CAPITULO IV

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
1 ELEMENTOS DETERMINANTES DE LA
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Al estructurar las distintas Administraciones Públicas hay que considerar no sólo los
principios generales básicos de la organización administrativa, sino también las
circunstancias particulares en que se desenvuelve cada país. Si todo régimen jurídico debe
necesariamente adecuarse a las necesidades y a las características de los núcleos sociales a
los cuales habrá de aplicarse, con mayor razón es indispensable tomar en cuenta esa realidad
al organizar la Administración Pública. De ahí también que, en esta materia, no puedan
hacerse afirmaciones absolutas, pues un sistema que rinda buenos resultados en un país,
puede ser inadecuado para otros El territorio, la población, la economía nacional, las ideas
políticas y sociales predominantes en un momento dado, etc; son todos elementos a tomar
en consideración y que, en una u otra forma, determinan la organización administrativa de
cada país. En países muy extensos será conveniente entregar ciertos servicios a las entidades
territoriales menores (provincias, municipios, etc.); mientras que, en países pequeños
resultará más adecuado concentrarlos en la autoridad central o encomendarlos a organismos
descentralizados con competencia nacional. Cuando la población del país es homogénea, la
estructura de la Administración puede ser en general uniforme. En cambio, allí donde
coexisten en cantidad apreciable distintas razas: blanca, indígena, negra, etc; se hace
necesario adecuar la estructura de muchos servicios administrativos para contemplar los
problemas particulares que surgen de esa diversidad de población e inclusive crear servicios
especiales.
Las inmensas concentraciones humanas en las metrópolis modernas, exigen múltiples
servicios administrativos especiales e imponen determinada estructuración a otros servicios
de carácter general. PRECISAMENTE LAS NECESIDADES ESPECÍFICAS DE LAS
GRANDES CIUDADES SON LA CAUSA profunda de la existencia de gobiernos
municipales con amplia autonomía. En resumen, la estructuración de la administración debe
hacerse atendiendo a los principios generales de organización administrativa comúnmente
admitidos, pero adecuándose en todo momento a la realidad concreta del país en que esos
principio se apliquen 1.
La Constitución Política del Ecuador, establece los principios fundamentales de la
organización administrativa del país, en los siguientes términos:
“Art. 1.- El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático,
soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma
de república y se gobierna de manera descentralizada.
La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce
a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas
en la Constitución.
Los recursos naturales no renovables del territorio del Estado pertenecen a su patrimonio
inalienable, irrenunciable e imprescriptible.”

Art. 147.Son atribuciones y deberes de la Presidenta o Presidente de la República, además

de los que determine la ley:
5. Dirigir la administración pública en forma desconcentrada y expedir los decretos
necesarios para su integración, organización, regulación y control.
Como la Administración Pública Ecuatoriana está conformada por un sinnúmero de
personas jurídicas públicas distintas del Estado, es necesario, previamente, realizar un
análisis teórico de la persona jurídica en general y, especialmente, de las públicas, para luego
estudiar los sistemas de organización administrativa.
2 LAS PERSONAS EN GENERAL:
En el plano jurídico "se llaman personas los seres capaces de tener derechos y obligaciones.
Más brevemente, se dice que la persona es todo sujeto de derecho" (Planiol y Ripert).
El Código Civil argentino en su Art. 30, define a las personas en general como "todos los
entes susceptibles de adquirir derechos y contraer obligaciones". El Código Civil
ecuatoriano no define a las personas en general, sino separadamente a las personas naturales
y a las personas jurídicas, aunque los términos empleados por el Art. 41 podrían inducir a
creer que se define a toda persona. Es sin embargo evidente que la definición del Art. 41 se
refiere solamente a las personas naturales; ya que el Art. 40 comienza distinguiendo a las
personas naturales de las jurídicas e indica que de la "personalidad jurídica" se trata en el
título final del Libro I, de modo que, lógicamente el Art. 41 que no está en dicho título final
sino en el título I, se refiere solamente a las personas naturales; además no podrían aplicarse
tal definición a las personas jurídicas.
"Hay, pues, dos clases de seres con personalidad; de un lado, las personas físicas, de carne
y hueso, como dice Josserand, que tienen existencia material; y de otro, las personas
jurídicas o morales que no tienen existencia corporal, física, sino inmaterial, puramente
jurídica" (Alessandri y Somarriva).2
3 LAS PERSONAS JURÍDICAS:
En la época contemporánea el debate sobre la naturaleza de las personas jurídicas ha tomado
incremento también en el campo del Derecho Público. Podemos resumir la tendencias
actuales dominantes en la siguiente forma:

2.1 TEORÍA DE LA FICCIÓN: La revolución francesa reaccionó contra la enorme

difusión de los gremios, las corporaciones, las hermandades, que contribuyeron a humanizar
las relaciones sociales durante la edad media. Bajo el dictado de un individualismo
exagerado, se miró en todas aquellas organizaciones, a las enemigas de la libertad, y se las
suprimió tiránicamente, sin reemplazarlas por nada, y dejando por consiguiente a los
individuos más débiles a merced de los más fuertes. De allí surgió toda una corriente
individualista que penetró profundamente en el Código de Napoleón, y a través de él, en los
derechos hispanoamericanos. También nuestras Repúblicas, que tenían una vieja tradición
de corporativismo, que incluso nacieron a la vida independiente a la sombra de los cabildos
(corporaciones municipales), miraron, por influjo del derecho francés, con desconfianza a
las personas jurídicas y les pusieron toda suerte de cortapisas. Para justifícar ese
individualismo destructor se echó mano de la teoría de la ficción: La persona jurídica no
existe realmente; toda su existencia depende del capricho del legislador o de la autoridad:
ella les da vida o les priva de la1misma con toda libertad.
El origen, pues, de la teoría de la ficción está en el individualismo exasperado que triunfó
con la revolución francesa. Para ellos no hay más realidad que el individuo con sus derechos
que mantiene egoístamente. Duguit, Vareilles Somniéres Van del Houvel, etc. niegan que
existan otros sujetos de derecho fuera del individuo.
Se aproximan a esta doctrina Planiol y Berthelemy, que consideran la persona jurídica como
un patrimonio colectivo. Todas estas explicaciones se encuentran como en germen en las
teorías de Ihering, desarrolladas en "L'Espirit du Droit Romain". Pero todas ellas no explican
ni la existencia, ni la unidad, la perpetuidad de las personas jurídicas y olvidan los intereses
colectivos que son distintos de los individuales.
Dentro de las doctrinas de la Ficción hay, naturalmente, muchas gamas. Así para unos, se
tratará de ficciones legales, y para otros, de ficciones doctrinarias ilegítimas que el legislador
no debe consentir. También las explicaciones del innegable fenómeno social resultan muy
variadas; unos hablarán de patrimonio o propiedad colectiva, otros de patrimonio afectado
o destinado a un fin. Pero todas esas construcciones son ineficaces para explicar la misma
realidad del Estado, de las Personas Públicas en general, y no garantizan la suficiente
libertad y autonomía de las personas jurídicas privadas.
Estas doctrinas justifican todos los despotismos del poder público que, en cualquier
momento, podría desconocer lo que no sería sino una ficción.3
En el título XXIX del Libro Primero del Código Civil, en el Art.583 se da una noción de
personas jurídicas, pero, como luego veremos, no se define a todas ellas. Dice el referido
Art.583: "Se llama persona jurídica una persona ficticia capaz de ejercer derechos y contraer
obligaciones civiles; y de ser representada judicial y extrajudicialmente. Las personas
jurídicas son de dos especies: Corporaciones y Fundaciones de beneficencia pública. Hay
personas jurídica que participan de uno y otro carácter”.
Comentando la definición de nuestro Código Civil Don Luis Claro Solar dice lo siguiente;
"La persona jurídica es un ser ficticio que el legislador crea para satisfacción de las
necesidades sociales, y dados los términos en que se expresa el Art.583, este punto no puede
ser discutido en nuestra legislación positiva que hace depender la personalidad jurídica de
la voluntad de la ley o del poder público".
La definición de nuestro código, efectivamente, está imbuida de la doctrina de la ficción,
muy en boga en el siglo XIX, y hoy día prácticamente abandonada y, en todo caso, de muy
escaso valor científico.
Además de esa grave objeción de fondo, muchos reparos se pueden oponer a la definición
del Art 583; comenzando contra una elemental regla lógica, emplea el mismo término
definido: "Se llama persona jurídica una persona ficticia...".
Como bien observa el Dr.Luis Tobar Ribadeneira el título XXIX y, como consecuencia, la
definición de personas jurídicas, no se aplica a las personas de Derecho Público, ni a las
sociedades industriales, tampoco se aplica a las personas privadas con finalidad pública, ni
a las personas especiales sea a las consideradas en el Código de Trabajo y otras leyes
especiales.
Podríamos decir que la definición no abarca todo lo que debió definir.4
3.2 TEORÍA ORGANICISTA:
Para los autores de la escuela orgánica como Beseler y Gierke, la esencia de la personalidad
consiste en intereses propios, actividad vital propia y voluntad propia. Algunos han
pretendido ver en la persona moral un organismo tan completo y tan único como el de la
persona humana, puesto que la vida de la agrupación, a la que se le reconoce personalidad,
es tan independiente de la vida de sus miembros, como la vida del hombre es independiente
de cada una de sus células. La exageración de esta teoría se descubre a simple vista.
La doctrina orgánica exagerada se aplicó en Derecho Público y concretamente al derecho
del Estado; fundándose en principios de la filosofía de Hegel y sirvió de base ideológica
para el nazismo, y otros totalitarismos que minimizan el valor del individuo y lo absorben
totalmente en el Estado .
3.3 TEORÍA REALISTA:
Entre los dos extremos de la ficción y del organismo viviente, se sitúan numerosas doctrinas
de carácter más realista. Todas ellas tienen como denominador común el considerar a las
personas jurídicas como algo existente, que no es mero fruto de la imaginación o de la
voluntad del gobernante, pero al mismo tiempo estos sujetos del derecho no son totalmente
independientes de los individuos, y existen en último término para servir los intereses
humanos.
Michoud expresa así el substracto común de estas doctrinas "Hay que buscar una teoría que
mantenga la unidad de la persona moral, pero sin perder de vista que es una unidad compleja,
y que las personas físicas que la componen no son para ella terceros. Ella tiene unidad, pero
es también una colectividad; y se tendría una idea insuficiente si se limitara a mirarla bajo
el primer punto de vista solamente ".
Para la escuela de la personificación, a la que pertenecen Bematzig, Laband, Burkhard,
Hauriou, etc., la personalidad es "subjetividad de derecho"; ser sujetos de derechos o tener
personalidad jurídica son cosas idénticas, y esta subjetividad jurídica no es producto de la
naturaleza sino una creación del orden jurídico. Hay, pues, una realidad técnica-jurídica.
Para otros como: Ranelletti, Mayer, Jellinek, tanto la voluntad como el fín colectivo, deben
apreciarse por igual como componentes de la personalidad. Jellinek afirma la necesidad de
distinguir el concepto jurídico del filosófico de personas. Son dos órdenes de realidad. La
persona moral es una abstracción de la realidad como las_abstracciones_matemáticas: el
punto, la línea, etc, que nadie niegan que sean_reales. El fin unifica los elementos y
constituye nuevas realidades. La noción jurídica de personalidad no expresa otra cosa que
la capacidad de ser sujetos de derecho, esa realidad se asienta en la unidad creada por un fín
perseguido conjuntamente por muchos: la voluntad de la colectividad.
Hay que admitir que las realidades, sociales son muy complejas, de allí que, todo intento de
simplificar excesivamente su explicación fácilmente incurre en error. Las personas jurídicas
como realidad social y jurídicas que son, participan de esa complejidad.
Nadie puede negar que existen grupos humanos organizados que tienen una cierta unidad,
un fín que produce esa misma unidad, una estructura que responde a la necesidad de
satisfacer intereses colectivos que merecen la protección del derecho. He aquí el esquema
más elemental de toda persona jurídica. Las habrá unas más naturales que otras; influirá en
algunas la personalidad del fundador, mientras que en otras más podrá la evolución histórica
atribuible a mil factores diversos, pero todas son realidades sociales que tienen su última
explicación en la misma naturaleza social del hombre. El orden jurídico al que corresponde
por su esencia y finalidad, debe tomarlas en cuenta;
no las crea, sino que debe asumirlas como un dato de la realidad que hay que regular; en
esta forma las personas jurídicas llegan a ser también una realidad jurídica, no arbitraria,
fantástica o ficticia, sino técnica y necesaria, con fundamento en la realidad física, aunque
ellas mismas no sean físicas sino morales y jurídicas.
Esta concepción de las personas jurídicas evita los errores prácticos a que conducen las
otras teorías. Ni se desconoce el derecho de las colectividades ni se lo sobrevaloriza hasta
oprimiral individuo. No se deja al arbitrio del Estado o de la autoridad la existencia y
derechos de las personas jurídicas, pero tampoco se niega la potestad del orden jurídico
(estatal, eclesiástico o internacional) para regular prudentemente el desenvolvimiento de
estos sujetos de derechos.5
En síntesis, podemos definir a la persona jurídica como el conjunto de seres humanos y de
bienes, organizados de cierto modo, para lograr determinados fines.
4 . DISTINCIÓN ENTRE PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS Y PERSONAS
JURÍDICAS PRIVADAS:
La doctrina ha tratado de distinguir a las personas jurídicas privadas de las públicas y a tal
efecto se han propuesto distintas teorías.
4.1 CRITERIO DEL FIN:
Las personas, de acuerdo a este criterio, se distinguen según el fín que persiguen. Si el fin
fuera público, se trata de una persona jurídica pública. Si fuera privado tendríamos una
persona jurídica privada. Las personas jurídicas públicas están destinadas a satisfacer
intereses públicos coincidentes con los fines del Estado, que éste considera como suyos
propios. Pero este criterio no es aceptable por cuanto pueden existir entidades privadas que
satisfagan fines públicos como las educativas, asistenciales, etc. El criterio del fin no es en
falso pero es insuficiente .
4.2 CRITERIO DE LA EXISTENCIA DE PRERROGATIVAS:
Según esta doctrina, la persona jurídica pública tiene, en forma más o menos directa, la
potestad de imperio típica del Estado. Evidentemente es un criterio importante pero no
fundamental y debe ser considerado como una más entre los varios que sirvan
para la determinación de las personas jurídicas públicas. Por otra parte, hay que recordar
que existen entes privados que gozan de alguna prerrogativa administrativa. Así por
ejemplo, los concesionarios de servicios públicos que han celebrado un contrato
administrativo con el Estado y que son colaboradores del mismo, pueden gozar de la
prerrogativa de expropiar por razones de utilidad pública que ha sido otorgada por ley,
prerrogativa que es propia del Estado y que sin embargo, ejerce una entidad privada.
4.3 CRITERIO DE LA CREACIÓN O DEL ORIGEN DEL ENTE:
Se dice que las entidades públicas son creadas por el Estado en tanto que las privadas son
creadas por los particulares. La intervención administrativa en los entes públicos responde
y está de acuerdo con el origen de los mismos. Esta teoría también se ha objetado diciendo
que existen entes privados creados por el Estado. Existen también entes públicos de origen
privado.

4.4 CRITERIO DEL SERVICIO PÚBLICO:

Para otros autores, lo que caracteriza a una persona jurídica pública es que presta un servicio
público. Se ha criticado con razón esta teoría diciendo que existen personas jurídicas
públicas como las empresas del Estado, cuya actividad es típicamente industrial o comercial.
Por otra parte, habrá que llegar a establecer qué es servicio público.
4.5 CRITERIO DE LA FORMA:
Para algunos autores el indicio de distinción entre persona jurídica pública y la privada está
en la forma de corporación o fundación que la misma tenga. Si se adopta la forma de
sociedad, es indudable que se han querido someter estas personas jurídicas al campo del
derecho privado. Este criterio se ha criticado diciendo que no es cierto que las corporaciones
o fundaciones sean siempre personas jurídicas públicas, por que hay fundaciones privadas
de beneficencia y fundaciones benéficas docentes que están regidas por el Derecho Privado.
4.6 CRITERIO DEL ENCUADRAMIENTO:
Garrido Falla enseña que una persona jurídica es de derecho público si está encuadrada
dentro de la organización estatal. Hay que reconocer, sin embargo, que existen personas
jurídicas públicas que no están encuadradas dentro de la organización estatal. Así las
sociedades de economía mixta con prerrogativas.
4.7 CRITERIO DEL CONTROL ADMINISTRATIVO:
Es importante, aunque no sea determinante del carácter de la entidad, el control del Estado
sobre ella. Se dice en este sentido que las personas jurídicas públicas están sujetas a dicho
control, pero que no lo están las personas jurídicas privadas, por la razón de sus actividades,
están sometidas a control del Estado. Además se ha dicho que el control es la resultante del
carácter público de la entidad, pero no la razón de ser de ese carácter. Se dice también que,
cuando el control del Estado es muy intenso, es decir que, si el Estado central es quien
designa los funcionarios directivos de la persona jurídica pública, tiene facultades para
autorizar o aprobar los actos fundamentales de la entidad, tiene facultades de intervención y
de revisión en recursos de alzada de sus actos, puede afirmarse que se trata de una entidad
pública.
4.8 ORIGEN DE LOS RECURSOS PECUNIARIOS DE LA ENTIDAD:
Si los recursos pecuniarios provienen de fuentes privadas, se trata de una persona jurídica
privada. Si los recursos provienen del Estado nos encontraríamos frente a una persona
jurídica pública. Esta teoría ha sido rechazada teniendo en cuenta que muy frecuentemente
las personas jurídicas privadas reciben subsidios del Estado, lo que permite decir entonces,
que sus recursos no serán enteramente privados, sino en parte públicos y en parte privados.
Como todos los criterios que hemos expuesto son parcialmente criticables y la doctrina se
encuentra muy dividida al respecto, algunos autores exigen que concurra el conjunto de
características y entre ellas tendrá especial importancia el origen, la finalidad, la potestad de
imperio y el control del Estado.
En nuestra opinión, éste será el criterio aceptable, aún cuando es de reconocer que hay
autores para quienes la existencia de prerrogativas es un privilegio solo del poder público,
corno el derecho a fijar impuestos, etc, basta para hacer presumir el carácter público del
ente. Ya dijimos que había personas jurídicas de Derecho Privado que podían también tener
ciertas prerrogativas de Derecho Público, por lo que entendemos que la teoría precitada no
puede aceptarse. 6