Andrea Milena Guachetá Bermúdez

Juan Pablo Olea Salamanca

Escuela Superior de Administración Pública

DESCENTRALIZACIÓN ¿CULPABLE O NO?

La descentralización surge con el objeto de trasladar funciones, recursos y autoridad a las

entidades territoriales con el fin satisfacer las necesidades locales, pero, este proceso se ve
afectado por el clientelismo y la corrupción, que desvía recursos públicos afectando la
participación hacia los mismos en los niveles más pequeños del Estado. No obstante el origen
de este abuso no está en la descentralización ya que en la época de la centralización en
Colombia (1886- 1986) ya se daba la existencia de actos corruptos, así, la corrupción no
depende tanto de la forma de organización política, sino, puede obedecer a otros factores como
la ausencia de cultura política, financiación de campañas, ausencia de mecanismos e
instituciones eficaces de control y la vinculación, remuneración y ascenso de funcionarios del
Estado.

Entendiendo como corrupción que: “El concepto “Corrupción” como muchos otros de las
ciencias sociales tiene una delimitación y contenido que va desde la identificación de
comportamientos individuales hasta la integración social de valores y perspectivas políticas.
Aquí podemos ver que de ahora en adelante interpretaremos la corrupción desde el ámbito
de lo público social.

Algunos textos afirman que la descentralización es la directa responsable de la corrupción:

La descentralización política al consistir en una transferencia de poder desde un gobierno
central a gobiernos locales puede crear nuevas oportunidades de corrupción. Siguiendo el
análisis de Kurer (1993), en ausencia de una institucionalidad suficiente, en la medida en que
las competencias transferidas a las comunidades locales incluyen facultades normativas y de
creación de impuestos, ellas podrían ser utilizadas por los gobernantes corruptos en función de
maximizar su ingreso personal, con la única condición de asegurar un apoyo político a través
de la ejecución de obras de impacto y compartir las ganancias ilegales con su clientela (socios).
Es más: según Finot Iván en la medida en que los gobernantes puedan reclutar empleados éstos
actuarán como agentes del principal.

Aun así lo anterior podría ser refutado al decir que la descentralización no es la que directa
causante de la corrupción; más bien puede decirse que la corrupción “es un fenómeno que
llama hoy en día más la atención de la ciudadanía y de los medios de comunicación en razón a
que altos funcionarios y dirigentes políticos han sido involucrados tanto en el nivel nacional
como en el departamental y municipal” González Salas Edgar (2001).

¿Qué pasó entonces en la época del centralismo? Se ha hablado acerca de la corrupción en la

época del centralismo desde la perspectiva de diferentes autores que debaten la veracidad de la
historia; algunos autores como Víctor paz Otero (2012) afirma que personajes tan conocidos
para nosotros como Santander y Bolívar eran personajes corruptos y abominables permeados
por la historia en un lecho de mentiras que se venden a diario y que nadie quiere reconocer.
Ahora, de la mano de un autor anónimo que escribe un texto titulado la corrupción en
Colombia (2012) encontramos este fragmento que evidencia la corrupción muchos años atrás:
“Cuando el 16 de Marzo de 1781 en la ciudad de El Socorro, provincia de la Nueva Granada,
ciudadanos cansados de las injusticias y la corrupción de sus gobernantes, reclamaron que se
les tuviera en cuenta en la toma de decisiones de gobierno que los afectaban, se hallaron, sin
saberlo, dando inicio no sólo a las luchas por su independencia de España, sino a la conquista
de un derecho fundamental dentro de la construcción de gobiernos eficientes y, por lo tanto,
transparentes: La Participación Ciudadana” aquí se evidencia la inconformidad por parte de los
compatriotas y su lucha por una participación igualitaria.

En Colombia como lo señala Borda (1999) se ha manifestado a través de la historia actos que
evidencian el mencionado concepto de corrupción, como la compra de funcionarios para
favorecer determinados fines, la apropiación de bienes y fondos públicos, y la designación de
empleos o el otorgamiento de contratos a parientes de manera directa o por interpuesta persona,
conocidos como cohecho, peculado y nepotismo respectivamente.

Por otro lado autores como Restrepo, Osorio y Álzate (2012) explican que la corrupción se ha
venido presentado desde comienzos del siglo XX, como por ejemplo el soborno de funcionarios
colombianos para colaborar con la separación de Panamá del territorio nacional en 1903; lo
que representó para el país la pérdida de un espacio de gran importancia geopolítica y el
detrimento de la hegemonía en la región. Ya durante la primera mitad de dicho siglo se
observaron sucesos como la asignación de terrenos petroleros bajo el mandato de Rafael Reyes
a su ahijado Roberto Mares, lo que se percibe como indicios de favoritismos, preferencias y
abusos de poder, que para ese entonces se consideraban hechos aislados, mientras que en la
actualidad tales sucesos se toman, en sentido literario, como el pan de cada día.

Los problemas del narcotráfico y el conflicto armado son problemas que también han ayudado
al crecimiento de la corrupción en el país, por ser un medio para lograr la financiación y el
encubrimiento de sus actividades ilícitas y que cada vez involucra más actores (guerrilleros,
paramilitares y Estado). Así, en base al concepto de corrupción el conflicto interno ha
contribuido a incrementarla por el hecho de que muchos fondos públicos, como las
transferencias u otros recursos de libre destinación, son apropiados por algunos agentes o
particulares con el fin de financiar la guerra, y que con el paso del tiempo ésta ha ido creciendo.
Dado que los anteriores hechos se volvieron reiterativos con el transcurso de las épocas, han
surgido medidas de control reflejadas en la creación de leyes e instituciones que velan por la
buena gestión de los recursos públicos. Colombia, según la OEA (Organización de Estados
Americanos) posee las mejores normas de lucha contra la corrupción, incluso regulaciones que
no manejan otros Estados como la figura jurídica de pérdida de investidura. En Colombia han
perdido la investidura más de 45 parlamentarios desde que la Constitución de 1991 creó esta
figura. Según la Fiscalía General de la Nación entre los años 1997 y 2001, se han procesado
798 alcaldes, 750 concejales, 350 diputados y se han vinculado a investigaciones 2.688
contratistas, 1.702 gerentes de empresas públicas y 1.047 tesoreros. Igualmente se han
procesado por corrupción a más de 20 parlamentarios, a cuatro contralores y dos procuradores.
De acuerdo a lo anterior la época del centralismo en Colombia (1886-1986) permitió una crisis
de legitimidad debido a aspectos como la deuda y a la necesidad de buscar un estado legítimo,
un estado en que se pueda confiar, dando evidencia de la ineficiencia de este sistema; por lo
tanto, se puso en evidencia la crisis de legitimidad y la necesidad de cambiar la forma de
organización del Estado; así la descentralización surge como respuesta a los problemas que se
venían presentando y a mejorar las relaciones entre el Estado y la ciudadanía para ganar
legitimidad.

La descentralización tiene como objeto el acercar la sociedad civil y el Estado; conocer y cubrir
las necesidades locales mediante la distribución de recursos y competencias a las entidades
territoriales, busca que las “asignaciones que antes realizaba el gobierno central a través de
procedimientos predominantemente administrativos ahora sean efectuadas a través de
procedimientos políticos democráticos”; Finot Iván, según el autor esto facilita una nueva
manera de hacer control mediante organizaciones sociales o civiles, ya que, posibilita la
participación, con el uso necesario de una adecuada cultura política por parte de la ciudadanía
así como de los dirigentes políticos, con la existencia misma de normas e instituciones que
faciliten y garanticen la participación ciudadana .

Teniendo en cuenta que las causas de la corrupción no radica en la forma de organización

política (centralizado o descentralizado), entonces analizaremos de acuerdo a la perspectiva de
algunos autores lo que realmente está implícito en la corrupción y lo que lleva en muchos casos
a practicarla, sin dejar a un lado aspectos donde se presenta; como el esquema de financiación
de campañas políticas, la ausencia de mecanismos e instituciones eficaces de control y la
ausencia de cultura política.

Por una parte, una de las causas estructurales como lo señalamos en el párrafo anterior es el
esquema de financiación de las campañas políticas como mecanismo para acceder al control
del poder estatal, esto resulta igualmente perjudicial al interés general ya que la financiación
de estas campañas políticas pueden darse por parte de un narcotraficante, o por parte de un gran
empresario cuando su interés es influir las políticas públicas o propiciar la orientación de los
recursos en su propio beneficio y no en beneficio colectivo.

Sin embargo, el asunto de la financiación de campañas políticas se presenta desde la norma

misma; esto lo señala Nydia Restrepo H (2011) quien hace un recorrido señalando que en el
año 2009, con el propósito de ponerle fin a los problemas derivados de la infiltración narco-
paramilitar en la política, se presentaron al Congreso de la República, dos proyectos de
Reforma Política en los que se proponían sancionar a los partidos que avalaran candidatos que
resulten condenados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales,
delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior con la pérdida de la
curul, esto es lo que en el idioma popular se ha denominado la “silla vacía”; pero el primero de
los proyectos presentados fue archivado al tiempo que el otro se convirtió en el AL Núm. 01
del 14 de julio de 2009. Pero, al final, el alcance de este se contrajo a auspiciar el transfuguismo
político para permitir que los elegidos por un partido o movimiento político pudieran cambiarse
a otro sin que ello les acarreara ninguna consecuencia jurídica, para por este medio conseguir
los votos que necesitaban para la aprobación del Referendo reeleccionista, cometido que
finalmente se logró.

En lo relacionado con la financiación de las campañas políticas, la Reforma también dispuso

la presentación por parte del Gobierno o del Congreso, antes del 1o. de agosto de 2009, de un
proyecto que reglamentara la materia. Dentro del plazo estipulado, el Gobierno Nacional
presentó ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley Estatutaria No. 47 de 2009, al
tiempo que algunos parlamentarios presentaron otro proyecto, el número 088 de 2009, los
cuales fueron acumulados e iniciaron su trámite en comisiones conjuntas. No obstante, otras
eran las prioridades en la agenda legislativa del gobierno y su bancada en el Congreso de la
República, lo cual llevó a relegar dicho proyecto a un segundo plano y a la postre a su
hundimiento por trámite; por tal razón, las elecciones para Congreso de la República en marzo
de 2010 y las dos vueltas para las presidenciales del mismo año, estuvieron gobernadas por las
viejas y caducas normas electorales, con los inconvenientes que de allí se derivan.

Inmediatamente se posesionó el presidente Santos, el 7 de agosto de 2010, anunció la

presentación de un proyecto de Ley Estatutaria que reglamentara la Reforma Política y pusiera
a tono las normas electorales con las normas superiores, en especial con él AL Núm. 01 de
2003 y desarrollara los principios de organización, responsabilidad, transparencia y equidad de
género introducidos en el AL Núm. 01 de 2009, y así lo hizo. Dicho Proyecto distinguido con
el número 190 de 2010 Senado y 092 de 2010 Cámara aprobados por esta última Corporación
en las plenarias de los días 2 y 3 de noviembre y por el Senado el 13 de diciembre de 2010, con
informe de conciliación publicado en la Gaceta del Congreso Núm. 092 de 14 de diciembre del
mismo año, que actualmente es estudiada por la Corte Constitucional, en ejercicio del control
previo que le corresponde a las leyes estatutarias. Este recorrido normativo denota que en
nuestro país hay una gran inestabilidad en las reglas aplicables a la financiación de partidos y
campañas políticas y, como si esto fuera poco, éstas se cambian antojadizamente al compás de
los acontecimientos, con una gran dosis de improvisación.

Como consecuencia de ello, hoy en Colombia tenemos dos regímenes vigentes en materia de
financiación: uno para las elecciones presidenciales y otro para todas las elecciones diferentes
a la Presidencial. Entre tanto, seguimos realizando elecciones con un Código Electoral
obsoleto, anterior a la Constitución Política de 1991 que aún sigue hablando de cociente
electoral como método de asignación de curules cuando desde el 2003 éstas se asignan
mediante la Cifra Repartidora, lo cual coloca a la organización electoral en palos escasos cada
que dicta actos administrativos para regular los certámenes electorales. No obstante, la
apremiante necesidad de compatibilizar las normas electorales con la Constitución Política y
la exhortación hecha por la Corte Constitucional al Congreso de la República para que antes
del 16 de diciembre de 2008 “proceda a tramitar y expedir la ley que armonice el Código
Electoral con el modelo de organización electoral adoptado por la Constitución de 1991 y con
la reforma expedida mediante el Acto Legislativo No. 01 de 2003”, nuestros legisladores se las
han arreglado para eludir el cumplimiento de dicho cometido.
Con respecto de la descentralización podemos ver diferentes puntos de vista acerca de su
implementación en Colombia. “Los principios teóricos que justifican la descentralización, no
se cumplen en nuestro país y que sería prudente desarrollar un modelo administrativo de
sociedad más acorde con la realidad existente y que retome las palabras citadas por Wallace E.
Oates (2001), donde este tipo de opiniones se encuentran frecuentemente y los respectivos
autores afirman que la realidad colombiana no se adapta a modelos ya existentes sino que más
bien es necesario crear otro modelo de administración que se adapte no sólo a nuestra situación,
sino, también a nuestras necesidades.

Ahora bien, (Maldonado 2011) el modelo de descentralización creó condiciones básicas para
que las entidades territoriales tuvieran un buen desempeño en los objetivos de provisión de
servicios, de disminución de desigualdades territoriales y personales en promoción de la
participación ciudadana. Sin embargo siguen existiendo problemas dada la deficiente gestión
de sus administraciones, lo cual está asociado a prácticas de captura de los aparatos públicos,
de corrupción y de clientelismo. Por ello es necesario mejorar el esquema normativo, la gestión,
los instrumentos de seguimiento y control social. Es decir el objetivo de la descentralización
es acercar a la ciudadanía y al Estado y que los gobiernos locales conozcan y se encarguen
directamente de las necesidades y la prestación de servicios públicos, pero estas necesidades
no se han prestado de manera eficiente en muchos casos de acuerdo a algunos datos sobre:
necesidades básicas insatisfechas - NBI-2 para el total del país muestran que la proporción de
población pobre pasó de 45% a 25,8% entre 1985 y 2005. En 2005, de los 32 departamentos
examinados, cinco tenían un nivel de pobreza inferior a 20%, trece tenían un nivel entre 20%
y 40%, once entre 40% y 60% y cuatro departamentos superior a 60%, con el caso extremo de
Chocó con 79%; solamente diez departamentos se encuentran por debajo del promedio
nacional. Estos datos muestran que después de veinte años de descentralización, un número ro
elevado de departamentos continúa con niveles muy altos de pobreza por necesidades básicas
insatisfechas. (Rodríguez -Pose y Ezcurra 2010) citado por Sandra Devia (2013)

De acuerdo a los anteriores argumentos el problema de la corrupción, el clientelismo y la mala

destinación de recursos no depende de la organización política del país, lo que sucede es que la
práctica de malos hábitos ya se habían dado desde la centralización, este problema surge también
por la mala aplicación de mecanismos de control como leyes, normas que aunque son diseñadas
para un control de este tipo de actuaciones, se siguen presentando numerosos casos como lo
demuestran los datos de la fiscalía, sin embargo, aunque la descentralización permita acercar
mas el Estado a los ciudadanos es importante señalar que la gestión a realizar debe ser
cuidadosa, mirando prioridades en cada uno de los departamentos y municipios que de verdad
lo necesitan, ya que, si no se ejerce una autoridad y una toma de decisiones correcta, lo que va
a generar la corrupción es que esas malas actuaciones se desplacen hacia los niveles más
pequeños y locales, de esta manera hace falta fomentar cultura política entre ciudadanos y
gobernantes, educar a la población civil para que cumpla con el deber y derecho del control
social a la gestión, para que la administración cumpla con sus fines esenciales, además,
fortalecer el sistema judicial para que castigue de manera correcta y efectiva estos actos
corruptos por parte de la administración pública.
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