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1
O ente responsável pela satisfação destas necessidades, que, como será visto
adiante, em regra é a organização estatal, deve realizar desde atuações que
demandam prestações negativas (garantir o livre exercício da liberdade e da
propriedade, não interferindo nestes direitos e assegurando que outros
igualmente não interfiram6), até aquelas que buscam satisfazer uma
expectativa de ação estatal que propicie aos administrados o acesso a direitos
(direito ao trabalho, saúde, educação, moradia, lazer), por meio das
denominadas políticas públicas7.
2
(atribuições da União), 23 (atribuições comuns a todos os entes federados), 30
(atribuições dos municípios) e 170 a 181 (ordenação da atividade econômica),
entre outros.
O ente responsável pela satisfação destas necessidades coletivas, por sua vez,
é, em regra, o Estado. A organização institucional que representa o todo
coletivo e age para satisfação das suas necessidades, fruto da vida social, é o
Estado, que, hoje, se baseia em dois primados: a busca do bem estar social e a
obtenção do desenvolvimento econômico10.
10 BRITO, Edvaldo. Reflexos jurídicos da intervenção do Estado no domínio econômico. São Paulo: Saraiva, 1982, pp.03
-10.
11
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: RT, 2006, pp.38-56.
12
Alerta Sainz de Bujanda que “es lógico que la Administración de un Estado – como la de cualquier otra
entidad pública o privada – tenga que utilizar medios personales, materiales e jurídicos para lograr el
cumplimiento de sus fines” (BUJANDA, Fernando Sainz de. Hacienda Publica, Derecho Financiero y
Derecho Tributario. In Hacienda y Derecho, v.01. Madrid: IEP, 1975, pp.10-11).
3
constituição de entes da Administração Indireta ou a participação econômica
do Estado em outras entidades13.
O Estado, portanto, não pode ser encarado como uma entidade lúdica, e, a
partir do momento em que lhe são conferidas atribuições, devem lhe ser
igualmente conferidos os recursos necessários à realização destas atribuições,
pois “o ideário contido em norma constitucional somente pode se tornar eficaz
diante da disponibilidade de meios aptos a gerir os interesses 14”. Desta
maneira, quem estabelece os fins, deve necessariamente assegurar os meios
necessários à sua consecução, ou seja, “da mesma forma que o Estado tem
finalidades a alcançar, deve ter os meios necessários para satisfazer os
objetivos da comunidade15”.
13
Celso Ribeiro Bastos, após lembrar que os fins últimos do Estado “compreendem a segurança pública, a
realização de Direito, a prestação do ensino, da saúde etc.”, ressalta que “esses fins não se cumprem
sem que tenham um suporte financeiro”, e, por isso, é ”indispensável que haja recursos econômicos para
enfrentar o custo da implementação desses objetivos” (BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito
Financeiro e Tributário. 08. ed. São Paulo: Saraiva, 2001, pp.09).
14
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: RT, 2006, pp.23.
15
Idem, pp.24.
16
Lembra José Souto Maior Borges que “aspecto característico da finança do Estado Moderno é o seu
conteúdo pecuniário” (BORGES, José Souto Maior. Introdução ao Direito Financeiro. São Paulo: Max
Limonad, 1998, pp.24).
17
HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004, 2007,
pp.35-37.
18
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: RT, 2006, pp.60-67.
19
BUJANDA, Fernando Sainz de. Organización politica y derecho financiero. In Hacienda y Derecho,
v.01. Madrid: IEP, 1975, pp.119-466.
20
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 08. ed. São Paulo: Saraiva, 2001,
pp.10.
4
sua vez, não possuíam maior disciplina, sendo efetuados de acordo com as
conveniências e interesses dos governantes.
5
“fiscalizar” o seu gasto e sua alocação. O Estado de Direito, deste modo, traz a
idéia de responsabilidade na gestão da coisa pública, inclusive (e
principalmente) do dinheiro público.
OBTENCÃO
CRIACÃO
ATIVIDADE RECURSOS
ADMINISTRATIVA PÚBLICOS
GESTÃO
DISPÊNDIO
6
os princípios de regência da administração pública (legalidade, moralidade,
eficiência, impessoalidade, publicidade, razoabilidade, proporcionalidade,
motivação), bem como às formalidades a esta inerentes.
Ressalte-se que não se quer com isso dizer que a atividade financeira do
Estado se resume a este perfil jurídico. Sainz de Bujanda29 e Souto Maior
Borges30, com clareza, apontam que possui o fenômeno financeiro um aspecto
político, um aspecto econômico, um aspecto técnico e um aspecto sociológico.
Trata-se, portanto, apenas de uma opção de enfoque na análise do fenômeno
financeiro, adequada aos objetivos do seu estudo por técnicos ligados ao
Direito; sendo o objetivo a determinação das conseqüências jurídicas da
atividade financeira, o foco de estudo deve ser obrigatoriamente o seu aspecto
28
BORGES, José Souto Maior. Introdução ao Direito Financeiro. São Paulo: Max Limonad, 1998,
pp.35.
29
BUJANDA, Fernando Sainz de. Hacienda Publica, Derecho Financiero y Derecho Tributario. In Hacienda
y Derecho, v.01. Madrid: IEP, 1975, pp.13-23.
30
BORGES, José Souto Maior. Introdução ao Direito Financeiro. São Paulo: Max Limonad, 1998,
pp.82-90.
7
jurídico, composto pela conexão da ação administrativa às normas jurídicas
que a regulam.
Seja qual for a definição adotada, o importante é se ter em mente que o Direito
Financeiro se concentra na análise jurídica da atividade financeira do Estado,
não obstante, neste estudo, se valha de elementos, conceitos e conclusões
derivados das análises política, econômica, técnica, e sociológica, em uma
constante simbiose.
31
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 07. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
pp.12.
32
BUJANDA, Fernando Sainz de. Hacienda Publica, Derecho Financiero y Derecho Tributario. In Hacienda
y Derecho, v.01. Madrid: IEP, 1975, pp.33.
33
BORGES, José Souto Maior. Introdução ao Direito Financeiro. São Paulo: Max Limonad, 1998,
pp.91.
34
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26. ed. São Paulo: Malheiros,
2006, pp.479.
35
Idem, pp.481.
8
A competência para tratar de Direito Financeiro é, claramente, de natureza
legislativa, ou seja, confere aos entes federativos o poder, dentro dos limites
formais e materiais fixados na própria regra constitucional, de editar comando
jurídico de disciplina da atividade financeira do Estado.
Neste último ponto, é importante a advertência feita por Pedro Lenza, que
alerta “se tratar de suspensão da eficácia e não revogação”, com a
conseqüência de que, “caso a norma geral federal que suspendeu a eficácia da
norma geral estadual seja revogada por outra norma geral federal, que, por
seu turno, não contrarie a norma geral feita pelo Estado, esta última voltará a
produzir efeitos”37.
Conclui-se, por fim, que todos os entes federados (União, Estados, Municípios e
Distrito Federal) possuem competência para legislar, em maior ou menor grau,
sobre Direito Financeiro. Não poderia, aliás, ser diferente, já que, como visto, a
atividade financeira do Estado é essencial à consecução das finalidades de
qualquer destes entes, e, portanto, cada um deles necessita, dentro de suas
peculiaridades, de uma disciplina jurídica mais ou menos específica.
9
Financeiro, como parte do Direito Público e da disciplina da atividade básica da
Administração Pública, começa a ser disciplinado no Texto Constitucional,
passando pelas leis complementares de normas gerais, resoluções do Senado
Federal, leis ordinárias (as leis orçamentárias, p.ex.) e chegando aos veículos
normativos infralegais de regulamentação39, como regulamentos, instruções
normativas e portarias.
39
Paulo de Barros Carvalho os denomina veículos secundários, que possuem como característica uniforme
o fato de não apresentarem “por si só, a força vinculante que é capaz de alterar as estruturas do mundo
jurídico-positivo” (CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 17. ed. São Paulo:
Saraiva, 2005, pp.57).
40
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: RT, 2006, pp.88.
41
COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 08. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2005, pp.102.
10
Formalmente, a lei complementar se caracteriza pela exigência de um quorum
privilegiado de votação para sua aprovação, que é da maioria absoluta dos
parlamentares (artigo 69 da CF-88), ao contrário da lei ordinária, aprovada por
simples maioria relativa dos presentes à sessão de votação.
Este caráter nacional se revela de modo mais claro quando a lei complementar
possui a função de veicular normas gerais sobre determinada disciplina
jurídica, ou seja, fixar o padrão uniforme dos principais institutos da matéria,
garantindo “uma mesma disciplina normativa, em termos conceituais, evitando
o caos e a desarmonia44”. É exatamente este o caso do Direito Financeiro,
tanto por se tratar de matéria sujeita à competência legislativa concorrente
(inciso I e parágrafo primeiro do artigo 23 da CF-88), quanto por específica
disposição constitucional (artigo 16345 e parágrafo nono do artigo 16546 da CF-
88).
11
controle dos orçamentos e balanços”. Traça a disciplina fundamental dos
orçamentos, receitas, despesas e da execução orçamentária. Formalmente, é
lei ordinária, mas sofreu recepção com alteração de status material pelos
Textos Constitucionais subseqüentes à sua edição, sendo, no regime
constitucional de 1988, materialmente lei complementar.
12
ano-calendário é o ano civil que obrigatoriamente começa em 01.º de janeiro e
termina em 31 de dezembro.
13
c) Fixação dos limites globais e condições para realização de operações de
crédito, externas ou internas, não só pelos entes federativos, mas pela
Administração Pública em geral (autarquias e demais entidades controladas
pelo Poder Público Federal).
4. LEIS ORDINÁRIAS DE CADA ENTE FEDERATIVO São as leis específicas sobre o tema,
como é o caso das próprias leis orçamentárias anuais, leis de diretrizes
orçamentárias e planos plurianuais.
56
O conceito de dívida consolidada está no inciso I do artigo 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e
engloba toda a dívida contraída a longo prazo pelo ente público, além de algumas de curto prazo.
57
O conceito de dívida mobiliária está no inciso II do artigo 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e
compreende a dívida pública derivada da emissão de títulos.
58
HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2007, pp.154.
59
É claro que não é só o Poder Público que realiza atividade financeira, em sentido lato. Uma empresa,
por exemplo, possui sua própria atividade financeira, ou seja, as suas receitas, os seus custos e despesas
e a ordenação destas; apenas, quanto às pessoas que lidam com dinheiro público, esta atividade
financeira possui regramento legal específico e rígido, que é o Direito Financeiro.
14
públicos em geral, as entidades da Administração Indireta e os terceiros em
colaboração com o Estado, de modo bem abrangente.
15
alteração do Tribunal de Contas a que o consórcio deva encaminhar sua
prestação de contas60”.
CONSÓRCIO PÚBLICO
FISCALIZAÇÃO DO CONSÓRCIO TRIBUNAL DE CONTAS QUE FISCALIZA O CHEFE DO PODER
EXECUTIVO QUE REPRESENTA O CONSÓRCIO PÚBLICO.
FISCALIZAÇÃO DOS RECURSOS APORTADOS PELOS ENTES CONSORCIADOS
TRIBUNAL DE CONTAS QUE FISCALIZA CADA UM DOS ENTES, DENTRO DO PROCEDIMENTO NORMAL DE
FISCALIZAÇÃO.
1. Conceitos básicos:
60
MEDAUAR, Odete; OLIVEIRA, Gustavo Justino. Consórcios públicos: comentários à Lei 11.107/2005.
São Paulo: RT, 2006, pp.94.
16
• Recursos Econômicos: A economia analisa tudo o que tem valor, tudo o
que é avaliado e que tenha poder de troca ou valor referencial.
• Bens ou meios mediatos: são aqueles que se usa para adquirir os bens
ou meios imediatos. O meio mediato por excelência hoje, é a moeda.
17
Expansão Quantitativa – Significa que a demanda por aquelas necessidades
é maior porque há mais gente.
● Meios imediatos ► São os bens que precisa para realizar os fins, podem ser
tanto materiais quanto imateriais.
18
b) indisponibilidade do Interesse Público: o gestor público não é
senhor, ele é administrador da coisa pública, deve agir não no interesse da
máquina administrativa, mas no interesse da coletividade.
19
quem irá editar essas normas, ou seja, de onde deverão ser editadas as
normas que estabelecem essa disciplina jurídica da atividade financeira do
Estado, de que modo elas devem ser editadas, que conteúdo devem ter essas
normas, qual deve ser a forma adotada para veicular essas normas. Tem que
estar na Constituição? Tem que ser por lei complementar? Por lei ordinária?
Cada ente federativo regula suas finanças públicas do modo que melhor
entender?
Pode ser:
20
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á
a estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a
competência suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia
da lei estadual, no que lhe for contrário.
21
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia
da lei estadual, no que lhe for contrário.
• Não tendo a lei federal de normas gerais sobre, por exemplo, orçamento, o
estado vem e edita uma lei Estadual disciplinando como deve ser o
orçamento. Posteriormente à lei Estadual a União edita uma lei complementar
dizendo como deve ser o orçamento, de modo contrário a lei Estadual. Uma
lei Estadual só pode ser revogada por outra lei estadual. A lei federal nova
suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário, a lei estadual não
é revogada, continua existindo. Enquanto continuar existindo essa lei federal,
a lei estadual deixa de produzir efeitos, suspensa a sua eficácia. Caso a lei
federal seja revogada, a lei estadual volta a produzir efeitos, a ter eficácia
plena.
• Leis Complementares:
Lei Complementar tem caráter Nacional: É uma lei editada pela união,
mas não é simplesmente uma lei federal, ela é uma lei nacional. A lei
federal é aquela que vale no âmbito da União, a lei nacional é aquela que
vale no âmbito do Estado Brasileiro, ou seja, a lei federal obriga a União
Federal e a administração pública federal. A lei nacional obriga as
administrações públicas federais, municipais, estaduais e distrital, ainda que
a lei seja editada pelo Congresso Nacional. Exemplo: a Lei de
Responsabilidade Fiscal é uma lei complementar editada pelo Congresso
Nacional, só que ela não cria normas de Responsabilidade Fiscal apenas
para a União, mas sim também para estados, municípios e Distrito Federal.
Nem toda lei complementar é nacional.
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No Direito Financeiro a lei complementar tem a função de veicular as
normas gerais de Direito Financeiro.
Lei geral de Orçamento (LGO), Lei 4320/1964: Traz normas gerais para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços, também traz regras
relativas à elaboração do orçamento, regras relativas às despesas públicas,
mecanismos de identificação das fontes de despesas, fixação do exercício
financeiro, diversas previsões de natureza contábil. Traz a estrutura básica
da disciplina de Direito Financeiro.
23
lei complementar, as normas gerais e os demais entes federativos, por lei
ordinária, podem editar nas brechas que as normas gerais deixarem, irá
suplementar; as leis ordinárias servem para edição das leis orçamentárias).
Não se pode confundir lei do Direito Financeiro com leis orçamentárias. As
leis de Direito Financeiro são as que trazem normas gerais e abstratas sobre
a disciplina do Direito Financeiro e sobre elaboração orçamentária, ou seja,
como o orçamento deve ser, o que deve conter, que anexos deve trazer.
Leis orçamentárias são as que trazem o orçamento público (veiculado por
lei), são leis concretas. São leis específicas que veicula o orçamento para
aquele período, são leis com vigência determinada. Muito embora
formalmente sejam leis, não tem conteúdo típico de lei, tem conteúdo de
ato administrativo.
Não pode ser argüida por ADIN ou ADC. Cabe argüição de descumprimento
de preceito fundamental.
24
Surge o equilíbrio na gestão fiscal e a necessidade de controle. Só se deve
gastar o que se pode arrecadar. Passa-se a ter mecanismos de acesso das
pessoas a essas finanças (transparência) e o controle sobre essa gestão.
25
2. Condição para geração de despesa com requisitos formalizados.
5. Mecanismos de Transparência.
3. Orçamento Público
3.2 Natureza: O orçamento é uma lei ordinária de efeito concreto, com prazo
de vigência determinado, estimando as receitas e fixando as despesas,
necessárias à execução da política governamental. Formalmente o orçamento
é uma lei ordinária, materialmente é um ato administrativo concreto e
específico.
Desvios:
26
• Superestimativa de receitas e contingenciamento de despesas (limitação
de empenho).
27
administração tributária e a prestação de garantias às operações de
crédito por antecipação de receita.
4. Processo Legislativo:
• Trâmite: não varia muito do trâmite do processo legislativo para edição das
Leis Ordinárias. Remetida á Casa Legislativa → passa pelas comissões →
destaques → emendas → plenário → rejeição ou aprovação → depois
encaminhado ao Presidente da República para sanção ou veto →
Promulgação → Publicação. Nos casos dos órgãos e entidades que possuem
autonomia orçamentária, como o Judiciário, Ministério Público, Defensoria
Pública, Tribunal de Contas, cada um destes órgãos elabora a sua proposta
orçamentária e remete ao chefe do Poder Executivo que vai consolidar em
um só Projeto de Lei. O chefe do Poder Executivo não poderá alterar as
propostas dos órgãos autônomos, salvo se estas forem contrárias à Lei, para
ajustá-las à Lei.
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2. A comissão não se ocupa apenas do processo de elaboração das Leis
Orçamentárias, é vinculada ao controle externo da Administração
Pública. Pode solicitar ao Tribunal de Contas que apure determinadas
situações, que julguem necessárias.
A cada 4 meses o gestor fazendário é obrigado a ir à Comissão de Orçamento
explicar como foi a gestão daquele período.
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Orçamentária da parte cuja alteração é proposta. Ainda que não tenha ido a
plenário, se já votou na comissão não pode mais alterar.
4.2.1 Omissão:.
PPA: (Art. 165 § 1º, CF/88). Tem um traço diferencial das outras Leis
Orçamentárias, pois ele é quadrienal, coincidindo com o mandato eletivo.
30
Sendo quadrienal, a proposta tem que ser remetida ao Legislativo até 31/08 do
primeiro ano de mandato do Executivo. A aprovação tem que ser até o final da
sessão Legislativa (22/12).
A LDO de 2008 traz as metas para 2009. É uma Lei que se coloca sempre
pensando no próximo exercício, o próximo orçamento.
31
Elementos essenciais da LDO (Art. 165, § 2º, CF/88): metas e prioridades para o
próximo exercício; orientação para a elaboração da próxima LOA; regras da
política de fomento econômica (atividade do Estado de estimular a economia).
LFR diz que a LDO deve trazer dois anexos que são estudos técnicos:
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Elementos essenciais da LOA
O Art. 165, § 5º, CF/88 diz que: Orçamento anual é dividido em três:
Art. 5º, II, LRF: o Orçamento Fiscal deverá adotar medidas de compensação
necessária. Se a LDO traz os critérios para Reserva de Contingência, o
orçamento anual (LOA) fará a Reserva de Contingência prevista na LDO.
Art. 165, § 6º, CF/88: demonstrar em cada região o impacto que uma renúncia
de receita irá acarretar, mostrando em que irá beneficiar ou prejudicar cada
região, ou seja, em caso de renúncia de receita, deverá ser demonstrada a
forma como os recursos renunciados serão afetados nas respectivas despesas.
33
Essas leis orçamentárias obedecem ao princípio da programação ou princípio
da unidade programática. Devem guardar uma complementação mútua,
coerente e harmônica entre elas. Art 165, §4º, CF/88 traz, exatamente, a
necessidade da obediência ao princípio da programação.
34