Revista de Derecho de la Universidad Finis Terrae AÑO IX N° 9 - 2005

LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
Y LA LEY 19.886: ASPECTOS A CONSIDERAR
EN UN RECUENTO JURISPRUDENCIAL
RAMIRO A. MENDOZA ZÚÑIGA
PROFESOR DE DERECHO ADMINISTRATIVO
P. UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

JOSÉ LUIS LARA ARROYO

AYUDANTE DE DERECHO ADMINISTRATIVO
P. UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

I.
INTRODUCCIÓN

El propósito de este trabajo no consistirá en efectuar una revisión del extenso

tratamiento doctrinario que tanto la doctrina nacional(1) como la comparada(2) han
realizado de la contratación administrativa, sino muy por el contrario, pretende
exponer aquí las principales directrices y posiciones asumidas por la jurisprudencia

(1) En nuestro medio, SOTO KLOSS, EDUARDO, “La concesión de servicio público. Notas para una precisión
conceptual en el Derecho Chileno”, en Revista Ius Publicum N°9 (2002); ARÓSTICA MALDONADO, IVÁN
“Licitación Pública: conceptos, principios y tramitación”, Revista Actualidad Jurídica N°13 (2006); y del mismo
autor, “La estabilidad de los contratos administrativos”, Revista Actualidad Jurídica N°6 (2002). Adviértase
además los artículos: “Las Críticas al Sistema de la Contratación Pública (entrevista a los académicos E.
NAVARRO B. y RAMIRO MENDOZA Z.)”, en La Semana Jurídica Año 4 N°243, semana del 4 al 10 de julio
de 2005; y recientemente en “Tribunal de Contratación Pública”, en la Semana Jurídica, Año 5 N° 297, semana
del 17 al 23 de julio de 2006.
(2) Al respecto, vid CASSAGNE, JUAN CARLOS, “El Contrato Administrativo, Ediciones Abeledo-Perrot, 1999;
BARRA, RODOLFO C. “Los Actos Administrativos Contractuales. Teoría del acto coligado”. Editorial Ábaco
de Rodolfo Depalma, 1989; SOSA WAGNER, FRANCISCO “El Contrato Público de Suministro”. Editorial
Civitas S.A., 1996; GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, SANTIAGO,“El Contrato Administrativo”, Ediciones
Civitas, 2003; GIMENO FELIZ, JOSÉ MARÍA (Coordinador) “Contratación de las Administraciones
Públicas: Análisis práctico de la nueva normativa sobre contratación pública”, 2004; HORGÉ BAENA,
CONCEPCIÓN “La modificación del contrato administrativo de obra”, Ediciones Marcial Pons, 1997;
“DEL PIAZOO, CARLOS E. “Manual de Contratación Administrativa”, Tomos I y II, partes general
y especial, Colección Manuales Burocráticos, 1993; GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, “La cesión del
contrato administrativo. La subcontratación”, primera edición, Ediciones Civitas, 1997; Documento V
Congreso Luso-Hispano de profesores de derecho administrativo (varios autores), “La contratación pública
en el horizonte de la integración europea”, ediciones Instituto Nacional de Administración Pública (INAP),
2004; “Contratación empresarial en los sectores de transportes, energía, telecomunicaciones y agua potable.
Los llamados contratos de interés público”. Ediciones Cámara de Comercio e Industria de Madrid, 1996;
“EMBID IRUJO, ANTONIO y COLOM PIAZUELO, ELOY. “Comentarios a la ley reguladora del Contrato
de Concesión de Obras Públicas”, ediciones Thomson Aranzadi, segunda edición de 2004.

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administrativa emanada de la Contraloría General de la República y, en menor medida,

de nuestros Tribunales Superiores de Justicia, respecto de la Ley 19.886(3), de bases
sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios (en adelante,
“Ley 19.886” o simplemente “La Ley”) y de su Reglamento contenido en el Decreto
Supremo (Hacienda) N° 250(4) (en adelante, “El Reglamento”).

En este orden, corresponderá abordar el tratamiento jurisprudencial recaído en los

principales aspectos que presenta la normativa en comento, estructurando su estudio
–a objeto de facilitar su seguimiento –en concordancia con el desarrollo que en la
propia Ley presenta, iniciando su exposición a partir del ámbito de aplicación de la
Ley 19.886.

II.
ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY 19.886 Y SU REGLAMENTO

En primer término, es necesario hacer presente que la Ley 19.886 no es propiamente una
ley de contratación administrativa, consideración que fluye de su propio título, toda vez
que se circunscribe a regular una especie dentro del género de la contratación pública,
cuál es el contrato de suministro (o doctrinariamente llamado de “aprovisionamiento”)
y el contrato de prestación de servicios(5), circunstancia relevante, habida cuenta
de la existencia de una serie de otras figuras contractuales públicas con normativa
propia o bien simplemente no reguladas. La importancia de este cuerpo normativo
reside entonces, en constituir un intento sistematizador de a lo menos un área de la
contratación administrativa, recaída conforme al artículo 2° de la Ley “en la compra
o el arrendamiento, incluso con opción de compra, de productos o bienes muebles”.

Una primera característica que surge de la revisión del referido precepto legal es su
naturaleza de ley de bases, en cuanto se constituye en depositaria de los principios
fundantes de la contratación administrativa en estudio, importando dicha condición
un elemento inicial a considerar al momento de pretender precisar su sentido y
alcance. Es así como Contraloría ha dispuesto “Adicionalmente, y sin perjuicio
de lo indicado, cumple señalar que los cuerpos legales de que se trata [Ley

(3) Publicada en el Diario Oficial de 30 de julio de 2003.

(4) Publicado en el Diario Oficial de 24 de septiembre de 2004.
(5) Al respecto, el artículo 1° de la Ley 19.886 establece que “Los contratos que celebre la Administración del Estado,
a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo
de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del presente cuerpo legal y de su reglamentación.
Supletoriamente, se les aplicarán las normas de Derecho Público y, en defecto de aquéllas, las normas del
Derecho Privado”. Agregándose en su inciso segundo que “Para los efectos de esta ley, se entenderán por
Administración del Estado los órganos y servicios indicados en el artículo 1º de la ley Nº18.575, salvo las
empresas públicas creadas por ley y demás casos que señale la ley”.

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19.880 y Ley 19.886] constituyen leyes de bases, esto es, contienen las reglas y
principios directrices mínimos, fundamentales y obligatorios que rigen a los sectores
de la Administración del Estado a los cuales se refieren, ya en relación con los
procedimientos administrativos, ya con la celebración de contratos administrativos
de suministro y prestación de servicios, circunstancia que resulta determinante a los
efectos de definir su alcance (...)”(Dictamen 24.152 de 2005). Añadiendo la entidad
contralora que, “Ahora bien, como puede apreciarse, la Ley N°19.886 ha establecido,
en lo que interesa, a partir de su vigencia -el 29 de agosto de 2003 con arreglo a su
artículo 39-, un nuevo régimen normativo para la celebración de contratos a título
oneroso para el suministro de bienes muebles y de los servicios que la Administración
del Estado requiera para el desarrollo de sus funciones, régimen normativo que, en
consecuencia, resulta obligatorio para todas las reparticiones estatales a las cuales
le es aplicable” (Dictamen 3.888 de 2004). Complementando lo anterior, se dispone
que, “las disposiciones recién aludidas [ley 19.886] son obligatorias para todos
los órganos de la Administración, e incluso para los órganos del sector público no
regidos por esta ley, con las solas excepciones previstas en ellas” (Dictamen 12.679
de 2005).

Al respecto, conviene tener presente que al ser la Ley 19.886, por regla general,
vinculante para la Administración en lo concerniente a sus procesos de adquisición
de bienes muebles y prestación de servicios, su eficacia la ha asumido Contraloría
no sólo respecto del órgano o servicio público afecto a su normativa, sino que
además por cierto respecto de sus dependencias, al disponer “En tales condiciones, y
atendido que -como ya se indicó- el servicio de bienestar de que se trata constituye
una dependencia del Servicio de Salud Metropolitano Sur a través de la cual se
desarrollan funciones que le han sido asignadas por el ordenamiento, es menester
concluir que los convenios relativos a ese servicio de bienestar que se suscriban por
la jefatura superior de la ocurrente no se encuentran al margen de la aplicación
de las disposiciones contenidas en Ley N° 19.886 y su reglamento” (Dictamen
59041 de 2004). En similares términos se sostiene que “Por consiguiente, y
considerando lo recién expuesto, es del caso reiterar que atendido que los Servicios
de Bienestar creados de acuerdo con la normativa antes individualizada constituyen
una dependencia de la entidad pública de que forman parte, a través de la cual
se desarrollan las funciones que le han sido asignadas por el ordenamiento, debe
concluirse que los convenios relativos a esos Servicios de Bienestar que se suscriban
por la jefatura superior de la repartición respectiva se encuentran sujetos a las
disposiciones de Ley N° 19.886, ya individualizada, y a su reglamento, aprobado
por el Decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, normativa a la cual
deberán ceñirse a efectos preparar y concluir los acuerdos de voluntades pertinentes
(Dictamen 28.985 de 2005). A mayor abundamiento, se señala que “Por otro lado,
debe observarse el inciso final del artículo 12 de las mismas bases administrativas,

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en cuanto indica que en todo lo no regulado en ellas se aplica Ley N° 19.886 y

su reglamento, toda vez que la aplicación de dichas preceptivas es directa, y no
supletoria, como se indica en este caso” (Dictamen 53.449 de 2005).

Ahora bien, incluso, se ha hecho extensiva la ley, jurisprudencialmente, respecto

de entidades creadas al amparo de una entidad municipal, al sostenerse que “En
ese contexto, esta Contraloría General debe manifestar que la circunstancia de que
las microempresas de que se trata se hayan creado en el marco de programas de
absorción de cesantía no constituye una razón jurídica para que no tengan que
someterse a los mecanismos y procedimientos que Ley N° 19.886 exige para que los
Órganos de la Administración del Estado -incluidas las municipalidades- puedan
celebrar con ellas los contratos regidos por esa ley (Dictamen 16.728 de 2005)”.
Agregándose que “En consecuencia, en mérito de lo expuesto, cabe concluir que
las microempresas constituidas como tales para prestar servicios u ofrecer bienes
muebles a terceros, deben ajustarse a Ley N° 19.886, si esos terceros son Órganos
de la Administración del Estado regidos por ese cuerpo legal y se trata de bienes y
servicios comprendidos en esa ley, sin que puedan eximirse de esa normativa por el
hecho de haber sido creadas en el marco de programas de absorción de cesantía”
(Dictamen 16.728 de 2005).

Como podemos apreciar Contraloría, a través de la fuerza vinculante de sus dictámenes,

ha pretendido dar aplicación a la Ley 19.886, procurando evitar una interpretación
restrictiva en lo que a su ámbito de aplicación concierne.

Concordante con lo anterior, la entidad de control ha hecho primar el carácter

general de la norma en estudio como elemento de hermenéutica, por sobre incluso de
regulaciones particulares, en cuyo caso, valga reproducir aquí el pronunciamiento de
Contraloría General, al disponer que “Seguidamente, y en relación con lo dispuesto
en el ya aludido artículo 6° del Estatuto de la Universidad de Chile, de conformidad
con el cual las disposiciones estatutarias de dicha Casa de Estudios Superiores y los
reglamentos universitarios que se dictaren de conformidad con aquéllas, prevalecen
por sobre las leyes generales, salvo en los casos en que estas últimas se refieran
expresamente a la Universidad de Chile, a las universidades chilenas o al sistema
universitario del país, es necesario hacer presente que el alcance del mencionado
precepto no permite excluir a la entidad ocurrente del acatamiento de las normas
posteriores de rango legal cuya obligatoriedad se extienda explícitamente a la
Administración del Estado, o a un sector determinado de la misma, dentro del cual
se encuentre incluida dicha Casa de Estudios, como ocurre en el caso de Leyes N°s.
19.880 y 19.886” (Dictamen 24.152 de 2005).

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Ahora bien, la Ley 19.886 además goza de supletoriedad respecto de aquellos contratos
expresamente excluidos al amparo del artículo 3° de la ley, al entrar a regular frente al
silencio de la normativa particular. Al respecto, la Contraloría General ha establecido
que “ (...) De acuerdo a la normativa señalada, es dable indicar, en lo que interesa,
que los contratos relacionados con la ejecución y concesión de obras públicas, que
cuentan con una regulación específica, se sujetarán a ella y no a las disposiciones de
Ley N° 19.886, y sólo en la medida en que existan aspectos no regulados, se aplicará
entonces, supletoriamente, las disposiciones de la ley en comento”(Dictamen 39.472
de 2005).

En lo concerniente al ámbito de aplicación de la Ley 19.886 aquí desarrollado,

conviene considerar que expresamente el legislador ha sustraído de la aplicación de la
ley sobre contratos de suministros, las figuras contractuales expresamente enunciadas
en el artículo 3°, sin perjuicio de que la propia Ley sujeta dichas figuras -en principio
exceptuadas- a la jurisdicción del Tribunal de la Contratación Pública (contenido en
el título V) haciéndoles aplicable supletoriamente la mencionada Ley 19.886. En este
sentido Contraloría ha sostenido que “(...) Es necesario puntualizar que conforme
al artículo 3°, letra e), del citado cuerpo legal, están expresamente excluidos de tal
normativa los contratos relacionados con la ejecución y concesión de obras públicas,
sin perjuicio de que al tenor del inciso final de la misma disposición las contrataciones
respectivas quedan sometidas a la preceptiva que regula la competencia del citado
órgano jurisdiccional. Del mismo modo, se dispone que el resto de los preceptos del
señalado cuerpo normativo se aplican en forma supletoria a dichas contrataciones”
(Dictamen 53.802 de 2005).

Ahora bien, no obstante los claros términos del artículo 3° letra a) de la Ley 19.886,
Contraloría ha precisado y hecho aplicable a los casos exceptuados, ciertos aspectos
de la Ley 19.886 relativos a los sistemas de información, al establecer que “Sobre
el particular, corresponde anotar que en el referido pronunciamiento se precisó
que si bien las regulaciones de Ley N° 19.886 para la celebración de contratos
no resultan aplicables a los ya aludidos convenios de prestación de servicios que
los órganos de la Administración del Estado suscriban con personas naturales -los
cuales deberán ajustarse a los procedimientos establecidos en las disposiciones
estatutarias pertinentes, y, en su caso, a las normas generales relativas a los convenios
a honorarios de que se trate-, respecto de los mismos, y por las razones de orden
normativo que en él se detallan, se debe cumplir con la preceptiva relativa al Sistema
de Información de las Compras y Contrataciones Públicas contenida en los artículos
19 a 21 de Ley N° 19.886, y en su reglamento”(Dictamen 34.033 de 2005).

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Por otra parte, tratándose de la exclusión legal de los convenios que celebren entre si
los organismos públicos a que hace referencia la letra b) del artículo 3°, Contraloría ha
reiterado el claro sentido de la disposición legal al señalar que “De conformidad con
el articulo 3°, letra b), de Ley N° 19.886, sobre Bases de Contratos Administrativos de
Suministro y Prestación de Servicios, no son aplicables las normas sobre contratación
contenidas en dicho cuerpo legal al convenio de que se trata, por referirse a uno
a celebrarse entre sí por organismos públicos enumerados en el artículo 2°, inciso
primero, del DL. N° 1.263, de 1975, Ley Orgánica de Administración Financiera
del Estado, de tal manera que no corresponde el otorgamiento de la autorización
aludida” (Dictamen 34.459 de 2005).

En cuanto a los contratos celebrados de acuerdo con el procedimiento específico

establecido por un organismo internacional (art. 3 letra c), se ha precisado que,
“Asimismo, es necesario concluir que aquellas regulaciones tampoco resultan
exigibles en la celebración de aquellos convenios que tengan por objeto ejecutar
o cumplir programas financiados por organismos internacionales, siempre que los
mencionados organismos internacionales prevean normas especiales sobre las reglas
a que deben someterse los respectivos convenios, las cuales prevalecerán sobre los
procedimientos dispuestos en Ley N° 19.886” (Dictamen 12.679 de 2005); añadiéndose
que, “Asimismo, es necesario concluir que aquellas regulaciones tampoco resultan
exigibles en la celebración de aquellos convenios que tengan por objeto ejecutar
o cumplir programas financiados por organismos internacionales, siempre que los
mencionados organismos internacionales prevean normas especiales sobre las reglas
a que deben someterse los respectivos convenios, las cuales prevalecerán sobre los
procedimientos dispuestos en Ley N° 19.886”(Dictamen 12.679 de 2005).

Así las cosas, para el caso de la excepción relativa a los contratos relacionados
con la ejecución y concesión de obras públicas (artículo 3 letra e)(6), Contraloría
ha dado una fiel interpretación de la disposición legal en cuanto a exceptuar las
obras públicas del ámbito de aplicación de la Ley 19.886, salvo en lo relativo al
sometimiento a la jurisdicción del Tribunal de la Contratación Pública, en la medida
que sea procedente señalando que “El proyecto “Reposición Hospital XX” cumple
las exigencias mencionadas, por lo que su ejecución importa construir una obra
pública y, en tales condiciones, el contrato que se celebre queda excluido en términos
generales de las disposiciones de Ley N° 19.886, sin perjuicio de la aplicación de la
normativa de su Capítulo V, del Tribunal de Contratación Pública, como igualmente

(6) Entendida por la jurisprudencia de Contraloría como “toda obra inmueble, financiada con fondos del Estado
y destinada a cumplir una finalidad pública, requisitos que es menester que concurran en forma copulativa”
(Dictamen 21.607 de 2004). Complementando lo anterior, Contraloría ha sostenido que “Respecto del alcance
de la expresión “ejecución y concesión de obras públicas”, cabe precisar que la ley en examen no distingue,
de manera que debe entenderse referida a todos los contratos de confección de obras de naturaleza inmueble,
construidas o financiadas por el Estado y destinadas a cumplir una finalidad pública, ejecutadas a través de
cualquiera de los sistemas que contempla la ley, incluido el de concesiones” (Dictamen 18.740 de 2004).

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de los demás preceptos de ese mismo cuerpo jurídico en forma supletoria”(Dictamen

21.607 de 2004). Añadiendo el mismo dictamen que “la entidad peticionaria en las
bases administrativas que elabore deberá consultar la preceptiva reguladora tanto
del certamen a que convoque como del contrato que suscriba, en las cuales es posible
incluir el Decreto N° 15, de 1992, del Ministerio de Obras Públicas, Reglamento para
Contratos de Obras Públicas, o el texto que lo reemplace, y en el silencio de esas
reglas, aplicará las restantes disposiciones de Ley N° 19.886 en calidad de normas
supletorias” (Dictamen 21.607 de 2004). En idénticos términos se ha dispuesto que,
“(...) En principio, los contratos de obras municipales no se encuentran afectos a
dicho cuerpo legal, debiendo, por tanto, en cuanto al procedimiento por el cual deben
regirse, someterse a Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y a
las demás regulaciones de carácter específico contenidas en otros cuerpos normativos,
y será aplicable la aludida Ley N° 19.886, específicamente en lo relativo a los medios
electrónicos de contratación e información, en aquellos aspectos no comprendidos en
la correspondiente regulación particular” (Dictamen 39.472 de 2005).
Como se podrá advertir, la jurisprudencia contralora es conteste en orden a dotar de
un sentido amplio a la ley 19.886, basándose en la propia naturaleza del texto legal, y
en una interpretación tendiente a la producción de sus efectos, pese a la existencia de
disposiciones que limitan la aplicación de la norma en análisis.

III.
ACTUACIONES RELATIVAS A LA CONTRATACIÓN:
EN ESPECIAL LO RELATIVO A LA HABILITACIÓN PARA PROCEDER
A LA CONTRATACIÓN DIRECTA Y A LA FORMA DE PONDERAR LOS
ANTECEDENTES AL MOMENTO DE LA ADJUDICACIÓN

En cuanto a los procedimientos de contratación (Capítulo III de la Ley), cabe destacar

la abundante jurisprudencia existente, la cuál se ha preocupado principalmente de dos
aspectos, a saber:

i) El procedimiento de trato o contratación directa; y

ii) La ponderación de los antecedentes al momento de efectuar la adjudicación.
Veremos los principales lineamientos jurisprudenciales en estos aspectos.

Especial ha sido el tratamiento que ha dado la jurisprudencia en relación con el

trato directo(7), habida cuenta que importa soslayar el procedimiento de licitación
pública. En este sentido, se ha dispuesto la necesidad de acreditar fundadamente

(7) El artículo 2 N° 27 del Reglamento de la Ley 19.886, define trato o contratación directa como “Procedimiento
de contratación que por la naturaleza de la negociación debe efectuarse sin la concurrencia de los requisitos
señalados para la Licitación o Propuesta Pública y para la Privada”.

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la concurrencia de las circunstancias habilitantes para iniciar un procedimiento de

carácter excepcional, al disponerse:

• “En efecto, de conformidad con el artículo 10° N° 7 letra f) del Reglamento

de Ley N° 19.886, de Bases de Contratos Administrativos de Suministros y
Prestación de Servicios contenido, en el Decreto N° 250, Suministros 2004,
del Ministerio de Hacienda, invocado en la especie para justificar dicha
modalidad de contratación, cuando se acuda al trato directo en virtud de
que “por la magnitud e importancia que implica la contratación se hace
indispensable recurrir a un proveedor determinado”, tal situación debe ser
fundamentada “en razón de la confianza y seguridad que se derivan de su
experiencia comprobada en la provisión de los bienes o servicios requeridos”,
y “siempre que se estime fundadamente que no existen otros proveedores que
otorguen esa seguridad y confianza”(Dictamen 29.216 de 2006).

• “No se advierte la razón por la cual la Administradora de Fondos de Pensiones

con la que se contrata estaría en una situación especial respecto del resto
de las entidades previsionales de tal carácter, sólo por el hecho de haber
suscrito con anterioridad contratos similares con esa institución, lo que no
basta para acreditar “fundadamente” que los otros proveedores carecen de
la referida seguridad y confianza “(Dictamen 29.216 de 2006).

• “En relación con la materia, cumple hacer presente que mediante el Dictamen
N° 839, de 2006, esta Entidad Fiscalizadora devolvió por primera vez el
documento de la suma atendido, en síntesis, que no se encontraban acreditadas
ni fundamentadas las circunstancias invocadas por dicha Secretaría de
Estado para justificar la adopción del procedimiento excepcional del trato o
contratación directa, esto es, los casos y criterios contenidos en el artículo
10°, número 7, letras d), e) y f) del Decreto N° 250, de 2004, del Ministerio
de Hacienda, que aprobó el reglamento de la Ley N° 19.886”(Dictamen 9405
de 2006).

• “Asimismo, cabe consignar que tampoco en esta oportunidad se ha justificado

ni fundamentado la utilización del procedimiento excepcional del trato o
contratación directa, como quiera que las consideraciones contenidas en el
instrumento del rubro, como las incluidas en la Resolución Exenta N° 1.406,
de 2005, de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores que autoriza su empleo
en la especie y aquellas que se precisan en esta oportunidad, no acreditan la
concurrencia de los casos y criterios previstos en las hipótesis excepcionales
ya señaladas, puesto que no concuerdan con los requisitos específicamente
establecidos en ellas a dicho objeto”(Dictamen 9.405 de 2006).

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• “A su vez, cumple señalar que de los antecedentes tenidos a la vista por

esta Entidad Fiscalizadora no aparecen elementos que justifiquen variar
el pronunciamiento contenido en el Dictamen N° 839, de 2006, ya citado,
en cuanto se refiere a la concurrencia de los elementos que configuran la
hipótesis excepcional contenida en el artículo 10°, número 7, letra f), puesto
que no se ha acreditado que la decisión de recurrir al trato o contratación
directa haya derivado no sólo de la confianza y seguridad que derivan
de la experiencia comprobada de la empresa proveedora, sino, además y
copulativamente, de haberse estimado “fundadamente que no existen otros
proveedores que otorguen esa seguridad y confianza”, máxime considerando
que, como ese Ministerio informa en esta oportunidad, hizo llegar sus términos
de referencia a otros dos especialistas del ramo”(Dictamen 9.405 de 2006).

• “Sin embargo, su concurrencia [contratación directa] no ha sido acreditada

ni fundamentada en el documento de la suma, así como tampoco en la
Resolución Exenta N° 1.406, de 2005, de la Subsecretaría de Relaciones
Exteriores, relativa a la materia y citada en el decreto que se examina”
(Dictamen 839 de 2006).

• “(...) Cuando se acuda al trato directo en razón de que “por la magnitud

e importancia que implica la contratación se hace indispensable recurrir
a un proveedor determinado”, tal situación debe ser fundamentada en los
factores copulativamente previstos en esa disposición, esto es, “en razón de
la confianza y seguridad que se derivan de su experiencia comprobada en
la provisión de los bienes o servicios requeridos”, y “siempre que se estime
fundadamente que no existen otros proveedores que otorguen esa seguridad
y confianza”, sin que se haya acreditado y explicitado la concurrencia de
ambas circunstancias respecto del contrato de que se trata”(Dictamen 839
de 2006).

• “Devuelve sin tramitar Decreto 381/2004 Relaciones Exteriores, que aprueba

contrato de prestación de servicios con entidad, por la suma que indica,
suscrito bajo la modalidad de trato directo. Ello porque, conforme con el
Art./10 num./7 lt/f de la ley 19886, cuando se acuda al trato directo en razón
de que por la magnitud e importancia de la contratación, es indispensable
recurrir a un proveedor determinado, tal situación debe ser fundamentada en
razón de la confianza, sin que se haya acreditado la concurrencia de tales
circunstancias respecto de los contratos de que se trata, ni que se hayan
explicitado las mismas en el respectivo decreto, que ha de ser fundado”
(Dictamen 29.483 de 2005).

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• “En efecto, de conformidad con el artículo 10° N° 7 letra f) del Reglamento

de Ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro
y Prestación de Servicios -contenido en el Decreto N° 250, de 2004,
del Ministerio de Hacienda-, invocado en la especie para justificar dicha
modalidad de contratación, cuando se acuda al trato directo en razón de
que “por la magnitud e importancia que implica la contratación se hace
indispensable recurrir a un proveedor determinado”, tal situación debe ser
fundamentada “en razón de la confianza y seguridad que se derivan de su
experiencia comprobada en la provisión de los bienes o servicios requeridos”,
y “siempre que se estime fundadamente que no existen otros proveedores
que otorguen esa seguridad y confianza”, sin que se haya acreditado la
concurrencia de tales circunstancias respecto de los contratos de que se trata,
ni que se hayan explicitado las mismas en los respectivos decretos, que han
de ser fundados” (Dictamen 27.848 de 2005)(8)

• “En efecto, de acuerdo con el artículo 8° letra g) de Ley N° 19.886, de Bases

sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios,
invocado en la especie para justificar el trato directo, cuando se acuda a éste
en razón de que “por la naturaleza de la negociación, existan circunstancias
o características del contrato que hagan del todo indispensable acudir al
trato o contratación directa”, tal situación debe ser fundamentada “según los
criterios o casos que señale el reglamento”, sin que en la especie se precise la
causal que justificaría omitir la licitación, se acredite su concurrencia, ni se
explicite la misma en el respectivo decreto, que ha de ser fundado” (Dictamen
29.481 de 2005).

Ahora bien, en cuanto a la habilitación para proceder a recurrir por parte de los
órganos públicos al mecanismo de la contratación directa, la Contraloría ha estimado
su procedencia tratándose de prórrogas de contrato cuando “ (...) por considerarse
“indispensable para las necesidades de la Entidad y sólo por el tiempo en que se
procede a un nuevo Proceso de Compras, siempre que el monto de dicha prórroga no
supere las 1.000 UTM”, condiciones que no concurren en la especie, toda vez que
se conviene una extensión hasta el 8 de agosto de 2005, prorrogable mensualmente
(Dictamen 27.606 de 2005).

En lo que concierne al segundo aspecto, es decir, los criterios y la forma en que la

autoridad contratante procederá a evaluar los antecedentes técnicos y económicos,
cuya ponderación será la base para la decisión traducida en la respectiva adjudicación,
la Contraloría General ha originado una serie de pronunciamientos sobre esta especial
materia, que bien vale reproducir en su parte pertinente:

(8) Asimismo en Dictámenes 46.819, 44.727 y 32.907, todos de 2005.

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• “Ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro

y Prestación de Servicios, en su artículo 10 inciso segundo preceptúa que
el adjudicatario será aquel que, en su conjunto, haga la propuesta más
ventajosa, “teniendo en cuenta las condiciones que se hayan establecido en
las bases respectivas y los criterios de evaluación que señale el reglamento”.
En el inciso tercero agrega en lo que interesa que “los procedimientos de
licitación se realizarán con estricta sujeción, de los participantes y de la
entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen”, y
en el inciso final señala que “el reglamento determinará las características
que deberán reunir las bases de las licitaciones (...) En atención a las citadas
reglas concursales, debe observarse que no se ajusta al principio de estricta
sujeción a las bases que, de acuerdo con los antecedentes acompañados, ese
Servicio haya considerado, para la ponderación de las ofertas económicas,
el precio total ofertado por cada proponente, en lugar del indicado en las
respectivas bases administrativas” (Dictamen 17.743 de 2006).

• “En la evaluación y adjudicación de los contratos que celebre la Administración

del Estado se debe tener en vista la mayor eficiencia, eficacia y economía de
los mismos, en el contexto de obtener para los respectivos organismos públicos
bienes y servicios de calidad, criterio que, tal como es posible apreciar, ha
sido sostenido tanto antes como con posterioridad a la dictación de Ley N°
19.886, ya citada” (Dictamen 41.052 de 2005).

• Asimismo, el reglamento de Ley N° 19.886, aprobado por el Decreto N° 250,

de 2004, del Ministerio de Hacienda, en sus artículos 37 y 38, dispone que
la evaluación de las ofertas “se efectuará a través de un análisis económico
y técnico” de los beneficios y costos presentes y futuros del bien o servicio
ofrecido, de conformidad con los criterios previamente establecidos al efecto
en las bases, en las cuales se deben señalar los puntajes y ponderaciones que
se otorgarán a cada uno de ellos” (Dictamen 41.052 de 2005).

• “(...) La evaluación de las ofertas y la adjudicación de los contratos de

que se trata se encuentran sujetas a la ponderación de diversos parámetros
-uno de los cuales se encuentra constituido por la apreciación de los costos
involucrados-, cuya consideración conjunta concurre a la finalidad de que
la autoridad administrativa opte por la propuesta que resulte más ventajosa,
teniendo siempre en cuenta la mayor eficacia, eficiencia y ahorro a que se
refiere el artículo 6° de Ley N° 19.886, ya citado” (Dictamen 41.052 de
2005).

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 Ramiro Mendoza Zúñiga - José Luis Lara Arroyo ESTUDIOS: JUSTICIA ECONÓMICA

En suma, se han establecido a través de los pronunciamientos de la entidad

fiscalizadora, un conjunto de elementos que deben considerarse por parte de los
órganos y servicios públicos al momento de ponderar las ofertas presentadas, para
luego proceder a la selección del co contratante y a la respectiva adjudicación.

IV.
UTILIZACIÓN DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN LAS COMPRAS
Y CONTRATACIONES POR LOS MEDIOS ELECTRÓNICOS

El capítulo IV de la ley 19.886 se ocupa del empleo de medios electrónicos en la

contratación administrativa, disponiendo la obligatoriedad de su utilización, condición
que ha sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte de Contraloría, como los
que a modo ejemplar a continuación destacamos:

• “(...) Los organismos públicos regidos por esta ley deberán cotizar, licitar,
contratar, adjudicar, solicitar el despacho y, en general, desarrollar todos sus
procesos de adquisición y contratación de bienes, servicios y obras a que alude
la presente ley, utilizando solamente los sistemas electrónicos o digitales que
establezca al efecto la Dirección de Compras y Contratación Pública” y, en
su inciso final añade que, “no obstante, el reglamento determinará los casos
en los cuales es posible desarrollar procesos de adquisición y contratación
sin utilizar los referidos sistemas”(Dictamen 22.256 de 2006).

• “Por su parte, el Reglamento ya aludido dispone, en su artículo 30, que el envío

de las ofertas y su recepción por parte de la entidad licitante deberá efectuarse
“a través del Sistema de Información” electrónico, definido en el numeral 25
de su artículo 2°; además, su artículo 32 previene que los organismos públicos
convocantes deben proporcionar los formularios de oferta a través de los
cuales “recibirá la información que solicita a los Oferentes”, y añade que
las propuestas “deberán efectuarse a través de los formularios respectivos,
cumpliendo todos los requerimientos exigidos en las Bases y adjuntando
todos y cada uno de los documentos solicitados en ellas, en soporte
electrónico”(Dictamen 22.256 de 2006).

• “Como es dable deducir de lo expuesto, la normativa que rige los contratos

administrativos de suministro y prestación de servicios establece expresamente
que los procedimientos licitatorios deben llevarse a efecto por la vía
electrónica, en el Sistema de Información a que se refiere, y que la

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Revista de Derecho de la Universidad Finis Terrae AÑO IX N° 9 - 2005

tramitación de los mismos mediante documentos contenidos en soporte papel

es excepcional, y únicamente procedente debido a la concurrencia de alguna
de las causales del mencionado artículo 62 del Reglamento, o en el caso de
instrumentos que no se encuentren disponibles en los formatos aludidos, de
manera que las bases de la especie no se ajustan a la mencionada normativa”
(Dictamen 22.256 de 2006)(9)

• “Ello, por cuanto los artículos 24, 30 y 33 del Decreto N° 250, de 2004,
del Ministerio de Hacienda, que aprueba el Reglamento de Ley N° 19.886,
de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de
Servicios, prevén que las ofertas respectivas deberán ser enviadas por los
proponentes mediante el Sistema de Información electrónica regulado en el
mismo, el cual es, a su vez el único mecanismo a través del cual las entidades
licitantes pueden recibir y proceder a la apertura de las mismas, y que
sólo excepcionalmente, en los casos del Artículo 62 del Reglamento, podrán
recibirse tales antecedentes en soporte papel y procederse a su apertura física,
circunstancias que no son mencionadas” (Dictamen 19.343 de 2005).

• “Por otra parte, es del caso hacer presente que los artículos 18, 19 y 20,
situados en el Capítulo IV del texto legal en estudio, imponen a todos los
organismos sometidos a la mencionada normativa la necesidad de llevar a
efecto todos sus procesos de adquisición y contratación, y de informar acerca
de los mismos, a través de los sistemas digitales o electrónicos a que se
refieren dichos preceptos” (Dictamen 53.271 de 2004).

• “Al respecto, y tal como se precisara en el Dictamen N° 12.679, de 2005,

de este Organismo de Control, cumple hacer presente que uno de los
objetos fundamentales de la citada Ley N° 19.886 consiste en garantizar
la transparencia de las operaciones contractuales públicas, a cuyo efecto,
y en lo que interesa, su Capítulo IV, que comprende los artículos 18 a
21 de dicho ordenamiento, crea los mecanismos electrónicos y digitales a
que deben acudir los organismos que indica para concretar los acuerdos
de voluntades correspondientes, así como un Sistema de Información de
las compras y contrataciones respectivas, al cual ordena otorgar gratuito y
público acceso”(Dictamen 44.277 de 2005).

(9) Véase en el mismo sentido, Dictamen 53.449 de 2005.

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 Ramiro Mendoza Zúñiga - José Luis Lara Arroyo ESTUDIOS: JUSTICIA ECONÓMICA

V.
DEL TRIBUNAL DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

Siguiendo la estructura propuesta, corresponde hacernos cargo del tratamiento

jurisprudencial dispensado para el caso del órgano jurisdiccional denominado Tribunal
de la Contratación Pública, cuyo marco normativo se contiene en el Capítulo V de la
Ley en estudio, y en Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre funcionamiento
del referido tribunal(10).

Primeramente, conviene considerar que Contraloría, -ya despejado el conflicto o

mas bien la inhibición de competencia originada con anterioridad a la instalación
del Tribunal- ha entendido en relación con el Tribunal de la Contratación Pública
que, “(...) conforme a su artículo 24, tiene competencia para conocer de la acción
de impugnación contra actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos en los
procedimientos administrativos de contratación con organismos públicos regidos por
esta ley, que hayan tenido lugar entre la aprobación de las bases de la respectiva
licitación y su adjudicación, ambas actuaciones inclusive (Dictamen 53.802 de 2005).
En idénticos términos nos indica que, “Como es dable observar, de lo expuesto resulta
que Ley N° 19.886, conjuntamente con establecer un procedimiento general para que
la Administración celebre los contratos a que se refiere, crea y regula en relación
con él un organismo jurisdiccional dotado de competencia para el conocimiento y
resolución de las materias a que sus disposiciones se refieren, fijando al efecto los
plazos y otras normas necesarias para regular el procedimiento”(Dictamen 18.740
de 2004).

Ahora bien, en cuanto a su competencia debemos recordar que conforme texto expreso
de la Ley 19.886 esta se extiende desde la aprobación de las bases de licitación
hasta la adjudicación(11), careciendo por lo tanto el tribunal de competencia para
pronunciarse respecto de situaciones no comprendidas dentro de los dos mencionados
hitos del procedimiento de contratación, tanto de compras públicas, asesorías e incluso
contratos de obras públicas.

Sin perjuicio de lo anterior, es preciso indicar además, que la competencia del Tribunal
de la Contratación Pública, se extiende más allá del propio ámbito de la Ley 19.886,
dado que su jurisdicción contempla incluso negocios jurídicos públicos no afectos
a la Ley en estudio. Al respecto, se ha dictaminado que, “En consecuencia, debe
entenderse que si bien la asesoría de la especie no se encuentra sometida para

(10) Publicado en el Diario Oficial de 30 de diciembre de 2003.

(11) Es decir, una competencia de carácter precontractual, habida consideración que el contrato, normalmente, se
entenderá perfeccionado con posterioridad a su adjudicación.

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Revista de Derecho de la Universidad Finis Terrae AÑO IX N° 9 - 2005

su concreción al procedimiento contemplado en la señalada Ley sobre Contratos

Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, todos aquellos actos u
omisiones que se estimen ilegales o arbitrarios, verificados dentro del período
que se ha señalado, son de competencia del Tribunal de Contratación Pública”
(Dictamen 53.802 de 2005). A mayor abundamiento Contraloría ha asumido que
la competencia se extendería aun respecto de contratos o convenios expresamente
excluidos de la normativa sobre compras públicas, al sostener “(...)Corresponde al
Tribunal de Contratación Pública conocer de la acción de impugnación contra actos
u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos en los procedimientos administrativos
de las contrataciones públicas, de suministro de bienes muebles y prestación de
servicios, aún en las excluidas de la aplicación del ordenamiento en cuestión, es decir
de las de ejecución y concesión de obras públicas en general y de las que contraten los
Servicios de Vivienda y Urbanización, así como respecto de los convenios destinados a
la ejecución, operación y mantención de obras urbanas con participación de terceros
suscritos de conformidad a Ley N° 19.865, conclusión que se encuentra avalada por
la historia del establecimiento de la ley” (Dictamen 28.353).

Asimismo, se ha asumido que la competencia que por expreso mandato legal

corresponde al Tribunal de la Contratación Publica, no puede serle sustraída por
la expresa renuncia que pudieren efectuar las partes contratantes, ni aún por el
establecimiento de cláusulas contractuales de resolución de controversias. Tal es el
caso, del dictamen por el cual se indica que “La Contraloría General ha procedido
a tomar razón de la Resolución N° 70, de 2005, de la Subsecretaría de Relaciones
Exteriores, mediante el cual se aprueban bases de licitación para la contratación que
indica, pero cumple con hacer presente que entiende que lo señalado en el numeral
17 de las mencionadas bases, relativo a la solución de controversias, es sin perjuicio
de la competencia que corresponde al Tribunal de Contratación Pública” (Dictamen
23.796 de 2005). Al mismo tiempo, cabe citar aquí que “Finalmente, es necesario
observar lo dispuesto en el inciso final del número 6 de las mencionadas Bases
Administrativas, de conformidad con el cual “El proveedor no adjudicado renuncia a
todo derecho, acción o reclamación en contra del Sernac, provenientes del rechazo de
su oferta o del acto de declararse desierta la licitación”, puesto que dicha cláusula
impone una renuncia anticipada y genérica de derechos, la cual resulta improcedente,
más aún si se considera lo establecido en el Capítulo V de la citada Ley N° 19.886,
relativo al Tribunal de Contratación Pública” (Dictamen 19.343 de 2005).

De lo anterior se sigue que, la competencia del Tribunal de la Contratación Pública

para conocer de los asuntos que se le han encomendado, inhibe por cierto a la
Contraloría General de la República, y así lo ha asumido la propia Entidad de Control
de la administración al resolver que “En consecuencia, esta Contraloría General
debe abstenerse de emitir un pronunciamiento respecto de las impugnaciones de la

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 Ramiro Mendoza Zúñiga - José Luis Lara Arroyo ESTUDIOS: JUSTICIA ECONÓMICA

especie, atendido que en conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la citada

Ley N° 19.886, su conocimiento corresponde al Tribunal de Contratación Pública”
(Dictamen 41.552 de 2004).

En idénticos términos, aunque erradamente al rechazar conocer un Recurso de

Protección, se han pronunciado nuestros Tribunales Superiores de justicia, al establecer,
“Que en todo caso y sin perjuicio de lo señalado en el motivo que antecede,
cabe consignar que para situaciones como las planteadas en el recurso de autos,
el legislador ha proveído de mecanismos administrativos con competencia para
impugnar actos administrativos como lo son precisamente las bases de licitación
de vías de acceso a una determinada ciudad, como sucede con el Tribunal de
Contratación Pública, establecido en la ley 19.886, cuyo artículo 24 dispone en su
inciso primero que el señalado tribunal será competente para conocer de la acción
de impugnación contra actos u omisiones ilegales y arbitrarias, ocurridos en los
procedimientos administrativos de contratación con organismos públicos regidos por
la misma ley, agregando su inciso segundo que la acción de impugnación procederá
contra cualquier acto u omisión ilegal o arbitrario que tenga lugar entre la aprobación
de las bases de la respectiva licitación y su adjudicación, ambos inclusive”(12).

En cuanto a la improcedencia de otros recursos administrativos y a la verdadera

inhibición del control administrativo que supone la existencia de este Tribunal de
la Contratación Pública, proscribiéndose toda tramitación adicional o diferente a la
concurrencia de este órgano jurisdiccional, se ha establecido que “En este sentido, la
jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control contenida en el Dictamen
N° 18.740, de 2004, ha señalado que considerando que la referida Ley N° 19.886
contempla un procedimiento reglado conforme al cual deben tramitarse tanto las
licitaciones y adjudicaciones de los contratos a que se refiere, como los medios
de impugnación a su respecto, creando especialmente un órgano jurisdiccional, no
resultan procedentes otros trámites o instancias que los expresamente previstos en
dicha normativa” (Dictamen 35.749 de 2005).

Por último, Contraloría se ha encargado de zanjar eventuales conflictos de competencias

que pudieren plantearse con relación a otros órganos o “comisiones” encargadas
de resolver controversias surgidas con ocasión de la celebración de contratos
administrativos, al disponer que “Finalmente, es necesario anotar que, contrariamente
a lo indicado por esa Contraloría Regional, la competencia asignada por la ley a
la Comisión Conciliadora prevista en el artículo 21 de Ley N° 19.865, es distinta a
la del Tribunal de Contratación Pública, toda vez que a aquélla le corresponde el
conocimiento y resolución de “las controversias que se produzcan entre las partes con

(12) Sentencia pronunciada por la Iltma. Corte de Apelaciones de Rancagua, con fecha 23 de abril de 2004, rol
219.953. Considerando 4°. Confirmada por la Excma. Corte Suprema, 12 de mayo de 2004, rol 1674-2004.

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Revista de Derecho de la Universidad Finis Terrae AÑO IX N° 9 - 2005

motivo del contrato de participación”, esto es, está llamada a resolver los conflictos
que tuvieren lugar entre las partes una vez celebrados los acuerdos de voluntades
pertinentes” (Dictamen 18.740 de 2004).

VI.
LA DIRECCIÓN DE COMPRAS PÚBLICAS

La operación de la nueva institucionalidad sobre compras públicas, demandó el

establecimiento de la Dirección de Compras y Contratación Pública (que vendría a
sustituir a su antecesora Dirección de Aprovisionamiento del Estado(13)), concebida
como un servicio público descentralizado, que viene en erigirse como la coordinadora
del sistema, y cuya regulación se contiene en el capítulo VI de la Ley 19.886.

Al respecto, bien vale precisar que la Dirección de Compras y Contratación Pública,

se constituye como la sucesora legal de la Dirección de Aprovisionamiento del Estado,
asumiendo por ende los derechos y obligaciones de su antecesora. Lo anterior, así ha
sido resuelto por la Contraloría al señalar, que “Por su parte, el artículo 7° transitorio
de la indicada Ley N° 19.886, establece que las obligaciones y derechos derivados de
los procedimientos de adquisición efectuados por la Dirección de Aprovisionamiento
del Estado, que se encontraren pendientes al entrar en vigencia dicho texto normativo,
“se entenderán corresponder a la nueva Dirección de Compras y Contratación
Pública, la que se entenderá como su continuadora legal para todos los efectos
legales, hasta el momento en que finalicen los señalados procedimientos”. Asimismo,
los derechos y obligaciones relativos al sistema de información y demás servicios
para la contratación electrónica que licite el Ministerio de Hacienda por intermedio
de su Subsecretaría, en virtud de lo previsto en el Decreto Supremo N° 1.312, de
1999, modificado por el Decreto Supremo N° 826, de 2002, ambos del Ministerio de
Hacienda, se entenderá que corresponden a la Dirección de Compras y Contratación
Pública” (Dictamen 44.612 de 2003).

Lo anterior, como se podrá advertir, reviste importancia desde la perspectiva

patrimonial, y aún cuando se podría haber asumido también una continuación
legal desde el punto de vista laboral por parte de su personal, la jurisprudencia
administrativa, ha sido categórica en orden a concluir que “ (...) Del análisis de
las disposiciones de Ley N° 19.886, no se advierte ninguna norma que otorgue a
la Dirección de Compras y Contratación Pública el carácter de sucesora legal de
la Dirección de Aprovisionamiento del Estado, en materias de personal” (Dictamen
44.612 de 2003).

(13) Cuyo marco normativo radicaba en el Decreto N° 404 de 1978, del Ministerio de Hacienda, que fijó el
texto refundido, coordinado y sistematizado del DFL N°353 de 1960, Ley Orgánica de la Dirección de
Aprovisionamiento del Estado.

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VII.
CONCLUSIÓN

La Ley 19.886 ha sido objeto de una serie de pronunciamientos por parte de la

Contraloría General de la República, los cuáles hemos intentado sistematizar siguiendo
la estructura que la propia ley ha dispuesto, contrastando ello con la decisiones de
nuestros tribunales que, presumiblemente dado el tiempo transcurrido desde la entrada
en vigencia de la ley y su reglamento, no han tenido una mayor oportunidad de
resolver acerca de su aplicación. Sin perjuicio de lo anterior, es del caso destacar aquí
la interpretación contralora en orden a hacer aplicable la ley en estudio, aún frente
a casos en que pudiere predicarse su exclusión, amparándose primordialmente en su
carácter de ley de bases y en la supletoriedad que contienen varios de sus preceptos,
circunstancia que viene a suplir la inacción del legislador en orden a disponer una ley
de contratación administrativa propiamente tal.

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