Lina Maria Munoz Varela 2009

VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL
HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA SOSTENIBLE
LINA MARÍA MUÑOZ VARELA
JULIÁN ENRIQUE RODRÍGUEZ PLATA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
BOGOTA D. C.
2009
VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL
HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA SOSTENIBLE
LINA MARÍA MUÑOZ VARELA
JULIÁN ENRIQUE RODRÍGUEZ PLATA
Investigación para optar al Título de
Abogado
Director
Dr. HERNANADO GUTIÉRREZ PRIETO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
BOGOTA D. C.
2009
“La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus
alumnos en sus trabajos de tesis. Solo velará por que no se publique nada
contrario al dogma y a la moral católica y por que las tesis no contengan
ataques personales contra persona alguna, antes bien se vea en ellas el
anhelo de buscar la verdad y la justicia”.

.
AGRADECIMIENTOS
Queremos agradecer especialmente a nuestro director de investigación, el
Dr. Hernando Gutiérrez, por apoyarnos y dirigirnos con este trabajo.

CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN
1. LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL COMO POLÍTICA PUBLICA 1
1.1. LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL -VIS- 1
1.2. LA POLÍTICA PÚBLICA Y SU OBJETIVO 1
1.3. TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 3
2. LAS PROBLEMÁTICAS QUE SE PRESENTAN EN EL VIS 4
2.1. DÉFICIT HABITACIONAL CUANTITATIVO Y CUALITATIVO 4
2.2. DÉFICIT DEL ENTORNO 7
2.3. VALOR DEL SUELO 8
2.4. LA FINANCIACIÓN DE CARA A LA CONDICIÓN SOCIOECONÓMICA
DE LA POBLACIÓN 10
2.5. LOS SUBSIDIOS DE CARA A LA CONDICIÓN SOCIOECONÓMICA DE
LA POBLACIÓN 13
2.6. DISPERSIÓN DE AUTORIDADES Y ACTORES QUE SE ENCARGAN
DEL MANEJO DE LA POLÍTICA VIS 14
2.7. DESARROLLOS URBANOS NO PLANIFICADOS 16

3. ALGUNOS DESARROLLOS DE LA POLÍTICA PUBLICA DE LA VIS PARA
DISMINUIR LOS ÍNDICES DE LOS DÉFICIT Y LAS BARRERAS DE
ACCESO AL CRÉDITO 19
3.1. MODELO DE SUBSIDIOS A LA DEMANDA 19
3.2. MODELO DE SUBSIDIO A LA OFERTA 20
3.3. LÍNEAS DE FINANCIACIÓN 20
3.3.1. Para el Sector Formal 21
3.3.2. Para el Sector Informal 22
3.4. PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA -VISU- 23
3.4.1. ¿Qué es y que Busca? 24
3.4.2. ¿Cómo Funciona? 24
3.4.3. ¿Cuáles son los Subsidios y Tipos de Solución? 25
3.4.4. ¿Cuál es el Procedimiento para ser Beneficiario? 26
4. OTRAS ALTERNATIVAS 28
4.1. EL ARRENDAMIENTO 28
4.2. EL LEASING HABITACIONAL 31
5. EL DESARROLLO SOSTENIBLE COMO PILAR DE UNA POLÍTICA
PÚBLICA DE VIS 33
5.1. CONCEPTOS PRELIMINARES 33
5.1.1. Pobreza 33
5.1.2. Capital Social 34

5.1.3. Solidaridad 34
5.1.4. Ciudadanía Social 35
5.1.5. Educación 35
5.2. DESARROLLO SOSTENIBLE INTEGRAL EN LA VIS 36
5.3. LA VIVIENDA SALUDABLE: UNA ALTERNATIVA DE
SOSTENIBILIDAD 44
6. CONCLUSIONES 48
BIBLIOGRAFIA 51
INTRODUCCIÓN
La Constitución Política de 1991∗ establece el derecho a la vivienda digna como

un derecho de tercera generación, dentro de los derechos sociales económicos y
culturales. Legalmente se encuentra desarrollado por medio de una política
pública con dos enfoques, uno a nivel territorial y otro a nivel nacional, pero en la
práctica no funciona tan eficientemente, lo que conlleva a que no pocas veces se
haya afirmado que en Colombia la Vivienda de Interés Social, es
fundamentalmente insuficiente.
El objetivo de esta investigación es determinar si la política pública de Vivienda de

Interés Social se ajusta a un derecho de desarrollo sostenible, y de no ser así,
extrapolar unas reflexiones que permitan diseñar soluciones que sean adecuadas,
convenientes y efectivas.
Por tal motivo, en este trabajo se estudiará un marco conceptual básico que
indique qué es la Vivienda de Interés Social y cuál es su objetivo como política
pública. Posteriormente, estará encaminado a plantear las problemáticas
existentes en torno a este tema, que entre otras se encuentran: la dificultad de los
usuarios para acceder al crédito o financiación, la falta de interés de los
constructores dada la baja rentabilidad de estos proyectos y el alto valor del suelo,
la baja calidad de la estructura y el entorno, la dispersión de autoridades y actores
que participan en la política pública, el déficit habitacional cuantitativo y cualitativo,

∗
Constitución Política Colombiana. Articulo 51. “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda
digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá
planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”
y un problema paralelo que afecta el manejo de la política publica de Vivienda de
Interés Social: los desarrollos urbanos no planificados o barrios clandestinos.
Pero no solo podemos quedarnos en el planteamiento de las grandes dificultades

que se dan entorno a éste tema, por lo que un tercer capítulo se enfocará a
plasmar algunos desarrollos de las medidas que se han dado en la política pública
de la Vivienda de Interés Social en el país.
La educación que se le brinda a las personas de bajos ingresos, su mentalidad y

la cultura en la que se desenvuelven, los lleva a creer que la única forma de
solucionar su problema habitacional, es comprar casas en barrios de Vivienda de
Interés Social o en los peor de los casos, construir en zonas no aptas para vivir.
Pero existen otras alternativas como lo veremos más adelante, que pueden ayudar
a solucionar directamente el déficit habitacional cuantitativo, como es el caso del
leasing habitacional y el contrato de arrendamiento.
La Vivienda de Interés Social cobra importancia en la definición de las políticas

públicas no solo a nivel territorial sino también a nivel nacional. De allí que la
finalidad de la política pública de Vivienda de Interés Social, sea mejorar las
condiciones de vida de las personas de escasos recursos, mediante la
intervención de distintas autoridades, que sin su participación armónica y
coordinada, difícilmente pueden llevar a solucionar los déficits no solo cuantitativos
ni cualitativos, sino del entorno en el que se encuentran.
Las políticas del gobierno nacional y los programas que éste desarrolle, deben ser
orientados a componer todos los problemas que existen alrededor de la Vivienda
de Interés Social, por lo cual planteamos como solución, una política pública que
se fundamente en los pilares del Desarrollo Sostenible Integral, de forma que se
busque atacar no solo el problema de la conservación del medio ambiente, sino
todas las complicaciones que se presentan como producto del crecimiento urbano
actual, y que permita a su vez, reactivar la productividad y la economía con la
participación de todos los sectores, sin agravar la calidad de vida de las actuales y
futuras generaciones.
Alberto Saldarriaga Roa en su artículo Percepciones del Problema de la Vivienda
en Colombia en el Siglo XX señala, “las políticas que se han creado se alejan de la
solución del problema debido a que niegan sus causas profundas y se reconocen
solo aspectos parciales de sus efectos; en otras palabras la percepción del
problema es superficial o incompleta.” ∗ ∗
Las grandes dificultades que aquejan a la sociedad menos favorecida frente a sus
viviendas, no solo están dadas por los déficits que hemos enunciado, sino porque
no ha sido posible desarrollar una política pública armónica y sostenible, que
realmente responda a sus necesidades.

∗ ∗
Cfr. SALDARRIAGA ROA, Alberto. Percepciones del Problema de la Vivienda en Colombia en el
Siglo XX. En: Vivienda Social miradas actuales a retos recientes. Bogota D. C: Centro Editorial
Javeriana. CEJA. (julio del 2002). Agosto de 2003, p. 25.
1. LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA
1.1 LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL –VIS–
En Colombia la Constitución Política de 1991 consagra en su Artículo 51 el

derecho a una vivienda digna y establece que el Estado está en la obligación de
fijar las condiciones para que este derecho se haga efectivo, a través de planes de
vivienda de interés social (en adelante VIS), sistemas de financiación a largo plazo
y formas asociativas de ejecución de estos programas.
En la misma línea la Ley 3 de 1991 establece el Sistema de VIS y crea el subsidio

familiar de vivienda. Más adelante la Ley 388 de 1997 determina que la VIS, es
aquella que se desarrolla para garantizar el derecho a una vivienda digna para
aquellas personas con menores ingresos.
1.2 LA POLÍTICA PÚBLICA Y SU OBJETIVO
Teniendo claro que la vivienda puede ser un elemento estructurador del desarrollo
territorial del país, se define Política Pública como una creación intelectual, que
busca establecer una tipología a partir de dos aproximaciones: el concepto de
vivienda y las normas vigentes1.

1
Cfr. JOLLY, Jean Francois. Algunos aportes para la conceptualización de la política pública de
vivienda de interés social- VIS. En: Papel político. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá. No.16
(diciembre del 2004), p. 79.
1

Una política pública, en materia de vivienda debe desarrollarse como una política
de Estado a largo plazo, pues difícilmente puede cubrirse la totalidad de la
demanda de vivienda, en periodos tan cortos de cada gobierno, agravado con el
déficit fiscal del país.
Así mismo, debe estructurarse dentro de una estrategia integral de desarrollo del
país en donde se obtenga un crecimiento económico social y armónico, que
concentre las inversiones en servicios, infraestructura y generación de empleo.
Esta visión país debe estar coordinada con una estrategia municipal que permita
plasmar efectivamente la política, puesto que la dispersión de actores diluye la
responsabilidad en el desarrollo y en la obtención de los objetivos esperados.
Esta Política Pública no sólo implica soluciones de vivienda, sino también una
amplia generación de empleo y el desarrollo de las ciudades dentro de un espacio
de convivencia producto del entorno (espacio público, vías, servicios públicos y
comunales) que al final permite el mejoramiento de la calidad de vida.
El objetivo de la política de VIS en el país es “generar vivienda en forma ágil y

concreta, con características de alta calidad, y fundamentalmente dentro de una
situación económica y social real del país, tratando de acercar siempre lo
deseable con lo posible.”2
1.3 TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Para poder desarrollar la tipología de las políticas de vivienda es necesario entrar

a aclarar algunos conceptos: casa, vivienda y hábitat. Por casa se entiende el
edificio o parte de él destinado para habitación humana; vivienda se define como

2
TORRES ARZAYÚS, Patricia. La Vivienda Social en Colombia: Javeriana El Pensamiento
Cristiano en Diálogo con el Mundo Políticas de Desarrollo. Colombia. Tomo 130, no 645 (junio,
1998); p. 345.
2

casa, habitación o morada temporal o permanente y finalmente, hábitat, es el
conjunto de las condiciones relativas a la vivienda.3
Según Fabio Giraldo Isaza4, hay que partir del concepto de hábitat, el cual se
refiere a tres categorías de análisis relacionadas entre sí. La casa entendida como
lo que se encuentra puertas adentro, el entorno como lo que está puertas afuera y
el contorno entendido como lo que está unido a través de redes y vías al entorno.
De allí que se pueda entender que la casa junto al entorno forman la vivienda y
esta última unida al contorno da como resultado el hábitat.
Para Jean Francois Jolly existen cuatro tipos de vivienda que se desprenden de
los anteriores conceptos5:
Política Pública de vivienda TIPO I: Se refiere al déficit cualitativo de

vivienda.
Política Pública de vivienda TIPO II: Se refiere al déficit cuantitativo
de la vivienda.
Política Pública de vivienda TIPO III: Se refiere a dotación de suelos
urbanizables.
Política Pública de vivienda TIPO IV: Se refiere al entorno y el
contorno (Hábitat).

3
Diccionario Enciclopédico. Colombia: Planeta, 1984, p. 909
4
JOLLY, Op. Cit., p. 80. que a su vez cita GIRALDO ISAZA, Fabio. Hacia una nueva concepción
de la vivienda y el desarrollo urbano. Síntesis del trabajo “necesidades habitacionales 1993”. En:
Informe para el gerente general del INURBE. Bogotá: CENAC, (13, septiembre, 1993).
5
Cfr. JOLLY, Op. cit., p. 81
3

2. LAS PROBLEMÁTICAS QUE SE PRESENTAN EN LA VIS
2.1 DÉFICIT HABITACIONAL CUANTITATIVO Y CUALITATIVO
El déficit habitacional cuantitativo es aquel que se genera cuando existe un

número de viviendas inferior al número de hogares. Una de las formas de medir el
déficit cuantitativo es por medio de las licencias de construcción. Con éstas se
puede determinar el área aprobada y unidades para construir así como el tipo de
vivienda. Este indicador muestra la intención de construcción pero generalmente
no todas se convierten en obras reales. De igual forma existe el Censo de
Edificaciones, éste tiene una periodicidad trimestral y da información sobre el área
construida, el número de unidades por tipo de vivienda, estados de obra y estratos
socioeconómicos. Finalmente existe el Censo de Financiación de vivienda el cual
cuenta con estadísticas nacionales, es trimestral y entrega datos sobre el valor de
los desembolsos para financiar vivienda nueva y usada, así como el número de
viviendas financiadas.6

6
CABALLERO, Cesar. La vivienda de interés social vista a través de las estadísticas del DANE.
En: FEDESARROLLO. Debates de Coyuntura Económica. La Política de Vivienda en Colombia.
Colombia. No. 56; (julio, 2004), p. 9 – 11.
4

Gráfica 1: Área aprobada para construcción
Fuente: DANE.
La gráfica 1 muestra claramente como la coyuntura política y económica del país,

ha producido un descenso de la demanda para acceso a vivienda, producto de la
pérdida de capacidad adquisitiva de las familias y los altos costos de los
materiales de construcción.
Por su parte, el déficit cualitativo es producto de problemas estructurales, de

hacinamiento, de materiales y de servicios públicos domiciliarios7. Existen
parámetros de medición frente a la calidad de las viviendas, como la adopción de
rangos de densidad, la definición de un frente, área mínima del lote y el porcentaje
de áreas de cesión para espacio público. Así mismo, está el tema de
consideración de riesgos, el de ventilación, de iluminación natural y
equipamientos8.

7
JOLLY, Op. cit., p. 81.
8
TARCHÓPULUS SIERRA, Doris. y CEBALLOS RAMOS, Olga Lucia. Calidad de la vivienda
dirigida a los sectores de bajos ingresos en Bogotá. Bogotá: Centro Editorial Javeriana, Primera
edición, 2003, p. 45.
5

Teniendo en cuenta que la vivienda ha representado tradicionalmente el
patrimonio principal de las familias colombianas y una de las inversiones más
importantes, sin duda alguna el mejoramiento en la calidad de las viviendas,
puede ser uno de los mejores factores para aumentar la productividad y
competencia.
Tabla 1: Déficit de vivienda por Departamentos – Colombia Censo de 2005
Hogares en Hogares
Nombre Total de Hogares Hogares
déficit en déficit
Departamento hogares sin déficit en déficit
cuantitativo cualitativo
Antioquia 1.458.193 1.072.075 386.118 96.169 289.949
Atlántico 473.037 283.982 189.055 66.725 122.330
Bogotá, D.C. 1.931.372 1.561.498 369.874 282.678 87.197
Bolívar 406.135 155.367 250.768 63.790 186.977
Boyacá 322.850 191.916 130.934 22.907 108.027
Caldas 244.685 190.579 54.106 16.268 37.838
Caquetá 80.320 35.972 44.348 10.544 33.803
Cauca 290.936 126.040 164.896 38.333 126.564
Cesar 199.110 97.572 101.538 23.249 78.288
Córdoba 315.244 68.834 246.410 61.740 184.670
Cundinamarca 601.884 386.221 215.663 88.401 127.262
Chocó 88.697 6.716 81.981 10.735 71.246
Huila 249.468 150.086 99.382 29.690 69.692
La Guajira 128.693 30.437 98.256 30.874 67.382
Magdalena 249.951 84.868 165.083 40.725 124.357
Meta 186.811 117.554 69.257 26.233 43.024
Nariño 353.008 153.391 199.617 42.203 157.414
Norte De
Santander 295.285 186.238 109.047 30.572 78.475
Quindío 142.982 121.153 21.829 11.982 9.847
6

Risaralda 230.532 185.190 45.342 19.647 25.695
Santander 498.648 335.806 162.842 60.049 102.793
Sucre 166.540 58.201 108.339 33.677 74.662
Tolima 352.324 224.195 128.129 37.433 90.697
Valle Del Cauca 1.073.508 831.131 242.377 130.754 111.622
Arauca 37.012 18.268 18.744 6.882 11.862
Casanare 72.628 38.293 34.335 11.183 23.152
Putumayo 61.783 20.272 41.511 2.590 38.922
San Andrés 16.150 3.457 12.693 1.235 11.458
Amazonas 9.952 3.130 6.822 1.529 5.293
Guainía 4.469 590 3.879 539 3.340
Guaviare 15.059 2.108 12.951 4.138 8.813
Vaupés 4.209 989 3.220 1.523 1.697
Vichada 9.424 715 8.709 2.758 5.950
TOTAL 10.570.899 6.742.844 3.828.055 1.307.757 2.520.298
Fuente: DANE.
2.2 DÉFICIT DEL ENTORNO
El entorno en el que se desarrollan los proyectos de VIS, no son los más

adecuados, pues en ocasiones son ejecutados en zonas geográficas de alto
riesgo, frente a desastres naturales o diferentes tipos de inseguridad social,
producto de la reducción de costos que representa para los constructores y que al
final, no se ve reflejado en el precio de las viviendas.
7

El déficit del entorno se refiere a los riesgos naturales que pueden llegar a afectar
la VIS, como son las inundaciones, las avalanchas, los derrumbes, los
desbordamientos, hundimientos internos y fallas geológicas.
Así mismo, determina otra clase de riesgos como aquellos que tienen que ver con
la seguridad en el entorno de la VIS, entre ellos atracos, homicidios, lesiones por
violaciones, secuestros o desapariciones, desalojos y extorsiones.
Algunos estudios han demostrado que “las familias que más progreso han tenido
son aquellas que lograron hacerse dueñas de su entorno y fueron capaces de
lograr su propio desarrollo a través de la solidaridad y unión con sus vecinos. No
fueron aquellas a las cuales se les otorgó la posibilidad de acceder a su vivienda a
costos bajos o gratuitamente. Son las que mediante el compromiso que implica
vivir en comunidad lograron modificar su entorno y establecer normas propias de
convivencia, respetándolas por convicción propia”.9 De allí la importancia de
desarrollar proyectos de VIS, bajo un esquema de desarrollo sostenible que
garantice no sólo la calidad de las viviendas, sino también del entorno en el que se
construyen.
2.3 VALOR DEL SUELO
Hoy por hoy uno de los grandes obstáculos al que se enfrentan los proyectos y
políticas de VIS es el alto costo del suelo, que a su vez genera un aumento de la
densidad (vivienda/Has) hasta el límite de saturación.
Por lo anterior, la dinámica urbana actual exige cada vez con mayor fuerza la
organización física y social en conjuntos multifamiliares de casas con áreas y
potencial de expansión muy limitado, llevando a ofrecer “núcleos básicos” cuya

9
GUTIÉRREZ PRIETO, Eduardo. Construcción de Comunidades. Bogotá, 1999, p. 16.
8

función termina siendo la de servir como un refugio inicial a la familia, por los
precarios acabados.
La siguiente gráfica 2 muestra claramente como en los niveles socio- económicos

más bajos no se generan mayores construcciones frente a los estratos más altos.
Gráfica 2: La construcción por estratos en Colombia
Fuente: DANE.
9

2.4 LA FINANCIACIÓN DE CARA A LA CONDICIÓN SOCIOECONÓMICA DE
LA POBLACIÓN
Frente a la VIS existen costos directos e indirectos. Los costos directos están
relacionados con áreas y estándares de la vivienda, mientras que los indirectos
son productos de estudios, tramitaciones, comercialización, financiación y
procedimientos de asignación de subsidio.
Como lo veremos más adelante, la multiplicidad de actores, que terminan siendo

multiplicidad de trámites, incrementan altamente los costos y disminuyen la
posibilidad de acceso a soluciones de vivienda. La eficiencia en la gestión de
todos esos procesos que generan un costo indirecto, aportaría notoriamente a la
reducción de los costos finales de la vivienda sin detrimento de estándares de
calidad.10
Los créditos para los estratos de bajos ingresos son difíciles de obtener por la gran
incertidumbre de los ingresos futuros, que generan para las entidades financieras,
un alto riesgo que no se puede suplir cobrando elevadas tasas de interés ni con
seguros contra estos riesgos, lo que los lleva a relegar de su campo de acción a
este sector de la economía. En esta misma línea encontramos el Reporte del 2008
del programa UN-HABITAT de las Naciones Unidas11, en donde claramente se
expone que los créditos de financiación del sistema formal, no están diseñados
para quien no pueda demostrar que tiene capacidad y deseo de pagar, lo que se
plasma desde el estudio que se hace para el otorgamiento de estos créditos. La
solución que se ha diseñado para responder a esta problemática, ha sido la
financiación por medio de préstamos de bancos del Estado, sin embargo, esto no

10
TARCHÓPULUS SIERRA, Doris. Vivienda social miradas actuales a retos recientes. Bogotá:
Editorial CEJA, 2003, p. 41.
11
QUAN ZHANG, Xing. Housing for All: The Challenges of Affordability, Accessibility and
Sustainability. The Experiences and Instruments from the Developing and Developed Worlds. A
Synthesis Report. Nairobi: UN-HABITAT, 2008, p. 5.
10

ha solucionado el problema, dado que muestran “un crecimiento más lento, menos
productividad, son sujetos de directivas del gobierno y esto deviene en intereses
altos y malos créditos”.
De allí que se entienda que “el factor más sensible desde el punto de vista de la
demanda es el crédito. Prácticamente el total de las familias que carecen de
vivienda son objeto del subsidio; sin embargo un alto porcentaje de éstas no es
objeto de crédito por dos razones principales: o pertenecen al sector
independiente o informal, o sus ingresos no son suficientes. En la mayoría de los
casos las dos situaciones se superponen.”12
La financiación formal se ha mantenido apartada de la población de bajos recursos

debido a los altos requerimientos que estas entidades tienen, como por ejemplo
exigir cuentas bancarias con un mínimo de depósitos, una periodicidad de los
mismos, un saldo mínimo, tener títulos legales que respalden el préstamo y alta
capacidad de pago por largos periodos de tiempo.13
Como corolario de lo anterior, las personas de bajos recursos financian la

construcción de sus viviendas por medio de mecanismos informales, como pueden
ser los ahorros familiares, préstamos de la familia o incluso recurren a préstamos
con personas naturales.14 En la gráfica 3 que se presenta a continuación,
podemos ver la diferencia de los créditos que se otorgan a las VIS frente a las no
VIS.

12
TORRES ARZAYÚS, Op. Cit., p. 350.
13
Cfr. QUAN ZHANG, Op. cit., p. 3.
14
Cfr. Ibid, p. 2.
11

Gráfica 3: Préstamos entregados por rango de vivienda
Fuente: ASOBANCARIA.
En Colombia las personas de menores ingresos no tienen capacidad de ahorro,

por lo cual se hace necesario establecer líneas de financiamiento donde las tasas
de interés sean estables, los créditos sean a largo plazo y las cuotas de pago se
adecúen a sus ingresos. De igual forma, podemos plantear otras dos soluciones:
por un lado, establecer un sistema de amortización cuya cuota varíe anualmente
con el aumento del salario mínimo y por otro lado, incentivar en las familias un
plan de ahorro que sirva como garantía a las entidades financieras para el
otorgamiento del crédito. 15

15
Cfr. GUTIÉRREZ PRIETO, Op. Cit., p. 9.
12

2.5 LOS SUBSIDIOS DE CARA A LA CONDICIÓN SOCIOECONÓMICA DE
LA POBLACIÓN
Para Marja Hoek Smit “Subsidio es un incentivo provisto por el gobierno para
persuadir a cierta clase de productores o consumidores de hacer algo que no
harían de otra manera, mediante la reducción del costo de oportunidad o el
aumento del beneficio potencial de hacerlo”.16
Ahora bien, “el subsidio familiar de vivienda, es el aporte en dinero o en especie

que se otorga por una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de
éste, que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición
de una vivienda nueva de interés social, construirla o mejorarla”.17
Los objetivos del subsidio a la vivienda son: mejorar las condiciones

habitacionales, aumentar la equidad y la justicia social, garantizar a la población
igualdad de oportunidades, prevenir efectos desestabilizadores, estimular el
crecimiento económico y enfrentar las fallas de los mercados imperfectos.
Colombia, al igual que la mayoría de los países del mundo no es ajena a los
subsidios para la compra de vivienda, puesto que la sostenibilidad en los
regímenes democráticos encuentra sustento en el apoyo de la población.
La vivienda es un componente esencial para la estabilidad social, generalmente

constituye el mayor gasto de las familias y puede estimular el crecimiento
económico, generando un papel importante dentro del diálogo político y social de
la mayoría de los gobernantes. Ahora bien, dado que los mercados funcionan en
condiciones de competencia imperfecta, los subsidios otorgados buscan
neutralizar esas distorsiones dentro del mercado de vivienda que son insostenibles

16
Marja Hoek Smit, citado por CUELLAR, María Mercedes, La importancia de los subsidios
habitacionales, En: FEDESARROLLO. Debates de Coyuntura Económica. La Política de Vivienda
en Colombia. Colombia. No. 56; (julio, 2004), p. 35.
17
Cfr. COLSUBSIDIO. Cartilla Vivienda. Colombia: Colsubsidio, (febrero, 2008), p. 1.
13

en una democracia; sin embargo el subsidio de la vivienda no deja de tener un
origen político.
“De cualquier manera, para el diseño de los subsidios se debería evaluar su

conveniencia desde el punto de vista de los costos de oportunidad en que incurren
tanto consumidores como proveedores y el gobierno.”18
Si bien en Colombia están contemplados los subsidios familiares de vivienda para

las personas de bajos recursos y su objetivo es bastante loable, difícilmente son
desembolsados en la medida en que dependen del ahorro que tenga las familias o
del crédito que logre apalancar la totalidad de la vivienda. Sumado a esto, se exige
una amplia documentación que se debe entregar para acreditar las múltiples
condiciones en que puede ser otorgado el subsidio como es el caso de las madres
comunitarias del ICBF, hombres y mujeres cabeza de hogar, miembro afro-
colombiano o indígena, discapacitado físico o mental, entre otros.
2.6 DISPERSIÓN DE AUTORIDADES Y ACTORES QUE SE ENCARGAN

DEL MANEJO DE LA POLÍTICA VIS
La política VIS, está totalmente dispersa en la medida en que existen diferentes

actores e integrantes dentro de la misma, que no pertenecen a un mismo ente que
coordine y dirija.
Dentro de los diversos actores encontramos el Ministerio de Agricultura y

Desarrollo Rural encargado del desarrollo de la vivienda rural, el Ministerio de
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, el cual tuvo adscrito al INURBE hoy en
liquidación y reemplazado por el actual Fondo Nacional de Vivienda –

18
CUELLAR, Op. Cit., p. 35.
14

FONVIVIENDA, entidad que otorga subsidios y financiación para la ejecución de
proyectos de vivienda de las personas independientes y el Fondo Nacional del
Ahorro quien se encarga de otorgar créditos a tasas de interés muy bajas para
estos proyectos, y que inicialmente funcionó sólo para servidores públicos, pero
que hoy los otorga también para los privados que tengan sus cesantías allí; así
mismo encontramos la Red de Solidaridad Social, ente independiente que
garantiza la focalización de los escasos recursos de subsidio a la población en
condición de desplazamiento y vulnerabilidad, encontramos las cajas de
compensación familiar quienes a través del Fondo de Vivienda de Interés Social –
FOVIS, otorga los subsidios para sus afiliados y que actualmente se ha dedicado a
su vez, a estudiar las solicitudes de FONVIVIENDA, y finalmente se encuentran
los departamentos, municipios, los distritos, el Gobierno Nacional, el sector
financiero y los constructores privados, para el otorgamiento de créditos y la
construcción de las viviendas.
Por lo anterior, es fundamental articular a todos los actores y en especial a la

vertiente nacional y la vertiente local de la política VIS, puesto que si se proveen
tierras urbanas por parte de los actores locales sin que el gobierno nacional asigne
los subsidios, difícilmente pueden llevarse a feliz término los proyectos de solución
de vivienda. Esta situación se da en sentido inverso pues el ejecutor real de las
políticas a nivel nacional es el ente territorial, lo que condiciona que los recursos
de nivel nacional sean asignados, teniendo en cuenta el grado de compromiso y
de inversión del municipio en respuesta a una estrategia nacional.
Otro factor a tener en cuenta y que suma a las complicaciones para desarrollar los
proyectos, son los Planes de Ordenamiento Territorial POT y los Planes de
Desarrollo Municipal PDM, que no siempre están en armonía y coordinación con la
política urbana nacional y la política ambiental.
“La Nación con el aporte de recursos para subsidios, el municipio, con subsidios
adicionales, habilitación de tierras y agilidad en los tramites, los constructores con
15

la producción de vivienda, y el sector financiero con los créditos deben funcionar
armónicamente para poder obtener el objetivo de todo el proceso, es decir una
familia con vivienda propia”19.
2.7 DESARROLLOS URBANOS NO PLANIFICADOS
Al margen de los problemas anteriormente señalados, se presentan desarrollos

urbanos no planificados, también llamados, barrios clandestinos, desarrollados
como respuesta impropia al apresurado crecimiento poblacional y al aumento del
déficit habitacional.
La construcción de vivienda es un importante factor de desarrollo, “representa un

aporte considerable al crecimiento económico y a la generación de empleo en
razón de los diversos sectores productivos que involucra.”20 Pero sólo es positiva
cuando se desarrolla dentro un marco legal y jurídico que permita brindar
seguridad a las personas que la adquieren. Sin embargo, la producción de
vivienda clandestina se presenta como una opción, debido a la rapidez en su
consecución, el precio disminuido y una aparente confianza en los compradores.21
Los desarrollos urbanos de origen clandestino se identifican por una serie de

fenómenos no convenientes que se relacionan a continuación:22
El desarrollo de estos barrios, su parcelación y venta se lleva a cabo

sobre terrenos no aptos para edificar o construir.

19
TORRES ARZAYÚS, Op. Cit., p. 349
20
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Departamento Nacional de Planeación.
Cambio para construir la paz 1998 – 2002 Bases. Colombia: Tercer mundo editores, 1998, p. 439
21
22
Cfr. TARCHÓPULUS SIERRA, Doris. y CEBALLOS RAMOS, Olga Lucia, Op. Cit., p. 52
16

Los terrenos que se utilizan para estos fines, casi siempre se
encuentran próximos a los límites de las ciudades. Esta clase de
proyectos contemplan una circulación local pero no se articulan a la
malla vial de la ciudad. Al no encontrar comunicación con la ciudad,
es difícil de igual forma encontrar acceso a servicios de salud o
educación.23
Esta clase de proyectos no tienen infraestructura de servicios
públicos, vialidad, espacio público y equipamiento; o la
infraestructura que poseen es precaria. Richard Rogers en su texto
Ciudades para un Pequeño Planeta hace alusión a este tipo de
vivienda denominándolo como poblados barraquistas, señala que “en
la mayoría de las ciudades estos asentamientos (normalmente
ilegales) carecen de los más elementales servicios tales como
alcantarillado, electricidad y agua corriente.”24
Incluso a veces “la conexión a servicios públicos es también
clandestina, de esta manera se convierten en problemas de las
empresas de servicios públicos que deben ser resueltos en el corto
plazo y no permiten una planeación adecuada de la expansión de la
red de servicios.”25 Así la adecuación posterior requiere una inversión
mayor a la realizada en los desarrollos urbanos planificados.26
Las personas que toman este tipo de vivienda como una opción,
tienen bajos ingresos o pertenecen al sector informal. El constructor
o promotor de este tipo de urbanizaciones establece sistemas
financieros accesibles para las personas de bajos ingresos o
personas que pertenecen al sector informal, de esta forma se
presenta como una solución a los problemas de solvencia y
financiación de estos hogares.

23
24
ROGERS, Richard. Ciudades para un Pequeño Planeta. Barcelona: Gustavo Gili, SA, 1997, p.
56
25
GUTIÉRREZ PRIETO, Op. Cit., p. 4.
26
Cfr. Ibid, p. 4.
17

Los desarrollos urbanos no planificados en su mayoría son de
desarrollo progresivo y espontáneo, fuera de la legalidad, en algunos
casos los construyen sus propios dueños. De igual forma se
desarrollan mediante inversiones paulatinas y demoradas por parte
de sus propietarios. Según el autor Xing Quan Zhang las
construcciones que se desarrollan sobre predios de invasión son
lentas y el resultado de esto es que las familias pobres son más
reacias a usar sus viviendas para hipotecas, además avalúan sus
casas demasiado alto.27
Por lo general estos barrios están destinados a desaparecer, pero en varios casos
han sido sujeto de legalizaciones. Estas legalizaciones terminan siendo un
problema mayor para la comunidad, ya que para llevarlas cabo, el Distrito tiene
que hacer inversiones en materia de servicios públicos y viabilidad, inversiones
que en algunos casos terminan siendo más costosas en comparación con el valor
que tendrían si se hubiesen desarrollado con antelación a la construcción.
Las construcciones informales, como lo llaman en el texto Construcción de

Comunidades, generan secuelas sociales de valor incalculable, como el deterioro
de la ciudad, falta de espacios públicos, baja calidad de vida por no contar con los
servicios públicos esenciales, exposición a riesgos que pueden generar
sobrecostos por una reubicación posterior, mala calidad vial, precariedad de títulos
de propiedad, evasión de impuestos, incluso deserción escolar debido a la falta de
accesos y dificultad para trasladarse.28

27
Cfr. QUAN ZHANG, Op. cit., p. 3
28
18

3. ALGUNOS DESARROLLOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE LA VIS PARA
DISMINUIR LOS ÍNDICES DE LOS DÉFICITS Y LAS BARRERAS DE
ACCESO AL CRÉDITO
3.1 MODELO DE SUBSIDIO A LA DEMANDA
El modelo de subsidio a la demanda es el que otorga el Estado directamente a la

familia beneficiaria, permitiendo aumentar su poder adquisitivo e ingresar a la
demanda efectiva de vivienda, pudiendo a su vez seleccionarla libremente. En un
principio era el Estado quien intervenía directamente en la realización de la
vivienda y asignaba subsidios a la oferta, pero la necesidad de generar mayor
competencia y mejor calidad de los productos llevó al desmonte de este sistema,
ya que esto se logra con un incremento en la oferta, producto del incremento de la
demanda.29
Como corolario de lo anterior, es necesario centrarse en la competencia y en la

calidad de los productos para ofrecer soluciones reales y completas, en menor
tiempo y con la mejor calidad de la vivienda ofrecida, mejorando la equidad y la
justicia social.
El subsidio a la demanda puede plasmarse en distintas modalidades: beneficios

tributarios, transferencias en dinero para adquirir o construir casa propia y
transferencias vinculadas al financiamiento o al ahorro. Sin embargo, estos
subsidios no son del todo efectivos si no se combinan con otro tipo de subsidios
por el lado de la oferta, que permitan disminuir el riesgo de los inversionistas30.

29
TORRES ARZAYÚS, Op. Cit., p. 345.
30
CUELLAR, Op. Cit., p. 38.
19

3.2 MODELO DE SUBSIDIO A LA OFERTA
El modelo de subsidio a la oferta es el que otorga el Estado directamente para

disminuir el costo de oportunidad y el riesgo de los constructores o prestamistas.
Así mismo, son los préstamos directos del gobierno a los constructores o
mecanismos relacionados con el financiamiento de hipotecas o construcción
directa31.
Este subsidio puede plasmarse en estímulos tributarios o financieros para las

entidades que desarrollen programas de vivienda, como es el caso de la
devolución del IVA por adquisición de materiales para la construcción de VIS,
seguros crediticios, provisión de tierras o servicios de infraestructura. Estos
subsidios son eficientes sólo en aquellos países donde los mercados no funcionan
bien, debido a que no responden a incentivos ni a políticas de desarrollo de
diferentes tipos de vivienda.
Este modelo pierde funcionalidad cuando el gobierno se adjudica funciones que

deben ser realizadas por el sector privado, perdiendo la capacidad de competir
debido a la forma como están diseñados los subsidios.32
3.3 LÍNEAS DE FINANCIACIÓN
Con respecto a las líneas de financiación, como vimos en el capítulo anterior,

existen problemáticas que afectan a las familias con bajos ingresos y a las

31
Ibid, p. 39.
32
Cfr. Ibid, p. 39.
20

personas que trabajan en el sector informal; es por ello que se han creado líneas
de financiamiento especializadas para atender a cada sector de la población.
3.3.1 Para el Sector Formal
La Banca Especializada en Cartera Hipotecaria se encarga de los hogares

vinculados al sector formal de la economía. Esta Banca especializada en cartera
hipotecaria en adelante BECH presenta dificultades para ampliar sus servicios y
atender a un mayor número de población. Las dificultades que encontramos son:
Con respecto al crédito hipotecario y su tasa de interés “La Corte

Constitucional colombiana determinó que la tasa de los créditos
hipotecarios para Vivienda de Interés Social debería ser la mínima
del mercado y ordenó al Banco de la República su definición año tras
año, así la tasa se ha mantenido en 11% desde el 2000. Los
resultados de esta regulación no han sido buenos…”33
Esta tasa de interés regulada hace que el costo de oportunidad de
los recursos colocados en los créditos para VIS sea muy alto, y como
resultado, las instituciones financieras que los gestionan no pueden
ajustarse a las condiciones del mercado, dejando de ser
competitivas.
En el aspecto político, la concepción de vivienda digna como un
derecho fundamental, hace que la financiación de VIS se aprecie y
atienda teniendo en cuenta un riesgo jurídico adicional, con respecto
a posibles injerencias normativas por parte del Estado.
De todas formas, acceder a un crédito hipotecario no es atractivo para la VIS ya

que este tipo de vivienda se demora mucho para su consecución, y por ende para

33
ESCOBAR, Andrés. El arriendo como alternativa y el impacto del control de las tasas de
colocación del VIS. En: FEDESARROLLO. Debates de Coyuntura Económica. La Política de
Vivienda en Colombia. Colombia. No. 56; (julio, 2004), p. 23.
21

sus propietarios tiene un precio mas elevado al que verdaderamente le daría la
entidad financiera por esa garantía.
3.3.2 Para el Sector Informal
Las BECH, no tienen gran capacidad de cubrimiento sobre este sector de la

población, ya que los estudios de la capacidad de pago que deben hacerse a
estos hogares, son mayores a los que se requieren hacer a la población vinculada
al sector formal; la información es difícil de encontrar y confrontar, sus ingresos
son inestables y frágiles frente a las posibles contingencias; los lotes y viviendas
que poseen no tienen títulos de propiedad y por ende no sirven para respaldar
este tipo de créditos.
Para el sector informal encontramos algunas cooperativas, fundaciones,

organizaciones populares de vivienda y organizaciones no gubernamentales; pero
los servicios de financiación que brindan son limitados, sus operaciones no se
encuentran plenamente reguladas y no presentan una capacidad de expansión
que pueda disminuir significativamente el déficit habitacional cuantitativo.
Teniendo en cuenta esas limitaciones para acceder al crédito, por parte del sector
informal, el Gobierno Nacional diseñó dos instrumentos:
Ahorro Voluntario Contractual del Fondo Nacional de Ahorro. Es

un instrumento diseñado pensando en la población del sector
informal, creado con la finalidad de bancarizar esta población. “Su
objeto es convertirse en un instrumento fundamental para impulsar y
consolidar la cultura de ahorro y a través de ésta verificar el nivel de
ingreso promedio de los hogares vinculados a la economía informal,
abriendo la posibilidad de acceder a crédito de vivienda y educativo.
22

Este ahorro no admite la posibilidad de retiros parciales y descarta
cualquier característica que la convierta en una cuenta de carácter
transaccional.”34
Líneas de Redescuento VIS de la Financiera de Desarrollo
Territorial S.A. – FINDETER –. Las líneas de Redescuento VIS de
FINDETER fueron autorizadas por los decretos 2481 y 3165 del
2003. Se permitió a la Financiera de Desarrollo Territorial
redescontar créditos individuales y micro créditos de VIS para
realizar inversiones como: adquisición de VIS nueva y usada,
construcción en sitio propio y mejoramiento de vivienda.35
“Se entiende por redescuento toda operación en virtud de la cual
FINDETER entrega recursos a un establecimiento de crédito o a una
entidad debidamente autorizada por la ley36 para intermediar, con el
objeto de que financien operaciones de crédito individual o micro
crédito inmobiliario a cambio de la cesión de garantías suficientes.”37
3.4 PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA –VISU–

34
SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN, Bogotá. Subsecretaría de Planeación
Socioeconómica. Restricciones del crédito de vivienda de Interés Social en Colombia. [documento
en línea] Colombia (Bogotá) Secretaría Distrital de Planeación, Bogotá sin indiferencia. 21 de
septiembre del 2007 [citado en 21 febrero de 2009] Síntesis de Coyuntura Dirección de Políticas
Sectoriales. No. 10. p. 2 Disponible en Internet:
http://www.sdp.gov.co/www/resources/No_10_credito_vivienda_vis.pdf.
35
Cfr. Ibid, p. 4
36
Las entidades autorizadas para recibir estos recursos son: Los Establecimientos de Crédito, Las
cooperativas de Ahorro y Crédito, Cooperativas Multiactivas e Integrales con sección de ahorro y
crédito, Cajas de Compensación Familiar, Fondos de Empleados y Organizaciones no
Gubernamentales. Cfr. Ibid p. 4
37
Ibid, p. 4
23

Actualmente existe un modelo de subsidio a la demanda mejorado, el cual
contempla e intenta solucionar las barreras existentes de acceso al crédito, éste
es denominado Vivienda de Interés Social Urbana (en adelante VISU).
3.4.1 ¿Qué es y qué Busca?
El VISU es un programa de la Política de Vivienda de la administración del

presidente Álvaro Uribe Vélez, cuyo fin es disminuir el déficit cualitativo y
cuantitativo que existe en el país y facilitar el acceso a la vivienda a los hogares
menos favorecidos.
El objetivo de este programa, es mejorar la provisión de vivienda social en áreas

urbanas, por medio de la consolidación y financiación de las mismas, el
fortalecimiento del marco institucional, intergubernamental y apoyo a las áreas
estratégicas del sector.38
3.4.2 ¿Cómo Funciona?

38
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Colombia. Dirección de Evaluación de
Políticas Públicas. [documento en línea] Colombia. Carolina Rentería Rodríguez. Coordinación de
la Publicación: Grupo de Evaluaciones Focalizadas. 2007, [citado en 20 febrero de 2009]
Programa de Vivienda de Interés Social Urbana Impactos en la calidad de vida y evaluación del
proceso de focalización. En: Evaluación de políticas públicas 7, p. 13- 17. Disponible en Internet:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DEPP/Evaluacion_Politicas_Publi
cas/Serie_EPP07_VISU_Impactos_en_la_calidad_de_vida_y_evalucion_del_proceso_de_focalizac
ion.pdf
24

El VISU tuvo como referencia el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado
Comunitario” y su objetivo fue reformado en el Sistema de Subsidio Familiar de
Vivienda en las zonas urbanas.
Es financiado por recursos de la Nación y con un préstamo del BID y quien los
ejecuta es el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA. Este programa financia
130 mil subsidios, de los cuales un poco más de la mitad son dirigidos a
trabajadores independientes o informales con ingresos familiares inferiores a 4
SMMLV.39
3.4.3 ¿Cuáles son los Subsidios y Tipos de Solución?
El VISU a través de FONVIVIENDA maneja seis bolsas de recursos, a estas

pueden ingresar los hogares elegibles, dependiendo de sus características y de
las categorías de sus municipios. Entre ellas encontramos:40
Bolsa Ordinaria (BO). Está disponible en todos los municipios del

país.
Bolsa de Esfuerzo Territorial (ET). Es exclusiva de los municipios
más pequeños y está dirigida a hogares con ingresos inferiores a 2
SMLV.
Bolsa de Población Especial (PE). Sus recursos son para hogares
desplazados por la violencia, afectados por desastres naturales o
actos terroristas que requieren reubicación por alto riesgo ambiental.
Esta bolsa incluye subsidios para la adquisición de vivienda usada,
reconstrucción y arrendamiento.
Bolsa Única Nacional.
Bolsa en Especie y Complementario en Dinero.

39
Cfr. Ibid
40
Cfr. Ibid
25

Habilitación Legal de Títulos.
Con respecto a los tipos de solución para los que se utilizan estas bolsas, se
encuentran:41
Adquisición de Vivienda Nueva (AVN). Es el proceso mediante el

cual la familia adquiere una vivienda dentro de los planes elegibles,
de acuerdo con los requisitos y procedimientos establecidos en la
normatividad.
Construcción en Sitio Propio (CSP). Es el proceso a través del
cual se edifica una vivienda en un sitio que es propiedad de la
familia.
Mejoramiento de Vivienda (MV).
Subsidios para Adquisición de Vivienda Usada, Reparación,
Reconstrucción y Arrendamiento. Este sólo se da en los casos
de la Bolsa de Población Especial.
3.4.4 ¿Cuál es el Procedimiento para ser Beneficiario?
Como primera medida, existen unas condiciones que deben reunir las familias
para acceder a los subsidios de este programa:42
Contar con ingresos totales mensuales no superiores a 4 SMMLV.

No ser propietario de vivienda, salvo que quiera acceder a
mejoramiento de la vivienda.
Tener una cuenta de ahorro programado mínimo del 10% del valor
total de la vivienda que desea adquirir.

41
Cfr. Ibid
42
Cfr. Ibid
26

No haber sido beneficiario del Subsidio Familiar de Vivienda por
parte del INURBE, FOREC, FOCAFE, FOVIS, Caja Militar o crédito
del ICT.
No tener derecho a otros subsidios nacionales para vivienda como,
por ejemplo, los que ofrece el Banco Agrario.
Una vez verificadas las condiciones, se hace una calificación de los hogares por
medio de una fórmula que evalúa el número de miembros del hogar, el nivel
SISBEN, el tipo de vivienda, el ahorro previo, el número de veces que la familia se
ha postulado y la presencia o no de condiciones especiales.
Con los resultados de la fórmula aplicada se seleccionan los hogares hasta que se
complete la totalidad de los recursos disponibles por Departamento, dados por dos
criterios: la pobreza relativa y la población. Finalmente se oficializa con la
publicación de los listados de los hogares correspondientes.
A partir de ese momento las familias cuentan con dos meses para acreditar los
recursos adicionales para financiar la totalidad de la vivienda. Vencido este plazo
la entidad tiene quince días para evaluar la acreditación y proceder con la
asignación de los subsidios. Finalmente se oficializa con la publicación de los
listados de los hogares que recibieron la asignación.
Desde ese momento las familias cuentan con seis meses para terminar los
trámites y para que la entidad otorgante gire el subsidio. Las familias desplazadas
deben cumplir todo el procedimiento, mientras que las familias en condición
especial reciben la asignación del subsidio una vez comprobada su condición.43

43
Cfr. Ibid
27

4. OTRAS ALTERNATIVAS
En un Estado en vía de desarrollo, donde los asentamientos urbanos se expanden

con gran rapidez, donde se ha excedido la capacidad de las ciudades de absorber
las necesidades, se desarrollan alternativas en respuesta a ellas.
4.1 EL ARRENDAMIENTO
La Constitución Política de Colombia consagra el derecho de los colombianos a

una vivienda digna mas no a una vivienda propia, es por eso que el arrendamiento
constituye una alternativa.
El arrendamiento es un contrato en virtud del cual una parte (arrendador) permite

el uso de un objeto mueble o inmueble a otra (arrendatario) que paga un precio
(canon). Puede hacerse de forma escrita o verbal, debe contener elementos como
fecha de iniciación, nombre del arrendador y arrendatario, identificación del
inmueble, valor del canon y forma de pago, entre otros.
La ley 820 del 2003 “Nueva Ley de Arrendamiento” presenta un marco jurídico
más objetivo en el desarrollo de este contrato, con lo cual permite que se
presenten personas interesadas en invertir en este mercado, ya que existe una
protección más efectiva en cuanto a la restitución del bien inmueble arrendado, el
pago de los servicios públicos del inmueble, las pruebas del pago del canon, el
término de duración del contrato y la forma en que se da la prórroga automática,
entre otros aspectos.
28

De igual forma al escoger esta alternativa, el arrendatario accede a beneficios que
son evidentes a corto y mediano plazo. Por ejemplo, sus índices de liquidez no se
ven afectados porque no reduce sus ahorros ni adquiere un crédito a largo,
mediano o corto plazo para comprar el inmueble, lo que permite a su vez
mantener su capital de trabajo.
Como se mencionó anteriormente, difícilmente una persona con escasos recursos

tiene acceso a créditos bancarios para la compra de vivienda, es por eso que el
arrendamiento es una solución para satisfacer sus necesidades básicas de
habitación a corto plazo, pues si bien y como se refleja en el siguiente cuadro
comparativo 1, la persona que compra puede tener unos gastos mayores frente al
que arrienda durante el primer año, pero después de 15 años quien compró posee
un capital y quien arrendó, no tiene nada.
Cuadro Comparativo 1: Arriendo Vs. Financiación
Fuente: Metrocuadrado.com
29

De igual forma en la Ley 820 del 2003 Artículo 4144, se buscó fomentar la inversión
en inmuebles VIS para desarrollar contratos de arrendamiento “al eximir del
impuesto a la renta los ingresos provenientes del arriendo de vivienda social
siempre y cuando sea realizado por unas instituciones especializadas…”45
Sin embargo, el porcentaje de arrendamientos en estratos 1 y 2 es muy bajo,

como se puede constatar en la siguiente tabla 2.
Tabla 2: Distribución del mercado de arrendamientos por estrato

44
Ley 820 del 2003. Capítulo XIL. Artículo 41. “FOMENTO A LA INVERSIÓN. Con el propósito de
incentivar la construcción de vivienda de interés social nueva, para arrendar a través de
sociedades especializadas reglamentadas para el efecto, serán renta exenta los ingresos por ellas
recibidos por concepto de cánones de arrendamiento de cada vivienda durante los diez (10) años
siguientes a su construcción.
Así mismo, los fondos de inversión pueden invertir en inmuebles de acuerdo con la reglamentación
que expida el Gobierno Nacional, y las rentas pagadas por estos fondos de inversión, originadas
en cánones de arrendamiento de cada vivienda durante los diez (10) años siguientes a su
construcción, serán renta exenta para el inversionista que la reciba, de acuerdo con la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional para tal efecto.
El Estado podrá, tanto en su nivel nacional como territorial establecer subsidios a familias de
escasos recursos para el alquiler de vivienda, cuando carezcan de ella. Tendrán derecho
preferencial los desplazados por la violencia, las madres cabeza de familia y las personas de la
tercera edad. El Gobierno establecerá los requisitos, condiciones y procedimientos para la
asignación y uso de estos subsidios.
PARÁGRAFO. La exención de que trata este artículo sólo será aplicable a las viviendas de interés
social construidas con posterioridad a la expedición de esta ley. El Gobierno Nacional expedirá la
reglamentación de que trata los incisos primero y segundo de este artículo dentro de los seis (6)
meses siguientes contados a partir de la expedición de la presente ley.”
Este artículo fue reglamentado por el Decreto 1877 de 2004 y el Decreto 1789 de 2004
45
ESCOBAR, Op. Cit., p. 22.
30

Fuente: DANE/CENAC.
4.2 EL LEASING HABITACIONAL
El leasing habitacional “es una figura jurídica que le permite a una entidad entregar
un bien inmueble de su propiedad a un cliente. A través de ese mecanismo se
puede adquirir vivienda con amortizaciones mensuales llamadas cánones y ejercer
la opción de compra al finalizar el plazo o antes si se prefiere.”46
Con este esquema de financiación se mantiene la liquidez de los clientes y es una

forma de acceder al crédito. Esta figura se parece a un crédito en las tasas, plazos
y cuota inicial, pero presenta mayores ventajas, por ejemplo, las cuotas mensuales
pueden ser menores47, el inmueble no pertenece al patrimonio del cliente y por

46
SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN, Bogotá. Subsecretaría de Planeación
Socioeconómica. Financiación de la vivienda. [documento en línea] Colombia (Bogotá) Secretaría
Distrital de Planeación, Bogotá sin indiferencia. 25 de noviembre del 2007 [citado en 21 febrero de
2009] Síntesis de Coyuntura Dirección de Políticas Sectoriales. No. 25, p. 2 Disponible en Internet:
http://www.sdp.gov.co/www/resources/No_25_financiacion_vivienda.pdf.
47
Las cuotas mensuales son más bajas frente a un crédito tradicional debido a que se puede diferir
y dejar como opción de compra hasta el 30% del valor de la deuda para el final del crédito (0% a
10% en UVR y del 0% al 30% en pesos). Cfr. Dinero.com. Vivienda a leasing. Finanzas personales.
31

ende no hace parte de la base para declarar renta, al desarrollar el contrato de
leasing los gastos de escrituración son menores comparándolo con una
financiación garantizada con hipoteca, cuando se ejerce la opción de compra se
puede escriturar a un tercero, entre otras ventajas. En todo caso, para desarrollar
esta figura jurídica se necesita pasar por un estudio exhaustivo, con el fin de
determinar la capacidad de pago.48
Con el leasing se financia hasta el 70% del valor de la vivienda, pero es necesario
tener presente que sólo aplica para inmuebles mayores a VIS.49 Sin embargo, esta
figura jurídica es definitivamente una opción de crédito que se debe tener en
cuenta para adquirir casa propia, cuando se tienen un poco más de recursos.

[artículo en línea] Colombia. Semana, 8 de enero del 2008 [citado en 20 febrero de 2009]
Disponible en Internet: http://www.dinero.com/noticias-dinero-y-usted/vivienda-leasing/50808.aspx.
48
Cfr. Ibid
49
Ibid
32

5. EL DESARROLLO SOSTENIBLE COMO PILAR DE UNA POLÍTICA
PÚBLICA DE VIS
5.1 CONCEPTOS PRELIMINARES
Las problemáticas que se desprenden de la VIS nos permiten determinar que para
la consecución de una solución que contemple los principios de desarrollo
sostenible, se necesita tratar el problema no sólo en el aspecto físico. En otras
palabras, no sólo es necesario conseguir el espacio para vivir, sino que de igual
forma se necesitan soluciones para la pobreza, el desempleo y la desintegración
social.50 Soluciones que partan de tomar el problema con seriedad y compromiso
por parte de todos los actores que deban intervenir.51
Se puede mejorar la situación social con la inversión en VIS, siempre y cuando se

contemplen como pilares unos conceptos que servirán de base para la
consecución de cualquier proyecto o política pública de VIS.
5.1.1 Pobreza
El Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo PNUD, entiende la pobreza

como “la privación de lo necesario para el bienestar material, además contempla
como pobreza la denegación de oportunidades y opciones básicas para el
desarrollo humano, vivir una vida larga, sana y creativa y disfrutar de un nivel
decente de vida, libertad, dignidad, respeto por sí mismo y por los demás.”52

50
51
“El déficit de vivienda de interés social no es únicamente déficit de construcciones. Es un déficit
social que debe ser tomado con seriedad y con el compromiso de todos los que deben intervenir
en la solución de este problema.” GUTIÉRREZ PRIETO, Op. Cit., p. 23.
52
Cfr. PNUD. Informe sobre el desarrollo humano 1997, Ediciones Mundi-prensa. 1997, p. 5
33

La forma de disminuir la pobreza es buscar el desarrollo social y económico de la
población, y esto se puede conseguir a través del empleo. Una forma clara y
óptima para conseguir ese fin, es apoyar y cultivar el sector de la construcción,
además, con ello se permitiría proveer vivienda y servicios básicos, que a su vez
mejorarían la calidad de vida de la sociedad.
5.1.2 Capital Social
El capital social hace referencia a la conformación de un tejido social, que permita

la participación de todos, para que cada actor se convierta en protagonista de la
solución, de forma que se actué con eficiencia y coordinación, permitiendo que se
desarrollen acciones cooperativas para el beneficio mutuo. Las claves para
determinar si hay capital social es que estén presentes la cooperación y la
coordinación por parte de todos los actores.53 “El capital social deviene en el
principal disparador del desarrollo”54 de forma que si hay capital social es mas fácil
realizar una Política que contemple el desarrollo sostenible.
5.1.3 Solidaridad
Una Política para la VIS debe desenvolverse a largo plazo o de manera indefinida
con la intervención de una comunidad participativa de la cual haga parte el
Gobierno, el sector privado y la sociedad civil, en un ambiente solidario que sea
propicio para hallar soluciones rápidas y efectivas.55

53
54
BUSTELO, Eduardo; CASTEL, Robert; GALTUNG Johan; MINUJIN, Alberto y STEWART,
Francés. Todos entran. Propuesta para sociedades incluyentes. Colección Cuadernos de debate.
Santillana. Eduardo Bustelo, Alberto Minujin (Editores) UNICEF. 1988. p. 191.
55
Cfr. GUTIÉRREZ PRIETO, Op. Cit., p. 24
34

La solidaridad es importante ya que al conseguir el desarrollo de un proyecto
partiendo de esta base, “genera en las personas sentimientos de satisfacción por
los logros obtenidos, lo que repercute en el entusiasmo e interés por la repetición
de estos procesos de desarrollo y sirve para la formación de líderes.”56
5.1.4 Ciudadanía Social
Según Eduardo Bustelo y otros autores este concepto de “ciudadanía social” va un

poco más allá del concepto de “ciudadanía general”, entendido como la idea de
pertenencia a una comunidad. Al hablar de “ciudadanía social” se comprenden
dentro del núcleo de cada persona una serie de derechos como: “el derecho a un
nivel adecuado de educación, de salud, de habitación y seguridad social según los
estándares prevalecientes en la comunidad política de referencia.”57
Es por ello que la ciudadanía social se convierte en uno de los pilares más
importantes, en la medida en que apunta a satisfacer gran parte de las
necesidades que se deben contemplar en toda política pública de VIS sostenible.
5.1.5 Educación
La gran problemática frente a la VIS, implica entre muchos otros factores frente a
los cuales ya nos hemos referido, el problema de la educación. “La educación
constituye uno de los espacios centrales para la formación personal, social, ética y
ciudadana de los individuos y grupos, así como para la construcción de la

56
Ibid, p. 26
57
BUSTELO, Eduardo et al. Op. Cit., p. 72
35

democracia, la paz y la solidaridad (Setubal, 1997)”58. La educación es la mejor
manera de adquirir conocimientos que a su vez permiten aumentar la
productividad y con ella superar en alguna medida la pobreza. De igual forma, es
una herramienta para adquirir valores como la solidaridad y la ciudadanía59.
Es fundamental generar un cambio cultural en la mentalidad de las personas de

bajos ingresos, dotarlos de información que les permita vivir de conformidad con
unos principios y valores. “La construcción de viviendas de interés social, debe
incluir siempre un programa de capacitación que permita la elevación de la
autoestima de los beneficiarios, el énfasis en solidaridad comunitaria, la posibilidad
de controlar su propio desarrollo y la generación de herramientas adecuadas para
alcanzarlo”.60
5.2 DESARROLLO SOSTENIBLE INTEGRAL EN LA VIS
Con el desarrollo de los anteriores puntos se evidencia la problemática existente

en la política de VIS vigente en Colombia, pero no es sólo un problema de
financiación o de necesidades básicas insatisfechas, de déficits cuantitativos y/o
cualitativos, o de multiplicidad de autoridades, estos problemas a su vez derivan
en problemas de masificación, más pobreza e insalubridad, que se encuentran en
contra de lo que busca el desarrollo sostenible.
El crecimiento urbano sostenible es “el que tiene como propósito lograr un

territorio con una forma urbana equitativa, eficiente, socialmente incluyente,

58
GUTIÉRREZ PRIETO, Op. Cit., p. 28
59
Ibid
60
Ibid
36

dotada de servicios básicos que minimice condiciones de riesgo a sus habitantes y
mantenga el uso responsable de los recursos naturales.”61
El desarrollo sostenible se ha convertido en el principal objetivo y tema de

discusión de los más importantes organismos internacionales como La
Organización de las Naciones Unidas, pero no sólo el desarrollo sostenible
entendido como un problema de conservación del medio ambiente, sino como una
concepción que contemple múltiples complicaciones sociales, producto del
crecimiento urbano actual.
Para la Organización de las Naciones Unidas “Los asentamientos urbanos

encierran una promesa de desarrollo humano y de protección de los recursos
naturales gracias a su capacidad para mantener a muchas personas limitando al
mismo tiempo su impacto sobre el medio natural.”62 Sin embargo, para Fabio
Giraldo Izasa en estos asentamientos urbanos se están experimentando cambios
nocivos de crecimiento, producción y consumo, uso del suelo, movilidad;
problemas que son asociados a su vez con la contaminación y la destrucción de
los recursos naturales.63 Esta reflexión es la que señala la autora Anna Tibaejuka
de la siguiente forma: “Los asentamientos humanos son el producto del
planteamiento deliberado y espontáneo y de la incontrolada actividad económica y
social.”64
Dado lo anterior, lo que preocupa actualmente a muchos autores en torno a este

tema, es el deterioro del hábitat urbano –entendido como la concentración de
personas en las ciudades–, frente a lo cual Michael Decleris en el documento The

61
TARCHÓPULUS SIERRA, Doris. y CEBALLOS RAMOS, Olga Lucia. Patrones urbanísticos y
arquitectónicos en la vivienda dirigida a sectores de bajos ingresos en Bogotá. Primera Edición.
Bogotá: Centro Editorial Javeriana, 2005, p. 101.
62
GIRALDO IZASA, Fabio. Hábitat y Desarrollo Humano. En: Cuadernos PNUD- UN Hábitat.
Investigaciones sobre desarrollo humano. Ed. PNUD Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo. Bogotá: Panamericana Formas e impresos (octubre, 2004), p. 32.
63
Ibid, p. 32.
64
TIBAEJUKA, ANNA. Foreword. Housing for All: The Challenges of Affordability, Accessibility and
Sustainability. The Experiences and Instruments from the Developing and Developed Worlds. A
Synthesis Report. Nairobi: UN-HABITAT, 2008, p. 3.
37

Law of sustainable development señala que esta problemática surge de la
mentalidad de los Estados que en búsqueda del desarrollo, actúan con un claro
afán por el consumo sin tener en cuenta la situación del hábitat en sus países.
De igual forma, en una sociedad de consumo en donde el papel del Estado sólo se
dirige a elevar los índices de producción y el desarrollo de sus industrias, el
equilibrio que debe existir entre los ecosistemas y los sistemas construidos por el
hombre, tiende a desmoronarse y no es posible respetar los parámetros
necesarios para que dicha sociedad pueda sobrevivir y peor aún, las próximas
generaciones. La preocupación del autor es encontrar una solución efectiva que
permita acabar con este problema, para lo cual presenta como alternativa cambiar
la mentalidad del consumismo, por una mentalidad de Desarrollo Sostenible
Integral.
El Desarrollo Sostenible Integral es el que se obtiene de poner en práctica doce

principios y un sistema de control, de forma que se asegure que el sistema
construido por el hombre pueda coexistir con ecosistemas naturales, sin poner en
65
riesgo las provisiones necesarias para las próximas generaciones. Los doce
principios son:
Principio del orden público del medio ambiente.

Principio de sostenibilidad.
Principio de capacidad de carga.
Principio de restauración obligatoria de los ecosistemas perturbados.
Principio de biodiversidad.
Principio del patrimonio natural común.
Principio del restringido desarrollo en los ecosistemas frágiles.
Principio de la planificación espacial.
Principio del patrimonio cultural.

65
Cfr. DECLERIS, Michael. The Law of sustainable development. General Principles a Report
produced for the European Commission. Luxembourg. Belgium: European Communities. 2000.,
p.1- 16.
38

Principio del desarrollo urbano sostenible.
Principio del valor estético de la naturaleza.
Principio de la conciencia ambiental.
Para efectos de esta investigación nos centraremos en seis de estos principios

enfocándolos en el tema de la VIS: Principio del orden público del medio ambiente,
principio de capacidad de carga, principio de restauración obligatoria de los
ecosistemas perturbados, principio del restringido desarrollo en los ecosistemas
frágiles, principio de la planificación espacial y por último, el principio de desarrollo
urbano sostenible.
Comencemos por el principio del orden público del medio ambiente. Este principio
establece un “sistema de control destinado a salvaguardar el interés público no
sólo de la generación actual sino de los que vienen, de modo que el desarrollo
sostenible no sea guiado por las fuerzas del mercado, sino que sea una
responsabilidad del Estado.”66
Entendiendo Estado en una concepción amplia, todos los miembros de la

sociedad, la administración, los grupos, las organizaciones, las empresas y los
ciudadanos, están llamados a colaborar con el desarrollo sostenible bajo la
supervisión y el control estratégico del Estado.67
En Colombia y como se estudió anteriormente, existe un complejo sistema de

autoridades; con este principio se busca que estos entes como el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Nacional de Vivienda, las
cajas de compensación familiar, el Fondo Nacional de Ahorro, los municipios,
entre otras, trabajen en coordinación y bajo la vigilancia y control del Estado, por
medio de la Superintendencia de Subsidio Familiar en la supervisión y el Ministerio
de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial en el control.

66
Cfr. Ibid, p.19.
67
Cfr. Ibid, p. 67.
39

Así mismo, los ciudadanos tienen que ser informados y educados para participar
en el sistema. De esta forma, la libertad de comercio debe aceptar las
restricciones que sean necesarias para la realización de un desarrollo sostenible
del país, cumpliendo las reglamentaciones de calidad para la VIS y respetando los
Planes de Ordenamiento Territorial para la construcción de las mismas.
En segundo lugar, encontramos el principio de capacidad de carga o transporte, el

cual establece que debe existir “respeto por la capacidad de transporte que tienen
los sistemas hechos por el hombre y los ecosistemas, pero se debe impedir la
construcción de asentamientos humanos que arrastren a los ecosistemas a su
destrucción.”68 En otras palabras, que el sistema que se vaya a implantar guarde
equilibrio con el ecosistema donde se vaya a desarrollar, lo que conduce a que el
ecosistema se mantenga a costa de el. Existe un punto en que esa carga que
debe soportar el ecosistema no es nociva y es lo que se entiende como
adaptabilidad, pero cuando el sistema no se adapta lo que se genera es una
desestabilización.69
Cuando la mentalidad del desarrollo se maneja en forma desmedida, se genera un

aumento de los asentamientos humanos, el número de vehículos, el número de
turistas, el número de empresas que se dedican a la misma labor, todo sin una
organización responsable y planificada. El despiadado desarrollo urbano es la
principal amenaza contra el medio ambiente, por ende hay que respetar la
capacidad de carga de los seres humanos, la forma como generan sus viviendas
en nuevos ecosistemas midiendo la adaptabilidad, para determinar si puede
subsistir el ecosistema con esa vivienda y de no ser así, se debe retirar.
Lo conveniente es tener un medio ambiente capaz de coexistir. En el caso de

Colombia se tienen que dar ciertas medidas que permitan la consecución de dicho
fin. Tenemos el problema de los barrios de invasión, barrios que son construidos
sin cumplir con la reglamentación, sin tramitar un título de propiedad,

68
Cfr. Ibid, p. 19.
69
Cfr. Ibid, p. 85.
40

construcciones que no cumplen con normas de seguridad y que se encuentran en
su gran mayoría en zonas de alto riesgo. Con este principio lo que se busca es
que la reglamentación permita que donde esas viviendas no afecten el
ecosistema, sean asimiladas de modo que se disminuya en esa forma el déficit
habitacional, y donde se rompa el equilibrio entre el sistema construido por el
hombre y el ecosistema, se retiren.
En tercer lugar, nos referiremos al principio de restauración obligatoria de los

ecosistemas perturbados. En este principio no es necesario profundizar ya que
como su nombre lo indica señala que se deben tomar las medidas necesarias para
restaurar los ecosistemas destruidos ilegalmente, es decir, volver las cosas a su
estado original de manera inmediata y urgente.
En cuarto lugar, el principio del restringido desarrollo en los ecosistemas frágiles y

el principio de la planificación espacial, también llamado ordenación territorial, que
consideramos que se deben estudiar al mismo tiempo por su estrecha relación.
Buscan por un lado, que “exista una planificación general que brinde equilibrio
entre los sistemas hechos por el hombre y los ecosistemas, a fin de controlar y
mantener la estabilidad, de forma que se mejore la calidad de esos sistemas
creados por el hombre.”70; y por el otro lado, que estos últimos no sean
desarrollados en entornos débiles o sensibles al desarrollo humano.
Estos principios indican que debe darse una división y distribución de la tierra de
acuerdo con sus características y su utilidad, de modo que exista una coordinación
entre esta organización del territorio y el uso que le dé el hombre. Esta ordenación
no puede provenir del mercado o en palabras del autor Michael Decleris no puede
provenir de la mano invisible, porque ella sólo está interesada en los beneficios
económicos y el medio ambiente se maneja de forma diferente. Es por ello que
debe hacerse una planificación territorial que parta de una actividad científica, que
tenga en cuenta las limitaciones de los ecosistemas y que se maneje dentro de

70
Cfr. Ibid, p. 19.
41

una lógica de sostenibilidad, de modo que primero se dé una planificación y a
partir de allí, se desarrolle el mercado.
En Colombia la planificación territorial es una de las más importantes decisiones

de política pública habitacional, de ella se desprenden las reglamentaciones que
se deben seguir para la consecución de la VIS. Esta planeación se desarrolla al
interior de cada Municipio por medio de los Planes de Ordenamiento Territorial, en
donde se determinan los usos del suelo.
Por último, el principio de desarrollo urbano sostenible. Con este principio lo que
se busca es “revertir el avance de la decadencia de las ciudades modernas, de
modo que se pueda reestablecer la calidad de vida en ellas.”71 Este principio es
desarrollado en el texto The Law of Sustainable Development, siguiendo múltiples
pronunciamientos que ha hecho el Tribunal de Justicia en Grecia, entre los cuales
encontramos:
Está prohibida la fundación de nuevos asentamientos por iniciativas

privadas en cualquier lugar del país, a menos que los asentamientos
existentes estén saturados.72 En Colombia solamente se pueden
desarrollar proyectos donde las normas del uso del suelo así lo
establezcan.
En ningún caso se permite la creación de asentamientos dentro de
los ecosistemas frágiles como bosques y áreas boscosas.73 En
Colombia existen zonas de reserva natural, que son protegidas y en
las que no se permite desarrollar ningún tipo de construcción.
Debe existir una planeación previa que permita la creación y
extensión de los asentamientos, de igual forma los planes de la
ciudad se deben desarrollar de forma racional.74 En Colombia esto se

71
Cfr. Ibid, p. 19.
72
Cfr. Ibid, p. 116 - 120.
73
Cfr. Ibid
74
Cfr. Ibid
42

desarrolla como ya lo hemos enunciado, a través de los Planes de
Ordenamiento Territorial.
El medio ambiente ya esta gravemente degradado y solo se permiten
medidas para mejorarlo. A su vez, debe controlarse el desarrollo
futuro de las ciudades garantizando suficientes espacios públicos.75
La protección se le concede a los sistemas naturales y se apoyan los
sistemas de vida en las ciudades.76 En Colombia una prueba de que
este principio se desarrolla, son los múltiples programas que existen
para apoyar el desarrollo de VIS, independientemente de que sean o
no la mejor solución.
Se debe conservar la calidad del medio ambiente urbano y como
mínimo la biosfera que es esencial para mantener la salud de los
habitantes de las ciudades.77
En las ciudades sostenibles el tráfico se debe hacer mediante el uso
del transporte público y no vehículos privados.78 En el caso
Colombiano se han desarrollado sistemas de transporte masivo que
permiten reducir los niveles de contaminación y el tráfico vehicular.
De igual manera, se han desarrollado mecanismos para restringir el
uso de los vehículos privados como es el caso del “pico y placa”, que
ya fue implementado en varias ciudades.
El autor Peter Charles Brand señala: “Hoy en día las propuestas de sostenibilidad
urbana reclaman no sólo la satisfacción de necesidades de vivienda, acceso a
servicios básicos y una salubridad mínima del hábitat, sino que argumentan que
en el medio ambiente está la clave para entender –y solucionar- los problemas de
la pobreza, la desigualdad, la exclusión social, la violencia y la vulnerabilidad para

75
Cfr. Ibid
76
Cfr. Ibid
77
Cfr. Ibid
78
Cfr. Ibid
43

que en las ciudades haya dignidad y buena salud, seguridad, felicidad y
esperanza”.79
La solución es desarrollar una política pública de VIS que contemple estos

principios, de modo que se logre su efectiva aplicación y así conseguir que los
recursos nacionales, se dirijan a estrategias que resuelvan los problemas
prioritarios en torno a la VIS.
5.3 LA VIVIENDA SALUDABLE: UNA ALTERNATIVA DE SOSTENIBILIDAD
Existen programas que se preocupan por generar entornos saludables y por ende
sostenibles, como es el caso del programa “Hacia una vivienda saludable: Que
viva mi hogar”, creado con el apoyo de la Organización Panamericana de la Salud,
el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, como respuesta a las “Metas del Milenio”, denominación que
se hizo de los objetivos específicos que se fijaron en septiembre de 2000, por los
países miembros de la “Declaración del Milenio de las Naciones Unidas”.
Así mismo, existe el Comité Técnico Nacional de Entornos Saludables integrado

por la Red de Escuela Saludable (coordinada por el Ministerio de la Protección
Social) y la Red de Vivienda Saludable (coordinada por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial), constituida en el año 2005 y del cual Colombia
es parte desde ese mismo año.
“La Estrategia Vivienda Saludable en Colombia contribuye a hacer realidad los

distintos compromisos de Estado y los diversos planteamientos que existen en

79
BRAND, Peter Charles. Espacios críticos del medio ambiente y del hábitat. En: Colombia.
Ciencia y Tecnología. Colombia. Vol. 21, no. 2., (abril-junio 2003), p. 19.
44

favor de la salud, la calidad de vida y el desarrollo humano.”80 Estos
planteamientos responden claramente a políticas públicas dirigidas a generar VIS,
dentro del marco del desarrollo sostenible.
La vivienda tiene una gran influencia en la preservación de la salud e incentiva el

aprendizaje, pero sólo cuando están en espacios funcionales que reúnen las
condiciones para los cuales fueron diseñados, y cuando los habitantes de éstas
los utilizan adecuadamente.81
La Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud,

establecen que una vivienda saludable:82
Es un espacio que promueve la salud de sus residentes.

Carece o presenta factores de riesgo controlados y prevenibles.
Dispone de un lugar privado, espacio suficiente, accesibilidad física,
seguridad en la tenencia, estabilidad y durabilidad estructurales,
iluminación, calefacción y ventilación suficientes, estructura básica
adecuada que incluya servicios de abastecimiento de agua,
saneamiento y eliminación de desechos.
Procura fortalecer la ejecución de actividades que promuevan y
protejan la salud de las personas de los peligros a los que están
expuestas en la vivienda y contribuir al desarrollo local integrando las
comunidades.
Así mismo, según UN HABITAT, la vivienda saludable debe cumplir con las
siguientes condiciones fundamentales:83
Tenencia segura.

80
COLOMBIA. Min. PROTECCIÓN SOCIAL; Min. EDUCACIÓN y Min. MEDIO AMBIENTE,
VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL. Lineamientos Nacionales para la Aplicación y el
Desarrollo de las Estrategias de Entornos Saludables. Escuela Saludable y Vivienda Saludable.
Colombia: Nuevas Ediciones Ltda., 2006, p. 67.
81
Ibid, p. 68.
82
Ibid, p. 70.
83
Ibid, p. 70 - 71.
45

Ubicación segura, diseño y estructura adecuados, y espacios
suficientes para una convivencia sana.
Servicios básicos de buena calidad.
Muebles, utensilios domésticos y equipamientos mínimos seguros y
eficientes.
Entorno adecuado que promueva la comunicación y la colaboración.
Hábitos de comportamiento que promuevan la salud.
Este último capítulo plasma una alternativa de desarrollo sostenible aplicable, y su

importancia radica en que desarrolla una estrategia para el bienestar de las
familias, unas condiciones mínimas que debe tener una VIS para contribuir al
mejoramiento de la salud, y prevenir posibles problemas que son producto del
desconocimiento de estas precauciones.
Tener una VIS no es simplemente adquirir una edificación y amoblarla, debemos

manejar ciertos aspectos en su interior para garantizar calidad de vida; hay que
revisar las características del espacio que se habita, los elementos que se usan en
la vida diaria y las costumbres domésticas que en ocasiones son aprendidas o
heredadas, sin cuestionar la conveniencia o no de las mismas. De igual forma, hay
que revisar el entorno en el que se encuentran o se desarrollan cada uno de los
proyectos de VIS.
Una política pública de VIS no sólo debe contener una solución a cada una de las
diferentes problemáticas que a lo largo de esta investigación se desarrollaron, sino
que debe venir acompañada de diferentes estrategias que propendan para que
estos proyectos de solución de déficit habitacional, salvaguarden el interés público
y sean desarrollados como sistemas que puedan coexistir o adaptarse con el
ecosistema donde se encuentre y que a su vez, respondan a una organización
previa del territorio.
De igual forma, dicha política debe brindar una solución de vivienda que permita
cumplir con los estándares de seguridad adecuados en cuanto a infraestructura y
46

al entorno en el que se encuentra, espacios suficientes para una sana convivencia
de la familia y de la comunidad, servicios públicos básicos y de buena calidad,
iluminación y ventilación suficiente, vías de acceso y en general, ser un espacio en
el que se promueva la comunicación, la solidaridad, la salubridad y que se
encuentre en armonía con el medio ambiente.
47

6. CONCLUSIONES
La política pública de VIS no parece ajustarse a un derecho de desarrollo

sostenible. El programa de vivienda saludable tiene unos puntos que comparten
en buena medida la filosofía del programa Hábitat de las Naciones Unidas, pero
esos puntos deben extrapolarse a la totalidad de los proyectos de VIS en
Colombia.
Es necesario aplicar el concepto de sostenibilidad a la reglamentación y a la

política pública de la VIS. Se deben diversificar las estrategias de la política, de
modo que existan opciones para cada segmento de la población, y esas
estrategias deben partir del estudio profundo de las dificultades en que se
encuentran.
El sistema de subsidios debe tender a ser más equitativo y focalizarse en la

población más vulnerable, pero acompañado de soluciones de crédito que
realmente sirvan para ellos. Los créditos deben ser a largo plazo, con tasas de
interés estables y cuotas de pago que se adecuen a sus ingresos; pero además, la
labor del Estado debe ir encaminada a incentivar programas de ahorro para las
familias, que sirvan como garantía a las instituciones financieras.
Por otro lado, es imperioso que se desarrolle una política pública que contemple
factores como la pobreza y la solidaridad y que permita la conformación de tejido
social y genere pertenencia hacia la comunidad. Pero todo esto debe ir
acompañado a su vez, de una buena educación, ya que ésta se constituye en la
mejor manera de adquirir conocimientos, y que por su parte, permite aumentar la
productividad y superar en alguna medida la pobreza. Hay que generar un cambio
de mentalidad cultural, que posibilite el desarrollo social.
48

Es fundamental que las administraciones locales, regionales y nacionales, actúen
de manera armónica y coordinada, de forma tal que sea posible desarrollar
alternativas rápidas y que verdaderamente atiendan a las necesidades de la
población. Construir VIS que genere seguridad y calidad de vida con entornos
sociales y ambientalmente adecuados, debe ser el objetivo unánime de todos los
actores que intervienen en esta política.
Siendo el sector de la construcción, quien permite proveer vivienda y servicios

básicos, que a la postre conlleva a mejorar la calidad de vida de la sociedad y
disminuir los índices de desempleo; debe recibir mayor apoyo del gobierno cuando
este encaminado a desarrollar proyectos de VIS, pues no podemos olvidar que
cada persona tiene derechos de educación, salud, habitación y seguridad social, y
que la política pública de vivienda debe dirigirse a la consecución de esos
derechos.
Si bien hemos podido constatar que existen múltiples desarrollos como el subsidio
a la oferta o a la demanda y alternativas como el arrendamiento o el leasing
habitacional, es necesario que éstas se adecuen a la población de menos
ingresos, y que vayan acompañadas de otras estrategias que permitan a estas
personas disminuir su pobreza o salir de ella.
Se necesita tratar el problema de las VIS, con una política pública que comprenda
que la VIS es un instrumento de cambio social, que advierta la participación de la
comunidad, que acabe con la desintegración social por medio de la conformación
de un capital social coordinado y eficiente, que permita desarrollar acciones
cooperativas para el beneficio mutuo y la satisfacción general de la población.
Los problemas que se desprenden del déficit habitacional son muchos y de

diversa índole, son problemas de salud, de violencia, de servicios públicos
insatisfechos, de acceso a la educación, de seguridad, entre muchos otros que ya
hemos podido dilucidar, y de allí la importancia que la solución contemple los
principios del Desarrollo Sostenible Integral.
49

Una verdadera política pública de VIS, que no se quede siendo una política sino
que sea real, debe establecerse partiendo de la defensa del interés público no sólo
de la generación actual sino de los futuras generaciones, debe responder a una
organización territorial previa y al análisis de las verdaderas dificultades de la
población, debe ser construida y desarrollada como un sistema que conviva
armónicamente con los ecosistemas naturales, que permita su adaptación y no
genere un riesgo para el medio ambiente.
Finalmente, debe ser una política que resulte de la participación coordinada de

todos los actores involucrados, que permita dar soluciones de vivienda a las
personas de menores ingresos, con entornos seguros y saludables que puedan
ser apropiados por ellos, y que garanticen estructuras y espacios adecuados que
carezcan de cualquier factor de riesgo.
50

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54

Lina Maria Munoz Varela 2009

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VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL

HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA SOSTENIBLE

LINA MARÍA MUÑOZ VARELA

JULIÁN ENRIQUE RODRÍGUEZ PLATA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS

HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA SOSTENIBLE

LINA MARÍA MUÑOZ VARELA

JULIÁN ENRIQUE RODRÍGUEZ PLATA

Investigación para optar al Título de

Dr. HERNANADO GUTIÉRREZ PRIETO

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS

contrario al dogma y a la moral católica y por que las tesis no contengan

ataques personales contra persona alguna, antes bien se vea en ellas el

anhelo de buscar la verdad y la justicia”.

Queremos agradecer especialmente a nuestro director de investigación, el

Dr. Hernando Gutiérrez, por apoyarnos y dirigirnos con este trabajo.

1. LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL COMO POLÍTICA PUBLICA 1

1.1. LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL -VIS- 1

1.2. LA POLÍTICA PÚBLICA Y SU OBJETIVO 1

1.3. TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 3

2. LAS PROBLEMÁTICAS QUE SE PRESENTAN EN EL VIS 4

2.1. DÉFICIT HABITACIONAL CUANTITATIVO Y CUALITATIVO 4

2.2. DÉFICIT DEL ENTORNO 7

2.3. VALOR DEL SUELO 8

2.4. LA FINANCIACIÓN DE CARA A LA CONDICIÓN SOCIOECONÓMICA

2.5. LOS SUBSIDIOS DE CARA A LA CONDICIÓN SOCIOECONÓMICA DE

2.6. DISPERSIÓN DE AUTORIDADES Y ACTORES QUE SE ENCARGAN

DEL MANEJO DE LA POLÍTICA VIS 14

2.7. DESARROLLOS URBANOS NO PLANIFICADOS 16

DISMINUIR LOS ÍNDICES DE LOS DÉFICIT Y LAS BARRERAS DE

3.1. MODELO DE SUBSIDIOS A LA DEMANDA 19

3.2. MODELO DE SUBSIDIO A LA OFERTA 20

3.3. LÍNEAS DE FINANCIACIÓN 20

3.3.1. Para el Sector Formal 21

3.3.2. Para el Sector Informal 22

3.4. PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA -VISU- 23

3.4.1. ¿Qué es y que Busca? 24

3.4.2. ¿Cómo Funciona? 24

3.4.3. ¿Cuáles son los Subsidios y Tipos de Solución? 25

3.4.4. ¿Cuál es el Procedimiento para ser Beneficiario? 26

4.2. EL LEASING HABITACIONAL 31

5. EL DESARROLLO SOSTENIBLE COMO PILAR DE UNA POLÍTICA

5.1. CONCEPTOS PRELIMINARES 33

5.1.2. Capital Social 34

5.1.4. Ciudadanía Social 35

5.2. DESARROLLO SOSTENIBLE INTEGRAL EN LA VIS 36

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