Vous êtes sur la page 1sur 18

LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC

DES JURIDICTIONS FRANÇAISES


A L'UNIFICATION DES TRffiUNAUX (1)

C'est le dahir sur l'Organisation judiciaire du 12 août 1913 qui a posé


les bases du contentieux administratif en confiant aux juridictions judiciaires
qu'il créait le soin de trancher certains litiges nés de l'action administrative (2).
L'article 8 de ce dahir disposait: «En matière administrative les juridic-
tions françaises instituées dans Notre Empire sont exclusivement compétentes
pour connaître de toutes les instances tendant à faire déclarer débitrices les
administrations publiques, soit à raison de l'exécution des marchés conclus
par elles, soit à raison des travaux qu'elles ont ordonnés, soit à raison de tous
actes de leur part ayant porté préjudice à autrui.
Il est interdit aux juridictions civiles d'ordonner accessoirement à l'une
des demandes ci-dessus, ou principalement, toutes mesures dont l'effet serait
d'enrayer l'action des administrations publiques, soit en portant obstacle à
l'exécution des règlements pris par elles, soit en enjoignant l'exécution ou
la discontinuation de travaux publics, soit en modifiant l'étendue ou le mode
d'exécution des dits travaux.
Il est également interdit aux juridiction civiles de connaître de toutes
demandes tendant à faire annuler un acte d'une administration publique sauf
le droit pour la partie intéressée de poursuivre, par la voie gracieuse, la
réformation de l'acte qui lui fait grief ».
Le Contentieux Administratif qui naissait était donc strictement limité:
les Tribunaux civils, en l'espèce les tribunaux de première instance, rece-
vaient une compétence d'attribution. Cette compétence n'existait qu'à l'égard
des recours tendant à obtenir la condamnation des administrations au verse-
ment de sommes d'argent. Elle était enfin étroitement assujettie au respect
de la séparation des autorités administratives et judiciaires.
Les décisions rendues en matière administrative étaient toujours suscep-
tibles d'appel; en revanche aucun recours en cassation n'était possible, à
l'exception de la faculté reconnue du Ministère Public de déférer à la Cour
de Cassation les décisions qui auraient été rendues en violation de la règle
de séparation des autorités administratives et judiciaires, c'est-à-dire les

(1) Cf. Documents, III, 2.


(2) 1'BEIs (J.), Le contentieux administratif au Maroc, Revue du dToit public, 1958, pp.
401 et sv.
118 LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC

décisions qui auraient été rendues en violation de l'interdiction faite aux


tribunaux civils «d'entraver l'action des administrations publiques », ou
«de connaître de toute demande tendant à faire annuler un acte d'une admi-
nistration publique ».
Le Dahir sur l'Organisation Judiciaire excluait donc le recours en annu-
lation, péché originel qui lui sera de plus en plus fréquemment reproché, au
fur et à mesure que les années passeront; les critiques en oublieront parfois
de souligner autant que cela le méritait, que l'article 8 de ce dahir, en
liaison avec l'article 79 du dahir sur les obligations et Contrats, également
du 12 août 1913, posait le principe général de la responsabilité de la Puissance
Publique, totalement inconnu jusqu'alors.
Au demeurant, les Tribunaux civils tenteront, en prenant une remar-
quable liberté à l'égard des textes, de remédier à cette lacune, grâce à un très ') 1\
large développement du contrôle de légalité par voie d'exception, et ceci tant
à l'égard des actes règlementaires que des actes individuels (3). Ce contrôle,-
il est vrai, ne dépassera que rarement la vérification de la légalité externe Î
des actes administratifs, c'est-à-dire le respect des règles de compétence
et des règles de forme, tant il est vrai que les Tribunaux judiciaires sont
mal préparés à exercer un contrôle des intentions et des fins qui animent
J
l'autorité administrative dans l'élaboration de ses actes.
Le législateur ouvrira lui même une brèche dans cette interdiction du
recours en cassation, en autorisant les fonctionnaires des administrations
chérifiennes «a déférer au Conseil d'Etat français .... les actes des diverses
autorités du Protectorat relatifs à leur statut» (article 2 du dahir du 1er
septembre 1928). La Haute Juridiction interprétera d'ailleurs cette compé-
tence restrictivement en estimant que le décret du 23 novembre 1928, homo-
logue français du dahir précité, ne lui permettait de connaître que des actes
individuels à l'exclusion des actes règlementaires relatifs aux statuts de ces
fonctionnaires.
Au lendemain de l'indépendance ce système a été conservé dans ses
grandes lignes. Mais en outre il a été complété par le dahir du 27 septembre
1957 portant création de la Cour Suprême, juridiction unique coiffant tous
les ordres de juridictions. L'article 10 de ce dahir lui donne compétence
pour statuer sur:
10 ) les pourvois en cassation formés contre les arrêts et jugements
rendus en dernier ressort par les cours et tribunaux de tous ordres.
20 ) Les recours en annulation pour excès de pouvoirs formés contre les
décisions émanant des autorités administratives. Désormais le Contentieux
administratif repose sur les deux piliers essentiels que sont le recours de
pleine juridiction et le recours en annulation. Son homogénéité est par ailleurs
assurée, puisque la Cour Suprême est l'instance juridictionnelle unique et
suprême à laquelle aboutissent directement ou indirectement tous les recours
contentieux.

(3) A. DE LAvaADÈRE : Le Contrôle de la légalité des actes administratifs par les Tribunaux
judiciaires du Maroc, Gazette des Tribunaux marocains, 1943, p. 121.
LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC 119

Toutes les juridictions compétentes en matière administrative ont été


principalement composées de magistrats français servant, depuis 1957, au
titre de l'assistance technique. On s'explique ainsi qu'ils aient été très large-
ment inspirés par la jurisprudence des Tribunaux administratif français.
Ainsi, original en ce qu'il repose sur le principe d'unité de juridiction,
le même juge étant saisi des litiges administratifs et des litiges d'ordre privé,
J
'V
le contentieux administratif marocain se rapproche de son homologue fran-
çais par l'identité des solutions apportées aux litiges administratifs, chaque
fois qu'aucune raison tirée des particularités locales n'a pas commandé d'en
adopter de différentes.
Or une importante réforme est entrée en vigueur le 1er janvier 1966.
Elle résulte de la loi votée le 2 juin 1964 par le Parlement (4) qui unifie les
Tribunaux, notamment par la suppression des juridictions créées en 1913.
En outre les juridictions unifiées, chargées désormais de trancher la totalité
du contentieux, sont composées exclusivement de magistrats marocains et
statuent en arabe.
Cette réforme ouvre sans aucun doute un nouveau chapitre de l'histoire
judiciaire marocaine. On peut penser qu'elle aura d'importantes conséquen-
ces sur l'ensemble du contentieux et spécialement sur le contentieux admi-
nistratif. Il est donc légitime de s'interroger dès à présent sur les perspectives
nouvelles qui s'ouvrent au Contentieux administratif compte tenu de l'indé-
pendance totale de la Justice marocaine. Auparavant il est nécessaire de
rappeler les caractéristiques essentielles du régime administratif marocain
et de dresser un rapide tableau des principales orientations jurisprudentielles.
dans les deux secteurs clés de ce contentieux, celui de la légalité et celui de
la responsabilité.

-I-

La législation de 1913 en confiant aux mêmes juridictions le soin de juger


les litiges d'ordre privé et les litiges administratifs a donné naissance à un
système d'unité de juridictions que le Maroc a conservé et même renforcé
au lendemain de l'indépendance en créant une juridiction suprême unique (5).
L'avantage d'un tel système est particulièrement évident puisqu'il sup-
prime le problème de la recherche de la juridiction compétente qui absorbe
une grande part de l'énergie du plaideur français. L'unité de juridiction s'ac-
compagne de l'unité de la procédure applicable dans les deux types d'instance,
bien qu'il existe quelques particularités dans les instances administratives en
raison notamment de la séparation des autorités administratives et judiciaires;
L'Administration est ainsi à l'abri des voies d'exécution et la procédure du
référé n'est utilisable contre elle que dans la mesure où elle ne débouche pas

(4) J. SAtlVEL : La Réforme de la Justice au Maroc, Annuaire de l'Afrique du Nord (III),


1964, p. 89.
(5) O. RENARD-PAYEN : L'expérience marocaine d'unité de juridiction et de séparation des
contentieuz, L.G.D.J., 1965.
120 LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC

sur des injonctions adressées à l'autorité administrative, ce qui lui enlève une
grande partie de son intérêt.
Cependant l'unité de juridiction ne constitue qu'un aspect du système;
Il en est un deuxième qui réside dans la séparation des contentieux en vertu
de laquelle les litiges administratifs sont tranchés sur la base d'un ensemble
de règles spécifiques qui constituent un droit administratif autonome par
rapport au droit privé. L'existence d'un droit administratif autonome oblige
donc les juridictions à qualifier les instances dont elles sont saisies, afin de
déterminer celles qui relèvent de la «matière administrative» et qui
devront être règlées sur la base du droit administratif.
En d'autres termes, si le plaideur n'a pas à rechercher la juridiction
compétente parce qu'elle est unique, il doit en revanche, et le juge après
lui, déterminer la nature de l'affaire puisque de cette détermination dépen-
dent les moyens qui seront articulés à l'appui du recours, et le droit applica-
ble au litige. C'est dire que la simplification qui résulte de l'unité de juri-
diction n'est que partielle, puisque le juge est obligé, en tout état de cause,
de déterminer un critère de la «matière administrative ~ afin de connaître
la règle de droit applicable.
Dans la recherche de ce critère les Juridictions marocaines se sont en
général fidèlement inspirées des solutions françaises. Elles utilisent tour à
tour le c~que faisant état de la qualité de l'auteur de l'acte ou
de l'opération en cause; le critère matériel tenant compte de la nature de
l'activité, ou de l'acte source du Iitigè'; les notions de service public, de
puissance publique, le couple gestion publique - gestion privée sont invoquées
au fil des arrêts pour circonscrire une «matière administrative» dont l'éten-
due est, à fort peu de chose près, la même que celle dont les tribunaux
administratifs français ont à connaître (6).
La recherche de ce critère n'a pas été exempte d'erreurs, de contradic-
tions, d'incertitudes, inhérentes à une telle entreprise. Il appartient aujour.
d'hui à la Cour Suprême de trancher les dificultés en sa double qualité de
juge de l'excès de pouvoir et de juge de cassation. A ce dernier titre elle
peut rétablir la véritable nature du litige et imprimer ainsi une unité aux
décisions des juridictions inférieures. Dans cette tâche la Cour Suprême
dispose du moyen particulièrement efficace que lui donne l'article 23 du
dahir du 29 septembre 1957. En vertu de ce texte la Haute Juridiction, saisie
d'un recours en cassation, a la possibilité d'évoquer l'affaire et de statuer
définitivement à la condition que celle-ci soit en état d'être jugée. L'évocation
a été utilisée à plusieurs reprises, soit totalement, soit partiellement, la Cour
ayant dans ce cas tranché certains points du litige et, pour le surplus, renvoyé
l'affaire devant la Cour d'Appel.
. Mais son influence se manifeste également lorsque, en tant que juge
~ de l'excès de pouvoir, elle statue sur sa propre compétence.

(6) Le contentieux administratif marocain ne connait pas la théorie de l'emprise. laquelle


permet dans certaines conditions aux tribunaux judiciaires français de réparer les conséquences
dommageables des occupations administratives irrégulières des propriétés immobilières.
LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC 121

-II-

Le Contentieux de la légalité se partage aujourd'hui, de façon d'ailleurs


inégale, entre le recours direct en annulation pour excès de pouvoir, et le
recours oblique de l'exception d'illégalité.
10 ) Le dahir du 27 octobre donne compétence à la Cour Suprême pour
statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir dirigés contre
les décisions des autorités administratives. Cette innovation à été saluée comme
une étape capitale sur la voie de l'achèvement de la construction d'un Etat
J
·~vf·­
de droit par tout ceux que préoccupait le souci d'assurer efficacement le
le respect de la légalité par l'Administration. Un aperçu rapide de la juris-
prudence des huit années qui se sont écoulées depuis la création du recours
nous permettra de conclure que, techniquement, celui-ci peut jouer le rôle
qu'on lui a assigné.
A l'exception de quelques règles peu nombreuses (conditions de forme
et de délais, recours administratifs préalables, ministères d'avocats, exception
de recours parallèles) le régime juridique du recours n'a pas été fixé par
le dahir. La Cour Suprême a donc eu toute liberté pour élaborer celui-ci;
elle s'est très largement inspirée de la jurisprudence du Conseil d'Etat français,
chaque fois que les solutions qu'elle contenait étaient compatibles avec l'ordre
juridique du Maroc.
L'histoire du recours pour excès de pouvoir est récente et les décisions
de la Cour Suprême peu abondantes; mais celles-ci, comme celle-là, témoi-
gnent du désir de la Haute Juridiction de donner au recours le maximum
d'efficacité.
La Cour Suprême a tenté d'atteindre cet objectif en faisant du recours
pour excès de pouvoir un recours largement ouvert aux administrés et en
exerçant sur les actes qui lui ont été déférés un contrôle dont l'intensité ne le
cède en rien à celle dont fait preuve le contrôle du Conseil d'Etat français.

A. - La Cour Suprême a eu l'occasion, à deux reprises, de se prononcer


sur le principe même de l'existence du recours en présence de textes qui
paraissaient l'exclure. Compte tenu de la formule générale du dahir du 29
septembre 1957 la Cour a estimé que seule une manifestation expresse de la
volonté du législateur pouvait faire disparaître le recours. Ainsi les dispo-
sitions législatives telles que « l'autorité administrative pourra prendre telle
décision pour des motifs d'intérêt public dont elle restera seule juge », ou
encore «l'autorité administrative statuera sans recours », ne peuvent être
interprétées comme excluant le recours pour excès de pouvoir.
Ainsi tous les actes unilatérau~ pris par des autorités administratitves
sont susceptibles d'être déférés au .Juge de l'excès de pouvoir. Ceci exclut
évidemment les actes législatifs (7), les actes juridictionnels (par exemple

(7) Jusqu'à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1962, le recours a été déclaré irrece-
valabe à l'égard du dahir même lorsque celui-ci présentait le caractère d'un acte individuel.
A trois reprises la Cour Suprême a déclaré que «l'acte émanant du Souverain et pris en
122 LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC

( ceux qui émanent d'organismes professionnels siégeant en tant que conseil


de discipline), les actes de gouvernement lesquels sont insusceptibles de tout
recours juridictionnel à « raison des autorités qu'ils mettent en cause ~ (8).
En revanche le recours est recevable contre les décisions concernant Î
l'organisation du service public de la justice. Peuvent être déférées au juge J
de l'excès de pouvoir les décisions émanant d'organismes privés lorsque
ceux-ci agissent dans le cadre d'une mission de service public que leur
assigne le législateur (9).
Il va de soi que peuvent seulement faire l'objet d'un recours, les actes',·1
qui, par leur contenu, apparaissent comme des décisions touchant les admi-
nistrés: tel n'est pas le cas des avis, des renseignements, des instructions
qui concernent le fonctionnement interne des services administratifs ou encore-""""":
des actes qui constituent un simple rappel de la réglementation exis-
tante. Ces actes ne font pas grief aux administrés; ils ne peuvent donc pas
être attaqués.
La recevabilité du recours pose de délicats problèmes en raison de .
l'article 14 du dahir de 1957 qui dispose: « Le recours pour excès de pouvoir (1
n'est pas recevable contre les décisions administratives lorsque les intéressés
disposent pour faire valoir leur droit du recours ordinaire de pleine juri-
diction ~.
Cette règle a peut-être été motivée par le souci du législateur d'éviter
un encombrement de la Cour Suprême, souci d'autant plus légitime que la
Haute juridiction est une juridiction unique.
En réalité ce n'est là qu'une justification accessoire de cette règle. La
justification essentielle réside dans la nécessité de respecter l'attribution de
compétence réalisée au profit des Juridictions modernes par un texte général,
l'article 8 du dahir sur l'Organisation Judiciaire, et par des textes spéciaux.
En ce qui concerne l'article 8 du dahir de 1913 il faut se souvenir que
le législateur a donné à ces juridictions une compétence limitée leur permet-
tant de déclarer les administrations débitrices dans trois cas (travaux publics,
marchés, actes ayant porté préjudice) et ceci sans pouvoir entraver la marche
des administrations publiques, et surtout sans pouvoir annuler les actes ad-
ministratifs.
Les Tribunaux modernes ne pouvaient donc pas connaître de demandes
portant sur des matières étrangères à ces trois chefs de compétence, ou

forme de dahir» n'émanait pas d'une autorité administrative. Ce qui était justifié compte
tenu du contexte constitutionnel antérieur à 1962, ne le semble plus aujourd'hui s'agissant de
ceux des décrets-royaux qui sont matériellement des actes administratifs, tels les décrets-
royaux de nomination des hauts fonctionnaires. Mals il n'y a aucune jurisprudence à cet égard,
pas plus d'ailleurs qu'en ce qui concerne les actes ayant valeur législative, décret-lois avant
leur ratification (il n'yen a pas eu); la même incerlltude pèse sur les décrets-royaux pris en
verlu de l'état d'exception dans le domaine règlementaire.
(8) Jusqu'alors l'acte de gouvernement n'existe que de façon négative, la Cour Suprême
n'y ayant fait allusion que pour rejeter l'argumentation opposée par l'Administration à la
recevabilité du recours. Toutefois ces décisions sont importantes car la définition de l'acte
de gouvernement exclut le mobile politique sous-jacent dans l'argumentation de l'Adminis-
tration.
(9) Il est vrai que ceci repose sur une seule décision qu'il faut, en outre, Interpréter a
contrario.
LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC 123

encore de demandes qui les auraient conduits à rendre des décisions équiva-
lentes à des décisions d'annulation.
Ainsi chaque fois qu'une action s'analyse, en droit ou en fait, en une \
demande d'annulation, elle devra emprunter la voie du recours pour excès
de pouvoir.
1
C'est la raison pour laquelle la Cour Suprême a admis que le recours
pour excès de pouvoir puisse être dirigé contre des décisions prises en viola-
tion des dispositions contractuelles lorsque le requérant désirait en obtenir
l'annulation. Cette jurisprudence est actuellement limitée au contentieux
des contrats de fonction publique, mais elle pourrait être logiquement étendue
à tous les contrats. Dans tous ces cas, en effet le Juge de pleine juridiction
ne peut donner au requérant qu'une satisfaction restreinte à la seule indem-
nisation du préjudice causé par l'acte illégal.
De la même manière la Cour Suprême admet que seul le recours pour
excès de pouvoir puisse être utilisé pour obtenir la reconnaissance du droit
à une prestation pécuniaire refusée par l'Administration, que le droit trouve
sa source dans un texte législatif ou règlementaire ou dans un contrat.
Dans ce cas il est vrai, le requérant ne dispose jamais du recours en indem- 1/
nité, car la Cour Suprême estime que les juridictions de plein contentieux ne
peuvent pas rendre de décisions qui, en fait, auraient un résultat pratique-
ment équivalent à des décisions d'annulation.
Cette jurisprudence est donc originale dans la mesure où elle admet le
recours pour excès de pouvoir en matière contractuelle. Elle l'est aussi, bien
J
que dans une mesure moindre, en ce qu'elle admet de façon exclusive le
recours pour excès de pouvoir contre les décisions administratives ayant une
portée essentiellement pécuniaire.
Les Tribunaux judiciaires ont également reçu, d'un certain nombre de
textes particuliers le soin de trancher les litiges nés de leur application:
Ainsi en est-il dans le domaine du contentieux fiscal, ou dans celui du
contentieux des pensions civiles par exemple. Dans toutes ces matières la
Haute juridiction interprête strictement l'article 14 du dahir de 1957 et déclare
le recours irrecevable.
On ne rencontre que fort peu de décisions intéressant le problème de-
la qualité du requérant. Plusieurs arrêts ont décidé que l'action corpora-j
tive n'était recevable que si l'acte atta ué concernait talité des
membres du groupement. Dans e cas contraire le groupement ne peut qu'in-
tervenir au recours, si, par ailleurs, les conditions de recevabilité de son inter-
vention sont réunies. Un seul arrêt concerne un recours intenté par une auto-
rité décentralisée pour défendre sa compétence. Malgré ce petit nombre d'ar-
rêts concernant cet important problème, on peut penser que la Cour Suprême
n'aurait pas manqué, si l'occasion lui en avait été donnée, de faire siennes les
solutions du Conseil d'Etat, qui, depuis le début du siècle, a très largement
ouvert le cercle des intéressés pouvant utiliser le recours.
Le dépôt de la requête en excès de pouvoir est soumis à certaines règles
de forme, au demeurant assez simples mais qui sont prescrites à peine de
124 LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC

rejet de la requête. En outre le ministère d'avocat est obligatoire; le recours


est dispensé du versement de la taxe judiciaire.
Mais la particularité la plus remarquable du recours en ce domaine,
résulte de l'obligation faite au requérant de déposer un recours administratif
(hiérarchique, ou à défaut gracieux) préalablement au recours contentieux
J/
~

Il doit le faire dans le délai d'un mois à compter de la publication ou de la


notification de la décision. Le silence gardé pendant plus de trois mois par
l'autorité administrative vaut décision implicite de rejet. La date du rejet
exprès ou implicite de ce recours fait alors courir le délai de deux mois du
recours contentieux.
Il faut noter que l'administré peut provoquer une décision lorsque l'auto-
rité administrative s'abstient d'agir: là encore, le silence gardé pendant plus
de trois mois vaut décision implicite de rejet à l'égard de laquelle l'inté-
ressé doit intenter un recours administratif dans les mêmes conditions que
celles exposées ci-dessus.
Il est évidemment possible de faire valoir des bons arguments pour jus-
tifier l'exigence du recours administratif préalable. Les illégalités ne sont
pas toutes volontaires. L'ignorance en est souvent la cause. Il n'est pour s'en
convaincre que de feuilleter les recueils de jurisprudence, ou de parcourir
les circulaires ministérielles expliquant à des fonctionnaires dont la forma-
tion est parfois élémentaire, la façon de prendre leurs décisions. Le recours
administratif a donc une valeur pédagogique. Il peut jouer un rôle impor-
tant dans la formation des agents publics. Mais en outre il doit permettre de
corriger un certain nombre d'irrégularités en dehors de toute procédure juri-
dictionnelles (10). Mais ce qui, en revanche, semble facheux c'est la très grande
brièveté du délai de un mois dans lequel ce recours doit être formé. La rigueur
de ce délai est une faiblesse peu spectaculaire, mais sans doute très réelle
du régime juridique du recours pour excès de pouvoir. Cette exigence ayant
été posée par le législateur il n'appartient pas à la Cour Suprême d'en dis-
penser les requérants. Cependant les contestations sur la date du dépôt du
recours administratif ont été tranchées dans un sens favorable à ceux-ci. En
effet chaque fois que l'Administration conteste la date du dépôt du recours,
ou de son rejet, date invoquée par le requérant, la Cour décide qu'il incombe
1
à l'Administration d'en établir l'inexactitude.

B. - Il ne suffit pas, pour assurer un contrôle réel de la légalité de


l'action administrative, d'accueillir libéralement le recours des administrés.
Il faut aussi que le juge donne à son contrôle une intensité telle qu'aucune
des conditions de la légalité de l'acte administratif ne puisse échapper à
son examen.
L'intensité de ce contrôle apparaît de prime abord en ce que le juge
de l'excès de pouvoir ne se borne pas à veiller au seul respect des lois et des

(10) On peut d'autant plus le penser que les recours - au moins lorsqu'ils sont adressés
aux autorités centrales - sont en principe transmis pour étude au Service de législation du
Secrétariat Général du Gouvernement.
LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC 125

règlements. il veille aussi au respect des règles de droit individuelle: l'auto-


rité administrative doit respecter ses actes individuels dans toute la mesure
où ils ont fait acquérir des droits à leurs destinataires. En outre la violation
d'une règle contractuelle, comme la violation de toute règle, apparaît comme
une atteinte au principe de légalité.
Enfin la Cour Suprême estime que l'Administration doit respecter égale-
ment des règles non écrites qui constituent des principes généraux du droit.
C'est ainsi qu'a été proclamé le principe général des droits de la défense,
qui oblige l'autorité administrative lorsqu'elle prend une décision s'analysant
en une sanction, à communiquer à l'intéressé les griefs articulés contre lui
et à entendre sa défense, même si aucun texte ne le prévoit De même elle
doit respecter le principe de non rétroactivité des actes administratifs, l'auto-
rité de la chose jugée, la liberté du commerce et de l'industrie.
En second lieu l'intensité du contrôle exercé par la Cour Suprême résulte
de ce qu'elle fait porter son examen sur la totalité des éléments de l'acte
qui lui est déféré.
Elle censure évidemment les illégalités externes telles que la violation\
des règles de forme et de c0!!!Eétence. Elle censure également les illégalitésJ
internes qurâffectent l'objet, les motifs ou le but de l'acte.
Elle vérifie la compatibilité de la mesure prise avec le texte sur lequel
l'Administration s'est fondée pour prendre sa décision.
La Haute juridiction n'exige pas, dans le silence des textes, que l'Admi-
nistration motive ses décisions. Mais lorsque les motifs de l'acte apparaissent,
elle vérifie qu'ils ont réellement existé et qu'ils sont de ceux que l'Admi-
nistration pouvait légalement invoquer. Bien plus, elle se réserve le droit de
demander à l'Administration communication des motifs de ses décisions afin
d'en vérifier la matérialité et la qualification juridique. Le refus de l'Admi-
nistration de déférer à cette demande entraîne l'annulation de la décision
attaquée, le juge présumant que dans ces conditions la décision ne repose
pas sur des motifs légaux.
Le juge de l'excès de pouvoir s'assure également que l'autorité admi-
nistrative n'a pas usé de son pouvoir dans un but autre que celui pour lequel
il lui a été confié.
Cette rigueur du contrôle ne signifie cependant pas que la Cour Suprême
ne tienne pas compte des exigences de l'activité administrative. La Cour en
effet refuse de vérifier l'opportunité des décisions administratives sauf pres-
criptions contraires d'un texte législatif ou réglementaire. Cette réserve à
l'égard du pouvoir discrétionnaire n'est cependant pas absolue; dans le
domaine des mesures de police, le juge exige que les décisions administra-
tives soient adaptées aux motfs qui sont invoqués. Une telle attitude du juge
s'explique par le désir d'assurer aux administrés une protection particuliè-
rement efficace et qui soit à la mesure du danger que fait courir à leurs
libertés, l'ampleur du pouvoir administratif.
La Haute juridiction tient également compte des conditions dans les-
quelles se déroulent l'action administrative; elle a jugé que des circonstances
126 LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC

particulièrement difficiles peuvent faire disparaître des illégalités commises


par l'autorité administrative (11).
Le recours pour excès de pouvoir n'est pas suspensif de l'exécution de
l'acte attaqué. Toutefois, l'article 15 du dahir de 1957 qui pose cette règle,
prévoit la possibilité du sursis à l'exécution. La Cour Suprême exige pour
ordonner le sursis que l'irrégularité de l'acte ne fasse pratiquement aucun
doute, et que l'exécution de cet acte entraîne des conséquences difficilement
réversibles.
2O)Le contrôle de légalité n'est pas seulement exercé dans le cadre du
recours pour excès de pouvoir. Il l'est également par le moyen de l'exception (
d'illégalité, procédé par lequel le juge vérifie la régularité des actes admi- V
nistratifs sur lesquels il doit se fonder pour trancher les litiges dont il est
saisi. Largement admise à l'époque où le recours en annulation n'existait pas,
l'exception d'illégalité conserve aujourd'hui une réelle importance, bien que
celle-ci ait nécessairemment diminué en raison de l'existence du recours en
annulation. Il convient pour apprécier l'ampleur de ce contrôle indirect de
distinguer trois sortes de situations.
Lorsque les juridictions statuent en matière administrative elles doivent
nécessairement apprécier la légalité des actes administratis, qu'ils soient
individuels ou réglementaires, chaque fois que le dommage dont il est de-
mandé réparation trouve sa source dans une illégalité. La Cour Suprême
leur a confirmé ce droit à plusieurs reprises.
Un problème n'est cependant pas résolu qui est celui de savoir si un
requérant forclos à l'égard du recours pour excès de pouvoir peut remettre
J
en cause, par la voie de l'exception d'illégalité, un acte devenu définitif.
On peut répondre à cette question par l'affirmative, que l'acte soit régle-
mentaire ou individuel dans la mesure où l'illégalité relevée n'entraîne qu'une
condamnation pécuniaire laissant subsister intégralement les effets de l'acte
considéré. Il n'en irait autrement que si le préjudice résultait du refus de
l'Administration de verser au requérant une somme d'argent à laquelle
celui-ci aurait droit. Mais nous avons vu que de telles décisions peuvent
seulement faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir en raison du fait
que l'allocation d'une indemnité, nécessairement égale à la somme refusée,
s'analyse en une annulation de la décision de refus.
Lorsqu'ils statuent en matière civile ou commerciale les tribunaux doi-
vent respecter intégralement le principe de la séparation des autorités judi-
ciaires et administratives. Cependant avant l'instauration du recours pour \
excès de pouvoir, il se reconnaissent un large pouvoir d'appréciation de léga- j
lité. Mais aujourd'hui on ne voit aucune raison de nature à justifier une mise
à l'écart du principe de séparation des autorités judiciaires et administratives
dès l'instant où existe un recours en annulation, sous réserve de l'hypothèse
où l'acte est inexistant ou constitue une simple voie de fait.

(11) Cette jurisprudence est actuellement négative: Il s'agit en effet d'arrêts d'annulation
dans lesquels la Cour expose, qu'à défaut de circonstances exceptionnelles, l'Administration ne
pouvait agir comme elle l'a fait.
LE CONTENTmUX ADMINISTRATIF AU MAROC 127

Cette affirmation semble d'autant plus fondée que le Juge répressif voit
sa compétence en la matière strictement limitée par la Cour Suprême.
En faveur d'une compétence élargie du juge répressif on aurait pu faire
valoir que le principe de plénitude de compétence du juge pénal revêt une
importance suffisante pour faire échec au principe de séparation des auto-
rités administratives et judiciaires. En outre l'article 609-11 du Code Pénal
de 1962 permet au juge répressif d'appliquer des peines d'amende à ceux
qui auraient contrevenu aux disposition)« des décrets et arrêtés légalement
pris » lorsque ceux-ci ne comportent pas de sanctions propres.
Cependant une décision récente de la Cour Suprême après avoir affirmé
de manière générale que cette disposition ne permet pas au juge répressif
« d'apprécier la légalité des décrets et arrêtés pris dans des matières non ~
contraventionnelles » casse un arrêt de la Cour d'Appel de Rabat (12) en \
estimant que celle-ci a excédé sa compétence en appréciant la légalité d'un
acte administratif individuel.
Si cette solution peut paraître justifiée s'agissant des actes individuels,
encore qu'elle nous semble peu favorable aux prévenus, en revanche elle est
franchement excessive en ce qui concerne les actes réglementaires qui, en
dehors des matières contraventionnelles, ne peuvent plus donner lieu à
aucun contrôle de légalité par voie d'exception.
En tout état de cause nous sommes loin de ce large pouvoir d'appré-
ciation de légalité auquel semblaient habituées les juridictions de 1913.

*
**
Sous cette réserve, au demeurant importante, il est possible de dire que '1
le contrôle de la légalité de 1'.action administrative est suffisamment perfec-
tionné, d'un point de vue technique, pour donner aux administrés les garan-
ties auxquelles ils peuvent prétendre dans un Etat de droit.
C'est une constatation identique que l'on pourra faire en envisageant
maintenant le contentieux de la responsabilité des collectivités publiques.

-III-

Nous avons vu que le Contentieux de la responsabilité des collectivités


publiques a été organisé au Maroc dès 1912 (13). L'article 8 du dahir sur
l'Organisation Judiciaire permet d'obtenir réparation des préjudices causés
par les marchés, les travaux publics, et généralement par tous les actes de
l'Administration ayant porté préjudice à autrui.
Par ailleurs l'article 79 du dahir sur les Obligations et Contrats dispose
que l'Etat et les Municipalités sont responsables des dommages causés direc-
tement par le fonctionnement de leurs administrations et par les fautes de
service de leurs agents.

(12) En l'espèce le Ministère Public n'ayant pas fait appel, la Cour avait seulement statué
sur l'action civile qui avait, en première instance, été jointe à l'action publique.
(13) J. PRAT: La responsabilité de la puissance publique au Maroc. Rabat 1963.

9
128 LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC

Enfin l'article 80 du même texte établit la responsabilité personnelle des


agents publics à l'égard des dommages causés par leur dol ou par des fautes
lourdes commises dans l'exercice de leurs fonctions. Dans ce cas « l'Etat et
les Municipalités ne peuvent être poursuivis qu'en cas d'insolvabilité des
fonctionnaires responsables ».
De cet ensemble de textes il ressort que les Tribunaux ordinaires sont
juges de pleine juridiction de la responsabilité contractuelle ou quasi-délic-
tu elle des collectivités publiques.

A. - La responsabilité quasi-délictuelle de l'Administration a donné


lieu à des difficultés portant sur le point de savoir si le législateur avait en-
tendu créer une responsabilité objective pour tous les dommages causés
directement par le fonctionnement des Administraitons publiques (14). Ces
difficultés ont été surmontées et aujourd'hui la théorie de la responsabilité
des collectivités publiques repose principalement sur l'idée de faute. La Ju-
risprudence admet cependant de façon accessoire, que cette responsabilité
puisse être engagée sans faute.
Sans entrer dans le détail d'une jurisprudence relativement abondante,
on peut affirmer que la condition essentielle de l'engagement de la respon-
sabilité administrative est constituée par la faute de service, c'est-à-dire le
manquement anonyme ou individualisé, de l'administration à l'obligation qui
lui incombe de faire fonctionner ses services, sans dommage pour les admi-
nistrés.
Cette faute est appréciée concrètement en fonction des difficultés pro-
pres à chaque service de telle sorte que la jurisprudence se montre plus ou
moins sévère dans son appréciation du caractère fautif du fait dommageable,
selon que les tâches des différents services, compte tenu des conditions qui
président à leur accomplissement, se révèlent plus ou moins difficiles. La
faute de service est donc une faute graduée: le plus souvent une faute
simple suffira pour engager la responsabilité administrative; mais une faute
lourde sera exigée par exemple pour engager la responsabilité des services
de lutte contre l'incendie, ou encore celle des services de police pour les dom-
mages causés par les opérations de maintien de l'ordre à moins qu'il ne soit
fait usage d'armes à feu. Dans ce cas l'exigence de la faute lourde disparaît
tout au moins à l'égard des victimes étrangères à l'opération. Il sera également
nécessaire de faire la preuve d'une faute lourde pour engager la responsabilité
du service public hospitalier à l'exception des cas où le dommage résulte d'un
traitement périlleux ou nouveau.
Sous ces diffétents aspects la faute est donc la condition principale de
l'engagement de la responsabilité administrative. Elle n'en est cependant
pas la condition exclusive. La Jurisprudence admet en effet une responsa-
bilité sans faute dans des cas où la démonstration de l'existence d'une faute
étant particulièrement difficile, voire impossible, l'égalité devant les charges
publiques serait rompue au détriment de la victime si l'on maintenait à son
encontre l'exigence de la preuve du caractère fautif de l'acte dommageable.

(14) A. de LAUBADÈRE: Le fondement de la responsabilité des collectivités publiques au


Maroc. Gazette des Tribunaux marocains, 1943, p. 25 et 49.
LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC 129

On rencontre la responsabilité sans faute dans le domaine des travaux pu-


blics: les accidents dont sont victimes les tiers par rapport à l'ouvrage public,
les dommages permanent qui sont causés par le voisinage des ouvrages
publics sont réparés de cette manière. C'est encore l'idée d'égalité devant les
charges publiques, jointe à celle de risque engendré par certaines activités
administratives, qui explique la réparation sans faute des dommages qui ré-
sultent du voisinage d'une chose dangereuse, ou ceux que subissent les tiers,
du fait de l'usage d'armes à feu par les forces de l'ordre, ou enfin ceux qui
sont causés aux malades par des traitement médicaux audacieux.
La responsabilité sans faute du fait des lois et des règlements appelle
quelques remarques.
Avant 1962 les mesures législatives, édictées sous forme de dahir, béné-
ficiaient d'un immunité juridictionnelle totale. Le dahir ayant aujourd'hui
disparu, la jurisprudence admettrait-elle, compte tenu du nouveau cadre
constitutionnel, la responsabilité du législateur ? Certaines formules utilisées
par la Cour Suprême, il est vrai antérieurement à 1962, permettent d'en dou-
ter: le caractère législatif d'un acte, affirmait-elle, exclut « toute possibilité
de recours contientieux :. à son encontre.
Au demeurant la question ne présente guère d'intérêt pratique. En France
où la responsabilité du fait des lois a été admise depuis longtemps, il est
aisé de constater qu'elle n'a pour ainsi dire pas dépassé le stade de cette
existence de principe.
S'agissant des dommages causés sans faute par des mesures réglemen-
taires, la Cour Suprême a reconnu en principe la possibilité d'une indemni-
sation. A ce jour, toutefois, aucune décision n'a fait une application positive
de celui-ci.
L'article 80 du dahir sur les obligations et contrats fait peser sur les
agents publics la responsabilité des dommages causés par leurs fautes per-
sonnelles, dol, faute lourde dans l'exercice des fonctions, et évidemment
faute commise en dehors du service.
Cette responsabilité est rarement retenue lorsqu'il s'agit de faute com-
mise dans l'exercice des fonctions, les juridictions marocaines éprouvant
quelques difficultés à distinguer la faute inexcusable, qui reste propre à
son auteur, et la faute grave qui engage cependant la responsabilité de la
collectivité publique.
Quoi qu'il en soit, la responsabilité administrative est rigoureusement
indépendante de la responsabilité personnelle des agents publics.
Certes les tribunaux admettent qu'un dommage puisse avoir plusieurs
causes: la défaillance du service et le fait personnel de l'agent peuvent con-
courir à la réalisation du dommage. Dans un tel cas de partage de respon-
sabilité, la victime bénéficie de l'unité de juridiction. Elle peut dans une
même instance poursuivre les coauteurs du dommage; quant au juge, il a la
possibilité, dans un même arrêt, de statuer sur l'une et l'autre responsabilité
et de prononcer une condamnation solidaire.
En revanche, un même fait ne peut jamais constituer à la fois une faute
130 LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC

personnelle et une faute de service. L'article 80 du dahir précité prescrit en


effet qu'en cas de faute personnelle, la collectivité publique ne peut être
mise en cause que pour garantir l'insolvabilité de l'agent. Si le fait dom-
mageable apparaît comme une faute personnelle, il est exclusif de toute faute
de service en raison de la volonté même du législateur.
Ceci ne présente d'ailleurs aucun inconvénient. Rien n'interdit à la
victime de développer dans sa requête, une argumentation alternative qu'il
appartiendra au juge de trancher. Par ailleurs en cas d'insolvabilité reconnue
de l'agent, la substitution de la collectivité publique à son agent défaillant,
donne à la victime une garantie d'indemnisation, qu'en France la juris-
prudence a voulu lui assurer par le cumul de responsabilités.
Ainsi la responsabilité des collectivités publiques n'est-elle, selon la célèbre
formule « ni générale, ni absolue ». Mais cependant, à l'exception de quel-
ques secteurs restreints d'irrésponsabilité (acte législatif - acte de gouverne-
ment par exemple) les règles jurisprudentielles élaborées depuis 1913, et
confirmées au cours de la dernière décennie, permettent la réparation des
dommages certains, moraux ou matériels, causé aux administrés, chaque fois
que l'équité le commande, et sous la seule réserve qu'ils n'en aient pas été
eux-mêmes les artisans.

B. - En matière contractuelle la responsabilité des collectivités publi-


ques résulte des termes mêmes de l'article 8 du dahir sur l'Organisation
Judiciaire. Cependant, malgré un contexte législatif favorable, la jurispru-
dence apparaît quantitativement fort limitée. Il semble qu'en ce domaine
le règlement amiable des litiges l'emporte sur le recours au juge.
Le petit nombre de décisions rendues en la matière n'a pas permis la
naissance d'un corps complet de règles applicables à la responsabilité con-
tractuelle.
Cependant ces lacunes du droit jurisprudentiel sont comblées par les
textes législatifs ou réglementaires.
La responsabilité contractuelle est tout d'abord une responsabilité pour
faute. A cet égard la faute contractuelle ne présente aucune originalité par
rapport à la faute de service. Elle peut être constituée par un manquement
à une obligation précise insérée dans le contrat, ou par un comportement
général incompatible avec celui que le contractant est en droit d'attendre de
la part de l'autorité administrative partie au contrat.
La responsabilité sans faute est admise dans quelques espèces, soit pour
permettre l'indemnisation du préjudice causé par les sujétions imprévues;
soit dans le cas d'une modification unilatérale des obligations du cocontrac-
tant par l'Administration partie au contrat. Dans une décision récente, la
Cour Suprême a expressément réservé ce cas; mais il n'existe aucune décision
ayant fait application de cette règle.
Il en est de même de la théorie du fait du Prince, ou de celle de l'impré-
vision qui n'ont pas fait l'objet d'application jurisprudentielle, mais que le
juge n'aurait aucune raison de repousser.
LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC 131

-IV-

Cet aperçu du Contentieux Administratif Marocain, bien qu'il soit


sommaire, est cependant suffisant pour permettre de porter un jugement
sur sa valeur actuelle et sur ses perspectives d'évolution.
Une première constatation peut être faite: elle consiste à dire que les
instruments juridictionnels mis à la disposition des administrés (recours
en annulation - recours en indemnité) sont techniquement adaptés à la pro-
tection de leurs droits; il est effet hors de doute qu'il permettent de cen-
surer les illégalités commises par l'administration et d'obtenir la réparation
des dommages qu'elle cause.
Cependant, quelle que satisfaisante que soit cette constatation, elle ne
peut faire oublier que ce système est, toujours du seul point de vue tech-
nique, affecté d'un certain norri.bre de défauts.
On a pu juger que la simplification qui résulte de l'unité de juridiction
laisse subsister une assez grande complexité inhérente à la séparation des
contentieux. Les erreurs commises dans la recherche du critère de la matière
administrative, sans avoir des conséquences aussi re;}outables que dans un
système ae dualité de juridictions, ont cependant pour fâcheux résultat de
ralentir parfois le cours de la justice, et de rendre toujours son administration
délicate.
En matière d'excès de pourvoir, l'exigence du ministère d'avocat péna-
lise le requérant aux modestes ressources, dans une mesure que ne com-
pense pas la dispense qui lui est accordée du paiement de la taxe judiciaire.
Mais il est évident qu'il est pratiquement impossible de revenir sur \
cette règle. Le rôle de l'avocat comme conseil des requêrants s'avère d'autant \
plus indispensable que les administrés sont moins informés, non seulement
de leurs droits, mais aussi des techniques processuelles, dont le moins que
l'on puisse dire, est qu'elles sont parfois subtiles (15).
Un autre défaut apparaît dans le recours administratif préalable. Son
principe, nous l'avons vu, n'est pas en cause. Ce qui l'est, c'est la brièveté
du délai de un mois dans lequel il doit être formé. On peut, sans grand risque
d'erreur, affirmer que de nombreux recours ne voient jamais le jour, faute
pour les intéressés d'avoir eu matériellement le temps de prendre exactement
conscience de l'illégalité commise, et d'avoir connaissance des moyens procé-
duraux de la faire cesser. Sans doute l'augmentation de ce délai aurait l'in-
convénient d'allonger encore l'ensemble de la phase préparatoire au dépôt
du recours contentieux déjâ relativement longue (16). Mais la question reste
posée de savoir s'il ne conviendrait pas d'assouplir une règle dont l'effet cer-

(15) Il Y a lieu de noter, que la lecture des minutes de la Chambre administrative de la


Cour Suprême donne de nombreux exemples de rejets qui ne s'expliquent que par l'igno-
rance dans laquelle se trouvent parfois les avocats eux-mêmes, des règles élémentaires qui
gouvernent le recours.
(16) Elle est de six mois lorsque l'administré se trouve en présence d'une décision de
l'administration.
132 LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC

tain est de fermer la prétoire à des administrés dont on peut présumer qu'ils
se trouvent dans une situation identique à celle qui résulterait pour eux de
l'absence de recours.
Il faut enfin faire remarquer le rôle important que joue la jurisprudence
dans l'élaboration d'un très grand nombre de règles procédurales de ce
contentieux, et d'un plus grand nombre encore de règles de fond. Le droit
administratif apparaît principalement jurisprudentiel. Il apparaît aussi très
complexe. Or l'absence de spécialisation du juge, l'éloignement dans lequel
il se trouve par rapport à l'administration, s'ils expliquent certains errements
jurisprudentiels du passé, pel1:v~.?t faire craindre pour l'avenir, un « affa~sj
sement » du contrôle de l'administration par un juge qui n'est pas sufisain-
ment au courant de ses problèmes.
Et c'est précisément à l'avenir du contentieux administratif qu'il con-
vient maintenant de s'attacher en fonction des quelques remarques que nous
venons de faire.
La technique au recours contentieux apparaît, à quelques détails près,
assez perfectionnée. Mais les recours contentieux ne sont que des instru-
ments, des outils, dont la valeur n'est pas seulement le fruit de leurs qualités
intrinsèques mais aussi, et peut-être surtout, des conditions de leur utili-
sation.
A cet égard le développement du contentieux administratif (et cela
s'applique au contentieux en général) nous semble se heurter à deux sortes
d'obstacles. Le premier est d'ordre sociologique et concerne le milieu humain
et administratif. Le second est d'ordre institutionnel: il résulte de la
réforme de la justice inscrite dans les faits depuis le 1er janvier 1966.
En premier lieu le développement du contentieux administratif est limité
par les caractéristiques du milieu humain qui se résument en deux points:
le faible niveau d'évolution de la population et la persistance de ce que l'on
pouvait appeler, des « structures d'autorité ». La conséquence la plus frap-
pante de cette situation apparaît dans le fait que la justice est très large-
ment théorique (17). Ceci est extrêmement net s'agissant du recours pour
excès de pouvoir. Sans doute le recours est-il largement ouvert. Et cepen-
dant le nombre de recours a été fort peu élevé depuis 1957 malgré le carac-
tère pressant des souhaits dont il était l'objet avant sa création. De plus,
non seulement leur nombre ne s'est pas accru, mais il accuse actuellement
une fâcheuse tendance à diminuer dans d'inquiétantes proportions.
Il est aisé de comprendre que le recours, compte tenu d\ailleurs de la
centralisation de la justice, n'est accessible qu'à la fraction la plus évoluée
de cette entité que l'on nomme « Administrés ». La lecture des arrêts nous
enseigne que l'administré requérant est principalement, le fonctionnaire, le
commerçant (individu ou société) et l'étranger.
Sans doute de nombreux litiges sont-ils tranchés au cours de procé-
dures administratives, ce qui est conforme, peut-être, à un tempérament na-

(17) Cf. Abdelaziz CHERKAOUI: La tutelle des co!lectivités locales, p. 75. mémoire soutenu
devant la Faculté des Sciences juridiques. économiques et sociales. Rabat. octobre 1965.
LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC 133

tional plus porté à la négociation qu'à la procédure. Il demeure cependant


étonnant que, par exemple, cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi portant
décentralisation communale, un seul arrêt ait été rendu sur un recours in-
tenté par une autorité locale décentralisée.
Ne serait-ce pas parce que l'acte administratif est encore ressenti
essentiellement comme un ordre, parce que la notion de recours en annu-
lation apparaît comme étrangère aux rapports essentiellement binaires qui
.
J
''t.,Y. .
~.J.-
unissent l'Autorité à celui qui est sous l'autorité ? Cette attitude mentale P
marque les comportements administratifs. Elle n'est pas étrangère sans
doute à l'attitude d'administrateurs qui considèrent parfois le recours comme
une attaque personnelle, et la décision de justice comme une intrusion dont
il n'y a pas lieu de tenir compte. (Ceci n'est d'ailleurs pas sans équivalent
en d'autres pays, mais ce sont les causes de ce phénomène qui nous semblent
ici particulières.) Elle ne peut enfin qu'être maintenue par l'existence de
structures administratives centralisées et hiérarchisées, qu'unedirojs1,e décen-
tralisation n'a que légèrement assouplies. -
Tout ceci revient à dire que les techniques juridiques les plus perfec-
tionnées ne peuvent porter leurs fruits qu'à la condition d'être mises en
œuvre dans un milieu apte à les accueillir et au sein duquel elles peuvent
s'épanouir. C'est pourquoi la généralisation de l'Etat de droit e dépend que
très partiellement des techniques Jurl lCtionnelles que nous avons analysées.
En deuxième lieu le développement du contentieux administratif va se
heurter au fait que depuis le début de 1966 c'est à des juridictions unifiées,
marocanisées et arabisées qu'est dévolue la tache de rendre la justice, y com-
pris en matière administrative. Si le principe de cette réforme n'a pas été
contesté et n'est pas contestable, il est certain que son application ne se fera
pas sans de graves difficultés.
Celles-ci apparaissent immédiatement lorsque l'on sait que ni par leur
nombre, ni par leur formation les magistrats ne sont actuellement en mesure
de jouer le rôle essentiel qui - nous y avons insisté - les attend dans le
domaine du contentieux administratif (18). La majorité de ces magistrats
provient des anciennes juridictions de droit commun et n'a reçu qu'une
formation traditionnelle sans avoir jamais appliqué le droit moderne. L'ara-
bisation des codes n'est pas de nature à conjurer le risque d'une solution de
continuité étant donné que l'essentiel des règles de fond se trouve dans une
jurisprudence inaccessible aux magistrats arabophones.

(18) A la fin de l'année 1965, le Ministre de la Justice, déclarait au cours d'une confé-
rence de presse: «S.M. le Roi vient de sceller deux décrets royaux portant organisation
d'un concours pour le recrutement de 100 magistrats ... et de 15 conseillers à choisir dIrecte-
ment parmi des licenciés en droit depuis plus de six ans, ou des personnes ayant des connais-
sances suffisantes en droit pour assumer de si hautes fonctions judiciaires •. Le 15 mars der-
nier le Ministre de la Justice faisait savoir que le concours n'avait attiré que quarante
candidatures. Il faut ajouter que dix d'entre elles ont été retenues et que, pour l'instant, aucun
Conseiller à la Cour Suprême n'a pu être recruté. Ceci semble d'autant plus grave que le
Ministre déclarait le même jour que le nombre des démissions ne faisait qu'augmenter. Cette
affirmation semble étonnante sachant que S.M. le Roi a Invité le Conseil Supérieur de la
Magistrature en novembre 1965 à ne pas accepter les démissions qui lui seraient présentées
sauf si cela s'avérait nécessaire.
134 LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU MAROC

Quant aux magistrats provenant des juridictions modernes ils sont peu
nombreux et ont bien souvent été recrutés sur la base de mesures transi-
toires qui ne constituent peut-être pas une garantie de leur technicité.
On peut donc à bon droit redouter que les magistrats ne disposent pas
de la compétence nécessaire pour jouer, face à une administration jalouse
de son autorité, le rôle de mainteneur de la légalité et de protecteur des
droits des administrés.
En outre l'instabilité, qui est l'une des caractéristiques de la haute
fonction publique marocaine, a produit des effets néfastes sur la magistra-
ture et spécialement au plus haut niveau. Pour s'en tenir à la Chambre Admi-
nistrative de la Cour Suprême, on constate qu'aucun des magistrats maro-
cains qui y ont, en titre, exercé des fonctions de conseiller de 1958 à 1963,
ne figure parmi les membres de cette Chambre en 1965. Actuellement sur
les cinq magistrats qui composent statutairement la Chambre Administrative,
quatre proviennent de la Chambre Civile dans laquelle d'ailleurs ils conti-
nuent à exercer leurs fonctions. Ceci n'est peut-être pas contraire au texte
organisant la Cour Suprême. Mais en tout état de cause, une telle pratique
nous semble peu compatible avec l'acquisition du minimum de spécialisation
que doivent posséder des magistrats auxquels incombe la tâche redoutable
d'assurer l'unité du contentieux administratif et sa continuité (19).

*
**
Obstacles tec~ues, obstacles institutiO]lnels, obstacles humains, tels
sont les trois éêüëils auxquels se h~~rte le développement du contentieux
administratif et qui se feront particulièrement sentir au cours de la période
qui vient de s'ouvrir. Ils ne sont pas d'égale importance, et aucun d'entre
eux n'est insurmontable. Mais il ne fait aucun doute que le maintien du
contentieux administratif au niveau qu'il avait atteint soit une tâche difficile.
Elle requiert quelques réformes de texte, beaucoup d'efforts de la part du
juge, et surtout, pensons-nous, du temps.
Michel ROUSSET.

(19) Ajoutons que depuis 1962 la diffusion des décisions de la Cour Suprême n'est assurée
que d'une façon très partielle et épisodique, ce qui semble constituer un autre élément de
nature à compromettre le rôle de régulateur des juridictions inférieures dévolu à la Juridic-
tion Suprême.