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C
onjugando estrategia nacional
y política local en seguridad:
el caso de Chile
Por Liza Zúñiga
I
ntroducción establecía una serie de medidas dirigidas a
mejorar la gestión policial, coordinación
En la década del noventa se sucedieron en Chile interinstitucional, lo que incluía la necesidad de
una serie de cambios que fueron desplazando la nuevos lazos de organización entre la policía y
visión de la seguridad centrada en el sistema de el gobierno3.
justicia criminal hacia una más integral, bajo el
concepto de seguridad ciudadana y luego de La institucionalidad de la seguridad ha sido una
seguridad pública. Esto ha sido acompañado de temática constante de discusión. Al respecto, el
una creciente preocupación ciudadana por el 5 de mayo 2009, el Senado aprobó el proyecto
delito y la inseguridad, así como por la instalación que crea el Ministerio del Interior y de Seguridad
de la problemática en los medios de comunicación. Pública, una nueva subsecretaría de Prevención
En este contexto, se han desarrollado diversas y Rehabilitación y el Servicio Nacional de
iniciativas para abordar el tema. Prevención y Rehabilitación del Consumo de
Drogas y Alcohol en reemplazo del CONACE.
Primero se creó el Consejo de Seguridad Pública, El alcance de esta iniciativa es que la
el que dio origen posteriormente a la concentración de las decisiones políticas en
Dirección de Seguridad Pública e Información materia de seguridad interior y protección de
(DISPI) y al Consejo Nacional para el Control las personas, la detentará una sola entidad, lo
de Estupefacientes (CONACE), ambos que permitirá una adecuada coordinación y
dependientes del Ministerio del Interior. Luego, mayor eficacia en sus acciones y políticas. Además,
en el segundo gobierno de la Concertación de señalan que proporcionará un sistema
Partidos para la Democracia (1994-2000), el permanente de evaluación hasta entonces
aumento de la delincuencia comenzó a adquirir inexistente. Por su parte, las policías dependerán
relevancia, tanto en la opinión pública como en de esta nueva institucionalidad, dejando atrás
los discursos políticos y la necesidad de una su doble dependencia4.
política nacional de seguridad se hizo inminente.
En 1994 se presenta el Plan Nacional de Sin embargo, este es un proyecto que atañe
Seguridad Ciudadana elaborado por expertos netamente al nivel central Poder Ejecutivo y
miembros del consejo coordinador de Seguridad a las policías; quedando todavía intacto el rol
Ciudadana del Ministerio del Interior, que de los gobiernos locales (ello a pesar del
1. El presente artículo está basado en el Estudio de implementación y levantamiento de líneas base para planes comunales de seguridad
pública, realizado por el Programa de Seguridad y Ciudadanía de FLACSO Chile-para el Ministerio del Interior a través de su División
de Seguridad Pública. El equipo de trabajo estuvo compuesto, además de la autora, por Lucía Dammert, Álvaro Espinoza, Tania Macuer
y Cristóbal Montt.
2. Cientista Político por la Pontifica Universidad Católica de Chile, investigadora asistente del Programa Seguridad y Ciudadanía de
FLACSO-Chile.
3. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (2003) Visiones acerca de la seguridad ciudadana en Chile, Depesex / Bcn/ Serie Estudios,
año XIII, nº 283. 10p.
4. Departamento de Prensa. Luz verde a nuevo Ministerio del Interior y de Seguridad Pública [en línea] Senado de la República, 5 de mayo,
2009 http:/www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/
20090505/pags/20090505190336.html [consulta: 9 de enero 2010]
reconocimiento que se les ha otorgado como Los elementos que conforman el Plan Comunal
los principales ejecutores de políticas de de Seguridad Pública permitirán ver las
seguridad, dada su cercanía con la comunidad). atribuciones de las autoridades locales en
En los inicios de las políticas de seguridad materias de seguridad, la relación con las policías,
ciudadana en Chile, el problema de canalizar la la participación ciudadana y la vinculación entre
demanda de seguridad hacia los gobiernos una política nacional y la local
locales era la falta de capacidad técnica y de
recursos económicos. Las primeras iniciativas 1. Desde Comuna Segura al Plan
fueron estrategias vinculadas a la vigilancia privada, Comunal de Seguridad Pública
tales como los vehículos de vigilancia o las
casetas con guardias en espacios públicos. Sin 1.1. Antecedentes
embargo, se articula la idea de estrategias de
seguridad más integrales donde la participación El primer programa de seguridad ciudadana en
ciudadana, el desarrollo comunitario y la Chile destinado a generar alternativas de acción
generación de redes sociales fueran el centro comunitarias frente a las situaciones de
de las intervenciones. Como antecedente de inseguridad5 nace desde el Ministerio Secretaría
ello están el Programa de Seguridad Vecinal General de Gobierno. Una de las principales
(1993) y los Comités de Protección Ciudadana iniciativas en el marco del proyecto fueron los
(1995). Así, la seguridad deja de ser un tema Comités de Protección Ciudadana en 1998,
netamente policial para ser también un tema que se realizaban en coordinación con
de la ciudadanía, con una clara distinción entre Carabineros de Chile y los respectivos municipios.
la prevención social y policial.
Posteriormente, en 2000, se creó la División de
Estas referencias sientan las bases del Programa Seguridad Pública (DSP) en el Ministerio del
Comuna Segura (2000-2007), iniciativa del Poder Interior, con la idea otorgar al tema de la
Ejecutivo que apuntaba a la ejecución en el nivel seguridad un abordaje menos vertical y con
local, es decir, los municipios. Posteriormente se cierta representación territorial.
desarrolló la Estrategia Nacional de Seguridad
Pública, la que pretende articular las diferentes Un actor relevante en este período fue la
iniciativas de seguridad y que al mismo tiempo Fundación Paz Ciudadana, la cual adquiere un
obliga a cambiar la orientación de este programa. rol protagónico en la definición de la estrategia
Así se llega al actual Plan Comunal de Seguridad que se llevará a cabo y la creación del Programa
Pública (PCSP), iniciativa por medio de la cual Comuna Segura. Éste reflejó la convicción del
los gobiernos locales pueden ejecutar diversos Gobierno de Chile por contemplar la
proyectos de prevención de la violencia. participación ciudadana y la prevención como
herramientas en la estrategia contra el delito.
El presente artículo aborda las dificultades y A fines de los 90, Paz Ciudadana era una instancia
acier tos de este programa de seguridad, consolidada en la materia. Este organismo plantea
conclusiones a las que se llegó a través del el modelo de Safer Cities y, junto al primer
trabajo en terreno (entrevistas) realizado con equipo de la DSP, comenzó su adaptación y
los principales actores del mencionado programa. estrategia de implementación6.
5. Ministerio Secretaría General de Gobierno (1998) Manual de seguridad ciudadana: juntos más seguros. Santiago de Chile: Intendencia
Región Metropolitana.
6. Cabe mencionar que el rol jugado por Paz Ciudadana en el diseño e instalación de Comuna Segura a nivel municipal desaparece a medida
que éste comienza a crecer, convirtiéndose años más tarde en un organismo crítico respecto a la efectividad del Programa en la prevención
del delito. Los actores son coincidentes en que el hito que marca este distanciamiento es la muerte del director ejecutivo de la Fundación
en 2001, ya que la alianza con el gobierno, más que una relación institucional, era de carácter personal.
Una de las principales iniciativas de Programa desde distintos servicios del Estado, buscan actuar
es la creación de institucionalidad en los sobre los factores de riesgo que directa o indirec-
municipios, de modo que permitiera el desarrollo tamente están relacionados con el desarrollo de
de estrategias preventivas y de participación la delincuencia, la violencia y el temor8.
mediante metodologías de trabajo que tuvieran
un alto impacto y focalización, comprendiendo Comuna Segura comienza su implementación
que las capacidades de éstos para abordar la en 2001 en doce comunas del país, con la
problemática eran pocas y la visión en esa época convicción que su implementación debía ser
se reducía principalmente a la vigilancia municipal. gradual y donde la discusión se centraba en los
Por tanto, el Programa representa un esfuerzo criterios de selección que serían utilizados para
por incorporar mayor diversidad de acciones determinar los municipios participantes, logrando
preventivas y guiar la inversión a intervenciones imponerse como indicador los delitos de mayor
de mayor eficacia en la planificación municipal. connotación social y otras variables asociadas.
Así, se construyó un Índice de Vulnerabilidad
Los objetivos del Programa Comuna Segura Delictual aplicado a comunas con más de 70
apuntaron a: i) for talecer la par ticipación mil habitantes, el cual contemplaba las siguientes
comunitaria y la coordinación institucional en la variables y ponderaciones para cada una de
prevención y el control de la delincuencia ellas: tasa de robo con violencia (20%), tasa de
mediante la aplicación de soluciones locales; ii) robo con fuerza (20%), violencia intrafamiliar
generar conciencia en la comunidad en cuanto (20%), prevalencia de consumo de drogas (10%)
a considerar el problema delictivo como de e índice de pobreza (35%).
todos, bajo la idea de que es la propia comunidad
la que mejor conoce sus dificultades y está en 1.2. Componentes del Programa
mejor posición de resolverlas; iii) fomentar la
coordinación entre las instituciones vinculadas al Aunque el Programa Comuna Segura fue
tema de la seguridad ciudadana (gobierno regional redefinido en 2007, convirtiéndose en el actual
y central, municipalidad, policías y comunidad); y Plan Comunal de Seguridad Pública (PCSP), la
iv) crear un marco de información que permitiera mayoría de los elementos que lo componían se
su amplia disponibilidad para los miembros de la mantuvieron, siendo la forma de financiamiento
comunidad, lográndose de esta manera que sus de los proyectos y sus líneas temáticas las que
integrantes tengan un conocimiento acabado de reflejarían el cambio. A continuación se detallan
la realidad delictiva local, así como de las medidas estos componentes y su función.
adoptadas y sus resultados7.
Actores
Así, el Programa Comuna Segura se constituyó
en una de las principales estrategias del gobierno a. Consejo Comunal de Seguridad Pública
para fortalecer la seguridad ciudadana en el nivel (CCSP): es la base del funcionamiento que
local y fue definido como una estrategia de pre- supone representatividad comunal en la toma
vención comunitaria del delito, la violencia y el de decisiones respecto a la estrategia de
temor, y se inscribe en la perspectiva de descentra- seguridad a seguir a nivel local. Es concebido
lización de las políticas de prevención en seguridad como un espacio de representación social
ciudadana, relevando el rol de las comunidades en el que se intenta una alianza entre la
locales, es decir, forma parte de las estrategias que, comunidad, las policías y el gobierno local.
7. División de Seguridad Ciudadana (2001) Programa Comuna Segura - Compromiso 100, Documento Descriptivo, Fase Uno.
8. LUNECKE, Alejandra (2005) La prevención local del delito en Chile: experiencias del Programa Comuna Segura. En: DAMMERT,
Lucía y PAULSEN, Gustavo. Ciudad y Seguridad en América Latina. Chile, FLACSO-Chile; Red 14 Seguridad Ciudadana en la Ciudad;
I. Municipalidad de Valparaíso; URBAL. pp.151-169.
10. Ibid
11. Las inversiones focalizadas tiene como propósito la ejecución de iniciativas que por su diseño, temática y respaldo técnico-profesional
aseguran mayor impacto a los territorios focalizados por el Plan Comunal de Seguridad. Su ejecución se realiza vía licitación a entidades
especializadas o directamente por el municipio. Esta reservada para proyectos psicosociales en áreas temáticas estratégicas como: Violencia
contra la mujer, maltrato infantil, violencia escolar, violencia barrial, etc.. En: LUNECKE, Alejandra (2005) op. cit. 164p.
12. En 2007 la inyección de recursos se llamó Inversión Especial, la cual fue una excepción debido a la necesidad de lograr la regularización
de las rendiciones desde el gobierno local al central. La Inversión Especial ese año solo financió proyectos de prevención situacional
(alarmas comunitarias, cámaras de tele vigilancia, recuperación de espacios públicos e iluminación) debido a la facilidad de su ejecución
y facilitar la regularización de las rendiciones.
en todas sus dimensiones. La organización de primeros años dejó de manifiesto una serie de
la gestión pública en materia de seguridad estará, problemáticas asociadas a su ejecución, que
entonces, guiada por seis ejes de intervención: muestran la falta de competencias de las
institucionalidad, información, prevención, asociaciones comunitarias/sociales para la
rehabilitación, control y atención a víctimas; ejes ejecución de iniciativas de estas características
que tienen directa incidencia en la eliminación en términos del manejo de recursos y de
definitiva de los Fondos Concursables, debido proyectos que realmente tuvieran un impacto
a que las metas comprometidas en la ENSP sin en seguridad. En este sentido también fue
duda exceden las posibilidades de las acciones compleja la evaluación de los proyectos.
realizadas por organizaciones sociales
/comunitarias. La falta de capacidades detectadas en la
comunidad para ejecutar fondos de estas caracte-
La puesta en funcionamiento del Programa rísticas impidió la realización de proyectos de
Comuna Segura con cada uno de sus mayor impacto debido a la falta de profesionali-
componen-tes y estrategias es una experiencia zación de las prácticas y las dificultades de segui-
acumulada que sentó las bases para el miento de este tipo de iniciativas. Este hecho
funcionamiento de esta nueva etapa de gestión pone de manifiesto las problemáticas asociadas
territorial a nivel comunal denominada Plan a la falta de competencia técnica de las organiza-
Comunal de Seguridad Pública. Dentro de los ciones seleccionadas, debido a la existencia de
principales avances establecidos por Comuna proyectos no terminados, compras de insumos
Segura se encuentran: el cambio en el inadecuados y mal uso de los fondos transferidos.
paradigma de gestión local de la seguridad Siempre el mayor problema fueron las rendi-
centrada en el control hacia un enfoque integral; ciones, ya que en las organizaciones sociales no
la incorporación de la prevención del delito existían las capacidades para hacerlo y el
en la gestión pública; la incorporación de la Secretario Técnico se veía sobrepasado en su
ciudadanía en la prevención del delito trabajo.
(principalmente a través del Consejo Comunal
de Seguridad, las mesas barriales y los diálogos El Consejo, por su parte, cumplía con el rol de
ciudadanos); y la transferencia de recursos asignar los recursos a las organizaciones que
desde el gobierno central a los municipios que habían participado, pero hubo una masificación
ha permitido incorporar una oferta pública desmesurada de la cantidad de proyectos
que antes no existía. ejecutados por comuna. Ahora bien, la gran
cantidad de proyectos también se debió a que
Sin embargo, más allá de un cambio dado por los montos eran menores y, por lo tanto, había
la ENSP, el Programa Comuna Segura no estuvo más proyectos. Durante los primeros dos años
exento de dificultades. Ejemplo de lo anterior de ejecución del Programa, existió lo que algunos
fue que el diseño suponía la existencia de una actores del proceso han llamado carta blanca
comunidad madura y consolidada, lo cual no para los municipios respecto al tipo de
siempre estaba presente, por lo que la propuestas financiadas en el marco del Comuna
replicabilidad de las experiencias en materia de Segura, llegando a la realización de 40 proyectos
prevención del delito en distintos contextos no anuales en algunas municipalidades.
siempre era factible. Por tanto, pretender
desarrollar asociatividad en torno a fondos Por lo anterior es que en la nueva etapa de
concursables fue insuficiente, dando cuenta de PCSP el objetivo es fortalecer las capacidades
la falta de capacidades de las organizaciones locales para el desarrollo de estrategias
sociales para generar proyectos y gestionar los comunales integrales en materia de seguridad
recursos correctamente. La experiencia de los pública, relacionadas con los ejes de la Estrategia
Nacional de Seguridad Pública13. Los principios donde participan las direcciones municipales
orientadores del Plan son: integralidad, que tienen relación con los objetivos establecidos
focalización, territorialidad, coordinación, en la Estrategia y contemplados en el Plan
participación social, seguimiento y evaluación. Comunal. Le corresponde en conjunto con la
En este proceso, uno de los grandes hitos es el Secretaría Técnica proponer la inversión,
término de los Fondos Concursables y el focalización y seguimiento, además de orientar
nacimiento de Fondo de Apoyo a la Gestión y asesorar al Consejo Comunal de Seguridad
Municipal, ya que representa un cambio Pública.
sustantivo en los objetivos del Programa: desde
la participación ciudadana al fortalecimiento de El funcionamiento del Plan Comunal se
la oferta municipal en materia de prevención. comprende ahora ligado a la ENSP y al Plan
De hecho, el único componente eliminado es Regional de Seguridad Pública. Los Planes
el Fondo Concursable. A esto se suma la Regionales operacionalizan a nivel territorial
necesidad de tener una nueva alternativa que las metas por cada uno de los servicios y
se acomodara frente a la Política Nacional de ministerios que contribuyen a la estrategia,
Seguridad Pública y la ENSP. Por todo ello es distinguiendo responsabilidades y plazos; y los
que el cambio también puede ser visto como Planes Comunales organizan y coordinan al
una estrategia política comunicacional, ya que conjunto de actores públicos y privados en
se trataba de un programa que venía funcionando torno a las metas precisas de disminución de
con grandes críticas y que necesitaba reinvención. los principales factores de vulnerabilidad
relacionadas con la inseguridad comunal14.
Las modificaciones experimentadas en la
transferencia de recursos desde el Ministerio La inversión desde el Ministerio del Interior a las
del Interior encontraron respuesta en un cambio comunas es flexible y diferenciada, ya que depende
de estrategia, que acota los objetivos del de las necesidades y características propias de
Programa, comprendiendo que el fortalecimiento cada comuna, aunque los ejes ya están
de las capacidades institucionales en el ámbito determinados. Sin embargo, existe una subvención
local tendrá mayor repercusión mediante la mínima para el funcionamiento de los
generación de planes comunales que incorporen componentes institucionales básicos (Secretaría,
al gobierno local como ejecutor de los mismos. Consejo y Mesa Técnica), así como también una
inversión base para las acciones del FAGM, cuyos
El Consejo Comunal es una instancia que se ejes y tipologías con los siguientes:
mantiene en el Plan, pero sufre modificaciones
debido a la eliminación del Fondo Concursable. Ejes estratégicos (ENSP) /Tipología de
De esta manera, su responsabilidad principal Proyectos
será analizar la situación de la seguridad pública
en la comuna y orientar el Plan Comunal, a. Prevención: - Prevención y abordaje de la
discutiendo y aprobando las inversiones que se violencia en establecimientos
hacen con recursos del Ministerio de Interior educacionales.
y haciendo seguimiento de los proyectos. - Prevención con niños y adolescentes
en situación de vulnerabilidad,
En el nuevo modelo, las mesas de coordinación - Prevención de la violencia en el ámbito
municipal son homologables a las mesas técnicas vecinal y/o comunitario, a través del
anteriores. Se definen como instancias técnicas sistema de justicia local.
15. En algunas comunas, estas instancias paralelas son lideradas por ex miembros de la fuerza policial. El caso de Valparaíso es más
llamativo aún, ya que no solo cuentan con una División de Seguridad Pública, sino también con un Consejo Comunal dedicado a los temas
de seguridad paralelo al CCSP del Programa.
16. Existe un Fondo fijo por rendir, pero solo se puede destinar al funcionamiento de los proyectos y no del Programa en general.
17. Una comuna puede, por ejemplo, determinar darle continuidad con recursos propios a un proyecto si existe alguna situación particular
de seguridad que lo amerite.
La única desventaja que se pudo notar respecto pasa a formar parte del proceso, pero no desde
del FAGM es que conlleva una menor la planificación, sino a través de su inclusión en
participación ciudadana. Además, el cambio ha el desarrollo del diagnóstico mediante diversos
producido cierta confusión en la comunidad, mecanismos, como marchas exploratorias, mesas
puesto que en algunos casos aún creen que se barriales u otros; y en menor grado como
puede postular a financiamiento, indicando esto facilitadores para la ejecución.
una falta de difusión del cambio de programa,
como también un posible aumento del En concordancia, algunos secretarios técnicos
descontento de la comunidad por no verse rescatan el carácter positivo de la participación
satisfechas sus expectativas. que producen los Fondos Concursables y
plantea-ron que es necesario no perderlo;
Frente a este cambio, algunos identifican al llegando, por ejemplo, a crear una especie de
Consejo Comunal de Seguridad Pública como fondos concursa-bles propios del municipio.
el único espacio que permitiría la participación En definitiva, existirían dos estrategias para
ciudadana. En él habría una toma de decisiones incentivar o incorporar la par-ticipación
centralizada (con la participación de represen- ciudadana en los proyectos: continuación o
tantes de organizaciones sociales) que implicaría creación de fondos concursables propios de
un carácter más asistencial de la intervención, la comuna o la incorporación de la comunidad
donde la comunidad es vista como un objeto en el diagnóstico, diseño y ejecución, pero
y no como un sujeto activo. donde el municipio tendría una centralización
de las decisiones.
Pero existen otros mecanismos o estrategias
para lograr la participación de la comunidad. En Más allá del modo de entregar y ejecutar los
este sentido, los FAGM no implican una recursos, el Programa en su conjunto cuenta
disminución de la participación ciudadana, sino con ventajas y desventajas, cuyos juicios están
que cambia su protagonismo y carácter. De ser relacionados a los obstáculos y aciertos del Plan
la encargada de diseñar un proyecto y ejecutarlo, Comunal en lo que lleva de implementado.
18. Los coordinadores de los proyectos pueden relacionarse con otros programas y/o departamentos del municipio para hacer uso de sus
capacidades cuando fuese necesario; como, por ejemplo, con el Departamento de Obras para evaluar la viabilidad técnica de algún proyecto.
Ello corresponde a la Mesa de Coordinación Municipal. No obstante, dicha coordinación no parece estar garantizada por el Programa en
sí, sino que depende de las capacidades propias de los ejecutores o coordinadores de los proyectos para coordinarse con otras programas
o departamentos del municipio; y, en última instancia, de la disponibilidad (tiempo, interés, recursos) de dichas capacidades para su uso.
Por otra parte, la mayor inyección de recursos permite que los proyectos cuenten con más dinero para la contratación de profesionales con
experiencia en los ámbitos a intervenir, aumentando así la capacidad técnica de éstos.
Una de las expectativas no cumplidas al menos proyectos ejecutados en la misma comuna año
por parte de los secretarios técnicos ha sido a año, impidiendo el mejoramiento y el
la capacitación, puesto que no existen instancias aprendizaje de las iniciativas ya emprendidas
de fortalecimiento de los recursos humanos en y la acumulación de conocimiento y experiencia
los municipios. La falta de conocimiento y de los equipos.
experticia en el nivel municipal es una debilidad
que el PCSP no ha logrado resolver. La falta de Desde las comunas se percibe una excesiva
exper ticia podría dificultar también su rotación de directores y equipos técnicos que
posicionamiento frente a resistencias municipales implementan la política de seguridad en el ámbito
para el trabajo coordinado. local. También que el seguimiento de los
proyectos desde la División de Seguridad Publica
Se considera que la rigidez es parte de un se basa únicamente en registros administrativos,
proceso de ordenamiento que permite que el priorizando la cobertura por sobre la calidad o
margen de error en la elaboración y ejecución el impacto de la intervención. No obstante, las
de los proyectos sea reducido, permitiendo la expectativas de mejora son altas, apuntando
estandarización en las comunas. Esto, sin duda, principalmente a: una mayor continuidad de los
puede resultar insuficiente o deficiente en una proyectos, que los equipos comunales tengan
etapa posterior de desarrollo, donde se requiera posibilidad de acceder a capacitación, que exista
más cercanía con la realidad comunal. una mayor coordinación de las comunas con el
nivel central, que los equipos comunales
Otra desventaja destacada dice relación con (profesionales FAGM) se fortalezcan en cuanto
que el PCSP contempla la postulación anual a su permanencia y experticia en la materia y
de los Proyectos FAGM; lo que ha derivado que el CCSP se for talezca en cuento a
en muchos casos el cambio de tipo de representación, participación y experticia.
3. Funcionamiento del Consejo En tanto, los logros del CCSP según los
Comunal de Seguridad Pública secretarios técnicos dicen relación con su
funcionamiento, la participación, el desarrollo
El CCSP no es una instancia que forme parte de la política de seguridad local y la comunicación
de la orgánica del municipio, sino que es un e imagen pública. Se ha consolidado en términos
componente del Programa y sus acciones se de asistencia, regularidad y su constitución
limitan a las establecidas. Esto plantea la necesidad como un espacio de diálogo, coordinación e
de evaluar la necesidad de transformarlo en un intercambio de información. La participación es
órgano vinculado a la gestión municipal con un logro en el sentido que involucra a sus
atribuciones en materias de seguridad comunal miembros en el tema y en que asisten a
o establecer claramente los límites de su actividades relevantes de los proyectos
funcionamiento con el fin de que las expectativas financiados por el FAGM. Los aspectos
respecto a su labor sean coherentes con sus comunicativos tienen relación con su
atribuciones reales. Este último aspecto es posicionamiento público como órgano
relevante porque los CCSP en varias comunas representativo de la comunidad, la difusión que
son concebidos como instancias de hacen del Programa y su contribución a mostrar
representación comunal que juegan un rol la seguridad de la comuna como una temática
importante en materias de políticas locales de que involucra a muchos actores.
seguridad, como espacio de acción pública
bastante más amplio que la ejecución del Formalmente, sus funciones estipuladas por
Programa. convenio son:
Ahora bien, lo que sucede en gran parte de las fuera más sancionador se considera que está
comunas es que se aprueba el PCSP y proyectos ejerciendo funciones más allá de ese rol mínimo.
sin mayores retrasos. En este aspecto pueden Así, podemos encontrar las siguientes
existir tres matices: acuerdo unánime; imposición combinaciones:
del criterio de los miembros institucionales
(reduciéndose la participación ciudadana al - Informativo/sancionador: menos participativos,
trámite de firmar las actas para cumplir con los se remitirían a sancionar los proyectos, pero
requerimientos del Programa) o incidencia en sin mayor participación de los consejeros. Por
los proyectos cuando hay un consejo más ende, cumplirían con un carácter informativo.
dialogante que analiza los proyectos en varias La mayoría de los municipios se encuentra
reuniones. en este cuadrante. Ahora bien, en algunos
hay ciertos mecanismos para recibir las
De acuerdo a lo que debe realizar el consejo, demandas de la comunidad, como marchas
según los lineamientos de su accionar y según exploratorias, diálogos ciudadanos etc., pero
lo visto en la práctica, en ellos se pueden no son prácticas generalizadas. Estos
encontrar cuatro características: mecanismos no se traducirían en mayor poder
por parte de los representantes de las
- Informativo: cuando los miembros no tienen organizaciones sociales para incidir en la toma
mayor ingerencia en la elección de las de decisiones del Plan Comunal.
tipologías de proyectos ni en su diseño. Por - Informativo/proactivo: ejercen su rol de
ende, el CCSP sería un instrumento para sancionador pero sin mayor participación
informar las actividades que se van a realizar de los representantes de las organizaciones
más que a un espacio abier to para la sociales, sin embargo, realizan actividades
discusión de carácter consultivo. más allá de este rol. Se considerarían aquí
- Consultivo: cuando se cumplen dos tanto las actividades realizadas por el Consejo
condiciones. Pr imero, que existan en su conjunto como aquellas que realizan
mecanismos para conocer la perspectiva de solamente algunos de sus miembros. La
la ciudadanía con respecto a la realidad dificultad en estas últimas es si correspon-
comunal a través de prácticas (como marchas dería o no ubicarlas como actividades del
exploratorias, diálogos ciudadanos, etc.). Y Consejo o más bien acciones particulares
segundo, que exista un espacio que permita de alguno de sus miembros (en la mayoría
mayores grados de discusión con respecto de los casos del Secretario Técnico). Por
a las tipologías y diseño de proyectos, ejemplo, abordar temáticas no directamente
teniendo así sus miembros mayor poder a relacionadas u organizar seminarios. También
la hora de la toma de decisiones. existen algunas comunas que ayudan a las
- Sancionador: cuando las funciones del CCSP organizaciones sociales en la ejecución de
se limitan a la sanción de las tipologías de proyectos distintos a los FAGM.
proyectos. - Consultivo/sancionador: se limitan a su rol
- Proactivo: cuando han logrado superar las de sancionador del plan, diagnóstico comunal
funciones mínimas establecidas por convenio, y proyectos, pero aquí los consejeros tendrían
centradas primordialmente en su rol mayores posibilidades de influir en la elección
sancionador. del ámbito de intervención. Incluso, en
algunos casos, en el diseño de los proyectos.
De lo anterior se pueden establecer - Consultivo/proactivo: el rol de la sanción
combinaciones entre las distintas categorías está mediado por los intereses de los
expuestas. Un Consejo que es consultivo contaría representantes de organizaciones sociales y
también con el aspecto informativo, y uno que donde se realizan acciones adicionales a las
reuniones del Consejo, con las cuales han suficiente respecto a su problema de
llegado a responder demandas de la intervención, ni tampoco un análisis de la
comunidad independiente de la ejecución oferta pública relacionada a la problemática
de los proyectos. Existe una relación de presente a nivel comunal. Este problema
carácter más horizontal entre sus miembros explica el por qué, en la mayoría de los casos,
(institucionales y representantes de las los equipos ejecutores deben realizar sus
organizaciones sociales), dado que los últimos propios diagnósticos antes de efectuar las
han expresado que sus demandas son intervenciones.
escuchadas. En este mismo sentido, su b. Coherencia de los proyectos con el
carácter proactivo viene dado por el actuar diagnóstico de seguridad. Puesto que los
frente a esas demandas, incluso cuando no diagnósticos no están suficientemente
pueden ser abordadas por los proyectos en elaborados, la elección de las tipologías de
ejecución. proyectos suelen estar insuficientemente
fundamentadas, es decir, pueden ser
En consecuencia, las demandas más recurrentes coherentes con el diagnóstico, pero no
y por ende transversales a los distintos existiría seguridad de que la tipología
consejos son básicamente tres: contar con seleccionada fuese la más adecuada a la
recursos propios, el desarrollo de capacitaciones realidad y necesidad de la comuna.
a los miembros y lograr un mayor acercamiento c. Gestión e implementación de los proyectos.
con la comunidad. Debido a que los diagnósticos y diseños de
los proyectos no son exhaustivos además
de no ser elaborados por quienes finalmente
4. Calidad de los Proyectos
ejecutan los proyectos, en muchas ocasiones
se debe modificar lo que se tenía planificado.
Un último ítem evaluado a través de la Además, las capacidades para poder resolver
percepción de los actores es el funcionamiento los problemas que se presentan en la ejecución
de los proyectos; que es, finalmente, el aspecto de los proyectos están distribuidas desigual-
más relevante del Programa. Siete áreas fueron mente, ya que habría comunas con mayores
evaluadas, las que se detallan a continuación: posibilidades de apoyar la ejecución de éstos.
En este sentido, los problemas a los que se
a. Calidad y pertinencia de los diagnósticos. han enfrentado los ejecutores de proyectos
La principal dificultad para elaborar mejores son: déficit de recursos financieros, de
diagnósticos tiene que ver con las insuficientes recursos humanos y de infraestructura,
fuentes de información que se utilizan en la discontinuidad en la ejecución de proyectos,
mayoría de éstos, los cuales se reducen limitada duración de los mismos, debilidades
principalmente a los datos aportados por la en la estrategia de incorporación de
Encuesta Nacional Urbana de Seguridad beneficiarios y la excesiva centralización
Ciudadana y las denuncias ante Carabineros administrativa.
de Chile. Por ejemplo, si los diagnósticos Uno de los problemas que sucede con la
pudiesen integrar georeferenciación de los actual gestión de los proyectos es que éstos,
delitos, se lograría una mejor focalización, al ofrecer un servicio, crean una expectativa
especialmente en proyectos de prevención de continuidad de la intervención en la
situacional. Por otra parte, aquellos que no comunidad. No obstante, debido a que los
se relacionan directamente con los delitos recursos se otorgan anualmente (y en varias
de mayor connotación social tales como ocasiones con atrasos), si el municipio no
prevención del maltrato infantil, de la violencia tiene la capacidad para darles continuidad,
escolar, etc. no cuentan con la información todo lo conseguido con la intervención en
condiciones ya detalladas cambio constante a la pregunta ¿dónde está lo propio del Programa
de los equipos, falta de capacitación y apoyo y dónde lo transversal? En otras palabras, se
técnico, entre otros, pero si se mantiene la sugiere diferenciar entre un rol de coordinación
idea de for talecer capacidades es porque, que articula las acciones de diversos actores
implícitamente, se espera que el nivel local pueda estatales y un rol ejecutivo, que lleva a cabo
tomar sus propias decisiones en seguridad, dado iniciativas propias. Si la expresión local de la
que todos los formatos están preestablecidos Estrategia Nacional de Seguridad Pública son
desde el nivel central y el margen de decisión los PCSP, entonces el rol de la DSP y sus
en los municipios es mínimo. Cabe entonces la secretarios técnicos debiera ser de coordinación.
pregunta ¿se espera descentralizar o simplemente Sin embargo, si el Programa tiene un instrumento
desconcentrar la política de seguridad? propio proyectos FAGM entonces su rol
debiera ser más ejecutivo.
Si el objetivo es fortalecer capacidades, entonces
deberían tomarse acciones en ese sentido. Un Transferir experiencias
primer criterio sería desarrollar más y mejores
capacitaciones de los secretarios técnicos y sus Es altamente recomendable desarrollar una
equipos, así como procurar más continuidad de clasificación de proyectos exitosos y realizar un
los mismos. Una segunda alternativa puede ser análisis en profundidad de las variables que
plantear las condiciones para que las comunas determinaron su éxito para ver la factibilidad
salgan del Programa en algún momento o bien de replicar la experiencia en otras comunas, en
cambien la modalidad en que participan, de lugar de poner los esfuerzos en muchas iniciativas
acuerdo a su nivel de avance en la temática. Se diferentes cada año. La transferencia de
pueden plantear etapas en el Programa: un experiencias tanto positivas como negativas
indicador en ese sentido es cuando hay una se puede realizar desde el nivel central hacia las
oficina de seguridad con un jefe que está sobre comunas, aprovechando su rol coordinador o
el Secretario Técnico. En esas condiciones, la bien crear instancias para que los propios equipos
comuna quizá debiera simplemente postular a comunales compartan sus experiencias, dudas,
algunos recursos del nivel central para completar éxitos y fracasos. Una plataforma Internet que
su ofer ta, pero no someterse a todas las permita la comunicación en línea entre los
condiciones que implica, hasta ahora, pertenecer diversos actores puede ser de mucha ayuda en
al Programa. ese sentido.
Redefinir y diferenciar los objetivos del Apoyo técnico desde la División a las comunas
Programa
No solo es importante que la difusión de
Los PCSP, como instrumento del Programa, no experiencias y conocimiento se realice entre las
son reconocidos por la ciudadanía, no están comunas, sino también desde el nivel central.
presentes en el discurso de los miembros de Ésta es una demanda de los propios secretarios
los CCSP y son criticados por parecer una técnicos sobre todo de regiones quienes
simple suma de iniciativas y metas que existen sienten que el conocimiento del nivel central
de todas formas, con o sin PCSP. Constatados no llega a ellos. En este sentido, las alternativas
estos hechos por medio de las entrevistas, se son diversas: apoyo técnico a los secretarios
debe re-evaluar el objetivo de un instrumento que no son expertos; supervisión de parte de
como éste y el rol de la DSP en el mismo. No los coordinadores regionales independiente del
se trata de rechazar los planes como un buen tipo de proyecto, es decir, de todas las actividades
instrumento orientador de la política pública de del plan; supervisión temática de los proyectos
seguridad, sino más bien de intentar responder por tipología y equipos que puedan apoyar en
terreno cuando así se requiera. Por último, se llenar formatos. Por ello, las propuestas a proyecto
pueden planificar asesorías de exper tos y suelen tener deficiencias. Probablemente esto
capacitaciones a través de cursos (presenciales se consiga con un fondo nacional al que las
o en línea). Un mayor acercamiento permitiría comunas postulen. Eso también les permitiría
mejorar la relación con los encargados zonales, tener mayor flexibilidad para definir proyectos
que se basa principalmente en el llenado de que la comuna necesite, más allá de los
fichas de seguimiento pero con poca presencia lineamientos determinados, pues la tipología de
en terreno. proyectos es muy rígida y no se adapta
necesariamente a la realidad local. Si un
Determinar el perfil del Consejo Comunal de porcentaje de los proyectos fuesen concursables,
Seguridad Pública se garantizaría mayor calidad.
Con el cambio de Programa a PCSP, la Diferenciar los ciclos de los proyectos según
participación ciudadana se ha revertido. Se ha tipología
limitado y hay un abandono de la participación
en el discurso. Si el objetivo es lograr Los ciclos de postulación son anuales, lo que
participación, entonces la pregunta es cómo puede funcionar para proyectos de prevención
revertir este proceso. El Consejo es la única situacional, donde en pocos meses se pueden
instancia donde la comunidad participa a través hacer diagnósticos, instalaciones y evaluaciones
de sus representantes, pero mezclándose con correspondientes. Pero si se trata de proyectos
un componente altamente técnico. Actualmente psicosociales ya sean de prevención,
oscila entre ser sancionador (sobre los rehabilitación o atención de víctimas los
proyectos) o tomador de decisiones; entonces tiempos de ejecución de un año que en
debiese explicitarse con claridad estas funciones, realidad se reducen a meses cuando hay atraso
si una o ambas estarán presentes y para qué. de recursos no son suficientes. Ello se
Por ejemplo, pueden sancionar el plan y decidir comprobó tanto desde el punto de vista de
sobre los proyectos. No obstante , la los ejecutores como de los beneficiarios, puesto
combinación de actores que allí se da también que se generan expectativas en torno a
puede resultar compleja de manejar. Por ello, proyectos de alto interés y necesidad, pero
si lo que se requiere en determinados que no tienen continuidad. Las complejidades
momentos son decisiones técnicas, se pueden son diversas: no se pueden recibir más casos,
armar mesas de trabajo con menos miembros pueden quedar casos de personas atendidas
que el Consejo donde sea más fácil discutir, que no terminan su proceso y requieren de
proponer y tomar decisiones. Otra alternativa más atención, y no se pueden satisfacer las
sería tener un consejo técnico para la sanción expectativas que, en muchos de estos
de los proyectos y un plan y mesas ciudadanas proyectos, son de largo plazo.
para el fomento de la par ticipación y la
comunicación con la comunidad. Incluso en los proyectos de tipo situacional
debería existir flexibilidad con los plazos, porque
Fomentar la calidad de los proyectos en regiones no se cuenta con la misma cantidad
y variedad de proveedores que en la capital, y
El hecho de tener fondos asegurados para las porque en lugares del sur del país las condiciones
comunas va en contra de la calidad de los climáticas pueden afectar los tiempos planteados
proyectos, pues no implica un esfuerzo por para intervenciones en espacios públicos. Se
competir por los recursos, sino más bien por sugiere, entonces, otorgar espacios para ejecutar