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LE CONSEIL D’ÉTAT :

organisation et attributions

SYNTHÈSE DE COURS

À jour au 11 septembre 2003

Définitions et historique

• Rappel des définitions importantes

– Juridiction de droit commun : juridiction compétente pour tout litige à moins qu’un texte ne
prévoit expressément la compétence d’une autre juridiction. En matière contentieuse
administrative, il s’agit du tribunal administratif. Il existe aujourd’hui 36 tribunaux
administratifs ;

– Juridiction d’attribution : juridiction compétente, en vertu d'un texte exprès, pour statuer sur
tel ou tel litige déterminé ;

– Juge de premier ressort : juge qui, en sa qualité de juge de droit commun ou de juge
d'attribution, doit être saisi en premier par le justiciable ;

– Juge de dernier ressort : juge dont les décisions ne sont pas susceptibles d’appel ;

– Appel : voie de recours ordinaire consistant à soumettre à un juge d'un degré plus élevé un
litige, tranché en première instance, afin d’obtenir la réformation partielle ou totale de la
décision ;

– Recours pour excès de pouvoir : recours juridictionnel contentieux, formé auprès du juge
administratif, en vue d’obtenir l’annulation d'une décision administrative pour cause d’illégalité.
L’attribution de ce contentieux au juge administratif a été érigée au rang de principe fondamental
reconnu par les lois de la République par le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du
23 janvier 1987 ;

– Juridictions administratives générales : juridictions compétentes pour connaître les litiges


concernant l’administration à l’exception des affaires expressément réservées aux juridictions

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ce soit (photocopie ou autre) est strictement interdite et sanctionnée de deux ans d’emprisonnement et de
150 000 euros d’amende par les articles L. 335-2 et suivants du Code de la propriété intellectuelle.

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administratives spécialisées, comme les ordres professionnels, la Cour des comptes ou le Conseil
supérieur de la magistrature.

• Historique

Le Conseil d’État est à l’ordre juridictionnel administratif, ce que la Cour de cassation


est à l’ordre juridictionnel judiciaire. Spécificité de notre système juridique, la coexistence de
ces deux ordres de juridictions trouve son origine dans la méfiance des révolutionnaires à l’égard
des tribunaux judiciaires, héritiers des Parlements de l’Ancien Régime.

Le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires repose sur l'article 13 de la


loi des 16 et 24 août 1790, « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours
séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront sous peine de forfaiture troubler de
quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les
administrateurs pour raison de leurs fonctions ».

Ce principe, réaffirmé par le décret du 16 fructidor An III (2 septembre 1895), « Défenses


impératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration » est donc l’œuvre
des Révolutionnaires, extrêmement méfiants à l’égard du pouvoir judiciaire. Le principe de
l’interdiction faîte aux tribunaux de juger l’administration est guidé par le souci de limiter les
risques d'immixtion du juge dans l’action administrative.

Le clin d’œil de la pratique :

Originalité française, le dualisme juridictionnel a séduit d’autres pays, comme la Belgique, le


Luxembourg, les Pays-Bas, l’Italie et l’Espagne.
Mais l’unité juridictionnelle caractérise de nombreux pays comme le Royaume-Uni, les États-
Unis, l’Australie et le Japon. On retrouve, cependant, dans ces pays, des procédures spéciales,
voire des juridictions spécialisées pour traiter du contentieux de l’administration. Ainsi, ce
contentieux est confié, aux États-Unis à la Court of appeal for the federal circuit.

L’affirmation du Conseil d’État en tant que juridiction est le fruit d’un long processus
historique guidé par la quête de son indépendance.

Si les tribunaux judiciaires ne peuvent connaître des litiges mettant en cause l’action
administrative, il faut pourtant que ces derniers soient tranchés ! Au mépris de la séparation des
pouvoirs, ces litiges sont confiés à l’administration elle-même. Ce système, de
« l’administrateur juge », source d’arbitraire, confie donc à la puissance publique la double
fonction de juge et de partie au litige !

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Prenant pour prétexte de mettre en place un système plus équitable, Napoléon Bonaparte a prévu,
dans la Constitution du 22 Frimaire An VIII (1799), la création du Conseil d’État. Directement
inspiré du Conseil du roi (CURIA RÉGIS), existant sous l’Ancien Régime, le Conseil d’État était,
à son origine, dépourvu de rôle juridictionnel. Sa mission était « de rédiger les projets de loi et les
règlements d’administration publique et de résoudre les difficultés qui s’élèveraient en matière
administrative. » Il avait donc pour principale mission de conseiller l’Etat d’où sa dénomination.

Le règlement des litiges mettant en cause l’administration demeurait donc entre les mains du
pouvoir exécutif à qui le Conseil d’État remettait de simples avis. La justice était « retenue »
par le pouvoir exécutif bien que les avis rarement contredits.

Après une première tentative avortée, sous la Seconde République (loi du 2 mars 1849), le
système de la « justice retenue » a finalement été abandonné au profit de la « justice
déléguée », par la loi du 24 mai 1872. Ce texte, confère au Conseil d’État, le pouvoir de
trancher litiges qui mettent en cause l’administration. « Le Conseil d’État prend des décisions
exécutoires au nom du peuple français » et devient une véritable juridiction.

Malgré la consécration législative de son rôle juridictionnel, le Conseil d’État ne constituait pas
encore la juridiction administrative de droit commun. Cette attribution restait confiée au
pouvoir exécutif, en vertu du système du « ministre juge », consistant à soumettre tout
contentieux administratif au ministre avant d'en saisir le juge.

L’affirmation du Conseil d’État, en tant que juge administratif de droit commun, résulte de
sa propre jurisprudence. Après les arrêts Bougard du 24 mai 1881 et Ville de Cannes du 28 avril
1882, l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 consacre l’émancipation du Conseil d’État, qui se
proclame « juge de droit commun des litiges administratifs », rejetant la théorie du « ministre
juge ».

Depuis le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953, portant réforme du contentieux administratif,


la mission de juge administratif de droit commun n’appartient plus au Conseil d’État mais aux
tribunaux administratifs.

Le Conseil d’État est aujourd’hui assuré de sa pérennité puisque le Conseil constitutionnel a


consacré son existence comme un principe à valeur constitutionnelle (décisions du 23 juillet
1987.

L’indépendance de la juridiction administrative avait déjà été érigée par le Conseil


constitutionnel au rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République
(décision du 22 juillet 1980, confirmée par la décision du 28 juillet 1989). Cette notion de principe
fondamental reconnu par les lois de la République est visée par le préambule de 1946, dont la
valeur constitutionnelle a été reconnue par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du
16 juillet 1971. Le Conseil a utilisé cette notion pour y inclure des principes, faisant l’objet
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d’un large consensus, et auxquels il souhaitait conférer une valeur constitutionnelle. Ainsi
hissés au sommet de la hiérarchie des normes, ces principes ne peuvent être remis en cause que
par le pouvoir constituant. Ils s’imposent au législateur, au pouvoir réglementaire et, a fortiori,
aux juges.

L’existence du Conseil d’État et l’indépendance de l’ordre juridictionnel administratif sont donc


constitutionnalisées. En revanche, le principe de séparation des autorités administratives et
judiciaires n’a reçu, quant à lui, aucune consécration.

La Haute juridiction administrative s’est affirmée progressivement comme la juridiction suprême


de l’ordre juridictionnel administratif soustrayant au pouvoir exécutif tout pouvoir juridictionnel
et contribuant ainsi au respect de la séparation des pouvoirs. Son statut repose essentiellement sur
l’ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 modifié, la
loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 et la loi n°95-125 du 8 février 1995.

Problématiques et controverses suscitées par le sujet

Le maintien de la dualité de juridictions, caractéristique du système juridique français et


l’autonomie de la juridiction administrative sont critiqués par une partie de la doctrine prônant
une unité juridictionnelle à l’anglo-saxonne. Le débat entre partisans et détracteurs de la dualité
juridictionnelle repose sur des arguments très théoriques dont la connaissance n’est pas exigée en
seconde année. L’essentiel est de comprendre que, désormais constitutionnalisées, l’existence
et l’indépendance de l’ordre juridictionnel administratif ne sont plus menacées par le
législateur. En revanche, la fusion des deux ordres de juridictions reste, a priori, à la portée du
pouvoir législatif car le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n’a pas
valeur constitutionnelle.

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Exemples de sujets susceptibles de tomber à la fac ou lors de concours

• Commentaires d’arrêt :

– Commentaire de l’arrêt Ville de Cannes (CE, Rec. 387) ;


– Commentaire de l’arrêt Cadot (CE, 13 décembre 1889, GAJA) ;
– Commentaire des décisions du Conseil Constitutionnel du 22 juillet 1980 et du 23 janvier 1987.

• Dissertations :

Sujets portant directement sur le thème :


– L’évolution du rôle du Conseil d’État ;
– Les attributions contentieuses du Conseil d’État ;
– Les incidences des lois du 31 décembre 1987 et du 8 février 1995 sur le Conseil d’État ;
– La répartition des compétences dans l’organisation juridictionnelle administrative.

Sujets « transversaux » :
– La dualité de juridictions en France ;
– Pourquoi un juge administratif ?
– Le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires.

L’essentiel sur la notion

Le Conseil d’État est l’une des plus prestigieuses institutions de l’État dans le domaine du droit
public, au même titre que la Cour de cassation l’est, en droit privé. Sa pérennité en tant que « clef
de voûte de l’action administrative » (R. Chapus ) est incontestable malgré une évolution
considérable de l’environnement constitutionnel, politique, social ou encore économique.
Rigoureusement organisé autour d’un personnel prestigieux (I), le Conseil d’État a connu une
mutation notable de ses compétences originelles (II).

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I- L’organisation du Conseil d’État

Constitué de hauts fonctionnaires, le Conseil d’État représente le premier corps de l’État.

A) Les membres

Le Conseil d’État comprend environ 300 membres. Tous ne sont pas placés sur un pied
d’égalité ! Les auditeurs, les maîtres des requêtes et les conseillers d'État exerçant des
fonctions juridictionnelles constituent les membres ordinaires du Conseil d’État. Le service
extraordinaire est réservé au Premier ministre et à certains conseillers d'État, nommés pour
quatre ans par décret pris en Conseil des ministres. Les membres extraordinaires ne participent
pas aux fonctions juridictionnelles mais concourent aux fonctions administratives de la Haute
juridiction administrative.

La présidence du Conseil d’État, fonction très théorique se limitant à présider les assemblées
solennelles, est confiée au Premier ministre, suppléé dans sa tâche par le garde de Sceaux
(Monsieur Dominique Perben).

La présidence effective est, en réalité, assurée par le vice-président. Homme fort du Conseil
d’État, il est perçu comme l’un des plus hauts dignitaires de l’État. Cette mission est actuellement
confiée à Monsieur Renaud DENOIX de SAINT MARC, nommé en Conseil des ministres sur
proposition du garde des Sceaux.

Six présidents de section, choisis parmi les conseillers d’État en service ordinaire, et nommés par
décret en Conseil des ministres sur proposition du garde des Sceaux, composent avec le vice-
président et le secrétaire général le bureau du Conseil d’État.

Recrutés à la sortie de l’ENA, les auditeurs de première et deuxième classe, préparent et


rapportent les affaires avec les maîtres des requêtes. Ces derniers sont d’anciens auditeurs ou
des fonctionnaires, ayant au moins dix années de service dans un autre corps de l’État.
Le Conseil d’État siège à Paris, au Palais Royal, à côté du musée du Louvre.

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Les membres du Conseil d'État, ne jouissent, en théorie, d’aucune garantie d’indépendance.
À l’inverse de leurs collègues des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, ils
ne bénéficient pas de l’inamovibilité. L’inamovibilité définit la situation des personnes qui,
investies d’une fonction publique, ne peuvent être ni révoquées, ni suspendues, ni déplacées, ni
mises à la retraite prématurément, sauf pour faute disciplinaire ou pour raison de santé et, dans ce
cas, conformément à la loi. En pratique, et en vertu d’une règle coutumière, l’indépendance
du Conseil d’État, condition de son impartialité, est assurée par le principe de l’avancement
à l’ancienneté et le caractère très exceptionnel des sanctions frappant son personnel.

B) Les différentes formations

Le Conseil d'État comprend cinq sections administratives, chargées d’émettre des avis
consultatifs et une section contentieuse assurant la mission juridictionnelle.

• Cinq sections administratives : Intérieur, Finances, Travaux publics, Sociale, Études et


rapport.

• La section contentieuse comprend dix sous-sections. Les affaires courantes sont jugées par
deux sections réunies. Si un litige présente des difficultés particulières, il est transmis à la
section du contentieux, composée de son président, de ses trois vice-présidents, des dix
présidents de sous-section, de deux conseillers appartenant aux sections administratives et du
rapporteur de l’affaire. L’Assemblée générale du Conseil d’État connaît les affaires les plus
importantes.

Attention ! Si l’intérêt de l’affaire l’exige, le Conseil d’État peut se réunir en Assemblée plénière,
c’est-à-dire en présence de tous ses membres.

II- Les compétences du Conseil d'État ou la compétence « matérielle »

Le Conseil d'État dispose à la fois de compétences contentieuses (A) et consultatives (B).

A) les attributions contentieuses

Le rôle contentieux du Conseil d’État est beaucoup plus diversifié que celui de la Cour de
cassation.

• Le Conseil d’État, juge en premier ressort.

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À la différence de son homologue judiciaire, la mission juridictionnelle du Conseil d’État ne se
limite pas, pour des raisons historiques, à un rôle de cassation. La Haute juridiction administrative
connaît, en effet, en premier ressort, certaines affaires importantes, précisément délimitées. Les
litiges, relevant des attributions réservées en premier ressort au Conseil d’État, sont donc portés
directement devant lui. Ils ne sont ni concernés par le principe du double degré juridiction,
autrement dit par le droit d’interjeter appel contre une décision rendue en première instance, ni par
la possibilité de voir l’affaire « rejugée » en droit par un juge de cassation.

Voici la liste des matières réservées au Conseil d’État, en premier ressort :

– les litiges nés hors du ressort d’un tribunal administratif ;


– les recours pour excès de pouvoir dirigés contre les actes administratifs dont le champ
d’application s’étend au-delà du ressort d'un seul tribunal administratif ;
– les recours pour excès de pouvoir dirigés contre les décrets du Président de la République
et du Premier ministre et, par assimilation, contre les ordonnances non encore ratifiées et les
décisions prises par le chef de l’État sur le fondement de l’article 16 ;
– les recours dirigés contre les décisions administratives des organismes collégiaux à
compétence nationale, par exemple, les Ordres professionnels ou la Commission paritaire des
publications et agence de presse ;
– les litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires nommés par décret du
Président de la République, en vertu de l’article 13 alinéa 3 de la Constitution du 4 octobre
1958, et des articles 1 et 2 de l’ordonnance du 28 novembre 1958. Vous trouvez, parmi ces
fonctionnaires, certains membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes, les magistrats
judiciaires et les professeurs de l’enseignement supérieur ;
– le contentieux des élections aux conseils régionaux et des représentants français au Parlement
européen.

• Le Conseil d’État, juge d’appel, à titre exceptionnel.

Le Conseil d’État n’est plus aujourd’hui, le juge d’appel de droit commun, en matière
administrative. Il appartient désormais aux cours administratives d’appel, créées par la loi du
31 décembre 1987, de connaître, en principe, des appels interjetés contre les décisions des
juridictions administratives de première instance. La loi n° 95-125 du 8 février 1995 a
quasiment achevé le transfert des compétences d’appel aux cours administratives d’appel.

La loi du 31 décembre 1987 a conféré une compétence d'appel de droit commun aux cours
administratives d’appel. L’objectif de ce transfert était de débarrasser le Conseil d’État d’une
mission très lourde et d’assurer au justiciable des délais d’attente raisonnables.
Le Conseil d’État n’est, aujourd’hui, juge d’appel qu’à titre exceptionnel.

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Clin d’œil de la pratique : Cinq cours administratives d’appel ont été créées par le décret du
15 février 1988 à Bordeaux, Nancy, Lyon, Nantes et Paris. Deux autres ont ensuite vu le jour à
Marseille et Douai. Les cours d’appel administratives connaissent désormais entre 85 et 90 % des
appels interjetés contre les décisions des juridictions administratives statuant en première
instance.

Les compétences d’appel de La Haute juridiction administrative sont, par conséquent, limitées :

– aux appels interjetés contre les jugements des tribunaux administratifs portant sur les recours en
appréciation de la légalité, issus de renvois préjudiciels opérés par les juridictions judiciaires ;
– au contentieux des élections municipales et cantonales ;
– les recours pour excès de pouvoir formés contre les actes réglementaires. Depuis la loi du
8 février 1995, tout le contentieux en appel des actes non réglementaires est confié aux cours
administratives d’appel.

Attention ! L’appel assure le principe du double degré de juridiction. Le juge d’appel réexamine
intégralement l'affaire, c’est-à-dire les questions de fait et les questions de droit.

• Le Conseil d’État, juge de cassation

La fonction juridictionnelle principale du Conseil d’État consiste à traiter les pourvois formés
contre les arrêts des cours administratives d’appel ou contre les décisions, non susceptibles
d’appel, des juridictions administratives spécialisées. Cette compétence constitue d’ailleurs un
principe général du droit. En tant que juge de cassation, le Conseil d’État veille et assure l'unité
dans l’interprétation et l'application de la règle de droit.
La loi a considérablement augmenté le domaine d’exercice du recours en cassation, qui était
auparavant assez marginal.
Comme en droit privé, le justiciable dispose, pour former un pourvoi, d’un délai de deux mois à
compter de la notification de la décision attaquée.

Le Conseil d’État peut :


– soit casser le jugement et renvoyer l’affaire devant les juges du fond ;
– soit annuler le jugement et régler directement l’affaire au fond dès lors que « l’intérêt d’une
bonne administration de la justice le justifie ». Le litige est alors immédiatement et définitivement
réglé (art. 11 de la loi du 31 décembre 1987) ;
– soit rejeter le pourvoi s’il l’estime irrecevable ou non fondé. Dans ce cas, l’affaire est close.

Attention ! À la différence de son homologue judiciaire, le Conseil d’État peut, à l’occasion d’un
pourvoi, réexaminer la matérialité des faits. Mais, en principe, sa mission se limite à se prononcer
sur des moyens de droit.
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La loi du 31 décembre 1987 (article 12) confère au Conseil d’État une nouvelle mission, celle de
rendre des « avis contentieux » (R. Chapus) lorsque lui sont posées, par les tribunaux
administratifs et les Cours administratives d’appel, des « questions de droit nouvelles ». Les
modalités d’application de cette loi sont précisées dans le décret du 2 septembre 1988. Pour être
examinées, ces questions nouvelles doivent se présenter, aux juges du fond, d’une manière
récurrente et poser des difficultés sérieuses.

Le clin d’œil de la pratique :


Le Conseil d’État est relativement souple, quant à l’admission de ces trois conditions (question de
droit nouvelle, récurrente et particulièrement difficile). Il n’exige pas qu’elles soient
cumulativement réunies. Le défaut de l’une d’entre elles n’entraîne pas systématiquement
l’irrecevabilité de la saisine pour avis. Comparativement, la Cour de cassation est beaucoup plus
stricte quant à la recevabilité des saisines pour avis (article L. 151-1 du Code de l’organisation
judiciaire, relatif à la saisine pour avis de la Cour de cassation) !

La Haute juridiction administrative dispose de trois mois pour donner son avis sur la question
soulevée par les magistrats des juridictions inférieures. Dépourvue de caractère obligatoire, la
réponse du Conseil d’État jouit en fait d’une autorité considérable. Cette procédure
harmonise la jurisprudence des juges du fond et prévient les contestations à l’encontre de leurs
décisions limitant ainsi le nombre des pourvois.

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Le clin d’œil de la pratique :
Les deux premiers avis, émis le 7 juillet 1989, répondaient à des questions soulevées par les
tribunaux administratifs de Nantes et de Versailles. Ces avis, rendus par l’Assemblée du
contentieux, ont été publiés au Journal officiel. Le Conseil d’État rend environ une vingtaine
d’avis par an, relatifs à des questions d’interprétation de textes. Environ la moitié des questions
posées concerne le contentieux fiscal et la procédure juridictionnelle.

B) Les attributions consultatives

Les attributions consultatives du Conseil d’État sont de deux sortes :

Conformément à l’article 37 de la Constitution du 4 octobre 1958, le Conseil d’État est


obligatoirement saisi pour avis sur tout projet de loi ou d’ordonnance, et sur les décrets modifiant
une loi antérieure à 1958. La Haute juridiction administrative est également obligatoirement
consultée dès lors qu’une loi dispose que ces modalités d’application seront précisées par un
décret en Conseil d’État. Dans ces hypothèses, le non respect de la consultation entache la
décision réglementaire d’un vice de compétence.

Les membres de l’exécutif peuvent, en outre, mais cela n’est qu’une faculté, interroger le Conseil
d’État sur une question juridique.

D’une manière générale, les avis du Conseil d’État ne sont ni publiés car secrets, quoique parfois
relatés dans la presse, ni obligatoires, bien que largement suivis. Un texte réglementaire
contredisant un avis du Conseil d’État a de fortes chances d’être ensuite annulé, à l’occasion d’un
recours contentieux !

Le clin d’œil de la pratique :


L’avis rendu par l’Assemblée plénière du Conseil d’État, le 27 novembre 1989, à propos du port
du foulard islamique à l’école, illustre l’autorité de fait des réponses de la Haute juridiction
administrative.

Le Conseil d’État peut, en outre, attirer l'attention des pouvoirs publics sur l’opportunité de
certaines réformes. Il le fait par exemple chaque année dans un rapport annuel publié à la
documentation française. Le dernier rapport en date est consacré aux « Redevances pour service
rendu et redevances pour occupation du domaine public »

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Quelques réflexions sur le sujet

• Le Conseil d’État en chiffres


Nombre d’affaires contentieuses jugées par le Conseil d’État :

– 1998 : 10540 Forte augmentation due au contentieux des


étrangers
– 2000 : 13837

Attention ! La répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions n’est pas absolue
et parfois complexe à opérer.

• Crée en 1872, le tribunal des conflits, composé à parité de magistrats judiciaires et de


magistrats administratifs, et présidé par le garde des Sceaux, a pour mission de trancher les
conflits de compétences opposants les deux ordres de juridictions.

La compétence des juridictions administratives pour annuler ou réformer les décisions prises par
les autorités administratives constitue un principe fondamental reconnu par les lois de la
République.

n Mais tout litige portant atteinte à la protection de la liberté individuelle et à la propriété


est, en revanche, strictement réservé par l’article 66 de la Constitution à l’autorité
judiciaire, « gardienne de la liberté ».
o Certaines affaires concernant le contentieux de l’administration sont expressément confiées,
par le législateur, aux magistrats judiciaires. Il en est ainsi, notamment, des accidents causés par
les véhicules de l’administration (loi du 31 décembre 1957) et des fautes commises par les
membres de l’enseignement (loi du 5 avril 1937).

p Le législateur peut, également, « dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice », avec
l’habilitation du Conseil constitutionnel, modifier la répartition des compétences entre les deux
ordres, en transférant d’une juridiction à l’autre des « blocs de compétences ».

Thèmes complémentaires à revoir

– La répartition des compétences entre tribunaux administratifs, cours administratives d’appel et


Conseil d’État ;
– Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires ;

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Synthèse rédigée par Audrey NGUYEN

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