Corrupción y Modernización Del Estado - Cap.1 Concepto de Corrupción.

CAPITULO I
CONCEPTO DE CORRUPCIÓN
Dificultades para definir corrupción Dichas dificultades las podemos dividir en tres
tipos: 1) cambios valóricos que definen lo que
una sociedad entiende por corrupción en un
Nuestro primer desafío es poder establecer
tiempo y una cultura determinada; 2)carencia
un concepto que enmarque el tema que es
de indicadores estables que en forma
objeto central de este trabajo. Se trata de
sistemática permitan determinar qué y cuanta
definir corrupción de una forma en que,
corrupción existe en un período determinado;
manteniendo un grado de generalidad que
3) multiplicidad de formas en que se expresa la
permita su uso analítico en diversos países,
corrupción.
al mismo tiempo permita circunscribir el
fenómeno de la corrupción a una serie muy
A través de un análisis de cada una de estas
precisa de conductas y hechos. Este esfuerzo
razones, intentaremos avanzar en el desafío de
conceptual, lejos de ser un inútil ejercicio
conceptualizar el fenómeno de la corrupción:
academicista, resulta esencial para poder
profundizar en el análisis de las causas de
Cambios valóricos
este fenómeno así como en las soluciones
adecuadas al mismo.
Una primera dificultad para definir corrupción
es la simple constatación histórica de que los
Sin perjuicio de la importancia estratégica y
límites y ámbitos de ésta cambian mucho de
política que el tema ha adquirido durante
una cultura y época histórica a otra. ¿Significa
estos últimos años, habiendo ocupado miles
esto acaso de que el concepto de corrupción es
de páginas de diarios y revistas académicas,
absolutamente relativo? Claramente no. A
la tarea de definir corrupción sigue siendo
través de numerosos ejemplos, Klitgaard
compleja y difícil de cumplir. Existe un
(1988) muestra cómo ciertas manifestaciones
relativo consenso en cuanto a que la
estándares de corrupción han sido rechazadas
corrupción implica abuso de poder o de
en culturas muy disímiles. Robar dinero
recursos públicos en beneficio privado. Sin
público en beneficio personal, por ejemplo, ha
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embargo, al momento de querer establecer

sido considerado un crimen desde tiempos de
las fronteras del problema y enumerar
Platón.
comprehensivamente las conductas
concretas que debieran ser consideradas
Sin embargo, lo que se entiende por corrupción
parte de la corrupción, el panorama resulta
cambia. De hecho, muchos de los que han sido
mucho menos claro tanto para la comunidad
acusados de corrupción se defiendan diciendo
académica y la élite política, como para la
que ellos "simplemente hicieron lo que en otro
ciudadanía en general.
tiempo todo el mundo hacía y toleraba como
normal". Esto vale para la red de
Existe un conjunto de dificultades para
financiamientos políticos de España o Italia,
alcanzar una definición clara,
como para las formas de patronazgo
comprehensiva y universal sobre corrupción.
característica de algunos alcaldes de EE.UU.
1
Orrego, Larraín, Claudio. Corrupción y modernización del estado, El Cid Editor | apuntes, 2014. ProQuest Ebook Central, http://ebookcentral.proquest.com/lib/ippsp/detail.action?docID=3218389.
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("los jefes") y de tantos políticos
latinoamericanos. Segundo, existe efectivamente una dificultad
objetiva doble para medir la corrupción: la
Los países experimentan periódicamente, no naturaleza secreta del fenómeno, mayor en
sin tensiones y cierto grado de sorpresa, casos de ilegalidad o delictuosidad de la
cambios más o menos radicales en lo que se conducta específica, hace difícil su medición
considera aceptable o tolerable en materia de empírica; b) los cambios normativo-culturales
ética pública. Es cierto que existen ciertas impiden la configuración de indicadores
conductas que universal e históricamente estables que permitan comparar los niveles de
han sido rechazadas por corruptas. No corrupción en un período y otro.
obstante, es considerable el número de
situaciones cuya frontera de licitud ética Multiplicidad de formas que adopta la
cambia no sólo de cultura en cultura, sino corrupción
también de tiempo en tiempo. Nuevos
delitos de algunos países, como el tráfico de Las visiones modernas sobre corrupción
influencias o la recepción por parte de comprenden tanto actos ilícitos que reportan
funcionarios públicos de regalos de beneficio pecuniario como de cualquier otro
particulares, son todavía práctica normal en tipo (amistad, status, político), extendiéndose a
muchos otros. situaciones de muy diversa naturaleza en que
pueda existir algún conflicto de interés o uso
Carencia de indicadores estables indebido del cargo público. Esto, que
demuestra como el ámbito de la corrupción se
Si bien son numerosos los autores afirman la encuentra hoy lejos de abarcar sólo distintas
existencia de significativos costos políticos, formas de soborno, hace aún más difícil
sociales y económicos asociados a la formular una definición clara y comprehensiva
corrupción, de igual forma que se declara la del término.
lucha contra la misma como un elemento
estratégico para el fortalecimiento del La experiencia comparada enseña muchos
sistema democrático y un mayor desarrollo ejemplos de corrupción en que el beneficio
económico, lo cierto es que ninguna de económico del acto ilícito no es tan obvio. Los
dichas afirmaciones puede ser fácilmente más frecuentes son: - el uso en beneficio
comprobadas. Dos factores han dificultado privado de información privilegiada obtenida
el diseño de indicadores para medir el en razón de una función pública; - el traspaso
fenómeno: de un cargo público a otro privado relacionado
("revolving door"); - negociaciones en las que

Primero, Klitgaard (1988) y Palau (1993) existe conflicto de interés; - incompatibilidades
han coincidido en destacar que el número y entre cargos públicos y entre estos y posiciones
calidad de los estudios sobre el particular es en el sector privado; - tráfico de influencias; -
muy pobre. Esta carencia, sumada al nepotismo o patronazgo.
enfoque eminentemente academicista de
muchos de los estudios existentes, ha hecho De igual forma, la corrupción tiene naturalezas
que el problema sea enfrentado y niveles muy distintos. Una cosa es la
fundamentalmente desde la "intuición" de corrupción administrativa, generalmente de
las autoridades, sin tener mediciones y carácter más individual. Otra es la corrupción
estudios rigurosos que sirvan de base para el política, que tiene un carácter más sistémico y
diseño de las políticas anti-corrupción.
2 Central, http://ebookcentral.proquest.com/lib/ippsp/detail.action?docID=3218389.
Orrego, Larraín, Claudio. Corrupción y modernización del estado, El Cid Editor | apuntes, 2014. ProQuest Ebook
corporativo. Asimismo, existen formas Una de las definiciones más completas es la de
distintas de corrupción a nivel nacional, Joseph S. Nye. (Gardiner, 1993) Él la define
local o regional. como "aquella conducta que se desvía de los
deberes normales de un cargo público por
En síntesis, cualquier estudio que no consideraciones privadas (familia, amistad),
reconozca estas dificultades conceptuales de pecuniarias o de status; o aquella que viola
la corrupción, está condenado a la normas restrictivas de cierto tipo de influencias
elaboración de diagnósticos simplistas y de en beneficio privado". Esta definición es
propuestas de acción irreales y superficiales. clarificadora en dos sentidos distintos. Primero,
Consecuentemente, si se quiere ser efectivo Nye condiciona la categoría de corrupción a la
en el combate contra ella hay que analizar existencia de un funcionario(a) que actúe en el
los factores culturales y éticos que ejercicio de su función pública. (Gardiner,
determinan la corrupción, profundizar en el 1993) Así, sin perjuicio de la eventual
estudio y diseño de indicadores que responsabilidad de un agente del sector el
permitan medirla y compararla, y conocer privado (corrupción activa), la cual también
sus distintas formas de concreción. debe ser sancionada, siempre se requiere de la
presencia de un funcionario público. Es cierto
Definición de corrupción que también existe práctica que podríamos
denominar corruptas entre particulares (
Al revisar algunas de las definiciones más sobornos entre privados, prácticas desleales,
comunes de corrupción, comprobaremos lo etc.), las cuales tienen un efecto ciertamente
dicho en la primera sección: lo difícil que es promotor de la corrupción en la sociedad. Sin
definir algo que a primera vista parece tan embargo, aquí nos concentraremos en la
obvio. El Diccionario de la Real Academia corrupción pública. Segundo, dicha definición
Española define corrupción como "la acción ya implica tres de las formas más comunes de
y efecto de corromper o corromperse". La corrupción: soborno, nepotismo y malversación
más autorizada definición sobre corrupción de fondos públicos.
existente en toda la lengua española
sorprende por su generalidad y abstracción. Con todo, ella no está exenta de limitaciones.
Si bien tiene la virtud de comprender toda Como bien lo ha señalado John A. Gardiner
forma de corrupción, no permite establecer (1993), esta definición no comprende aquellas
qué acciones en el ámbito de lo público situaciones en que el objetivo del abuso
pueden denominarse corrupción y cuáles no. funcionario no es el beneficio personal o
familiar, sino más bien el del partido político,
El Webster English Dictionary, por su parte, grupo étnico, etc. De igual forma, el requisito
define corrupción como "incentivo para establecido por Nye de que la conducta
hacer mal a través de medios impropios o corrupta implique un alejamiento de los
ilegales (como soborno)". Esta definición "deberes normales" del funcionario(a), plantea
tampoco ayuda mucho. Si bien incorpora la una serie de interrogantes difíciles de clarificar.
noción de medios ilícitos (ilegales o ¿Qué significa deberes normales? ¿Qué ocurre
impropios), es insuficiente en la descripción cuando las costumbres particulares de una
de conductas públicas catalogables como sociedad aceptan como normales conductas
corruptas. Asimismo, condiciona la claramente constitutivas de corrupción en otras
existencia de corrupción a casos en que el (regalos, conflictos de interés, traspaso al sector
fin último de la conducta es negativo. privado, uso de información privilegiada, etc.)?
3
Consciente de que no existe ni existirá una
definición generalmente aceptada sobre La definición académica es aquella que resulta
corrupción, y sobre la base de lo ya de los múltiples esfuerzos de investigadores de
señalado, señalamos lo se entenderá por distintas disciplinas. Sin perjuicio de que en
corrupción para efectos de este trabajo: este trabajo se ha recogido la de Nye como una
"toda acción u omisión de funcionario de las más completas, en la realidad existen
público en que éste se desvíe de los deberes innumerables definiciones de corrupción, las
normales de su cargo con el objeto de cuales varían significativamente dependiendo
obtener gratificaciones de índole privado del autor y de la disciplina del mismo
(familia, amistad) o beneficios políticos, (abogados, economistas, auditores,
pecuniarios o de status, así como cualquier administradores públicos, sociólogos,
utilización en beneficio personal o político politólogos, etc.). Es precisamente por esto
de información, influencias u oportunidades último que una definición académica puede
surgidas en razón de su cargo". carecer de cierta utilidad, sobretodo si no se
Esta definición cumple a cabalidad los dos complementa con las otras dos perspectivas. La
requerimientos establecidos en un comienzo, naturaleza más teórica y abstracta de la vida
a saber, ser lo suficientemente general para académica, hace que las definiciones que de
ser aplicable en distintas realidades ella resultan no siempre posean la dimensión de
culturales y lo suficientemente específica realidad necesaria para hacerla efectiva.
para tener utilidad analítica. Sin embargo, es
obvio que al analizar la realidad de países Legal
específicos esta requerirá de cierta
contextualización histórica y social. La definición legal de corrupción consiste
simplemente en que si un acto está prohibido
Ello especialmente en lo que se refiere a por ley, entonces su comisión constituye
"deberes normales". A pesar de la falta de corrupción. Contrariamente, si dicho acto no se
precisión de éste término, es preferible al de encuentra prohibido, entonces es legítimo y no
"ilicitud o ilegalidad", por cuanto desde el corrupto. Sin perjuicio su claridad y precisión,
punto analítico (no así de gestión pública) el esta definición de corte positivista ha sido
primero es más amplio y comprehensivo que fuertemente criticada (Scott, en Gardenia,
el segundo. 1993) por dos razones fundamentales. Primero,
porque lleva consigo el riesgo de darle valor
Un enfoque complementario al de buscar un normativo a cualquier standard de conducta por
concepto de corrupción, es el Gardenia el sólo hecho de estar contenido o no en un
(1993), quien ha optado por identificar tres cuerpo jurídico determinado. Esto implica
fuentes conceptuales diversas, y, sostener que toda conducta autorizada (o no
consecuentemente, tres tipos de definiciones prohibida) por una norma jurídica es, por ese
distintas: la académica, la legal y la de sólo hecho, ética. Segundo, porque al ser la
opinión pública. Ha parecido útil presentar definición legal por excelencia aquella de
este esquema como una forma de graficar carácter penal-administrativa (con su lista de
conceptualmente los tres enfoques existentes conductas tipificadas como delitos de
del tema. Cada una de ellas representan una corrupción), surge una dificultad insoslayable
contribución distinta para el diseño de para la comparación de niveles de corrupción
políticas anti-corrupción. Estas son: entre países con distintos estatutos jur ídicos.
Académica
De la opinión pública Esto solamente implica que a través del estudio
de los procesos de escandalización social
El tercer tipo de definición, es la que surge (motivados por situaciones de corrupción) se
de los estándares de integridad de la opinión puede lograr un concepto históricamente más
pública. Este enfoque es muy importante arraigado e integral de corrupción.
para un servidor público, sobretodo cuando
existe discrepancia entre lo que la academia El fenómeno del escándalo es producido por
o la ley definen como corrupción y aquello una interacción entre medios de comunicación,
que la gente percibe como tal. sensibilidad ciudadana y grupos de poder,
siendo muy difícil establecer el exacto peso de
Esta dimensión más sociológica de lo que se uno o de otro. Palau (1993) considera que la
entiende por corrupción tiene enorme importancia del estudio de los procesos de
importancia práctica en la tarea de fortalecer escandalización radica precisamente en que
los valores éticos y democráticos de un país estos sirven para analizar las modificaciones en
y su gobierno (Gardenia, 1993). La opinión las distintas correlaciones de fuerzas sociales y
de los ciudadanos no se manifiesta sólo a políticas que se articulan en torno al Estado, así
través de su voto, apoyando o castigando a como las distintas concepciones de interés
candidatos en función de su comportamiento público o bien común. Consecuencia de lo
ético, sino también en lo que dice relación anterior, es que el análisis de los escándalos
con la denuncia de hechos concretos de públicos como mecanismo de auscultación
corrupción y en la presión social para social sólo funciona con base en información
conseguir la efectiva sanción de los agregada, y su producto se presenta más en la
responsables. Esto es una manifestación forma de tendencias de mediano y largo plazo
esencial de la soberanía popular, y su que en la forma de una definición precisa en un
existencia refleja una mayor madurez ética momento determinado.
de la sociedad que la práctica.
Sin perjuicio de esta limitación, concordamos
Para quienes defienden la importancia de con aquellos que ven en este tipo de estudios un
esta definición sociológica de corrupción, camino para empezar a llenar de un contenido
que en general incluye a toda la clase más vivo el vago concepto de corrupción,
política, resulta indispensable analizar como estableciendo que es lo que se censura
puede ésta ser percibida, medida y (comportamiento), por qué se censura (valor) y
comparada en el tiempo. Al respecto existen quien lo impulsa o dificulta (poder).
dos escuelas de pensamiento:
ii) La otra escuela es aquella que pone el

i) Erhard Eremburg y otros, ponen énfasis en énfasis en los mecanismos clásicos de estudio
"el escándalo social". A su juicio, lo que de opinión pública: encuestas de opinión y
define que se llama corrupción en un "focus group". Esta alternativa tiene la gran
sistema político determinado es la capacidad ventaja de que proporciona una definición
existente en el mismo de producir bastante clara sobre lo que un momento
exitosamente un escándalo. Esto no quiere específico se entiende por corrupción. Sin
decir, como bien nos advierte Palau, de que embargo, Michael Johnson ha sugerido una
"cada acto de corrupción genere un serie de problemas con este tipo de mediciones,
escándalo ni que los escándalos (Johnson, 1986) siendo los más serios los
correspondan a actos objetivos y legalmente siguientes:
calificables de corruptos". (Palau, 1993)
5
- fluctuación de la opinión pública en el consecuencia, las limitaciones de mecanismos
tiempo. Es un hecho que encuestas tomadas como las encuestas de opinión.
a lo largo de un período de tiempo muestran
que las actitudes del público respecto de los Síntesis
más diversos temas (incluido corrupción)
pueden y de hecho cambian. Esta falta de Por cuanto los sistemas legales, las culturas, y
estabilidad de la opinión pública plantea una los fenómenos de escándalo o de definición de
duda acerca de cual es el tiempo adecuado corrupción por la opinión pública varían de país
para medir que entiende la ciudadanía por en país, es fácil entender la imposibilidad de
corrupción. ¿Será en medio de un escándalo, formular una sola definición comprehensiva de
o después? Si han realizado dos mediciones corrupción. Además del desafío que significa
en tiempos distintos, ¿cual de los dos será el formular un concepto operativo de corrupción
más acertado?, etc. universalmente aceptado, hay que considerar la
naturaleza compleja, multifacética y cambiante
- quién es el público (edad, sexo, zona que éste tiene aún en un contexto cultural
geográfica, etc.). Es distinto preguntar a homogéneo. Un fracaso en reconocer esta
adultos que a jóvenes o ancianos. El hecho complejidad, con sus dimensiones económica,
de que existan varias opiniones públicas, cultural, política y ética, condenará al analista o
entonces, plantea un desafío para quienes autoridad pública a la confección de
pretendan utilizar esta definición de diagnósticos simplistas y, al diseño e
corrupción. Con todo, este pareciera ser más implementación de respuestas superficiales e
un problema de diseño del instrumento que incompletas.
de la definición en sí misma.
Con todo, estas dificultades conceptuales no
- problema cualitativo de este tipo de son ni pueden servir de excusa para obviar el
estudios: Es muy probable que la gente tratamiento sistemático de un tema tan vital
tenga distintas opiniones sobre la naturaleza como este. Así como la carencia de una
corrupta o no de un acto, dependiendo de definición universal sobre pobreza no han sido
quien lo ejecuta, para quien son los obstáculo para combatirla decididamente, con
beneficios, etc. El sinnúmero de la corrupción debiera ocurrir lo mismo.
condicionantes que afectan la percepción (Klitgaard, 1993) Ello, sobretodo de cara al
social y que hacen que el juicio ético de la consenso existente respecto de la necesidad de
opinión pública respecto de una misma combatir la corrupción así como sobre sus
conducta varíe sustancialmente, dificulta perniciosas consecuencias para el desarrollo
(aunque no impide) este tipo de mediciones. social, económico y político de la Región.
En resumen, una definición social de Clasificación de corrupción

corrupción puede ser de gran utilidad
práctica para quien diseña políticas públicas Toda clasificación es por naturaleza arbitraria.
anti-corrupción, siempre y cuando se tomen Sin embargo, creemos que por razones de
en cuenta los problemas recién enunciados. claridad en la terminología así como para
Sin caer en el escepticismo extremo que ulteriores estudios, es bueno mencionar los
tienen ciertos autores (Palau 1993), hay que distintos tipos de corrupción y las distintas
reconocer el carácter volátil y lo fácilmente categorías utilizadas por la literatura
influenciable que es la opinión pública y, en especializada. Con este esquema, daremos por
terminado la fase de conceptualización de la hablar de la "cleptocracia" (el gobierno de
corrupción. ladrones). Quizás sea el caso ruso, después de
la disolución de la Unión Soviética, el que
represente mejor los niveles de permeabilidad
Individual y sistémica social e institucional a los que puede llegar un
país infectado con la corrupción sistémica.
La primera gran clasificación dice relación
con la extensión de la corrupción. Salvo Para Westberry (1991), la cleptocracia es la
excepciones, la gran mayoría de los autores institucionalización de la codicia de una
define corrupción en relación a la persona o de un grupo de élite por recursos y
desnaturalización de una función pública en poder en la forma del aparato del Estado.
beneficio privado, con independencia de la
extensión de la misma. Entre los distintos tipos de corrupción
sistémica, la más dañina y difícil de combatir es
Arturo Aylwin (1992) condiciona la aquella donde el principal órgano contralor o la
existencia de corrupción a que concurran policía, son los agentes más corruptos del
copulativa o separadamente los siguientes Estado, siendo Hong Kong hace 20 años un
factores: la existencia difundida de buen ejemplo de la misma. En este contexto,
conductas contrarias a la probidad; faltas los costos políticos y económicos pueden
graves cometidas por autoridades superiores, alcanzar dimensiones inimaginables. Sin
y la existencia de redes o colusión entre mecanismos de control y fiscalización se vive
funcionarios. en la ley de la selva, donde cada individuo
maximiza su bienestar sin respeto de la
Corrupción individual, es aquella en que los legalidad vigente y donde la corrupción es la
actos de corrupción son esporádicos y de forma natural de vivir.
naturaleza absolutamente secreta. No existe
tolerancia social ni gubernamental para tal Pública y privada
tipo de actos, persiguiéndose enérgicamente
cualquier falta de probidad. Un buen La corrupción es por esencia de naturaleza
ejemplo de ésta es la pérdida de más de US$ pública. Es decir, sólo puede ser cometida por
200 millones por parte de la principal un funcionario público en ejercicio de sus
compañía de cobre de Chile (CODELCO), a funciones. Sin embargo, diversas razones han
raíz de una serie de operaciones fraudulentas llevado a ciertos autores a hablar de corrupción
en los mercados de futuro por parte de uno privada (Gardenia 1982, Vázquez 1993, Parejo
de sus funcionarios. 1993). La más comúnmente invocada es que si

es efectivo que la corrupción germina más
Corrupción sistémica, por el contrario, fácilmente en ambientes sociales donde existe
existe en aquel país o institución donde la una mayor tolerancia hacia ella y donde los
irregularidad e ilegalidad se han negocios privados no están regidos por normas
transformado en regla. Requiere de un éticas básicas, entonces el estudio de la
suficiente grado de tolerancia (complicidad) corrupción privada pasa a ser un elemento
gubernamental y/o social, para que el esencial del análisis de la corrupción pública.
beneficio de la acción corrupta sea al menos
marginalmente superior a un eventual pero Sin embargo, existe en esta clasificación un
improbable castigo. Este tipo de corrupción germen de gran confusión. Lo que diferencia la
ha llevado a expertos como Wesberry a corrupción pública de la privada no es la
7
ubicación del sujeto que realiza la conducta contratos, el fraude o robo dentro de la
(un privado puede cometer un acto de empresa, la negligencia en el uso de los
corrupción pública, por ejemplo sobornar a recursos o el simple error. La malversación de
un funcionario de aduana, y eso se denomina fondos al interior de las empresas es
corrupción activa). La corrupción privada es probablemente el caso más típico. En éste caso,
solamente aquella cometida por privados la acción es cometida por un funcionario en
entre privados, sin relación alguna con el perjuicio de su misma empresa.
sector público.
Administrativa y política
Corrupción pública es, entonces, aquella
cometida por funcionarios públicos en Corrupción administrativa, son todas aquellas
beneficio particular o terceros relacionados. formas de corrupción cometidas por un
Un buen y conocido ejemplo de lo anterior, funcionario de la administración centralizada o
son los cobros ilegales a particulares como descentralizada del Estado, en beneficio
condición para agilizar procesos judiciales, personal o de terceros (incluidos familiares y
realizados por funcionarios judiciales de amigos). Ejemplo de ésta sería el simple
rango intermedio de diversos países de la cohecho (aceptación de una retribución no
región. debida, entregada o prometida, en
consideración a actos de su oficio), tráfico de
Jaime Vázquez hace una interesante influencias en la relación con privados, fraude,
clasificación de la corrupción pública según uso de información privilegiada, abuso (gastos
sus efectos. Él la divide en dos: a) la que de representación, bienes del Estado), ejecución
afecta resultados de la regulación estatal, y de negocios incompatibles por conflicto de
b) aquella que afecta resultados propiamente interés, etc.
fiscales. Corrupción política es aquella donde el
beneficiario es principalmente el partido
El primer tipo se refiere a las situaciones en político o el individuo, pero en cuanto miembro
que un agente público interviene en una de un partido político. Aquí se ubica todo lo
acción o transacción cuyo resultado que dice relación con: financiamiento ilegal de
principal no es de recaudación fiscal, sino de partidos políticos a través del Estado, la
regulación de un sector determinado transparencia y límites para el financiamiento
(ejemplo, cobra ilegalmente por permisos o de campañas electorales y las dietas
trámites exigidos por el estado). Este tipo de parlamentarias. Todos los casos de abierta
intervención estatal tiene sin duda una intervención del poder ejecutivo en los
incidencia en materia de finanzas públicas. procesos electorales de la región caen en esta

Sin embargo su principal efecto (al menos categoría.
en términos de ganadores y perdedores)
recae en la organización y finanzas del Esta última categoría es particularmente
sector privado, las cuales se ven importante para analizar los grandes escándalos
distorsionadas. de corrupción de los últimos años,
especialmente en Europa (Italia, España y
Corrupción privada, en cambio, está Alemania). Aquí se trata de situaciones
circunscrita a acciones cometidas entre estructurales en las que la corrupción fue
agentes del sector privado en perjuicio de sí ocupada sistemáticamente para mantener la
mismos. Las principales son las comisiones maquinaria electoral de los partidos que
"especiales" para conseguir ciertos detentaban el poder.
costo del castigo es mayor al beneficio de
Negra, gris y blanca (Heidenheimer, 1989) eliminar la conducta). Así, por ejemplo, en la
mayoría de los países de América Latina el
Esta es una clasificación particularmente útil recomendar a alguien para un trabajo, usando
cuando se intenta utilizar definiciones de amistad o conocimiento, no es sancionado
opinión pública o analizar fenómenos de como tráfico de influencias y la ciudadanía no
escándalo relacionados con corrupción. reacciona críticamente por ello.
Corrupción negra corresponde a aquellos Interna y externa (Klitgaard, 1988).

actos que tanto la elite dirigencial como la
masa social consideran corruptos, y que por Otros han clasificado la corrupción
ende todos esperan ver sancionados. El dependiendo de la naturaleza de quien propicia
financiamiento con dinero del narcotráfico el acto corrupto. Su mayor utilidad es que
de la campaña presidencial de Ernesto permite identificar el tipo de medidas que se
Samper en Colombia, por ejemplo, generó deben utilizar para disminuir la corrupción,
un amplio y generalizado rechazo de parte dependiendo de donde proviene la principal
de todo el país (independiente de cual haya fuente de incentivos para la misma.
sido la responsabilidad directa del
candidato). Corrupción Interna es aquella que es
propiciada y efectuada por el funcionario de la
Corrupción gris corresponde a aquellos administración pública. Comprende acciones
actos que sólo algunos consideran como cohecho, abuso de bienes y
sancionables, otros no, y la mayoría se infraestructura del Estado, tráfico de
mantiene ambivalente. Un buen ejemplo de influencias, etc. El escándalo Watergate es un
este tipo de situaciones fue la indecorosa buen ejemplo, puesto que el Presidente Nixon
situación vivida por el actual Presidente de utilizó el aparato de seguridad de los Estados
los Estados Unidos en el caso conocido Unidos para actividades de espionaje fuera del
como Lewinsky. En él, los legisladores y la ámbito para el cual estas acciones son
opinión pública norteamericana estuvieron consideras como legítimas.
divididos sobre si el Presidente incurrió o no
en abuso de poder al hacer declaraciones Corrupción Externa es aquella propiciada por
ambiguas sobre su vida íntima. personeros del sector privado. Esta comprende
tanto soborno por servicios lícitos (oficiales) y
Corrupción blanca es aquella en que la actos abiertamente ilícitos. Las actividades de
mayoría de la elite y de la masa social extorsión de los carteles de la droga, y del

rechaza el castigo de actos que, si bien se crimen organizado en general, dirigido a jueces
reconocen como cierta forma de corrupción, y jefes policiales, es un caso característico.
en ese momento se consideran tolerables (el
9
CAPITULO II
FACTORES DETERMINANTES DE LA EXISTENCIA

DE LA CORRUPCION
Querer explicar y analizar en pocas páginas rol de la responsabilidad pública como

los hechos, circunstancias o valores que herramienta de prevención.
posibilitan y facilitan la corrupción, es una Autores ligados a la escuela de opción
empresa de por sí muy ambiciosa. Por ello, y racional rechazan la idea de que el Estado y
porque este trabajo tiene un carácter sus agentes sean observadores neutrales y
introductorio al tema, es que en este capítulo puros del proceso político y económico,
se hará sólo una breve reseña de lo que son sosteniendo la inherente búsqueda de rentas
las teorías y explicaciones más importantes económicas (rent seeking) por parte de los
y aceptadas del tema. funcionarios públicos. Apoyando esta tesis,
Barnejee sostiene que los "funcionarios
Este capítulo se dividirá en dos. Primero, se públicos no están más interesados en el
presentarán los distintos modelos de bienestar social, ni menos interesados en
comportamiento (económicos) que explican llenarse los bolsillos, que el hombre común
la corrupción en el sector público. La de la calle, y los políticos o no quieren o no
importancia de estos modelos, en especial el pueden controlar la ambición de sus
de principal-agente, se demuestra en que agentes" (Banerjee, 1994). Según este tipo
ellos han servido de marco teórico básico de planteamientos, las burocracias tienen
para todos los estudiosos del tema como una tendencia natural a tratar de obtener
Klitgaard, Westberry, y muchos otros. En rentas económicas. Esto es, políticos o
segundo lugar, y en un plano más práctico, burócratas intentan cerrar la economía o
se enunciarán con cierto detalle los monopolizar ciertos sectores, para luego
principales factores socio-políticos, jurídico- poder cobrar sobornos por las mismas.
institucionales, económicos y éticos que hoy
parecieran determinar la existencia y Ades y Di Tella (1994) distinguen entre lo
propagación de la corrupción. que ellos llaman “distribución de ganancias”
(profit sharing) y la “simple búsqueda de

La economía política de la corrupción rentas”. En el primer caso, cuando la
empresa o servicio goza de rentas el
Una parte importante del trabajo teórico de burócrata puede transigir sus mayores o
la economía política en los últimos años, menores poderes regulatorios a cambio de
ligado a las escuelas de la opción racional un soborno, mientras que cuando la empresa
(rational choice) y de la nueva economía tiene cero utilidades, la habilidad del
institucional (new institutional economics), burócrata para cobrar el soborno decrece
ha estado orientado al diseño y calibración considerablemente. En el caso de la simple
de modelos que ayuden a entender el búsqueda de rentas, las ganancias son
fenómeno de la corrupción y otras generadas directamente por quienes después
manifestaciones de ineficiencia estatal, y el las colectan.
10
metodológicas, que el principal tiene la más
Muchos de los cultores de la escuela de alta vocación por el bien común, mientras el
opción racional sostienen la necesidad de agente tiene una devoción menor por el
reducir el Estado. Como explica Samuel mismo. En consecuencia, si bien el agente es
(1989), si uno sostiene que las burocracias contratado para actuar en representación del
tienen una tendencia natural hacia la principal, éste puede traicionar los objetivos
búsqueda de rentas, y además cree que esto del principal en aras de su interés personal:
trae perversos efectos para la eficiencia y se corrompe.
eficacia del sector público, entonces parece En las relaciones de tipo privado ocurre algo
lógico sugerir un Estado mínimo y una similar. Los accionistas de una empresa
fuerte reducción de la burocracia para como principales, por ejemplo, no proponen
mejorar el desempeño del Estado. Esta bajo ningún punto de vista eliminar a sus
visión contó con numerosos adeptos entre gerentes y empleados por el sólo temor a
economistas y agencias internacionales, sin que estos se corrompan. Lo que hacen es
embargo sus efectos fueron en parte crear un conjunto de reglas que les permita
neutralizados por la acción correctiva de la dirigir a estos agentes hacia un
nueva economía institucional. comportamiento óptimo. De esta forma, la
En efecto, diversos autores asociados a la nueva economía institucional asume el
nueva corriente de economía institucional, enfoque de la opción pública, pero le entrega
ponen su énfasis más bien en el rol que una solución distinta: el contrato (Dixit,
juegan los costos de transacción, los 1996).
contratos y los diversos incentivos en el
incremento de la responsabilidad y la En este marco, la nueva economía
disminución de la corrupción. Así, al institucional asume que el agente actuará
reconocer al dilema de la agencia y el corruptamente cuando sus beneficios netos
principal como el esquema básico de (comisión, soborno, influencias, etc.) sean
relaciones que se generan entre los superiores a sus costos netos esperados
ciudadanos, los burócratas y los (probabilidad de ser descubierto por la
legisladores, la situación es mucho más magnitud del castigo). Si suponemos que el
compleja de la que se desprende de algunos principal sabe que esto va ocurrir, entonces
de quienes postulan la naturaleza corrupta de es probable que éste tome las medidas
la administración pública. Autores como necesarias para inducir al agente a actuar en
Samuel, Becker y Stigler (1974), Klitgaard forma correcta, o al menos para hacerlo en
(1989), Shleifer y Vishny (1993), Mauro un nivel que él considere óptimo.
(1993), Ades y Ditella (1994), Banerjee

(1994), siguen esta línea de argumentación. Hablar de un nivel óptimo de
comportamiento, puede sorprender, pero es
* Modelo principal-agente-cliente: un concepto absolutamente pertinente y real.
Ningún gobierno ni empresario puede
Esta teoría es explicada en forma simple por soportar el costo de eliminar totalmente
Klitgaard (1988) y Vásquez (1993) a través cualquier posibilidad de conducta indeseada,
de la relación triangular entre un principal puesto que es imposible monitorear cada
(autoridad de gobierno), un agente uno de los actos de sus agentes. El supuesto
(funcionario público o burócrata) y el cliente neoclásico de la información perfecta cae
(el ciudadano que se relaciona con el entonces por su propio peso en un mundo
Estado). Se asume, por razones real con asimetrías de la información. Con
11
un primer mejor (first best) irrealizable, no monto del soborno y la cantidad de personas
queda más que contentarse con segundas o que lo pagan, el agente seguirá cobrando la
terceras mejores soluciones (second and misma "coima" mientras la pena no sea tan
third best solutions). alta que haga no rentable la corrupción. Si la
pena es proporcional al monto del soborno,
Para ser más específicos, la implementación entonces el agente bajará el monto del
de políticas contra la corrupción tiene un soborno y aumentará el número de clientes
límite: cuando el costo marginal de eliminar afectados. Pero si, por el contrario, la pena
un nuevo acto de corrupción es mayor que el aumenta en relación a la cantidad de clientes
beneficio marginal que ello reporta. Este sobornados (mayor probabilidad de ser
costo marginal está condicionado por los denunciado), entonces el comportamiento
factores histórico-institucionales que será el opuesto: mayor soborno y menos
modelan los contratos agente-principal. clientes afectados.
Finalmente este modelo también incorpora En el caso de corrupción con robo se

al cliente. Éste participará en el arreglo produce una competencia entre clientes que
corrupto (sea adecuándose a él o hace que el cumplimiento de la ley sea
fomentándolo) mientras los beneficios netos solamente una declaración de buenas
de hacerlo sean superiores a los costos netos. intenciones. En efecto, si un cliente
El principal también tratará de inducir o (productor) puede comprar un servicio
moldear el comportamiento del cliente. público más barato que su competidor
(soborno en aduanas, o declaración de
Shleifer y Vishny (1993), complementan el impuestos, etc.), entonces el dominará el
marco teórico agente-principal distinguiendo mercado respectivo. La competencia entre
dos tipos de corrupción: sin robo o con robo. distintos productores hace que la corrupción
En el primer caso, el funcionario público se extienda, y los incentivos para denunciar
entrega el precio total de bien a las arcas disminuyan.
fiscales, pero acepta o demanda un soborno
para hacerlo o "agilizarlo" (ejemplo venta de El corolario principal de estas teorías, es que
una licencia o el paso rápido por la aduana). el primer paso para reducir la corrupción es
En el segundo caso, con robo, el funcionario establecer sistemas de contabilidad que
simplemente esconde la operación, reduzcan la posibilidad del robo. Esto no
quedándose con todo o parte del importe. La sólo evitaría la corrupción con robo, sino
gran diferencia entre estos dos casos, es que también disminuiría la sin robo, debido a
mientras la corrupción sin robo siempre que en este segundo caso los costos para el
incrementa el precio oficial del bien, la cliente suben, aumentando en consecuencia
corrupción con robo puede incluso reducirlo. sus incentivos para denunciar al agente
corrupto.
Según lo anterior, la penalización o el
aumento de las penas existentes para la En síntesis, las medidas específicas
corrupción puede incrementar el monto del desarrolladas a partir de la observación del
soborno que cobra el funcionario público, marco agente-principal para reducir los
pero no cambia la esencia del problema. costos de transacción y aumentar la
Esto se explica por dos argumentos dados responsabilización, se concentran en el
por los autores: a) si la probabilidad de ser esquema de incentivos ofrecidos al agente;
descubierto y la pena son independientes del es decir, en distintas formas de
12Central, http://ebookcentral.proquest.com/lib/ippsp/detail.action?docID=3218389.
estructuración jerárquico y organización práctico hablar de aquellos factores que se
administrativas. La diferencia fundamental saben facilitan la ocurrencia de actos de
radica en que mientras algunos ponen corrupción.
énfasis en salarios (Becker y Stigler 1974) o
la formación ética de los funcionarios Así, teniendo los modelos teóricos de la
públicos (US. Office of Government Ethics), sección precedente como referente de fondo
otros lo hacen en los mecanismos de para todo el análisis que sigue, se han
selección de personal (Klitgaard 1988) o en establecido nuevas categorías de análisis con
sistemas de investigación y sanción base en cuatro grupos de factores
(Speville 1994). Aún Paul Samuel (1990), determinantes de la corrupción: socio-
quien expresamente intenta diferenciarse de políticos, jurídico-institucionales,
estas teorías poniendo énfasis en económicos y ético-culturales. Los límites
mecanismos externos como los de salida entre una y otra categoría responden más a
(económicos) y voz (políticos), forma parte razones metodológicas que sustanciales,
del mismo enfoque. En efecto, no sólo gran dada la enorme interdependencia entre un
parte de los mecanismos de voz ("hot lines", factor y otro.
audiencias públicas, participación ciudadana
en juntas directivas, etc.) terminan formando Factores socio-políticos
parte de la estructura organizacional de
servicio públicos, sino que en último Estos factores dicen relación con aquellos
término la efectividad de estos mecanismos fenómenos de la vida política de ciertas
"externos" de responsabilidad depende de la sociedades contemporáneas que explican,
efectividad del control jerárquico para sino un aumento en los niveles de
transmitir los incentivos que de ahí emanan. corrupción, al menos sí la persistencia de la
misma. El análisis lo haremos en tres niveles
Factores que determinan la existencia y distintos: los partidos políticos, su estructura
propagación de la corrupción y práctica; el sistema de gobierno; y el
régimen político.
En esta sección el análisis se centrará en
aquellos factores históricos más específicos La relación entre democracia y corrupción,
que condicionan la existencia y propagación en contraposición con la de regímenes
de la corrupción en nuestra región y en el dictatoriales o totalitarios, es motivo de gran
mundo. Esto parece más adecuado que debate entre cientistas políticos y
hablar de causas, por dos razones básicas: economistas. Pichón (1993) ha sugerido que
primero porque la literatura sobre "una democracia bien establecida y bien

corrupción, no obstante haber discutido practicada, equilibrada mediante sistemas de
profusamente este aspecto, aún hoy tiene contrapeso, de contrapoderes, de controles
enormes discrepancias sobre el particular; y independientes, fundamentada en una moral
segundo, hablar de causa tiene una de honestidad colectiva que se enseña desde
implicancia de íntima y lógica relación de al escuela, y administrada según los
fuente y resultado, que en este tema es muy principios de transparencia, publicidad y
difícil de establecer. Habidas las motivación de sus funcionarios, sigue siendo
especificidades de cada país, el carácter el sistema político más apto para luchar
multifacético y multicausal del fenómeno, y contra la corrupción". Sin embargo, está
la imposibilidad de hacer diagnósticos comprobado que su existencia no es garantía
generalizadores al respecto, resulta más de éxito en esta lucha (siendo Italia un
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ejemplo paradigmático de esto), así como enraizada en la cultura y fomentada tanto
tampoco su ausencia es sinónima de por políticos como por electores en general,
corrupción sistémica (siendo Singapur y tiene manifestaciones de corrupción muy
Hong Kong buenos ejemplos; ver diversas en forma y gravedad. Desde
clasificación en Mauro (1993)). Por dicha prácticas de nepotismo y persecución
complejidad, para simplificar el análisis, y política en un extremo, hasta la imagen del
porque la mayoría del continente goza hoy político parlamentario como una suerte de
de regímenes democráticos, es que el asistente social que reparte bienes y
análisis de estos factores políticos se hará en servicios sin otro condicionante que sus
el marco conceptual de un gobierno intereses electorales.
democrático.
A) Partidos políticos: Una de las manifestaciones más dañinas de
clientelismo es aquella según la cual la
En la generalidad de los países donde administración del Estado cambia, en una
existen regímenes políticos democrático, por proporción muy significativa, de color
frágiles que estos puedan ser, los partidos político entre una elección y otra. Sistemas
políticos juegan un rol crítico y de selección de funcionarios absolutamente
fundamental. La importancia de los partidos politizados y sin base de méritos, así como
para el desarrollo democrático de un pueblo el uso de la burocracia para extender la red
es una característica común de casi todas las social de apoyo del político, no sólo tienen
democracias contemporáneas, salvo un altísimo costo en términos de eficacia
excepciones como EE.UU. (Bobbio, 1987) estatal, sino que además son fuente
Junto con canalizar las inquietudes de la importante de corrupción. En efecto, en este
ciudadanía, estos elaboran programas de contexto muchos funcionarios piensan que
gobierno y compiten para alcanzar el poder, su cargo público "le pertenece" al partido, y,
dándole así vida y estructura permanente al por ende, que su primera lealtad es con él.
régimen democrático. Sin desmerecer esta Los fenómenos de favoritismo y
visión positiva de rol que los partidos financiamiento ilícito de partidos tienen al
políticos están llamados a cumplir en la vida menos parte de su raíz aquí.
democrática, es también fundamental
identificar aquellas características y ii) tutelaje o monopolio partidista: Las
prácticas de los mismos que son causa prácticas clientelísticas ya descritas, la
directa o al menos caldo de cultivo para la cooptación partidista del Estado y de grupos
expansión de la corrupción. Las principales intermedios, legislaciones electorales
son: restrictivas de la participación de "externos"

del sistema tradicional de partidos, y la falta
i) prácticas políticas clientelistas: Por largo de mecanismos efectivos de participación y
tiempo se entendió que usar el poder público fiscalización ciudadanos, han fortalecido la
para beneficiar a amigos y partidarios era un preeminencia excesiva de los partidos
componente natural de la actividad política. políticos como intermediarios entre el
La concepción del Estado como un "botín" ciudadano y toda la administración del
que se reparte entre correligionarios y Estado. Situaciones como ésta facilitan la
simpatizantes una vez alcanzado el poder, ocurrencia de todo tipo de tráfico de
asociada al Estado italiano de post-guerra, es influencias, asignación de proyectos y
muchísimo más extendida de lo que parece. beneficios sociales por razones y a cambio
Esta visión de la política, muchas veces de adhesión política, y la politización de la
administración pública. Esto tiene un gran de especialistas en comunicación. Este
costo en términos de responsabilidad e fenómeno ayuda a entender porqué la
independencia de organismos y mayoría de los escándalos de corrupción en
funcionarios. Italia, España y EE.UU., están relacionados
al financiamiento político-electoral.
Al describir la situación de corrupción
experimentada los últimos años por En la vida política generalmente ocurre una
Venezuela, el fiscal Herrera (1993) ha combinación de tres situaciones en relación
sugerido que este tipo de fenómenos ocurre al financiamiento político-electoral: se
cuando los partidos se identifican y tienen recursos propios, lo que ocurre muy
mimetizan con el Estado, lo que implica que esporádicamente, se tienen mecenas
la única forma que tiene el ciudadano para privados, o el dinero proviene lícita o
acceder al último es mediante un peaje del ilícitamente del Estado. En países donde no
primero, sea este electoral o simplemente existe financiamiento estatal o donde éste es
económico. muy restrictivo, que es el caso de América
Latina, la única fuente lícita es el sector
Sin sociedad civil consciente, organizada y privado. Esto significa que en aquellos
con poder, que pueda fiscalizar a los países en que los sectores más pudientes se
partidos políticos pero que también pueda inclinan con cierta homogeneidad por un
hacer oír su voz con independencia de ellos, sector político determinado, el resto del
es imposible combatir eficazmente la espectro político queda expuesto a una gran
corrupción. Mientras la fiscalización de la precariedad, y, consecuentemente a la
ciudadanía se encuentre limitada a su tentación de usufructuar ilícitamente del
expresión electoral, y la lealtad de partido Estado para suplir dicha carencia. Otro
siga siendo invocada para acallar escándalos sistema posible es lo que ocurría en Italia
de fraude sin que nadie reaccione, poco se donde, a pesar de existir cierto aporte fiscal,
va avanzar. Esta vinculación a las redes los empresarios protegidos por la clase
partidarias es una característica de los política financiaban partidos a cambio de un
fenómenos de corrupción en América tratamiento favorable de parte de las
Latina, sobretodo comparado con la autoridades de Gobierno de esos partidos.
naturaleza menos política de la existente en
África o Asia. (Oxford Analítica, 1994) iv) débil concepto de legalidad y autoridad:
En sociedades donde la vigencia
iii) alto y creciente costo de la vida política: socialmente arraigada del concepto de
Los partidos políticos o los candidatos legalidad y autoridad está debilitada, la

individualmente considerados siempre han probabilidad de que existan conductas
necesitado recursos para campañas y corruptas es mayor. (Gould y Amaro-Reyes,
funcionamiento permanente. Esto ha hecho 1983) Este tipo de actitudes sociales se ven
de la necesidad de juntar recursos una fortalecidas por la existencia de partidos
imperativo histórico para los partidos. Sin políticos débiles, indisciplinados y caóticos,
embargo, autores como Pichón (1994) han o cuyos líderes se ven involucrados en actos
sugerido convincentemente que esto es aún de corrupción. Cuando la ciudadanía
más cierto hoy, cuando el costo de hacer observa que quienes hacen las leyes las
política ha aumentado notablemente debido violan impunemente, el efecto de
al acceso de medios de comunicación (TV), demostración social es un enorme
el pago de estudios de opinión y la asesoría debilitamiento del respeto por la autoridad y
15
la legalidad que ellos representan. En este injustificados niveles de secreto que facilitan
tipo de procesos de degradación del Estado en demasía la existencia de corrupción.
de derecho, el respeto por la legalidad y las Ocampo (1993), señala que en Argentina el
instituciones sociales encargadas de sesenta por ciento de los fondos de las
aplicarla decae a un nivel en que la gente ya campañas tienen origen desconocido.
no sólo no las respeta ni teórica ni Colombia vivió un escándalo precisamente
prácticamente, sino que incluso su ruptura por la denuncia de que una parte de los
puede pasar a ser símbolo de status y orgullo fondos de la campaña del presidente electo
público. Esto último es característico en habría provenido del narcotráfico. Esto
sociedades con una corrupción sistémica reviste gravedad desde el punto de vista
consolidada. democrático, no sólo por la falta de
transparencia que significa no saber que
B) Sistema de gobierno: intereses representa un determinado político,
sino porque detrás de ese secreto se
Bajo este título, se analizarán aquellas esconden muchas práctica corruptas
características de la forma en que se realizadas para conseguir fondos.
organiza un gobierno determinado, que
pueden constituirse en fuente o incentivo a Las dos ONGs norteamericanas más
la corrupción: significativas en el tema de la ética y
i) excesiva extensión del secreto o reserva responsabilidad pública, Public Citizen y
de la gestión pública: La existencia implícita The Center for Public Integrity, coinciden en
de un código de silencio en relación a la señalar la transparencia informativa como la
gestión pública es un factor que junto con clave para poder hacer realidad el principio
negar el principio de la transparencia de responsabilidad pública y así fiscalizar
administrativa, imposibilita el control social efectivamente la probidad del gobierno.
y político de la responsabilidad ii) falta de alternancia política:
gubernamental. Mientras más complejos y Por este factor entendemos la falta de
grandes sean los Estados, más importante es alternancia en el poder que se produce en un
la publicidad y transparencia para prevenir y sistema democrático y por medios
combatir la corrupción. democráticos. No se analizan casos de
gobiernos autoritarios o totalitarios, por
Desde los significativos fondos de gastos cuanto en ellos el mencionado problema es
reservados tan comunes en muchos de de la esencia del sistema. Sistemas que
países, hasta la inexistencia de mecanismos permiten que gobiernos de coalición o
jurídicos para poder demandar el acceso a la unipartidistas que se prolongan por largo
información pública, es un hecho que tiempo, llevan en sí mismos el germen de la
autoridades y funcionarios de gobiernos corrupción. Sea por falta de control,
rehuyen la publicidad de lo que hacen. acostumbramiento al poder, lealtad
Remuneraciones de altos funcionarios partidaria, o simplemente falta de exposición
públicos y parlamentarios así como la forma a verdaderas competencias, siempre es más
en que estas se establecen, procedimientos fácil que quienes detentan el poder por
de licitación o adquisición público, mucho tiempo sucumban a la tentación de
presupuestos reservados para ciertas creer que el Estado les pertenece, o al menos
autoridades, asignaciones de becas, que pueden actuar como si así fuera sin
financiamiento de partidos, etc., son todos correr serio peligro. Imposanto sostiene que
ámbitos en los que existen excesivos e al menos parte de la explicación del caso
Italiano se encuentra en el sistema de respecto parecen más importantes. La
gobierno que permitió que una misma primera, es que dichos procesos
coalición política haya gobernado casi sin generalmente no han sido suficiente ni
contrapeso desde 1945. simultáneamente acompañados del necesario
fortalecimiento de la capacidad técnica, la
A su juicio, está carencia de alternancia en institucionalidad contralora y la gestión
el poder permitió lo que se denomina la fiscal de las municipalidades. (Banco
Convención Adconsuchanto, que no es más Mundial, 1994) La segunda razón,
que la forma en que los partidos miembros mencionada por Parejo, es que lo anterior,
de la coalición se ponían de acuerdo para sumado a un significativo aumento de
repartirse los dineros del Estado y sus recursos a ser administrados y a la natural
empresas. Esto producía un empate, en el debilidad y precariedad de los gobiernos
cual ningún sector podía denunciar sin ser a locales, ha hecho que estos sean más fáciles
la vez denunciado por el otro, lo cual hacía de ser cooptados por intereses políticos y
que el escándalo sólo pudiera ser destapado económicos o por caciquismos individuales.
desde afuera del sistema.
La gradualidad pareciera tener gran
Otra forma de poca alternancia política es la importancia estratégica en este ámbito.
que producen sistemas electorales altamente Procesos demasiado rápidos corren el riesgo
restrictivos de candidaturas independientes o de deslegitimarse, entre otras razones, por
favorecedoras del partido o político los grandes niveles de corrupción. Hay dos
actualmente en el cargo. En este sentido, no casos Latinoamericanos que, sin ser los más
es extraño de que tanto en Italia como en graves, son muy gráficos al respecto. En
Japón, las estrategias anti-corrupción hayan Chile, 200 de las poco más de 300
incluido, como elemento esencial, reformas municipalidades del país se encuentran
electorales. Una de las motivaciones sometidas a procesos administrativos y/o
fundamentales de la ley electoral italiana penales por hechos relacionados a la
(aprobada mediante plebiscito a principios probidad funcionaria.
de 1993) y de la japonesa (Febrero de 1994),
es precisamente el combate a la corrupción Con todo, este es un fenómeno que está lejos
política escudada en el régimen electoral. de ser exclusivo de América Latina o de los
demás países en desarrollo. El fenómeno de
En América Latina el fenómeno de la no- los "patrones" (bosses) de las ciudades
alternancia se ha visto más asociado a la norteamericanas, que encuentra en el alcalde
presencia de poderosos caudillos que a la Daly de Chicago su más clara expresión, se

larga duración de coaliciones políticas, esto ve a su vez reproducido en numerosas
último debido principalmente a su gran ciudades y gobiernos regionales italianos,
inestabilidad política. españoles y franceses. En este contexto,
sorprende que el Consejo Constitucional
iii) descentralización acelerada: Aun Francés haya declarado inconstitucional una
cuando los procesos de descentralización norma de la ley anti-corrupción de 1993
política y administrativa son vistos por ("Ley de prevención de la corrupción y de la
muchos como un resguardo más que una transparencia de la vida económica y de los
fuente de corrupción, lo cierto es que hay procedimientos públicos") que precisamente
varias razones y ejemplos que sugieren más establecía un aumento de los controles
bien lo contrario. Dos son las razones que al estatales a las entidades descentralizadas.
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enterar de lo que ocurre, la abdicación por
Algunos sostienen que las principales causas parte de su rol informador y fiscalizador
de este tipo de masivas irregularidades a tiene gravísimas consecuencias para el
nivel local, son la ignorancia, la falta de esfuerzo anti-corrupción.
capacitación y la falta de claridad respecto
de lo que constituye o no corrupción, por El control de la familia Collor de una de las
parte de funcionarios y alcaldes. cadenas más grandes de medios de
Independiente del grado de verdad de esta comunicación del Brasil, hizo que los
hipótesis y de lo necesario que son los escándalos del ex-presidente y su familia
procesos de descentralización, lo cierto es demoraran y fueran minimizados en una
que hasta ahora los gobiernos locales han forma que ninguna prensa independiente del
sido fuente clara de casos de corrupción. mundo hubiera tolerado. Un ejemplo de lo
contrario, es el rol que juegan los medios de
C) Régimen político: comunicación en EE.UU. Desde Watergate
hasta Whitewater, la prensa ha jugado un rol
Problemas relacionados con el crítico en la preservación de la moralidad
funcionamiento del sistema democrático que pública.
pueden ser caldo de cultivo para fenómenos
de corrupción: La segunda es la escasa participación
popular. Sin ciudadanos que envíen señales
i) debilidades del sistema democrático: Sea inequívocas mostrando su intolerancia de
por inmadurez en su desarrollo (caso de prácticas corruptas, el Estado, sus líderes
países de Europa del Este, África y América políticos y funcionarios públicos no tendrán
Latina) o por problemas endémicos en su incentivos necesarios para enfrentar y
diseño institucional, existen tres fenómenos combatir el problema con decisión. La
cuya presencia en regímenes democráticos fuente de esta debilidad democrática es
es un signo de la debilidad de los mismos así múltiple: es cultural, ya que la mentalidad
como un claro incentivo a que florezca la estadista reinante por décadas en la región
corrupción. hace que la gente lo espere todo del Estado,
sin saber cómo ni para qué organizarse y
La primera es la debilidad y poca participar; es por carencia de información,
independencia de los medios de sea por falencia de los medios de
comunicación. Gossaín argumenta que si comunicación o por falta de transparencia
bien la prensa ha sido tradicionalmente del Estado; y es por falta de mecanismos
entendida como un componente esencial en efectivos para llevarla a cabo, tales como
la lucha contra la corrupción, esta es acciones populares, iniciativas ciudadanas,
también parte importante del problema. Sea líneas directas ("hot lines"), etc. Tanto
por falta de independencia política y Bolivia con la ley de Participación Popular
económica, o simplemente por falta de de Abril de 1994 como Colombia con la de
integridad de los periodistas, lo cierto que en Mecanismos de Participación Ciudadana de
muchos países la prensa pasa a ser cómplice 1994, han dado fuerte impulso legislativo a
de situaciones de corrupción por acción u este tema de la participación ciudadana.
omisión (falta de denuncia o investigación).
Siendo la presión ciudadana clave en el La tercera es la falta de independencia
combate de este flagelo, y siendo la prensa efectiva de los demás poderes del Estado
el único medio por el cual ésta se puede (Hirshman), sostiene que son precisamente
la falta de participación social y la falta desde una perspectiva histórica esto es
independencia efectiva de los poderes del válido aún considerando los procesos de
estado, lo que está haciendo que los países privatización actualmente en curso. El
de Europa Oriental estén sufriendo un Estado no sólo sigue teniendo un gran
proceso tan corrosivo y masivo de tamaño y una enorme complejidad, sino que
corrupción. además ha retenido para sí la función
reguladora de muchas de las áreas
ii) mayor complejidad de la vida social: Las económicas ya privatizadas.
fuerzas atomizadoras del mercado, más las
complejidades producidas por distintos En efecto, el crecimiento y modernización
fenómenos ligados a la modernidad, han de los poderes legislativo, judicial y la
hecho que se produzca una pérdida de la función contralora ha sido absolutamente
capacidad integradora de los mecanismos insuficiente para desarrollar capacidades y
democráticos tradicionales. Parejo sugiere competencias que les permitan lidiar y
que por la lejanía del representante y por la fiscalizar las cada vez mayores y más
abstracción cada vez mayor del mandato complejas actividades de la administración
político, principalmente debido a las del Estado y quien la dirige, el ejecutivo. A
complejidades de la gestión pública que son continuación se analizara la realidad
cada vez más ininteligibles para los institucional de los poderes del Estado,
representados, la capacidad de fiscalización desde el prisma de la corrupción.
de los segundos al primero se ve muy
reducida y limitada. Este es un desafío de las i) Poder judicial: La relación del sistema
sociedades democráticas que, si bien forma judicial con fenómenos de corrupción es
parte y condiciona los esfuerzos de doble: como causa y como solución. En
moralización de la administración pública, cuanto causa, pareciera existir consenso en
es mucho más amplio y tendrá que torno a que la falta de independencia y
resolverse gradualmente y con gran politización del poder judicial, su
creatividad. precariedad en recursos económicos y
Factores institucionales humanos y su ineficacia, lo hacen un foco
muy susceptible de ser corrompido por
A) Asimetría de los poderes del Estado: intereses económicos y políticos. Esta
debilidad estructural, que para algunos en el
Existe un generalizado consenso entre caso de América Latina no es más que una
expertos de que el crecimiento acelerado y de las consecuencias de la histórica falta de
desproporcionado del poder ejecutivo bajo imperio de la ley, para la mayoría sigue
la idea del Estado de bienestar, al menos en siendo precisamente una de sus causas.
relación con los otros poderes del Estado,
produjo asimetrías que hoy posibilitan y La segunda dimensión es como parte clave
favorecen la existencia de situaciones de de la solución del problema. Precisamente
corrupción. Si bien la forma cómo se uno de los problemas de las estrategias anti-
materializó la idea del Estado de Bienestar corrupción que tienen como pilar
en Europa difiere sustancialmente de aquella fundamental al sistema judicial
adoptada por los débiles estados (generalmente a través de un mayor énfasis
latinoamericanos, se ha utilizado la misma de la vía penal), es la poca consideración
terminología, ya que los procesos responden que hacen las mismas de la mencionada
a patrones similares. Del mismo modo, debilidad y falta de independencia del
19
mismo. No se trata, por cierto, de propiciar El último factor dice relación con los
un abandono de este sector en pos de vías mismos parlamentarios. La inexistencia de
alternativas. Muy por el contrario. De lo que efectivos mecanismos internos de control y
se trata es de considerar la reforma de este sanción ética de los parlamentarios, hace
vital poder del Estado como un elemento que exista un peligro real de abuso de los
estratégico central para cualquier lucha diversos fueros parlamentarios. La gran
sistemática contra la corrupción, pero mayoría de las encuestas a lo largo del
claramente no el único. Consciente de lo continente muestran un masivo rechazo
anterior, se requiere de un enfoque integral ciudadano al desempeño de los
en que lo judicial sea sólo un pilar entre parlamentarios, tanto por su supuesta
varios. ineficacia como por su relativa inmunidad
ii)Parlamentos: Muchos parlamentos de la respecto de sus acciones y dichos. De ser
región presentan tres tipos de debilidades esto cierto, y ante lo imprescindible que es
institucionales que pueden ser factores la existencia de fueros que protejan la
facilitadores de situaciones ilícitas. Primero, independencia de este poder del Estado, hoy
la carencia de la capacidad técnica necesaria se hace indispensable la existencia de
para poder ejercer su función legislativa y, comités de ética interna que tenga al menos
muy especialmente, su función de las siguientes facultades: investigar
fiscalización político-técnica del gobierno denuncias sobre comportamientos impropios
central. Sin organismos dotados de los de los parlamentarios, proponer sanciones
recursos económicos y técnicos suficientes, administrativas al pleno en caso de
es imposible que los parlamentarios puedan comprobarse las mismas, proponer normas
fiscalizar efectivamente la cada vez más éticas de comportamiento interno
diversa y compleja gestión de gobierno. Si (autoregulación ética) e informar y educar
bien la casi totalidad de los países ha en el cumplimiento de las mismas.
confiado el control administrativo a
organismos más o menos independientes Tanto el Senado como la Cámara de
como las contralorías, los parlamentos no representantes de EE.UU. tienen estos
pueden abdicar de su rol constitucional y comités éticos (Committe on Standards of
democrático de fiscalización y control Official Conduct), aún cuando su labor ha
sustantivo de la gestión de gobierno. Esto sido altamente criticada por la opinión
sería una omisión de graves consecuencias pública debido a la falta o lentitud con que
para el sistema de controles y contrapesos se aplican las sanciones. Se han discutido en
que está en la esencia de todo gobierno un comité mixto de Senado y Cámara dos
democrático. propuestas determinantes para la

credibilidad del esfuerzo de probidad por
El segundo factor, son las a veces limitadas parte de los parlamentarios: la primera es la
potestades constitucionales o legales que creación de una comisión independiente del
tienen los parlamentos para investigar actos Congreso que haga las investigaciones por
de gobierno. Poderes legislativos con asuntos de carácter ético que involucre a
atribuciones insuficientes, dejan un enorme algún senador o representante; y la segunda,
espacio para que el ejecutivo abuse o haga es una norma que limita el tope para los
mal uso del enorme poder que se le ha aportes electorales personales y que prohíbe
conferido. todo regalo al parlamentario de parte de los
Political Action Committees (PAC).
B) Organismos de control: Debido a esto instituciones como la GAO
norteamericana prefieren hablar de
Uno de los factores institucionales más "derroche, fraude y abuso", antes que
determinantes en el combate contra la limitarse a una definición legalista de
corrupción es la debilidad técnica y de corrupción.
potestades de los órganos de control fiscal y
administrativo, tanto internos (de los propios América Latina sigue muy atrasada en esta
servicios o ministerios) como externos materia. Salvo casos muy contados, como
(instancia independiente del gobierno de los de Guyana, Colombia y Bolivia la
turno). Un análisis comparado de los incorporación de mecanismos de control de
órganos de control latinoamericanos, gestión es algo casi inexistente.
especialmente las contralorías, ha permitido
identificar cuatro falencias principales en La General Accounting Office (GAO) del
cuanto a su capacidad para prevenir, detectar Congreso Norteamericano es un ejemplo de
y sancionar actos de corrupción. medidas tomadas para solucionar este
problema. Creada en 1925 con el objeto de
La primera es la obsolescencia y excesivo evaluar la efectividad de programas y
legalismo de los sistemas de control. Esto se políticas federales, auditar los gastos
refiere tanto a procedimientos como a federales, emitir opiniones legales y dar
infraestructura y tecnología. Los recomendaciones para mejorar la efectividad
mecanismos de control exhaustivo y previo del gobierno, esta agencia del poder
de todo lo gastado por las agencias legislativo ha cumplido un rol fundamental
centralizadas y descentralizadas del Estado, en el esfuerzo por reducir las fuentes de
probablemente justificados y eficaces para derroche, fraude y abuso en el gobierno
un Estado que era más pequeño, están hoy federal
absolutamente sobrepasados por el tamaño
de la administración pública, siendo La carencia de equipos computacionales
responsables de un grado importante de la básicos y de infraestructura adecuada hace
ineficiencia estatal. que la labor de estos organismos de control
se vea fuertemente dificultada, con la
De igual forma, el énfasis casi exclusivo en consecuentemente disminución de su
el control legal ha implicado un grave capacidad fiscalizadora.
descuido de las otras dimensiones de su rol
fiscalizador. En primer lugar hay formas de La segunda gran falencia de los organismos
corrupción que no son detectables a través de control es la falta de recursos económicos

del control de legalidad, como el conflicto y humanos. Si bien este es un mal común a
de intereses, la colusión de proveedores, el todos los órganos del Estado, en esta área de
tráfico de influencias u otras formas más la actividad gubernamental resulta
refinadas de mal uso de recursos del Estado. particularmente dañino. Bajos salarios y
Segundo, y algo aún más grave, el control de falta de capacitación, especialmente en
legalidad no comprende el análisis de tiempos en que los requerimientos técnicos
eficiencia y eficacia del gasto público. Es para investigar ciertos casos de corrupción
decir, no incluye lo que actualmente se son más altos, son la principal causa de que
denomina control de resultado. Un pago estos no cuenten con la calidad de
perfectamente legal, puede carecer de lógica funcionarios necesarios para cumplir
y haber sido invertido en forma ineficiente. adecuadamente sus funciones.
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mandato del funcionario, más difusa es su
La tercera falencia es la falta de responsabilidad y más difícil su control.
independencia y poder real. Cuando los
titulares de un órgano de control pueden ser La diversa naturaleza de las labores públicas
removidos a gusto del gobernante de turno, así como las nuevas técnicas de
el poder y eficacia real de los mismos se ve administración que postulan una mayor
seriamente mermada. Igual cosa ocurre iniciativa del funcionario para aumentar la
cuando sus estatutos les otorgan facultades productividad y creatividad en el trabajo,
de investigación extremadamente limitadas. sugieren la necesidad de analizar este factor
Al ser la corrupción un área en que es con mucho cuidado para cada agencia
especialmente difícil la prueba, esta ausencia pública. Es distinta la discrecionalidad que
de poderes investigativos inhibe casi requiere un policía, un paramédico o un
completamente cualquier eficacia del asesor político, que la que necesita un oficial
sistema. de aduanas o cobrador de impuestos
municipales. Y aún en estos últimos casos,
Finalmente, en algunos casos puede llegar a ciertos grados de discrecionalidad pueden
ser importante la falta de coordinación o ser requeridos para mejorar la eficiencia en
cooperación entre los distintos órganos el trabajo. No se debe olvidar que la
encargados de practicar control, así como las eliminación de la corrupción debe tratar de
luchas inter-institucionales. Sea entre hacerse por medios que sean coherentes y
órganos externos e internos, o entre éstos y que de hecho contribuyan a aumentar la
la policía o age ncia especializada anti- eficiencia pública.
corrupción, lo cierto es que ésta puede ser
una importante fuente de ineficacia. Lo segundo es la existencia de innumerables
pasos y etapas innecesarias en todo proceso
C) Gestión Administrativa: burocrático, tanto hacia adentro como de
cara al "cliente" externo. La complejidad, el
En el plano de la gestión administrativa hay carácter engorroso y la consecuente lentitud
tres áreas que requieren especial atención: la de muchos de los procedimientos públicos
discrecionalidad funcionaria, la es considerado causa directa de muchas
simplificación administrativa y la irregularidades. Sean que se trate de largas
desprotección de aquellas áreas listas de trámites, múltiples ventanillas de
"vulnerables" en que es más difícil hacer consulta, etc., este es un ámbito que refleja
efectiva la responsabilidad pública. las peores ineficiencias de la burocracia,
En relación al primer punto, Klitgaard dándole un inmenso poder al funcionario

(1988) ha insistido en que la que puede decidir la rapidez con el cliente
discrecionalidad del funcionario en el obtiene el permiso, licencia o lo que fuere.
cumplimiento de su labor es un importante En países como la India se ha llegado a
factor facilitador de situaciones de comprobar que una vez que existe este tipo
corrupción. La idea subyacente en esta de corrupción ("dinero rápido"), éste tiene
afirmación, es que a mayor discrecionalidad un efecto de autogenerar más ineficiencias y
menor posibilidad de controlar a un lentitud, ya que ahora el funcionario no hace
funcionario, y por ende mayores nada sin que se le pague una coima. (Gould
posibilidades para el mismo de incurrir en y Amaro-Reyes, 1988) Sin una
hechos ilícitos. Mientras más amplio sea el simplificación radical de los procedimientos
y trámites públicos, siempre existirá
corrupción e ineficiencia. A pesar del conocido adagio que dice "si
quieres despenalizar la corrupción,
En el informe National Performance Review penalízala", la tendencia tradicional de
(Gore, 1993), gran parte de las nuestros países para combatir la corrupción
recomendaciones tienen por objetivo último ha sido el fácil pero parcialmente inefectivo
precisamente simplificar los trámites recurso de crear nuevos tipos penales y
burocráticos, tanto internos como aquellos a aumentar las penas de los delitos ya
los que están expuestos los ciudadanos existentes.
comunes y corrientes. Si bien esto se
justifica principalmente en términos de Salvo ámbitos muy específicos en los cuales
incrementar la eficiencia y disminuir el la legislación penal está atrasada (ver punto
derroche de dinero, también hay B), desde hace mucho tiempo casi todos los
consideraciones de incremento de probidad. códigos penales han establecido delitos que
castigan gran parte de las prácticas corruptas
En tercer lugar están las áreas vulnerables, básicas como malversación de fondos
esto es, aquellas particularmente públicos en todas sus formas, fraude,
susceptibles de ser cooptadas por la negociaciones incompatibles, cohecho
corrupción. Los ejemplos más clásicos son pasivo y activo, etc. Así, el problema no
el servicio de aduanas; la policía en general, parece ser tanto un atraso de la legislación,
y específicamente la de antinarcotráfico y sino más bien el hecho de que la
económica; impuestos internos, y en general penalización de la corrupción no ha sido
todas aquellas en que una decisión del efectiva.
funcionario público puede significar grandes
beneficios o pérdidas para terceros. La falta De ser cierta la hipótesis de que el combate
de conciencia al momento de diseñar las penal de la corrupción no ha sido del todo
instituciones o sus mecanismos de efectivo, entonces se desprenden
administración y control, sobre la naturaleza lógicamente los problemas que puede tener
vulnerable de las mismas, las hace aún más una estrategia anti-corrupción que descanse
susceptibles de corrupción. Para proteger y fundamentalmente en el sistema judicial
controlar estas áreas de la gestión del penal.
Estado, se requieren de políticas
especialmente diseñadas, tales como Analizando la literatura existente sobre la
rotación de personal, controles especiales, materia, surgen tres razones para esta clara
salarios más altos que el común de los ineficacia. Primero, la ya mencionada falta
funcionarios, etc. de independencia. Cuando los jueces no
tienen una protección real ante posibles
Factores jurídicos presiones políticas, económicas o
administrativas, es muy difícil la utilización
En esta sección se analizarán ciertas del ámbito penal para sancionar
características de la forma como los ejemplarmente a funcionarios corruptos,
ordenamientos jurídicos abordan el tema de especialmente si éstos son de alto rango o
la corrupción, que tienden a aumentarla más muy bien conectados. A ello hay que
que a disminuirla. Estas son: agregar, para no ser injustos, una necesaria y
no desmerecible cuota de coraje moral por
A) Énfasis excesivo en el derecho penal: parte de los jueces. El juez que decida
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desafiar los poderosos intereses que se autoridades tienen más a mano para
esconden detrás de los grandes casos de sancionar conductas irregulares de
corrupción recibirá sin duda amenazas y funcionarios en forma ágil y expedita, su
peligros. Finalmente también existe el debilidad y falta de desarrollo en muchos de
problema de oportunidad de la sanción los países de la región es una de las
penal. Debido a la ineficacia y sobrecarga principales falencias estructurales para la
del poder judicial, las sentencias debida protección de la probidad pública.
generalmente llegan con un retraso tal que Habidas las limitaciones del sistema penal
su efecto de demostración en el combate para atacar este problema, la debilidad de los
contra la corrupción se diluye con el tiempo. sistemas de investigación y sanción
administrativos debilita aún más la
La segunda razón que explica la ineficacia capacidad de respuesta del Estado frente a
del derecho penal en este ámbito, es la fenómenos de corrupción. Otro producto no
carencia de mecanismos efectivos y deseado del enfoque excesivamente
poderosos de investigación. El hecho de que penalista, es la inexistencia o subdesarrollo
los delitos relacionados con la probidad de un sistema confiable, fluido y reservado
pública sean en general de difícil prueba, que permita a los mismos funcionarios hacer
sumado al requerimiento de tener un grado llegar información referida a la posible
relativamente alto de certidumbre, hace que comisión de irregularidades. Así, al no
muchos actos ilícitos queden sin sanción por existir un buen sistema disciplinario-
la imposibilidad práctica de probar la administrativo, la autoridad que quiere
concurrencia de todos los elementos del tipo castigar una irregularidad grave que no es o
penal. Sin agencias anti-corrupción o no puede probarse constitutiva de un delito
fiscales que tengan amplios poderes y penal, enfrenta costos personales, políticos y
personal especializado para investigar este administrativos tan altos, que
tipo de delitos, recabando las pruebas frecuentemente termina no sancionando al
necesarias, es muy difícil articular un funcionario respectivo, o a lo más aceptando
sistema en que el derecho penal cumpla un su silenciosa renuncia.
rol efectivo en la lucha contra la corrupción.
B) Legislación penal incompleta y obsoleta:
La última razón es que en muchas ocasiones
el acto corrupto no se encuadra en forma El atraso en materia de legislación penal es,
precisa con la descripción del tipo penal. al menos parcialmente, un factor facilitador
Así, debido a garantías constitucionales de la corrupción en muchos países. Esto dice
básicas como el principio de legalidad, el relación tanto con la tipificación confusa,

sistema penal termina siendo impotente para imprecisa o directamente errada de algunos
castigar hechos que, aunque claramente delitos, como también a la simple ausencia
constitutivos de corrupción, no son de otros. En este punto se revisará aquellas
castigables mediante este mecanismo nuevas figuras delictivas que están más
jurídico de última ratio. ausentes en las legislaciones
latinoamericanas.
Una consecuencia no deseada desde este
énfasis en la lucha penal contra la Los nuevos tipos que penalizan conductas
corrupción, es el subdesarrollo de los reñidas con la exigencia de probidad de
sistemas disciplinarios administrativos. funcionarios públicos en el ejercicio de sus
Siendo este instrumento el que las cargos pueden clasificarse todos, con la
excepción del enriquecimiento ilícito, dentro durante el ejercicio de sus funciones. Este
del ámbito de lo que se denomina "conflicto delito tiene tres particularidades que, no
de intereses". Estos tipos son obstante su demostrada efectividad, lo hacen
controvertido. Primero es la inversión del
1) El tráfico de influencia. La definición peso de la prueba. Aquí, es el funcionario
más comprehensiva la encontramos en el quien, en circunstancias que deben ser
artículo 404 bis del código penal español precisadas por la ley, debe probar la licitud
(1991), el cual en sus partes a, b y c de su enriquecimiento. Lo segundo, es la
contempla tres modalidades distintas del necesidad de acreditar la situación
delito: delito de tráfico de influencias de un patrimonial previa del funcionario, para lo
funcionario público a otro, de un particular a cual se requiere institucionalizar las
un funcionario público, y de un particular a declaraciones juradas de bienes, sino para
otro. Colombia, Perú y Panamá ya lo han todos, al menos para los funcionarios de más
incorporado a sus legislaciones. alto rango de la administración pública. Lo
tercero es que se trata de un delito de
2) El uso indebido de información resultado, donde no se castiga una conducta
privilegiada. Este delito, en la definición del sino un estado. Debido a su efectividad en el
código español, comprende tanto al combate de la corrupción, ha sido
funcionario que en ejercicio de sus incorporado a las legislaciones de Colombia,
funciones se beneficia con el uso de la Argentina, Perú, Panamá y Cuba, habiendo
"información privilegiada" ahí adquirida, proyectos en trámite en Chile y Ecuador.
como con el caso del ex-funcionario. Este
delito provee una clara distinción entre Finalmente, cabe mencionar la falta o estado
información pública y privada, así como una germinal de desarrollo de la legislación en
precisa definición de lo que se considera áreas como el ejercicio paralelo de funciones
"privilegiada". Argentina, Colombia y públicas y privadas, negociaciones
Panamá contemplan el delito. incompatibles y el ya mencionado tránsito
del sector público al privado ("rotating
Esto se asemeja, aunque tangencialmente, a door"). Estos, sin embargo, deben ser temas
una forma especial de inhabilidades e tratados con mucho estudio y prudencia. El
incompatibilidades que en EE.UU. se establecimiento de una normativa demasiado
denomina "rotating door". Esta abarca a restrictiva en esta materia, puede provocar la
funcionarios que luego de trabajar en consecuencia no deseada de establecer un
posiciones del Estado trabajan en empresas nuevo desincentivo al ingreso a la
o para clientes que negocian o lidian con el administración pública, con el consecuente
Estado en esas mismas o diferentes áreas. La perjuicio para su excelencia y buen
legislación norteamericana establece una funcionamiento.
prohibición penal permanente y otra de dos
años, según sea el grado de participación Promiscuidad entre el derecho público y
previo y la naturaleza del asunto. (United privado
States Office of Government Ethics, 1993).
3) Enriquecimiento ilícito: Este delito tiene Una de las consecuencias del proceso de
por objeto sancionar al funcionario público reforma económica que vive la región ha
que, siendo debidamente requerido, no sido la expansión de un área que Parejo ha
pudiere justificar por medios legales un denominado "de creciente promiscuidad
desmesurado incremento en su patrimonio entre lo público y lo privado". Producto de
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las privatizaciones, las nuevas fraude al fisco. Esta es un área que requiere
responsabilidades y funciones del Estado, de urgentes definiciones y regulaciones, lo
nuevos tipos de concertación público- que está llevando a los legisladores a ser
privado, hoy existe poca claridad sobre la muchísimo más precisos y minuciosos en la
línea divisora entre ambos sectores. Sin una solución. Algunos ejemplos se pueden
mayor precisión jurídica sobre la naturaleza encontrar en leyes de mercado de valores,
de cierto tipo de organizaciones, y en bancos centrales, medios de comunicación
consecuencia del estatuto jurídico aplicable públicos autónomos.
a sus funcionarios, es imposible aplicar la
legislación penal y administrativa sobre
responsabilidad y probidad. Algunas Factores Económicos
personas han planteado que la solución de
este tipo de problemas, es penalizando la Dentro de los factores de carácter
corrupción causada por privados igual que la económico, analizaremos dos categorías
de funcionarios públicos. Esto sin embargo, distintas. Primero veremos aquellos factores
presenta dificultades porque la naturaleza de potenciadores de la corrupción que están
la corrupción pública es distinta de la relacionados con el rol regulador del Estado
privada. Una cosa es penalizar la corrupción en la economía así como con la relación
activa, es decir aquella pública pero entre éste y el sector privado en el mismo
promovida por un privado, otra es ámbito. Y en segundo lugar analizaremos la
desconocer el estatuto jurídico que debe influencia corruptora de entes externos al
regir a cierta institución, sobretodo si el Estado (narcotraficantes, sector empresarial
estado está de alguna manera asociado a y comunidad internacional).
ella. La creación de una inmensa gama de
entidades semi-públicas, públicas autónomas A) Rol del Estado en la economía:
y de organizaciones heterodoxas (jurídico-
públicas y jurídico privadas) que escapan de i) Excesiva intervención del Estado en la
los límites tradicionalmente definidos como economía: Manzetti sostiene que la realidad
sector público, han generado un conjunto de económica de post-guerra de los países
situaciones ambiguas y carentes de subdesarrollados fue dominada por modelos
definición que hacen que sus funcionarios de desarrollo donde los gobiernos tenían un
estén más expuestos a cometer rol fundamental. Este, no sólo regulaba la
irregularidades, sobretodo las relativas a gran mayoría de las actividades
conflictos de interés. Un buen ejemplo son socioeconómicas, sino que también había
aquellas instituciones que tienen patrimonio transformado en el principal productor,

y personalidad jurídica propios, en las que el empleador y consumidor en muchos de esos
Estado no actúa en su calidad de ente- países. Esta excesiva presencia del Estado
autoridad, pero que no obstante tiene en la economía, ha sido considerada por
participación del mismo por la vía de muchos como la principal causa estructural
aportes, directamente o a través de sus de corrupción.
reparticiones o empresas. Un buen ejemplo
de este tipo de problemas es el debate Áreas como aduanas, licitaciones de trabajos
jurídico-político suscitado hace algún públicos, servicios de impuestos, grandes
tiempo en Chile acerca de la calidad jurídica empresas estatales y controles de comercio
de un funcionario de la empresa estatal de internacional, han sido señalados como
cobre CODELCO, a quien se le acusaba de fuentes características de corrupción en los
países con fuerte injerencia pública en la del aparato del Estado, el cual ha traído
economía. Tres factores han sido consigo la disminución de la capacidad
mencionados para explicar esta situación: la operativa del mismo para cumplir sus otras
gran cantidad de dinero involucrada en cada obligaciones. Samuel critica fuertemente
una de las decisiones de los funcionarios este excesivo acento en la disminución del
públicos en dichas áreas (Manzetti, 1993); la tamaño del Estado, ya que a su juicio la
gran discrecionalidad funcionaria y falta de forma como éste se ha llevado a cabo a
competencia entre ellos, causada en por el traído consigo cierto desmedro en la
carácter monopólico de muchas de dichas eficiencia y eficacia públicas, ambas piezas
empresas o servicios, que debilita aún más la claves en la lucha contra la corrupción.
responsabilidad pública de los mismos
(Gould y Amaro-Reyes, 1982); la numerosa Hay dos ámbitos de la capacidad operativa
y compleja regulación que estas agencias del Estado que se han visto particularmente
generan para el sector privado. Esto aumenta golpeados por estas políticas de reducción
los trámites e incertidumbre con que un masiva y rápida del sector público. El
privado debe actuar en el mercado, y, primero es el de los recursos humanos. Uno
consecuentemente, aumenta también el de los requisitos básicos para tener un
poder del funcionario para extorsionar Estado eficiente, honesto y con la capacidad
amenazando con limitar o demorar la técnica necesaria para enfrentar los temas
tramitación de los mismos. cada vez más complejos de la gestión
pública, es contar con personal del más alto
Dicho lo anterior, hay que tratar de obviar nivel. Klitgaard señala que la primera
simplificaciones del problema. Gould y política pública anti-corrupción que la
Amaro-Reyes señalan con razón, de que esta autoridad pública tiene a su disposición es la
posición de monopolio y de mayor de selección de personal. Lamentablemente,
discreción del funcionario no es sinónimo el nivel de remuneraciones que hoy tienen la
"per se" de corrupción, sino que solamente mayor parte de las burocracias
una circunstancia que crea oportunidades y latinoamericanas no permite atraer los
poderosos incentivos para que ello ocurra. recursos humanos que se requieren en forma
Es el concurso de estos con otros de los permanente.
factores señalados en estas páginas (socio-
políticos, jurídico-institucionales y ético- Es válido lo afirmado por Pichón, en el
culturales), lo que puede efectivamente sentido de que hasta ahora no se ha
generar situaciones más extendidas de comprobado una correlación positiva entre
corrupción. salario y corrupción. En muchas ocasiones

son precisamente los funcionarios mejor
ii) Debilitamiento y disminución de la pagados, tanto en el sector público como en
capacidad operativa del Estado: La crisis el privado, quienes cometen los mayores y
económica de los ochenta hizo que tanto los más graves actos de corrupción. Con todo, la
gobiernos de los países en desarrollo así experiencia internacional parece demostrar
como las agencias multilaterales se que un buen sistema de remuneraciones
concentraran fundamentalmente en la facilita la modernización de la gestión del
contención de dicha crisis. El principal Estado y desincentiva la comisión de
problema de esta estrategia, al menos desde irregularidades. En efecto, donde los salarios
el punto de vista de la corrupción, ha sido el son relativamente competitivos con el sector
excesivo énfasis en la reducción del tamaño privado y están a su vez vinculados con el
27
mérito y desempeño del funcionario, desregulación. Sea la "ley de emergencia
principios como la probidad y la económica y reforma del estado" Argentina,
responsabilidad tiene mayor aplicación "las medidas provisorias" Brasileñas (ley
práctica. 8.028/90), o la serie de "decretos ejecutivos"
de Venezuela, lo cierto es que cada uno de
iii) Reforma económica sin los debidos los procesos fue implementado con gran
resguardos institucionales. La generalizada discreción de parte de la autoridad y con
idea de que una de las principales causas de poca o nada fiscalización pública o
corrupción en países en desarrollo es la parlamentaria.
excesiva injerencia económica del Estado,
ha hecho que muchos vean en las políticas Otra situación conflictiva ha sido lo ocurrido
de desregulación económica y privatización con posterioridad a las privatizaciones.
de empresas y servicios públicos una Muchas de las empresas privatizadas
respuesta inmediata y efectiva a este pasaron de ser monopolios públicos a
problema. Otros, por su parte, han llamado monopolios privados, sin que el Estado
precisamente la atención sobre los peligros tuviera una estructura jurídica ni la claridad
de corrupción latentes en dichos procesos. conceptual acerca del tipo de regulaciones
que dichas empresas requerían, tanto desde
La ausencia de un marco jurídico- el punto de la eficiencia económica como
institucional adecuado y la falta de desde el de la equidad social. Este último es
transparencia, especialmente en el caso de particularmente importante ya que muchas
las privatizaciones, han sido los factores de las empresas privatizadas son servicios de
claves para el surgimiento de casos de utilidad pública como energía, agua o
corrupción en la implementación de dichas teléfonos. En este ámbito se engendra un
políticas. Las dos formas más comunes han enorme potencial de irregularidad. Si el
sido la manipulación de las normas de Estado tenía antes poder debido a su
privatización a cambio de comisiones influencia como productor en la economía,
ilícitas, y el aprovechamiento de la éste es aún grande cuando se trata de dictar
discreción y rapidez con que muchas se han regulaciones que implican sumas millonarias
llevado acabo para entregar información para las empresas reguladas. La ausencia de
privilegiada a compradores privados a mecanismos jurídico-institucionales
cambio de ciertas comisiones o sobornos. adecuados para cumplir esta función es
Manzetti (1993), luego de un estudio fuente potencial de graves irregularidades,
acucioso de los casos de Brasil, Argentina y ineficiencias o iniquidades.
Venezuela, demuestra como la enorme

discreción y la falta de transparencia con En síntesis, sin caer en el extremo de
que se hicieron varias de las reformas en quienes creen que las políticas de
estos países fueron el caldo de cultivo para liberalización o privatización implican
muchos escándalos de corrupción. necesariamente incremento de la corrupción,
(Silberstein, 1992) parece necesario
Manzetti muestra que la profunda crisis en enfatizar que es la forma como éstas son
que se encontraban estos países al momento implementadas lo realmente crítico para su
de adoptarse las políticas permitió que los éxito y legitimación social y política.
gobernantes obtuvieran excepcionales Comparto la conclusión de Manzetti (1993)
poderes de emergencia para impulsar las en el sentido de que la única forma de
privatizaciones y otras políticas de disminuir los fenómenos de corrupción
asociados a la reforma económica, es más bien un actor externo al Estado. Esta
asegurando una adecuada y firme sección se limitará enunciar los tres actores
transparencia y fiscalización de las mismas. externos que más peligro representan para la
integridad y probidad del Estado.
iv) Estatutos de contratación débiles entre el
sector público y el privado: El hecho de que i) narcotráfico y otras mafias: Independiente
los Estados manejen sumas altísimas en la del grado de probidad de los funcionarios
contratación de bienes y servicios de públicos, es un hecho que el poder corruptor
privados en los mercados, hace que hoy de narcotraficantes y de grupos criminales
incluso más que ayer esta área sea un gran como traficantes de armas y otros, puede
foco potencial de irregularidades. La llegar a ser incontenible en ciertas
carencia de transparencia y publicidad en situaciones. En América Latina, lo anterior
estos procedimientos, reforzada por la es especialmente cierto en el caso de los
enorme dispersión normativa existente sobre traficantes de drogas. Con Estados débiles y
la materia y por la carencia de controles pobres como muchos de los del continente,
efectivos, han sido los principales motivos el potencial daño corruptor de grupos con el
de corrupción en este ámbito de relación poder económico y militar como éstos es
entre el Estado y contratistas privados e simplemente inconmensurable. Países como
internacionales. Esto es válido tanto a nivel Colombia han pagado un costo enorme en su
nacional y de grandes proyectos, como al lucha contra este flagelo. Su experiencia,
nivel municipal. con sus éxitos y fracasos, debiera ser un
punto de referencia obligado en este tema.
El problema no radica sólo en la toma de Al no existir país que pueda declararse
decisiones en una adjudicación o contrato, inmune ante la influencia corruptora de los
sino de manera muy especial en los que la trafican y comercializan la droga,
procedimientos previos de acreditación de cualquier esfuerzo anti-corrupción que obvie
contratistas. La falta de requerimientos y las formas como el narcotráfico corrompe
normas claras y la ausencia de una mayor los diversos niveles y poderes del Estado
publicidad de las licitaciones, son los está condenado al fracaso.
factores principalmente responsables de que
en este ámbito se produzcan irregularidades. ii) sector privado: Decir que el sector
Desde principios de 1994 se encuentra privado es sólo una víctima de la corrupción
disponible para la comunidad internacional existente en muchos países, responde a una
un modelo de ley de contratación pública visión parcial y sesgada del fenómeno. Es
confeccionada por la comisión de derecho frecuente observar como en muchos casos

comercial internacional de Naciones Unidas, las prácticas empresariales distan mucho de
con la colaboración del Banco Mundial y el la probidad y transparencia que el mismo
BID. Algunos países ya lo han utilizado sector privado demanda del Estado.
como punto de referencia. Conocedores del tema insisten en que la
comunidad de negocios está muy lejos de
Actores externos tener un consenso en torno al carácter no
ético y anti-negocios de prácticas corruptas
Parte de la complejidad del combate anti- como el soborno o comisiones ilícitas. Muy
corrupción es que en muchas ocasiones el por el contrario, son muchas las ocasiones
sujeto activo de la misma no es, al menos en en que es la empresa quien ejerce una fuerza
forma exclusiva, el funcionario público sino corruptora en la acción de gobierno, al
29
intentar sobornar a funcionarios públicos iii) comunidad internacional: La
con el objeto de obtener beneficios ilícitos internacionalización de la economía ha
sea en pagos de impuestos, licitaciones de significado un aumento vertiginoso del
proyectos públicos o el paso por aduanas. número y complejidad de las relaciones
Instituciones como Transparencia comerciales entre los países. Nuevas figuras
Internacional promueven el comportamiento de asociación comercial internacional y la
ético de los distintos sectores de la vida rapidez con se hacen hoy los negocios, han
social, incluido el sector empresarial. Parte hecho que la falta de una mayor
de su estrategia es invitar empresas o coordinación a nivel internacional haga
empresarios individualmente considerados a particularmente difícil el combate contra la
suscribir compromisos públicos anti- corrupción en los países. Algunos de los
corrupción así como formar parte de factores característicos de la comunidad
instancias creadas para la promoción de los internacional que dificultan enormemente la
valores éticos en la sociedad y los negocios. labor anti-corrupción son: Primero, la
Las empresas internacionales son manutención absoluta del secreto bancario
particularmente responsables, debido a la por parte de algunos países, especialmente
enorme cantidad de recursos que son europeos. Es sabido que sin acceso a los
capaces de mover de un lugar a otro con este depósitos privados de muchos de los
objetivo. Un buen ejemplo latinoamericano políticos o empresarios acusados de
es la privatización de Aerolíneas Argentinas. corrupción, especialmente en casos
En la compra de la misma, Iberia reportó vinculados al narcotráfico, es muy difícil
cerca de $80 millones de dólares usados probar delitos como el enriquecimiento
irregularmente bajo el rubro de "costos ilícito o la simple malversación de fondos
asociados a la compra". Este escándalo dio públicos. Para muchos el secreto bancario ha
pie a una revisión total del mecanismo de permitido la proliferación de crímenes de
privatización Argentina liderada por el cuello blanco, posibilitado el lavado de
Banco Mundial en 1991. dinero de narcotraficantes y otras mafias
criminales, facilitado la evasión de
Pero el efecto promotor de la corrupción que impuestos y hecho posible el fraude masivo
tiene el sector privado no dice sólo relación a muchos gobiernos. La protección de esta
con sus prácticas con representantes del institución ha llevado a muchos países (entre
Estado. La misma práctica de sobornos y los cuales destacan Suiza, las Bahamas y las
comercio ilícito de información entre los Islas Caimanes) a penalizar el uso de dicha
mismos privados, bastante extendida en información. Un ejemplo del peligro que
algunas latitudes, genera un ambiente de significa la falta de cooperación

erosión de la moralidad social que potencia internacional y el mantenimiento de
las irregularidades en los otros niveles de la instituciones como el secreto bancario en
vida nacional. Cuando la idea de que todo términos absolutos es lo ocurrido con el
tiene precio y es lícito cuando se trata de BCCI. Con pérdidas cercanas a los $13.000
ganar en la competencia del mercado, se millones de dólares, 30.000 ahorrantes,
anida en una comunidad empresarial, el paso sucursales en más de 69 países, esta
inmediatamente siguiente es su traspaso a la institución sirvió de pantalla para la más
relación de la misma con los diversos diversa gama de delitos internacionales:
niveles y agencias del Estado. evasión de impuestos, lavado de dineros de
tráfico de drogas y armas, fuga de capitales,
etc.
Banco Mundial y el Banco Interamericano
Segundo, la carencia de una política de Desarrollo han consensuado un conjunto
plenamente uniforme acerca de la actuación de normas mínimas para asegurar la
de las empresas nacionales en el extranjero. transparencia y competitividad de las
Si bien hoy existe una convención de la licitaciones internacionales concernientes a
OECD sobre el soborno internacional, sus proyectos. La asimetría financiera y de
castigando el soborno practicado por información entre muchas de las
empresas transnacionales, lo cierto es que multinacionales y los países en que estas
dicho no es suficiente y no todos lo han operan hace difícil para los últimos tener
ratificado. A pesar de lo anterior, las una política efectiva en el combate de la
potencias económicas internacionales tienen corrupción internacional. Por lo mismo,
todavía mucho espacio para actuar dichas normas debieran ser de aplicación
unilateralmente. Sorensen (1976) sugiere un general y tener algún organismo
conjunto de medidas que los EE.UU. podría internacional capaz de aplicarla y castigar a
aplicar no sólo para reducir las prácticas sus infractores.
corruptas de sus empresas en el extranjero,
sino para contribuir al combate global contra Factores ético-culturales
la corrupción en el comercio internacional.
Además de la prohibición para descontar de Otro ámbito de análisis, que es más
los impuestos gastos irregulares complejo pero que no por ello menos
comprometidos en sobornos, él propone una relevante, es el de los valores y de la cultura.
mayor cobertura en las normas de publicidad Se ha dicho, y con razón, que en una
contable para las empresas que sociedad sin sólidos valores morales no hay
comercializan en el exterior, incluidas legislación ni institución anti-corrupción que
sectores sensibles como el de armamento y pueda ser exitosa. Esto es precisamente lo
farmacéuticos. Esto incluye tanto la que justifica el estudio de aquellos factores
penalización de conductas de agentes que ético-culturales que facilitan la existencia de
violen directamente o por interpuesta prácticas corruptas.
persona estas normas, como también el
compromiso de facilitar la extradición de Lo primero que corresponde analizar, sin
aquellos involucrados en corrupción en otros embargo, es la afirmación de que habrían
países. Finalmente, y para tener una ciertas culturas más corruptas o permeables
estrategia comprehensiva, también sugiere el a la corrupción que otras. Klitgaard (1988) y
establecimiento de una agresiva política Westberry (1991) han cuestionado dicha
diplomática contra aquellos países en que se postura argumentando que si bien lo que es
detecte casos de corrupción afectando ilegal depende del país y la cultura de que se
empresas norteamericanas, contemplando trate, la mayoría de las formas de soborno,
desde protestas formales hasta eliminación fraude y extorsión son rechazadas
de privilegios económicos. universalmente. Transparencia Internacional
también cuestiona este tipo de afirmaciones,
Finalmente, la ausencia de normas y frecuentemente invocada como justificación
estándares homogéneos a nivel internacional por aquellos empresarios internacionales que
que regulen las adquisiciones y licitaciones incurren en distintos tipos de sobornos,
internacionales. Este es, sin lugar a dudas, señalando que si bien "las sociedades
un punto crítico para una lucha efectiva establecen límites sobre lo que es
contra corrupción. Instituciones como el considerado aceptable en niveles muy
31
distintos, no existe ningún país donde se y que produce efectos desintegradores en
considere apropiado y legítimo que los materia de probidad pública. No hay duda
políticos se enriquezcan con acuerdos que la sociedad actual ensalza el éxito fácil y
ilícitos celebrados con contratistas privados, rápido. Lo importante es "tener", sin
a costa de los intereses generales del país". importar cómo. Cómo dice Gossaín "ya no
(Transparency International, 1994) sólo no se rechaza la ladrón, sino que en
muchas ocasiones éste es incluso sujeto de
Lo anterior no pretende ocultar las enormes admiración". En este contexto, el Estado
diferencias existentes entre los niveles de pasa a ser un bien de consumo más,
corrupción de un país y otro, ni el hecho de apetecido por burócratas, políticos y
que algunos elementos culturales puedan ciudadanos en general. La ausencia de
hacer más gris la línea de lo que se valores como la austeridad y la moderación,
considera corrupto en un país u otro (sentido entonces, facilitan la multiplicación de
de lealtad, amistad, etc.). Se trata más bien irregularidades. Lo segundo son ciertas
de defender la idea de que hay múltiples prácticas ilícitas, tradicionalmente
factores que condicionan la existencia de consideradas como parte del arte de hacer
corrupción, y que la cultura no es ni el único política. Si bien el clientelismo, el
ni el más importante de ellos. En el caso de nepotismo y el tráfico de influencias, han
Hong Kong, se sostenía por muchos que su estado presentes en la forma de hacer
corrupción endémica era producto de política desde hace mucho y en casi todos
algunas características particulares del los rincones del mundo, hoy pareciera estar
confusionismo y de la antigua costumbre de en aumento en algunas regiones.
hacerse regalos en los lugares de trabajo, lo
cual ciertamente favorecía ciertos tipos de El último punto dice relación con la pérdida
corrupción. Sin embargo, hoy Hong Kong es de la dimensión valórica del servicio
el ejemplo mundial de lucha efectiva contra público. La profesionalización de la política
una situación de corrupción sistémica, y la y el surgimiento de burocracias calificadas y
cultura no fue óbice para ello. Al parecer permanentes es algo positivo. Sin embargo,
habían otros factores más determinantes. en la medida que ello ha hecho que el
servicio público sea una profesión más, de la
Conscientes de lo anterior, veamos ahora que se espera lo mismo que las otras (dinero
dos tendencias culturales peligrosas en este y éxito), ello ha erosionado parte de la ética
ámbito: la cultura consumista y las prácticas del servidor público que alguna vez animó a
políticas clientelísticas. La primera, es algo muchos a trabajar en el Estado.
que se extiende con la economía de mercado

Corrupción y Modernización Del Estado - Cap.1 Concepto de Corrupción.

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Corrupción y Modernización Del Estado - Cap.1 Concepto de Corrupción.

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CAPITULO I

embargo, al momento de querer establecer

("revolving door"); - negociaciones en las que

ii) La otra escuela es aquella que pone el

(aunque no impide) este tipo de mediciones. social, económico y político de la Región.

En resumen, una definición social de Clasificación de corrupción

de sus funcionarios. 1993). La más comúnmente invocada es que si

incidencia en materia de finanzas públicas. procesos electorales de la región caen en esta

Corrupción negra corresponde a aquellos Interna y externa (Klitgaard, 1988).

mayoría de la elite y de la masa social extorsión de los carteles de la droga, y del

FACTORES DETERMINANTES DE LA EXISTENCIA

Querer explicar y analizar en pocas páginas rol de la responsabilidad pública como

(profit sharing) y la “simple búsqueda de

(1993), Ades y Ditella (1994), Banerjee

Finalmente este modelo también incorpora En el caso de corrupción con robo se

primero porque la literatura sobre "una democracia bien establecida y bien

son: restrictivas de la participación de "externos"

Los partidos políticos o los candidatos legalidad y autoridad está debilitada, la

presencia de poderosos caudillos que a la Daly de Chicago su más clara expresión, se

democrático. propuestas determinantes para la

corrupción que no son detectables a través de control es la falta de recursos económicos

En relación al primer punto, Klitgaard dándole un inmenso poder al funcionario

básicas como el principio de legalidad, el relación tanto con la tipificación confusa,

aquellas instituciones que tienen patrimonio transformado en el principal productor,

corrupción. salario y corrupción. En muchas ocasiones

Venezuela, demuestra como la enorme

confeccionada por la comisión de derecho frecuente observar como en muchos casos

algunas latitudes, genera un ambiente de significa la falta de cooperación

que se extiende con la economía de mercado

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