Abril de 2015 • No.

20 DEC
Estudios
Económicos

¿Por qué debe respetarse el ahorro de

Análisis los trabajadores para sus pensiones?
económico — Rocío Méndez Pineda
Luz María Serpas de Portillo
Álvaro Trigueros Argüello

I. Antecedentes 60 años); estas pensiones son pagadas por el Estado cada año,
hasta que cierre por completo el sistema público.

El Salvador, hasta 1998, contaba con un sistema de

pensiones basado en un régimen financiero de reparto,
denominado Sistema Público de Pensiones (SPP), en
el cual los beneficios que recibían los afiliados eran
generosos al compararlos con los aportes que habían
realizado, existía un manejo deficiente de las inversiones
de estos fondos y otros problemas; por tales razones, era
necesario realizar una reforma.
El nuevo Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP), al pagar
las pensiones con los ahorros individuales de sus afiliados,
no requiere de fondos públicos, excepto en el caso de la
garantía de la pensión mínima, para aquellos trabajadores
que se les haya agotado su CIAP. En este sistema, el aporte
estatal es bastante menor que en el anterior, y por tanto,
financieramente es viable; sin embargo, para que se
desarrolle apropiadamente y cumpla su objetivo, es
necesario que funcione bajo ciertas condiciones que en el

En 1996 la Asamblea Legislativa, por medio del Decreto 927
“Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones” creó un nuevo
sistema, fundamentado en las cuentas individuales de ahorro
para pensiones (CIAP) que pertenecen a los trabajadores
afiliados, y sería gestionado por las administradoras de
fondos de pensiones (AFP). El antiguo sistema público no
se podía cerrar plenamente hasta que el Estado cumpliera
con todas las obligaciones de pensiones contraídas hasta la
fecha de inicio del nuevo sistema, en abril de 1998 y las que
surgirían con el grupo de afiliados que permaneciera en el
viejo sistema. El cumplimiento de estas obligaciones o costo
de transición, se estimó que duraría varias décadas (cerca de
país no han sido favorables, por lo que se requiere realizar
varios ajustes.
El pago de las pensiones del SPP durante el período de
transición es un costo fiscal. En 2014 ascendió a US$467
millones, equivalente a 1.9% del PIB. En promedio, de
2007 a 2014 fue 1.7% del PIB. Frente a esta obligación,
en algunos ámbitos se menciona que los problemas
del déficit fiscal actuales se deben a las pensiones; sin
embargo, la realidad es más compleja, y una explicación tan
simple como esa puede dar lugar a medidas que generen
resultados peores a largo plazo, tanto para las finanzas del
país, como para los futuros pensionados.

1
 Análisis económico No. 20 • abril de 2015

II. El deterioro de las finanzas más alto, equivalente a 0.74 puntos del PIB –destaca

públicas tiene varias que en 2013, este rubro corresponde a subsidios no

focalizados al consumo del gas licuado, electricidad y
explicaciones transporte público–. Los bienes y servicios son el tercer
rubro de gasto corriente que más incrementó en 2007-
El déficit fiscal es la brecha de los ingresos menos los 2014, pasando de representar 3.6% del PIB a 4.3%.
gastos públicos, y es resultante de todas las operaciones Las erogaciones para el pago de las pensiones, en el
que realiza el sector público durante un ejercicio, período mencionado se convirtió en un gasto relevante,
es decir, es un agregado, no se puede atribuir a un representando un 1.9% del PIB en 2014 y aunque es un
rubro específico, ya que el gasto incluye una gama de gasto que seguirá presionando las finanzas públicas
erogaciones, tales como, transferencias corrientes por varias décadas, es uno de los menores. Durante
–subsidios al gas licuado, transporte público, electricidad, el período mencionado, este rubro aumentó en 0.29
paquetes escolares–, remuneraciones, intereses, bienes y puntos. Por su parte, el gasto de capital parece tener
servicios, pensiones, gasto de capital, entre otros. una tendencia decreciente al igual que los gastos en
intereses, con una disminución de 0.06 y 0.07 puntos,
Al desglosar los ingresos y gastos del sector público
respectivamente (gráfica 1).
no financiero (SPNF), es factible examinar cuál es la
fuente relevante del deterioro del déficit fiscal que Gráfica 1.
está incidiendo en una deuda cada vez más elevada. El Incremento del gasto del 1SPNF, 2007-2014
Gráfica
Incremento del gasto del SPNF 2007-2014 (% del PIB)
déficit fiscal aumentó de 2.0% del PIB en 2007 a 3.7% (% del PIB)
2.5
en 2014, lo que implicó un incremento de 1.7 puntos.
1.97
2.0
Los ingresos pasaron de 17.3% del PIB en 2007 a 19%
1.5
en 2014, resultando en un incremento de 1.7 puntos –la
1.0
carga tributaria neta pasó de 13.6% del PIB a 15.2%, uno 0.74
0.64
0.5
de los porcentajes más altos de los últimos años–. Por lo 0.29

0.0
tanto, desde la perspectiva de la tendencia registrada por -0.06 -0.07
-0.5
los ingresos, el déficit pudo haberse disminuido en este Remune- Transfe- Bienes y Pensiones Gastos Intereses
raciones rencias servicios de capital
corrientes
período, pero no fue así, debido a que el gasto aumentó
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva y cifras
aún más que los ingresos, como se comenta adelante. del Ministerio de Hacienda

El gasto total incrementó en 3.4 puntos del PIB de 2007 a
2014, pasando de 19.3% del PIB a 22.7%. Las erogaciones
por remuneraciones pasaron de representar en 2007 un
7.0% del PIB a casi 9.0% en 2014, siendo el rubro que más
ha incrementado en el período mencionado, elevándose
en casi 2.0 puntos del PIB. El gasto en transferencias
corrientes es el segundo rubro que registra el incremento
Cuando se analiza el incremento del gasto del SPNF
en términos de los montos erogados durante 2007-
2014, se advierte que el rubro con mayor aumento son
las remuneraciones (US$823.2 millones), seguido por
bienes y servicios (US$331.1 millones). El tercer rubro
son las transferencias corrientes, las cuales muestran un
incremento de US$262.0 millones. Las pensiones, por su

2
 DEC
Estudios
Económicos

parte, ocupan el cuarto lugar respecto al gasto del SPNF, Gráfica 3.

Gráfica 3
con un aumento de US$147.6 millones, seguido por los Distribución
Distribución del gasto
del gasto del SPNF
del SPNF en 2014 en
(US$2014
millones)

gastos de capital e intereses, con US$120.7 y US$103.1, (US$ millones)

respectivamente (gráfica 2). 2,500
2,231.8

2,000

Gráfica 2.
Incremento del gasto del2SPNF, 2007-2014
Gráfica
1,500

Incremento del gasto del SPNF 2007-2014 (US$ millones) 1,059.4

(US$ millones) 1,000
689.1
610.4 588.5
500
467.0
900
823.2
800
0
700 Remune- Transfe- Bienes y Pensiones Gastos Intereses
raciones rencias servicios de capital
600 corrientes
500
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva y cifras
400 del Ministerio de Hacienda
331.1
300 262
200 147.6
100
120.7 103.1 Gráfica 4.
0
Remune- Transfe- Bienes y Pensiones Gastos Intereses
Distribución del gasto del SPNF en 2014
raciones rencias
corrientes
servicios de capital (% del total)
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva y cifras Pensiones
del Ministerio de Hacienda 8%
Transferencias
corrientes
10%
Por otra parte, al analizar el peso relativo de cada rubro
Remuneraciones
dentro del gasto total del SPNF, se observa que en 2014, 40%
Intereses
las remuneraciones ascendieron a US$2,231.8 millones, 11%

representando un 40% del gasto público (gráficas 3 y

4). Los bienes y servicios, registraron el segundo mayor
Gastos de capital
12%
porcentaje, con 19%. El gasto de capital ocupó el tercer Bienes y
servicios
lugar con 12%, los intereses con 11%, las transferencias 19%

corrientes con 10% y, en último lugar, están las pensiones
que registraron un gasto de US$467.0 millones y
representan 8% del gasto de 2014 del SPNF.
Desde los ángulos comentados anteriormente, no se
puede concluir que el incremento del déficit se debe al
pago de pensiones; tampoco se puede atribuir a un solo
rubro el protagonismo en el aumento del déficit fiscal.
Reconociendo que los recursos siempre resultan escasos,
lo que se requiere es una evaluación de cada programa
dentro de los diferentes renglones del gasto, para
determinar su efectividad y eficiencia, y de esa manera
tratar de reducir el déficit estableciendo prioridades.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva y cifras
del Ministerio de Hacienda
Para esto, es importante implementar un proceso
presupuestario por resultados, y aunque es complejo, es
apremiante que se realice.
El pago de las pensiones es un gasto público ineludible y
no se debe usar un análisis simplista para concluir que es
la causa principal del déficit fiscal, ni debe usarse como
justificación para hacer una reforma rápida y parcial al
sistema de pensiones del país. Las cuentas individuales
de ahorro para pensiones constituyen un ahorro
sagrado, pues son fruto de 16 años de cotizaciones de los

3

trabajadores afiliados al SAP. Cualquier reforma que se
impulse debe respetar este esfuerzo, y no se deben utilizar
los ahorros para pensiones para resolver los problemas
de las finanzas públicas; esto sería tratar de alcanzar un
objetivo, pero con el instrumento equivocado.
Es evidente que se necesitan medidas de ajuste fiscal
para resolver de manera comprensiva los problemas
de las finanzas públicas, y particularmente reducir el
déficit, estabilizar y luego disminuir la deuda; para
lograrlo, es necesario realizar un análisis integral de los
ingresos, gastos y el presupuesto, y proponer medidas
de corrección. La viabilidad del sistema de pensiones
del país, pasa por encontrar la manera más apropiada
de gestionar la deuda del antiguo sistema público de
reparto, pues es una obligación del Estado de largo plazo.
III. El sistema de pensiones
necesita reformarse
Además de resolver las dificultades de las finanzas
públicas, es necesario mejorar el sistema de pensiones,
varios estudios han señalado sus deficiencias en diferentes
áreas . Dada la trascendencia que tiene para la población
1 futuro desaparecerá. Algunos estudios actuariales han
una reforma de esta naturaleza, es un tema que debe ser
sujeto de un amplio y profundo análisis técnico en el que
participen actores sociales claves y el Estado.
¿Qué se puede hacer para mejorar las
pensiones y su cobertura, y qué no debe
hacerse?
Lo primero que se tiene que definir en una política
pública es su objetivo. En el caso de la seguridad social
para la vejez, lo que se busca es que las personas, cuando
1 Mesa-Lago (2011); Melinsky (2012); Novellino (2013); Pérez Trejo (2014); Serpas
de Portillo (2014); Acuña (2015).
Análisis económico No. 20 • abril de 2015
ya no puedan trabajar, tengan algún ingreso mensual
para cubrir sus gastos básicos de vida, esto solo se logra
cuando a lo largo de la vida laboral de las personas, se
toman decisiones para contar con esos ingresos, ya sea
en forma individual o por medio de una política pública.
Ante este desafío, el país se encuentra con dos retos
fundamentales: i) generar condiciones que permitan
la posibilidad de alcanzar una pensión, lo más alta
posible que sea sostenible, y, ii) que la mayor parte de la
población cuente con esta protección social.
En este contexto, si bien –como se indicó previamente–
el 8% del gasto público en la actualidad se destina para el
pago de pensiones, el objetivo de la política previsional
no debe ser resolver el problema fiscal, ya que eso
desvía lo fundamental de la discusión. Pero sí es muy
importante que se tenga en cuenta la restricción fiscal al
definir la política previsional.
Para el sistema público
El SPP no admite nuevos cotizantes desde la reforma
iniciada en 1998, en ese sentido está cerrado y a
aproximado el importe de la deuda que dejó este sistema
a consecuencia de su desequilibrio financiero (en términos
de valor presente US$16,687 millones2).
En 2013, el pago de pensiones con fondos públicos
ascendió a US$442.3 millones por pensión de vejez,
invalidez o sobrevivencia a 100,011 beneficiarios, que
representaban el 1.6% de la población total o el 12.1%
de la población que tiene la edad legal para jubilarse.
Para este grupo, la tasa de reemplazo, que es el valor
de la pensión mensual recibida como porcentaje del
2 Melinsky (2012). (Incluye el incremento generado con los ajustes de 2003 y 2006,
en cuanto al reconocimiento de derechos a los afiliados del SPP que optaron por
afiliarse al SAP con la reforma).
4

último salario al momento de la jubilación, oscila entre
el 60% y 70%, si bien este beneficio es alto –de acuerdo
con la capacidad financiera del Estado o en comparación
con la contribución efectivamente realizada por los
trabajadores a lo largo de su vida laboral–, esta pensión
es un derecho legal adquirido por los que cumplieron
los requisitos de ley; por lo tanto, el Estado está en la
obligación de cumplir este compromiso.
La reforma iniciada en 1998 preveía que esta situación
sería insostenible para toda la población, y por tanto,
se creó el SAP que es autofinanciable, en el cual se
establecieron derechos de propiedad sobre los aportes
durante la vida laboral de los cotizantes, y relacionó
directamente las cotizaciones (el ahorro) con los
beneficios a recibir (la pensión), eliminando cualquier
tipo de privilegio, por lo que se generó una estructura
financiera que da sustentabilidad de largo plazo al
sistema de pensiones.
Algunas maneras de reducir el pago de las pensiones
fueron consideradas al momento de la reforma, en
1996, hace casi 20 años, como el incremento de la edad
de jubilación o el incremento de la cotización de los
trabajadores al sistema público. Estas medidas ya no
tienen el impacto que hubieran tenido entonces, porque
las personas ahora son veinte años mayores, y la mayoría
ya realizó su trámite para jubilarse; en diciembre de 2014
solamente 13,661 personas estaban cotizando al ISSS y
al INPEP, y extenderles la edad de jubilación a este grupo
tendría un impacto muy pequeño en el gasto previsional.
En el caso de un incremento a la cotización aplica la
misma lógica, su contribución al sistema sería pequeña,
debido al bajo número de cotizantes. Las opciones por
este lado son muy limitadas.
5
DEC
Estudios
Económicos
Por otra parte, dentro del SAP, durante la transición, se
identifica el segmento poblacional que había cotizado
al ISSS e INPEP y optó por afiliarse al SAP en 1998, según
las disposiciones legales aplicables. Los afiliados de
este grupo están en proceso de jubilarse, muchos ya
están pensionados. A este colectivo, se le modificó
la manera de reconocer los derechos que habían
ganado en el antiguo sistema público3, los cambios les
beneficiaron pues, en la práctica, su pensión es similar
a la que hubiesen obtenido en el SPP. Otra reforma a
los requisitos para obtener una pensión del SAP, fue la
eliminación de la posibilidad de jubilarse por vejez al
cumplir 30 años de cotizaciones independientemente
de la edad4, por lo que después de este cambio, para
obtener una pensión, los afiliados deben cumplir el
requisito de edad y haber cotizado por 25 años. Para este
segmento poblacional, efectuar reformas paramétricas
de aumento en el requisito de la edad de jubilación o
incrementar la cotización, tendrían un efecto limitado
en las cuentas fiscales, ya que los afiliados que aún no se
han pensionado, están próximos a cumplir los requisitos.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) propone que para
mitigar la desigualdad en las tasas de reemplazo, por
grupos de pensionados, se establezca una tributación
progresiva de las prestaciones previsionales5.
Para el Sistema de Ahorro para Pensiones
(SAP)
El SAP está fundamentado en el principio de que cada
trabajador, durante su vida laboral, debe ahorrar para
su vejez. Este ahorro, junto con las aportaciones de
los empleadores y el retorno que se logra alcanzar a
través del tiempo, les permitirá contar con los recursos
3 Decretos Legislativos Nos. 1217 (2003) y 100 (2006).
4 Decreto Legislativo No. 247 (2004).
5 Informe del Personal Técnico sobre la Consulta del Artículo IV correspondiente a
2014. FMI. Enero de 2015.

necesarios para financiar una pensión. Hasta diciembre
de 2014, los fondos de pensiones habían acumulado un
patrimonio de US$8,053 millones (rondaba 33% del PIB),
es un esfuerzo de ahorro que pertenece a los cotizantes
y que lo han realizado por 16 años con el propósito de
pagar su pensión.
En 2017, empezarán a jubilarse las personas que por
ley6 estaban obligadas a afiliarse al SAP, cuya pensión
se financiará con el saldo acumulado en su cuenta de
ahorro individual. Bajo las condiciones en que ha venido
funcionando el SAP, la pensión futura que ofrecerá
dicho sistema probablemente estará por debajo de las
expectativas de muchos afiliados, ya que según algunas
estimaciones esta podría rondar 35%-40% del salario
base de cálculo.
El monto de las pensiones que entregará el SAP a futuro,
está directamente relacionado con el desempeño
observado por ciertas variables económicas, financieras
y sociales; tales como, la evolución de las tasas de interés,
la densidad de cotización , la esperanza de vida, la
7
evolución de los salarios. También influye la regulación,
particularmente la aplicable a las inversiones de los fondos
de pensiones, pues son las reglas que rigen las inversiones
que realizan las AFP con el ahorro previsional. Estas
variables, son determinantes para la tasa de reemplazo
–comentada anteriormente–; desde que se creó el SAP,
algunas de estas han cambiado sustancialmente por
efecto de la regulación y otras no muestran una evolución
favorable. Por tanto, es necesario realizar ajustes para
corregir aquellas variables sobre las que es factible incidir.
Entre los principales problemas del SAP se mencionan,
baja densidad de cotización y la disminución de
6 Los menores de 36 años en abril de 1998 (Ley del Sistema de Ahorro para
Pensiones, 1996).
7 Proporción de meses que un afiliado ha realizado cotizaciones respecto del
tiempo que ha permanecido afiliado al sistema de pensiones.
Análisis económico No. 20 • abril de 2015
la rentabilidad de las inversiones de los fondos de
pensiones; estos explican en buena cuenta la baja tasa de
reemplazo, porque han sido limitantes para que el ahorro
previsional se incremente más, también las expectativas
de vida han aumentado; a esto se agrega el problema de
la cobertura baja, el cual se relaciona con la estructura
del mercado laboral del país.
Por lo anterior, el SAP debe fortalecerse reforzando
aquellas áreas relevantes que permitirían aumentar las
pensiones de manera responsable y sostenible para las
generaciones venideras, como las siguientes:
1) Aumentar el ahorro previsional
Se pueden adoptar varias medidas tendientes a
acrecentar el ahorro previsional, a semejanza de
lo realizado en otros países, de tal suerte que la
pensión pueda aumentar y sostenerse más tiempo,
considerando que la expectativa de vida aumenta.
Es evidente que los efectos de estas medidas serán
de mayor beneficio para los segmentos de afiliados
de menor edad, ya que tendrían más tiempo para
aumentar su ahorro y capitalizar intereses en su
cuenta individual previo a su retiro; en cambio,
para aquellos que están próximos a retirarse, los
ajustes tendrán menor incidencia. De no efectuarse
reformas, en el futuro, el ahorro previsional que
logren acumular muchos afiliados, será insuficiente
para obtener una pensión satisfactoria. Entre estas
medidas pueden mencionarse las siguientes:
• Mejorar la rentabilidad de los CIP-A y CIP-B.
La Asamblea Legislativa está pendiente de
determinar cuál será esta tasa de interés
que devengarán estos instrumentos, tras la
declaratoria de inconstitucionalidad sobre el uso
6

de la tasa LIBOR para estos fines, dictada por la
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia, en diciembre de 2014. Sin embargo,
del lado fiscal, como se comentó anteriormente,
requiere de un reordenamiento de las finanzas
del Estado y de implementar medidas de ajuste.
• Reformas paramétricas. Muchos países han
realizado reformas de este tipo a sus sistemas de
pensiones, entre las que se citan, el aumento de
la edad de jubilación, con el objeto de generar
la oportunidad de ahorrar más –actualmente
es de las más bajas de la región– y aumentar
la cotización. Este tipo de ajustes requiere que
se analicen a profundidad, cuantificando los
impactos para los diferentes segmentos de edad
de los cotizantes.
• Flexibilizar las reglas de inversión de los
fondos de pensiones. Es necesario diversificar
el portafolio de inversiones de los fondos de
pensiones (cerca del 84% de las inversiones se
concentra en títulos públicos), por lo que sería
conveniente que gradualmente se permita
realizar inversiones en el exterior, a efecto de
que se puedan ampliar las posibilidades de
inversiones, siempre que se realicen bajo una
regulación apropiada, cumpliendo reglas de
transparencia y entrega de información a la
entidad supervisora y al público interesado.
También es necesario continuar desarrollando el
mercado de capitales local, para que existan más
opciones de inversión.
• Autorizar multifondos. En la medida que el
portafolio de inversiones pueda diversificarse,
podrían autorizarse fondos de pensiones
7
DEC
Estudios
Económicos
con diferente perfil de riesgo-retorno para
diferentes segmentos de afiliados, según su
edad y preferencias. Así, un afiliado joven
podría estar dispuesto a asumir un riesgo un
poco mayor para obtener un retorno más alto;
en cambio, a otro que está próximo a jubilarse
probablemente ya no le sería tan conveniente.
• Generar ahorro voluntario: Para lograrlo, es
necesario crear incentivos que motiven a los
afiliados a ahorrar desde temprana edad, a
sacrificar consumo presente para gastar en el
futuro. En este caso, se podrían evaluar medidas
como la liberación parcial excepcional del ahorro
opcional, frente a ciertos eventos, tales como
deterioro de salud por enfermedad catastrófica;
adquisición de primera vivienda, entre otros.
2) Ampliar la cobertura
Únicamente cerca de 24% de la población
económicamente activa (PEA) era cotizante activo
al SAP al final de 2014, porcentaje que es bajo y
evidencia la necesidad de expandir la cobertura.
El problema es aún mayor al considerar que en El
Salvador, solo un 12.1% de los adultos en edad de
recibir una pensión, efectivamente la obtienen,
como se indicó anteriormente.
Este es un reto de país, ya que se necesita crear más
empleos formales, pues son los trabajadores que
logran permanecer en un empleo formal, quienes
tienen acceso a la seguridad social. Para lograrlo se
necesitan tasas de crecimiento económico mayores,
por lo que es relevante generar un ambiente
atractivo para que la inversión aumente y de esta
manera crear más empleos formales.

Por otra parte, es necesario realizar esfuerzos para
disminuir la informalidad en el país. En 2013, el
25.6% de la PEA cotizaba en el ISSS8, lo que permite
inferir que la informalidad es amplia. Además, debe
impulsarse la formalización del trabajo para que se
pueda aprovechar el bono demográfico que aún
posee el país y más trabajadores puedan ahorrar
para su vejez. Deben estudiarse medidas concretas
para incentivar/obligar a los trabajadores por cuenta
propia a ahorrar, un primer segmento podrían ser
aquellos que se identifican como contribuyentes y
son sujetos del pago de impuestos.
Al respecto, la Encuesta Longitudinal de Protección
Social 2013, desarrollada por la Dirección General de
Estadística y Censos (DIGESTYC), arroja resultados
indicativos de que las personas que realizan sus
actividades en el sector informal, estarían dispuestas
a ahorrar para obtener servicios de salud y una
pensión, aunque la disposición es mayor para
servicios de salud. Así, al preguntar a los mayores de
18 años (que no cotizan a la seguridad social), cuánto
del salario que perciben estarían dispuestos a cotizar
para su pensión y a salud mensualmente, resulta que
para salud, la mayoría reporta que está dispuesto a
aportar un monto mayor al 3%, que es el requerido
por el ISSS para tener acceso a sus servicios médicos;
en cambio, para cotizar al sistema de pensiones
no alcanzan el 6.25% requerido como aporte a los
trabajadores; en ambos casos, las mujeres están
dispuestas a aportar más que los hombres.
También podría evaluarse un mecanismo de ahorro
previsional para los salvadoreños que envían
remesas familiares, ofreciendo una pensión para
ellos o sus parientes que residen en El Salvador y que
reciben las remesas.
8 Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (2013), pregunta 109. DIGESTYC.
Análisis económico No. 20 • abril de 2015
3) Mejorar la educación previsional
La educación previsional permite que las personas
puedan tomar decisiones más informadas sobre
su futuro. Por ello, es necesario desarrollar cultura
previsional entre la población, enfatizando
especialmente, la importancia de que cada persona
ahorre para la vejez. En general, existe poco
conocimiento sobre el funcionamiento del sistema de
pensiones; según la encuesta indicada anteriormente,
solo el 53% de los hombres y el 44% de las mujeres
conocen la edad mínima de retiro; asimismo, solo
cerca del 7% de los hombres y del 5% de las mujeres,
conocen la comisión cobrada por las AFP.
Los actores vinculados con el sistema de pensiones,
públicos y privados, pueden mejorar la entrega de
información sobre el funcionamiento del sistema;
si bien existen programas de educación financiera
que incluyen aspectos previsionales, esta debe ser
una tarea permanente, identificando los segmentos
relevantes –escuelas, universidades, gremiales,
sindicatos– e incorporar la temática que las personas
deben conocer sobre el sistema de pensiones del
país. En el caso de las instituciones educativas,
podría establecerse la educación previsional y
financiera como parte del currículo (desde primaria);
y en las empresas, podría incentivarse como parte de
la responsabilidad social.
Volver a un sistema de reparto no
solucionaría los problemas actuales
Volver a un sistema de reparto, como el que
administraban el ISSS e INPEP, no solucionaría los
problemas actuales del sistema de pensiones, por varias
razones, como las siguientes:
8

1) En el SAP, la propiedad privada del ahorro previsional
es un pilar fundamental. No se debe despojar a los
trabajadores de su cuenta individual de ahorro para
pensiones, porque es un dinero que le pertenece
a las enfermeras, secretarias, maestras y maestros,
ingenieros, operadores de maquinaria, y todo tipo de
trabajadores, acumulado durante su vida laboral, con
el objeto exclusivo de pagar su pensión al cumplir
los requisitos. Es necesario preservar el derecho
individual a la propiedad y posesión, consagrado en
la Constitución.
2) La deuda pública de pensiones aumentaría
significativamente en el futuro. De mantenerse
los parámetros actuales, una simulación realizada
indica que el valor presente de la deuda pública de
pensiones podría alcanzar US$40,907 millones al
volver a un sistema de reparto (Melinsky, Pellegrinelli
y Asoc. 2012). Esto es mucho mayor cuando se
compara con las condiciones actuales, ya que el valor
presente de la deuda ascendía a US$16,687 millones
en 2011. Dado el deterioro registrado por las finanzas
públicas, manifestado en déficit alto y recurrente
(alrededor de 4% del PIB desde 2010) y persistente
endeudamiento (superior a 60% del PIB en 2014),
esto no sería sostenible.
3) En el país funcionó un sistema de reparto que por su
desequilibrio financiero, motivó la reforma iniciada
en 1998, con la cual se instauró un sistema basado
en el ahorro de los afiliados. Además, el SPP que
era administrado por el ISSS e INPEP, presentaba
serias deficiencias en su administración, por lo que
es un sistema que fracasó. El Estado desarrollaba
varios papeles –administrador, regulador, supervisor,
proveedor del servicio– lo que generaba múltiples
conflictos de interés. Hoy estas funciones están
separadas y proporcionan mayor transparencia.
9
DEC
Estudios
Económicos
4) El país se encuentra en una etapa de transición
demográfica, en la cual, la tasa de fecundidad está
disminuyendo y continuará haciéndolo a futuro
(según proyecciones), mientras que la población
mayor de sesenta años está aumentando, lo que
implicaría que hacia adelante, la relación afiliado
activo/pasivo, que es muy importante en los
sistemas de reparto (debido a que las cotizaciones
de los afiliados activos se usan para pagar las
pensiones de los jubilados), tendería a disminuir,
generando desequilibrio financiero al sistema.
5) Los fondos de pensiones pueden ocupar un papel
muy importante en el mercado de capitales del
país, como proveedores de recursos para financiar
la inversión en diversos sectores económicos y de
esta manera apoyar el crecimiento y desarrollo
económico, así como la generación de empleo.
Si bien, hasta ahora, la participación de estos
inversionistas institucionales ha sido muy limitada,
debido a las restricciones legales y limitaciones en
la oferta pública de valores locales, este ahorro de
largo plazo posee un potencial enorme, como se
ha demostrado en otros países (Chile, Colombia,
México, Perú, entre otros).
6) El Salvador necesita propiciar un clima favorable a
la inversión extranjera y local para alcanzar tasas
más altas de crecimiento económico, por lo que la
predictibilidad de las reglas para los inversionistas
es un aspecto fundamental, con el objeto de que el
país goce de confianza y credibilidad. Una reforma
de pensiones que pretenda volver a un sistema de
reparto, sería un cambio en el sentido opuesto de lo
que la inversión requiere actualmente.

Estudio con el apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)
El gobierno salvadoreño recibirá una cooperación
técnica de US$200,000 proveniente del BID, la cual fue
aprobada en diciembre de 20149, con una duración de 24
meses, para evaluar alternativas de reforma destinadas a
lograr una conducción coherente y sostenible, así como
un mejor funcionamiento del sistema de pensiones.
El estudio propondrá reformas que promuevan la
sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones
y la sostenibilidad fiscal. Planteará escenarios viables
orientados a promover los requerimientos de una
cobertura previsional mínima y el otorgamiento de
beneficios dignos.
Desde la perspectiva ciudadana, es clave que el gobierno
cree una instancia de diálogo sobre esta temática,
con amplia participación de actores relevantes, como
se indicó anteriormente. En este proceso, no solo es
importante que los actores clave compartan aspectos
relevantes del diagnóstico del sistema de pensiones, sino
que conozcan los planteamientos del estudio que se
realizará con la cooperación técnica del BID, durante el
proceso de elaboración y no hasta que esté finalizado; de
esta manera, los actores sociales tendrán la oportunidad
de comprender y analizar con propiedad los escenarios
que se pudieran plantear, para que exista la posibilidad
de que al final del proceso, se logre un consenso amplio
sobre la propuesta de reforma que se pretenda implantar.
Existen antecedentes de que el gobierno anterior realizó
el estudio “Diagnóstico del Sistema de Pensiones y
Propuesta de Reformas”, un esfuerzo del Ministerio de
Hacienda, el Banco Central y la Superintendencia del
Sistema Financiero; sin embargo, no se compartió con
9 CT: ES-T1199, Fortalecimiento del Sistema de Pensiones.
Análisis económico No. 20 • abril de 2015
los actores sociales. Al respecto, la cooperación del BID
contempla desarrollar una estrategia de socialización y
comunicación que apoye el proceso.
IV. Recomendaciones
El dinamismo económico, así como las transformaciones
sociales y demográficas siguen avanzando, por lo que las
reformas al sistema de pensiones no deben esperar, y en
adelante los perfeccionamientos del sistema deberían ser
continuos, para lograr el objetivo del sistema previsional.
A futuro, las pensiones pueden y deben mejorar, eso
requiere de estudios técnicamente sustentables,
voluntad política, y el respaldo de actores públicos y
privados claves, por lo que se recomienda:
1) Concretizar la creación de una instancia de
diálogo nacional para el estudio de la reforma
previsional. El gobierno ofreció crear un
espacio como éste, en el que participen actores
sociales relevantes: sector laboral, empresarios,
academia, AFP, Banco Central, Ministerio de
Hacienda, Secretaría Técnica de la Presidencia,
Superintendencia del Sistema Financiero,
Asamblea Legislativa, entre otros. En este foro,
deberían compartirse los elementos relevantes
del diagnóstico sobre la situación de las pensiones
en el país, y discutirse de manera transparente las
iniciativas de reforma al sistema de pensiones que
se pretendan impulsar. Esto permitiría que el debate
sobre las pensiones tome una dirección correcta y
ordenada en beneficio de los afiliados. Este camino
ha resultado positivo en países como Chile, donde se
creó un Consejo Asesor Presidencial para la reforma
previsional en 2006.
10

2) Fortalecer el Sistema de Ahorro para Pensiones.
Para ello es necesario realizar estudios técnicos
apropiadamente sustentados, sobre las opciones
de reforma paramétrica y de otro tipo, debiendo
cuantificarse sus impactos mediante análisis
actuariales, así como revisarse otras experiencias.
Con base en los estudios, debería discutirse una
propuesta técnica de cambios al sistema, que sea
sostenible, que considere los aspectos relevantes
vinculados con el reciente desempeño de dicho
sistema, tales como, variables demográficas
(esperanza de vida en aumento), el mercado
de capitales (ampliar la gama de instrumentos
financieros de inversión), mercado laboral (enorme
informalidad que existe en el país), protección
social (cuál es la política para la vejez), tendencias
de variables económicas claves; también debe
considerarse la capacidad financiera del Estado para
asumir compromisos de pago de pensiones. Las
propuestas deberían conocerse y discutirse en la
instancia de diálogo nacional.
3) Llevar a cabo medidas para ampliar la cobertura.
Definir un mecanismo de ahorro previsional para los
trabajadores por cuenta propia que tributan, así como
10 para los salvadoreños que envían remesas familiares.
10 El Fondo Monetario Internacional recomendó 3.5% del PIB. Informe del Personal Técnico sobre la Consulta del Artículo IV correspondiente a 2014. FMI. Enero de 2015.
11
DEC
Estudios
Económicos
4) Realizar un ajuste fiscal integral entre 2%
y 3.5% del PIB10. Esto permitiría reordenar
las finanzas públicas, considerando aspectos
como la eficacia y eficiencia del gasto público,
la gestión financiera del Estado, los ingresos y
la sostenibilidad de la deuda. De esta manera
se podría generar espacio fiscal para atender
paulatinamente con recursos propios, la deuda
de pensiones, y mejorar el rendimiento de los
CIP-A y CIP-B. El FMI ha venido aumentando la
magnitud del ajuste que el país necesita efectuar
en los últimos años, debido al mayor deterioro
que registran las finanzas públicas. Es importante
tomar en cuenta que se necesita este ajuste, no
solo para encontrar soluciones a la gestión de la
deuda de pensiones, sino también para solventar
otras fallas que se han señalado en la gestión
financiera del Estado, con el propósito de que la
deuda total sea sostenible.
Tanto la reforma al sistema de pensiones per se, como el
ajuste fiscal que el país necesita, afectan una diversidad
de actores e intereses, y esto lo hace además de un
asunto técnico, uno político, al margen de que las
decisiones las debe tomar la Asamblea Legislativa, por
lo cual, el diálogo y la transparencia son cruciales para
encontrar una solución legítima al problema.
 Análisis económico No. 20 • abril de 2015

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