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Télescope

Le développement de l’audit interne dans le secteur


public belge
Diane van Gils, Christian de Visscher and Gerrit Sarens

Article abstract
L'audit dans le secteur public
Volume 18, Number 3, Fall 2012 Internal auditing in Belgium’s public sector remains a
marginal practice, though one that has been gradually
expanding since the most recent managerial reforms of the
URI: id.erudit.org/iderudit/1013776ar
public service. This article describes the institutional
DOI: 10.7202/1013776ar framework surrounding internal auditing at each level of
Belgian public administration along with the factors fostering
the adoption and professionalization of internal auditing unit
See table of contents
– namely, legal mandates, the force of external audit, boards of
directors and the involvement of senior managers. Additional
determining factors include: a political crisis or financial
scandal, internal culture, the managerial autonomy of public
Publisher(s) organizations, and the effectiveness of administrative reforms.
Countries whose public service context resembles that of
L’Observatoire de l’administration publique Belgium’s will likely exhibit similar results.

ISSN 1203-3294 (print)


1929-3348 (digital)

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van Gils, D., de Visscher, C. & Sarens, G. (2012). Le


développement de l’audit interne dans le secteur public belge.
Télescope, 18(3), 73–107. doi:10.7202/1013776ar

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LE DÉVELOPPEMENT DE L’AUDIT
INTERNE DANS LE SECTEUR
PUBLIC BELGE
Par Diane van Gils, Chercheuse en administration publique, Université Catholique de
Louvain • diane.vangils@uclouvain.be
Christian de Visscher, Professeur en administration publique, Université Catholique
de Louvain • christian.devisscher@uclouvain.be
Et Gerrit Sarens, Professeur en gouvernance et audit interne, Université Catholique
de Louvain, Belgique • gerrit.sarens@uclouvain.be
Traduit de l’anglais

RÉSUMÉ Il y a quelques années encore, l’audit interne était une pratique marginale dans
le secteur public belge, pratique qui s’est progressivement étendue à la suite des dernières
réformes managériales. L’article dresse un bilan des activités d’audit interne dans le secteur
public belge sous différents angles. On y présente quelques statistiques à ce sujet, les diffé-
rents dispositifs institutionnels régulant l’audit interne à chaque niveau d’autorité publique
en Belgique et les principaux facteurs favorisant son adoption et sa professionnalisation dans
ce contexte, par l’entremise d’une sélection d’entretiens d’agents publics. Nous pensons que
les pays dont les administrations publiques présentent des traits caractéristiques identiques
à ceux des administrations belges partageraient des résultats similaires, en particulier ceux
dont la politique des ressources humaines demeure relativement centralisée.

ABSTRACT Internal auditing in Belgium’s public sector remains a marginal practice, though
one that has been gradually expanding since the most recent managerial reforms of the public
service. This article describes the institutional framework surrounding internal auditing at
each level of Belgian public administration along with the factors fostering the adoption and
professionalization of internal auditing unit – namely, legal mandates, the force of external
audit, boards of directors and the involvement of senior managers. Additional determining
factors include: a political crisis or financial scandal, internal culture, the managerial
autonomy of public organizations, and the effectiveness of administrative reforms. Countries
whose public service context resembles that of Belgium’s will likely exhibit similar results.

Pour citer cet article : Van Gils, D., C. de Visscher et G. Sarens (2012). « Le développement
de l’audit interne dans le secteur public belge », Télescope, vol. 18, n° 3, p. 73-107.

L a majorité des services d’audit interne en Belgique ont été implantés dans le
secteur public à la suite des dernières réformes administratives intervenues
depuis 2000. Dans ce contexte, l’audit interne est de plus en plus considéré comme
un instrument permettant de renforcer la fiabilité du système de contrôle interne
d’une organisation, c’est-à-dire de veiller à ce que les risques les plus importants
d’une organisation soient couverts et que les dispositifs de contrôle interne soient
efficaces, complets et intégrés dans l’organisation. Ces initiatives reflètent les ten-
dances les plus récentes en matière de normes et de principes internationalement

73
reconnus dans le domaine du contrôle interne, telles les normes du COSO/ERM 1
et de l’INTOSAI 2, qui ont étroitement aligné les activités opérationnelles de contrôle
et l’audit interne aux objectifs et aux risques plus larges de l’entité (Cohen, 2012 ;
Krogstad, Ridley et Rittenberg, 1999). Par ailleurs, on observe également que les
cadres institutionnels dans lesquels les activités d’audit interne s’organisent diver-
gent selon l’autorité publique concernée.
Cet article vise à mettre en lumière la façon dont l’audit interne s’est déve-
loppé dans les entités publiques belges après les dernières réformes managériales
dans ce secteur 3. Les observations présentées proviennent d’une recherche appro-
fondie, réalisée par le premier auteur, dans le cadre d’une thèse de doctorat dont
l’objectif était d’examiner et d’expliquer le développement de l’audit interne dans
le secteur public en Belgique (Van Gils, 2012).
La question de recherche principale de la thèse était fondée sur les résultats
statistiques d’une étude exploratoire effectuée en 2008 4, laquelle avait mis en
évidence que si le taux d’adoption des pratiques d’audit interne dans les entités
publiques belges avait augmenté depuis 2000, ces pratiques étaient toutefois mar-
ginales avec des degrés de professionnalisation relativement différents. L’objectif
de la thèse était donc d’examiner quels étaient les déterminants principaux fa-
vorisant l’adoption et la professionnalisation d’un service d’audit interne au sein
des organismes publics belges, en proposant de s’appuyer essentiellement sur une
perspective sociologique néo-institutionnelle (DiMaggio et Powell, 1983) et une ap-
proche néo-managériale du concept d’autonomie des organismes publics (Verhoest
et autres, 2010). Les hypothèses ont été testées dans le cadre d’une analyse de
facteurs multiples intitulée Qualitative Comparative Analysis 5. Au total, sept facteurs
repris des théories ci-dessus ont été sélectionnés suivant l’hypothèse qu’ils influen-
ceraient favorablement l’adoption et la professionnalisation d’un service d’audit
interne. Le tableau 1 décrit succinctement ces facteurs en fonction des théories
mentionnées précédemment.

1
Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) / Enterprise Risk Management
Framework (ERM).
2
International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI).
3
L’article traite de toutes les entités publiques, non seulement des ministères, mais également des
organismes publics décentralisés, des communes, des compagnies publiques, des coopératives.
4
Enquête effectuée par l’Université Catholique de Louvain et la Katholieke Universiteit Leuven.
5
Pour un aperçu de la méthode, voir Rihoux et Ragin (2009).

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L'audit dans le secteur public

TABLEAU 1 : LES SEPT FACTEURS FAVORISANT L’ADOPTION OU LA


PROFESSIONNALISATION D’UNE ACTIVITÉ D’AUDIT INTERNE

THÉORIE NÉO-INSTITUTIONNELLE (DIMAGGIO ET POWELL, 1991 ET 1983)


Pression La pression coercitive se définit comme une pression exercée sur des organismes
coercitive par d’autres organismes desquels ils dépendent, par exemple par le truchement
de mandats légaux ou d’autres types d’exigences formelles ou informelles.
L’entité subordonnée accepte de satisfaire ces exigences pour paraître plus
légitime au regard de son autorité de tutelle ou de tout autre acteur important
pour l’entité. Dans notre contexte, nous avons pris en compte les mandats légaux
ou contractuels en matière d’audit interne.
Pression La pression normative est un facteur interne à l’organisation associé à la
normative professionnalisation, par exemple les réseaux d’information professionnels
tels que des associations professionnelles, les séminaires ou les formations, ou
d’autres types de réseaux qui influencent directement la gestion et le personnel
travaillant au sein de l’organisation. Dans notre étude, ce facteur est mesuré
indirectement par le niveau de sensibilisation et de soutien de l’audit interne au
sein de l’entité étudiée.
Mimétisme des Le mimétisme renvoie au fait que les entités tendent généralement à imiter les
entités autres organismes qu’elles perçoivent comme étant les plus avancés dans leur
secteur d’activité. L’imitation est dès lors une autre manière d’augmenter la
légitimité d’une entité, indépendamment de l’efficacité immédiate des résultats
qu’elle produit.
LE CONCEPT D’AUTONOMIE DANS LES ORGANISMES PUBLICS (VERHOEST ET
AUTRES, 2010)
Dépendance La dépendance financière évalue dans quelle mesure l’entité publique dépend
financière de des fonds du gouvernement pour assurer son financement. À cet égard, si nous
l’organisme combinons ce facteur avec la pression coercitive (DiMaggio et Powell, 1991,
public vis-à-vis p. 154), les organismes publics qui ont une très faible autonomie financière
de son autorité auront tendance à se conformer davantage aux exigences du gouvernement ou
de tutelle d’un autre donateur financier important.

Présence Les entités publiques qui ont un conseil d’administration auront tendance à
d’un conseil se gérer de manière plus autonome et « normative » que les départements
d’administration ministériels ou autres services rattachés directement au gouvernement. La
dans un présence d’un conseil d’administration suppose que le leadership de l’entité ne
organisme dépend plus uniquement du gouvernement, mais est partagé entre plusieurs
public acteurs, dont des experts, des gestionnaires et d’autres parties prenantes de
l’entité.
Fréquence Le contrôle externe comprend tous les audits externes et autres types de contrôle
élevée du effectués par des agents extérieurs à l’entité, par exemple les audits externes
contrôle externe effectués par la Cour des comptes ou par d’autres agents de contrôle publics.
Plus les organismes publics sont fortement contrôlés et sous la menace de
sanctions, plus ceux-ci auront tendance à se conformer aux exigences imposées
par l’autorité de tutelle.
Autonomie L’autonomie managériale implique la possibilité pour l’organisme de choisir et
managériale d’utiliser librement ses ressources budgétaires, humaines et logistiques. Nous
supposons ici que les entités qui ont une forte autonomie managériale auront
tendance à professionnaliser davantage leurs services d’audit interne que les
entités qui ont une autonomie managériale plus faible.

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 75


Différentes perspectives sont proposées dans cet article sur la base des résul-
tats principaux de cette recherche. En premier lieu, l’article présente quelques
données statistiques relatives à l’adoption et à la professionnalisation d’un service
d’audit interne dans le secteur public belge. Ensuite, il décrit les dispositifs institu-
tionnels relatifs à l’audit interne dans les différentes autorités publiques belges. Ces
dispositifs en matière d’audit ont une influence significative sur le taux d’adoption
des services d’audit interne. En outre, la description de ceux-ci nous permettra de
mieux comprendre le contexte des différents témoignages exposés dans la troisième
section. Ces entretiens ont été menés dans le cadre de cette recherche en vue
d’illustrer et d’enrichir les résultats quantitatifs provenant de l’analyse Qualitative
Comparative Analysis, en approfondissant ainsi la manière dont l’audit interne a été
adopté ou professionnalisé dans certaines entités provenant de notre échantillon,
et ce, par rapport aux principaux facteurs mentionnés dans le tableau précédent.
Dans une quatrième section, nous nous attardons sur l’expérience fédérale en
matière d’audit interne, jugée peu satisfaisante, malgré certains facteurs favorables
dont une multitude de mandats obligatoires en la matière (Cour des comptes,
2007). La dernière section reprend les conclusions et les réflexions principales
émises dans le cadre de la thèse en relation avec les résultats présentés dans cet
article.

„ LES STATISTIQUES EN MATIÈRE D’AUDIT INTERNE DANS LES ENTITÉS


PUBLIQUES BELGES
En juin 2010, l’Institut des auditeurs internes de Belgique, conjointement avec
l’Université Catholique de Louvain et l’Université de Gand, a envoyé un ques-
tionnaire au sujet de l’organisation et de la pratique de l’audit interne aux entités
publiques belges, c’est-à-dire aux autorités fédérales, aux communautés et aux
régions et aux pouvoirs locaux 6. Cette enquête avait pour objectif d’obtenir, pour
la première fois en Belgique, des statistiques sur la situation du contrôle interne et
de l’audit interne auprès des entités appartenant aux différents niveaux d’autorités
publiques. Le questionnaire était adressé aux entités qui disposaient d’un service
d’audit interne et à celles qui n’en disposaient pas. Le questionnaire a été envoyé
par voie électronique à la grande majorité des organisations reprises dans la liste glo-
bale des entités publiques constituée par le service Comptes nationaux/régionaux et
Conjoncture au sein de la Banque nationale de Belgique, ainsi qu’aux provinces et
communes comprenant 30 000 habitants ou plus. Au total, 592 organisations ont
été contactées et un taux global de réponse de 21 % (126 participants) a été obte-
nu. Ce sont les responsables ou leurs collaborateurs dans le domaine du contrôle
interne ou de l’audit interne qui ont principalement répondu au questionnaire
au nom de leur organisation. Après avoir effectué un contrôle sur la qualité des
réponses, 119 questionnaires ont été retenus pour l’analyse statistique. Les points

6
Pour un aperçu complet des résultats de l’enquête, voir Van Gils, Christiaens et Hex (2010). L’article
résume dans cette section les principaux résultats de cette enquête.

76 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

les plus marquants des résultats de l’enquête sont repris ci-dessous, après la des-
cription de notre échantillon.

Description de l’échantillon
Tous les niveaux d’autorité publique en Belgique sont représentés dans
l’échantillon. Par rapport à la population réelle, nous observons une surreprésen-
tation des entités publiques provenant surtout du fédéral, ensuite de l’administra-
tion flamande et de la Région wallonne. Les entités publiques des pouvoirs locaux
flamands et bruxellois sont en revanche sous-représentées.

TABLEAU 2 : LA REPRÉSENTATIVITÉ DES ENTITÉS PAR NIVEAU


D’AUTORITÉ PUBLIQUE

TAUX DE TAUX DE
ÉCHANTILLON REPRÉSENTATION REPRÉSENTATION
(EFFECTIFS) DANS DANS LA
L’ÉCHANTILLON (%) POPULATION (%)

Fédéral 32 27 15

Administration flamande
28 23 18
(niveau « régional »)

Région wallonne 12 10 6

Région Bruxelles-Capitale 3 3 4

Communauté française
7 6 4
(niveau « régional »)

Local Wallonie 18 15 17

Local Flandre 16 13 27

Local Bruxelles 3 3 9

119 100 100

La majorité des répondants proviennent des autorités régionales et commu-


nautaires (42 %) et des autorités locales (31 %).

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 77


S’agissant des différents types d’organismes publics, l’échantillon est bien di-
versifié, sauf pour les pouvoirs locaux flamands où seuls les communes et quelques
centres publics d’action sociale ont répondu à l’enquête. On observe qu’environ
deux tiers des participants (58 %) représentent des agences publiques décentra-
lisées avec personnalité juridique, par exemple des compagnies publiques, des
coopératives, des établissements d’enseignement supérieur et d’autres types d’or-
ganismes d’intérêt public.

FIGURE 1: LES TYPES D’ORGANISMES DANS L’ÉCHANTILLON

Établissements
d'enseignement Centres publics Régies et
supérieur d'action sociale administrations
3% sans personnalité
7% juridique
8%

55 %
27 %

Régies et administrations avec Administrations,


personnalité juridique communes et provinces

Plus de la moitié des entités ayant participé à l’enquête ont plus de 15 ans
d’existence (58 %) et comptent plus de 200 personnes (69 %). En termes de bud-
get, la moitié des entités ont 71,5 millions d’euros ou moins.
Le tableau 3 reprend le score global des appréciations des répondants pour
différents aspects du contrôle interne de leur entité selon l’échelle de 1 à 5 (1 = pas
du tout ; 5 = tout à fait). De manière générale, les scores sont relativement faibles,
surtout lorsque les activités de contrôle doivent s’intégrer dans toutes les sphères
opérationnelles de l’entité ou s’évaluer de manière continue.

78 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

TABLEAU 3 : L’ÉTAT DU CONTRÔLE INTERNE DANS LES ENTITÉS

ÉCART
N MOYENNE
TYPE

Le professionnalisme est une valeur importante pour


117 4,07 ,898
notre organisation.

Notre organisation dispose d’un système pour la


117 3,62 1,375
gestion des plaintes.

Notre organisation dispose d’une culture de


118 3,59 1,040
transparence/d’ouverture.

Le management est sensibilisé à tout ce qui concerne


118 3,36 1,027
le contrôle interne.

Les objectifs de notre organisation sont quantifiés. 116 3,31 1,160

Notre organisation dispose d’un système de


116 3,08 1,203
planification des ressources humaines.

Notre organisation dispose d’un processus global des


116 3,06 1,159
dispositifs du contrôle interne.

Les processus de l’organisation sont décrits ou


117 3,04 1,163
documentés.

Les dispositifs de contrôle interne sont améliorés de


116 2,97 1,212
manière continue.

Les dispositifs de contrôle interne recouvrent


116 2,93 1,185
l’ensemble des activités de l’organisation.

Notre organisation dispose d’un système qualité. 115 2,83 1,422

Les processus de support (financiers, humains, contrôle)


sont intégrés/informatisés dans une plateforme IT 116 2,55 1,321
commune pour l’ensemble de l’organisation.

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 79


L’adoption d’une activité d’audit interne
Par « activité d’audit interne », on entend un service, une fonction ou un respon-
sable qui gère une activité d’audit interne dans l’organisation selon les standards de
la profession de l’audit interne, ou une activité d’audit interne qui est sous-traitée
partiellement ou entièrement. La moitié des participants (53 %) déclarent avoir
une activité d’audit interne. Il serait utile d’insister sur le fait que ce taux serait
probablement moins élevé dans la réalité : certains répondants auraient confondu
une activité d’audit interne avec un service ou un audit de qualité. Aussi, ce sont
essentiellement les organisations qui ont, ou désirent avoir, une activité d’audit
interne qui étaient les plus susceptibles de participer à cette enquête.

TABLEAU 4 : LE TAUX D’ADOPTION D’UNE ACTIVITÉ D’AUDIT INTERNE

FRÉQUENCE POURCENTAGE
Existence d’un service d’audit interne à l’organisation 54 45
Le service d’audit interne est entièrement sous-traité 9 8
Le service d’audit interne est en phase « projet » 20 17
Aucun service d’audit interne 36 30
TOTAL 119 100

En ce qui concerne la sous-traitance des activités d’audit interne (8 %), celles-


ci sont essentiellement effectuées par des services d’audit interne centralisés, à
savoir IAVA et AUDIO respectivement pour l’administration et les autorités locales
flamandes comme cela sera précisé dans la section suivante. La sous-traitance pri-
vée à 100 % est exceptionnelle dans notre échantillon (un seul cas).
Les raisons principales invoquées pour justifier l’absence de toute activité
d’audit interne, sont, par ordre d’importance, les suivantes : le manque de moyens,
le niveau de maturité insuffisant du contrôle interne de l’entité, la mauvaise per-
ception de la valeur ajoutée de l’audit interne, la taille trop petite de l’entité, une
duplication des activités d’audit interne avec les missions d’audit externe, ou en-
core parce que l’activité d’audit interne en tant que fonction n’est pas encore bien
comprise en interne. En termes d’obligations légales en matière d’audit interne, un
peu moins de la moitié des participants (40 %) déclarent avoir un mandat obliga-
toire pour mettre en œuvre une telle activité.

Les caractéristiques des services d’audit interne


Les services d’audit interne ayant participé à l’enquête ont de un à vingt ans
d’ancienneté. Environ la moitié de ces services (54 %) ont cinq ans d’existence ou
moins. Pour l’ensemble des organisations qui exercent une activité d’audit interne,
un auditeur est en moyenne présent par tranche de 544 employés. Cette mesure
est toutefois à prendre avec réserve, car cette proportion diminue considérable-
ment pour les organisations comptant plusieurs milliers d’employés. En outre, les

80 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

services d’audit interne déclarent que leurs auditeurs internes sont principalement
recrutés en interne (45 %). Les autres sources de recrutement sont indiquées dans
le tableau qui suit.

TABLEAU 5 : LA PROVENANCE DES AUDITEURS INTERNES AVANT


D’OCCUPER LEURS NOUVELLES FONCTIONS (MOYENNE EN
POURCENTAGE)

ÉCART
EFFECTIFS MINIMUM MAXIMUM MOYENNE
TYPE
Jeune(s) diplômé(s) 55 0 70 6 15,729
D’un autre département
interne de notre 55 0 100 45 43,117
organisation
D’une autre organisation
55 0 100 23 36,224
du secteur public
Du secteur privé 55 0 100 24 36,389
Pas d’application 55 0 100 4 18,892

Par ailleurs, l’enquête révèle que plus de la moitié des responsables en audit
interne (55 %) avaient trois ans ou moins d’expérience en audit interne avant d’oc-
cuper leur fonction actuelle et qu’un tiers n’avaient aucune expérience en cette
matière.
En ce qui a trait aux types de missions effectuées par les auditeurs internes,
les répondants ayant une activité d’audit interne déclarent que leurs auditeurs in-
ternes effectuent principalement des missions d’assurance (56 %) et des missions
de conseil (17 %).

TABLEAU 6 : LES TYPES DE MISSIONS EFFECTUÉES PAR L’AUDITEUR


INTERNE EN GÉNÉRAL (MOYENNE EN POURCENTAGE

ÉCART
EFFECTIFS MINIMUM MAXIMUM MOYENNE
TYPE
Missions d’assurance 50 0 100 56 27,380
Missions de conseil 50 0 80 17 18,347
Cartographie des 11
50 0 80 13,157
risques
Autre rôle 50 0 60 9 14,164
Programme 6
50 0 50 11,147
d’amélioration
Animation d’ateliers 1
50 0 20 3,423
de formation

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 81


Les audits opérationnels 7, suivis des audits de performance 8 et des audits de
qualité, sont les audits les plus souvent cités parmi les principales missions d’as-
surance qu’effectuent les auditeurs internes. Par ailleurs, la plupart des auditeurs
internes ayant participé à l’enquête ont également fréquemment mentionné la du-
plication des missions d’audits des auditeurs externes, surtout dans le domaine des
audits financiers et de la certification ISO.

La gouvernance des services d’audit interne et la relation avec le


contrôle externe
La plupart des services d’audit interne de l’enquête (91 %) sont rattachés aux
instances hiérarchiques les plus élevées de leur entité.

TABLEAU 7 : LE RATTACHEMENT HIÉRARCHIQUE DE L’ACTIVITÉ


D’AUDIT INTERNE

FRÉQUENCE POURCENTAGE
Au plus haut dirigeant de l’organisation 35 58
Au comité d’audit 20 33
À une direction opérationnelle 3 5
À la direction financière 1 2
Pas d’application 1 2
TOTAL 60 100

Un peu plus de la moitié des services d’audit interne (56 %) déclarent avoir
obtenu la signature de la direction générale de l’organisation sur leurs documents
officiels relatifs à leur mandat, en particulier sur la charte d’audit interne. La moitié
des services d’audit interne (52 %) ont un crédit budgétaire formel pour financer
leurs activités d’audit.
Un peu plus de la moitié des services d’audit interne (57 %) ont un comité
d’audit. Deux tiers de ces comités (62 %) s’appuient sur un fondement légal ou régle-
mentaire. En ce qui concerne leurs relations avec les autres agents du contrôle, les
services d’audit interne déclarent généralement que la coordination entre leurs co-
mités d’audit, là où ils existent, et les agents chargés du contrôle interne/externe est
faible. Par ailleurs, les mécanismes de collaboration privilégiés entre les services

7
L’audit opérationnel examine les éléments de gestion d’une organisation (planification, organisation,
direction et contrôle), c’est-à-dire les objectifs et les plans, les responsabilités, les structures organi-
sationnelles, les politiques et procédures, les systèmes et méthodes, les contrôles et les ressources
humaines et physiques.
8
L’audit de performance examine l’utilisation des ressources pour déterminer si celles-ci sont utilisées
de manière la plus économique, efficiente et efficace pour accomplir la mission et les objectifs de
l’entité.

82 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

d’audit interne et les agents du contrôle externe seraient l’échange des rapports
d’audit (65 %) et la coordination des plans d’audit (45 %). L’appui de ces agents
pour les travaux d’audit interne semblerait marginal (18 %).

Les pratiques professionnelles des services d’audit interne


Environ deux tiers des services d’audit interne ayant participé à l’enquête
(64 %) ont des auditeurs internes membres de l’Institut des auditeurs internes. En
matière de bonnes pratiques pour gérer et professionnaliser ces services, la plupart
de ceux-ci déclarent avoir utilisé les outils recommandés et mis en œuvre les stan-
dards de la profession de manière satisfaisante ; seules les pratiques relatives à la
gestion du personnel seraient les moins appliquées (38 %) comme l’indique le
tableau ci-dessous.

TABLEAU 8 : LES PRATIQUES PROFESSIONNELLES DES SERVICES


D’AUDIT INTERNE

EFFECTIFS FRÉQUENCE POURCENTAGE


Adhérence à un code de déontologie 60 44 73
Système de suivi des recommandations 60 46 77
Programme d’assurance qualité et
60 42 70
d’amélioration continue
Outils de gestion de la performance de
60 39 65
l’activité d’audit interne
Programme en gestion du personnel 60 23 38
Pas d’application 60 3 5

Les niveaux de maturité


Afin d’évaluer le niveau de maturité des services d’audit interne, une liste de
89 indicateurs a été élaborée d’après l’interprétation du modèle de maturité de
l’audit interne pour le secteur public (Internal Audit Capability Model (IA-CM) for the
Public Sector) développé par l’IIA Research Foundation 9. Ces indicateurs ont été
répartis dans le questionnaire de l’enquête. Les différents niveaux de maturité sont
résumés dans la figure 2 10.

9
Van Gils a récemment proposé d’appliquer le modèle avec la même démarche méthodologique pour
l’ensemble des données de la profession dans le secteur public dans le cadre d’un projet financé par
l’IIARF (IIA Research Foundation) en partenariat avec l’auteur principal du IA-CM (Elizabeth MacRae,
Canada). Au total, des données d’organismes publics provenant de 130 pays sont analysées. Le
rapport sera publié en 2013 par l’IIARF.
10
Pour de plus amples informations sur le modèle, voir le site www.theiiia.org, en particulier www.
theiia.org/bookstore/product/internal-audit-capability-model-iacm-for-the-public-sector-1422.cfm

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 83


FIGURE 2 : LES NIVEAUX DU MODÈLE DE COMPÉTENCE DE L'AUDIT
INTERNE (IA-CM)

Apprendre l'IA à l'intérieur et hors de l'organisation


Niveau 5
pour une amélioration permanente
Optimizing

Utiliser les informations de l'IA à travers l'organisation pour Niveau 4


améliorer la gouvernance et la gestion des risques Managed

Les pratiques professionnelles et de maîtrise de Niveau 3


l'IA uniformément appliquées Integrated

Pratiques et procédures
Niveau 2
de l'IA établies
Infrastructure
Pas de compétence
établie, dépendant Niveau 1
des efforts individuels Initial

Source : The Institute of Internal Auditors - Research Foundation, www.theilia.org/research

Dans le cadre de la méthodologie de l’enquête, chaque service d’audit interne


accède à un niveau de maturité supérieur s’il satisfait au moins 70 % des indicateurs
correspondant à chaque niveau de maturité précédent et actuel, et ainsi de suite.
Les indicateurs ont été regroupés dans trois des six dimensions provenant du mo-
dèle de compétence, à savoir « les pratiques professionnelles », « la gouvernance »
et « la gestion des ressources humaines ». Tous les résultats de cette enquête sont
basés sur l’appréciation des répondants quant à leurs activités d’audit interne et
non sur une évaluation effective de celles-ci. Le tableau 9 affiche le résultat de
l’évaluation des services d’audit interne par niveau de maturité. Plus de la moitié
des services d’audit interne (54 %) se situent toujours au stade initial de dévelop-
pement, dont des services récents et d’autres plus anciens.

84 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

TABLEAU 9 : LES NIVEAUX DE MATURITÉ DES SERVICES D’AUDIT INTERNE

FRÉQUENCE POURCENTAGE
Niveau 1 : Initial 30 54
Niveau 2 : Infrastructure 21 38
Niveau 3 : Integrated 2 4
Niveau 4 : Managed 0 0
Niveau 5 : Optimizing 2 4
TOTAL 55 100

L’enquête dévoile aussi des résultats par dimension de compétence comme


l’illustre la figure suivante. Selon la logique du modèle de compétence, un service
d’audit interne ne peut évoluer favorablement et durablement à un niveau de ma-
turité supérieur que si certaines dimensions ont atteint un niveau de compétence
satisfaisant. La moyenne globale des résultats révèle qu’aucune des trois dimen-
sions n’obtient un seuil favorable pour permettre aux organisations d’atteindre un
niveau de maturité élevé concernant leur service d’audit interne, en particulier en
raison d’une gestion des ressources humaines qui semble relativement précaire
pour cette fonction dans ce secteur.

FIGURE 3 : LES RÉSULTATS GLOBAUX PAR DIMENSION DE COMPÉTENCE

Moyenne par dimension


Ressources humaines
41 %
60 % —

50 % —

40 %—

30 % —

20 % —

10 % —

0% —



53 %

55 %

Pratiques

Gouvernance

professionnelles

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 85


„ LE DISPOSITIF INSTITUTIONNEL RELATIF À L’AUDIT INTERNE DANS
LES DIFFÉRENTES AUTORITÉS PUBLIQUES BELGES 11
Comme il a été mentionné précédemment, l’attention portée à l’audit interne
dans les administrations publiques belges est apparue au début de la décennie
2000. Un dispositif institutionnel s’est mis en place progressivement à tous les éche-
lons d’autorités publiques à l’exception du niveau local. D’une part un cadre légal
a été adopté, d’autre part différents organes ont dû prendre en charge les activités
d’audit interne. Nous nous contentons ici de mettre en évidence les différences ob-
servées entre les entités sur les trois points suivants : l’adoption ou non d’un cadre
réglementaire, le degré de centralisation des activités d’audit et le rattachement
hiérarchique du service d’audit interne.

L’audit interne au niveau de l’État fédéral


Avant la dernière réforme de l’Administration fédérale, intitulée « réforme
Copernic » (2000), les activités d’audit interne étaient peu nombreuses et laissées
à l’initiative des départements et autres organismes publics (De Visscher et Petit,
2002). Les activités d’audit interne ont été rendues obligatoires en 2002 dans tous
les départements ministériels et dans certains organismes publics. Le nouveau ca-
dre réglementaire visait, d’une part, à créer un dispositif institutionnel commun à
toutes les entités fédérales concernées, à savoir la création d’un comité d’audit et
d’un service d’audit interne dans chaque entité, et, d’autre part, à développer un
cadre de travail incluant l’adhésion obligatoire aux référentiels IIA et autres prin-
cipes communément admis, l’organisation du recrutement et de la formation des
auditeurs, ainsi que l’élaboration de documents types dont la charte d’audit interne.
Le cadre de travail commun en matière d’audit interne a été élaboré par l’Unité
centrale d’harmonisation au sein du Service public fédéral « Budget et Contrôle
de gestion », mais le dispositif institutionnel n’a pas vraiment été mis en place de
manière satisfaisante, la majorité des départements ministériels et des organismes
n’ayant ni de service d’audit interne ni de comité d’audit, cinq ans après l’adoption
de ce dispositif. En conséquence, les deux arrêtés royaux du 17 août 2007 en ma-
tière d’audit interne ont imposé une refonte des arrêtés royaux précédents en ins-
taurant un nouveau dispositif institutionnel. Là où les arrêtés de 2002 imposaient
l’obligation d’installer dans chaque service fédéral un service d’audit interne, la
réglementation de 2007 se limite à l’engagement de pratiquer des activités d’audit
interne et d’avoir un responsable d’audit interne par entité fédérale. Cette dernière
formulation offre ainsi le choix du mode de gestion au Service public fédéral :
celui-ci peut, au choix, créer un service permanent pour son entité, faire appel au
service d’audit interne d’une autre entité fédérale ou encore recourir à de la sous-
traitance publique ou privée.
En outre, l’obligation d’installer un comité d’audit dans chaque service fédé-
ral a été remplacée par la constitution d’un comité d’audit unique et transversal,

11
Cette section reprend les éléments essentiels de l’article publié par Van Gils et autres (2008).

86 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

appelé le Comité d’audit de l’Administration fédérale (CAAF). La création dudit


comité accentue le processus de centralisation des activités d’audit interne. Le
CAAF est rattaché directement au Conseil des ministres et est compétent pour les
vingt-trois services fédéraux visés par l’arrêté royal. Il garantit l’indépendance et
l’efficacité des processus d’audit interne et veille à ce que ses recommandations
soient prises en considération. Il est également chargé d’assister le gouvernement
dans la détection des risques transversaux 12.
Enfin, en ce qui concerne le rattachement hiérarchique, les responsables
d’audit interne rapportent à la fois à la direction de leur organisation ainsi qu’au
CAAF tout ce qui concerne l’organisation, la planification et l’efficacité de leurs
activités en matière d’audit interne, ainsi que les problèmes qui dépassent le péri-
mètre de leur organisation respective.

L’audit interne au niveau régional/communautaire


Chaque région ou communauté a adopté son propre dispositif institutionnel.
À la Région flamande (Communauté flamande), les activités d’audit interne dans
l’Administration flamande ont été rendues obligatoires par l’arrêté du gouverne-
ment flamand du 8 septembre 2000. En ce qui concerne le dispositif institutionnel
(approuvé par le gouvernement flamand les 17 février 2006 et 30 mars 2007), il
met en place une structure organisationnelle centralisée pour toutes les activi-
tés d’audit interne des départements ministériels et des organismes publics sans
personnalité juridique distincte. Ces activités sont prises en charge par une seule
entité, l’Agence d’audit interne de l’Administration flamande (IAVA), laquelle rap-
porte directement au Comité d’audit de l’Administration flamande. La gestion de
l’Agence est réglée dans un contrat de gestion établi entre l’Agence et le Comité
d’audit de l’Administration flamande. L’IAVA est rattachée au Comité d’audit, le-
quel assure la supervision directe, l’évaluation et l’indépendance de l’Agence.
Quant aux agences autonomes de droit public, elles ont la faculté de créer leur
propre service d’audit interne, et leur conseil d’administration peut mettre sur pied
un comité d’audit. L’IAVA conserve cependant les pleins pouvoirs pour effectuer
des audits dans toutes les entités de l’univers de vérification, donc également dans
les entités qui possèdent des services décentralisés d’audit interne. Lorsqu’elle en-
visage d’étendre ses investigations aux agences autonomes de droit public ayant
leur propre service d’audit, l’IAVA planifie sa mission en accord avec le comité
d’audit décentralisé (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2011).
La Communauté française a adopté le 21 février 2003 un décret imposant la
création d’une cellule d’audit interne dans les organismes d’intérêt public dépen-
dant de la Communauté française, mais cette obligation, assez curieusement, ne
s’applique pas aux autres services administratifs, en particulier au ministère de la

12
Le CAAF, installé officiellement le 2 avril 2010, ne semble pas encore à même de jouer son rôle de
« gardien » de l’audit interne. Selon le dernier rapport (168e) de la Cour des comptes, le contrôle
interne et l’audit interne n’enregistrent guère de progrès. En réponse à la Cour, le ministre du Budget
a suggéré que le CAAF développe des stimulants complémentaires… (Cour des comptes, 2011-
2012 ; voir également Mottoul, 2010).

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 87


Communauté française. Il existe toutefois depuis 1998 une cellule d’audit interne,
le Service général d’audit budgétaire et financier (SGABF), qui effectue des mis-
sions d’audit interne aussi bien pour les services du ministère que pour les orga-
nismes dépendant de la Communauté française. Ces missions sont initiées sur une
base volontaire à la demande des services administratifs. Le gouvernement de la
Communauté française a souhaité étendre progressivement les activités d’audit in-
terne à l’ensemble des administrations, compte tenu des réserves émises au départ
par les services à l’égard d’une vision nouvelle du contrôle et de l’audit internes.
Le SGABF est placé au sein du Secrétariat général du ministère et rend compte au
Comité d’audit du ministère. Relevons la composition inhabituelle de ce comité,
lequel est composé des ministres (ou de leurs représentants) de la Communauté
française, des administrateurs généraux du ministère, du responsable du Service
d’audit interne et des inspecteurs des Finances accrédités auprès de la Commu-
nauté française avec voix consultative. Des représentants de la Cour des comptes
peuvent également assister au Comité d’audit, mais à titre d’observateur. Le Comité
d’audit est présidé par le secrétaire général du ministère.
Jusqu’en 2008, la Région wallonne ne disposait pas de réglementation impo-
sant l’organisation d’activités d’audit interne dans les administrations wallonnes,
à l’exception des activités d’audit interne découlant des obligations vis-à-vis des
institutions européennes, en particulier dans le cadre des fonds structurels et agri-
coles. La situation a toutefois évolué à la suite d’une fusion des deux ministères
de la Région wallonne ; un département d’audit interne, rattaché au Secrétariat
général, a été mis en place au sein du nouveau Service public de Wallonie.
À la Région de Bruxelles-Capitale, un comité d’audit ainsi qu’un programme
d’audit interne ont été établis au ministère à la suite d’une ordonnance régionale
en 2003.
Tant à la Région wallonne, qu’à la Communauté française et à la Région de
Bruxelles-Capitale, les services d’audit interne font rapport directement à un co-
mité d’audit situé au sein de l’entité.

L’audit interne au niveau local


Jusqu’à présent, les collectivités locales en Belgique – communes et provin-
ces – ne sont pas tenues de mettre en œuvre des programmes d’audit interne,
même si certaines réglementations adoptées récemment obligent les municipali-
tés et d’autres entités locales à instaurer ou à améliorer leurs systèmes de contrôle
interne. En Flandre toutefois un prestataire de services externe appelé « Audio »
réalise, en application du décret du 19 décembre 2008 sur les centres publics
d’action sociale, des activités d’audit pour plus de vingt entités publiques locales
actives dans le secteur de la protection sociale. Ce service a été étendu à d’autres
entités locales à partir de 2010.
Pour conclure, toutes les entités publiques qui ne sont pas couvertes par les
dispositions citées ci-dessus ne sont donc pas soumises à un cadre légal commun
visant à imposer la pratique de l’audit. Les programmes d’audit interne sont alors
mis en œuvre de manière décentralisée, sur une base volontaire ou à la suite
de mandats individuels exigés, par exemple, par des bailleurs de fonds comme
l’Union européenne dans le cadre des fonds structurels ou agricoles.

88 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

L’administration régionale flamande a organisé ses activités d’audit interne


de la façon la plus centralisée. L’administration fédérale a tendance à suivre cette
direction, non seulement parce qu’elle a mis en place un comité d’audit central,
mais aussi parce que ce comité a formulé en 2011 une proposition visant à centra-
liser tous les programmes d’audit interne couverts par les arrêtés royaux précités
auprès d’une agence équivalente à l’IAVA.

TABLEAU 10 : LE DISPOSITIF INSTITUTIONNEL EN MATIÈRE D’AUDIT DANS


LE SECTEUR PUBLIC BELGE, SITUATION ENTRE 2008-2010

RATTACHEMENT
TYPE DE
AUDIT INTERNE HIÉRARCHIQUE POUR LA
STRUCTURE
OBLIGATOIRE ? MAJORITÉ DES ACTIVITÉS
D’AUDIT
D’AUDIT INTERNE
Comité d’audit central
Fédéral Hybride Audit centralisé et direction de l’entité
concernée
Communauté Audit Comité d’audit de l’entité
Hybride
française décentralisé concernée
Audit Comité d’audit de l’entité
Région wallonne Non
décentralisé concernée
Communauté/
Oui Audit centralisé Comité d’audit central
Région flamande
Région de Audit Comité d’audit de l’entité
Oui
Bruxelles-Capitale décentralisé concernée
Audit Comité d’audit de l’entité
Local Non
décentralisé concernée

„ LES FACTEURS FAVORISANT L’ADOPTION ET LA


PROFESSIONNALISATION DES SERVICES D’AUDIT INTERNE
Cette troisième section illustre la manière dont l’audit interne est adopté et
professionnalisé dans le contexte public belge grâce à une sélection de témoi-
gnages d’agents publics exerçant des activités en matière d’audit ou de contrôle
internes dans des ministères ou autres organismes publics. L’objectif initial de ces
entretiens était de confirmer ou d’approfondir les résultats principaux de l’analyse
quantitative de la thèse. Des entretiens semi-structurés (de 60 minutes à 3 heures,
avec une moyenne de 2 heures, de juin 2011 à août 2011) portant sur les facteurs
mentionnés en introduction ont été menés auprès de 21 organismes publics. Nous
avons gardé l’anonymat de nos interlocuteurs et utilisé, dans la majorité des cas,

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 89


des pseudonymes pour désigner les organismes qu’ils représentaient 13. Tous les en-
tretiens ont été retranscrits et restructurés selon le protocole analytique de Beaud
et de Weber (2003). Nous avons demandé à chaque interlocuteur dans quelle me-
sure ces facteurs ont favorisé (ou empêché) l’adoption ou la professionnalisation
d’un service d’audit dans leur entité.

Les facteurs favorisant l’adoption d’un service d’audit interne

Les mandats obligatoires relatifs à l’audit interne


En ce qui concerne l’adoption d’un service d’audit interne, les mandats obli-
gatoires relatifs à l’audit interne sont considérés comme un incitant fort. Avant
2000, les règlements légaux à ce sujet ne concernaient le plus souvent qu’un seul
organisme à la fois, par exemple lors de la création d’un tel organisme ou lors de
la conclusion d’un contrat de gestion, en particulier pour les organismes publics
créés après 1995. Ces initiatives provenaient de réformes publiques plus globales
en vue de moderniser et de décentraliser davantage la fonction publique. Après
2000, ces règlements touchent plusieurs organismes à la fois, ce qui permet de
répandre plus facilement et rapidement l’audit interne en tant que concept.
Le mandat légal s’impose parfois après l’adoption volontaire d’un service
d’audit interne, à la suite d’une série de dysfonctions graves ou d’une crise, ce qui
aide à légitimer davantage ce service au sein de l’entité. L’exemple de la Société de
logement illustre bien ce contexte. Dans cet organisme, des inspecteurs des finan-
ces avaient décelé des cas de fraude dans l’entité, ce qui avait notamment débou-
ché sur l’affaire de la Carolo en 2005 14. Par conséquent, un service d’audit interne
a été directement mis en place et ensuite formalisé dans le cadre du contrat de
gestion (2007-2012) entre la Société et son autorité de tutelle.
Moi j’étais engagé là-bas en 2004. À l’époque ce n’était pas une fonction d’audi-
teur interne. On nous appelait « inspecteurs financiers » […] On effectuait des
missions d’appui et de contrôle auprès de 70 sociétés de logement qui étaient
sous notre tutelle. […] Et c’est ce genre de missions qui a débouché sur l’affaire
Carolo. C’était le big bang qui a fait professionnaliser cette fonction. […] Cela
a donné tellement de pression que le politique a décidé de mettre une cellule
d’audit interne, à partir de 2005, avec l’autorité et les moyens nécessaires […] La
société s’était aussi engagée à mettre en œuvre la fonction d’audit interne dans son
nouveau contrat de gestion. […] Ils ont recruté, recruté, recruté, pour être rassurés.
Maintenant je pense que le processus est finalisé. Nous sommes maintenant une

13
L’article indique parfois le nom réel de l’entité parce que les faits ont été mentionnés dans la presse
ou parce que l’interlocuteur avait donné son accord.
14
L’affaire de la Carolo a éclaté le 5 septembre 2005, et a marqué le début des scandales politico-
financiers dans la municipalité de Charleroi en Belgique, lorsque l’un des partis politiques siégeant
dans l’opposition au Conseil communal de la Ville de Charleroi a rendu public un rapport d’audit
sur la Société de logement social appelée « La Carolorégienne ». Ce rapport a relevé des pratiques
de corruption dans la gestion de la Carolorégienne. À la suite de cette affaire, plusieurs échevins et
administrateurs de la Société se sont retrouvés devant la justice pour malversations et détournement
de fonds.

90 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

dizaine d’auditeurs internes, avec un directeur. Il y avait vraiment une pression poli-
tique avec une opinion publique. (Auditeur interne, Société de logement)
Dans un tout autre registre, des activités d’audit interne apparaissent après
l’obligation légale pour certaines entités de respecter des standards de qualité ou
d’autres règlements techniques en vue d’une certification, par exemple selon les
normes de qualité ISO 9001, ISO 14001 ou EMAS. Dans ce contexte de certification,
les activités d’audit interne incluent en général ce qu’on appelle des audits de
qualité. Certaines entités publiques font réaliser ces audits de qualité par leur ser-
vice d’audit interne, d’autres maintiennent des audits de qualité séparés. Dans ce
contexte, nous avons souvent observé une certaine confusion, voire un amalgame,
entre l’audit interne et l’audit de qualité.
En 2007, l’audit interne dépendait du service qualité dans le contexte de la grosse
réorganisation et donc nous étions liés avec les services qualité. Avant 2007, l’au-
dit interne était indépendant du département « Qualité ». […] On fait de l’audit
interne selon les normes de l’IIA, mais, à côté, on fait aussi des audits qualité, pour
que le certificateur soit content. […] On essaie d’avoir un équilibre. La norme
ISO se limite à la procédure. Nous [l’audit interne], on va plus loin ; il y a une
approche risque. […] C’est difficile de faire comprendre aux gens ce qu’est l’audit
interne par rapport à l’audit qualité. Ils ne comprennent pas, par exemple, que
cela peut prendre un mois alors que l’audit qualité ne prend que quelques heures.
Il y avait vraiment une confusion entre l’audit interne et l’audit qualité. Le comité
de direction se rendit compte que cela ne tournait pas rond. Et donc en 2009,
on a sorti à nouveau les auditeurs internes du département « Qualité » et on les a
mis dans un service indépendant, avec un responsable à sa tête, lequel dépend
directement du comité de direction. (Responsable du service d’audit interne,
Compagnie des eaux)

La dépendance financière
Les entretiens ont mis en évidence le fait que les organismes publics qui ont
l’obligation légale de mettre en place un service d’audit interne réagissent diffé-
remment selon qu’il y a ou non une menace de perte de ressources liée à cette
obligation. En particulier, nous observons que les organismes financés en ordre
principal par des subsides ou d’autres financements par projet seront plus enclins
à respecter les exigences légales imposées par leurs principaux donateurs que des
départements ministériels ou des organismes publics dont le financement est prin-
cipalement assuré par des recettes financières récurrentes découlant directement
d’une ligne budgétaire du gouvernement. L’exemple de l’Agence ci-après est un
cas typique de la première situation. Cette agence opère essentiellement dans le
domaine des programmes européens et reçoit des subsides européens importants.
Sa structure administrative et ses pratiques de gestion suivent de près les règles
édictées par les autorités de l’Union européenne.
S’il n’y avait pas la règlementation européenne, c’est clair que l’audit interne n’au-
rait jamais existé dans l’agence, ni soutenu par la direction. […] Si la direction
générale n’avait pas donné une visibilité à la fonction d’audit interne, cela aurait
été l’objet de remarques et aurait pu mettre en péril l’Agreement avec les institu-

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 91


tions européennes ; en tous les cas, cela aurait créé des problèmes inutiles. […]
Depuis 2008 ou 2009, la direction a un instrument de suivi, une sorte de tableau
de bord avec la même structure telle inspirée dans l’annexe 1 de la réglementa-
tion européenne. Ici la direction suit les quatre points qui sont donnés là-dedans.
(Responsable de l’audit interne, Agence dans les fonds européens)
La réaction à l’égard de la dépendance financière a été très différente dans la
seconde catégorie d’entités publiques. La plupart des interlocuteurs de ce groupe
avaient un regard amusé lorsque nous leur demandions dans quelle mesure le
respect des obligations légales en matière d’audit interne était important pour leur
entité. Cette réaction peut s’expliquer par le fait que toute menace d’une coupe
budgétaire est théorique puisque l’essentiel de leur budget concerne des dépenses
courantes que le pouvoir subsidiant n’a pas la possibilité de supprimer (par exem-
ple les salaires des fonctionnaires). C’est particulièrement vrai pour les ministères
fédéraux où l’audit interne est obligatoire depuis les arrêtés royaux de 2002 : cer-
tains départements ont mis en œuvre cette exigence d’un service d’audit interne,
d’autres non. En d’autres termes, la dépendance financière n’est certainement pas
un facteur stimulant dans ce contexte.

L’influence normative
Parfois, l’obligation légale fournit indirectement « l’idée » normative de mettre
en œuvre un programme d’audit interne. Par exemple, la Société de transport na-
tionale, interrogée dans le cadre de notre étude, a mis volontairement en place un
service d’audit interne, après l’obligation légale de créer un comité d’audit édic-
tée par la Loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques
économiques. Cette loi ne mentionnait aucunement l’audit interne, mais comme
les règles de bonne gouvernance d’un conseil d’administration exigent la création
d’un comité d’audit en son sein, la mise en place d’un tel service rattaché direc-
tement à ce comité devenait indispensable. En d’autres termes, les organismes
publics dotés d’un conseil d’administration seront plus susceptibles d’être influen-
cés par le concept d’audit interne puisque ceux-ci suivront les recommandations
provenant de règles de bonne gouvernance.
La volonté d’instaurer un service d’audit interne peut aussi provenir de l’expé-
rience ou du profil des administrateurs d’un conseil d’administration. Nous pou-
vons citer en exemple l’arrivée d’un nouvel administrateur délégué dans le conseil
d’administration d’un hôpital régional qui opère sous la tutelle de la Communauté
française. Ce nouveau membre était un ancien auditeur de la Cour des comptes
de Belgique.
Quelle était la motivation d’avoir de l’audit interne dans votre hôpital ? Une règle-
mentation ? (Interviewer)
Non, on a eu en 2002 un nouvel administrateur délégué qui a lancé un plan stra-
tégique global pour l’institution. Ce plan stratégique porte sur toutes les fonctions
médicales et administratives de l’hôpital. Il y avait notamment la création d’un
audit interne. Cela ne répondait à rien de particulier, mais l’administrateur délé-
gué est issu de la Cour des comptes, c’était un auditeur (RIRE). Et voila pourquoi il

92 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

voulait mettre cela en place. Mais on n’a pas trouvé le temps ni les personnes pour
le mettre en place tout de suite. (Secrétaire du conseil d’administration, Hôpital)
L’apparition de services d’audit interne peut également s’expliquer par l’in-
fluence des réseaux d’échanges et de documentation. Par exemple, dans une com-
mune provinciale, l’idée de mettre en œuvre un programme d’audit interne est
venue directement du management intermédiaire de l’entité. Le concept d’audit
interne y était encore méconnu avant la distribution d’un rapport publié par le
Conseil de l’Europe en 1999 sur les pratiques de l’audit interne aux niveaux local
et régional dans les pays européens. Ce rapport a clarifié une certaine confusion
qui régnait au sein du management interne de l’entité quant aux rôles respectifs
des responsables des services comptables, du contrôle de gestion et des services
d’inspection de la commune. Ce rapport a aussi donné une poussée à la mise en
œuvre du service d’audit interne dans les services communaux.
Les autres facteurs de l’étude peuvent également indirectement propager des
contextes normatifs favorables à la sensibilisation et à la mise en place d’un service
d’audit interne.

Le mimétisme
Il est intéressant de constater qu’une sorte de mimétisme émerge à partir du
moment où une masse critique d’entités publiques adoptent des activités d’audit
interne. Cette pression est particulièrement efficace lorsqu’il s’agit d’entités appar-
tenant au même niveau d’autorité publique. Le cas de l’Hôpital est particulière-
ment illustratif à ce propos. L’initiative venant du nouvel administrateur délégué,
lequel proposait d’instaurer un service d’audit interne dans l’institution comme
expliqué plus haut, a été relayée ailleurs par les administrateurs de l’Hôpital qui
siègent à d’autres conseils d’administration. Ceux-ci ont à leur tour exercé une
pression croissante pour que l’audit interne soit répandu dans les organisations
au sein desquelles ils siègent en tant qu’administrateurs. Nous sommes ici dans un
contexte où des entités ont adopté un service d’audit interne à la suite du décret de
2003 sur le contrôle et la transparence des organismes publics de la Communauté
française.
On a donc eu des pressions de certains administrateurs qui souhaitaient mettre
l’audit interne au plus vite. C’est pour cela qu’on accélère un peu maintenant.
Les administrateurs qui sont externes, c’est-à-dire désignés par la Communauté
française en fait. Et donc voilà, on est un peu dans le mouvement général des
institutions publiques qui mettent cela en place un peu partout, on le sait aussi.
(Secrétaire du conseil d’administration, Hôpital)
Les agences fédérales décentralisées opérant dans le domaine de la sécu-
rité sociale offrent d’autres exemples de mimétisme. Bien qu’elles ne soient pas
concernées par l’arrêté royal relatif à l’audit interne qui oblige tous les ministères
et certains organismes à mettre en place un service d’audit interne depuis 2002,
celles-ci ressentent néanmoins une pression implicite croissante pour créer de tels
programmes. Il s’agit ici d’éviter d’être en retard en matière de bonne gouvernance
par rapport à d’autres organismes pour lesquels l’audit interne est obligatoire, y
compris leur ministère de tutelle (Sarens, De Visscher et Van Gils, 2010). Au palier

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 93


local, la diffusion de l’audit interne ne semble pas encore avoir atteint la masse cri-
tique nécessaire pour générer une pression implicite sur les autres entités locales.
Il n’est donc pas surprenant qu’un amalgame entre audit interne, contrôle interne
ou audit de qualité semble être fréquent.

L’influence du contrôle externe


L’étude révèle que les agents du contrôle externe, en particulier l’inspection
des finances, la Cour des comptes et les réviseurs d’entreprises, peuvent exercer
une influence positive dans l’adoption d’un programme d’audit interne. Cela peut
se faire directement par le soutien explicite aux projets d’audit interne en formu-
lant des recommandations précises dans les rapports d’audit externe. L’impulsion
du contrôle externe peut également être indirecte en induisant un environnement
plus contraignant dans lequel l’entité publique opère ou parce que la direction
considère que le niveau de contrôle externe n’est pas suffisant pour garantir que
l’organisation est sous contrôle.
Je pense que toutes les institutions culturelles sont un peu au pied du mur pour
le moment, que toutes les institutions ont grandi, que les règles de gouvernance
sont de plus en plus strictes. […] On n’est pas obligé de mettre en place un audit
interne. C’est nous qui le faisons parce que les obligations pour les sociétés de-
viennent telles que c’est absolument nécessaire de passer par ce genre de système
si on veut être certain que tout le monde rentre bien dans le même moule de
procédures. C’est indispensable. (Directeur financier, Musée)
C’est vraiment une volonté des mandataires publics de soutenir ma fonction
[d’audit interne]. Nous sommes une grosse entité, 3 000 personnes avec un gros
budget, ils ont besoin d’être rassurés contre la fraude et les dérapages, surtout
dans le contexte général de scandales financiers dans le monde des intercom-
munales. […] Le contrôle externe intervient essentiellement en aval, lorsque tout
est déjà amorcé. Le collège des réviseurs ne vient qu’une à deux fois par an et ne
vérifie que la comptabilité, essentiellement le budget de fonctionnement (pro-
venant de la tutelle), mais ce n’est pas suffisant. (Responsable de l’audit interne,
Hospice)
L’absence ou le faible niveau des contrôles externes devient clairement une
pression en faveur de l’adoption d’un service d’audit interne dès lors que les ris-
ques de fraude ou de non-conformité deviennent élevés. C’est particulièrement
vrai lorsqu’il y a un accroissement des activités de fonctionnement du fait d’une
augmentation d’un budget, d’un élargissement du champ d’intervention ou de
la fusion de différents organismes publics. En outre, certains organismes publics
souhaitent instaurer un service d’audit interne dans le but de réduire les audits
externes effectués par l’autorité de tutelle. L’adoption d’un tel programme permet
de réduire les activités de contrôle externe en s’inspirant du principe de l’audit
unique (single audit).

Les conseils d’administration


Nous avons remarqué précédemment que les conseils d’administration des
organismes publics constituent une force normative favorable à la mise en place

94 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

de l’audit interne. De même, la présence d’un conseil d’administration indique


que l’entité publique a une personnalité juridique distincte de celle du gouverne-
ment et fonctionne donc davantage selon les lois du marché. Ceci a pour consé-
quence de créer un environnement plus compétitif et contraignant qui favoriserait
le besoin de mettre en place des activités d’audit interne comme cela a été illustré
par le cas du Musée.

Les facteurs favorisant la professionnalisation d’un service


d’audit interne

Les règlements relatifs à l’audit interne


Les règlements relatifs à l’audit interne influent également sur la professionna-
lisation de l’audit interne en raison de leur contenu normatif. Certaines obligations
en matière d’audit interne demeurent très vagues si elles ne sont pas adaptées au
contexte de l’entité. Cela a parfois généré une certaine confusion entre le contrôle
interne, les services d’inspection et l’audit interne lorsque l’organisme tentait d’in-
terpréter et de mettre en œuvre les exigences d’audit dans son cadre administratif.
Cette confusion se trouve parfois dans le contenu de certains règlements comme
les premières règles édictées par l’Union européenne en 1995 en matière d’audit
interne dans le cas de l’Agence opérant dans les fonds européens.
Le règlement européen (CE/1663) de 1995 imposait carrément un service d’audit
interne, mais, si mes souvenirs sont bons, dans ce règlement-là, on mélangeait
contrôle interne et audit interne. Ils ont corrigé cela dans le règlement de 2006.
(Responsable de l’audit interne, Agence dans les fonds européens)
En revanche, d’autres obligations sont très normatives ; elles précisent par
exemple les normes de la profession (les standards IIA) et parfois l’obligation de
créer un comité d’audit, en particulier les arrêtés royaux relatifs à l’audit interne et
certains contrats de gestion.

L’autonomie managériale
Les agences ayant une forte autonomie managériale en matière de gestion de
leurs ressources ont également des services d’audit interne plus avancés compa-
rativement aux standards de la profession. Ceci contraste avec les ministères ou
les organismes publics semi-autonomes dont les fonctions administratives internes
dépendent directement de l’approbation gouvernementale et de cadres organisa-
tionnels plus rigides.
On a plus d’autonomie, car le fonctionnement de l’agence est moins impacté par
la crise gouvernementale que les SPF [services publics fédéraux]. Nous n’avons
pas vraiment besoin de l’accord d’un nouveau gouvernement pour notre fonc-
tionnement interne. Pour les SPF, je pense qu’ils sont beaucoup plus barrés, car
beaucoup de décisions doivent être formellement ratifiées par le pouvoir et par-
fois pour des décisions très importantes pour le fonctionnement d’un SPF. (Res-
ponsable de l’audit interne, Agence dans des fonds européens)

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 95


Toutes les décisions et les dossiers ne doivent pas passer par l’autorité de tutelle,
nous ne sommes pas une administration ! On est un OIP [organisme d’intérêt pu-
blic] ; on dispose d’une autonomie de gestion et de décision. C’est vrai qu’on a
beaucoup plus de facilité chez nous, d’abord parce que c’est le contrat d’emploi
pour tous. […] Alors que pour eux [les ministères et administrations], ce sont
des statutaires, des contractuels, des listes de réserve, etc. C’est vraiment difficile !
(Responsable de l’audit interne, Compagnie régionale des transports)

Le soutien de la direction générale


Tous les interviewés possédant un service d’audit interne ont souligné qu’il est
impératif que la direction générale soit réellement sensibilisée à la notion d’audit
interne et qu’elle soutienne pleinement et activement ses auditeurs internes afin
d’assurer la légitimité, la crédibilité et la transversalité de cette fonction dans la
structure organisationnelle. Les entités de notre échantillon qui ne remplissent pas
cette condition ont sans exception des services d’audit interne faiblement dévelop-
pés, impliquant des missions d’audit restreintes ou isolées, peu importe le niveau
de compétences des auditeurs internes ou le nombre d’années d’existence de leur
service.
Dans l’actuel des choses, je trouve qu’on est professionnel : j’utilise tous les stan-
dards internationaux ; j’ai une méthodologie reconnue par l’IIA ; j’ai une charte,
un code d’éthique, une analyse des risques, une matrice d’évaluation ; j’ai donc
tout ce qu’il faut. Maintenant, tout est prêt pour faire du bon boulot, mais il faut
maintenant une reconnaissance du haut, une formalisation de la fonction. […]
Apparemment le comité de direction a d’autres priorités. (Auditeur interne, minis-
tère de l’Innovation)

Les conseils d’administration


Pour la professionnalisation de l’audit interne, le conseil d’administration
jouerait un rôle de facilitateur au même titre que la direction générale décrite
plus haut, mais dans un contexte particulier. On a en effet remarqué que le degré
d’implication des administrateurs dans des fonctions de direction de l’organisation
semble avoir une influence majeure sur la professionnalisation de l’audit interne.
Dans le cas de la Compagnie régionale des transports, le service d’audit in-
terne a atteint un niveau professionnel parmi les plus élevés de notre échantillon.
Ce service a en fait deux supérieurs hiérarchiques : d’une part, le comité d’audit (le
principal) qui est composé de directeurs et d’administrateurs et, d’autre part, le co-
mité de direction auquel la fonction d’audit interne est structurellement rattachée.
Par conséquent, le management exécutif est hautement impliqué, à la fois dans le
comité d’audit et dans la programmation des missions d’audit. L’indépendance est
maintenue grâce à un bon équilibre des intérêts dans le comité d’audit.
Dans un autre cas, celui de la Société d’expansion économique, l’audit in-
terne n’est pas aussi avancé, malgré des similitudes avec le cas précédent : d’une
part les deux entités sont des compagnies publiques, ce qui implique beaucoup
de flexibilité managériale, d’autre part leurs services d’audit interne ont la même
ancienneté en années d’existence. Par ailleurs, le service d’audit interne de ce

96 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

cas-ci a également comme principal un comité d’audit. Toutefois, celui-ci est uni-
quement composé d’administrateurs du conseil d’administration. De plus, ces der-
niers n’ont aucune fonction exécutive dans le management de l’entité. Enfin, la
direction générale n’est pas représentée dans le comité d’audit ni dans la program-
mation des missions d’audit. Dans ce contexte, la direction générale de la Société
d’expansion économique se considère plus comme un audité que comme un par-
tenaire de l’audit interne. Il apparaît clairement que la fonction d’audit interne est
plutôt perçue par les exécutifs de cette direction générale comme une couche
de contrôle supplémentaire ou un fardeau administratif, étant donné que leurs
priorités et leurs préoccupations en matière de risques ne sont probablement pas
les mêmes que celles des membres du conseil d’administration. L’organigramme
de la Société d’expansion économique montre clairement cette situation : le dé-
partement d’audit interne est directement rattaché au conseil d’administration, et
non au comité de direction. L’interlocuteur de cette société se désole de voir que
son service d’audit interne souffre d’un manque total de soutien de la part de la
direction, en particulier lorsque les recommandations émises dans le cadre des
missions d’audit doivent être appliquées :
Nos recommandations ne sont pas prises au sérieux par le management. C’est
vraiment là où ça coince. Et cela empire ! Avec un taux de recommandations
maintenant de 23 % des actions prioritaires, c’est vraiment catastrophique en
termes de crédibilité. Alors, quand les audités voient que cela n’aboutit à rien,
ils ne veulent plus s’investir ; c’est normal. Si le management ne bouge pas, cette
fonction n’aura pas de résultats convaincants. (Auditeur interne, Société d’expan-
sion économique)
Ces derniers exemples confirment que la participation du haut management
est absolument nécessaire pour assurer le déploiement professionnel et l’intégra-
tion du service d’audit interne dans la structure de l’entité selon les standards de la
profession, que cela provienne du conseil d’administration, d’un comité de direc-
tion ou du comité d’audit. Autrement dit, ce n’est pas le conseil d’administration
qui joue ici le rôle de facilitateur favorisant la professionnalisation d’un service
d’audit interne, mais bien le haut management, lequel doit participer activement à
la programmation de ce service. Nous avons également constaté une telle structure
de gouvernance de l’audit interne dans certaines agences régionales ou locales où
des cas de fraudes ont été détectés. Dans ce contexte, l’audit interne est perçu plus
comme un service tourné davantage vers l’inspection que l’amélioration continue
des pratiques de gestion.

L’influence du contrôle externe


La plupart des auditeurs internes interrogés dans notre étude déclarent qu’un
environnement opérationnel fortement contrôlé par des agents externes a un ef-
fet positif sur la professionnalisation de leurs activités d’audit interne. Cet effet se
produit par l’intermédiaire des recommandations fréquentes émises par les audi-
teurs externes en vue notamment de professionnaliser davantage les programmes
d’audit interne, en particulier dans le cadre de programmes de certification et d’as-
surance qualité. Cet environnement de contrôle aide aussi à implanter une culture

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 97


de la transparence, de l’évaluation et de la responsabilité au sein de l’entité. En
effet, les personnes qui ont été habituées à être auditées par l’extérieur acceptent
généralement mieux les missions d’audit interne.

„ L’EXPÉRIENCE FÉDÉRALE EN MATIÈRE D’AUDIT INTERNE


Nous avons également examiné plus attentivement le cas des organismes
publics fédéraux pour lesquels l’audit interne est devenu obligatoire depuis 2002
à la suite des arrêtés royaux cités plus haut. Le taux d’adoption a augmenté depuis
l’arrêté royal de 2007, mais ce résultat reste malgré tout insatisfaisant : au moment
de l’enquête en juin 2011, dix des vingt-trois entités avaient adopté un service
d’audit interne. Dans ce contexte, quels sont les principaux facteurs favorisant ou
empêchant cette adoption ?

Les entités fédérales ayant adopté un service d’audit interne


La plupart des ministères et autres organismes fédéraux ayant adopté un service
d’audit interne l’avaient, en réalité, déjà mis en place bien avant la publication des
premiers arrêtés royaux en la matière. Par exemple, le ministère des Finances avait
déjà créé deux cellules d’audit interne pour des directions opérationnelles depuis
les années 1990. La première avait été créée en 1991, à la suite d’un arrêté royal,
pour auditer l’ensemble des administrations fiscales, et placée sous l’autorité directe
de l’Administrateur général des impôts 15. L’autre cellule d’audit interne avait été
rendue obligatoire en 2000 au sein de l’Administration de la Trésorerie, également
à la suite d’un arrêté 16. Des missions d’audit interne y avaient déjà été effectuées de
manière volontaire depuis 1995, soit après un scandale financier.
Une agence fédérale opérant dans le secteur de la santé publique avait déjà
prévu un service d’audit interne et un comité d’audit dans l’acte de fondation
juridique de l’agence en 2000. Néanmoins, ces éléments n’ont officiellement été
mis en œuvre qu’en 2007. Selon une autre source, le ministère de tutelle de cette
agence n’a toujours pas mis en œuvre un service d’audit interne, alors qu’il est
également soumis à l’arrêté royal. Selon la personne de l’agence interrogée, c’est
que les tâches sont différentes.
Nous ne sommes pas une administration. On est plus proche du marché, on exécute
les politiques. Le ministère, lui, il fait les politiques, c’est vraiment autre chose. (Res-
ponsable du service d’audit interne, Agence dans le secteur de la santé publique)
Le ministère de l’Innovation a été l’un des rares organismes fédéraux à avoir
créé un service d’audit interne immédiatement après la publication du premier

15
Arrêté royal modifiant l’arrêté royal du 29 octobre 1971 fixant le règlement organique du Ministère
des Finances, ainsi que les dispositions particulières y assurant l’exécution du Statut des agents de
l’État. Il a été mis à jour par A.R. 13.02.1996 (M.B. 13.03.1996).
16
Arrêté royal du 12 janvier 2000 modifiant l’arrêté royal du 29 octobre 1971 fixant le règlement
organique du Ministère des Finances, ainsi que les dispositions particulières y assurant l’exécution
du Statut des agents de l’État (M.B.13.05.2000).

98 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

arrêté royal en la matière (2002). Au même moment, certains programmes euro-


péens ont exigé des entités publiques nationales qui percevaient des subventions
de l’Union européenne – c’était le cas pour ce ministère – de faire certifier leurs
comptes annuels par des auditeurs internes. Ces nouvelles exigences européennes
ont probablement renforcé la pression sur la direction générale du ministère de
l’Innovation afin qu’il respecte le premier arrêté royal relatif à l’audit interne. No-
tre interlocuteur a souligné que ni le haut fonctionnaire dirigeant ni le comité de
direction n’étaient demandeur d’un tel programme d’audit interne en vue d’amé-
liorer le rendement global de leur mandat.
Pour les autres ministères qui ont adopté un service d’audit interne dans le
contexte de la réforme Copernic et en lien avec les arrêtés royaux, nos interlocu-
teurs affirment que la direction générale et le personnel étaient prêts à mener des
activités d’audit interne, comme l’illustre le cas du ministère des Affaires intérieures.
La culture interne est prête parce qu’on y travaille depuis 2002, avec les plans de
management, les indicateurs de performance, les balanced scorecards, et ainsi de
suite. Maintenant, on est prêt pour aller plus loin. (Responsable de l’audit interne,
ministère des Affaires intérieures)
Au sein de ce ministère, des projets pilotes, dont des projets BPR (Business
Process Re-engineering) plus globaux, avaient été lancés afin de clarifier les risques
et la portée de ce programme d’audit interne. Une cellule d’audit interne a ensuite
été créée en 2007, d’abord en recrutant du personnel en interne et par la suite
au moyen de la mobilité interne dans l’ensemble des départements et des autres
organismes fédéraux.
Pour quelques organismes fédéraux qui ont adopté un service d’audit interne,
nos interlocuteurs ont déclaré que leurs services d’audit interne manquaient de
soutien de la part de leur direction générale pour véritablement prendre leur en-
vol. Apparemment, les hauts fonctionnaires ne subissent pas suffisamment de pres-
sion pour suivre les recommandations formulées par les missions d’audit interne
ou pour agrandir l’équipe des services d’audit. De même, certains ministères ou
agences n’ont pas établi de profils de compétences pour les fonctions d’auditeur
interne dans leur cadre organique. Cette situation s’observe aussi ailleurs, avec
pour résultat des différences en ce qui concerne le statut, les perspectives de pro-
motion et les traitements pour la même fonction, parfois au sein du même service
d’audit interne ou entre différents services.
Mes directeurs ont d’autres priorités probablement. Peut-être qu’ils étaient
contents jusqu’à ce qu’il y ait un audit interne qui existe. Et voilà, on a respecté
l’AR et c’est tout. C’était une volonté politique, de stratégie interne. Probablement
qu’on ne considère pas l’audit interne comme important. C’est un peu le cas pour
les autres SPF, c’est maigrichon. Cela ne correspond pas à l’envolée qu’auraient
pu créer ces arrêtés royaux.
[…]
Si vous faites une analyse des profils des responsables des services d’audit interne
dans chaque SPF, c’est complètement différent de l’un à l’autre et ce n’est pas
normal. Il devrait y avoir normalement une et une seule fonction standard quelle
que soit l’entité dans laquelle vous travaillez. Ici vous avez des contractuels, des

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 99


statutaires, des directeurs généraux, de simples niveaux A. C’est incroyable des
fois, c’est vraiment bizarre. Moi, par exemple, je me retrouve dans une fonction de
« project manager », un truc comme ça. (Auditeur interne, ministère de l’Innovation)

Les entités fédérales n’ayant pas encore adopté de service


d’audit interne
La récente crise politique en Belgique (2007-2011) a empêché les institutions
fédérales d’avoir un gouvernement de plein exercice durant plusieurs longues pé-
riodes 17. Par conséquent, les recrutements, les promotions et d’autres ressources
humaines et financières dont les ministères et les agences ont besoin ont été blo-
qués. L’approbation d’un gouvernement de plein exercice était nécessaire pour
ces questions, y compris pour l’audit interne.
Plus important encore, indépendamment de la crise politique, la plupart des
personnes interrogées à propos des cas fédéraux ont souligné que le contexte ins-
titutionnel fédéral était trop instable pour réussir à encourager les ministères les
moins motivés à adopter des services d’audit interne, et ce, pour plusieurs raisons.
D’abord, les arrêtés royaux ayant trait aux mandats relatifs à l’audit interne ont
changé plusieurs fois en moins de cinq ans. Depuis 2002, les ministères et cer-
taines agences étaient tenus de mettre en place, individuellement, des comités
d’audit interne. En 2007, ces mêmes entités fédérales ont dû les abolir ; ils ont été
remplacés par un comité d’audit central, le CAAF, rattaché directement au Conseil
des ministres. Par ailleurs, à la suite de cette récente crise politique, l’avenir de
certaines activités fédérales est devenu incertain, quelques ministères ou agences
étant susceptibles d’être restructurés ou régionalisés. Enfin, la proposition de juillet
2011 du CAAF de centraliser toutes les activités d’audit interne dans un seul service
d’audit interne, externe aux entités auditées, a grandement découragé les autres
entités fédérales à développer leur propre service d’audit. Cette proposition contre-
vient en plus aux arrêtés royaux relatifs et, ce faisant, les discrédite.
En outre, le dispositif institutionnel, dont dépendent les services d’audit in-
terne pour fonctionner de manière adéquate, reste incomplet. La clé de voûte de
l’organisation, le CAAF, a mis beaucoup de temps pour être opérationnel : créé
par les arrêtés royaux de 2007, le CAAF a seulement été mis en place en 2010. Cela
a permis aux hauts fonctionnaires de justifier leur inertie à l’égard du programme
d’audit interne, puisque les organes nécessaires pour répondre aux exigences des
arrêtés royaux n’existaient pas. De plus, aucune sanction ou incitation directe n’a
été clairement prévue dans les arrêtés royaux ou les programmes annexes. Sur le
plan des ressources humaines, il n’existe pas de carrière officielle ou de perspec-
tive de promotion claire pour cette nouvelle fonction dans la politique officielle
du personnel fédéral. Il y a donc une sorte de dévalorisation de cette nouvelle
fonction telle qu’elle est perçue par les personnes interrogées.

17
La dernière et la plus longue d’entre elles a vu le dernier gouvernement Leterme gérer les affaires
courantes de juin 2010 à décembre 2011.

100 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

En outre, en exigeant des services d’audit interne, les arrêtés royaux ont créé
une couche supplémentaire de contrôle public. L’établissement préalable d’une
structure plus globale aurait permis de mieux réguler les interactions entre les au-
dits internes et externes. Cela a entraîné une situation ambiguë et inconfortable du
fait de la confusion, des doublons et de la concurrence entre auditeurs internes
et externes. Les arrêtés royaux de 2007, surtout avec la création du CAAF, ont
renforcé cette ambiguïté. Ces inerties et ces insuffisances, et la confusion qui en
résulte, créent, par ailleurs, un sentiment général selon lequel les arrêtés sont per-
çus comme trop dogmatiques et porteurs d’une vision politique plutôt que d’une
application pragmatique. Nos interlocuteurs affirment que les arrêtés constituent
un cadre normatif intéressant, mais qu’ils devraient être plus détaillés et mieux
adaptés au contexte et aux besoins de l’administration fédérale.
Une autre raison de l’échec se situe dans le manque d’enthousiasme et d’en-
gagement politique constaté dès l’origine des arrêtés fédéraux. Cela s’est sans
aucun doute reflété dans la perception qu’ont eue les ministères de la légitimité
des services d’audit interne. La crise politique a probablement dégradé davantage
ce point de vue. Par ailleurs, les quelques ministères qui devaient soutenir la mise
en œuvre globale de la réforme Copernic ne sont pas non plus très convaincants
aux yeux des autres départements ministériels : aucun d’eux n’a encore mis en place
de programme d’audit interne. Le mimétisme, habituellement désigné comme une
force de diffusion efficace, s’opère ici en sens inverse, entravant plutôt qu’aidant
l’établissement des services d’audit interne.
Enfin, certains ministères ont reconnu que leur culture interne n’était pas en-
core prête et que, de manière générale, il manquait une culture de l’évaluation
et de la responsabilité dans l’administration fédérale. Cela créé une perception
négative de l’audit interne. La valeur ajoutée n’est pas clairement perçue, car les
dispositifs de contrôle interne ne sont pas suffisamment développés ou formalisés.
On se trouve en fait dans le paradoxe classique de l’œuf et de la poule.

„ CONCLUSION
En matière d’adoption d’un service d’audit interne, le mandat légal semble
être le stimulant le plus puissant et aussi le facteur le plus tangible à observer. Nous
remarquons deux vagues de règlements légaux relatifs à l’audit interne dans le sec-
teur public belge. Avant 2000, ces mandats légaux étaient généralement isolés, se
concentrant sur quelques entités individuelles. Après 2000, la diffusion a été plus
vaste, car les obligations d’audit interne, découlant des réformes administratives
plus larges, ont commencé à couvrir un nombre croissant d’entités. Puisque les
mandats légaux diffusent le concept d’audit interne à une population plus impor-
tante à un même ordre d’autorité publique, un certain mimétisme apparaît chez
les autres entités. De plus, le contenu des obligations légales a aussi une incidence
sur le profil d’un service d’audit interne ou sur la manière dont il sera mis en place.
C’est pourquoi il est fondamental que ces mandats soient bien décrits, bien inter-
prétés et bien adaptés aux différents cadres administratifs du secteur public. Il est
également important d’actualiser les autres procédures administratives et textes

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 101


légaux qui ont un lien avec les nouvelles exigences légales. Cela permettrait de
dissiper la confusion ou de diminuer les mauvaises interprétations fréquemment
constatées dans cette étude. Certains mandats relatifs à l’audit interne incluent
de tels éléments, d’autres non. Nous soutenons que l’efficacité de ces obligations
légales dépend aussi des éléments mentionnés ci-dessus. Ceux-ci sont d’une im-
portance capitale notamment pour l’acceptation, la mise en œuvre et la profes-
sionnalisation des pratiques d’audit interne requises dans le contexte public. Cela
est valable indépendamment des autres facteurs stimulants abordés dans cette
étude.
Un environnement de contrôle externe fort peut également faciliter l’adoption
de l’audit interne grâce à des interventions normatives directes ou des recomman-
dations, ou parce que le risque de non-conformité ou de fraude est élevé. De la
même façon, un environnement dans lequel le contrôle externe est faible pour-
rait également favoriser l’adoption de l’audit interne. En effet, certains peuvent
alors estimer que les contrôles publics ne fournissent pas assez de garanties ou ne
partagent pas les risques avec la même force ou avec la même perspective pour
s’assurer que l’organisation reste sous contrôle.
En ce qui concerne la professionnalisation de l’audit interne, toutes les per-
sonnes interrogées ont souligné que l’intérêt de la direction dans l’audit interne et
son soutien doivent être forts et absolus. Sans cette condition, les services d’audit
interne sont susceptibles d’être une « fonction découplée » de la gestion réelle de
l’entité, en termes institutionnalistes (Meyer et Rowan, 1977).
L’administration fédérale constitue une bonne illustration de services publics
dont on a exigé la mise en place d’un service d’audit interne, mais dont on doit
constater que le résultat reste insatisfaisant. Certaines organisations fédérales sont
mieux préparées que d’autres à adopter un tel service. Cela peut dépendre du
secteur d’activité et du type de tâche, du degré d’intérêt politique ou des carac-
téristiques personnelles des hauts fonctionnaires. Quant à la sophistication des
dispositifs de contrôle et de culture internes, la masse critique atteinte constitue
également un facteur favorable important. En outre, le faible déploiement des ser-
vices d’audit interne dans l’administration fédérale peut aussi être expliqué par
un élément contextuel plus général, en l’occurrence la crise politique. Qui plus
est, cette réforme de l’audit interne au niveau fédéral est vue dans la plupart des
services fédéraux comme étant incomplète, manquant véritablement d’un soutien
politique et d’une culture de la responsabilisation.
De manière plus globale, cette recherche a montré que le fait d’avoir un maxi-
mum de flexibilité managériale permet aux services publics de recruter plus fa-
cilement de professionnels travaillant dans le domaine de l’audit interne, ce qui
contraste avec une certaine rigidité de la politique des ressources humaines dans
le secteur public et ses conséquences pour la gestion opérationnelle des ressour-
ces administratives internes. Aussi, les services d’audit interne requièrent des per-
sonnes expérimentées et qualifiées dans ce champ, mais les auditeurs internes
affichant un profil senior sont encore rares sur le marché de l’emploi étant donné
que cette fonction est relativement récente comparativement aux autres fonctions
administratives. De plus, les conditions de travail dans le secteur public belge sont

102 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

généralement moins attrayantes que dans le secteur privé, mais aussi plus précai-
res. Par exemple, de nombreux auditeurs internes sont des agents contractuels
dans le secteur public, ce qui signifie que la majorité d’entre eux n’ont pas les
mêmes protections, avantages et perspectives de promotion que leurs collègues
qui sont statutaires. Pire encore, la fonction d’auditeur interne n’est généralement
pas encore explicitement reconnue au sein du cadre général de la fonction pu-
blique. En outre, pour les évaluations individuelles, ce sont encore trop souvent
des personnes auditées qui évaluent l’auditeur interne. Cette situation fragilise la
fonction d’auditeur interne et mène à des situations contradictoires quant à sa car-
rière dans le secteur public. D’une part, cette fonction reste généralement précaire
par son statut administratif dans l’entité, d’autre part, les attentes à l’égard de cette
fonction sont très élevées, en particulier sur le plan de la crédibilité, de l’expertise
et de l’indépendance, ce qu’on prénomme ici « le paradoxe de l’auditeur interne »
dans le secteur public.
Enfin, notre étude empirique révèle un défi supplémentaire pour le déploie-
ment général de l’audit interne dans le secteur public belge. En ce qui concerne
la maturité d’un service d’audit interne tel qu’illustré dans la partie statistique de
l’étude, on avait noté que plus de la moitié des services d’audit interne (54 %)
sont toujours au stade initial de développement. Par conséquent, ces services ne
sont probablement pas durables ou n’évolueront pas aussi facilement, à moins
que soient mises en place de nouvelles compétences selon les standards de la
profession. Nous pensons qu’il convient de se poser la question de savoir si cette
tendance générale est le résultat d’une intention délibérée de la part des entités
publiques ou d’un réel blocage administratif pour évoluer selon les standards de
la profession. Autrement dit, si nous nous plaçons dans une perspective socio-
logique néo-institutionnelle comme nous l’avons largement fait dans le cadre de
cette étude, n’y aurait-il pas une sorte d’« isomorphisme » ou d’homogénéisation
des services d’audit interne en termes de maturité dans le secteur public belge et
dans le secteur public en général ?
Premièrement, ces résultats doivent être relativisés, car l’audit interne est en-
core une activité récente et un certain temps sera nécessaire pour qu’il arrive à
maturité. Néanmoins, les résultats empiriques relèvent aussi que de nombreux ser-
vices d’audit interne sont encore très faibles en matière de professionnalisation, en
dépit de leur longévité.
Deuxièmement, une meilleure flexibilité managériale est nécessaire pour
avoir une politique des ressources humaines plus adaptée aux exigences de ces
nouvelles fonctions, ce qui permet aussi de conférer davantage de crédibilité et
d’indépendance à cette fonction. Or nous constatons que 73 % des organismes de
notre échantillon déclarent que cette flexibilité leur fait défaut. Par conséquent, la
politique du personnel semble être un véritable problème pour le développement
de la fonction d’audit interne dans le secteur public belge, en tout cas en ce qui a
trait aux ministères et aux agences ayant une faible autonomie managériale.
Troisièmement, la valeur ajoutée de l’audit interne doit être clairement perçue
et utilisée par l’organisation. Cependant, lorsque le service d’audit interne est imposé
par une source externe, l’audit interne est souvent perçu comme un processus

Le développement de l’audit interne dans le secteur public belge 103


contraignant ou comme une sorte de « label » valorisant pour l’entité, sans véri-
table impact direct pour la gestion réelle de celle-ci. C’est également le cas lorsque
les supérieurs hiérarchiques des services d’audit interne sont uniquement des ad-
ministrateurs ou des politiciens, surtout que les risques politiques et administratifs
ne sont pas forcément les mêmes. Dans ce cas, les deux types de risques devraient
idéalement être intégrés dans la programmation des missions d’audit interne.
Quatrièmement, la professionnalisation de l’audit interne dépend également
du niveau de formalisation du fonctionnement interne de l’organisme. Les résul-
tats de l’étude confirment que la professionnalisation de l’audit interne et le fonc-
tionnement interne de l’entité sont interdépendants, ils évoluent donc ensemble
dans un parcours de dépendance. En d’autres termes, un seuil critique de formali-
sation et d’information dans l’organisation est nécessaire pour permettre aux servi-
ces d’audit interne d’exercer pleinement leurs missions.
Cinquièmement, l’étude montre qu’une culture de l’évaluation et de la res-
ponsabilisation facilite la professionnalisation de l’audit interne. Cette dernière est
loin d’être répandue dans l’ensemble du secteur public belge (Jacob et Varone,
2003 ; Pollitt et Bouckaert, 2004).
Sixièmement, les services d’audit interne ont très souvent été imposés aux or-
ganismes publics, bien avant que les processus du contrôle public aient été revus
et rationalisés. Cela crée fréquemment un sentiment d’inconfort qui trouve son
origine dans un sentiment de doublon, de dysfonctionnement ou de compétition
entre auditeurs internes et externes. Au lieu d’avoir un audit unique, on a plutôt
l’impression d’avoir une profusion d’audits au sens de l’« audit explosion » de Power
(1999). Néanmoins, même si de la confusion subsiste dans la chaîne de contrôle
public, les auditeurs externes reconnaissent que les auditeurs internes les aident à
obtenir de l’information dans le cadre de leurs audits externes devenant de plus en
plus complexes, en particulier les audits de performance.
Enfin, il convient de rappeler que le concept d’audit interne a été importé du
secteur privé. Alors que les principes de la nouvelle gestion publique font souvent
référence aux bonnes pratiques et aux normes internationalement reconnues dans
le secteur privé comme source d’inspiration, un certain nombre de problèmes se
posent lorsqu’il s’agit de transférer ces pratiques dans un secteur public dont les
missions et les principes de gouvernance sont très différents du contexte privé. En
raison des réformes administratives, l’auditeur interne devient officiellement un
nouvel acteur de la gouvernance publique et du contrôle à côté des acteurs plus
traditionnels. Il est essentiel d’adapter la notion d’audit interne et ses pratiques
connexes aux particularités de la gouvernance publique, en particulier la chaîne
de contrôle public en rapport avec la notion d’indépendance et à qui on doit ren-
dre compte.
Pour conclure, soulignons surtout que nous sommes à l’aube d’un processus
d’institutionnalisation de l’audit interne dans le secteur public belge. Il apparaît
clairement que le positionnement de l’audit interne et sa professionnalisation
doivent évoluer. Il n’existe pas actuellement de modèle standardisé de la perfor-
mance de l’audit interne, mais plutôt une variété de modèles qui reflètent l’envi-
ronnement interne des différents organismes publics. Nous sommes convaincus

104 TÉLESCOPE • automne 2012


L'audit dans le secteur public

que les secteurs publics d’autres pays devraient afficher des résultats similaires, en
particulier lorsque ces pays présentent des caractéristiques de la fonction publique
identiques à celles de la Belgique, en particulier les pays dont la politique des res-
sources humaines demeure relativement centralisée et où une culture d’évalua-
tion n’est pas encore suffisamment étendue dans les organismes publics (Cohen,
2012 ; Pollitt et Bouckaert, 2004). Il serait intéressant d’entreprendre une étude
comparative à l’échelle internationale afin de vérifier la pertinence de ces résultats
dans d’autres contextes publics nationaux.

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