Un gran número de personas fue
ron victimas de los requisitos de residencia o de pago de impuestos, las objecio
nes de otras personas o las numerosas complejidades burocráticas. El poder de
los agentes electorales oficiales identificados con los intereses de los votantes
existentes en la confección de las listas electorales no fue sustituido por las pre
siones de los activistas de partido y las decisiones de un tribunal imparcial has
ta muy a finales del siglo.
Segundo, el voto plural fue gradualmente sustituido por el voto igual para
cada individuo. Sin embargo, más de un décimo del electorado todavía tenía más
de un voto sobre la base de sus propiedades o de su educación tras las reformas
de 1885. Estos votantes decidían entre cuarenta y ochenta escaños en cada elec
ción. Algunos hombres de negocios y algunos miembros de las comunidades uni
versitarias tuvieron voto dual hasta 1948.
Tercero, el sistema electoral continuó basándose en la regla de la mayoría
relativa, la cual permite una sobrerrepresentación de los partidos grandes y re
duce o elimina el papel de los demás partidos. Además, hubo algunas importan
tes reformas restrictivas. Hasta 1885, la mayor parte de los distritos elegían dos
representantes, lo cual, sobre la base de agrupaciones partidarias flexibles y el
correspondiente papel destacado de las posiciones personales de los candidatos,
permitía una representación bastante variada del electorado. En 1867, la intro
64 INSTITUCIONES POLITICAS
ducción del voto limitado en unos pocos distritos con tres y cuatro escaños pro
movió la formación de candidaturas de coalición multipartidista, al tiempo que
algunos votantes tendían a dividir su voto entre candidatos de diferentes parti
dos, con lo cual se creaba una cierta representación pluralista. Sin embargo, es
tas prácticas fueron eliminadas en 1885 mediante el establecimiento de distritos
uninominaies que inducen el voto a un solo partido.
Cuarto, los candidatos y las elites políticas locales fueron gradualmente
reemplazados por el liderazgo nacional de los partidos. Un desarrollo institucio
nal decisivo fue la centralización del poder legislativo en el Gabinete, lo cual in
dujo un voto de partido más disciplinado en la Cámara de los Comunes. A me
dia que los miembros del Parlamento perdieron poder y aumentó la organiza
ción y la disciplina de partido de ámbito nacional, los líderes nacionales fueron
capaces de nombrar a los candidatos de partido en las elecciones y los votantes
tendieron a adaptarse al estrecho margen de elección ofrecido por un sistema de
dos partidos. De hecho, una mayor consistencia interna de los partidos en un sis
tema bipartidista disminuyó las posibilidades de elección de candidatos por el
electorado.
Los conservadores y los liberales dominaron la vida política británica du
rante el siglo xix, mientras que los minoritarios radicales promovían, sin éxito,
formas de representación más pluralistas. A largo plazo, emergió gradualmente
una nueva mayoría potencial, no como sustitución repentina de alguno de los
dos partidos dominantes existentes, sino a través de estadios intermedios que in
cluyeron, primero, las coaliciones electorales entre los liberales y representantes
sindicales y, más tarde, la escisión del partido Liberal (con la facción liderada
por Lloyd George). Cuando, sobre la base de un electorado más amplio, el par
tido Laborista obtuvo algunos éxitos en las urnas en el decenio de 1920 y sus lí
deres vislumbraron una posible victoria bajo las reglas electorales existentes,
abandonaron sus anteriores propuestas de representación proporcional. Las re
glas existentes permitieron, pues, un cambio importante en los dos partidos prin
cipales mediante la sustitución de los liberales por los laboristas, pero, de este
modo, el sistema institucional encontró nuevos apoyos y fue capaz de reforzar
sus aspectos más restrictivos.
Estados Unidos. El proceso de asignación de derechos de voto ha sido aún
más lento y más restrictivo en Estados Unidos que en el Reino Unido. Inicial-
mente, como se ha mencionado en la sección anterior, algunas regulaciones bri
tánicas de los derechos de voto durante la era colonial, especialmente las que re
querían propiedad de la tierra, produjeron un electorado mucho más amplio en
las colonias británicas en América del Norte que en Gran Bretaña debido a la
amplia difusión de la propiedad de la tierra en las colonias. Sin embargo, a par
tir de un amplio electorado inicial de más de un 15 por ciento de la población
total antes de la independencia, se desarrolló un proceso muy lento de amplia
ciones graduales del electorado durante los siguientes doscientos años.
Los estadios básicos de esta ampliación del electorado incluyeron: la su
presión de los requisitos de propiedad o impuestos a los hombres adultos du
rante el siglo xix; el derecho de voto a las mujeres en 1920; la inclusión de los
americanos-africanos, primero en el Norte tras la Guerra Civil del decenio de
1870 y más tarde en el Sur en el decenio de 1960; así como la ampliación a vo
tantes jóvenes en el decenio de 1970. Pero esta serie de sucesivas ampliaciones
limitadas estuvo acompañada por medidas paralelas dirigidas a desmovilizar
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 65
a los votantes, especialmente los inmigrantes a finales del siglo xix y principios
del xx, y a reforzar el sistema de dos partidos.
Entre la independencia y la Guerra Civil, fueron aprobadas una variedad de
regulaciones en los estados que pueden ser resumidas del siguiente modo. Ca
torce estados sustituyeron los requisitos de propiedad de la tierra para votar por
condiciones menos exigentes. El proceso de abolición de los requisitos de tierra
empezó en 1778 (en Carolina del Sur) y fue completado en 1856 (en Carolina del
Norte). En general, los requisitos de propiedad del suelo fueron sucesivamente
reemplazados por alternativas de propiedad personal, por pago de impuestos y,
finalmente, suprimidos. Sin embargo, al menos cinco estados requirieron el pago
de impuestos para ser aceptado como elector hasta 1870. Los requisitos de resi
dencia variaban entre seis meses y uno o dos años, aunque a los extranjeros se
les permitía votar en seis estados. El voto femenino universal fue suprimido en
New Jersey en 1807, mientras que un número limitado de mujeres votantes con
propiedades (incluidas las viudas) fueron apartadas de las urnas en Massachu-
setts, Nueva York y otros estados y del voto en las elecciones locales en la ma
yor parte de las antiguas provincias —todo ello en contraste con las prácticas ha
bituales durante el período colonial—. En ocho de las antiguas colonias y en
once estados del Sur de la Unión, así como en los nuevos estados, los america
nos-africanos fueron excluidos de las elecciones (sólo podían votar en seis esta
dos de Nueva Inglaterra). Asimismo, se negó el acceso al sufragio a los soldados,
los estudiantes, los enfermos mentales, los pobres y los delincuentes en la ma
yor parte de los estados.
Este proceso, compuesto de autorizaciones y restricciones, estuvo guiado
no sólo por las presiones de los excluidos y los cálculos prudentes de los votan
tes y los líderes existentes, sino también por la competencia entre estados. Un
estado abandonaría, por ejemplo, la prueba de la propiedad con objeto de rete
ner a trabajadores que eran atraídos por reglas más permisivas en otro estado;
ciertos estados en el Medio Oeste intentaron atraer inmigrantes de otros estados
mediante la concesión del derecho de voto; y un estado limítrofe entre el Sur y
el Norte se opondría al sufragio de los americanos-africanos por el temor de que
muchos de ellos huyeran de las leyes altamente restrictivas en sus estados nati
vos del Sur (Porter, 1969).
Los americanos-africanos no obtuvieron derechos legales de voto en la ma
yor parte de los estados hasta después de la Guerra Civil. Sin embargo, conti
nuaron privados de hecho de la posibilidad de votar en los once estados del Sur.
Además, dieciocho estados introdujeron pruebas de alfabetismo entre 1890 y
1926, con efectos restrictivos dirigidos en tres casos contra los americanos-afri
canos, en cinco contra los indios, los mexicanos y los asiáticos, y en seis contra
inmigrantes europeos recientes (especialmente irlandeses y alemanes) (Riker,
1965: 59-60). En una línea parecida, siete estados aumentaron los requisitos de
residencia. Estas medias fueron particularmente restrictivas en un período en el
que aproximadamente un cuarto de la población adulta masculina había nacido
en el extranjero y un 10 por ciento no eran blancos.
Una contramedida que fue quizá aún más efectiva fue descubierta con la
generalización del registro voluntario de electores. Sólo tres estados habían
adoptado este artilugio a primeros del siglo xd í . Pero la mayor parte de los es
tados del Norte introdujeron el registro voluntario entre 1876 y 1912, hasta trein
ta y un estados les habían seguido en 1920, y casi todos lo establecieron en el
decenio siguiente. Habitualmente los estados requerían un registro anual en per
66 INSTITUCIONES POLITICAS
sona para ingresar en las listas electorales. Esta barrera fue particularmente po
derosa en el cambio de siglo para evitar que los inmigrantes poco educados del
Norte y los negros del Sur se convirtieran en electores y ha mantenido efectos
significativos con respecto a los inmigrantes en tiempos más recientes (Piven y
Cloward, 1988).
El conjunto de medidas restrictivas introducidas a finales del siglo x d c con
tra los inmigrantes, los negros y otras personas para las que el registro volunta
rio tenía un coste relativamente alto, suele ser conocido como «la gran exclusión
electoral». Estas medidas fueron cruciales para impedir la formación de un par
tido socialista con amplia base de trabajadores industriales, en llamativo con
traste con- Gran Bretaña y la mayor parte de los países avanzados de la época.
Los derechos de voto fueron gradualmente concedidos (o restaurados) a las
mujeres en varios estados, empezando por Colorado en 1893, hasta el reconoci
miento nacional de sus derechos en 1920. Como se ha indicado antes, algunos
argumentos de las sufragistas señalaban el papel potencial de contrapeso de las
nuevas votantes femeninas con respecto a grupos de nuevos votantes masculinos
más impredecibles o amenazantes. En el Norte se esperaba que el sufragio de las
mujeres podría ayudar a mantener la supremacía política de los votantes exis
tentes porque había más mujeres nativas, las cuales probablemente reproduci
rían el comportamiento electoral de los votantes masculinos, que inmigrantes re
cientes, contando hombres y mujeres. De hecho, mediante la introducción del
requisito de ciudadanía formal, ningún estado permitió votar a los extranjeros a
partir de 1928. En el Sur, se esperaban efectos parecidos del sufragio de las mu
jeres debido a que había más mujeres blancas que negros de los dos sexos (Kra-
ditor, 1968: 18-19, 261-265).
Los impuestos de residencia y las pruebas de alfabetismo no fueron prohi
bidos para las elecciones nacionales hasta 1964, fecha a partir de la cual la ma
yor parte de los americanos-africanos en los once estados del Sur pudieron ac
ceder a las urnas por primera vez. Los requisitos de residencia fueron reduci
dos a treinta días en 1970. Paralelamente a decisiones similares en la mayor
parte de los países democráticos, los jóvenes a partir de los 18 años de edad fue
ron cooptados al electorado un año después.
Como consecuencia de este dilatado proceso de medidas de zanahoria y
palo, un 20-25 por ciento de la población total de Estados Unidos recibió dere
chos de voto entre 1870 y 1920, mientras que la mayor parte de los inmigrantes
y los negros permanecieron excluidos. Con la inclusión compensatoria de las
mujeres, el electorado aumentó hasta el 50-55 por ciento a partir de 1920, pero
sólo llegó al 60-70 por ciento a partir de 1964. No obstante, los procedimientos
de registro de los electores han inducido a sólo entre dos tercios y tres cuartos
de los ciudadanos legalmente cualificados a convertirse en electores registrados,
con el resultado de que sólo la mitad de la población total, aproximadamente,
está realmente incluida en las listas electorales.
La participación electoral también fue desincentivada por medio de las res
tricciones institucionales del sistema electoral y la oferta limitada de un sistema
estable y rígido de dos partidos. Antes de la Guerra Civil, los terceros partidos
obtuvieron como media un 15 por ciento de los votos en las elecciones naciona
les a la Cámara de Representantes. Incluso después de la emergencia del parti
do Republicano como el otro partido principal, conjuntamente con los Demó
cratas, a mediados del siglo xix, los terceros partidos mantuvieron organizacio
nes estables, ganaron en Asambleas estatales, eligieron Gobernadores, y envia
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 67
ron delegados al Colegio electoral presidencial. Durante el siglo xix y principios
del siglo xx, los partidos pequeños tuvieron una influencia importante en la
agenda política mediante la introducción de temas, como la abolición de la es
clavitud, el impuesto sobre la renta, las leyes de inmigración, la protección de la
agricultura, la prohibición de bebidas alcohólicas, la regulación de la jomada la
boral, etc.
Pero, además de las restricciones creadas por un sistema electoral en el que
«el ganador se lo lleva todo* y por la típica bipolarización producida por las elec
ciones presidenciales, se introdujeron nuevas medidas contra los terceros parti
dos a partir de 1892. Éstas incluyeron las restricciones para formar candidatu
ras, la ausencia de subsidio financiero preelectoral, la negación del acceso a los
medios de comunicación, y la persecución de lideres radicales. Las organizacio
nes de partido de ámbito local y estatal se reservaron los cargos representativos
frente a los intrusos. La votación nacional media a terceros partidos en las elec
ciones a la Cámara descendió al 4 por ciento en la primera mitad del siglo xx y
a menos del 1 por ciento en la segunda mitad. No obstante, una colección de ter
ceras candidaturas menos duraderas, como las de los Progresistas, los Demó
cratas por los Derechos de los Estados, y una serie de candidatos independien
tes a Presidente, han mostrado una amplia insatisfacción con la oferta política
proporcionada por los dos partidos dominantes (Rosenstone, Behr y Lazarus,
1996; cálculos del autor con datos en Giüispie, 1992).
La participación electoral declinó en los primeros decenios del siglo xx
(hasta un 8 por ciento del electorado en la elección no concurrente del Congre
so en 1942). Aumentó en los primeros quince años después de la segunda gue
rra mundial, pero ha experimentado un declive continuado desde 1960 hasta lle
gar alrededor de un 50 por ciento en las elecciones presidenciales y un 30 por
ciento en las elecciones no concurrentes al Congreso a finales del siglo xx.
Otras antiguas colonias británicas. Algunas de las medidas precautorias
para la asignación de derechos de voto antes revisadas han sido reproducidas en
otros antiguos dominios británicos mediante estrategias similares de asignación
gradual de derechos de voto a la población. En contraste con otros regímenes
coloniales, el dominio británico se caracterizó por la promoción de grados sig
nificativos de organización y participación política de sectores de la población
nativa antes de la independencia. En este sentido, en algunas antiguas colonias
británicas la creación de nuevos estados fue sólo un paso en un proceso de asig
nación gradual de derechos de voto a nuevos electores que no provocó tan aza
rosas sorpresas como en otros procesos de descolonización.
En Canadá, una serie de diferentes leyes provinciales sobre el sufragio es
tablecidas entre 1867 y 1920 dieron el voto a los hombres adultos que cumplie
ran unos requisitos de renta o propiedad, con restricciones particularmente fuer
tes en Quebec, Nueva Escocia y Nuevo Brunswick. Las mujeres pudieron votar
a nivel nacional en 1918, pero su participación electoral a los niveles local y pro
vincial llegó más tarde. Los indios fueron apartados de las urnas hasta 1960, así
como los asiáticos en algunas provincias. Los ciudadanos nacidos en países «ene
migos» fueron privados de derechos de voto durante las dos guerras mundiales.
Durante el siglo xix habla habido virtual sufragio masculino en la Australia
colonial, así como sufragio de las mujeres en dos de las seis colonias del país,
mientras que en sólo una, Tasmania, se habían establecido modestos requisitos
de propiedad. La formación de la federación en 1901 condujo a una unificación
68 INSTITUCIONES POLITICAS
de las leyes de los diferentes estados en tomo al sufragio adulto de los hombres,
mientras que las mujeres recibieron el derecho de voto inicialmente en cuatro
estados. Sin embargo, los extranjeros y los habitantes aborígenes de Australia,
Asia, África y las islas del Pacíñco fueron excluidos del electorado hasta 1967.
También se impusieron requisitos de residencia relativamente altos.
En las seis provincias de Nueva Zelanda, las leyes del sufragio, que antes
estaba limitado a los hombres europeos adultos con condiciones de propiedad o
de renta, se unificaron en 1876 a favor del sufragio de los hombres europeos,
mientras que se asignaron cuatro escaños parlamentarios reservados a los abo
rígenes maorís. El sufragio de las mujeres se estableció muy pronto, en términos
comparativos, en 1893 (Seymour y Frary, 1918; Hughes y Graham, 1968).
A pesar de que estos países adoptaron disposiciones más inclusivas que las
desarrolladas en el Reino Unido y en Estados Unidos, en los tres casos mencio
nados —Canadá, Australia y Nueva Zelanda— el porcentaje de votantes sobre la
población total permaneció por debajo del nivel relativamente bajo de un 50-55
por ciento hasta el decenio de 1970, cuando el voto a los jóvenes a partir de 18
años de edad incrementó ese porcentaje entre cinco y diez puntos (véase el Cua
dro 2.1). En todos los casos, el sistema electoral se basó en distritos uninomina
les y reglas electorales mayoritarias, las cuales restringen severamente el núme
ro de alternativas que los votantes pueden escoger.
El modelo «latino»
La estrategia «latina» para la asignación de los derechos de voto es
la introducción repentina del sufragio masculino universal bajo reglas
electorales e institucionales restrictivas. En Francia, Italia y España du
rante el siglo xix y principios del xx, esta decisión comportó la creación
de nuevos electorados masivos ampliamente formados por analfabetos.
Los partidos políticos eran débiles, no estaban bien organizados, o sim
plemente no existían. Los sistemas electorales típicamente basados en
distritos pequeños y en reglas de mayoría relativa y de mayoría absolu
ta, no crearon incentivos para la emergencia y la consolidación de parti
dos políticos de ámbito nacional. Unos resultados electorales imprevisi
bles y una nueva movilización electoral amenazadora provocaron temo
res de inestabilidad entre los votantes y los gobernantes existentes, los
cuales les indujeron a buscar o apoyar reacciones autoritarias para res
tablecer el antiguo orden político.
Francia. El sufragio universal no fue reconocido durante la Revolución
francesa. El sistema electoral que se estableció a partir de 1789 daba derecho de
voto sólo a los cabezas de familia varones mayores de 25 años de edad que pa
garan impuestos equivalentes a tres días de trabajo y explícitamente excluía, en
tre otros grupos, a todos los servidores domésticos. Se estableció el registro vo
luntario, se requirió un año de residencia, y el nuevo elector tuvo que jurar fi
delidad a la Constitución, a la nación, a la ley y al Rey y cumplir «con celo y va
lor» las funciones civiles y políticas confiadas a su cuidado. Los diputados eran
elegidos indirectamente y el voto era a viva voz. Como resultado de estas dispo-
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 69
siciones, sólo un sexto de la población total se convirtió en electores legales en
1791, mientras que la participación electoral en París cayó a un 10 por ciento de
los electores registrados. La ulterior aprobación del sufragio masculino univer
sal para elecciones directas a la Asamblea Nacional durante la Primera Repúbli
ca en 1792 no llegó a entrar en vigor. El restablecimiento de la Monarquía en
1814 redujo el electorado a una pequeña minoría de hombres ricos (Gueniffey,
1993).
El sufragio masculino universal se introdujo en Francia por primera vez
con la Segunda República en 1848. La elección de una Asamblea Constituyente
en abril de ese año puede ser considerada la primera elección de masas en la his
toria contemporánea universal y la ocasión de una impresionante movilización
de nuevos votantes. De una sola vez, el electorado francés fue ampliado desde un
cuarto de millón a más de ocho millones de personas y a diez millones un año
más tarde para la elección de la Asamblea legislativa, es decir, fue multiplicado
por 40, virtualmente de un día para el otro. La participación fue inicialmente de
un 85 por ciento. En estas circunstancias, el sufragio universal fue ampliamen
te considerado un experimento arriesgado con resultados desconocidos. Francia
era en aquella época una sociedad ampliamente rural con una mayoría analfa
beta. Los partidos políticos no estaban previamente organizados, los temas lo
cales predominaban en el debate electoral, los diputados tomaban posiciones so
bre temas constantemente cambiantes y había también una gran movilidad en
ia afiliación a los partidos. En este contexto, cabía esperar razonablemente re
sultados electorales imprevistos. De hecho, en un año se eligieron dos mayorías
políticas diferentes, una a favor de la República y otra a favor de la Monarquía
(Huard, 1991; Rosanvallon, 1992).
Además, la nueva Constitución aprobada en 1851 introdujo la elección di
recta del Presidente de la República por sufragio masculino universal. Se intro
dujeron varias medidas precautorias, especialmente la transferencia de la elec
ción a la Asamblea si ningún candidato obtenía una mayoría absoluta de votos
populares en la primera vuelta, y la retirada de algunos poderes del Presidente,
incluida la disolución de la Asamblea.
Sin embargo, hubo un abierto reconocimiento de que la decisión era muy
arriesgada. Alexis de Tocqueville, su principal defensor en el centro-derecha, de
claró en la Asamblea que «para un gran número de nuestros conciudadanos, la
República no es más que este acto [de elegir al Presidente por sufragio univer
sal]», el cual debía ser aprobado a pesar de los temores de que el pueblo eligie
ra a aun nombre hostil a la República». Tras pronunciar este influyente discur
so, Tocqueville «lamentó profundamente haber hablado en esa ocasión» (Toc-
queville, 1851: 176-180).
Alphonse de Lamartine, un partidario clave de la medida desde el centro-
izquierda, había discutido anteriormente con gran extensión los «graves peli
gros» del sufragio universal. Poco después del establecimiento de la República,
temía que «una masa confusa e ignorante, moviéndose a tientas en la oscuri
dad», votaría al «azar» porque el pueblo ignorante «se engaña a sí mismo o es
engañado por otros», incluidos los demagogos, los activistas, los intrigantes y los
soñadores, «lo cual convierte la urna electoral en una verdadera lotería». Pero,
una vez en la Asamblea, Lamartine acusó a los que «no tenían fe» en el pueblo
y sostuvo que «aunque el pueblo elija a alguien que mi pronóstico, mal infor
mado quizá, lamentaría que fuera elegido, no importa: Alea jacta estl ¡Que Dios
y el pueblo decidan!» (Lamartine, 1850).
70 INSTITUCIONES POLÍTICAS
E l modelo « nórdico »
La estrategia «nórdica» de derechos de voto coincide con la «latina»
en que crea de repente un electorado masivo, en contraste con el mode
lo gradual, paso a paso, en los países «anglos». Pero, a diferencia del mo
delo «latino», la introducción del sufragio universal en Alemania, Suecia
y otros países de Europa septentrional, habitualmente por iniciativa de
la derecha política, ha corrido en paralelo al establecimiento de esque
mas institucionales pluralistas que permiten la existencia de múltiples
partidos. Éstos crean amplias coaliciones multipartidistas y Gabinetes re
lativamente moderados. La estabilidad democrática se consiguió, pues,
mediante la combinación de un nuevo electorado complejo y arreglos
institucionales pluralistas.
Alemania. Cuando se consumó la unificación de los territorios germánicos
en la segunda mitad del siglo xrx, la introducción del sufragio universal por la
izquierda política según el modelo francés había fracasado. Tras el breve perio
do liberal entre 1848 y 1850, Prusia (que abarcaba unos dos tercios de los terri
torios y la población germánicos) estaba organizada en un sistema corporativo
con tres clases. Los terratenientes y los financieros elegían un tercio de los re
presentantes, los propietarios de pequeños negocios y los funcionarios públicos
elegían otro tercio, y los trabajadores elegían al resto. Dentro de cada grupo se
reconocía el derecho de voto a los hombres de más de 24 años de edad. Los re
presentantes eran elegidos indirectamente por los electores en distritos unino-
minales por la regla de la mayoría y mediante votación en público. Había sufra
gio universal para la elección de las Dietas locales en sólo unos pocos de los pe
queños estados del Imperio, incluidos en particular Badén y Württemberg (en el
último caso con representación proporcional) (Seymour y Frary, 1918, vol. 2).
Fue el derechista Canciller Otto von Bismarck quien desconcertó a los li
berales con una propuesta de introducción inmediata del sufragio masculino
universal para la Confederación del Norte de Alemania en 1867 y para el Parla
mento imperial (Bundestag) en 1871. El Canciller, que fue acusado de «oportu
nismos por apropiarse del programa de sus rivales, tenía sofisticados motivos
para hacer esta inesperada propuesta. Primero, Bismarck había sido presionado
y tentado a introducir el sufragio universal durante una serie de reuniones se
cretas con el líder socialista, Ferdinand Lassalle. Los dos líderes pensaban que
QUIÉNES PUEDEN VOTAR 75
esto podría doblegar la mayoría liberal en el Parlamento prusiano mediante la
promoción, por un lado, del voto de los campesinos y la clase media baja a fa
vor de los conservadores y, por otro lado, el voto de los trabajadores a favor de
los socialistas. Al mismo tiempo, con esta propuesta Bismarck tendría nuevos ar
gumentos para eludir un nuevo desafío de Austria de estrechar la Confederación
Austro-Germánica (en peijuicio de la dominación prusiana), ya que así la pro
puesta procedería de un régimen menos democrático que el alemán.
El elemento institucional más importante para contener las consecuencias
políticas potencialmente desestabilizadoras del nuevo electorado amplio era la
ausencia de control parlamentario del Gabinete. El Canciller (o jefe del ejecuti
vo) no era elegido por la cámara baja, sino por la cámara alta federal (Bundes
rat), la cual no era elegida directamente sino nombrada por los estados que
componían el Imperio Alemán y por su presidente, el Emperador. Asimismo, este
diseño se basó en algunos cálculos prudentes de Bismarck. Como escribió en sus
memorias: «La medida de los limites en esta lucha [del Gobierno conservador
con el Parlamento y con la libertad de prensa] debe ser estrecha; si el control del
Gobierno, que es indispensable para el país, debe carecer de frenos o debe go
zar de un poder completo, es una cuestión de tacto y juicio políticos» (sus mo
tivaciones para introducir el sufragio universal están presentadas en Bismarck,
1899: 65-69).
Se adoptó de nuevo la regla de la mayoría con segunda vuelta para la elec
ción del Parlamento, pero ahora con voto directo, igual y secreto. Bajó esta re
gla, una serie de minorías apoyaron a diferentes candidatos de partido para la
segunda vuelta en diferentes regiones, lo cual produjo un sistema nacional multi
partidista. El Parlamento estaba organizado en tomo a cuatro partidos básicos,
pero unos doce partidos obtuvieron representación habitualmente. Los católicos,
los trabajadores y los agricultores desarrollaron movilizaciones políticas innova
doras, las cuales hicieron aumentar la participación desde un 50 por ciento en
1871 a un 85 por ciento en 1907-12. Bajo el desafio de estos nuevos competido
res, los conservadores y los liberales se reestructuraron y se transformaron de
partidos de notables en activos partidos de masas (Ritter, 1990a, b).
Tras la derrota de Alemania en la Primera guerra mundial, se estableció la
llamada República de Weimar en 1918. Los derechos de voto se extendieron a
los hombres y las mujeres de más de 20 años de edad, al tiempo que se intro
ducía la representación proporcional, la cual había sido apoyada anteriormente
por los socialistas. El esquema institucional del Imperio fue adaptado a fórmu
las más democráticas. El ejecutivo tuvo que responder ante la cámara baja, pero
el Presidente de la República electo (en sustitución del antiguo Emperador) man
tuvo poderes significativos, como el nombramiento del Canciller, en una relación
«semipresidencial». La elección directa del Presidente incentivó la bipolariza-
ción. Sin embargo, unos diez partidos obtuvieron representación en el Parla
mento, de modo que la llamada coalición de Weimar, formada por los partidos
cristiano, liberal y socialista, fue capaz de formar una mayoría de apoyo al régi
men durante la mayor parte del período entre 1918 y 1930.
Dos partidos extremos y antisistema, los comunistas y los nacionalsocialis
tas, obtuvieron un apoyo creciente hasta que bloquearon la formación de
coaliciones centristas en 1932. Sin embargo, en la perspectiva histórica aquí es
bozada, la llegada de los nazis al gobierno, seguida por la supresión de las li
bertades civiles, la ejecución de políticas racistas y de guerra, y el estableci
miento de un régimen totalitario, difícilmente puede ser atribuida a una am
76 INSTITUCIONES POLITICAS
El e f i c i e n t e v o t a n t e m e d ia n o
La frecuencia de ganadores apoyados por el votante mediano con di
ferentes reglas de votación es analizada para 452 elecciones parlamenta
rias y presidenciales en cuarenta países durante el período 1945-2000 en
el Cuadro 3.1. Se considera «ganadores» al partido o los partidos que for
man parte del Gabinete en los regímenes parlamentarios y al partido o
los partidos que apoyan al Presidente en las elecciones populares en los
regímenes presidenciales y semipresidenciales. A grandes rasgos, se pro
dujeron Gabinetes y Presidentes del votante mediano en algo más de la
mitad (54 por ciento) de las elecciones por mayoría relativa y en casi tres
cuartos (73 por ciento) de las elecciones por mayoría absoluta (o mayo
ría relativa cualificada en algunos países presidenciales). En cambio, los
Gabinetes basados en una representación proporcional cuentan con el
apoyo del votante mediano en más del 90 por ciento de los casos. La ma
yor parte de los países de la lista que eligen representantes por repre
sentación proporcional y tienen regímenes parlamentarios han incluido
siempre al partido del votante mediano en el Gabinete (en 138 eleccio
nes en diez países).
84 INSTITUCIONES POLÍTICAS
Media elecciones: 54 73 91
Media países: 53 76 88
N o ta : L os números son los porcentajes de elecciones que produjeron un Gabinete o un Pre
sidente apoyado por el primer voio del votante mediano.
Los subíndices son el número de elecciones para cada país.
Para los regímenes parlamentarios, los datos se refieren a la composición de partido del
Gabinete más duradero en cada legislatura, si hay más de uno.
F u e n t e : Cálculos del autor. Datos para las posiciones relativas de lo s partidos en Daalder
y Mair, 1983; Sani and Sartori, 1983; Castles y Mair, 19S4; la colección en Laver y Schofield,
1990 (Apéndice B); Huber e Inglehart, 1995; Mainwaring y Scully, 1995; Jones, 1995, Colomer,
1996a; Knutsen, 1998; Europa World Yearbook.
Esto nos permite decir que los resultados de las elecciones con re
presentación proporcional que producen múltiples ganadores son relati
vamente más eficientes socialmente que las elecciones con reglas de un
solo ganador. Entre éstas, cuanto más inclusiva es la regla, como la ma
yoría absoluta comparada con la mayoría relativa, más eficiente es la
elección social.
Las preferencias de los votantes pueden ser identificadas sobre la
base de sus votos o mediante encuestas de opinión. Para hacer viables
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 85
las comparaciones, se necesita alguna simplificación de las preferencias
de temas. De hecho, los votantes y los líderes habitualmente proceden a
este tipo de simplificación para comunicar los mensajes políticos a tra
vés de tina sola dimensión, como la típica escala izquierda-derecha, la
cual suele sintetizar las preferencias de los votantes, los programas de los
partidos políticos y la agenda gubernamental en muchos temas variados.
Las observaciones disponibles muestran que la mayor parte de los ciu
dadanos en la mayor parte de los países democráticos son capaces de si
tuarse a sí mismos y de situar a los partidos o candidatos en una escala
lineal que les permite establecer posiciones globales relativas de los vo
tantes y los líderes. Dado que el contenido sustantivo de la dimensión iz
quierda-derecha (o de otros artilugios comparables) varia de un país a
otro y de una elección a otra, aquí se usa no porque comporte ninguna
definición esencial de las posiciones políticas de la izquierda, el centro o
la derecha, sino por su valor heurístico y comunicativo. (Para un análi
sis de esta cuestión, véanse Budge, Robertson y Hearl, 1987; Riker, 1993,
Budge, 1993; Klingeman, Hofferbert y Budge, 1994.)
El partido o candidato elegido por el votante mediano puede no
coincidir con su preferencia ideal. Pero cabe esperar que la distancia en
tre los dos será más corta cuanto mayor sea el número de alternativas
disponibles, dado que los partidos y candidatos tenderán a distribuirse a
lo largo del espacio y a llenar las posiciones intermedias. Aunque no
coincida con la preferencia del votante mediano, la alternativa elegida
por él puede ser considerada el resultado más eficiente socialmente para
un conjunto dado de alternativas,
Afortunadamente, no necesitamos valores cardinales de las distancias
entre las preferencias de los votantes y los partidos políticos o candidatos
para hacer juicios cualitativos de eficiencia social. Aunque el resultado no
coincida con la preferencia ideal del votante mediano y, por tanto, no sea
el óptimo social, podemos considerar que es más eficiente socialmente que
cualquier otra alternativa disponible si corresponde a la elección real del
votante mediano. La utilidad social es máxima con la elección del votante
mediano en el marco de las elecciones viables o las preferencias reveladas
de los ciudadanos, aunque quizá no sea máxima en el mundo ideal de to
das las preferencias imaginables de los votantes.
La única información que necesitamos para nuestro análisis son las
posiciones relativas de algunas alternativas no-ganadoras con respecto al
ganador. Si observamos que, por ejemplo, una mayoría de votantes ha
votado por partidos o candidatos situados a un mismo lado del ganador,
sea a la derecha o a la izquierda, o en un lado cualquiera de la dimen
sión pertinente, podemos estar seguros de que el ganador no es la elec
ción del votante mediano. En tal caso, el ganador puede ser considerado
relativamente ineficiente, cualesquiera que sean las posiciones de los par
tidos o candidatos en la escala y los valores de las distancias desde las
preferencias de los votantes. Con este artefacto, la mayor parte de los re
sultados políticos en el mundo real (y las correspondientes instituciones)
86 INSTITUCIONES POLITICAS
U n a n im id a d
Sesgo e ineficiencia
exactamente, el óptimo social sólo puede ser alcanzado mediante una de
cisión unánime desde un status quo inicial situado fuera de un área que
sea al menos tres veces más grande que el conjunto óptimo de Pareto. Si
el status quo inicial está más cerca de las preferencias de los votantes, es
decir, si es menos insatisfactorio (como en el Gráfico 3.1), sólo cabe to
mar decisiones socialmente subóptimas. En otras palabras: desde esta
dos iniciales altamente insatisfactorios, cabe aprobar cambios drásticos
que lleven a resultados altamente satisfactorios y estables; pero desde es
tados iniciales menos insatisfactorios, la mediocridad tiende a perdurar
(Colomer, 1999a).
Diferentes votantes preferirán diferentes resultados situados dentro
del conjunto de posibles decisiones por unanimidad, como se muestra
en el Gráfico 3.1. Por ejemplo, el votante A preferirá la alternativa a,
mientras que el votante B preferirá b, y el votante C preferirá c. Si el vo
tante A confecciona la agenda, A puede proponer una votación entre la
alternativa a y el statu quo insatisfactorio (SQ). El controlador de la
agenda A puede esperar un acuerdo a favor de a sobre la base del alto
nivel de satisfacción de todas las preferencias de los votantes producido
por esta alternativa, del coste para otros votantes de negociar otra pro-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 89
puesta o de reemplazar al controlador de la agenda, y de las presiones
del contexto institucional para tomar una decisión efectiva y rápida. En
cambio, si el controlador de la agenda es el votante B, propondrá una
votación entre la alternativa b y el statu quo en la expectativa de desa
rrollos análogos a favor de b, etc. Una decisión unánime a favor de cual
quiera de estas u otras alternativas situadas dentro del área sombreada
se convierte en estable. En este sentido, las elecciones sociales por ima
nimidad son dependientes de alternativas irrelevantes; según cuáles sean
los conjuntos de propuestas por las que cabe votar, habrá diferentes ga
nadores posibles.
Así pues, la regla de la unanimidad produce elecciones sociales es
tables. Sin embargo, la eñciencia social del resultado es altamente de
pendiente del statu quo, de la distribución de los costes de negociación
entre los votantes y de las maniobras del controlador de la agenda. Esto
es importante porque en muchos temas políticos, incluidas las políticas
públicas para la provisión de bienes públicos, el status quo no suele ser
elegido por los votantes ni depende necesariamente de sus preferencias
con respecto a las alternativas disponibles. Dado que suele haber varios
resultados posibles, las elecciones sociales por unanimidad son inciertas.
La satisfacción que proporcionan está sesgada a favor de los votantes
aventajados, como aquellos que tienen el poder de presentar propuestas
primero o aquellos con mayor capacidad de pagar los costes de nego
ciación. En resumen, las elecciones sociales por unanimidad son esta
bles, monotónicas y están dentro del conjunto óptimo de Pareto, pero
pueden ser socialmente ineficientes desde el punto de vista de la utilidad
social.
Casos:
A sa m b l e a s m e d ie v a l e s y o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s
Organizaciones intergubemamentales
La regla de la unanimidad se suele aplicar en aquellas instituciones
en que los miembros afirman su «soberanía» y rechazan cualquier deci
sión colectiva que no se tome con su aprobación explícita. A continua
ción se revisan los Consejos de dos organizaciones internacionales del
mayor relieve formadas por estados «soberanos», las Naciones Unidas y
la Comunidad Europea. En ambos casos, el derecho de veto de cada es
tado miembro ha producido una eficacia decreciente en la toma de de
cisiones, lo cual ha inducido a sustituir el papel central o exclusivo del
Consejo unánime por algún esquema institucional alternativo.
Las ineficaces Naciones Unidas. La relativa ineficacia de la regla de la una-
nimidad, en comparación con la regla de la mayoría, puede ser observada en los
dos órganos principales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el
Consejo de Seguridad y la Asamblea General, dado que funcionan por virtual
unanimidad y por la regla de la mayoría, respectivamente. Cuando se creó la
ONU en 1945, los vencedores de la segunda guerra mundial habían diseñado un
plan para organizar un Consejo de Segundad en el que Estados Unidos, la Unión
Soviética, el Reino Unido, Francia y China estarían permanentemente represen
tados. En la primera conferencia de delegados de los cincuenta y un estados en
San Francisco, las cinco potencias insistieron en que la ONU les diera la autori
dad de vetar las acciones del Consejo de Seguridad. Las naciones menores se
opusieron sin éxito, pero consiguieron añadir otros órganos a la ONU, especial
mente la Asamblea General.
El Consejo de Seguridad de la ONU está formado actualmente por los cin
co miembros permanentes antes mencionados y diez miembros temporales ele
gidos por términos de dos años. Cada miembro tiene un voto, los cinco miem
bros permanentes tienen poder de veto y las decisiones se toman por al menos
nueve votos. El Consejo de Seguridad funciona básicamente con la regla de la
unanimidad de sus cinco miembros permanentes (o, de hecho, su abstención).
No es difícil para los miembros permanentes encontrar suficiente apoyo entre
los miembros temporales a las propuestas en las que están de acuerdo. Se ha cal
culado que el poder de los miembros permanentes, interpretado como la proba
bilidad de conseguir que se apruebe una propuesta común (e ignorando la po
sibilidad de la abstención), está muy próximo a la unanimidad, alrededor de un
98 por ciento (tanto cuando el número de miembros temporales era seis y la re
gla de decisión era siete votos, como bajo las reglas adoptadas en 1965 y antes
mencionadas) (Brams, 1975: 182-191).
El número de decisiones anuales del Consejo de Seguridad ha permaneci
do bastante estable entre 1946 y 1990. El número medio de resoluciones adop
tadas anualmente era 89 a finales de los años cuarenta y 102 a finales de los años
ochenta. Durante los primeros cuarenta y cinco años del Consejo, los miembros
permanentes ejercieron un total de 279 vetos en sesenta y siete temas diferentes
(el tema más conflictivo fue el Próximo Oriente, con cuarenta y dos vetos). La
Unión Soviética usó un número importante de vetos durante los primeros años.
Pero, durante el mismo período, un gran número de resoluciones no fueron
adoptadas porque Estados Unidos consiguió suficiente apoyo entre algunos
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 97
miembros temporales para derrotar la mayoría requerida (el llamado «veto ocul
to»). Estados Unidos también usó un importante número de vetos «no ocultos»
durante los años ochenta.
La Asamblea General de la ONU incluye a representantes de todos los es
tados miembros (185 en 2000). Cada miembro tiene un voto y las decisiones se
toman por mayoría. En contraste con la regularidad del Consejo de Seguridad,
ia Asamblea General muestra un grado más alto de eficacia en la toma de de
cisiones y un aumento continuado del número de resoluciones aprobadas cada
año. El desempeño de la Asamblea ha evolucionado desde una media anual de
117 resoluciones adoptadas a finales de los años cuarenta a más de 340 en los
años ochenta (contando sólo resoluciones sobre temas sustantivos y no de pro
cedimiento). La evolución dispar de los dos órganos en su efectividad en la
toma de decisiones se puede observar en el Gráfico 3.2 (Marín-Bosch, 1987; Pa-
til, 1995).
Obsérvese que el Consejo de Seguridad tiene un nivel relativamente más
bajo de eficacia en la toma de decisiones a pesar de que trata un mayor núme
ro de temas y tiene la ventaja de estar formado por muchos menos miembros
que la Asamblea General. Las decisiones más importantes con respecto al man-
GrA fico 3.2. Resoluciones por unanimidad y por mayoría en las Naciones Unidas.
98 INSTITUCIONES POLÍTICAS
M ay o ría a b so lu ta
Casos:
E l e c c io n e s pa r l a m e n ta r ia s y p r e s id e n c ia l e s p o r m a y o r ía
nes electorales, más que como consecuencia directa de las tensiones sociales,
sorprendió enormemente a muchos españoles. La incomprensión de por qué ha
bía tenido lugar una guerra civil alimentó un gran miedo de que un conflicto si
milar pudiera reaparecer en el futuro, aun sin motivos aparentes. La subsi
guiente dictadura militar se benefició de este miedo y duró casi cuarenta años.
Presidentes sesgados
La regla de la mayoría con segunda vuelta fue introducida por el general De
Gaulle no sólo para la elección de la Asamblea Nacional francesa, sino también
para la elección directa de sí mismo y de los siguientes Presidentes de Francia.
Fue ratificada por referéndum en 1962. La mayoría con segunda vuelta ha pro
ducido resultados más ineficientes en las elecciones presidenciales francesas que
en las elecciones a la Asamblea antes analizadas.
Algunos candidatos relativamente moderados o populares, como Georges
Pompidou en 1969 (aún bajo la influencia del período gaullista), Valéry Giscard
d'Estaing en 1974 y Frangois Mitterrand en 1981, ganaron con el apoyo de ma
yorías consistentes que incluían el centro político. Pero en las otras tres eleccio
nes, la bipolarización promovida por el sistema electoral hizo Presidentes a can
didatos no preferidos por el votante mediano. De Gaulle en 1965 y Mitterrand
en 1988 no fueron candidatos del votante mediano por márgenes relativamente
pequeños, y Jacques Chirac ciertamente no lo fue en 1995. Los tres ganaron
como resultado del papel de candidatos irrelevantes en la primera vuelta.
Los resultados electorales de la primera vuelta de las elecciones presiden
ciales francesas en 1965, 1988 y 1995 se muestran en el Cuadro 3.4. El candida
to del votante mediano, es decir, el único que ganaría por mayoría contra cual
quier otro candidato (o ganador Condorcet) está indicado entre corchetes, mien
tras que el ganador por mayoría en la segunda vuelta está en cursiva. A conti-
112 INSTITUCIONES POLÍTICAS
N ota ; El Cuadro ilustra la competición entre tres partidos en tres distritos uninominales.
Los números en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escaño en
cada distrito están subrayados. Como puede verse, el orden de los partidos en votos. Izquierda
> Centro > Derecha, es exactamente el opuesto del orden de los partidos en escaños.
Casos:
E l e c c io n e s pa r l a m e n t a r ia s y p r e s id e n c ia l e s p o r m ayo ría relativa
didatura derechista, UNO, se dividió en dos. De nuevo, el partido APRA parecía te
ner la oportunidad de ganar la elección presidencial. Pero un golpe militar en oc
tubre de 1968 impidió que se votara y estableció una dictadura que duraría diez
años. El primer candidato presidencial de la APRA al que los militares permitie
ron acceder al cargo en la historia de Perú fue Alan García, que ganó en las elec
ciones de 1985 en la primera vuelta después de que la regla de la mayoría relativa
hubiera sido sustituida por la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta.
Brasileños excéntricos. Varios presidentes de Brasil elegidos durante el pe
ríodo democrático que empezó en 1945 obtuvieron un apoyo popular minorita
rio. Varios candidatos minoritarios y extremos que no contaban con el apoyo del
votante mediano, es decir, que no eran ganadores Condorcet, se alternaron en el
cargo hasta que un golpe militar detuvo el experimento en 1964. (Para una pers
pectiva de más largo plazo, véanse Lamounier, 1994; Mainwaring, 1997.)
En octubre de 1945, un golpe de estado destituyó al dictador Getúlio Var
gas y condujo a la primera elección competitiva con sufragio amplio en Brasil.
El mariscal Enrico Dutra, con el apoyo de Vargas en el último momento, ganó
una mayoría absoluta de votos populares y una mayoría de escaños en el Con
greso. Para las siguientes elecciones presidenciales y vicepresidenciales, la Cons
titución de 1946 y el Código electoral de 1950 (Art. 46) establecieron «el princi
pio mayoritario»,' el cual fue interpretado por el Tribunal Electoral Superior en
1951 como un simple requerimiento de una mayoría relativa de votos. El Presi
dente y el Vicepresidente eran elegidos en secciones separadas de la papeleta.
El sistema de partidos se organizó alrededor de tres polos principales. A la
izquierda, el Partido del Trabajo Brasileño (PTB), dirigido por Vargas, moviliza
ba a electores de las áreas industriales y urbanas. El Partido Comunista (que ob
tuvo un 10 por ciento de los votos en la primera elección) fue prohibido en 1947
y básicamente apoyó a los candidatos del PTB en el proceso ulterior.
En el centro, algunos asociados de Vargas crearon el Partido Social-Demó-
crata (PSD), con bases en ciudades pequeñas y áreas rurales, con el objetivo de
unirse a los candidatos del PTB para moderarlos y formar una mayoría estable.
128 INSTITUCIONES POLITICAS
dor por mayoría relativa sería reconocido por el otro candidato si obtenía una
ventaja de al menos 30.000 votos con respecto al segundo (Fontaine, 1972: 66).
La diferencia pactada era más o menos equivalente a un 1 por ciento de los vo
tos y, de hecho, Allende superó a Alessandri por algo más de 39.000 votos, es de
cir, por un 1,3 por ciento. Con esta decisión de confirmar a Allende como presi
dente ganador por mayoría relativa, los cristiano-demócratas esperaban conver
tirse en el principal partido de la oposición frente al gobierno de izquierdas, una
estrategia que consideraron preferible a medio plazo que la de unirse como so
cio menor y subordinado al candidato potencialmente ganador de la derecha.
Como intercambio por los votos cristiano-demócratas, Allende aceptó apoyar
una enmienda constitucional o «Estatuto de Garantías» que le requería respetar
las libertades civiles, las elecciones y la libertad de prensa. A pesar de las órde
nes del Presidente de EE.UU. Richard Nixon, a la CIA, los agentes de ésta fue
ron incapaces de sobornar a los congresistas cristiano-demócratas o a los jefes
militares para que impidieran la elección de Allende por el Congreso.
El gobierno de Allende emprendió en seguida una serie de reformas radi
cales, incluida la nacionalización de las empresas agrarias e industriales y una
amplia política redistributiva. Pronto se formó una mayoría negativa. Mientras
que el reforzamiento de los poderes legales del Presidente había reducido los es
pacios tradicionales de acomodación interinstitucional, se desarrolló una nueva
cooperación entre los partidos de oposición en el Congreso, en combinación con
demostraciones callejeras y huelgas contra el Gobierno. En septiembre de 1973,
en medio de una completa parálisis política, un golpe militar inicialmente apo
yado por la derecha y la mayor parte de los cristiano-demócratas estableció una
dictadura que duró más de quince años. Unas 3.000 personas fueron persegui
das y asesinadas en los primeros meses después del golpe. La siguiente elección
presidencial democrática tuvo lugar en 1989, mediante la regla de la mayoría ab
soluta con segunda vuelta. El candidato cristiano-demócrata, esta vez apoyado
por los socialistas, ganó la Presidencia en la primera vuelta.
C u a d ro 3.10. Elecciones presidenciales en Chite (1958-1970)
Bossy 15 Durán 5
mediana Freí 21 Frei 56 Tomic 28
DERECHA Alessandri 32 Alessandri 35
R e p r e s e n t a c ió n p r o p o r c io n a l
N=5
RP. coaliciones mayoritarias Mayorías relativas (2/5 = 40 %)
Votante mediano
(Me) (Me)
♦ •
60 por ciento Incluye a¡ votante mediano
• —• • ♦ * • • • -- •
67 por dentó incluye al votante mediano
Casos:
G a b in e t e s m u l t ipa r t id ist a s e f ic ie n t e s
10 0 10 0 Too
N o ta : L o s números son porcentajes de votos, escaños y ministerios en las cinco eleccio
nes y los 25 Gabinetes del período 1945-1958. Las líneas de puntos separan a los partidos de ga
binete de los partidos más extremos u otros.
Comunistas: PCF; Socialistas: SFIO; Radicales: RGR, UDSR; Cristianos: MRP; Conserva
dores (o «moderados»): republicanos independientes, PRL, y campesinos (PUS, 1P); Gaullistas:
UG, RPF, ARS; otros: básicamente los ■poujadistas» en 1956 (UFF).
F u e n t e : Cálculos del autor con datos e n Williams (1958) y La Gorce (1979a, 1979b).
aún más fuerza. A finales del siglo xx, un Gabinete de coalición pentapartidista
«cohabitaba» con un Presidente elegido con el apoyo de otros dos partidos (uno
de los cuales era, de hecho, una coalición multipartidista).
La Primera República italiana
Tras la liberación de Italia del fascismo en 1945, se convocaron elecciones
nacionales con listas de partido y representación proporcional. Las reglas elec
torales establecidas durante el período constituyente 1945-4? usaban la cuota
Imperiali a nivel de distrito y los restos más altos a nivel nacional, lo cual favo
recía la asignación de escaños a los partidos de acuerdo con sus votos y la posi
bilidad de que partidos pequeños obtuvieran representación parlamentaría. La
papeleta admitía el voto preferencial para tres o cuatro candidatos individuales
de una lista de partido.
En las segundas elecciones, en 194S, el partido cristiano-demócrata obtuvo
una mayoría absoluta de escaños en la Cámara de diputados con un 48,5 por
ciento de los votos. Entonces los cristianos trataron de introducir una nueva re
gla electoral mayoritarista que habría dado dos tercios de los escaños al partido
o coalición electoral de partidos con candidaturas separadas que obtuviera una
mayoría absoluta de los votos. Obviamente, los cristianos intentaban consolidar
su dominación unipartidista con reglas que se autorreforzarían. La campaña
electoral de 1953 se centró en gran parte en este tema, con sonoras denuncias
de «la ley trampa» por los partidos de oposición. Pero los cristianos no obtuvie
ron una mayoría de los votos y la representación proporcional se mantuvo esta
ble durante los siguientes cuarenta años.
El partido cristiano-demócrata dominó de 1946 a 1979. En ocho elecciones
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 149
sucesivas fue el partido del votante mediano y, gracias a la proporcionalidad de
las reglas electorales, también capturó el escaño mediano en el Parlamento. Los
comunistas fueron el segundo partido en votos, pero su posición extrema en el
lado izquierdo del espectro ideológico disminuyó enormemente sus posibilidades
de entrar en una coalición parlamentaría mayoritaría. Tras un período inicial de
gobiernos de «concentración nacional» (1945-47), los comunistas fueron vetados
como socios en la política nacional, especialmente por su posición en la política
exterior de guerra fría.
Así, los cristianos pudieron formar frecuentes Gabinetes de un solo partido
en minoría en la expectativa de que no serían derrocados por una acción con
junta de los partidos situados a su izquierda (básicamente los comunistas y los
socialistas) y aquellos situados a su derecha (los monárquicos y los fascistas).
Como fórmula alternativa, los cristianos formaron coaliciones con partidos me
nores de centro-derecha —los liberales— o de centro-izquierda —los republica
nos y los socialdemócratas—. En 1963, los socialistas también fueron incorpo
rados a los Gabinetes de coalición multipartidista con los cristianos. Tras las
elecciones de 1976, incluso los comunistas apoyaron en el Parlamento al Gabi
nete del Primer ministro cristiano-demócrata Giulio Andreotti.
Durante este periodo, las carteras ministeriales en los Gabinetes multiparti
distas fueron distribuidas aproximadamente en proporción a la contribución de
cada partido en escaños parlamentarios para formar una mayoría. Pero, como
consecuencia de los frecuentes Gabinetes en minoría de los cristianos, éstos ob
tuvieron en totai unas cuatro veces más ministerios que el conjunto de los parti
dos «laicos», a pesar de tener sólo el doble de escaños que éstos (es decir, los so
cialistas, los socialdemócratas, los republicanos y los liberales). Todos los Prime
ros ministros fueron miembros del partido más grande y del votante mediano.
Con las elecciones de 1979 se inició un período diferente. Una mayor pro
porción de votos a los comunistas y una menor proporción a los cristianos pro
dujeron el efecto de mover el voto mediano y el escaño mediano al espacio «lai
co», a pesar de que los partidos situados en él no habían ampliado sus apoyos
electorales.
Desde la nueva y ventajosa posición mediana, los partidos «laicos» aumen
taron su poder de negociación con la amenaza implícita de formar una mayoría
alternativa con los comunistas (lo cual efectivamente sucedió en varios gobier
nos regionales y locales). En este período se formaron varios Gabinetes de coa
lición tetra- y penta-partidistas. Los cristianos continuaban teniendo aproxima
damente el doble de votos y escaños parlamentarios que el conjunto de los par
tidos «laicos», pero las carteras ministeriales pasaron a ser distribuidas exacta
mente mitad y mitad de 1980 a 1992. Asimismo, durante la mitad de este perío
do los Primeros ministros fueron miembros de partidos minoritarios: Giovanni
Spadolini (1981-82), republicano, y Betino Craxi (1983-87), socialista. El Cuadro
3.12 muestra los resultados en votos y en escaños, así como la ulterior distribu
ción de ministerios en los dos períodos mencionados.
Los líderes cristiano-demócratas desarrollaron reglas formales para asignar
los ministerios tanto a los partidos como a sus propias fracciones internas según
unos valores estimados de las carteras (el llamado «manual Cencelli»). Se dis
tinguían cinco categorías, la más importante de las cuales, A, incluía Asuntos Ex
teriores, Interior y Finanzas, todos los cuales fueron siempre controlados por los
cristianos, mientras que la menos importante, D, incluía Turismo e Investigación
Científica (el manual fue publicado por Venditti en 1981). Para redondear los nú
150 INSTITUCIONES POLITICAS
electoral de los años noventa. A finales del siglo xx, había más partidos en el Par
lamento que nunca antes y el Gabinete era una coalición de siete partidos.
Holanda: De la acomodación al compromiso
En 1918, al final de la primera guerra mundial, el sufragio universal y la re
presentación proporcional fueron introducidos en Holanda. En aquel tiempo ya
existía un número relativamente alto de partidos políticos. El sistema electoral
que se ha usado desde entonces se basa en un solo distrito en todo el país y la
asignación de escaños a los partidos mediante una combinación de sus cuotas
de votos y la fórmula d’Hondt. Este sistema produce resultados extremadamen
te proporcionales y ha permitido que cuatro o cinco partidos grandes obtuvieran
representación parlamentaria (con hasta 14 partidos en total a principios del de
cenio de 1970).
Esta revisión empieza después del paréntesis producido por la segunda gue
rra mundial, aunque cabe identificar importantes elementos de continuidad con
el período anterior. Los principales partidos políticos de Holanda se organizaron
inicialmente en tomo a dos dimensiones de temas diferentes. Primero, un parti
do católico y dos partidos calvinistas principales dieron relieve a los temas reli
giosos y morales. Hasta las elecciones de 1963, los partidos religiosos obtuvieron
en conjunto una mayoría de votos y de escaños en el Parlamento. Segundo, la
izquienia, encabezada por los socialistas, y la derecha, formada por los libera
les, se definieron y se dividieron en tomo a los temas económicos. Cada uno de
los dos conjuntos de partidos, el bloque religioso y el conjunto socialista-liberal,
daba relieve a diferentes temas y obtenía el apoyo de diferentes grupos de vo
tantes. No había competencia real entre los dos conjuntos de partidos en los mis
mos temas ni cantidades importantes de electores volátiles.
Durante los primeros veinte años posteriores a la segunda guerra mundial,
la fragmentación del espacio de temas políticos, así como la existencia de va
rios partidos religiosos, condujo a la formación de amplias coaliciones multi
partidistas. Todos los Gabinetes incluían partidos con posiciones claramente de
finidas en cada una de las dos dimensiones de temas, lo cual creaba espacio
para que socios numéricamente superfluos entraran a formar parte de las co
rrespondientes coaliciones. Éstas siempre estuvieron formadas por los cristia
nos, bien con los socialistas, bien con los liberales, o con ambos. Este período
fue la base de la elaboración por Arend Lijphart del modelo de «política de aco
modación». Las coaliciones más amplias de lo necesario y la política de con
senso fueron presentadas como aspectos esenciales de su modelo de inspiración
holandesa (Lijphart, 1968).
La dimensión religiosa perdió relieve en la agenda política y los partidos re
ligiosos dejaron de obtener conjuntamente una mayoría de votos y de escaños
tras las elecciones de 1967. Los tres partidos cristianos previamente aludidos
acabaron fundiéndose en una sola candidatura en 1977 y en un solo partido en
1980 (el Llamamiento Cristiano Democrático, CDA). Al mismo tiempo, emergie
ron nuevos partidos «laicos». El eje izquierda-derecha se convirtió en la princi
pal dimensión organizadora del sistema de partidos en el que los partidos ten
dían a competir. La competencia electoral y la volatilidad de las decisiones de
los electores aumentaron (Irwin y van Holsteyn, 1989a, b).
Esta nueva situación creó algunas oportunidades para una mayor bipola-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 153
rízación. Como resultado, los socialistas y los radicales (Demócratas ' ) pro 66
movieron ciertas reformas institucionales, incluido un sistema electoral ma-
yoritarista, con objeto de facilitar alternancias más drásticas de los partidos en
el gobierno. Cuando estas reformas fueron rechazadas por los cristianos y los li
berales, los socialistas desarrollaron una estrategia de confrontación mediante la
formación de un frente común con dos partidos radicales minoritarios como
compromiso de que apoyarían un Gabinete más orientado a la izquierda después
de las elecciones si obtenían un número suficiente de escaños. Sin embargo, esta
estrategia de los socialistas disparó por la culata. De hecho, indujo a los cristia
nos y a los liberales a responder con elecciones mutuas de preferencia como so
cios gubernamentales con exclusión de los socialistas, una coalición que fue pre
dominante en la segunda mitad del decenio de 1970 y en el de 1980.
El apoyo mayoritario de los partidos cristianos, en un principio, y su posi
ción central en la dimensión izquierda-derecha, después, les dio cierta ventaja
global en la formación de gobiernos durante cincuenta años, como se refleja en
la más alta proporción de ministerios que de votos y escaños que controlaron.
En tiempos más recientes emergieron nuevas fórmulas gubernamentales, inclui
da la formada por los socialistas y los liberales. La mayor parte de los Gabine
tes desde 1967 se han basado en coaliciones ganadoras mínimas sin socios nu
méricamente superfluos, pero ha habido una considerable rotación de partidos
en todos los ministerios y un sentimiento general favorable a los compromisos a
la hora de aprobar las políticas públicas más importantes (Daalder, 1986, 1989).
El Cuadro 3.13 muestra los resultados en votos y escaños, así como la ulterior
distribución de ministerios, en el período 1946-98.
La formación de Gabinete suele ser un proceso largo y laborioso en Holan
da. Las negociaciones entre los partidos puede durar varios meses hasta que lle
gan a un acuerdo (con un récord de 207 días en 1977). Estos costes de nego
ciación, un par de cambios de coalición durante la legislatura de 1963-67, así
como cierta incapacidad de predecir la composición partidaria exacta de los Ga
binetes a partir de los resultados electorales, movieron a algunos políticos y lí
deres de opinión a subrayar los aspectos negativos del modelo de política de con
senso y a favorecer decisiones más drásticas. Durante los años setenta, incluso
Arend Lijphart llegó a sospechar que la acomodación sería sustituida por una
Nota: Los números son porcentajes de votos, escaños y ministerios en las 16 elecciones y
los 21 Gabinetes de 1946 a 1998. Socialistas: PvdA; Cristianos: KP, ARP, CHU (fusionados en
CDA en 1977), y los menores KNP, GPV, SGP; Liberales: W D. «Otros» en ministerios incluye
DS70, D'66, PPR e independientes.
Fuente: Cálculos del autor con datos en Daalder (1987) y prensa.
154 INSTITUCIONES POLÍTICAS
La Alemania de posguerra
Tras la derrota de los nazis y el final de la segunda guerra mundial, los go
bernadores militares en las zonas de ocupación americana, británica y francesa
de Alemania fueron gradualmente sustituidos por instituciones democráticas.
Primero, se eligieron gobiernos parlamentarios locales y territoriales (Lünder)
mediante reglas de representación proporcional con listas de partido (y regías
mixtas en la zona británica) en 1946-47. Segundo, en 1948 los gobiernos de los
Lünder nombraron un Consejo Parlamentario encargado de redactar nuevas re
glas constitucionales y de escoger el sistema electoral para tinas elecciones par
lamentarias nacionales, las cuales también serían aprobadas por los gobernado
res militares.
Los cristiano-demócratas y sus permanentes aliados, los social-cristianos de
Baviera (CDTJ/CSU), preferían la regla de la mayoría relativa en distritos unino
minales en la expectativa de convertirse en ganadores absolutos y de poder for
mar Gabinetes unipartidistas. Pero los socialdemócratas (SPD), que habían sido
el segundo partido en votos en las elecciones locales y territoriales previas, esti
maron que, con la regla de la mayoría relativa, la probabilidad de convertirse en
ganadores absolutos serla relativamente menor y las oportunidades de encabe
zar coaliciones multipartidistas mayoritarias serían escasas, dado que los parti
dos pequeños (como los centristas liberal-demócratas, FDP) podrían quedar
eliminados del Parlamento. Así, una mayoría organizada por los socialistas y los
liberales defendió la representación proporcional, volviendo de este modo al
principio institucional básico de la República de Weimar (Merkl, 1963; para un
modelo formal, véase Bawn, 1993).
Las reglas electorales aplicadas para las elecciones de 1949 se basaban en
una papeleta única para cada votante y distritos con dos niveles de asignación
de escaños. Primero, las listas de partido recibían escaños sobre la base de los
votos a nivel del Lünd mediante la fórmula dTíondt. Los partidos tenían que su
perar una barrera del 5 por ciento de los votos. Segundo, se usaban distritos uni-
nominales para seleccionar candidatos individuales que ocuparan alrededor de
la mitad de los escaños, pero éstos no afectaban, en general, al número de esca
ños asignado a cada partido. El sistema electoral fue consolidado para las elec
ciones a partir de 1953 con la introducción de dos votos separados por votante.
Este sistema crea incentivos para que el votante divida la papeleta a favor de
listas de partidos pequeños que tienen menos o menos visibles candidatos indivi-
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 155
duales en los distritos uninominales que los dos grandes partidos. La proporción
de votantes que divide sus votos, habitualmente a favor de los liberales u otros par
tidos pequeños, era de un 7 por ciento al principio, pero ha aumentado hasta mAs
del 15 por ciento (Baraes et al., 1962; Fisher, 1973; Jesse, 1988; Bawn, 1993).
Los cristianos intentaron de nuevo atraer a los socialistas a una reforma que
estableciera la regla de la mayoría relativa en la segunda mitad del decenio de
1960, pero fracasaron de nuevo debido a los cálculos adversos al riesgo de los lí
deres socialistas, como se ha analizado en el Capítulo 2. En 1985, la fórmula elec
toral fue sustituida por la cuota Haré con restos más altos, la cual produce una
representación aún más proporcional que la fórmula anteriormente utilizada.
Hay que subrayar que el sistema alemán no es un sistema mixto de repre
sentación proporcional y mayoría relativa, sino un sistema de representación
proporcional personalizada que da a los votantes la oportunidad de elegir no sólo
una lista de partido, sino también algunos de los candidatos individuales para
ocupar los correspondientes escaños de partido. Sólo si un partido gana más
candidatos individuales que escaños obtenidos por representación proporcional,
retiene los escaños adicionales y el Parlamento se amplía. Pero llamar a esto sis
tema de «miembros adicionales» puede ser confusionario, ya que, en catorce
elecciones de 1949 a 1998, los escaños adicionales han sido menos de un 0,5 por
ciento del total de escaños en el Parlamento. Las elecciones en Alemania desde
1949 han producido asignaciones de escaños a los partidos extremadamente pro
porcionales a sus votos.
En las primeras elecciones después de la Guerra, la mayor parte de los par
tidos políticos de la República de Weimar obtuvieron representación parlamen
taria (hasta once partidos en 1949, incluidos los comunistas y los imperialistas
alemanes, pero excluidos los nazis). Los neonazis en 1953 y los comunistas en
1956 fueron puestos fuera de la ley por el Tribunal Constitucional. El sistema de
partidos se simplificó gradualmente en tomo a los partidos grandes, los cristia
nos y los socialistas, con el pequeño partido liberal en medio. Sin embargo, esto
no impidió la entrada de nuevos partidos en la escena institucional, especial
mente los verdes en el decenio de 1980 y los poscomunistas en el de 1990.
Todos los Gabinetes alemanes formados de 1949 a 1998 han sido coalicio
nes multipartidistas. Los cristianos (CDU/CSU) fueron el partido del votante me
diano y, gracias a la proporcionalidad de las reglas electorales, capturaron tam
bién el escaño mediano en el Parlamento en las primeras tres elecciones en 1949,
1953 y 1957. Los cristianos formaron gabinetes con el apoyo del partido liberal
(FDP) y el partido alemán (DP) en dos ocasiones, y con el partido alemán sola
mente en una.
El partido liberal (FDP) se convirtió en el partido del votante mediano y del
escaño mediano en todas las elecciones de 1961 a 1994. Formó coaliciones ma-
yoritarias, bien con los cristianos (hasta 1966 y en el período 1982-98), bien con
los socialistas (1969-82), con el breve interludio de la «Gran coalición» cristiano-
socialista (1966-69) que rodeó al votante mediano entre los dos partidos coliga
dos. Los liberales abandonaron a los socialistas como socios de Gabinete y se re
encontraron con los cristianos mediante una moción de censura en el Parla
mento en 1982 que seguía la evolución del apoyo de los ciudadanos. En las si
guientes elecciones, los principales partidos anunciaron sus coaliciones parla
mentarias preferidas durante las campañas electorales.
Los liberales han estado en el gobierno mucho más tiempo que cualquiera
de los otros partidos gracias a su posición de bisagra y a pesar de haber recibí-
156 INSTITUCIONES POLÍTICAS
do, como promedio, un quinto de los votos obtenidos por los cristianos y un
cuarto de los obtenidos por los socialistas, aproximadamente. Los liberales han
obtenido una proporción de carteras ministeriales que es casi el doble que su
proporción media de votos y escaños, como puede verse en el Cuadro 3.14.
La ventaja de los liberales en la formación de coaliciones multipartidistas
en el Parlamento aumentó los incentivos para que algunos votantes dividieran
sus dos votos entre los candidatos individuales de uno de los partidos grandes
(generalmente los cristianos) y la lista del pequeño pero habitualmente decisivo
partido liberal. Al menos algunos de los votantes que dividen su voto prefieren
sinceramente a los cristianos y votan estratégicamente por la lista del partido li
beral con objeto de garantizar un socio centrista con el que los cristianos pue
dan formar un Gabinete de coalición mayoritaria. (Véase la discusión en Cox,
1997: 81-83, 197-198.)
B papel intermedio de los liberales ha moderado los efectos de las sucesi
1
vas alternancias en el poder de los dos grandes partidos sobre las políticas pú
blicas. Los liberales han introducido importantes elementos de estabilidad en
temas destacados mediante su control permanente de las carteras de Economía,
Asuntos Exteriores y Justicia. Michael Laver y Kenneth Shepsle modelaron la
asignación de carteras del Gabinete dentro de la duradera fórmula de coalición
de los cristianos y los liberales en los años ochenta y primeros noventa, de modo
que, sobre la base de las preferencias de cada partido para controlar diferentes
temas de políticas públicas, la asignación, entre otros, de los ministerios de Fi
nanzas y de Interior a los cristianos y el ministerio de Asuntos Exteriores a los
liberales era un resultado de equilibrio que maximizaba la satisfacción de los dos
partidos (Laver y Shepsle, 1996: 125-139).
En las elecciones de 1998, los socialdemócratas (SPD) se convirtieron, por
primera vez, en el partido del votante mediano y del escaño mediano.
Posiblemente esto expresó cierto cansancio de los votantes de un larguísi
mo período de poder cristiano-demócrata, así como un efecto algo retrasado de
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS 157
la incorporación de los votantes más izquierdistas de Alemania oriental al elec
torado en 1990. Los socialistas escogieron a los verdes como socios de Gabinete
de acuerdo con sus propias promesas electorales y las de los liberales durante la
campaña electoral.
Alemania tuvo catorce elecciones, siete cambios de Canciller (o Primer mi
nistro) y dieciséis Gabinetes en cuarenta y nueva años. Esto significa que las le
gislaturas tendieron a completar el período legal de cuatro años y los Gabinetes
Fueron bastante estables, aunque hubo remodelaciones relativamente frecuentes
(hasta veintiséis, es decir, una cada dos años, como promedio). Como reacción
a la experiencia de la República de Weimar, la estabilidad de los Gabinetes fue
reforzada mediante la moción de censura «constructiva», la cual requiere una
mayoría a favor de un candidato alternativo para derrocar al Canciller. Algunos
cancilleres estuvieron en el cargo durante períodos récord, como Konrad Ade-
nauer durante catorce años (1949-63) y Helmut Kohl durante dieciséis años
(1982-98).
Asi como sucede con los otros casos de representación proporcional y coa
liciones multipartidistas antes analizados, no todo el desempeño de Alemania
después de la Guerra puede ser atribuido a los efectos directos de sus fórmu
las institucionales. Pero cabe decir en su favor que estas reglas de múltiples ga
nadores produjeron resultados gubernamentales y de políticas públicas que
acompañaron el caso más espectacular de recuperación y prosperidad de la se
gunda mitad del siglo xx, el llamado «milagro alemán». A partir de la destruc
ción y la humillación de la posguerra, el gobierno estableció sólidos funda
mentos para el desarrollo de una economía de mercado, desplegó eficaces ini
ciativas en las obras públicas y la política social, y la renta per cápita se mul
tiplicó por tres. El país recuperó el respeto internacional, consiguió la reunifi
cación con la parte oriental en el marco de las instituciones democráticas exis
tentes, y desempeñó un papel crucial en la construcción y la ampliación de la
Unión Europea.
C a p itu lo 4
QUÉ SE VOTA
La utilidad social requeriría que hubiera solo un go
bierno; pero la diversidad de los elementos sociales
igualmente requiere que no deberla haber un solo
poder.
Francois M. Guizot
Lo démocratie en France (1849)
G o b ie r n o u n if ic a d o y g o b ie r n o d iv id id o
el Parlamento electo emergente desafió cada vez más los poderes abso
lutos del Monarca. Este proceso incluyó, primero, la limitación de los po
deres legislativos del Monarca, especialmente en impuestos; segundo, la
conquista de la independencia del Parlamento con respecto al Monarca
para la convocatoria y la disolución, así como la asunción de plenos po
deres legislativos; y, tercero, la elección del Primer ministro y el control
del Gabinete por el Parlamento.
En los países que siguieron esta pauta, existieron regímenes inter
medios entre la monarquía absoluta y la democracia durante largos pe
ríodos. Un ejecutivo no-electo y un legislativo electo compartían poderes
en el contexto de un esquema semimonárquico y semidemocrático, no
sólo en el Reino Unido, sino también en Francia, Rusia y España. Este
tipo de relación intermedia también se estableció en ciertas monarquías
del mundo árabe en el siglo xx.
En la mayor pare de los países europeos, el proceso acabó condu
ciendo a un régimen democrático «parlamentario» mediante la extensión
de los derechos de voto y la plena dependencia del Primer ministro y el
Gabinete de los resultados de las elecciones parlamentarias. Antes de la
primera guerra mundial, la mayor parte de las semi-democracias y demo
cracias europeas eran monarquías parlamentarias, con las solas excepcio
nes de Francia y Suiza. A principios del siglo xxi, ocho de las dieciséis de
mocracias parlamentarias en Europa occidental son todavía monarquías
(mientras que un jefe de estado no ejecutivo es elegido por el Parlamento
en cuatro repúblicas y por votación directa en las otras cuatro).
La segunda pauta de evolución institucional desde una monarquía
absoluta incluyó la sustitución del Monarca por un Presidente electo que
mantuvo el poder de nombrar y destituir al Gabinete, mientras que la
Asamblea era elegida por separado, como se inició en Estados Unidos.
El ejemplo parlamentario de la Constitución española de 1812 fue
muy influyente en América Latina en el período de la independencia de
las colonias españolas, especialmente en América Central en el decenio
de 1820. Algunas fórmulas parlamentarias se mantuvieron hasta bas
tante tarde, como en Brasil (de 1824 a 1889) y Chile (de 1891 a 1925).
Las elecciones presidenciales directas según el modelo de Estados Uni
dos fueron introducidas por primera vez en Honduras (1839), Bolivia
(1839), El Salvador (1841), Haití (1843) y Costa Rica (1844). Pero sólo
se generalizaron en América Latina a partir de 1848, bajo la influencia
adicional de la Segunda República presidencial y el Segundo Imperio en
Francia.
Sin embargo, incluso con fórmulas presidenciales, ciertos procedi
mientos de tipo parlamentario como el control de los secretarios o mi
nistros ejecutivos por la Asamblea fueron relativamente corrientes en
ulteriores períodos. Las elecciones presidenciales directas también se
introdujeron en otras antiguas colonias, especialmente en África a prin
cipios del decenio de 1960, en búsqueda de un ejecutivo unipersonal ca
paz de afirmar la unidad de la nueva nación.
QUÉ SE VOTA 163
La posterior ingeniería constitucional creó una fórmula intermedia
en la que el Primer ministro y su Gabinete dependen de la Asamblea
(como en los regímenes parlamentarios), pero el Presidente es elegido di
rectamente y tiene poderes ejecutivos importantes (como en los regíme
nes presidenciales). Esta fórmula «semipresidencial» fue experimentada
en Alemania tras la caída del Imperio en 1918, más tarde reinventada en
Francia en 1958-62, y reproducida en algunas democracias recientes, es
pecialmente en Europa oriental en el decenio de 1990 (Fitzgibbon, 1945;
Stokes, 1945; Bartolini, 1984; Blais, Massicotte y Dobrzynska, 1997).
Podemos, pues, distinguir tres modelos básicos de relación formal
entre las tres instituciones, los cuales definen diferentes regímenes de
mocráticos. En un modelo, la Asamblea electa nombra al Primer minis
tro, quien a su vez nombra al Gabinete. Esta relación, conocida como ré
gimen parlamentario, puede producir, bien una mayoría unipartidista en
Ja Asamblea y un Gabinete de un solo partido (como en la situación ha
bitual en el Reino Unido), bien una Asamblea multipartidista en la que
ningún partido tiene una mayoría absoluta de escaños, lo cual conduce
a un Gabinete de coalición o en minoría (como en la mayor parte de los
países de Europa occidental).
En el segundo modelo constitucional, la Asamblea y el Presidente
son elegidos por separado y el segundo nombra al Gabinete. Esta rela
ción, conocida como régimen presidencial, también puede producir bien
una mayoría unipartidista en la Asamblea y la Presidencia, bien diferen
tes apoyos partidarios a los ganadores en cada una de las dos institucio
nes (como suele ocurrir en Estados Unidos y en América Latina).
En el tercer modelo intermedio, la Asamblea y la Presidencia también
son elegidas por separado, pero es la Asamblea la que nombra al Gabine
te. Esta relación, conocida como régimen «semipresidencial» (o «de Pri
mer ministro-presidencial», «ejecutivo dual» y, para nuestro propósito, las
categorías parecidas de regímenes «semiparl amentarlo» o «de Primer mi
nistro-Asamblea»), también puede producir una mayoría del partido del
Presidente en la Asamblea o no (como en Francia y otros países).
Además de estas relaciones «horizontales» entre instituciones, cabe
distinguir relaciones «verticales» correspondientes bien a los estados uni
tarios, bien a los estados descentralizados de tipo federal. En el modelo
unitario, un solo Gobierno tiene todos los poderes importantes. En los
estados descentralizados, el partido en el Gobierno central puede con
trolar diferentes proporciones de poder en los Gobiernos regionales y lo
cales. De nuevo, el grado de coincidencia entre los partidos en el Go
bierno central y los partidos en los Gobiernos descentralizados, así como
sus relaciones, pueden producir diferentes niveles de gobierno unificado
o dividido.
En las páginas siguientes se distinguirán dos situaciones políticas
para todos los diferentes regímenes constitucionales mencionados y sus
variantes. Se considerará que hay gobierno unificado en todos aquellos
casos en los que un solo partido político controla todas las instituciones
164 INSTITUCIONES POLITICAS
L ím it e s al G o b ie r n o u n ific a d o
Presidente:
Limitación de mandatos Reelección dos mandatos No reelección inmediata
Asamblea:
Limitación de mandatos Reelección ilimitada Reelección ilimitada
México 1917 3/66 Argentina 1994 4 4/6 Bolivia 1994 5 5/5
Costa Rica 1949 4 4 Brasil 1997 4 4/8 Chile 1994 6 4/8
Venezuela 1999 5 6 Peni 1993 55 Colombia 1991 4 4/4
EE.UU. 1951 4 2/6 Ecuador 1998 4 2-4
Uruguay 1966 5 5/5
N ota : L o s números son la duración del mandato en años para el Presidente y la cámara
o las dos cámaras de la Asamblea, respectivamente (Ecuador usa un sistema mixto para la
Asamblea unicameral). Los años indican las reglas constitucionales más recientes sobre el tema.
Fuentes: González (1998), Jones (1995, 1997), Nohlen (1998), Serrafero (1997),
http ^/www.venezu el a .gov.ve/const itucion
QUÉ SE VOTA 171
Como se ha señalado anteriormente, la combinación de reglas en la
primera categoría —fuertes límites a la reelección de todos los cargos—
da ventaja a la Presidencia. México ha sido un caso destacado en el que
la reelección ha estado prohibida para todos los cargos durante más de
setenta años. También ha incluido una considerable concentración de po
der en manos del Presidente y el período presidencial más largo de la lis
ta: seis años. Venezuela adoptó una posición comparable en 1999 cuan
do se abandonó la anterior relación relativamente equilibrada basada en
la no-reelección inmediata del Presidente y la reelección ilimitada del
Congreso, la cual fue sustituida por límites de dos períodos tanto para el
Presidente, con una duración de seis años cada uno, como para la Asam
blea Nacional, con una duración de cinco años. En el caso de Costa Rica,
la potencial ventaja relativa de la Presidencia está contrapesada por sus
poderes extraordinariamente limitados. El Presidente de Costa Rica no
tiene facultad de dictar decretos, poder de veto ni iniciativa legislativa ex
clusiva en ningún tema. Además, los miembros de la Asamblea de Costa
Rica pueden concurrir a las elecciones tras un período interino, mientras
que el Presidente tiene que esperar treinta años. (Para los poderes presi
denciales, véase Shugart y Carey, 1992, Tablas 8.1 y 8.2.)
En el otro extremo (a la derecha del Cuadro 4.1) cabe encontrar cier
to equilibro de poderes cuando el Presidente tiene prohibido presentarse
a un segundo mandato consecutivo mientras que los miembros de la
Asamblea pueden ser reelegidos indefinidamente. Bolivia, Chile, Colom
bia, Ecuador y Uruguay pertenecen a esta categoría. En todos los casos,
excepto Colombia, las reglas constitucionales permiten que el Presidente
vuelva a presentarse tras un período interino, pero esto rara vez ocurre.
Casos:
I n t e r c a m b io s e n t r e l o s l im it e s a l o s p e r ío d o s y su d u r a c ió n
Con esta posición, Porfirio Díaz fue elegido Presidente de México en 1877.
Sin embaído, introdujo inmediatamente una reforma institucional para presen
tarse de nuevo al cargo tras un período interino. Así, fue elegido Presidente de
nuevo en 1884, y de nuevo reformó la Constitución para su propia reelección in
mediata. Una ulterior reforma en 1890 suprimió todos los límites y alargó el
mandato presidencial de cuatro a seis años. Díaz fue elegido cuatro veces más
con las nuevas reglas. Durante su séptima elección en 1910, las acusaciones de
fraude electoral eran ya muy amplias.
La oposición liberal a la dictadura de Díaz fue liderada por Francisco 1. Ma
dero, quien organizó un Partido Anti-Reelección con un programa basado en la
no-reelección del Presidente y la reducción del mandato presidencial a cuatro
años. Las demandas sociales de distribución de la tierra a los campesinos y de
mejora de las condiciones de vida de los trabajadores fueron añadidas al pro
grama político revolucionario. Puede ser interesante observar que, en sus escri
tos, Madero opuso la democracia al «poder absoluto» (Madero, 1908).
En 1911, Porfirio Díaz fue derrocado por un movimiento revolucionario
bajo el lema «Sufragio efectivo, No reelección». La nueva Constitución de 1917,
escrita en su mayor parte por Venustiano Carranza, que fue el primer Presiden
te mexicano no reelegido, prohibió la reelección de todos los poderes ejecutivos:
Presidente, Vicepresidente, Gobernadores de los Estados y Presidentes munici
pales (Brandenburg, 1964; Scott, 1964).
El ejemplo mexicano de limitar el ejecutivo fue celebrado e imitado en otros
países del área. Las desgraciadas experiencias de caudillos y dictadores presi
denciales llevó a los gobiernos de América Central a comprometerse a mantener
el principio constitucional de la no reelección para los cargos de Presidente y Vi
cepresidente de la República en el Tratado General de Paz y Amistad firmado en
Washington en 1927. El principio de no-reelección fue también ampliamente
adoptado en las repúblicas de América del Sur.
Sin embargo, el gobierno de un solo partido en el México posrevoluciona
rio acabó llevando a una nueva forma de concentración del poder que dio ven
taja a la Presidencia. Primero, el ex Presidente Alvaro Obregón rompió las reglas
existentes cuando intentó que se aprobara la reelección en 1927 y la ampliación
del mandato presidencia] de cuatro a seis años un año después. Consiguió su re
elección en 1928, pero fue asesinado casi inmediatamente.
En 1933 se introdujo una fórmula más afortunada para establecer una nue
va relación de poderes ventajosa para la Presidencia; la no-reelección del Presi
dente, con un mandato de seis años, y también la no-reelección de los diputados
y los senadores, con mandatos de tres y seis años, respectivamente. Esta fórmu
la hizo que los miembros del Congreso, especialmente los diputados, fueran
siempre inexpertos, así como dependientes del Presidente para ulteriores nom
bramientos tras sus mandatos. A partir de entonces, el Congreso mexicano estu
vo formado por hombres más bien pasivos, incompetentes y obedientes. El Pre
sidente Lázaro Cárdenas (1934-40) fue el primero que gozó de las ventajas de
esta nueva regulación. También suprimió la Vicepresidencia y acumuló por pri
mera vez los cargos de Presidente de la República y jefe del partido único, el Par
tido Nacional Revolucionario (PNR, más tarde PRM y, desde 1946, Partido Re
volucionario Institucional).
Pese a basarse en un esquema constitucional de división de poderes entre
el Presidente y el Congreso, y pese a ser un estado federal, México se convirtió
en un régimen presidencial autoritario con creciente concentración de poderes
QUÉ SE VOTA 175
en la Presidencia a partir del decenio de 1930. El Presidente sólo podía ser ele
gido para un período de seis años, pero, como consecuencia de aplicar el mismo
principio de no-reelección a las demás instituciones y períodos más cortos a los
diputados, se encontraba con un Congreso mucho más débil, asi como con Go
bernadores de los Estados bastante limitados.
Hasta finales del siglo xxr los sucesivos Presidentes mexicanos iniciaron
toda la legislación; sus vetos a la legislación del Congreso nunca fueron revoca
dos por éste; cada uno de ellos nombró a todos los miembros del Gabinete y has
ta 18.000 funcionarios con sueldo, incluidos los jefes militares y los jueces, sin
contrapesos del Congreso. Como jefe del partido, cada Presidente mexicano
también pudo nombrar y destituir candidatos a unos 25.000 cargos (incluidos los
candidatos a Gobernadores de los Estados y muchos a nivel local). Hasta 1994,
cada Presidente en ejercicio nombró a su sucesor mediante el llamado «dedazo».
Abundaron los sobornos, la manipulación y los fraudes electorales. Como dijo
un ayudante del Presidente Miguel Alemán a principios de los años cincuenta,
«el poder de un Presidente de México no tiene más límite que el temporal, sus
seis años en el cargo».
Una serie de dictadores unipersonales temporales desfilaron por la residen
cia presidencial de Los Pinos en la ciudad de México durante varios decenios. La
concentración del poder se acentuó aún más tras las medidas represivas adop
tadas en 1968, con la matanza de estudiantes que protestaban en la plaza de las
Tres Culturas, en Tlatelolco, ciudad de México, durante la presidencia de Gusta
vo Díaz Ordaz (1964-70), así como durante la de Luis Echevarría, que había sido
Secretario de Gobernación en 1968 (1970-76). Llegó al máximo con José López
Portillo (1976-82), que fue elegido sin siquiera un rival simbólico y conoció la
quiebra del modelo tradicional de crecimiento económico controlado por el es
tado. La reelección de los miembros del Congreso y otros cargos no-presiden
ciales fue una demanda permanente de los partidos de oposición en los sucesi
vos intentos de democratización (Craig y Comelius, 1995; Weldon, 1997; Colo
mer, 1998b).
Autoritarismo unificado
Un régimen autoritario es siempre un gobierno unificado y altamente con
centrado. Los procesos de democratización tienden a establecer fórmulas plura
listas y una relación equilibrada entre instituciones, como se ha sugerido ante
riormente para casos de democracias recientes y se analizará más extensamente
en el último capítulo de este libro. Por el contrario, los intentos de ampliar los
poderes ejecutivos, de imponer un efectivo gobierno unipersonal, de ampliar el
período presidencial, de multiplicar los mandatos presidenciales consecutivos o
de absorber unidades descentralizadas de gobierno, tienden a conducir a regí
menes no-democráticos.
Hay unos pocos, aunque destacados, casos de Primeros ministros que di
solvieron el Parlamento elegido que les había nombrado y se convirtieron en dic
tadores, incluidos Benito MussoÜni en Italia en 1922 y Adolf Hitler en Alemania
en 1934. Pero la concentración del poder evoluciona con mayor frecuencia ha
cia formas dictatoriales en regímenes presidenciales. A veces, el Presidente y su
partido dominante pueden mantener elecciones a la Asamblea y a la Presidencia
con bajos niveles de competencia, como hicieron los gobernantes de México des
de el decenio de 1930, Juan Domingo Perón en Argentina en el de 1950, y otros
muchos caudillos electos en América Latina y en Africa en los años cincuenta y
sesenta.
Algunos Presidentes directamente electos han llegado a eliminar la Asam
blea elegida. Los casos incluyen el temprano y famoso golpe de Louis Napoléon
en Francia en 1851; asi como los de Gabriel Terra en Uruguay en 1931; José
M. Velasco Ibarra en Ecuador en 1946 y de nuevo en 1970; Mariano Ospina
(frente a un intento de destitución por la Asamblea) en Colombia en 1949; Fer-
dinand Marcos en Filipinas en 1972; Juan M. Bordaberry en Uruguay en 1973;
Alberto Fujimori en Perú en 1992; Jorge Serrano en Guatemala en 1993; y Boris
Yeltsin en Rusia (contra una Asamblea parcialmente no-democrática) en 1993.
Es interesante observar que si un régimen autoritario es establecido direc
tamente por una facción de las Fuerzas Armadas o por un movimiento revolu
cionario armado, bien apoya al Presidente unipersonal en el cargo y clausura la
Asamblea con muchos miembros, bien destituye a los dos e instala un Gabine
te, Comité o Junta con pocos miembros que habitualmente evoluciona hacia la
QUÉ SE VOTA 179
dominación de un caudillo o dictador unipersonal. Alternativamente, el Ejército
puede establecer una dictadura unipersonal desde el principio. En contraste con
las imposiciones autoritarias de ejecutivos unipersonales sobre las Asambleas,
casi no hay casos de una Asamblea que haya eliminado el Gabinete o la Presi
dencia (la única excepción fue tal vez la breve Convención revolucionaría en
Francia en 1792).
Los gobernantes autoritarios no sólo eliminan los poderes separados en las
relaciones «horizontales» y tienden a concentrar los poderes en un ejecutivo uni
personal, sino que también tienden a intervenir o suprimir los gobiernos regio
nales y locales que podrían limitar sus poderes. En particular, esto imposibilita
que un régimen unipartidista se organice como un estado federal, a pesar de las
disposiciones legales federalizantes que han existido en algunos de ellos. La cen
tralización del partido siempre tiende a prevalecer sobre la división de poderes,
y aún más en los regímenes no-democráticos. La caída de un régimen uniparti-
dista con estructura legal federal, como la Unión de Repúblicas Socialistas So
viéticas y la Yugoslavia dominadas por los comunistas en el decenio de 1990, re
vela la ficción mientras el país estalla en un despliegue de movimientos secesio
nistas, como se analizará más adelante.
V oto d iv id id o
Política de compromiso
en gobierno dividido
N ota : El v o ta n te Interm ed io e s t á m á s c e rc a d el partid o I q u e d el partido 0 . P e ra e s tá a ú n m á s cen ca d e la po
lítica p a c ta d a po r el p a rtid o l y el p artid o D e n u n a situ ació n d e g o b iern o dividida.
Presidencia Asamblea
Más preferido: I D
D I
I I
Menos preferido: D D
N ota : I: partido Izquierda; D: partido Derecha.
Este ejemplo muestra los difíciles cálculos que los votantes sofisti
cados tendrían que hacer para dividir sus papeletas con éxito en eleccio
nes concurrentes. Supongamos que el candidato Izquierda a la Presiden
cia no tiene ninguna esperanza porque los seguidores fíeles de su rival.
Derecha, son mucho más numerosos, mientras que, en cambio, la com
petencia por la Asamblea es muy incierta y el voto estratégico de unos
cuantos votantes intermedios centristas podría decidir el ganador. Los
votantes intermedios, si votan de acuerdo con su primera preferencia, I-
D, es decir, si dividen su voto entre Izquierda para la Presidencia y De
recha para la Asamblea, pueden decantar la balanza a favor de la Dere
cha en la Asamblea. Pero, en la situación hipotética que acabamos de
describir, estarían desperdiciando sus votos por un candidatos sin espe
ranzas a la Presidencia. El resultado electoral puede ser, entonces, D-D,
es decir, un gobierno unificado del partido Derecha, la última preferen
cia de los votantes.
En cambio, si el votante sofisticado decidiera dividir su papeleta al
revés, es decir, D-I (su segunda preferencia), simplemente aumentaría el
apoyo mayoritario al candidato Derecha a la Presidencia, el cual ganaría
igualmente, pero podría ayudar a Izquierda a ganar la competición por
184 INSTITUCIONES POLÍTICAS
E l e c c io n e s c o n c u r r e n t e s y n o -c o n c u r r e n t e s
N o ta : L o s n ú m e ro s s o n e l p o rc e n ta je d e re g io n e s c o n u n je f e d e l e je c u tiv o c u y o p a rtid o
n o e s tá e n el g o b ie rn o c e n tra l. L o s s u b ín d ic e s s o n el n ú m e ro d e e le c c io n e s re g io n a le s e n e l p e
río d o 1945-95.
FUENTES: Cálculos del autor con datos en Balestra y Ossona (1983), Cantón (1973), Cha-
terjee (1997), Feigerc (1989), Fisher (1990), Fleischer (1986), Jaensch y Teiehmann (1988), Jo
nes (1997), Kallenbach (1977), Ritter y Niehuss (1987), Thaysen (1994), Tribunal Superior
Electoral (1950), Zaidi Zaidi (1976-), The Book o f the States (Lexington, Ky: Council of State
Govemments), Congressional Quanerly's Guide to U.S. Elections, Europa World Yearbook, A n
tonio Agosta-Ministerio del Interior de Italia (comunicación personal).
G o b ie r n o d iv id id o h o r iz o n t a l m e n t e :
PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO
La frecuencia del gobierno dividido puede ser comparada en rela
ción con los tres tipos de régimen anteriormente distinguidos; parla
mentarismo con reglas electorales mayoritarias, presidencialismo y se-
mipresidencialismo, y parlamentarismo con representación proporcio
nal. El Cuadro 4.5 muestra datos para 507 elecciones en cuarenta países
democráticos con diferentes combinaciones institucionales durante el pe
ríodo 1945-2000.
QUÉ SE VOTA 189
C uadro 4.5. Gobierno dividido horizontalmente (1945-2000)
Perú-, 57 Hungría-} 67
Uruguay-,, 55 Irlanda-,6 63
Venezuela-,,, 50 Israel
-,3 10 0
Semi-oresidencial Italia-,, 91
Bulgaria-, 80 Noruega -,3 61
Francia, 5* - l7 59 Sueda - ,7 94
Polonia-* 75 Suiza-,; 100
Portugal-,* 57
Media elecciones: 27 63 84
Media países: 26 64 84
N ota : L o s números son porcentajes de elecciones parlamentarías y presidenciales en las
que el partido del Prim er ministro o del Presidente no obtuvo una mayoría en la Asamblea.
Los subíndices son el número de elecciones en cada país.
F u e n te : Cálculos del autor con datos en Bennett (1996), Mainwaring y Scully (1995),
Mainwaring y Shugart (1997), Nohlen (1993), Woldendorp, Budge y Keman (1997), Cortgressio-
nal Quarterly’s Guide to U.S. Elections, Political Data base of the Americas (1999), Europa World
Yearbook.
En cambio, todos los casos menos uno de los regímenes con repre
sentación proporcional en la muestra han producido gobierno dividido
la mayor parte del tiempo, bien Gabinetes de coalición multipartidista,
bien Gabinetes en minoría con apoyo multipartidista en el parlamento.
En la República Checa, Dinamarca, Finlandia, la Cuarta República en
Francia, Holanda, Israel y Suiza, el gobierno dividido ha sido el resulta
do del 100 por ciento de las elecciones.
Entre los regímenes pluralistas, los diferentes efectos de la repre
sentación proporcional y de los esquemas de división de poderes pueden
ser explicados por las estrategias que inducen. Como se ha indicado ante
riormente, la representación proporcional induce que un número relati
vamente alto de partidos compita en las elecciones con agendas y pro
gramas diferentes e induce a los ciudadanos a votar sinceramente en su
mayor parte, de acuerdo con sus variadas preferencias.
La división de poderes en los regímenes presidenciales y semipresi-
denciales también da a los partidos políticos algunas oportunidades de
participar en las elecciones aireando diferentes temas, y a los ciudada
nos, la ocasión de elegir diferentes partidos para diferentes cargos. Sin
embargo, el típico ganador único en una elección presidencial introduce
un nivel importante de unificación de las preferencias de los ciudadanos.
La elección popular de un Presidente unipersonal, que debe ser decidida
por medio de alguna regla excluyente, es siempre una competición con
un solo ganador absoluto. Por este motivo, ciertos partidos que compe
tirían en elecciones parlamentarias con representación proporcional se
abstienen de participar en las elecciones presidenciales. La mayor parte
de los candidatos que compiten creen tener expectativas razonables de
convertirse en ganadores absolutos, especialmente con la regla de la ma
yoría relativa. Aun si los candidatos proliferan (como puede ocurrir en la
primera vuelta con un sistema con segunda vuelta), los ciudadanos tien
den a concentrar su apoyo en unos pocos candidatos para no desperdi
ciar sus votos. La reducción de las alternativas políticas disponibles ori
ginada por las elecciones presidenciales tiene también efectos en las elec
ciones paralelas a la Asamblea, incluso si éstas se deciden por represen
tación proporcional, especialmente si las campañas a la Presidencia y a
la Asamblea son concurrentes. Como resultado, el grado de pluralismo
político y la frecuencia de gobierno dividido en los regímenes presiden
ciales y semipresidenciales es relativamente menor que en los regímenes
parlamentarios con representación proporcional.
Presidentes multipartidistas
La cooperación interinstitucional en situaciones de gobierno presi
dencial dividido puede ser más difícil de alcanzar en sistemas bipartidis
tas que en sistemas multipartidistas, debido al gran número de oportu
nidades creadas por el multipartidismo para que el partido del Presiden
te forme coaliciones legislativas y de Gabinete con otros partidos.
En un sistema bipartidista, los acuerdos interinstitucionales cuan
do el Presidente y la mayoría de la Asamblea están apoyados por dife
rentes partidos políticos requieren bien difíciles acuerdos unánimes,
bien indiscipÜna de partido. Se alcanzaron acuerdos bipartidistas casi
unánimes para compartir el poder durante largos períodos en Colombia
y Venezuela durante su redemocratización en 1958, respectivamente en
los llamados «Frente Nacional» y «Pacto de Punto Fijo». Estos acuerdos
196 INSTITUCIONES POLÍTICAS
Casos:
C o o pe r a c ió n in t e r in s t it u c io n a l h o r iz o n t a l
dos cámaras del Congreso, entre el gobierno federal y los estados, y entre los
Gobernadores y las Asambleas de los estados.
Concretamente, ha habido mayorías de partido diferentes en apoyo del Pre
sidente y en el Congreso tras un 42 por ciento de las elecciones en el periodo
1832-1998. La proporción de elecciones federales que han producido gobierno
dividido es aún mayor en el más reciente período 1945-98: un 71 por ciento de
las elecciones no-concurrentes y un 54 por ciento de las elecciones concurren
tes. La proporción media de estados con representación dividida en el Senado
entre los dos partidos fue de un 26 por ciento desde la primera elección directa
de senadores en 1914 hasta 1954, pero aumentó a un 40 por ciento en el ulte
rior período 1956-96. Los Gobernadores pertenecientes a un partido que no está
en la Casa Blanca han ganado en un 55 por ciento de las elecciones en el perío
do 1945-95 (en 421 de 761 elecciones). La proporción de estados con diferentes
partidos en la Gubematura y en la mayoría de la Asamblea era sólo un 15 por
ciento en 1945, pero ha crecido continuadamente hasta un 60 por ciento a me
diados del decenio de 1990. (Jacobson, 1990; Coz y Kemell, 1991; Brunell y
Grofman, 1998; cálculos del autor; y Fiorina, 1992, respectivamente.)
Como se ha señalado anteriormente, el gobierno dividido puede ser creado
tanto por los efectos mecánicos de ciertos mecanismos institucionales, como el
trazado irregular de los distritos en diferentes elecciones, como por el voto di
vidido, ayudado por la convocatoria de elecciones no-concurrentes y dispersas
en el tiempo. Una gran parte de los analistas ha observado la importancia cre
ciente del voto dividido estratégico en la producción de gobierno dividido en Es
tados Unidos. Se ha señalado, en particular, que en las elecciones al Congreso
no-concurrentes (convocadas a mitad del término presidencial), en los distritos
en los que compiten candidatos nuevos de los dos partidos, los votantes favore
cen a los del partido que no está en la Presidencia; los candidatos en el cargo
del partido que no está en la Presidencia «arrasan»; y los márgenes de victoria
de los candidatos en el cargo del partido del Presidente en distritos no margi
nales se reducen en comparación con los obtenidos en las elecciones concu
rrentes (Alesina y Rosenthal, 1995).
En la segunda mitad del siglo xx, el gobierno dividido a nivel federal fue
creado habitualmente por la elección de un Presidente republicano y una ma
yoría demócrata en el Congreso, como sucedió durante las presidencias de
Dwight Eisenhower (en el período 1955-61), Richard Nixon (1969-74), Gerald
Ford (1974-77), Ronaid Reagan (1981-89) y George Bush (1989-93). En estas si
tuaciones, el Presidente republicano podía reunir una mayoría en el Congreso o
adaptarse a las iniciativas de los congresistas con relativa frecuencia, gracias al
alto nivel de indisciplina de partido de los representantes y senadores demócra
tas (especialmente debida a las diferencias entre los liberales del Norte y los con
servadores del Sur), lo cual movía al Presidente a negociar con el congresista
mediano. Se obtuvieron también muchos compromisos gracias a la abundancia
de temas locales, a las decisiones «de repartidora», así como al comercio y los
intercambios de votos entre congresistas en diferentes temas (King y Ragsdale,
1988; Riggs, 1988; Cox y McCubbins, 1993).
El período de gobierno dividido entre un Presidente demócrata y una ma
yoría republicana en el Congreso durante la presidencia de William Clinton, en
1995-2001, creó una nueva situación, especialmente como resultado del mayor
nivel de fervor político e ideológico y de disciplina de partido en las votaciones
QUÉ SE VOTA 199
de los congresistas republicanos elegidos en 1994. En este marco con dos parti
dos relativamente disciplinados, sólo cabía esperar bien difíciles acuerdos por
unanimidad, bien conflicto interpartidista e interinstitucional. No obstante, el
Presidente Clinton fue capaz de alcanzar una importante cooperación biparti
dista e interinstítucional mediante la renuncia a algunas de las reformas que ha
bía propuesto inicialmente y la adopción de posiciones políticas moderadas, es
pecialmente con respecto al comercio internacional, una serie de presupuestos
equilibrados, la reforma de la asistencia social, así como la más tradicional
mente bipartidista política exterior. Las fuentes más claras de conflicto poten
cial fueron reducidas a los temas morales y de valoFes de familia (lo cual pro
movió indirectamente el relieve de los escándalos sexuales, incluido sobre el
comportamiento privado del Presidente). Pero, durante esta innovadora expe
riencia de gobierno dividido, los dos partidos aproximaron sus posiciones en las
principales políticas públicas más que en ningún período anterior (Quirk y Cu-
nion, 1999).
En general, el desempeño gubernamental en períodos de gobierno dividido
no es inferior al de los periodos de gobierno unificado. Con respecto a la pro
ducción legislativa, mientras que los Presidentes se oponen a legislación impor
tante más frecuentemente en situaciones de gobierno dividido, «no parece que
haya ninguna relación entre el gobierno dividido y el volumen de legislación im
portante apoyada por la administración» (Edwards, Barrett y Peake, 1997). El
nivel global de conflicto entre el ejecutivo y el legislativo en los comités del Con
greso de EE.UU entre 1947 y 1990 disminuyó, a pesar de las proporciones cre
cientes de gobierno dividido (Peterson y Greene, 1993). De las 267 leyes impor
tantes aprobadas entre 1946 y 1990, una media anual de 6,4 fueron aprobadas
durante los dieciocho años de gobierno unificado, mientras que una media
anual de 5,9 fueron aprobadas durante los veintiséis años de gobierno dividido.
Con respecto a los nombramientos judiciales, que requieren un amplísimo con
senso interinstitucional, los Presidentes fueron capaces de nombrar nueve jue
ces en situaciones de gobierno unificado (uno cada veinticuatro meses) y quin
ce en situaciones de gobierno dividido (uno cada veintiún meses) (Mayhew,
1991; Fiorina, 1992).
En períodos de gobierno dividido se oyen frecuentes acusaciones de «pa
rálisis», «bloqueo», «punto muerto» y «embotellamiento». (Véase, por ejemplo,
Sundquist, 1995.) Ciertamente, el gobierno unificado permite que el Presidente
concentre muchísimo poder y lance decisiones expeditivas. Pero, precisamente
porque cuentan con el apoyo de un solo actor ganador, muchas de estas deci
siones son vulnerables a la arbitrariedad o a la influencia de intereses minori
tarios y pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes. En
cambio, la toma de decisiones políticas en situaciones de gobierno dividido pue
de ser relativamente contenciosa y requerir más tiempo de negociación de los
legisladores y los funcionaros ejecutivos. Pero es evidente que los Presidentes sin
una mayoría de partido en el Congreso tienden a promover menos confronta
ción partidista y a ser más pactistas que los que se encuentran en la situación
alternativa. Las decisiones de políticas públicas en períodos de gobierno dividi
do tienden a ser más consensúales y socialmente eficientes que las que se toman
en períodos de gobierno unificado.
200 INSTITUCIONES POLITICAS
Bicameralismo dividido
Un elemento institucional crucial para la cooperación entre el Go
bierno central y los Gobiernos regionales en los estados federales es la
cámara alta de representación territorial.
Las cámaras altas son muy corrientes en las Asambleas del mundo,
pero su diversidad institucional es muy notable. Las cámaras altas de ori
gen no-democrático en los regímenes parlamentarios fueron desprovistas
de poderes importantes mediante la asignación a la cámara baja del pa
pel decisivo en caso de desacuerdo (como en Gran Bretaña, Francia e in
cluso en algunos países regionalizados como Austria, Bélgica y España).
En otros casos, la cámara alta es elegida mediante procedimientos que
tienden a reproducir la composición política de la cámara baja, de modo
que resulta improbable que aparezca un fuerte desacuerdo político entre
ellas (como en Austria, Italia y Japón). Los miembros de la cámara alta
también pueden ser nombrados al margen de las elecciones (como en Ca
nadá).
En la mayor parte de estos casos de bicameralismo asimétrico, la se
gunda cámara no representa preferencias de los votantes muy diferentes
de las representadas en la cámara baja. La segunda cámara sólo puede
introducir retrasos y mejoras en la aprobación de las leyes, especialmen
te si puede iniciar legislación, si las dos cámaras pueden proceder a un
alto número de rondas negociadoras antes de que la cámara baja tome
la decisión final, o si la cámara baja subordinada contiene un solo par
tido ganador frente a una cámara baja multipartidista (Tsebelis y Money,
1997).
La segunda cámara es sólo un actor fuertemente decisivo si tiene a
la vez poderes legislativos y una mayoría política diferenciada de la cá
mara baja. Estas condiciones de simetría sólo se cumplen en cámaras al
tas de representación territorial en estados federales. El bicameralismo
simétrico suele requerir bien la elección indirecta de la cámara por los
Gobiernos o los Parlamentos regionales (como en Alemania, India y Ru
sia), bien distritos regionales diferentes y elecciones populares no-con
currentes capaces de producir ganadores distintos de los de la cámara
baja (como en Argentina, Australia, Brasil, Estados Unidos, Suiza y Ve
210 INSTITUCIONES POLÍTICAS
Casos:
C o o p e r a c ió n y c o n f l ic t o in t e r in s t it u c io n a l v e r t ic a l
cada uno de ellos alrededor del 25 por ciento, mientras que algunos nuevos par
tidos menores, especialmente los populistas (o agrarios, más tarde Partido Po
pular, SVP), también han obtenido representación (Gruner, 1978; Linder, 1994).
De 1874 a 1959, el número de referéndums sobre legislación federal au
mentó continuadamente desde una media de uno cada dos años y medio a uno
cada cuatro meses, especialmente por iniciativa de los partidos excluidos del go
bierno nacional. Con respecto a las enmiendas constitucionales, dado que mu
chos cantones contienen un número muy pequeño de votantes, una minoría na
cional formada por un conjunto de pequeñas mayorías cantonales puede vetar
una propuesta. Exactamente, si los votos negativos en un referéndum estuvieran
distribuidos entre los cantones de un modo óptimo, el mínimo número de vo
tantes capaz de derrotar una propuesta de enmienda a nivel nacional sería me
nor del 10 por ciento (Germann, 1992).
La amenaza permanente de referéndum —más que el veto real en sí mis
mo— evita que la Asamblea tome ciertas decisiones legislativas. A pesar de que
la Asamblea puede aprobar legislación por mayoría simple, el temor de una ul
terior derrota en referéndum induce a los legisladores a construir mayorías par
lamentarias muy amplias (Neidhart, 1970).
Los siete miembros del Consejo Federal, el cual incluye un presidente rota
torio, son nombrados en sesiones conjuntas de las dos cámaras de la Asamblea
Federal. Durante mucho tiempo, la Constitución requirió formalmente que no
hubiera dos miembros del Consejo del mismo cantón (hasta que la regla formal
fue abolida por voto popular en febrero de 1999). Otras costumbres fielmente
obedecidas son que el Consejo debe incluir representantes de los dos cantones
germanófonos más grandes, Berna y Zurich, y no menos de dos representantes
de los cantones «latinos» (habitualmente, un miembro del cantón francófono
más grande, Vaud, y otro bien de otro cantón francófono, bien del cantón ita-
lianófono de Ticino, bien los dos). Esta distribución es bastante proporcional a
la distribución de las lenguas de familia entre la población: aproximadamente,
un 70 por ciento alemán, un 20 por ciento francés, un 9 por ciento italiano (y
un 1 por ciento romance). En años recientes, la inclusión de al menos una mu
jer en el Consejo se ha convertido también en una regla informal. Los cargos en
el Consejo suelen cubrirse de uno en uno o de dos en dos, habitualmente a pro
puesta del partido correspondiente cuyo miembro es sustituido, y de acuerdo
con el origen esperado de área y lengua. La combinación de reglas sobre el can
tón, la lengua y el género, así como las preferencias de partido, suelen reducir
mucho el número de candidatos potenciales.
Sobre la base de la evolución electoral anteriormente esbozada y la ame
naza de referéndum, estas reglas condujeron a coaliciones de Gabinete estables
entre los radicales y los conservadores desde 1891, así como a la ampliación de
la coalición a los populistas a partir de 1929 y a los socialistas temporalmente
durante el período de guerra y de posguerra, 1943-54. La «fórmula mágica» más
estable no fue adoptada, sin embargo, hasta después de las elecciones de 1959,
cuando, excepcionalmente, hubo que sustituir a cuatro miembros del Consejo
(tres de ellos por enfermedad). Esta oportunidad para una renovación más am
plia abrió la puerta a los candidatos socialistas. Desde entonces, la correspon
diente distribución de cargos en el Consejo para los radicales, los cristianos, los
socialistas y los populistas es : : : , respectivamente, en ajustada proporción
2 2 2 1
a los votos y escaños de cada partido.
Para tener expectativas razonables de ganar un referéndum en la mayoría
QUÉ SE VOTA 213
de los cantones, una coalición nacional mayoritaría deberla tener una mayoría
o al menos incluir a los partidos del votante mediano en una mayoría de los can
tones. Además, un número notable de votantes en un referéndum pueden no se
guir !a posición adoptada por el partido por el que votan en las elecciones, es
pecialmente en aquellos temas que afectan intensamente a intereses minorita
rios, o pueden abstenerse en temas en los que tienen preferencias poco intensas
o son indiferentes. Ni siquiera los líderes nacionales de los partidos pueden con
tar siempre con el apoyo de todas sus secciones cantonales, que son bastante in
dependientes (Steiner, 1983).
En la crucial elección de 1959, los conservadores-cristianos obtuvieron una
mayoría absoluta de votos y fueron, pues, el partido del votante mediano en sólo
seis cantones, mientras que los radicales obtuvieron una mayoría en sólo un can
tón. En cambio, los socialistas fueron el partido más votado en ocho cantones,
incluidos los dos cantones germanófonos más grandes, Berna y Zurich, y que
daron a la par con los radicales en el cantón francófono más grande, Vaud, to
dos ellos proveedores habituales de miembros del Consejo, como se ha mencio
nado anteriormente.
Todos estos factores llevaron a partidos políticos movidos por motivacio
nes razonablemente auto-interesadas a la formación racional de mayorías con
miembros numéricamente superfluos en la Asamblea Federal y el Consejo Fe
dera], En la Asamblea bicameral elegida en 1959, cabla formar una coalición es
trechamente ganadora mínima con los radicales y los conservadores-cristianos,
los cuales habrían reunido 130 escaños sobre 244. Los dos partidos habían ob
tenido en total un 50,1 por ciento de los votos populares, pero hablan obtenido
un apoyo mayoritario entre los dos en sólo doce de los veintiún cantones, entre
los cuales no estaban incluidos los francófonos Vaud y Ginebra. Una mayoría
alternativa con miembros numéricamente superfluos, formada por los radica
les, los conservadores-cristianos y los populistas, se habría basado en un 59 por
ciento de los votos populares y en un 64 por ciento de los escaños, pero sus so
cios habían obtenido un apoyo mayoritario entre los tres en sólo dieciséis can
tones, entre los cuales tampoco estaban incluidos los dos francófonos más gran
des. En cambio, sólo los cuatro socios de la «fórmula mágica», con inclusión de
los socialistas, que reunían entre todos un 85 por ciento de los votos populares
y los escaños parlamentarios, hablan obtenido una mayoría de votos en los vein
tidós cantones, lo cual permitía que la correspondiente mayoría legislativa y el
Consejo pudieran hacer frente con confianza al desafío de los referéndums po
pulares. (Cálculos del autor con datos en Statistiches Jahrbuch der Schweiz, Ba-
silea, 1964.)
De hecho, tras la adopción de la «fórmula mágica» en 1959, la proporción
de todas las propuestas gubernamentales (incluidos las enmiendas constituciona
les, las leyes, los decretos, los tratados y los decretos de urgencia no constitucio
nales) que fueron derrotadas en referéndum disminuyó de un 40 por ciento en el
período anterior a un 25 pór ciento (Kobach, 1993; Trechsel y Sciarini, 1998).
Un modelo simplificado de la discusión aquí analizada puede verse en el
Cuadro 4.8. Una serie de cantones de diferente tamaño con desigual apoyo a los
partidos políticos puede producir una mayoría nacional estrecha que es una mi
noría en la mayoría de los cantones, asi como una mayoría nacional ampliada
del 60 por ciento que sigue siendo una minoría en algunos cantones, mientras
que, en cambio, una mayoría tetrapartidista basada en un 85 por ciento de los
votos populares obtiene un apoyo mayoritario en todos los cantones.
214 INSTITUCIONES POLÍTICAS
N ota : La mayoría nacional hipotética formada por los radicales y los cristianos con
(26+25) 51 por ciento de los votos, es mayoría en sólo un cantón, B (25/35). La mayoría nacional
con miembros superfluos formada por los radicales, los cristianos y los populistas, con
(26+25+10) 61 por ciento de los votos, es mayoría en sólo dos cantones, A (25/40) y B (25/35).
Sólo la aún más amplia coalición de cuatro partidos formada por los radicales, los cristianos,
los populistas y los socialistas, que reúne un 86 por ciento de los votos, es mayoría en todos los
cantones.
QUÉ SE VOTA 215
bienestar, así como el control del cálculo y la recaudación de los principales im
puestos.
Tercero, se estableció una cámara alta de representación territorial, el Bun-
desrat, en paralelo a la cámara baja nacional, el Bundestag (cuya elección, com
posición de partido y toma de decisiones se han analizado en el Capítulo 3). El
Bundesrat o cámara alta es una institución clave en la estructura federal de Ale
mania. Es a la vez el guardián de la división de poderes a favor de los territorios
y el escenario institucional principal para la cooperación entre los gobiernos te
rritoriales en la toma de decisiones a nivel federal.
La cámara alta federal está compuesta por miembros de los gobiernos te
rritoriales (en una adaptación democrática de la tradición imperial) con cierta
sobrerrepresentación de los territorios pequeños. Cada delegación territorial vota
en bloque de acuerdo con las instrucciones del gobierno territorial correspon
diente. La composición de ia cámara alta cambia con frecuencia como resulta
do de las sucesivas elecciones regionales. En contraste con la cámara baja, la cá
mara alta no puede ser disuelta por el canciller.
Como se ha analizado anteriormente, la emergencia de diferentes mayorías
políticas en las dos cámaras puede ser explicada en parte por el relieve concedi
do a diferentes temas en las elecciones nacionales y en las elecciones territoria
les no-concurrentes, pero también por el efecto indirecto de la división del voto
entre diferentes partidos por razones estratégicas en las elecciones a la cámara
baja nacional y a los gobiernos territoriales.
Los cristiano-demócratas dominaron los Gabinetes y tuvieron mayorías en
las dos cámaras durante los años 1949-69 y 1982-90. Sin embargo, ha tábido di
ferentes mayorías políticas en tomo a los cristianos y en tomo a los socialistas
en cada una de las dos cámaras, o bicameralismo dividido, durante los periodos
de gobiernos liderados por los socialistas en 1969-82, por los cristiano-demócra
tas desde la reunificación con Alemania oriental en 1991 hasta 1998, y por los
socialistas desde 1999. Así pues, ha habido bicameralismo dividido durante un
46 por ciento del tiempo entre 1949 y 2002 (y durante un 75 por ciento del tiem
po desde 1969).
De acuerdo con la Constitución, la cámara alta tiene poderes iguales a la cá
mara baja con respecto a las enmiendas constitucionales, un cierto derecho de
veto preventivo sobre la legislación federal en general (que puede ser superado
por la cámara baja), y un veto absoluto sobre la legislación que afecta a los inte
reses territoriales. Al principio, estos últimos fueron identificados como decisio
nes sobre el territorio de los Lünder, ciertos impuestos y tasas, y la creación de
nuevas agencias administrativas federales en las áreas de competencia de los Ldn-
der. La cámara alta también puede ejercer un amplio control sobre la adminis
tración federal, incluida la ejecución de la legislación federad por los ministros.
Sin embargo, la «cláusula elástica» que regida qué temas puede conside
rarse que afectan a los intereses territoriales ha funcionado a favor de los Go
biernos territoriales y la cámara alta en los conflictos sobre la división de pode
res y ha acabado produciendo un bicameralismo simétrico. El Bundesrat, que re
presenta a los Gobiernos regionales, ha conseguido en la práctica iguales pode
res que la cámara baja. Entre los factores más importantes de esta evolución des
tacan: la creciente prominencia de la legislación de ámbito europeo, especial
mente con respecto a la política económica, la cual afecta a la distribución te
rritorial del poder; las frecuentes mayorías políticas diferentes en las dos cáma
ras; y el apoyo del Tribunal Constitucional independiente (Golay, 1958).
QUÉ SE VOTA 217
El gobierno horizontalmente dividido entre las dos cámaras, que es un pro
ducto de la división vertical de poderes y de las elecciones separadas para los di
ferentes niveles institucionales, fuerza las correspondientes negociaciones entre
los dos principales partidos y sus socios de coalición para la aprobación de le
gislación en temas importantes con amplio apoyo político. En 1949, sólo un 10
por ciento de todas las leyes federales requirieron la aprobación de la cámara
alta. A mediados del decenio de 1990, la proporción de legislación federal so
metida al derecho de veto absoluto de la cámara alta había aumentado hasta un
60 por ciento. Así pues, la mayor parte de la legislación tiene que ser aprobada
de hecho con el apoyo de los cristianos, los liberales y los socialistas, los cuales
reúnen en conjunto una media del 90 por ciento de los votos populares. A pesar
de que ]a cámara alta no interviene formalmente en la investidura o la censura
del Canciller y del Gabinete, se considera que tuvo un papel destacado en las di
misiones de al menos dos Cancilleres, el cristiano-demócrata Konrad Adenauer
en 1963 y el socialdemócrata Willy Brandt en 1974 (Dalton, 1993).
El desempeño legislativo en períodos de gobierno bicameral dividido puede
ser comparado favorablemente con el de los períodos de gobierno bicameral uni
ficado, es decir, con la misma mayoría política en las dos cámaras. El número de
leyes aprobadas anualmente por la cámara baja en el período de gobierno bica
meral dividido 1969-81 fue 103, mientras que los números correspondientes en
los períodos de gobierno bicameral unificado fueron 120 para 1949-69 y 92 para
1982-90, con una media total de 111. La proporción de leyes que requerían la
aprobación de la cámara alta que fueron promulgadas fue de un 53 por ciento en
el período mencionado de bicameralismo dividido, y de un 50 y un 56 por cien
to en los dos períodos mencionados de bicameralismo unificado, con una inedia
total de un 52 por ciento. (Cálculos del autor con datos en Thayssen, 1994.)
La desintegración de Yugoslavia
embargo, son más vulnerables al conflicto que aquellos que incluyen me
canismos federales más robustos de cooperación multilateral (Colomer,
1998a, 1999c).
Caso:
E l Reino muy Unido
A mediados del siglo xvm, el régimen político de Inglaterra era considera
do el mejor ejemplo de «una nación en el mundo que tiene como fin directo de
su constitución la libertad política» fundada en el principio de la separación de
poderes (Montesquieu, 1748, libro XI). En cambio, a mediados del siglo XX, los
estudiosos de la política coincidían ampliamente en que el Reino Unido era «el
ejemplo original y mejor» de un modelo de democracia basado en la concentra
ción del poder (véase, por ejemplo, Lijphart, 1984: 5).
De hecho, la vieja «Inglaterra» se había convertido en un complejo com
puesto territorial de Inglaterra y Gales, Escocia (desde 1707) e Irlanda (en 1801-
1921). Durante algún tiempo tras la unión con Escocia, el Gobierno central en
Londres respetó la autonomía escocesa, especialmente en asuntos de religión,
derecho civil y sistema judicial. Gran Bretaña estuvo también altamente descen
tralizada a favor de los Gobiernos locales al menos hasta principios del siglo xix
(North y Weingast, 1989; Weingast, 1995).
Sin embargo, el régimen británico era particularmente vulnerable a las
tendencias unificadoras debido a que la inicial división horizontal de poderes
se basaba en la coexistencia de la Cámara de los Comunes con instituciones
no-democráticas, principalmente un ejecutivo monárquico y una cámara alta
aristocrática. Con la continuada expansión de los derechos de voto durante los
siglos xdc y xx (como se ha analizado en el Capítulo 2), la Cámara de los Co
munes elegida popularmente acabó prevaleciendo sobre el Rey y la Cámara de
los Lores no electos. Pero los Comunes fueron elegidos por medio de un sis
tema electoral muy restrictivo basado en la regla de a- mayoría relativa, el cual
1
suele producir un sistema: de dos partidos y Gabinetes de un solo partido. Así
pues, la democratización comportó una creciente concentración de poderes en
manos de un solo actor, el partido en el Gabinete y, más exactamente, el Pri
mer ministro. Como resultado de esta evolución, también la justicia se hizo
vulnerable a la correspondiente mayoría parlamentaria. La unificación del Go
bierno nacional provocó, asimismo, una creciente centralización. Mientras que
ciertas instituciones escocesas tradicionales fueron doblegadas. Irlanda eligió
la secesión antes de ser dominada, en 1921. Más tarde, el conflicto violento en
Irlanda del Norte condujo a la supresión de la Asamblea local por el Gobier
no central en 1969. Los Gobiernos locales fueron debilitados por el Gobierno
central durante el decenio de 1980, incluida la abolición del Consejo del Gran
Londres.
Sólo se iniciaron reformas institucionales importantes a favor de un resta
blecimiento del pluralismo por iniciativa de aquellos que habían sido excluidos
del poder durante un largo período sin alternancia en el Gobierno. Los tumos
entre los partidos laborista y conservador habían durado una media de menos
de siete años entre 1945 y 1979. Pero los laboristas no consiguieron derrotar de
nuevo a los conservadores en el Gabinete hasta dieciocho años después de la pri
QUÉ SE VOTA 225
mera victoria de Margaret Thatcher, es decir, tras cuatro elecciones sucesivas
que dieron a los conservadores una mayoría absoluta de escaños en la Cámara
de los Comunes (siempre basada en una minoría de votos populares), un perio
do casi tres veces más largo que el promedio anterior.
A partir de ciertos cálculos adversos al riesgo, el nuevo liderazgo laborista
eligió preferir la expectativa de compartir el poder regularmente (principalmen
te con los liberales, que habían permanecido en la oposición durante varios de
cenios) antes que apostar por mantener unas instituciones que producían una al
ternancia tan incierta entre ganadores absolutos y perdedores absolutos. El Ga
binete laborista elegido en 1997, liderado por Anthony Blair, inició las corres
pondientes reformas institucionales.
Es muy interesante observar que se introdujeron, en paralelo, elementos de
división del poder tanto en un sentido horizontal como en uno vertical. Prime
ro, los Gobiernos locales fueron reforzados, en particular mediante la introduc
ción de la elección directa del alcalde de Londres y de la representación propor
cional para la elección separada de la correspondiente Asamblea local. Se crea
ron Asambleas y Gobiernos regionales en Escocia y en Gales (el segundo sin po
deres fiscales ni legislativos) sobre la base de una representación proporcional.
Un pacto entre los Gobiernos británico e irlandés, así como entre todos los par
tidos de la región, condujo a la devolución condicional del autogobierno a Ir
landa del Norte y al establecimiento de un esquema de relaciones de tipo confe
deral entre los estados de las dos islas.
A nivel horizontal, se lanzó una iniciativa para una ambiciosa reforma elec
toral de la Cámara de los Comunes. Como primer paso, el Reino Unido dejó de
ser una excepción en Europa cuando, en 1999, sus representantes en el Parla
mento Europeo fueron elegidos por representación proporcional (como en todos
los demás estados-miembros de la Unión Europea). El Gobierno había estable
cido una Comisión Independiente sobre el Sistema de Votación, presidida por el
antiguo ministro laborista y líder de los liberales en la Cámara de los Lores, Lord
Jenkins de Hillhead (antes Roy Jenkins), con la colaboración de una selección de
destacados politólogos (o «psefólogos», como llaman allí a los expertos electo
rales). En diciembre de 1998, la Comisión publicó un informe en el que reco
mendaba que el tradicional sistema electoral, con varios siglos de antigüedad,
basado en la regla de la mayoría relativa fuera reemplazado por un «sistema de
miembros adicionales» capaz de producir una alta proporcionalidad de la re
presentación. (Jenkins, 1998; las simulaciones de resultados electorales con sis
temas electorales alternativos pueden encontrarse en Dunleavy, Margetts y Weir,
1998; Dunleavy y Margetts, 1999.)
Estas reformas podrían producir un giro espectacular en las tendencias his
tóricas tradicionales del régimen político británico que le llevarían de la con
centración del poder a un gobierno dividido vertical y horizontalmente. No obs
tante, desde el enfoque presentado en las páginas anteriores, hay que añadir al
gunos comentarios.
Primero, la ausencia de provisiones para el establecimiento de Gobiernos
regionales en los territorios de Inglaterra podría inducir bien gobierno unifica
do (si el partido en el Gobierno nacional obtuviera una mayoría en las regiones),
bien bipolarización entre el Gobierno central y Escocia, más que una coopera
ción interregional.
Segundo, aunque se suprimieron la mayor parte de los puestos hereditarios
en la Cámara de los Lores, ésta no fue reemplazada por la correspondiente cá
226 INSTITUCIONES POLITICAS
ciudadanos y de producir alta utilidad social pueden ser creadas por los
regímenes parlamentarios con representación proporcional, así como por
el federalismo descentralizado y bicameral. En estos marcos, la existen
cia de múltiples ganadores y los incentivos institucionales para la coo
peración multipartidista tienden a producir resultados altamente satis
factorios.
Asimismo, la división «horizontal» de poderes entre el Presidente y
la Asamblea puede producir niveles relativamente altos de consenso y de
utilidad social si los incentivos para la cooperación interinstitucional y
multipartidista son efectivos para prevenir el bloqueo y el conflicto. Más
concretamente, las fórmulas semipresidenciales con gobierno dividido,
es decir, la «cohabitación» de diferentes mayorías políticas en apoyo del
Gabinete parlamentario y de la Presidencia, así como otras variantes in
termedias y parlamentarizadas de la división horizontal del poder, son
mejores para inducir cooperación interinstitucional que los regímenes
presidenciales puros con gobierno unificado o con esquemas más rígidos
y potencialmente conflictivos de separación de poderes.
Por último, los regímenes parlamentarios unicamerales con reglas
electorales mayoritaristas, los cuales suelen producir un gobierno unifi
cado, es decir, un solo ganador absoluto, deberían ser considerados me
nos eficientes socialmente que las alternativas antes mencionadas. Los
estados unitarios en sociedades complejas también producen resultados
peores que los estados descentralizados.
Estos resultados desde la perspectiva de la utilidad social son con
sistentes con una serie de contribuciones en distintos enfoques sobre el
desempeño económico y social de diferentes tipos de régimen democrá
tico. Entre ellas se incluyen las siguientes. Primero, el modelo británico
de régimen simple basado en el parlamentarismo y la regla de la mayo
ría relativa fue analizado como el origen de la «política de confronta
ción». Los efectos sociales de este modelo institucional pueden resumir
se en dos puntos. En primer lugar, tiende a producir Gobiernos social
mente minoritarios y sesgados que satisfacen sólo las preferencias de pe
queños grupos de ciudadanos y son propicios a ser capturados por inte
reses minoritarios. En segundo lugar, la alternancia completa de partidos
en el Gobierno sin puentes intermedios provoca cambios drásticos e ines
tabilidad en las políticas públicas, las cuales a su vez desaniman la in
versión y los planes a largo plazo de los actores privados en la sociedad
(Finer, 1975, 1982).
Segundo, ciertas correlaciones estadísticas muestran que los regí
menes pluralistas pueden ser comparados favorablemente con los re
gímenes que promueven la concentración del poder con respecto a cier
tas variables económicas y sociales. Concretamente, se ha encontrado
que los regímenes parlamentarios con representación proporcional es
tán asociados a más altos niveles de participación política y más bajos
niveles de violencia política que las fórmulas democráticas alternativas
(Powell, 1982). Los regímenes políticos «gobernados colegialmente» con
232 INSTITUCIONES POLÍTICAS
2 * ola 6 4 9 19
1944-1973 (15) (13) ()1 (29)
3* ola 2 27 11 40
1974-2000 () 0 (4) () 0 (4)
Total 13 (18) 32 (25) 24 (11) 69 (54)
en 1918, Nueva Zelanda en 1993 y Japón en 1994), y dos han sido cam
bios desde fórmulas parlamentarias con representación proporcional a
fórmulas de tipo presidencial (Francia en 1958 e Israel en 1996). Ningu
na democracia establecida ha cambiado hasta ahora a favor de un régi
men parlamentario-mayoritarista. Incluso el Reino Unido ha introducido
varias reglas electorales proporcionales y una incipiente descentraliza
ción, como se ha analizado al final del Capítulo 4.
Los cambios a favor del federalismo y otras fórmulas de división
«vertical» del poder pueden ser analizados de un modo parecido. Cua
tro democracias de larga duración han mantenido estructuras federales
desde el principio: Australia, Canadá, Estados Unidos y Suiza. Cuatro
grandes países latinoamericanos han mantenido fórmulas federales in
cluso durante períodos autoritarios: Argentina, Brasil, México y Vene
zuela. Los cambios desde estados unitarios o imperiales a estructuras
federales o regionales durante los procesos de democratización o du
rante períodos democráticos incluyen África del Sur, Alemania, Austria,
Bélgica, España, India e Italia (cf. Elazar, 1987, Tabla 2.2; Watts, 1996b,
Tabla 2).
Las federaciones tienden a fracasar si están formadas por sólo dos
unidades y si han sido diseñadas bajo regímenes autoritarios, como se ha
analizado en el Capítulo 4. Pero no parece haber habido cambios hacia
atrás a partir de federaciones multilaterales en contextos democráticos.
Cuando en un territorio se han creado múltiples ganadores, éstos resis
ten efectivamente los intentos de simplificar la estructura política co
rrespondiente.
A finales del siglo X X , de los sesenta y cuatro regímenes democráti
cos en países con más de un millón de habitantes, sólo un 16 por ciento
son regímenes parlamentarios con reglas electorales mayoritaristas,
mientras que un 50 por ciento son regímenes presidenciales o semipre
sidenciales, y un 34 por ciento son regímenes parlamentarios con repre
sentación proporcional, como se muestra en el Cuadro 5.3. Al menos un
23 por ciento tienen una división de poderes de tipo federa). El éxito re
lativo de las fórmulas pluralistas debe ser sometido a la observación de
su supervivencia en el futuro. Sin embargo, el análisis empírico aquí pre
sentado permite mantener la hipótesis sobre la mayor capacidad de las
instituciones políticas pluralistas y socialmente eficientes de obtener un
apoyo estable.
238 INSTITUCIONES POLÍTICAS
Total
Democracias duraderas: 6 4
Democracias fracasadas: 15 13
240 INSTITUCIONES POLÍTICAS
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