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Parte

DOS
¿Valieron la pena
las reformas?
32 PARTE DOS
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 33

RESUMEN • ¿El insatisfactorio desempeño económico y so-


cial de la región es evidencia de que las nuevas políticas
El desempeño de América Latina durante los noventas económicas son una receta equivocada para lograr los
no ha sido satisfactorio. Aunque el crecimiento econó- objetivos de crecimiento, estabilidad y equidad que de-
mico se ha recuperado, no ha regresado a los ritmos cer- sean alcanzar los latinoamericanos?
canos al 5% que eran comunes en la región en los sesen- • ¿O se trata más bien de que las reformas econó-
tas y setentas, y es muy inferior a las tasas sostenidas micas aún no han rendido todo su beneficio, bien por-
superiores al 7% que han sido típicas de los países del que han sido incompletas, bien porque no ha pasado el
sudeste asiático. En 1996, ocho de cada cien latinoame- tiempo necesario para ver sus efectos?
ricanos dispuestos a trabajar se encontraban sin empleo; • ¿Es preciso que las reformas económicas se com-
a fines de los ochenta esa tasa estaba entre 5 y 6%. Amé- plementen con otras estrategias en materia de políticas
rica Latina es la región del mundo donde los ingresos se sociales, de reforma del Estado y de mejoramiento de las
encuentran peor distribuidos, y esa situación no ha me- instituciones para alcanzar niveles aceptables de creci-
jorado en los noventas. El número de pobres tampoco miento, estabilidad y equidad?
ha descendido del nivel sin precedentes cercano a los
150 millones de personas que alcanzó al comenzar la Cómo medir las reformas
década actual.
El insuficiente progreso económico y social de los Estas preguntas no habían sido respondidas anteriormen-
países latinoamericanos contrasta con la magnitud de te debido a la dificultad de medir la magnitud, la veloci-
los cambios que han tenido sus políticas económicas. dad y el alcance de las reformas estructurales que ha he-
Durante los noventas se ha recobrado la estabilidad cho cada país. Para suplir esta deficiencia, en este estudio
macroeconómica perdida a raíz de la crisis de la deuda. se ha construido un índice de políticas estructurales me-
La tasa de inflación promedio ha caído a niveles cerca- diante el cual se miden los avances de cada país en cinco
nos al 10% y a fines de 1996 tan sólo un país registraba áreas de reforma: comercial, financiera, tributaria, priva-
un nivel de inflación superior al 30%. El déficit fiscal en tizaciones y laboral. El índice refleja la libertad que le
toda la región no supera actualmente el 2% del PIB y so- otorgan al mercado las políticas económicas en estas cin-
lamente dos países tienen desequilibrios fiscales superio- co áreas, bajo el presupuesto de que el objetivo primor-
res al 5% del PIB. Mientras que en el campo macroeconó- dial, aunque no exclusivo, de las reformas en materia
mico son cada vez menos los países con alta inflación o económica ha sido la búsqueda de una mayor eficiencia
con severos desbalances fiscales, en materia de políticas en la asignación de los recursos productivos.
estructurales o microeconómicas, son cada vez más pro- De acuerdo con los resultados de este índice, las re-
fundas las medidas orientadas a facilitar el funcionamiento formas estructurales en América Latina han tenido un
de los mercados y reducir la interferencia estatal. Los cam- progreso muy apreciable y sostenido durante la última
bios más importantes han ocurrido en las políticas co- década. Frente a un valor máximo de uno, el índice lle-
merciales y financieras. Las restricciones a las importa- gaba apenas a un valor de 0,34 en 1985, reflejando el
ciones han sido virtualmente eliminadas y los aranceles predominio que tenían las políticas de intervención y
se han reducido del 41,6% en los años previos a las re- regulación frente a las políticas de libre mercado. Diez
formas al 13,7% en la actualidad. En el área financiera, años después el índice ha superado el valor de 0,60, como
las medidas de liberalización han llevado a levantar los resultado de un proceso continuo de eliminación de res-
controles a las tasas de interés, a desmontar los sistemas tricciones y de simplificación de las reglas de funciona-
de crédito dirigido y a reducir por debajo del 20% los miento de los mercados. Las políticas estructurales han
niveles de encaje en la mayoría de los países. Aunque tenido así un cambio de orientación profundo y genera-
menos profundos, también ha habido progresos nota- lizado a la mayoría de países. No obstante, con un valor
bles en materia de simplificación y modernización tri- de 0,60 el índice demuestra que aún existe un espacio
butaria desde mediados de los ochentas, y debido a los amplio para mejorar las políticas estructurales de la re-
esfuerzos de un grupo reducido pero importante de paí- gión.
ses, América Latina ha llevado a cabo una proporción Aunque las reformas comerciales se encuentran bien
sustancial del total de privatizaciones en el mundo. avanzadas, pueden lograrse progresos adicionales me-
En este estudio se indaga acerca de la validez de di- diante una mayor nivelación y armonización arancela-
chos esfuerzos: ria. En el área financiera han avanzado mucho más rápi-
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do las medidas de liberalización que los esfuerzos de bajo por encima de las tendencias actuales de esta varia-
mejoramiento de los sistemas de regulación y supervi- ble en la próxima década podría elevar gradualmente el
sión. En el campo tributario, quedan grandes vacíos en crecimiento hasta alcanzar ritmos del 6,5%. Combinan-
administración y recaudaciones, especialmente de los do mejores políticas económicas con un mayor esfuerzo
impuestos de renta, y en ampliación de las bases del educativo, el ingreso per cápita en América Latina dentro
impuesto al valor agregado. Las privatizaciones han mar- de una década podría ser 20% mayor y en dos décadas
chado a ritmos muy disparejos entre unos países y otros, 50% más alto que en ausencia de estas estrategias.
de forma que hay espacios variables en todos los cam-
pos, desde la venta de empresas en los sectores industria- Menor generación de empleo
les y financieros en algunos países, hasta la conforma-
ción de sistemas e instituciones estables de participación Las reformas han acelerado el crecimiento económico,
del sector privado en diversas formas de infraestructura. pero han reducido el ritmo de generación de empleo.
Finalmente, el mayor potencial se encuentra en el área Debido a que las reformas comerciales y financieras han
de legislación laboral, donde las reformas recientes han reducido los obstáculos a la inversión que habían hecho
sido escasas, a pesar de las enormes rigideces que dificul- descender la relación capital-trabajo durante los ochen-
tan la creación de empleo en la región. tas, su efecto ha sido revertir parcialmente esa situación,
a costa de una disminución de aproximadamente 0,3%
Mayor crecimiento económico en la tasa de expansión del empleo y un aumento acu-
mulado en la tasa de desempleo de 1,7 puntos. Pero este
Sin las reformas estructurales de la última década, el in- no es un resultado inevitable de las reformas y sería in-
greso per cápita en América Latina sería 12% inferior y el correcto deducir de allí que han sido una estrategia equi-
potencial de crecimiento del PIB hacia el futuro sería 1,9% vocada. En efecto, mientras que se han liberalizado no-
más bajo que el promedio actual. Sin las reformas, la tablemente los mercados de bienes, cambiario y
productividad conjunta del trabajo y el capital habría financiero, la flexibilización del mercado laboral ha sido
continuado cayendo como venía ocurriendo desde los mínima. Reformas más profundas, que lleven a mayores
setentas, y las tasas de inversión se habrían estancado en ritmos de crecimiento económico, pueden volver a ele-
niveles inferiores al 17% del PIB. Estas conclusiones pro- var el ritmo de generación de empleo, especialmente si
vienen de un análisis sistemático de la relación entre las se corrige el atraso en las reformas del mercado laboral.
reformas estructurales y el desempeño económico de 19
países de la región entre 1985 y 1995. Por sí solo, este Menor volatilidad
ejercicio no constituye una prueba de la eficacia de las
reformas, como no lo es ningún estudio de carácter eco- Una de las principales fuentes de volatilidad de la pro-
nométrico. Sin embargo, es consistente con los resulta- ducción, la tasa de cambio y otras variables macro ha
dos de diversas investigaciones para América Latina y para sido la inestabilidad de las políticas económicas. Las re-
otras regiones del mundo y con postulados convencio- formas estructurales constituyen en sí mismas un shock
nales de la teoría económica. de política, que puede dar origen a inestabilidad al pro-
Pero las reformas adelantadas hasta ahora son insu- piciar una fase de auge de la actividad económica, du-
ficientes para regresar a las tasas de crecimiento del or- rante la cual se pueden incubar vulnerabilidades ma-
den del 5% que fueron usuales en el pasado, y menos croeconómicas debido a la expansión del crédito, las
aún para lograr los niveles superiores al 7% comunes en entradas de capitales externos y, en ocasiones, la reac-
Asia del Este. Con las políticas actuales, las economías ción procíclica del gasto público. Sin embargo, las refor-
de la región pueden aspirar a crecer en promedio menos mas pueden reducir otras fuentes de volatilidad porque
de un 4% anual. Lo anterior se debe en parte, a que las mejoran el funcionamiento de los mercados y la calidad
reformas estructurales no han sido completas. Pero solo de las políticas.
en parte, ya que con reformas adicionales la región solo Aunque la inestabilidad macro está lejos de haber
podría aspirar a un 5,5% de crecimiento anual. El mayor sido erradicada, la evidencia empírica de este estudio
obstáculo al crecimiento futuro de la región es el atraso permite concluir que las reformas de la última década
en el esfuerzo educativo, que está limitando tantos los redujeron a cerca de la mitad la volatilidad del crecimien-
ritmos de acumulación de factores como su productivi- to económico y la inestabilidad de la inflación, y en
dad. Un año adicional de escolaridad de la fuerza de tra- aproximadamente una quinta parte la volatilidad fiscal
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y de los tipos de cambio real. Las reformas comercial y lar y redujo las rentas que los productores nacionales
financiera tuvieron el mayor impacto favorable, debido derivaban de la protección. Pero las reformas estructura-
a la mayor movilidad y transparencia que introdujeron a les han sido una solución muy incompleta a los proble-
los mercados de bienes y factores, y a la disciplina que mas distributivos, debido a las carencias educativas de la
impusieron a las políticas económicas, al quitarle discre- región. En los países con mayores deficiencias educativas,
cionalidad al gobierno para limitar las importaciones, las nuevas oportunidades que han creado las reformas sólo
asignar el crédito o controlar las tasas de interés. En los han podido ser aprovechadas por unos pocos, lo que ha
países que han simplificado los sistemas tributarios y reforzado la concentración del ingreso y la riqueza.
mejorado su neutralidad, se ha logrado una mayor esta- Es necesario que las reformas estructurales se pro-
bilidad de los resultados fiscales. fundicen para dar mayor dinamismo a la actividad eco-
Pero ninguna reforma estructural por profunda y nómica y a la inversión. Pero ello apenas servirá para
bien concebida que sea puede erradicar las fuentes de reducir marginalmente los niveles de concentración del
inestabilidad macro, especialmente si las autoridades no ingreso de la región, ya que el continuo atraso educativo
están dispuestas a admitir la disciplina que tienden a de la región continuará siendo un factor de aumento de
imponer mercados más libres. La profundización de las la desigualdad, que contrarrestará los beneficios poten-
reformas y el paso del tiempo contribuirán a reducir la ciales de las reformas en la distribución del ingreso.
volatilidad del producto y otras variables macro a nive- Se requiere de una política educativa ambiciosa para
les comparables con las economías desarrolladas. Pero alterar en forma significativa los patrones distributivos
ello solo será una realidad si pueden evitarse los episo- de América Latina. Para cerrar la brecha educativa con el
dios de inestabilidad que surgen como resultado de las resto mundo en el año 2020, la escolaridad promedio de
vulnerabilidades fiscales, financieras y externas que se la fuerza de trabajo debe elevarse de cinco a nueve años.
generan durante los períodos de auge y salen a la super- En combinación con las políticas macro y estructurales
ficie durante las recesiones. En el frente fiscal, se requiere ello permitiría eliminar el exceso de desigualdad que
modificar las instituciones y metas fiscales para hacer exhibe actualmente América Latina respecto a los patro-
viable la generación de superávit durante los períodos nes mundiales.
de auge, que permitan financiar los déficit en tiempos de Pero tales logros serían insuficientes para llegar a los
recesión sin necesidad de recurrir a recortes abruptos del niveles de equidad de los países europeos o del sudeste
gasto. En materia financiera, deben redoblarse los esfuer- asiático. Para ello se requiere además una nueva genera-
zos de supervisión bancaria, adecuarse los marcos lega- ción de políticas públicas que modifiquen los patrones
les para el desarrollo del mercado de capitales y abrirse de acumulación y distribución de los activos físicos, hu-
nuevos canales de generación de ahorro a largo plazo. manos y sociales, y que establezcan instituciones de se-
Para prevenir las vulnerabilidades de origen externo es guridad social y solución de conflictos que protejan a los
necesario evitar que se generen déficit externos o apre- grupos sociales más vulnerables y faciliten los ajustes dis-
ciaciones cambiarias insostenibles. Ello requiere de una tributivos y sociales.
combinación adecuada de políticas monetarias y fiscales
para corregir los excesos de gasto interno y los desequili- MOTIVACION
brios entre los rendimientos financieros dentro y fuera
del país. Las economías latinoamericanas presentan actualmente
un cuadro inquietante y paradójico. Los desequilibrios
Freno al deterioro distributivo macroeconómicos han sido corregidos y un conjunto de
ambiciosas reformas estructurales han cambiado la orien-
Aunque no se ha observado una disminución de las bre- tación de las políticas económicas. Las prácticas inter-
chas sociales durante los noventas, las reformas estructu- vencionistas se han desmantelado y el funcionamiento
rales han sido parte de la solución, no del problema. Las de los mercados se ha hecho más fluido y transparente.
reformas en su conjunto detuvieron el deterioro distri- Sin embargo, los resultados son insatisfactorios. El creci-
butivo de la década anterior porque aceleraron el creci- miento promedio en los noventas ha sido un mediocre
miento económico y reactivaron la inversión. En forma 3,3%, las tasas de desempleo han aumentado y el núme-
asilada, la reforma comercial además generó una redis- ro de personas pobres no se ha reducido apreciablemen-
tribución de ingresos favorable a los grupos de menores te del pico próximo a los 150 millones que alcanzó a
ingresos, porque abarató los bienes de consumo popu- comienzos de la década. La distribución del ingreso con-
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tinúa siendo la peor de todas las regiones del mundo. Por un tiempo los resultados económicos parecie-
Hace una década había explicaciones claras para el ron demostrar la bondad de esas decisiones. Pero casi
mal desempeño económico. América Latina se encon- por regla, las altas tasas de crecimiento que siguieron a
traba sumida en la crisis de la deuda que había estallado las reformas se debilitaron cuatro o cinco años más tarde
en México en 1982, a raíz de la cual se había perdido el y las reformas perdieron su impulso inicial. En algunos
acceso al crédito externo y había sido necesario recortar medios han vuelto a despertar interés diversas políticas
abruptamente todo tipo de gastos, tanto públicos como de carácter intervencionista y en varios países reina un
privados. La situación actual no se debe a este tipo de ambiente de inquietud sobre la sostenibilidad del actual
circunstancias externas. Una nueva crisis estalló en Méxi- modelo económico.
co a fines de 1994, pero sus repercusiones en otros paí-
ses fueron limitadas y pasajeras. Tampoco se interrum- La eficacia de las reformas está en discusión
pió la afluencia de capitales a la región, antes bien, los
capitales continuaron entrando a la mayoría de países En toda la región se cuestiona ahora la eficacia de las
incluso en medio de la crisis mexicana, y en 1996 ya ha- reformas para modificar el funcionamiento de la econo-
bían recobrado toda su fuerza. Aunque el crecimiento mía en la dirección que sería deseable: mayor crecimien-
económico mundial no se ha acelerado en los noventas, to de la producción y los ingresos, más oportunidades
los mercados de los productos de exportación de Améri- de empleo, menor inestabilidad en el entorno macroeco-
ca Latina se han comportado en forma más favorable y nómico y menores inequidades sociales. Esta Parte del
estable que en la década anterior. IPES tiene por objeto abordar tal discusión. Para ello es
La crisis de los ochentas puso en evidencia las debi- preciso preguntarse primero en qué aspectos el desem-
lidades de la estrategia de desarrollo anterior, y los go- peño de la economía es insatisfactorio, usando como
biernos aprovecharon las circunstancias para introducir patrón de comparación el pasado de la región o los lo-
medidas de disciplina macroeconómica y reorientar las gros de otras regiones del mundo. Pero luego es necesa-
políticas económicas siguiendo principios más claros de rio discutir si dicho desempeño, en aquellos aspectos que
eficiencia. más preocupan al público y a los gobiernos, ha sido o no
Las medidas alteraron radicalmente el escenario eco- el resultado de las reformas que se han emprendido en
nómico de la región. En 1986, tres de cada cuatro lati- la región.
noamericanos estaban sometidos a las dificultades de Ante esta cuestión caben cuatro hipótesis alternati-
inflaciones superiores al 30%. A fines de 1996 sólo uno vas que este documento busca discutir. La hipótesis más
de cada 20 latinoamericanos se encontraba en esa situa- pesimista es que las reformas no hayan modificado el
ción, ya que el número de países con alta inflación se funcionamiento de la economía en la dirección deseada
había reducido de nueve a uno. De igual forma, en 1986 y que, por consiguiente, hayan sido simplemente la rece-
ocho países padecían déficit fiscales superiores al 5% del ta equivocada de políticas económicas. Históricamente,
PIB, que eran una clara indicación de desorden macroeco- América Latina ha sido presa de diversas corrientes ideo-
nómico y de inestabilidad potencial que pesaba sobre lógicas —populismo, monetarismo global, variedades
cerca del 60% de los latinoamericanos. Actualmente solo ortodoxas y no ortodoxas de estabilización inflaciona-
dos países, y menos del 1% de la población de la región, ria— las cuales no necesariamente han sido conducentes
tienen desequilibrios de semejante magnitud. al logro de los objetivos de crecimiento, estabilidad y
Igualmente profundas fueron algunas reformas es- equidad. Si esto es así, lo acertado sería apartarse de las
tructurales orientadas a permitir el libre funcionamiento nuevas corrientes en boga y diseñar una nueva estrate-
de los mercados y evitar la interferencia del Estado en las gia.
decisiones económicas. A mediados de los ochentas, en Una segunda hipótesis es que los resultados econó-
promedio toda importación que se hacía en América micos sólo hayan reflejado en forma incompleta los efec-
Latina debía pagar aranceles del 40%; en 1996 ese sobre- tos de las reformas que ya se han hecho, pero que ellos
costo se había reducido a cerca del 10%. vendrán con el paso del tiempo en la dirección deseada
En 1986, solamente diez países permitían que los una vez que las economías se adecuen a las nuevas reglas
ahorros recibieran una remuneración de mercado cuan- del juego y aprovechen las nuevas oportunidades de
do eran depositados en el sistema financiero. Diez años mercado. Es posible que, entre tanto, sea necesario to-
después, 23 países (de un total de 26) aceptaban plena- mar medidas complementarias y temporales para mejo-
mente la libertad de mercado en este campo. rar las condiciones de vida de la población más pobre,
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pero el requisito clave es consolidar el proceso de refor- queriría ampliar la agenda de reformas con políticas que
ma y evitar su retroceso. permitan alcanzar conjuntamente los diferentes objetivos.
Una tercera hipótesis es que los países que hayan La siguiente sección de este estudio presenta los he-
iniciado el proceso de reformas macroeconómicas y es- chos más salientes del desempeño agregado de la región
tructurales necesitan profundizar todavía más esas refor- durante la primera mitad de los noventas. Luego se dedi-
mas para lograr objetivos satisfactorios de crecimiento, ca una sección a resumir y cuantificar el avance de las
generación de empleo, estabilidad y equidad. Aun cuan- reformas estructurales. Secciones sucesivas evalúan los
do las reformas hayan sido las adecuadas, pueden haber efectos que han tenido las reformas estructurales y la es-
sido insuficientes en su magnitud o en su composición. tabilización macroeconómica en el crecimiento y el em-
Puede requerirse, por ejemplo, de un mayor énfasis en pleo, la estabilidad y la distribución del ingreso. Este aná-
ciertas áreas de la estabilización macroeconómica o de lisis permite ver si las reformas han alterado el
las reformas de mercado para poder alcanzar la combi- funcionamiento de la economía en las direcciones de-
nación de objetivos. Esto puede ser especialmente críti- seadas y la velocidad con que ha ocurrido. También per-
co si la relación entre los objetivos y las políticas no es mite observar qué tanto más es posible avanzar con el
lineal. En este caso, aunque sea mucho lo que ha ocurri- mismo tipo de reformas macro y estructurales, y si los
do en América Latina, tal vez no se han superado umbra- resultados que se lograrían serían satisfactorios. Tal cosa
les mínimos más allá de los cuales pudieran comenzar a lleva a plantear que las reformas económicas no son su-
constituirse en el factor que marque una diferencia im- ficientes y que, en especial, se requiere de una mayor aten-
portante. Por ejemplo, aunque la eliminación de la in- ción a la educación para obtener mayores progresos en
flación de tres dígitos sea un logro digno de aplauso, es varios frentes. Finalmente, el documento discute la nece-
posible que solo se perciban efectos apreciables sobre el sidad de adoptar una agenda aún más amplia y recoge
crecimiento cuando la tasa de inflación se sitúa en nive- las implicaciones de política de las secciones anteriores.
les de un solo dígito. De igual forma, es factible que la Por su naturaleza, un análisis comparativo interna-
concentración del ingreso no pueda empezar a corregir- cional constituye un esfuerzo de simplificación, que debe
se sino a partir de niveles de crecimiento económico que dejar de lado diversas circunstancias de los países y nu-
la magnitud actual de reformas no permite alcanzar, de merosos aspectos específicos del diseño y aplicación de
modo que al menos desde el punto de vista de este obje- las políticas, que en algunos casos pueden incidir en for-
tivo sería necesario profundizar las reformas. ma decisiva en los resultados. Por consiguiente, los re-
Finalmente, la cuarta hipótesis, y la más probable sultados que se presentan en este estudio no pueden in-
de todas, como lo demostrará el presente análisis, es que terpretarse en forma determinística: no existen recetas
el conjunto de reformas macroeconómicas y estructura- simples para el logro de los objetivos de crecimiento,
les, incluso si llegara a profundizarse, no es suficiente estabilidad y equidad que toda sociedad persigue. Sin
para lograr la combinación de objetivos que la sociedad embargo, como lo muestran éste y otros estudios, la pro-
considera deseables. Aunque las reformas aceleren el cre- babilidad de éxito es definitivamente mayor cuando las
cimiento, no lo hacen al ritmo que la sociedad espera, políticas económicas y sociales se rigen por los criterios
en vista de su experiencia del pasado o de los logros de de mantener la estabilidad macroeconómica, facilitar el
otras regiones más exitosas, como el Sudeste Asiático. Si funcionamiento de los mercados y acelerar la acumula-
esta hipótesis es la correcta, queda implícito que se re- ción de capital humano.
quererirían acciones en otras áreas de política que aún Este estudio se concentra en analizar los efectos de
no han recibido suficiente atención en la región.Una de las reformas estructurales en el crecimiento, la estabili-
tales áreas puede ser la educación, otra puede ser la cali- dad económica y la equidad social, porque considera que
dad de las instituciones públicas. O bien puede ser que éstos son objetivos que toda sociedad persigue. En busca
la estabilización y las reformas estructurales sean favora- de estos objetivos, las autoridades económicas se fijan a
bles y suficientes para lograr ritmos adecuados de creci- menudo metas más específicas, tales como elevar la in-
miento, pero a costa de aumentar la inestabilidad de la versión o el ahorro, ampliar las exportaciones, mantener
economía o de deteriorar la distribución del ingreso. Al un saldo confortable de reservas internacionales, o dis-
fin de cuentas, las reformas han estado dominadas por minuir la tasa de desempleo. Este estudio no ignora la
el objetivo de mejorar la eficiencia económica, más que importancia de estos objetivos intermedios. De hecho,
por cualquier otro propósito de protección social e inclu- en las secciones siguientes se analiza en forma explícita
so de estabilización macro. También en este caso se re- el efecto de las reformas sobre algunas de estas variables,
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Cuadro 1. Crecimiento económico mundial


(Porcentaje anual)
1961-70 1971-80 1981-90 1991-95
Simple Ponderado Simple Ponderado Simple Ponderado Simple Ponderado
América Latina 5,0 5,5 4,3 6,0 1,1 1,3 3,1 2,8
Economías industriales 4,8 5,3 3,3 3,1 2,6 2,8 1,7 1,8
Economías del milagro asiático 6,9 4,3 7,5 5,7 7,0 8,1 7,8 10,2
Total mundial 5,6 5,0 5,0 4,7 3,4 4,0 2,7 3,8

Fuente: Cálculos del BID con base en estadísticas del Banco Mundial. Ponderación por población. América Latina comprende 26 países.

aunque únicamente como un recurso para establecer el GRAFICO 1


vínculo entre las reformas y los objetivos de crecimien- Comparaciones de ingreso per cápita, 1971-80 y 1991-95
to, estabilidad y equidad. Este énfasis en los objetivos (En miles de dólares constantes de 1987)
finales no debe llevar a perder de vista que las reformas 20
estructurales tienden a generar cambios de importancia 18
en el comportamiento de corto plazo de diversas varia- 16

bles macroeconómicas, que las autoridades económicas 14

deben vigilar. Siguiendo una línea de razonamiento que 12


10
se presentó en la edición anterior de este Informe (BID,
8
1996), en la Parte Uno de este documento se muestra
6
que la estabilización macroeconómica y las reformas es-
4
tructurales propician inicialmente un período de expan- 2
sión del gasto y la actividad económica, durante el cual 0
América Latina Milagros asiáticos Países industrializados
se pueden incubar vulnerabilidades financieras, fiscales
y externas que pueden poner el peligro la estabilidad Setentas Noventas

posterior. Para prevenir estos riesgos el proceso de refor- Fuente: Cálculos del BID con base en estadísticas del Banco Mundial. Promedio simple.

mas estructurales debe ser complementado con una cui-


dadosa vigilancia sobre diversas variables macroeconó-
micas que solo parcialmente se analizan en este estudio. que es apenas un sexto del correspondiente a los países
desarrollados y que se ha quedado muy rezagada frente
LOS HECHOS a países que hace tres décadas tenían niveles de ingreso
similares o aun inferiores. Aunque se ha recuperado, el
El crecimiento ha mejorado, pero no es crecimiento de América Latina es inferior a las tasas del
satisfactorio orden del 5% que eran comunes en la región en los se-
sentas y setentas.
El crecimiento promedio de América Latina entre 1990 y Pero es importante notar que los desempeños pro-
1996 ha sido cercano a 3%. Este desempeño supera a los medios de la región esconden notables diferencias entre
ochentas, cuando el crecimiento promedio apenas so- países. Los resultados bastante modestos que se obser-
brepasó el 1%. La magnitud de esta recuperación no es van en algunos casos contrastan con las tasas elevadas de
despreciable, especialmente si se tiene en cuenta que la crecimiento que han alcanzado países como Argentina,
economía mundial siguió creciendo a un ritmo seme- Chile, El Salvador o Perú (gráfico 2). Por consiguiente,
jante a los ochentas, y a que hubo una marcada desacele- en lugar de un fenómeno general de crecimiento insatis-
ración entre las economías industriales (cuadro 1). factorio, la región está observando una notable diversi-
Por consiguiente, desde estos dos puntos de vista, la dad, que sugiere que hay importantes factores individua-
situación de la región luce ahora mejor. Pero nadie con- les de éxito (o de fracaso), que podrían ser detectados y
sidera que un crecimiento del 3,3% anual es satisfacto- aprovechados (o evitados) por otros países. En una sec-
rio para una región con un ingreso per cápita promedio ción posterior nos preguntaremos si la intensidad y la
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Cuadro 2. América Latina: indicadores de crecimiento, acumulación y productividad


Indicadores de acumulación Indicadores de productividad
Crecimiento del Crecimiento de Crecimiento de
Coeficiente Crecimiento del Crecimiento de nivel educativo la productividad la productividad
Períodos Crecimiento de inversión stock de capital la fuerza de de la fuerza total de los laboral
históricos (%) (% del PIB) (%) trabajo (%) de trabajo (%) factores (%) media (%)
1965-70 5,6 20,3 5,8 2,3 2,1 0,7 3,2
1971-80 4,9 23,6 6,4 2,8 2,3 -0,7 2,0
1981-90 1,5 19,5 2,7 2,8 1,7 -2,4 -1,3
1991-95 3,8 19,6 3,2 2,6 0,8 0,4 1,1

Fuente: Lora y Barrera (1997). Los estadísticos son promedios simples para 19 países (no incluye Bahamas, Barbados, Belice, Haití, Guyana, Panamá y
Suriname).

GRAFICO 2 Mientras que el acervo de capital de las economías


Crecimiento promedio del PIB, 1991-1996 de la región crecía en promedio a tasas cercanas al 6%
(Porcentajes) anual en los sesentas y setentas, en los ochentas creció
Chile 7,4 apenas 2,7% y en los noventas el ritmo ha aumentado
Argentina 5,9
El Salvador 5,6 tan solo al 3,2%. Esto significa que, a pesar de su recupe-
Perú 5,1
Rep. Dominicana 4,7 ración respecto a los ochentas, los coeficientes de inver-
Colombia 4,1
Guatemala 4,1 sión actuales son menores que en los sesentas y setentas
Bolivia 3,9
Uruguay 3,9 y no bastan para alcanzar los ritmos de crecimiento del
Costa Rica 3,8
Honduras 3,5 acervo de capital que se tenían entonces.
Ecuador 3,2
Paraguay 2,9 Pero mucho más importante que esto, además se ha
Brasil 2,8
Venezuela 2,5
Nicaragua 2,2 reducido el ritmo de acumulación de los recursos pro-
México 1,7
Trinidad y Tobago 1,4 ductivos humanos, es decir la fuerza de trabajo y su capi-
Jamaica 0,5
0 1 2 3 4 5 6 7 8
tal educativo. En los sesentas y setentas el nivel educati-
vo de la fuerza de trabajo crecía a tasas superiores al 2%,
Fuente: Cálculos del BID con base en estadísticas del Banco Mundial. Promedio simple.
en los ochentas se redujo por debajo de esa cifra y en los
noventas no llega al 1%. Este atraso se ha convertido en
el mayor lastre para alcanzar los ritmos de expansión de
composición de los reformas macro y estructurales son la capacidad productiva que la región tenía en el pasado.
parte de esos factores individuales. El desempeño de la productividad resulta más alen-
tador, aunque tampoco totalmente satisfactorio. Después
La acumulación es insuficiente, la productividad se de haber caído en promedio en los setentas y en los
está recuperando ochentas, la productividad ha vuelto a contribuir positi-
vamente al crecimiento promedio de las economías de
Hemos visto que el crecimiento de América Latina, aun- la región en los noventas. Su aporte promedio al creci-
que se ha recuperado, no ha regresado a los niveles de miento ha sido de unos 0,4 puntos porcentuales en la
los sesentas y setentas. El crecimiento económico mide presente década. Como veremos, la productividad fue
el ritmo al que aumenta la producción de bienes y servi- puesta en movimiento en forma muy eficaz por las re-
cios de una economía, y por consiguiente puede verse formas estructurales y por la estabilización.
como el resultado de la cantidad de factores productivos En síntesis, la insuficiente recuperación del creci-
y de la eficiencia con que ellos se usan. ¿La incompleta miento económico en los noventas reside ante todo en
recuperación se debe a que los factores productivos —el un problema de acumulación, tanto de capital físico,
capital físico y humano de la sociedad— están creciendo como de capital humano, más que de falta de crecimien-
menos que en el pasado, o a que se han desacelerado las to de la productividad. Las mejoras de eficiencia han
ganancias de eficiencia? La respuesta es una combina- vuelto a contribuir al crecimiento, como no lo habían
ción de ambas cosas (cuadro 2). hecho en dos décadas.
40 PARTE DOS

La situación laboral no ha mejorado GRAFICO 3

Desempleo en América Latina, 1980-96


La recuperación del crecimiento económico durante la (Porcentajes de la fuerza laboral)

década actual no se ha reflejado en un mejoramiento de 14

los indicadores laborales. La tasa de crecimiento del em-


pleo se ha reducido a la mitad y la tasa de desempleo se 12

ha elevado más de 2 puntos.


10
Las tasas de desempleo tuvieron una reducción apre-
ciable desde el momento más crítico de la crisis de la
8
deuda (entre 1982 y 1985 según el país) y fines de los
ochentas. Pero a partir de entonces las tendencias han 6
sido bien de estancamiento o de franco deterioro. En
1989 entre 5 y 6 de cada cien latinoamericanos dispues- 4
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
tos a trabajar se encontraban sin empleo. En 1996, casi 8
Promedio simple Ponderado por fuerza de trabajo
de cada cien estaban en esa situación (gráfico 3). El caso
más extremo fue Argentina, donde la tasa de desempleo Fuente: BID con base en fuentes nacionales.

se elevó aproximadamente 10 puntos, pero también hubo


aumentos de importancia en las otras dos grandes eco-
GRAFICO 4
nomías de la región: Brasil (2,6 puntos) y México (3 pun-
Crecimiento del empleo 1985-90 vs. 1990-95
tos). En contraste, únicamente Bolivia tuvo una reduc-
ción verdaderamente apreciable del desempleo, aunque
5
también se presentaron disminuciones en Chile, Guate- Panamá
4
mala y Panamá.
Venezuela
El aumento de las tasas de desempleo no se ha debi- 3 Costa Rica
Porcentaje anual 1990-95

Trinidad y Tobago Colombia


do a cambios en la oferta laboral, sino a un menor creci- México
Perú Chile
2 Bahamas
miento de la demanda de trabajo. En efecto, la tasa de Jamaica
Argentina
1
crecimiento de la oferta laboral de la región ha descendi- Belice Guatemala
Uruguay
do de 2,9% en la primera mitad de los ochentas, a 2,8% 0

en el quinquenio siguiente y a 2,6% en los noventas. Pero -1


Barbados
la expansión más lenta de la oferta no ha llevado a me-
-2
nores tasas de desempleo porque la tasa de crecimiento -2 -1 0 1 2 3 4 5

del empleo se ha reducido más fuertemente. Entre 1990 Porcentaje anual 1985-90

y 1995 el empleo creció a una tasa de 1,7%. Entre 1985 y Fuente: BID con base en fuentes nacionales.
1990 la tasa había sido el doble (gráfico 4). Esta tenden-
cia ha afectado a prácticamente todos los países. Una
importante excepción es Argentina, donde el aumento cana o superior al 20%. Parte de estas grandes fluctua-
de la tasa de desempleo no se debe a cambios en el ritmo ciones fueron amortiguadas por la expansión de nego-
de aumento del empleo, sino a una mayor participación cios y por actividades laborales complementarias, de for-
laboral. ma que no se reflejaron con igual fuerza, y en algunos
La evolución de los salarios reales tampoco ha sido países ni siquiera con el mismo signo, en los ingresos
alentadora. Durante todos los ochentas las salarios rea- familiares de los grupos de más bajos ingresos.
les tendieron a disminuir en América Latina (gráfico 5). En síntesis el mayor crecimiento económico de los
La reducción acumulada fue cercana al 50%, aunque va- noventas no ha traído consigo menores tasas de desem-
rió muchísimo de país a país. Brasil, México, Perú y Ve- pleo ni una completa recuperación de los salarios reales.
nezuela registraron caídas aun mayores del 50%, mien-
tras que en Chile, Colombia y Costa Rica los salarios reales La inestabilidad se ha reducido
se sostuvieron o aumentaron. Frente a las caídas de los
ochentas, la recuperación de los salarios reales entre 1990 Un uso convencional del término “estabilización econó-
y 1995 fue muy modesta: inferior al 10% para el conjun- mica” se refiere a la reducción de la inflación y el ajuste
to de la región, y solamente en Chile, México y Perú cer- fiscal que se requiere para que esta reducción sea soste-
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 41

GRAFICO 5 GRAFICO 6

Salario real en América Latina Inflación en América Latina, 1970-96


(Indices 1987=100)
160 30 14
13
25 12
140 11
10

Mediana en porcentaje
20 9

Número de países
8
120 15 7
6
10 5
100 4
3
5 2
1
80 0 0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96

Promedio simple Ponderado por fuerza de trabajo Inflación Países con inflación superior al 30%, fin de año.

Fuente: BID con base en fuentes nacionales.


Fuente: BID, Base de datos económico-sociales.

GRAFICO 7
nida. En este sentido del término no hay ninguna duda
de que en el curso de los noventas América Latina ha Déficit fiscal en América Latina, 1972-96
recuperado completamente la estabilidad que había per-
10 24
dido en los ochentas. Durante la presente década la tasa
de inflación promedio ha caído a niveles cercanos al 10% 21
8
y a fines de 1996 tan solo un país registraba un nivel de 18

Número de países
Porcentaje del PIB

inflación superior al 30% (gráfico 6). 6 15


También se ha logrado el ajuste fiscal necesario para 12
respaldar esta “desinflación”. Las cuentas fiscales estuvie- 4
9
ron prácticamente en equilibrio en promedio en la re-
6
gión en los primeros años de la década y actualmente el 2
3
déficit de toda la región no supera el 2% del PIB. Apenas
0 0
ocho países tienen déficit fiscales por encima del 3% del 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96
PIB y en sólo dos de estos casos supera el 5% del PIB Déficit Países con déficit superior a 3%
(gráfico 7). Aunque muchos países enfrentan importan-
Fuente: Véase definiciones y fuentes en los perfiles estadísticos por países en la
tes desafíos fiscales a mediano plazo, los noventas no Parte 4 de este Informe.

han sido un período de déficit fiscales grandes o desesta-


bilizadores, en parte gracias a la recuperación del creci-
miento y, en algunos países, el uso de recursos tempora- Como se analizó en una edición anterior de este Infor-
les, como las privatizaciones. me (BID, 1995), la volatilidad conduce a menores tasas
Pero el término “inestabilidad económica” admite de inversión y ritmos más bajos de crecimiento econó-
una acepción diferente, que también es de uso común y mico, socava los objetivos educacionales de las perso-
que afecta profundamente a los individuos. La “inestabi- nas, empeora la distribución del ingreso y aumenta la
lidad económica” es la imposibilidad de predecir los pobreza. Aunque no es posible establecer con precisión
acontecimientos económicos porque los cambios no res- cuáles formas de volatilidad económica son más perju-
ponden a tendencias o a patrones establecidos de varia- diciales, la evidencia analizada en dicho Informe sugiere
ción a través del tiempo. En forma más precisa, este tipo que la inestabilidad del PIB, del tipo de cambio real, de
de inestabilidad se conoce con el término de “volatili- los términos de intercambio y de las variables moneta-
dad”. Aunque la población reconoce que la volatilidad rias y fiscales pueden ser fuertemente nocivas para la in-
es algo nocivo que debe evitarse, los costos que impone versión y para el crecimiento económico de largo plazo.
a los individuos operar en un ambiente económico volá- Por consiguiente, a continuación veremos si estas formas
til solo recientemente han empezado a ser estudiados. de volatilidad han aumentado o no en los noventas.
42 PARTE DOS

GRAFICO 8 GRAFICO 9

Volatilidad del PIB Volatilidad del tipo de cambio real


(Porcentaje) (Desviación estándar, porcentaje)

6 18

16
5
14

4 12

10
3
8

2 6

4
1
2

0 0
69/71 72/74 75/77 78/80 81/83 84/86 87/89 90/92 93/95 Sesentas Setentas Ochentas Noventas
Promedios trianuales América Latina Economías Milagros asiáticos
industrializadas
América Latina Milagros asiáticos
Países industrializados América Latina (Promedio simple) Fuente: Gavin (1997), con base en estadísticas del Fondo Monetario Internacional.
Promedios ponderados con base en población.
Fuente: BID, con base en estadísticas del Banco Mundial. Promedios ponderados por
población. En Asia se excluye China.

La volatilidad del crecimiento económico (medida excepto Brasil, la inestabilidad fue inferior a la de los
por los cambios en las tasas de crecimiento de los países extremadamente turbulentos años de la década de 1980.
de un año a otro) ha declinado en los noventas en rela- Nuevamente, Chile se destaca por la reducción de la vo-
ción con el muy alto nivel a que llegó en el turbulento latilidad del tipo de cambio real, desde niveles extraordi-
decenio de 1980, y ha regresado a niveles semejantes a nariamente elevados en los setentas, hasta rangos por
los que prevalecieron en las dos décadas anteriores (grá- debajo de las economías industrializadas.
fico 8). Pero los promedios de los noventa, que se presen-
Sin embargo, la volatilidad de la región se ha man- tan en el gráfico 9, proporcionan una impresión incom-
tenido alta tanto en comparación con las economías in- pleta y en cierta medida engañosa porque en algunos
dustriales como las economías del “milagro” asiático. Y países han ocurrido cambios abruptos en el comporta-
algunos países registran una gran variación, que parece miento del tipo real de cambio durante estos años, aso-
ser mayor en los noventas. Para Argentina, México, Perú ciados generalmente con estabilizaciones de la inflación.
y Venezuela la década del noventa ha sido un período de En efecto, las estabilizaciones de Argentina (1991), Bra-
mayor volatilidad que cualquiera de las últimas tres dé- sil (1994), y Perú (1991) produjeron una inmediata caí-
cadas. En otros casos, sin embargo, el decenio actual ha da de la volatilidad del tipo de cambio real, mientras
sido un período de relativa estabilidad. Es de destacar el que lo contrario ocurrió en México (1995) y Venezuela
caso de Chile, donde la volatilidad del crecimiento del (1994) al elevarse la inflación (gráfico 10).
PIB ha declinado en forma sostenida desde la década de Vale la pena mencionar que el decenio de 1990 ha
1970 y ahora más o menos iguala los niveles de los paí- sido un período relativamente tranquilo en la economía
ses industrializados. Colombia ha mantenido sus nive- mundial, lo cual se ha reflejado en el comportamiento
les de impresionante estabilidad económica en tanto que de los precios externos. Los términos de intercambio de
Ecuador y los países menores de la región también han América Latina han sido más estables durante los noven-
experimentado una disminución sustancial de la volati- ta que en cualquier otro período histórico reciente, y éste
lidad del crecimiento. ha sido también en el caso en otras regiones del mundo.
El tipo de cambio real ha sido en cierta medida más Este ambiente internacional relativamente tranquilo pue-
estable durante los noventa que durante los ochenta, pero de ayudar a explicar la mayor estabilidad de la región.
sigue siendo más volátil que en las décadas de 1960 y Pero los determinantes internos de la volatilidad ma-
1970 y ciertamente más que en las economías industria- croeconómica también han mostrado un mejoramien-
lizadas (gráfico 9). La volatilidad del tipo real en los no- to. No sólo han declinado los déficit fiscales, como ya
ventas ha sido particularmente alta en Argentina, Brasil, hemos visto, sino que en promedio durante los noventa
México, Perú y Venezuela aun cuando en todos los casos, han sido más estables. Desde los altos niveles que se
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 43

GRAFICO 10 GRAFICO 11

Volatilidad del tipo de cambio real, 1980-96 Fuentes de volatilidad en América Latina
(Desviación estándar, porcentaje) (Desviación estándar, porcentaje)

30 14
Economías
industrializadas, 90's
12
25
Milagros
asiáticos, 90's
10
20
8
15
6

10
4

5 2

0 0
1980-89 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Volatilidad en términos Volatilidad fiscal Volatilidad monetaria
Datos mensuales, promedio anual de intercambio

Argentina Brasil México Perú Venezuela Sesentas Setentas Ochentas Noventas


Fuente: Gavin (1997), con base en estadísticas del Fondo Monetario Internacional. Fuente: Gavin (1997).

observaron en la década de 1980 la desviación estándar de los grupos más ricos ha fluctuado sin tendencia defi-
del balance fiscal de América Latina declinó a niveles de nida. Tampoco ha aumentado durante los noventas el
países industriales durante los noventa. En cambio, la número de pobres de la región. Pero todo esto es poco
inestabilidad monetaria, medida mediante la variabili- consuelo. Si se adopta una perspectiva de comparación
dad del crecimiento monetario, continúa siendo extraor- internacional, se encuentra que América Latina es la re-
dinariamente elevada y en promedio no ha declinado gión donde el ingreso se encuentra peor distribuido. El
durante los noventa (gráfico 11). Aunque en muchos promedio ponderado de los coeficientes Gini, que son
países la inestabilidad monetaria es sustancialmente in- la medida usual de concentración, es sustancialmente más
ferior a los niveles registrados en la década de 1980, el alto que el de los países desarrollados o el de las econo-
promedio ha sido afectado por condiciones monetarias mías del sudeste asiático, supera cualquier otra región
inestables en algunos países, especialmente en Brasil hasta del mundo, y es apenas comparable al promedio de paí-
los últimos años del período. ses africanos (gráfico 12).
Por lo tanto, la historia reciente sugiere que la vola- Igualmente, si el patrón de comparación son las ten-
tilidad se ha reducido en América Latina en los noventa. dencias pasadas de América Latina, no puede perderse
La mayor estabilidad de variables tan importantes como de vista que la distribución del ingreso de la región se
el crecimiento económico o el tipo de cambio real pue- deterioró severamente durante los años de la crisis de la
de haber sido facilitada en parte por el ambiente inter- deuda, de forma que si bien se quebró esa tendencia des-
nacional, pero posiblemente ha respondido también a de fines de los ochentas, la concentración se ha manteni-
las políticas que ha adoptado la región, especialmente do a niveles altos. El 20% más pobre de la población de
en el frente fiscal, donde la estabilidad ha mejorado no- cada país recibe tan solo un 3% de los ingresos totales,
tablemente, y en algunas áreas de las reformas estructu- mientras que en el otro extremo, el 20% más rico deten-
rales, como veremos más adelante. En cambio, la inesta- ta el 60%, las mismas proporciones que se tenían a prin-
bilidad monetaria está lejos de haber sido erradicada y en cipios de los setentas y que durante una época parecie-
muchos países continúa siendo un factor de volatilidad. ron superadas (gráfico 13).
Algo semejante ha ocurrido con la pobreza. El por-
Cedieron las tendencias de deterioro distributivo, centaje de pobres se ha mantenido estable ligeramente
pero no se redujo la pobreza por debajo del 35% de la población total de la región
desde fines de la década pasada, después de un período
Los niveles de concentración del ingreso no han sufrido de deterioro que se inició con la crisis de la deuda. En ese
mayores cambios para el conjunto de América Latina momento el número de pobres había descendido por
desde fines de los ochentas. La participación de los más debajo de los 90 millones; desde 1990 ha fluctuado en
pobres en el ingreso se ha mantenido y la participación torno a los 150 millones de personas, más que en cual-
44 PARTE DOS

GRAFICO 12 GRAFICO 13

Desigualdad por regiones en los años 90 Desigualdad en América Latina, 1970-95


(Coeficiente Gini)

60 57 24
América Latina (Ponderado)
55 56
América Latina (Simple) 22
50

20%superior/20%inferior
55
Africa

Coeficiente Gini
45 20
54
40
53
18
35
EEUU, Can., Aus.
Asia del Sur Asia del Este 52
30
16
Europa 51
25

20 50 14
7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5 10,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995
Logaritmo del ingreso per-cápita Gini 20%/20%

Fuente: Londoño y Székely (1997) con base en Deininger y Squire (1996). Fuente: Londoño y Székely (1997). Véase el Apéndice 4.

GRAFICO 14 GRAFICO 15

Pobreza en América Latina, 1970-1995 Desigualdad en América Latina, 1985-95

160 60 63
Brasil
Guatemala
150 55 59
Panamá Honduras
Proporción de la población (%)
Número de personas (Millones)

140 50 55
México Chile
Gini promedio 1985/90

Rep.Dominicana
130 45 51

120 40 47 Colombia
Costa Rica
Perú Venezuela
110 35 43
Bahamas
100 30 39
Jamaica
90 25 35
Uruguay
80 20 31
1970 1975 1980 1985 1990 1995 31 35 39 43 47 51 55 59 63

Proporción de pobres Número de pobres Gini promedio 1990/95

Fuente: Londoño y Székely (1997). Fuente: Londoño y Székely (1997). El dato de Uruguay es solamente urbano.

quier momento en las dos décadas anteriores (gráfico nómico, la incidencia de la pobreza cambió en formas
14). Estimativos de otros organismos internacionales muy diversas entre unos países y otros. En siete países,
muestran tendencias semejantes para la proporción de donde la pobreza había aumentado en la segunda mi-
hogares afectados por la pobreza.1 tad de los ochentas, la situación mejoró en la primera
Los cambios distributivos y de pobreza también han mitad de los noventas. Solamente tres países lograron
sido bastante diversos entre los países. Las disparidades disminuir la pobreza en la segunda mitad de los ochen-
entre los países mostraron alguna tendencia a aumentar, tas (Chile, Colombia y Jamaica) y los tres hicieron pro-
ya que las mejorías más pronunciadas ocurrieron en paí- gresos adicionales en el quinquenio siguiente. Unicamen-
ses que inicialmente tenían las mejores distribuciones, te en Bahamas, Honduras y México hubo un deterioro
como Uruguay y Jamaica, mientras que algunos de los en la incidencia de la pobreza en ambos períodos.
países con peores distribuciones iniciales, como Brasil,
Guatemala y Panamá, empeoraron aún más (gráfico 15).
Puesto que los cambios distributivos se combina- 1 De acuerdo con Cepal (1997, Cap. I), el porcentaje de hogares pobres se
ron con ritmos también desiguales de crecimiento eco- elevó del 30% en 1980 al 41% en 1990, y en 1994 descendió apenas al 39%.
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 45

En síntesis, aunque los noventas no han sido un región, sustancialmente por encima del 15% promedio
período de aumento generalizado de la desigualdad y la que se tuvo en los setentas y la primera mitad de los
pobreza, apenas han logrado detenerse las tendencias de ochentas. De igual forma, los saldos en efectivo y los de-
deterioro de la década anterior, sin conseguirse mayores pósitos que los individuos y las empresas de la región
progresos. Pero, como en otros aspectos del desempeño están dispuestos a mantener en las instituciones finan-
económico, la evolución de estas variables ha sido dis- cieras de sus países representaban en 1996 el 38% de los
par entre países. ingresos nacionales en promedio, ocho puntos porcen-
tuales más que una década atrás. Aunque no hayan sido
América Latina no ha logrado un desempeño acogidas con igual entusiasmo por todos los grupos eco-
satisfactorio nómicos o sociales, la apertura comercial y financiera ha
modificado el funcionamiento de la economía.
En síntesis, el desempeño económico de la región ha Con alcances que han variado mucho de país a país,
mejorado durante la década actual, pero dista de ser sa- los programas de privatización de la última década han
tisfactorio. El crecimiento se ha recuperado, pero no ha abierto importantes espacios de acción a los inversionis-
regresado a los niveles del pasado ni resulta equiparable tas locales e internacionales. Menos profundas, aunque
al de las economías de rápido desarrollo de Asia. El des- también muy importantes han sido las reformas que han
empleo ha aumentado y los salarios reales se han recu- buscado simplificar los sistemas impositivos y hacer más
perado apenas parcialmente del deterioro de los ochen- transparentes las relaciones entre el fisco y los contribu-
tas. La estabilidad del ambiente macroeconómico ha yentes. A pesar de las dificultades políticas y la oposición
mejorado en diversos aspectos, debido tanto al escena- de diversos grupos sociales, unos pocos países han lo-
rio externo como a las políticas domésticas, pero la vola- grado incluso abrir los sistemas pensionales a diversas
tilidad del crecimiento continúa siendo mayor que la de formas de iniciativa privada y en otros cuantos se han
otras regiones del mundo. Las tendencias de deterioro modificado regulaciones de contratación o de despido
distributivo y de aumento de la pobreza que se dispara- de trabajadores que nadie se había atrevido a alterar en
ron con la crisis de la deuda se han detenido en los no- varias décadas.
venta, pero no se han logrado nuevos progresos. Pero en Los cambios han sido tantos y tan diversos que las
cada una de estas dimensiones, los elementos de diversi- comparaciones entre países o a través del tiempo en cada
dad entre los países son notorios, lo cual es indicativo de país parecen imposibles a primera vista. Pero sin medi-
que las interpretaciones simplistas sobre los efectos del ciones de la magnitud, la velocidad y el alcance de las
nuevo modelo económico pueden ser, cuando menos, reformas que ha hecho cada país, no sería factible eva-
incompletas. luar su impacto ni establecer si ellas u otros factores son
los responsables de los avances o los retrocesos que han
LAS REFORMAS experimentado las economías de la región. Las reformas
estructurales no son el único fenómeno que ha ocurrido
La insuficiente recuperación de las economías latinoa- en los noventa, y las reformas han variado en profundi-
mericanas contrasta con la magnitud de los cambios que dad y alcance de un país a otro.
han tenido sus políticas. No solamente se ha recobrado A continuación se presenta un resumen del avance
la estabilidad macroeconómica, de forma que son cada en las principales áreas de reforma, que sirve de base para
vez menos los países con alta inflación o con severos construir un índice de políticas estructurales que permite
desequilibrios fiscales, sino que más importante aún, se medir los cambios ocurridos a través del tiempo en cada
ha dado un giro a la orientación de las políticas estruc- país y en la región en su conjunto en materia de refor-
turales mediante reformas de variada intensidad en las mas comerciales, financieras, tributarias, privatización y
áreas de comercio exterior, tributación, actividades fi- legislación laboral.
nancieras, privatización, legislación laboral y sistemas
pensionales. Apertura comercial generalizada
Mediante profundas medidas de liberalización se ha
buscado facilitar el comercio exterior y las actividades El objetivo común de las reformas estructurales ha sido
financieras. Las transacciones externas de compra y ven- ampliar el ámbito de acción y mejorar el funcionamien-
ta de bienes y servicios ascendieron en 1996 a una cuarta to de los mercados. Detrás de este objetivo ha estado la
parte de toda la producción de bienes y servicios de la convicción de que con mercados más libres es posible
46 PARTE DOS

utilizar en forma más eficiente los recursos productivos. GRAFICO 16

Esto ha implicado eliminar restricciones, reducir y sim- Apertura comercial en América Latina, 1985-96
plificar gravámenes y facilitar la iniciativa privada. En
materia de política comercial, las reformas han consisti- 50%

do en reducir y unificar aranceles, en desmontar todo


tipo de restricciones y permisos a las importaciones y en 40%

unificar los tipos de cambio.


30%
Después de las liberaciones comerciales del Cono
Sur de fines de los setentas, entre 1985 y 1991 práctica-
20%
mente todos los países iniciaron programas importantes
de liberación de sus regímenes comerciales. Los arance- 10%
les promedios pasaron desde niveles del 41,6% en los
años previos a la reforma hasta el 13,7% en 1995 y los 0%
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
aranceles máximos se redujeron de un promedio de
Arancel promedio Dispersión arancelaria
83,7% a 41%, disminuyendo así notablemente la disper-
Fuente: División de Integración y Comercio del BID, basado en datos oficiales. El
sión (gráfico 16). En la actualidad, únicamente siete paí- arancel promedio es un ponderado de los aranceles promedio de cada país. La
dispersión arancelaria es el promedio ponderado de las desviaciones estándar de los
ses (de un total de 26) tienen aranceles promedio que aranceles de cada país.
superan el 15% y solamente dos aplican aranceles máxi-
mos superiores al 100% a un número reducido de artícu-
los (gráfico 17). Las restricciones de tipo no arancelario, GRAFICO 17
que afectaban el 37,6% de las importaciones en el perío- Reducción arancelaria en América Latina, 1995 vs. 1986
do anterior a la reforma, cubren actualmente apenas el (Nivel promedio de aranceles, %)

6,3% (para 11 países con información). República Dominicana


Hacia mediados de los ochenta los tipos de cambio Trinidad y Tobago
Brasil
múltiples se habían generalizado a una gran mayoría de Barbados
Perú
países y sin excepción se habían establecido restriccio- Costa Rica
Colombia
nes a los egresos de capital y requerimientos de repatria- Jamaica
Honduras
ción de los ingresos de exportación. Ocasionalmente se Ecuador
Argentina
habían impuesto también sobretasas a las importacio- Uruguay
Venezuela
nes y depósitos previos de pago. Después de la oleada de México
Bolivia
liberalizaciones cambiarias recientes, estas restricciones Chile
Paraguay
se han desmantelado. En la actualidad, los sistemas de
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110
cambio múltiple son excepcionales. A pesar de las difi-
1995 1986 o año más próximo
cultades que experimentaron Argentina y México, en
1995, no acudieron a este mecanismo. Solamente Vene- Fuente: Véase el Apéndice 5.

zuela en 1994 dio un paso atrás en forma temporal en el


proceso de liberalización cambiaria. En 14 países no exis-
te ya ningún tipo de restricción de pago para las transac- ferior a 3% y únicamente en cinco superaba el 10% en
ciones corrientes y en la mayoría se han desmontado o 1995. Conviene observar, sin embargo, que el diferen-
suavizado notablemente las condiciones para las tran- cial cambiario depende no solamente de los regímenes
sacciones de capital. En algunos países las restricciones cambiarios, sino también de factores macro que afectan
actuales a los movimientos de capitales están dirigidas a el tipo de cambio real, tales como las presiones inflacio-
moderar los ingresos, especialmente de capitales de cor- narias y las entradas de capitales externos (gráfico 18).
to plazo, pero no a impedir las salidas de capital. Como La creación y profundización de acuerdos comercia-
evidencia del proceso de unificación y desregulación cam- les han sido componentes centrales del proceso de refor-
biaria puede observarse que en 1995 el diferencial entre ma comercial de América Latina en la última década:
el precio medio del mercado de las divisas (incluyendo • se creó el Mercosur, y han sido revitalizados el
costos de transacción e impuestos cambiarios) y el tipo Grupo Andino, el Mercado Común Centroamericano y
oficial era en promedio sólo 2%, frente al 72% del año la Caricom. Todos ellos están en diferentes etapas de con-
1989. En 16 países el diferencial cambiario es nulo o in- solidación como uniones aduaneras;
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 47

GRAFICO 18 GRAFICO 19

Diferencial cambiario, 1995 vs. 1986 Efectividad del IVA, 1995


(Porcentaje) (Porcentaje)

Guyana 968 60
Suriname 911 El Salvador
Nicaragua
Brasil
Haití
C. Rica
50
Belice Honduras Chile

(IVA/PIB)/Tasa vigente
Argentina Paraguay
Guatemala
Paraguay Bolivia
Costa Rica 40
Trinidad y Tobago Panamá Guatemala Venezuela
Perú
Honduras
México Ecuador
Jamaica 30
Perú Rep. Dominicana
Chile Uruguay
Colombia Trinidad y Tobago
Bolivia México Argentina
Uruguay 20
Venezuela Nicaragua
Bahamas Colombia
Ecuador
Rep. Dominicana 10
-10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 0 5 10 15 20 25
Tasa vigente
Fin de año, 1995 Fin de año, 1986
Fuente: Véase el Apéndice 5.
Fuente: Currency Year Book (1996).

GRAFICO 20
• desde 1990 se han suscrito unos 20 acuerdos bi- Tasa máxima de tributación. Empresas, 1995 vs. 1986
laterales de liberalización comercial, algunos de ellos de (Porcentaje)
alcance universal e inmediato (entre Chile y México, y
Guyana
entre Venezuela, Colombia y Ecuador), y tratados de li- Suriname
Honduras
Barbados
bre comercio con alcance a los servicios en el Grupo de Trinidad y Tobago
Belice
los Tres (Colombia, México y Venezuela) y entre México Colombia
México
Venezuela
y Costa Rica, y Bolivia; Panamá
Jamaica
• en 1992 se firmó el Tratado de Libre Comercio Argentina
Paraguay
de América del Norte entre Estados Unidos, Canadá y Perú
Haití
Uruguay
México; Costa Rica
Nicaragua
• en 1995 los países de la región acogieron el Ecuador
Brasil
República Dominicana
compromiso de conformar un área de libre comercio El Salvador
Guatemala
hemisférica. Bolivia
Chile
Bahamas
0 10 20 30 40 50 60
Importante simplificación tributaria
1995 1986

Fuente: Véase el Apéndice 5.


En materia tributaria las reformas también han sido pro-
fundas y sus rasgos comunes han sido la búsqueda de la
neutralidad, la simplificación legal y administrativa y el todo lo cual limita la neutralidad de este impuesto (grá-
aumento de los recaudos. Los impuestos al comercio ex- fico 19). Las tasas marginales extremas que aplicaban en
terior, que representaban el 29,9% del país medio de la el pasado a las ganancias de las empresas han sido redu-
región en 1980, fueron parcialmente remplazados por cidas y solamente en cuatro países superan la tasa margi-
mayores recaudaciones internas y actualmente generan nal más elevada de Estados Unidos (39,6%, véase el grá-
tan solo 16,6% del recaudo. Con el fin de moderar los fico 20). Por razones de equidad, se han mantenido tasas
efectos distorsionantes de la tributación sobre las deci- diferenciales más amplias sobre los ingresos de las per-
siones de producción y ahorro, 21 países han adoptado sonas, aunque inferiores en todo caso a las vigentes en
sistemas de impuesto al valor agregado (IVA) para gravar décadas anteriores (gráfico 21). Numerosos países han
el consumo, y otros dos lo harán entre 1996 y 1997. Sin hecho importantes esfuerzos para mejorar la adminis-
embargo, los coeficientes de recaudo del IVA son muy tración tributaria y reducir la evasión. En 14 países se
inferiores a sus tasas estatutarias, debido a la exclusión han establecido unidades de contribuyentes especiales
de numerosos bienes y servicios finales de las bases de con el objetivo de mejorar el recaudo de los grandes con-
tributación y a dificultades de administración y control, tribuyentes.
48 PARTE DOS

GRAFICO 21 • El establecimiento de sistemas modernos de re-


Tasa máxima de tributación. Individuos, 1995 vs. 1986 gulación bancaria y del mercado de capitales se ha ex-
(Porcentaje) tendido a la mayoría de países en esta oleada de refor-
Honduras mas financieras en la región.
Chile
Belice • Aunque la mitad de los países de la región mejo-
Barbados
Trinidad y Tobago
Brasil
raron sus sistemas de regulación y vigilancia prudencial,
México
Colombia en 12 países todavía se requieren mejoras adicionales para
Venezuela
Guyana
El Salvador
que puedan considerarse razonables para el nivel de de-
Panamá
Perú sarrollo de sus actividades financieras.
Guatemala
Argentina
Haití
Nicaragua
Rep. Dominicana
Privatizaciones importantes en algunos países
Jamaica
Costa Rica
Ecuador
Suriname
Bolivia
Las privatizaciones han sido el componente más visible
Paraguay
Bahamas de una estrategia de reorganización del aparato estatal y
Uruguay
0 20 40 60 80 de simplificación de las actividades del gobierno. El avan-
1995 1986
ce de las privatizaciones ha sido notable, aunque muy
Fuente: Véase el Apéndice 5. irregular entre países. Las 755 ventas y transferencias al
sector privado realizadas en América Latina entre 1988 y
1995 representan más de la mitad del valor de las opera-
ciones de privatización en los países en desarrollo3. Méxi-
Profunda liberación financiera, aunque falta co y Argentina han realizado los mayores montos de pri-
supervisión vatización: US$27.000 millones y US$18.000 millones,
respectivamente. Con respecto al tamaño de sus econo-
Las reformas financieras adoptadas en los países de la mías, otros siete países han hecho esfuerzos semejantes
región desde mediados de los ochenta se han concentra- de privatización (gráfico 22) y un total de 14 países han
do en reducir o eliminar los programas de crédito dirigi- hecho privatizaciones en algún año por más del 1% del
do, liberar las tasas de interés, reducir los coeficientes de PIB. Un 43% del valor de las privatizaciones en la región
encaje y establecer sistemas modernos de regulación ban- ha tenido lugar en los sectores de servicios públicos, tra-
caria. Estas reformas representan un progreso notable en dicionalmente cerrados a la participación privada y don-
la vía de liberar el funcionamiento del mercado finan- de el potencial de obtener ganancias de productividad y
ciero y de conformar un sistema de regulación adecua- eficiencia es mayor. Otro 22% ha provenido de la venta
do. Los siguientes indicadores resumen el estado de las de entidades bancarias y afines, reforzando así las ten-
políticas de liberación financiera (véase el cuadro 3). dencias de la reforma financiera.
• 18 países han eliminado completamente o redu- En síntesis, las reformas han sido muy profundas y
cido en forma sustancial los programas de crédito dirigi- rápidas en las áreas de política comercial y financiera, y
do. Dos países han eliminado completamente estos pro- algo menos completas aunque también muy importan-
gramas y el resto los han reducido cuando menos a la tes en algunos países en materia tributaria y de privatiza-
mitad. ciones. Como observa Dani Rodrik (1996), varios países
• 14 países han desmontado los controles admi- en América Latina han adoptado más políticas de libera-
nistrativos a algunas o todas las tasas de depósito y 17 lización comercial y financiera y más privatizaciones en
países han liberado las tasas de interés de los préstamos. un breve período que lo que los países del Este de Asia
En la actualidad, en 18 países la totalidad de las tasas de hicieron durante tres décadas.
interés de depósitos y préstamos es regida por el merca-
do, y solamente un país mantiene controles generaliza-
dos sobre las tasas de interés2.
• Los coeficientes de encaje han sido reducidos en
16 países, y en 7 de ellos las reducciones han sido de 20
2 En Argentina y Chile los mecanismos de restricción para algunas tasas de
puntos o más. (Como resultado, un total de 15 países
interés activas aplican a segmentos muy reducidos del mercado de crédito.
tienen coeficientes de encaje sobre los depósitos a la vis- 3 Excluyendo las realizadas mediante distribución masiva de cupones en los

ta que no superan el 20%). países del Este de Europa.


¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 49

Cuadro 3. Las reformas financieras


¿Bajaron los Eliminaron
¿Liberaron encajes? créditos ¿Modernizaron ¿Modernizaron ¿Mejoraron
tasas (Mucho es dirigidos la legislación la la
Año inicial de interés? 20 puntos (al menos a de mercado legislación supervisión
País de reforma Pasivas Activas o más) la mitad)? de capitales? bancaria? bancaria?
Argentina 1992 —* — ** Mucho Sí Sí Sí Sí
Bahamas 1994 —* —* Algo Nunca hubo Sí Era buena Era buena
Barbados 1995 —* Sí No Totalmente Era buena Sí Sí
Belice 1995 Sí ** Sí No No No Sí Era buena
Bolivia 1990 Sí Sí Algo Sí No Sí Algo
Brasil 1988 Sí Sí ** No Sí Sí No Era buena
Chile 1989 —* — ** No No había Sí Era buena Era buena
Colombia 1990 Sí —* Mucho Sí Sí Sí Era buena
Costa Rica 1988 Sí Sí ** No Sí No Sí No
Rep. Dom. 1991 Sí Sí Algo Sí No Sí Sí
Ecuador 1992 Sí Sí Algo No Sí Sí Algo
El Salvador 1990 Sí Sí Algo Sí Sí Sí Sí
Guatemala 1991 Sí Sí Algo Sí No Sí Algo
Guyana 1988 Sí Sí Algo Sí No Sí Algo
Haití 1995 —* Sí No Nunca hubo No No No
Honduras 1991 —* Sí No Sí No Sí No
Jamaica 1992 — ** — ** Algo Sí Sí No No
México 1989 —* Sí Mucho Sí Sí No Algo
Nicaragua 1990 Sí Sí Mucho Sí Sí Sí Sí
Panamá — —* —* No No No No No
Paraguay 1988 Sí Sí Algo No No1 No No
Perú 1990 Sí Sí Mucho Sí Sí Sí Sí
Suriname — — *** — *** No No No No No
Trin. y Tob. 1990 —* —* No Sí Sí Sí Sí
Uruguay 1985 —* —* Mucho Totalmente No Sí Sí
Venezuela 1989 Sí Sí Mucho Sí No No2 No

Notas:
* Ya eran libres.
** Unas pocas tasas son controladas.
*** Los controles son generalizados.
1Existe la ley pero no rige ya que no existe efectivamente un mercado de capitales. No se registran transacciones de acciones sino solamente de instrumentos

del mercado monetario.


2La nueva legislación no tuvo un desarrollo efectivo.

GRAFICO 22
Reformas laborales escasas
Privatizaciones: valor acumulado, 1988-1995
(Porcentaje del PIB)
En contraste con lo anterior, las reformas en materia la-
Belice boral han sido pocas y de menor alcance. Mientras que
México
Jamaica
Bolivia
23 países (de un total de 26) realizaron profundas refor-
Guyana
Trinidad y Tobago mas comerciales, 24 liberalizaron en forma apreciable
Nicaragua
Perú
Argentina
sus sectores financieros y 14 efectuaron privatizaciones
Barbados
Venezuela que en algún año superaron el 1% del PIB, solamente
Honduras
Chile cinco países hicieron reformas laborales de importancia
El Salvador
Panamá
Ecuador
entre mediados de los ochenta y 1995: Argentina (1991),
Brasil
Colombia Colombia (1990), Guatemala (1990), Panamá (1995) y
Costa Rica
Paraguay
Bahamas
Perú (1991). En adición, Argentina y Venezuela se en-
Uruguay
Haití contraban discutiendo nuevos cambios a la legislación
Suriname
Guatemala laboral en 1997.
República Dominicana
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 Las reformas en materia laboral han estado concen-
Fuente: BID, con base en estadísticas del Banco Mundial. tradas en moderar los costos de despido y facilitar la con-
50 PARTE DOS

GRAFICO 23 GRAFICO 24

Costos de despido, 1995 vs. 1985 Costos de despido, 1995 vs. 1985
Empleado con 1 año de servicio Empleado con 10 años de servicio

Ecuador Venezuela
México Nicaragua
Bolivia Colombia (1)
Nicaragua Ecuador (1)
Argentina Bolivia
Venezuela Honduras
Trinidad y Tobago Chile
Chile México
Honduras El Salvador
Costa Rica Guatemala (1)
Panamá Perú (1)
Colombia
Paraguay Costa Rica
Brasil Paraguay
El Salvador Panamá
Barbados Tinidad y Tobago
Haití Argentina
Perú Uruguay
Uruguay Barbados
Guatemala Brasil (1)
Guyana Suriname (2)
Belice Belice
Bahamas Haití
República Dominicana Jamaica (2)
Jamaica Bahamas (2)
Suriname Guyana(2)
0 1 2 3 4 5 0 4 8 12 16 20 24 28 32
Múltiplos del último salario Múltiplos del último salario
1985 1995 1985 1995

Fuente: BID con base en informaci¢n de los Ministerios de Trabajo. Nota: incluye período Fuente: BID con base en información de los Ministerios de Trabajo. Nota: incluye período
de notificación. (1) La compañía deposita una suma anual en una cuenta bajo el nombre de notificación. (1) La compañía deposita una suma anual en una cuenta bajo el nombre
del empleado. (2) El pago por despido es parte de la negociación entre el trabajador y del empleado. (2) El pago por despido es parte de la negociación entre el trabajador y la
la compañía. La ley no estipula ningén arreglo particular. compañía. La ley no estipula ningún arreglo particular.

tratación temporal de trabajadores. En ausencia de siste- bido a las características inestables de su demanda o sus
mas universales de protección social en la mayoría de los procesos productivos. Tan solo cuatro países (Argentina,
países de la región, las normas que tradicionalmente han Colombia, Ecuador y Perú) han aplicado correctivos par-
regido la actividad laboral se expidieron con el ánimo de ciales a esta situación.
asegurar la estabilidad laboral y proteger al trabajador En la mayoría de los países de la región son muy
frente a los riesgos propios del desempleo, la enferme- elevados los costos extrasalariales que se originan en las
dad y la vejez, entre otros. Sin embargo, estos objetivos contribuciones a cargo de empresas y trabajadores para
no siempre se han cumplido, debido a que estas restric- distintos programas de seguridad social, salud, compen-
ciones han inducido una excesiva rotación laboral y han sación familiar y desempleo (aparte de otros costos ex-
propiciado la informalización y el desempleo. trasalariales por contribuciones a programas de educa-
En la mayoría de los países de la región, el costo de ción o entrenamiento o por pagos de vacaciones, primas,
despido de un trabajador al cabo de un año de trabajo es bonificaciones, etc.). En Argentina, Brasil, Colombia y
superior a un mes de salario y en 6 países es por lo me- Uruguay los costos de las contribuciones a estos progra-
nos de tres meses (gráfico 23). A los diez años de anti- mas superan el 30% del costo salarial directo y en otros
güedad los costos de despido son aún mayores: por lo ocho países están entre el 15% y el 30%. Algunos países
menos 6 meses de salario en la mayoría de los países, y han introducido correctivos a esta situación, bien me-
más de 12 meses en seis países (gráfico 24). Un elemen- diante reducciones en las tasas de contribución, o bien
to común de las reformas laborales recientes y de las que vinculando más estrechamente las contribuciones indi-
están actualmente en discusión en varios países es la mo- viduales a los beneficios de los sistemas de seguridad
dificación de las normas que regulan los costos de despi- social, reduciendo por consiguiente su carácter impositi-
do, con el objeto de reducir sus montos y/o convertir las vo. Pero en muchos países se requieren correctivos ma-
compensaciones de despido en pagos anuales predecibles. yores para evitar que las contribuciones a los programas
Con el fin de estimular el empleo estable, 14 países de seguridad sean un desestímulo al empleo formal (grá-
tradicionalmente han impuesto restricciones a los con- fico 25).
tratos temporales, limitando severa o totalmente este tipo
de relación laboral y restringiendo así la flexibilidad la-
boral que pueden requerir ciertos tipos de empresas de-
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 51

GRAFICO 25 Con miras a suplir estas deficiencias, en este estudio


Contribuciones a la seguridad social, 1995 vs. 1986 se utiliza un índice de políticas estructurales con frecuen-
(Porcentaje del salario) cia anual a partir de 1985, que ha sido construido por
Uruguay
Lora (1997) para la mayoría de los países de América
Argentina
Brasil Latina, y en el cual se combinan los principales indica-
Colombia
México dores descritos en esta sección en las cinco áreas de re-
Costa Rica
Venezuela
Perú
forma que acaban de ser resumidas. El índice intenta re-
Bolivia
Paraguay flejar la libertad que le otorgan al mercado las políticas
Chile
Ecuador económicas en estas cinco áreas, en un rango que va de 0
Nicaragua
Guatemala
El Salvador
a 1. Obsérvese que el índice sólo pretende medir la neu-
Rep. Dominicana
Guyana tralidad de las políticas, es decir el espacio que le otor-
Haití
Panamá gan a las decisiones de mercado, bajo el presupuesto de
Barbados
Bahamas
Honduras
que el objetivo primordial de las reformas estructurales
Trinidad y Tobago
Belice en materia económica ha sido la búsqueda de una ma-
Jamaica
0 10 20 30 40 50
yor eficiencia en la asignación de los recursos producti-
1986 1995
vos mediante la eliminación o reducción de las distor-
Fuente: Departamento de Salud y Servicios Sociales de Estados Unidos, Social Security
siones originadas en políticas que limitan el
Programs Throughout the World, varios números. Nota: incluye asignaciones de las funcionamiento de los mercados o que imponen costos
empresas y los trabajadores a programas de seguridad social por vejez, invalidez, muerte,
enfermedad y maternidad, lesiones de trabajo, subsidios familiares y desempleo. a las transacciones o las actividades productivas. El índi-
ce no pretende medir otros aspectos de la calidad de las
políticas económicas. Por ejemplo, no considera que un
objetivo de la legislación laboral pueda ser dar protec-
ción y estabilidad, o que las políticas tributarias puedan
Un índice de políticas estructurales perseguir propósitos redistributivos. Unicamente en el
área de las políticas financieras se consideran aspectos
Diversos estudios han intentado analizar los efectos de de supervisión y regulación, ya que, como es reconoci-
las reformas estructurales sobre el crecimiento, la inver- do, estas formas de intervención pública se requieren para
sión y otras variables económicas4. La principal dificul- evitar, o cuando menos moderar, las ineficiencias a que
tad que han encontrado ha sido cómo medir la magni- puede dar lugar un sistema financiero inadecuadamente
tud de las reformas. Esto se debe a que las estadísticas vigilado. El recuadro 1 describe en mayor detalle la es-
económicas disponibles se refieren a resultados, como son tructura del índice.
el crecimiento, la inflación o el comercio exterior, y no a De acuerdo con los resultados de este índice, las re-
las políticas que inciden en esos resultados. Incluso varia- formas estructurales en América Latina han tenido un
bles que suelen considerarse como indicadores de políti- progreso muy apreciable y sostenido durante la última
ca, como por ejemplo el déficit fiscal o la profundidad década. Frente a un valor máximo de uno, el índice lle-
financiera de la economía, son en realidad variables de gaba apenas a un valor de 0,34 en 1985, reflejando el
resultado que están influidas no sólo por las decisiones predominio que tenían las políticas de intervención y
de política sino también por una diversidad de otros fe- regulación frente a las políticas de libertad de mercado.
nómenos internos y externos, tales como el ciclo econó- Esa situación no solo era herencia de las estrategias de
mico, los términos de intercambio o las tasas de interés desarrollo de décadas pasadas, sino en buena parte re-
externas. El área donde mayores esfuerzos se han hecho
para medir directamente variables de política ha sido la 4 El más reciente estudio para América Latina es Easterly, Loayza y Montiel
relativa a los regímenes de importación y exportación5. (1997). Otros trabajos recientes a nivel mundial son Sachs y Warner (1995),
La falta de información precisa sobre la magnitud Thomas y Wang (1995). Una gran cantidad de estudios se han concentrado en
el efecto de la liberación comercial sobre el crecimiento. Véase por ejemplo,
de las reformas ha impedido valorar la importancia rela- Dollar (1992), Lee (1993) y Edwards (1993). Edwards (1995) discute diversas
tiva de las distintas áreas de reforma, y distinguir entre áreas de reforma en América Latina y reseña las investigaciones que evalúan
los efectos de las reformas estructurales propiamente di- sus principales efectos.
5 Véase, por ejemplo, Dollar (1992), Lee (1993), Edwards (1993), Easterly
chas y aquellos derivados de la estabilización macroeco-
(1993), y Sachs y Warner (1995). Paradójicamente, como veremos, esta es el
nómica, si bien aquéllas y ésta han tendido a reforzarse área donde se encuentran las mayores dificultades para obtener series ade-
mutuamente. cuadas de las variables relevantes de política.
52 PARTE DOS

Recuadro 1. El índice de políticas estructurales

El índice busca medir la libertad de mercado que permiten Política financiera: Esta área combina cuatro indicado-
las políticas económicas en cinco áreas: comercial, res: (i) libertad de tasas de interés de depósitos, (ii) li-
tributaria, financiera, privatizaciones y laboral. Todas las bertad de tasas de interés de los créditos (idem), (iii)
variables que considera el índice (usualmente hay más de nivel efectivo de encaje de los depósitos bancarios, y (iv)
una variable de política en cada una de las áreas) pueden calidad de la supervisión bancaria y financiera (en una
moverse en un rango de 0 a 1, a partir de la peor y la mejor escala discreta y subjetiva, con tres niveles).
observación de esa variable en toda la muestra de países y
Privatizaciones: en esta área el único indicador utilizado
años1.El índice total de las políticas estructurales es el
es el esfuerzo de privatización medido como los montos
promedio simple de los índices de las cinco áreas, los cua-
acumulados de privatización desde 1988, incluyendo ven-
les son a su vez el promedio simple de los índices para las
tas y otros traspasos de propiedad, como proporción de la
variables de política consideradas.
inversión pública promedio entre 1985 y 1987.Tomamos
Las variables de política que se han considerado en
las privatizaciones acumuladas y no el flujo, porque nos
cada una de las áreas son las siguientes (para un mayor
interesa medir cuál es el campo que se le ha abierto a la
detalle véase el Apéndice 5):
iniciativa privada, de la misma manera que, por ejemplo,
Política comercial: Los dos indicadores utilizados en esta en materia de aranceles se toman sus niveles y no sus
área son (i) los aranceles promedios (incluyendo recargos cambios. La medida ideal sería el porcentaje de los acti-
y sobretasas) y (ii) la dispersión arancelaria. Por carencias vos físicos de un país que son poseídos u operados por el
de información el índice no contempla, como sería desea- sector privado, pero esta información no se encuentra
ble, las restricciones que se imponen al comercio interna- disponible. Por esta razón, tomamos las privatizaciones
cional a través de permisos y cuotas. La información sobre en relación con la inversión pública en los años anterio-
diferenciales cambiarios citada en el texto no es adecuada res, ya que presumiblemente esta variable está relaciona-
para medir restricciones no arancelarias y cambiarias, ya da con el stock de capital que tenía el sector público al
que es una variable de resultados, no de políticas, que inicio del proceso.
está fuertemente relacionada con desajustes macroeconó-
Legislación laboral: en esta área se considera la flexibili-
micos y con shocks externos.
dad de la legislación en cinco aspectos, cada uno de los
Política tributaria: Esta área combina los siguientes indi- cuales se califica con criterios objetivos en una escala
cadores de política (i) tasa marginal máxima de tributación discreta de 0 a 2: (i) contratación, (ii) costos de despido
del ingreso de las sociedades, (ii) tasa marginal máxima al año de trabajo, (iii) costos de despido a los 10 años de
de tributación del ingreso de las personas, (iii) tasa bási- trabajo, (iv) sobrecostos por jornadas extras, y
ca del impuesto al valor agregado, y, para los países con (v)contribuciones a la seguridad social.
disponibilidad de información, (iv) productividad del im-
puesto al valor agregado (definido como la relación entre
la tasa básica y el recaudo expresado en porcentaje del
PIB). Hemos escogido las tasas marginales máximas de
tributación en lugar de las medias, puesto que son las
primeras las que influyen en las decisiones de trabajo e
inversión. Consideramos la tasa de productividad del IVA Fuente: Lora (1997).
porque ese indicador mide en qué grado el sistema efecti- 1 Metodologías semejantes de construcción de índices (de políticas u otras

vo de tributación indirecta se aparta del principio de neu- variables) han sido utilizadas recientemente, entre otros por Thomas y
Wang (1995) y por Hall y Jones (1996).
tralidad entre actividades económicas.

sultado de las medidas de emergencia que adoptaron los de los mercados. El cambio refleja la magnitud de la re-
países desde 1982 para enfrentar la crisis de la deuda y orientación, pero el hecho de que el índice se encuentre
las repercusiones que produjo en las variables externas y sustancialmente por debajo de su valor máximo de uno
fiscales y en los niveles de ingreso interno de los países. pone de presente que aún existe un espacio amplio para
Para 1995 el índice toma el valor de 0,60, como resulta- mejorar las políticas estructurales de la región, tanto por
do de un proceso continuo de eliminación de restriccio- áreas de política como por países (gráfico 26).
nes y de simplificación de las reglas de funcionamiento
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 53

GRAFICO 26 GRAFICO 27

Calidad de las políticas estructurales en América Latina Avance de las reformas estructurales, 1985-95

0,65 90

80
0,60

Cambio relativo al máximo (%)


70
0,55
Indice en escala 0 a 1

60

0,50 50

40
0,45
30
0,40
20
0,35 10

0,30 0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Comercial Financiera Tributaria Privatización Laboral

Fuente: Lora (1997). Véase el Apéndice 5. Fuente: Lora (1997). Véase el Apéndice 5. El avance se calcula como el cambio en el
Nota: Promedio simple de los índices por país. índice entre 1985 y 1995 dividido por 1 menos el valor del índice en 1985. Los índices
son promedios simples de los índices por país.

El potencial de liberalización que existía en 1985 guay— también tenían índices por encima del prome-
ha sido aprovechado de manera bastante intensa en las dio inicialmente pero han registrado un proceso más
áreas comercial y financiera (aunque en este campo que- pausado de reformas que los reformadores tempranos.
dan importantes vacíos en materia de supervisión en al- Los países de estos dos grupos tenían políticas estructu-
gunos países). No ha ocurrido lo mismo en las demás rales comparativamente buenas para el promedio de la
áreas. Debido a la heterogeneidad de algunos aspectos región en 1985-86 y algunos se encontraban ya avanza-
de las estructuras tributarias de los países6 y las diferen- dos en el proceso de reformas en ese momento. En con-
tes necesidades de recursos tributarios en los distintos traste, el grupo de reformadores intensos había hecho
países por razones históricas o por la existencia de otras pocas reformas hasta mediados de los ochenta, pero si-
fuentes de recursos fiscales, es difícil lograr un avance en guió por un proceso profundo y rápido de transforma-
este índice comparable al de las políticas comerciales y ción de sus políticas estructurales en los últimos diez años.
financieras. El principal espacio para futuros progresos Los cinco países de este grupo estaban plagados de dis-
está en elevar la efectividad de los recaudos y en ampliar torsiones inducidas por políticas de muy baja eficiencia
las bases de algunos tributos, lo que en algunos países al comienzo del período. Finalmente, están los reforma-
puede permitir además reducir las tasas actuales de tri- dores lentos, que se caracterizan porque tanto al princi-
butación. En materia de privatizaciones, debido a que pio como al final registran políticas inferiores al prome-
los esfuerzos han estado muy concentrados en unos po- dio. Este es el grupo más heterogéneo de los cuatro, ya
cos países, el progreso ha sido limitado. Por último, prác- que algunos de los países aquí incluidos han efectuado
ticamente no se ha aprovechado para nada el potencial muy importantes reformas. El gráfico 28 presenta la evo-
que habría en muchos países para flexibilizar los regí- lución de los índices promedios para cada uno de estos
menes laborales facilitando el funcionamiento del mer- grupos.
cado de trabajo (gráfico 27)7. En síntesis, las reformas han permitido elevar en
Sin excepción todos los países de la región mues- forma apreciable la calidad de las políticas, pero aún hay
tran mejores índices de eficiencia de las políticas en 1995 posibilidades importantes de reforma adicional, especial-
que 10 años atrás. Sin embargo, el momento y velocidad
de las reformas han variado de país a país. El cuadro 4
6 Por ejemplo, en materia del impuesto máximo de renta a las personas, el
clasifica los países en cuatro grupos, según su situación
nivel más alto es el 73% (República Dominicana en los ochenta) y el más bajo
inicial y final respecto al promedio de la región. Los re- 0% (Paraguay y Uruguay actualmente), mientras que la moda es 30%.
7 Debido a la escasez de reformas laborales en la región, es discutible cuál es
formadores tempranos y sostenidos son aquellos con
el potencial efectivamente aprovechable en esta área. Tanto en ésta como en
índices por encima del promedio al principio y al final
otras áreas, una comparación de políticas con otras regiones del mundo ayu-
de los diez años; comprenden a Argentina, Chile y Ja- daría a poner en perspectiva la viabilidad de reformas adicionales y a apreciar
maica. Los reformadores graduales —Colombia y Uru- la magnitud de las reformas que ya se han hecho en la región.
54 PARTE DOS

Cuadro 4. Momento y velocidad de las reformas estructurales


Nivel del índice en 1995

Por encima del promedio Por debajo del promedio

Reformadores tempranos: Reformadores graduales:


Argentina Colombia
Por encima Chile Uruguay
del promedio Jamaica

Nivel
del
índice en Reformadores intensos: Reformadores lentos:
1985-6 El Salvador Brasil
Bolivia Costa Rica
Por debajo Nicaragua Ecuador
del promedio Paraguay Guatemala
Perú Honduras
México
Venezuela

GRAFICO 28 reformas? En especial, el hecho de que el crecimiento


Calidad de las políticas estructurales por grupos de países económico no haya regresado a los ritmos que eran co-
munes en los sesentas y setentas, ¿es evidencia de que las
0,69 reformas han sido una receta inadecuada, o se debe más
0,65 bien a que sus efectos no han sido suficientes, bien por-
0,61
que ha faltado tiempo, bien porque han sido
0,57
incompletas?
Indices en escala 0 a 1

0,53
0,49 La evidencia que se presenta en esta sección mues-
0,45 tra que, sin las reformas estructurales de la última déca-
0,41 da, el ingreso per cápita en América Latina sería 12% in-
0,37
ferior y el potencial de crecimiento del PIB hacia el futuro
0,33
0,29
sería 1,9% más bajo de lo que es en la actualidad en pro-
0,25 medio en los países de la región. Sin las reformas, la pro-
1985 1987 1989 1991 1993 1995
Tempranos Intensos Lentos
ductividad conjunta del trabajo y el capital habría conti-
Graduales
nuado cayendo como venía ocurriendo desde los setentas,
Fuente: Lora (1997). Véase el Apéndice 5.
y las tasas de inversión se habrían estancado en niveles
inferiores en promedio al 17% del PIB. Pero las reformas
mente en materia de políticas tributarias, laborales y de adelantadas hasta ahora son insuficientes para regresar a
privatización. Puesto que la profundidad y velocidad de las tasas de crecimiento del orden del 5% que fueron
las reformas han variado no solamente entre las áreas de usuales en el pasado, y menos aún para lograr los niveles
política estructural, sino también entre países, es posible superiores al 7% comunes en Asia del Este. Con las polí-
discutir ahora los efectos que han tenido las distintas re- ticas actuales, las economías de la región pueden aspirar
formas en unos países y otros. a crecer en promedio a un ritmo de solo 3,8% anual.
Ello es debido en parte a que las reformas estructurales
LOS RESULTADOS: no han sido completas. Pero solo en parte, ya que con
MAYOR CRECIMIENTO ECONOMICO reformas adicionales la región solo podría aspirar a un
5,5% de crecimiento anual. El mayor obstáculo al creci-
El desempeño económico y social de la región ha mejo- miento futuro de la región es el atraso en el esfuerzo edu-
rado en comparación con la década pasada, pero dista cativo, que está limitando tanto los ritmos de acumula-
de ser satisfactorio. ¿Ha sido así a pesar o debido a las ción de factores como su productividad. Un año adicional
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 55

de escolaridad de la fuerza de trabajo por encima de las GRAFICO 29

tendencias actuales de esta variable en la próxima déca- Cambios en el crecimiento y reformas


da podría elevar gradualmente el crecimiento hasta al- estructurales (1993/5-1987/9)
canzar ritmos del 6,5%. Combinando mejores políticas
15
económicas con un mayor esfuerzo educativo, el ingreso
Perú

Cambio en la tasa de crecimiento (%)


per cápita en América Latina dentro de una década po-
dría ser 20% mayor y en dos décadas 50% más alto de lo 10

que sería sin estas estrategias. Nicaragua


Trinidad y
5 Tobago
El Salvador Argentina
Las reformas han acelerado el crecimiento Brasil
Colombia Ecuador
Costa Rica Bolivia
0 Uruguay Guatemala
Una simple comparación gráfica entre los cambios que Chile Venezuela Paraguay
Honduras México Rep. Dominicana
ha tenido el índice de políticas estructurales en la última Jamaica
-5
década y los cambios observados en el crecimiento eco- 00 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4
Cambio en el índice de políticas
nómico de los países sugiere a primera vista que las re-
Fuente: Lora y Barrera (1997).
formas estructurales han incidido en forma decisiva so-
bre el crecimiento (gráfico 29). Los casos donde el
crecimiento se ha acelerado más son aquéllos en los cua- muestran poca variación a través del tiempo o entre paí-
les se han hecho mayores avances en políticas estructura- ses semejantes entre sí como son los latinoamericanos.
les. Sin embargo, el hecho de que la relación no sea exac- No puede descartarse que el respeto por la ley, la eficacia
ta (y el que haya casos de desaceleración del crecimiento, del sistema judicial y la calidad de otras instituciones so-
a pesar de la mejoría en las políticas estructurales) sugie- ciales, entre otros factores, sean una restricción al creci-
re que otros factores pueden haber alterado los ritmos miento de los países de América Latina en el largo plazo,
de crecimiento. como lo sugieren estudios de más largo plazo que consi-
Por consiguiente, se requiere de un análisis más ri- deran países de diversas regiones del mundo.
guroso para evaluar en forma adecuada el efecto de las Antes de entrar a discutir la influencia de las varia-
reformas sobre el crecimiento. Este depende no sólo de bles económicas propiamente dichas, es importante des-
la calidad de las políticas estructurales, sino también del tacar la importancia de la educación como factor expli-
ambiente macroeconómico, del contexto internacional cativo del crecimiento. Aunque ésta también es una
y de diversas condiciones iniciales de la economía, tales variable estructural, cuya influencia podría ser difícil de
como su nivel de ingreso per cápita, el nivel educativo de apreciar en las tasas de crecimiento de un período tan
su fuerza de trabajo, la distribución del ingreso y la cali- convulsionado para muchos países como fue la última
dad de sus instituciones públicas. La influencia de estos década, surge como un poderoso elemento explicativo
factores ha sido analizada ampliamente en trabajos re- de las diferencias de desempeño de los países en este pe-
cientes a nivel mundial, en los cuales se ha comparado el ríodo. En promedio, por cada año adicional de escolari-
desempeño de un número amplio de países en períodos dad de la fuerza de trabajo el crecimiento anual prome-
relativamente largos8 . dio se eleva entre 0,6 y 0,8 puntos porcentuales. Puesto
Para el grupo de países latinoamericanos en la últi- que hay diferencias de hasta casi 4 años en los niveles de
ma década en este estudio hemos verificado que el creci- educación de la fuerza de trabajo de unos países y otros,
miento económico ha dependido muy significativamen- esto significa que los países con los peores niveles educa-
te del ambiente macroeconómico (medido a través del tivos (Brasil, Guatemala, Nicaragua) tienen por este solo
nivel y la volatilidad de la inflación) y del nivel educati- factor una desventaja de entre 2 y 3 puntos porcentuales
vo de la fuerza de trabajo. Estos resultados se basan en en su crecimiento anual en comparación con los países
un análisis econométrico conjunto para 19 países de la con mayor educación (Argentina, Chile, Uruguay). La
región, en el cual se relaciona la experiencia de crecimien- heterogeneidad de los ritmos de crecimiento de los paí-
to (en períodos trienales) con sus posibles factores de-
terminantes9. Una década es un horizonte de tiempo
8 Véase Asian Development Bank (1997); Barro (1997); Barro y Sala-i-Martin
bastante breve y una veintena de países es un número de
(1995); y Sachs y Warner (1995).
casos bastante reducido para detectar la influencia de fac- 9 Una explicación más completa de la metodología y resultados se presenta en

tores estructurales que son muy importantes, pero que el apéndice 1.


56 PARTE DOS

GRAFICO 30 puntos de crecimiento adicional producto de las refor-


Ingreso per cápita observado y simulado sin reformas mas hasta el período 1993-95, entre 0,4 y 0,5 puntos
(Dólares de 1990) eran de naturaleza temporal para el conjunto de toda la
2800 región (y mucho mayores en los países con reformas más
recientes). Este fenómeno ha sido posible gracias a exce-
2700
sos de capacidad productiva que existían al momento de
2600 las reformas y a ganancias de una sola vez en los niveles
de productividad, al reducirse o eliminarse distorsiones
2500
inducidas por las políticas anteriores.
2400 Pero el grueso de los efectos de las reformas son de
naturaleza permanente, no transitoria. Según los cálcu-
2300
los que se presentan en el cuadro 5, el ritmo de creci-
2200 miento permanente promedio de la región se ha elevado
1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994
1,9 puntos porcentuales (entre 1987-89 y 1993-95) gra-
Observado Sin reformas Sin reformas ni estabilización
cias a las reformas. Puesto que se trata de una acelera-
Fuente: Lora y Barrera (1997). ción permanente, su efecto será muy notable con el paso
del tiempo, aunque luzca modesto de inmediato. En una
década implicará una ganancia adicional de 20,7% en el
ses de la región está reflejando en buena medida sus di- ingreso per cápita, y en dos una de 45,7%.
ferencias educativas, las cuales será necesario acortar para
disminuir las brechas de ingreso y de crecimiento entre La estabilización macro también ha generado
unos países y otros. crecimiento
Aislando el efecto de factores estructurales, como la
educación, y de otras variables económicas, como la in- Aparte de las reformas estructurales, la mayor estabili-
flación, que también inciden sobre el crecimiento, se dad macroeconómica también ha contribuido a acelerar
encuentra que las reformas estructurales han elevado el el crecimiento. Nos referimos aquí a las dos acepciones
ritmo de crecimiento de la región en 2,3 puntos porcen- de este término, mencionadas en una sección anterior,
tuales10. ya que tanto la reducción de la inflación como su menor
Sin las reformas que se han adoptado en toda Amé- volatilidad reciente en la mayoría de los países han sido
rica Latina en la última década, en vez del crecimiento favorables al crecimiento. En conjunto, ambos factores
promedio del 3,8% observado en los últimos años, se han elevado el crecimiento en 0,5 puntos en el prome-
habrían logrado tasas medias de solo 1,5% anual. Para dio de la región, de forma que el efecto combinado de la
un país que haya seguido un proceso de reformas típico, estabilización y las reformas macroeconómicas ha sido
el nivel de su ingreso actual es 12% mayor de lo que ha- una aceleración del crecimiento de 2,8 puntos porcen-
bría sido en ausencia de las reformas estructurales. Las tuales por año (incluyendo los 0,4 ó 0,5 puntos estima-
reformas estructurales evitaron así que continuara la caí- dos de efecto temporal para el período 1993-95).
da en el ingreso per cápita que se había observado en la
primera mitad de los ochentas (véase el gráfico 30).
10 Para asegurar consistencia con la descripción más detallada de efectos que
El efecto ha sido rápido se presenta a continuación, este cálculo se basa en combinar los efectos de
cada una de las áreas de reforma en el crecimiento económico a través de su
impacto en la productividad y en la inversión, de acuerdo con un modelo
En contra de lo que usualmente se cree, estos efectos simple de descomposición de las fuentes de crecimiento, que se explica en el
positivos sobre el crecimiento económico no han tarda- apéndice 1, y los resultados de las regresiones 1.7 y 1.11. Sin embargo, los
do en llegar y han tendido a ser mayores en el corto que estimativos agregados son muy similares si se usan directamente las regresio-
nes de crecimiento 1.1 o 1.3. Las estimaciones son robustas a una gran diver-
en el mediano plazo. De hecho, en los tres primeros años
sidad de variables y a la elección de subperíodos para hacer los cálculos. En
a partir del momento de adopción de las reformas, las particular, los resultados no dependen de que se incluyan o no en las regresio-
economías han experimentado auges de crecimiento, que nes variables externas como el comercio mundial, los términos de intercambio
o las tasas de interés, o variables internas como el nivel de ingreso inicial, la
en parte han sido de naturaleza temporal y cuya intensi-
caída del PIB durante la crisis de la deuda o el comportamiento del tipo de
dad ha dependido de la magnitud y la composición de cambio real. El apéndice citado contiene una descripción de las variables de
las reformas, como veremos más adelante. De los 2,3 control utilizadas.
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 57

Cuadro 5. Efectos de las políticas estructurales y la estabilización


Crecimiento Crecimiento Crecimiento Productividad Coeficiente de inversión
Total (%) Permanente (%) Transitorio (%) (%) (% del PIB)
Promedio Simple Ponderado Simple Ponderado Simple Ponderado Simple Ponderado Simple Ponderado
Reforma estructural 2,3 2,3 1,9 1,9 0,4 0,5 1,7 1,5 1,7 2,3
Comercial 1,2 1,5 0,8 1,1 0,4 0,5 0,7 0,8 1,1 1,4
Tributaria 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Financiera 0,8 0,5 0,8 0,5 0,8 0,5
Privatizaciones 0,1 0,1 0,1 0,1 0,6 0,9
Laboral 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Estabilidad macro 0,5 0,6 0,3 0,3 0,2 0,3 0,3 0,3
Reducción del
nivel de inflación 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3
Reducción de
la volatilidad
de la inflación 0,2 0,3 0,2 0,3

Total reforma
y estabilización 2,8 2,9 2,2 2,2 0,6 0,8 2,0 1,8 1,7 2,3

Fuente: Lora y Barrera (1997).

Como ha ocurrido con las reformas estructurales, la servar que la mayor parte de este efecto (1,9 puntos) es
estabilización macro también ha tenido efectos rápidos atribuible a las reformas estructurales, no a la estabiliza-
y en parte transitorios sobre el crecimiento, dando ori- ción. Esto implica que las distorsiones que se generaban
gen a períodos de auge. Para el período 1993-95 cerca de con las inflaciones medias de América Latina a media-
la mitad del crecimiento generado por la estabilización dos de los ochentas eran de menor importancia que las
macroeconómica era de carácter transitorio. Este fenó- que estaban produciendo las restricciones comerciales,
meno es propiciado por diversos factores. Desde el pun- financieras y de otra índole estructural. El hecho de que
to de vista de los recursos productivos de la economía, la los países le hayan dado la mayor prioridad a la estabili-
reducción de la inflación, y de su volatilidad, permite zación macro, para proceder solo después y a menudo
reasignar hacia actividades productivas esfuerzos y recur- gradualmente a realizar las reformas, no implica sin em-
sos que antes se destinaban a evitar los costos (y a obte- bargo, en modo alguno, un error de política. La estabili-
ner ganancias ocasionales) de los continuos e imprevisi- zación temprana puede no sólo haber sido indispensa-
bles cambios de precios de los bienes, remuneraciones y ble para recuperar parcialmente el crecimiento, sino que
activos de la economía. Esta reasignación de recursos puede haber creado el espacio político y técnico necesa-
equivale a una ganancia de una sola vez en la productivi- rio para poder iniciar el proceso de reformas11. Por con-
dad de los factores. Desde el punto de vista de la deman- siguiente, la estabilización puede haber contribuido en
da, la estabilización macro genera una recuperación del forma indirecta a elevar el crecimiento permanente mu-
gasto, que se traduce en una aceleración temporal del cho más de lo que sugieren nuestras estimaciones.
crecimiento, y la cual ocurre porque mejora la confian- Aunque la aceleración del crecimiento permanente
za, se hacen más transparentes las señales de mercado y de 2,2 puntos anuales debida a la estabilización y las
se reduce o elimina el impuesto inflacionario. Cuando reformas puede parecer modesta a primera vista, implica
la estabilización es basada en el tipo de cambio, el aba- ingresos per cápita una cuarta parte mayores en el térmi-
ratamiento relativo de los bienes importados crea un no de 10 años o el doble al cabo de 32 años frente a lo
poderoso estímulo para la adquisición de bienes dura- que serían si se hubieran mantenido las políticas ma-
bles, tanto de inversión como de consumo, que se tradu- croeconómicas y estructurales anteriores. Resultados se-
ce en un auge temporal de gasto. mejantes han sido encontrados en otros estudios o cuan-
Al margen de estos efectos transitorios, la estabiliza- do se aplican metodologías diferentes de cálculo (véase
ción macroeconómica y las reformas estructurales han
acelerado el crecimiento permanente de América Latina
en aproximadamente 2,2 puntos porcentuales. Cabe ob- 11 Sobre este punto véase Rodrik (1996).
58 PARTE DOS

Recuadro 2. Efectos de las reformas y la estabilización sobre el crecimiento según distintos autores

Las reformas estructurales y la estabilización macroeco- En los tres estudios se calculan los efectos conjun-
nómica de la última década han elevado el crecimiento tos de la estabilización y las reformas estructurales sobre
económico promedio de largo plazo de los países de la las tasas de crecimiento individuales de los países (véase
región en cerca de 2 puntos porcentuales por año, según el cuadro). Las estimaciones de Fernández-Arias y Montiel
lo señalan en forma consistente diversos estudios. La es- y las de Lora y Barrera tienen mayor semejanza entre sí
timación de 2,2 puntos presentada en el texto proviene que con las de Easterly, Loayza y Montiel, debido a que los
de Lora y Barrera (1997), basados en un panel de 19 paí- dos primeros utilizan el mismo índice de políticas estruc-
ses de América Latina, cuya metodología se describe en el turales. Los resultados de este último estudio se encuen-
Apéndice 1 de este estudio. tran más influidos por variables relacionadas con la
Easterly, Loayza y Montiel (1997) calcularon el efec- estabilización macro, lo cual puede explicar las diferen-
to entre 1,9 y 2,2 puntos para 16 países de la región cias en las estimaciones para Argentina y Brasil.
incluidos en un panel mundial de 70 países. Estos autores
utilizaron diversos indicadores de resultados de políticas,
y a partir de la relación entre estos resultados y el creci- Cambio en tasas de crecimiento anual debido
miento en su muestra mundial dedujeron el efecto combi- a la estabilización y las reformas
nado que cabría esperar de la estabilización y las reformas Easterly, Loayza y Fernández-Arias Lora y
en los países de América Latina. Al utilizar una muestra Montiel (1997) y Montiel (1997) Barrera (1997)
mundial, pudieron además ver si el aumento en el creci- 1991-93 1991-5 1993-95
vs 1986-90 vs 1986-90 vs 1987-89
miento económico observado en América Latina en 1991-
93 con respecto a 1986-90 estuvo por encima o por debajo Argentina 6,3 3,1 4,1
Bolivia 3,3 0,9 1,9
de lo esperado, dada la estabilización y las reformas (y Brasil -0,3 1,4 2,2
otros factores determinantes del crecimiento). Concluye- Chile 0,9 0,3 0,3
ron que la aceleración observada en el crecimiento no fue Colombia 0,6 0,7 1,0
Costa Rica 0,7 1,2 0,8
diferente de la que se debería esperar y que si el creci-
Ecuador 0,3 2,2 3,8
miento no ha sido mayor se ha debido a que las reformas El Salvador 2,9 2,3 2,9
no han sido más profundas y a que el ambiente externo de Guatemala 2,1 2,6 2,3
los noventas ha sido desfavorable. Haití
Honduras 1,4 2,1 1,4
Fernández-Arias y Montiel (1997) extendieron el tra-
Jamaica 1,8 0,0
bajo de Easterly, Loayza y Montiel hasta el año 1995 (para México 3,4 1,7 1,0
69 países, 18 de ellos latinoamericanos), incluyendo como Paraguay 1,7 1,5 2,7
una variable explicativa para América Latina el índice de Perú 5,3 4,1 6,6
Trinidad y 2,8 2,1
políticas estructurales utilizado en el presente estudio Tobago
(véase el recuadro anterior). Para el promedio de los paí- Uruguay 1,4 0,8 1,2
ses considerados encontraron que el efecto de la estabili- Venezuela 1,3 1,5 2,1
zación y las reformas fue una aceleración del crecimiento
País típico
de entre 1,6 y 1,9 puntos entre 1986-90 y 1991-95 y rati- (promedio simple) 2,2 1,6 2,2
ficaron que el desempeño de América Latina es el esperable
con base en la experiencia internacional, dada la profun- País típico
didad hasta ahora alcanzada en el proceso se estabiliza- (promedio ponderado) 1,7 1,7 2,2
ción y reforma.

el recuadro 2). Sin embargo, en estudios anteriores no cimiento de América Latina en décadas pasadas. Segura-
era posible distinguir los efectos de la estabilización de mente las políticas estructurales de los sesentas o los se-
aquéllos atribuibles a las reformas, debido a la ausencia tentas calificarían con niveles relativamente bajos en el
de indicadores directos de las políticas. índice que utiliza este estudio, lo que no parecería con-
El impacto favorable que han tenido las reformas sistente con los altos niveles de crecimiento de esa épo-
sobre el crecimiento económico en la última década no ca. Otros factores pueden haber contribuido a un mayor
constituye necesariamente una base para explicar el cre- crecimiento en el pasado, en especial los ritmos más rá-
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 59

pidos de crecimiento del capital humano. Pero es posi- GRAFICO 31

ble que el modelo económico más intervencionista fue- Las reformas estructurales y el crecimiento permanente
ra entonces más adecuado, dado el contexto internacio-
Mayor crecimiento
nal de comercio y financiamiento, el comportamiento 1,5 0,4
1,9
de los inversionistas, el ritmo más limitado de cambio
0,8 Reforma comercial
tecnológico y el estado de las instituciones. Este estudio
0,5 Reforma financiera 0,2
no pretende arrojar luz sobre esta importante polémica.
0,2 Reforma tributaria
Productividad 0,2 Inversión
Privatizaciones
Las reformas comerciales y financieras tuvieron el
Reforma laboral
mayor impacto
Fuente: Lora y Barrera (1997).
Puesto que el índice de políticas estructurales presenta-
do en este estudio contiene indicadores de las políticas
estructurales por áreas de reforma, es posible además es- cuales se origina el crecimiento económico. Puesto que
timar las contribuciones al crecimiento de cada una de las reformas han tenido un efecto significativo sobre el
esas áreas. La reforma comercial ha sido el área de mayor crecimiento, es lícito preguntarse a través de cuál de es-
incidencia. Esto se debe no solamente a que ha sido el tos canales ha ocurrido tal cosa.
área donde más han avanzado las reformas, sino tam-
bién al hecho de que las distorsiones comerciales redu- Las reformas recuperaron la productividad
cen severamente la eficiencia económica, como ha sido
ampliamente documentado en la literatura teórica y Una parte muy sustancial del aumento en el crecimiento
empírica sobre la materia (véase el recuadro 3). La ga- permanente, que como vimos ha sido de 1,9 puntos, se
nancia de crecimiento permanente atribuible a las refor- ha originado en un uso más eficiente de los recursos pro-
mas comerciales realizadas desde 1987-89 según nues- ductivos. En efecto, 1,7 puntos de ese aumento prome-
tros cálculos es de 0,8% en promedio para los 19 países dio (o 1,5 puntos si se pondera según el tamaño de los
(o del 1,1% si se pondera por el PIB de cada país)12. En países) ha sido aporte de la productividad total de los
adición, la reforma comercial aparece como la única área factores. Esto implica que las interferencias en el funcio-
de reforma individual a la que puede atribuirse el creci- namiento de los mercados, que han sido removidas, eran
miento temporal que suelen generar las reformas (gráfi- un obstáculo para el uso eficiente de los recursos pro-
co 31). ductivos, para el mejoramiento de las tecnologías y prác-
También la reforma financiera ha ejercido un efecto ticas de producción y para el aprovechamiento de las eco-
considerable sobre el crecimiento permanente. Estima- nomías de escala. Es interesante señalar, sin embargo,
mos que ha contribuido a elevar el crecimiento perma- que las reformas simplemente han detenido el proceso
nente en 0,8 puntos (0,5 en el ponderado), confirman- de disminución de la productividad que se observaba con
do también la importancia asignada al desarrollo anterioridad a las reformas, pero aún no han logrado,
financiero en estudios a nivel mundial (véase el recua- para el promedio de la región, ganancias de productivi-
dro 4). dad. Así, el promedio estimado de la tasa de crecimiento
Los efectos de las otras áreas de política estructural de la productividad total de los factores para el período
sobre el crecimiento permanente han sido más modes- 1993-95 es de 0 (con una desviación típica hacia arriba
tas: 0,2 puntos la reforma tributaria y 0,1 las privatiza-
ciones. Esto se ha debido en parte al avance más limita-
do de estas áreas de reforma, y en parte a su menor 12 Elefecto promedio de la reforma comercial sobre el crecimiento permanente
efectividad para elevar el crecimiento. Las reformas labo- resulta inferior al calculado por Sachs y Warner (1995) a nivel mundial. Según
rales, que han sido muy escasas, no han ejercido ningún estos autores las economías abiertas crecen en 2 y 2,5 puntos más que las
cerradas. Obsérvese, sin embargo, que la liberación comercial ya se encontra-
efecto agregado de importancia, aun cuando potencial-
ba avanzada en algunos países de la región al comienzo de nuestro período de
mente podrían tenerlo, ya que los países con regímenes análisis, y no ha sido completada aún por algunos, lo cual reduce nuestros
laborales más flexibles tienden a crecer más rápido que estimados promedios.
13 Una mejoría de 0,1 puntos en el índice de política laboral (que puede tomar
aquéllos con regímenes más rígidos13.
valores en un rango de 0 a 1), elevaría el crecimiento permanente en 0,3
La acumulación de factores productivos y la eficien- puntos aproximadamente. Véanse en el Apéndice 1 los coeficientes de cada
cia con la que se usan esos factores son las fuentes en las área de reforma.
60 PARTE DOS

Recuadro 3. La apertura comercial y el crecimiento económico

La liberalización comercial puede acelerar el crecimiento de inversión con respecto al PIB de ese lapso, una medida
por diversos mecanismos. El que suele enfatizarse más es de distorsiones comerciales y una medida de la variabili-
el efecto estático de asignación de recursos, que resulta dad del tipo real de cambio. El resultado principal es que
del hecho de que en una economía con libertad de impor- tanto las mayores distorsiones comerciales como la varia-
tación y exportación los recursos productivos tienden a bilidad del tipo de cambio real tienen efectos negativos
dirigirse a aquellas actividades donde pueden utilizarse estadística y económicamente importantes sobre el creci-
en forma comparativamente más eficiente, abandonando miento económico en esta amplia muestra de países en
las actividades menos eficientes en que se encontraban. desarrollo.
Equivale a una reasignación dentro de las fronteras exis- Otro estudio de gran relevancia es el de Sachs y Warner
tentes de producción. Sin embargo, este puede no ser el (1995). En él se analiza cuáles son los factores que deter-
efecto más importante para el crecimiento económico. La minan que haya una tendencia hacia la “convergencia” de
apertura comercial amplía la disponibilidad y variedad de los ingresos per cápita de los distintos países (lo cual
insumos y bienes de producción, permitiendo el surgimiento implica que a niveles de ingreso menores las tasas de cre-
de nuevas actividades productivas, lo que equivale a un cimiento deben ser más altas, como lo postula la teoría
desplazamiento de las fronteras de producción. En forma neoclásica del crecimiento). Utiliza una muestra de 117
semejante, la exposición al comercio internacional puede países clasificados en dos grupos: aquéllos que protegie-
facilitar la adopción de tecnologías que eran desconoci- ron los derechos de propiedad y mantuvieron la apertura
das, y elevar con ello la tasa de aumento de la productivi- comercial durante el lapso 1970-1989 y aquellos que no lo
dad. En condiciones de libertad de los movimientos de hicieron. Encuentra que ésas son condiciones suficientes
capitales internacionales, una liberación comercial puede para que se cumpla la tendencia hacia la convergencia y
operar como una señal de transparencia que reduce la pri- que, en promedio, los países que han tenido apertura co-
ma de riesgo de los recursos crediticios externos y eleva la mercial han tendido a crecer entre 2 y 2,5 puntos más que
oferta de inversión extranjera, lo cual conduce a mayores los otros.
niveles de inversión. La implicación es que la liberaliza- Estos dos estudios dejan abierta la dirección de la
ción comercial, a través de diversos canales debe inducir causalidad entre crecimiento y apertura. Existen varios
no sólo un aumento en el nivel de ingresos, sino también, mecanismos que pudieran implicar un efecto positivo de
por lo menos en un horizonte en cierta medida considera- crecimiento sobre la apertura o a través del cual terceros
ble, un aumento en su tasa de crecimiento. Un volumen factores empujarían tanto la apertura como el crecimien-
sustancial de la evidencia empírica da sustento a esta con- to en la misma dirección. Si estos factores son causantes
jetura. Vale la pena reseñar tres estudios recientes que de la correlación positiva entre apertura y crecimiento, se
son particularmente útiles. debilitaría la argumentación en favor de la orientación
El primero de estos es el de Dollar (1992). Este estu- externa como política para impulsar el crecimiento. Un
dio considera que una definición relevante de la apertura reciente estudio de Frankel, Romer y Cyrus (1996) abordó
es aquella que combina un régimen liberal de comercio este tema y pudo corroborar que hay una fuerte correla-
con un tipo de cambio real relativamente estable. Mide el ción positiva entre el componente exógeno de la apertura
efecto de la apertura sobre el crecimiento en una regre- y el crecimiento económico, implicando con ello una di-
sión de corte transversal de 95 naciones en desarrollo para rección de causalidad consecuente con la interpretación
1976-85, donde las variables explicativas son el promedio de política mencionada anteriormente.

o hacia abajo de 1,2 puntos). De igual forma, el estima- La reformas comerciales y financieras han sido las
do de la productividad laboral media es de sólo 1,2% principales responsables del mejoramiento de las condi-
anual, inferior a las tasas históricas de los sesentas o se- ciones de productividad (1,5 puntos del total de 1,7 pun-
tentas. Por consiguiente, puede presumirse que el ritmo
de “ganancias” de productividad que han logrado las re-
14 Este punto es de importancia a la luz de la experiencia de los países del
formas es sostenible indefinidamente en el futuro y po-
sudeste asiático, cuyo acelerado crecimiento se ha basado prácticamente en
dría mejorarse en forma apreciable, como discutiremos
su totalidad en acumulación de factores, no en aumentos de productividad
más adelante14. (véase Kim y Lau, 1994; y Young, 1994).
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 61

Recuadro 4. Sector financiero y crecimiento económico

Un buen funcionamiento de los mercados financieros pue- King y Levine (1993) han ofrecido valiosas contribu-
de estimular el crecimiento en una diversidad de formas. ciones en esta dirección. Estos autores han utilizado cua-
Debido a que hay economías de escala y alcance en las tro medidas alternativas de profundidad financiera: la
funciones de reunir información, supervisar el rendimien- relación de pasivos líquidos del sistema financiero respec-
to y hacer que se cumplan los contratos, las instituciones to al PIB, el porcentaje del crédito que es asignado por
financieras especializadas tienden a reducir los costos de los bancos (y no por el banco central), el porcentaje del
transformar los ahorros en inversiones. Al aglutinar los crédito doméstico recibido por el sector privado, y el co-
activos de muchos ahorristas individuales, esas institu- eficiente de crédito al sector privado respecto al PIB, y
ciones pueden financiar proyectos rentables que de otra han examinado en qué medida estos indicadores contri-
manera no se pondrían en marcha por su tamaño, su nivel buyen a explicar el crecimiento económico a largo plazo,
de riesgo o su lento período de maduración. Al reunir los el coeficiente de inversión y la productividad total de los
activos de muchos ahorristas, las instituciones financie- factores. En una muestra de 77 países con datos corres-
ras especializadas pueden reducir la exposición de las per- pondientes al período 1960-89, y teniendo en cuenta la
sonas a los riesgos de liquidez y a los riesgos propios de influencia de otras variables que contribuyen al crecimien-
cada proyecto individual si su financiamiento se hiciera to, encuentran que todos los indicadores de profundidad
en forma directa. Un sistema financiero que funcione ade- financiera tienen efectos positivos y estadísticamente sig-
cuadamente puede impulsar el crecimiento económico al nificativos sobre las variables mencionadas, y que las re-
aumentar la productividad de las nuevas inversiones así laciones de causalidad operan de aquéllos hacia éstas. Esta
como del capital instalado. En la medida en que se pone a es una evidencia muy sólida de que la profundidad finan-
disposición de los ahorristas una mayor variedad de acti- ciera incide sobre el crecimiento económico a largo plazo,
vos que se ajustan a sus combinaciones deseadas de ries- tanto a través del incremento de acumulación de recursos
go-retorno, aumenta la posibilidad de movilizar mayores como a través de la productividad.
recursos de ahorro hacia la inversión. Las conclusiones de King y Levine han encontrado
Las políticas financieras pueden impedir o facilitar apoyo en otros trabajos (por ejemplo, Roubini y Sala-i-
que el sistema financiero contribuya al crecimiento. En Martin, 1992 y De Gregorio y Guidotti, 1992). Sin embar-
particular, el conjunto de políticas identificadas bajo el go, De Gregorio y Guidotti, utilizando también regresiones
rótulo general de “represión financiera” han dado como de corte transversal, han encontrado que la relación entre
resultado una menor movilización de los ahorros y reduci- profundidad financiera y crecimiento económico varía no-
do la eficiencia de la inversión con las debidas tablemente entre países y fue negativa para América Lati-
implicaciones negativas para el crecimiento económico. na entre 1960 y 1985, lo cual atribuyen al inadecuado
Para poner a prueba dichas aseveraciones, la investiga- ambiente regulatorio en que tuvieron lugar los primeros
ción reciente ha explorado la relación empírica entre intentos de liberalización financiera.
“profundización” financiera y crecimiento económico.

tos es atribuible a estas dos áreas de reforma). Los aran- tecnologías domésticas, de la creación de mercados na-
celes elevados y dispersos y las diversas restricciones que cionales o de la orientación de los recursos productivos
tenían las importaciones eran un obstáculo a la produc- hacia actividades prioritarias.
tividad porque impedían la competencia internacional, Las reformas tributarias han tenido una contribu-
limitaban la movilidad de los recursos productivos y la ción positiva, aunque limitada (0,2 puntos) al crecimien-
adopción de nuevas tecnologías y porque inducían el to de la productividad de los factores. Esto puede reflejar
cabildeo y la corrupción, distrayendo esfuerzos y recur- en parte el avance más limitado de esta área de reformas
sos de actividades socialmente productivas. Por su parte, y en parte el hecho de que las distorsiones en la asigna-
los controles a las tasas de interés y a la libre asignación ción de recursos por razones tributarias pueden ser me-
de los recursos financieros limitaban el financiamiento nores que las causadas por las restricciones al comercio
de proyectos rentables y la adecuada evaluación y mane- internacional o al funcionamiento del sistema financie-
jo de los riesgos de inversión. En términos de productivi- ro, asunto sobre el cual se carece de estudios para Améri-
dad, estos costos estaban superando los posibles benefi- ca Latina.
cios derivados de la protección de industrias nacientes o Los indicadores agregados de productividad no re-
62 PARTE DOS

flejan ningún efecto de las privatizaciones. Este es un re- de inversión: la comercial y las privatizaciones. El efecto
sultado poco concluyente, que deja abierto un espacio de las reformas comerciales ha sido el mayor, de 1,1 pun-
para futuros estudios. Puede ser que la magnitud de las tos para el promedio (o 1,4 puntos en el ponderado)16.
privatizaciones sea aún muy modesta para afectar la pro- Las privatizaciones tienen un efecto considerable (0,6 en
ductividad a nivel agregado. Igualmente factible es que el promedio, 0,9 en el ponderado), especialmente si se
las nuevas inversiones generadas por las privatizaciones, tiene en cuenta que el progreso en esta área de reforma
a que haremos referencia más adelante, tengan un pro- ha sido bastante modesto para el promedio de la región.
ceso de maduración lento, cuyos beneficios en términos En la sección introductoria de este estudio plantea-
de productividad aún no son observables. Pero también mos cuatro hipótesis alternativas sobre cómo evaluar la
es probable que el indicador utilizado para medir las eficacia de las reformas ¿Cuál de esas hipótesis iniciales
privatizaciones no permita captar las facetas más impor- es la más adecuada al evaluar los efectos de las reformas
tantes del proceso, como son la generación de compe- estructurales sobre el crecimiento de la producción, el
tencia y la reducción de las ineficiencias en las antiguas ingreso y el empleo? En primer lugar, no hay ninguna
empresas estatales. Estos efectos pueden haber sido muy evidencia que permita afirmar que las reformas han sido
elevados en empresas transferidas por montos reducidos, un instrumento inadecuado desde el punto de vista de la
y viceversa. producción y el ingreso, ya que la estrategia de abrirle
En adición a las reformas estructurales, la estabiliza- espacio al libre funcionamiento de los mercados ha sido
ción macroeconómica también ha contribuido a elevar conducente a mejoras en la productividad, la inversión y
el aporte de la productividad al crecimiento económico el crecimiento económico. Tampoco hay bases para sos-
permanente. Los niveles de inflación que predominaban tener que aunque las reformas son las adecuadas, sus efec-
a mediados de los ochentas reducían el crecimiento de tos sólo podrán apreciarse con el paso del tiempo. Los
la productividad en 0,3 puntos anuales. No es claro cuál efectos de las reformas no sólo han sido rápidos, sino
ha sido el efecto perjudicial que, en adición, puede ha- incluso mayores en el corto que el mediano plazo. Esto
ber tenido la volatilidad de la inflación sobre la produc- no permite descartar, sin embargo, que en un período
tividad de largo plazo. El más reciente estudio sobre el más largo de tiempo, los efectos que hasta ahora se han
tema a nivel mundial también encuentra que el nivel, visto tiendan a cambiar en una u otra dirección. Por ejem-
más que la volatilidad de la inflación, tiene efectos noci- plo, los beneficios pueden tender a aumentar a medida
vos para la productividad y el crecimiento de largo pla- que se acumula experiencia y confianza en el proceso de
zo15. Pero ello no permite descartar que estos costos exis- reformas, y aumenta la credibilidad. O pueden ser me-
tan. En cualquier caso, como observamos arriba, al nores en la medida en que agotan las nuevas oportuni-
reducirse la volatilidad de la inflación sí se generan ga- dades de inversión y adopción de tecnologías. Si se juzga
nancias importantes de crecimiento, aunque sean de na- por la experiencia de Chile, no hay razones para temer
turaleza temporal. que los efectos tiendan a debilitarse con el paso del tiem-
po, aunque no hay absoluta certeza de qué ocurrirá en
El efecto sobre la inversión fue positivo pero otros casos.
modesto
El crecimiento del empleo ha sido reducido
La recuperación de la productividad —que según vimos (hasta ahora) por las reformas
venía cayendo— ha sido el principal canal a través del
cual las reformas han acelerado el crecimiento perma- Las reformas han llevado a recuperar el crecimiento y la
nente. Aunque en forma más limitada, las reformas tam- productividad y han estimulado la inversión. ¿Qué efec-
bién han elevado el crecimiento a través de una mayor to han tenido entonces sobre el empleo? La respuesta es
acumulación de capital. En efecto, como resultado de las que han reducido el ritmo de crecimiento del empleo y
reformas, los coeficientes promedio de inversión de la
región se han elevado en 1,7 puntos del PIB (o 2,3 pun-
tos en el ponderado), lo cual implica una tasa de creci- 15 Se trata del estudio de Barro (1997), el cual utiliza información para unos

miento 0,2 puntos más elevada (0,4 puntos en el ponde- 100 países con datos entre 1960 y 1990.
16 Sachs y Warner (1995) estimaron que la apertura al comercio internacional
rado), teniendo en cuenta las intensidades en el uso del
eleva en 5,4 puntos la tasa de inversión. Los resultados que se presentan en
capital en las economías de la región. el Apéndice 1 indican que habría un aumento de 4,8 puntos en la tasa de
Dos áreas de reforma han producido los aumentos inversión en un país que mejorara de 0 a 1 su índice de política comercial.
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 63

posiblemente han sido una de las causas del aumento en GRAFICO 32


las tasas de desempleo. Las reformas han llevado a una Relación capital-trabajo en América Latina, 1981-95
recuperación de la relación capital-trabajo que, debido a (Indice 1987=100)
rigidedes del mercado laboral, ha resultado asociada con 112

un menor ritmo de generación de empleo. Reformas más 110


profundas, que lleven a ritmos mayores de crecimiento 108
económico, pueden volver a elevar la tasa de crecimien-
106
to del empleo, especialmente si se corrige el atraso en las
104
reformas del mercado laboral y se facilita la movilidad
102
de los trabajadores entre ocupaciones.
La tasa de crecimiento económico y el comporta- 100

miento de los salarios reales son las dos principales va- 98

riables macroeconómicas que influyen en el ritmo de 96


1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995
crecimiento del empleo. La respuesta del empleo a la
primera de estas variables está afectada, entre otros fac- Promedio simple Promedio ponderado

Fuente: Stocks de capital con base en IEC Capital Stock Data, World Bank (1993) y series
tores, por la flexibilidad de los mercados laborales. En de inversión bruta del Banco Mundial. Empleo según base de datos del BID a partir de
los países de América Latina que tienen la legislación la- fuentes nacionales. Comprende las 14 economías más grandes de la región, excepto
Argentina entre 1981 y 1984.
boral más flexible (según la definición de flexibilidad que
utiliza el índice de políticas estructurales aplicado en este
estudio), a un nivel dado de salarios reales, un aumento do lugar sin los aumentos que ha observado la relación
en la tasa de crecimiento del PIB se refleja en un aumen- capital-trabajo.
to proporcionalmente mayor en la tasa de crecimiento Lo que resulta indeseable es que el aumento en la
del empleo. En los países donde las rigideces son más relación capital-trabajo haya estado asociado con una
elevadas esa relación puede reducirse a la tercera o la reducción del crecimiento del empleo del 0,3% en pro-
cuarta parte. medio. El efecto acumulado de esta reducción explica
Cualquiera que sea el grado de flexibilidad de los prácticamente la totalidad del aumento del 5,6% a 7,2%
mercados laborales, las reformas estructurales deberían que tuvo la tasa de desempleo de la región entre 1989 y
haber producido un aumento en la tasa de crecimiento 1995. Con las estadísticas agregadas que se utilizan en
del empleo, puesto que han tenido un efecto favorable este estudio no es factible precisar las razones de este fe-
en el crecimiento económico. Pero esto no ha ocurrido nómeno. Puede haber ocurrido por un ritmo más rápi-
así. Las tasas de crecimiento del empleo se han reducido, do de destrucciones de empleos, debido a la reestructu-
y esto ha ocurrido con mayor fuerza donde las reformas ración productiva inducida por las reformas en diversos
estructurales, y en particular las reformas comerciales y sectores, que no se ha compensado con mayores creacio-
financieras, han sido más profundas. Puesto que simul- nes de empleos nuevos por las dificultades propias de
táneamente las reformas han permitido una recupera- los procesos de búsqueda y movilización de trabajado-
ción de la inversión, el efecto final ha sido un aumento res. En la medida en que se trate de desajustes de esta
en la relación capital-trabajo. naturaleza, tenderán a reducirse con el paso del tiempo.
Por sí solo este fenómeno es deseable. La cantidad Pero es probable que el fenómeno refleje rigideces más
de capital por trabajador había descendido en forma con- estructurales en el mercado laboral, que dificultan las con-
tinua desde la crisis de la deuda, ya que la escasez de trataciones laborales o los cambios en las remuneracio-
divisas y de financiamiento interno y externo dificulta- nes salariales que tendrían que producirse como parte
ban la inversión (gráfico 32). El escaso crecimiento eco- de la reestructuración de ciertos sectores.
nómico tuvo que apoyarse entonces en la expansión del El aumento en la relación capital-trabajo no tiene
empleo. Puesto que, en estas condiciones, la productivi- por qué debilitar el ritmo de generación de empleo. Que
dad tendía a caer, también tuvieron que hacerlo los sala- esto haya ocurrido es evidencia bien de desajustes tem-
rios reales. La recuperación de la relación capital-trabajo porales, bien de rigideces más estructurales en el merca-
ha revertido estas tendencias, haciendo posible aumen- do laboral. En cualquier caso, sería incorrecto deducir de
tos de productividad, que en parte se han traducido ya lo anterior que las reformas han sido una estrategia equi-
en mayores salarios reales. La recuperación del crecimien- vocada. Más bien debe concluirse que, en vista de los
to, la productividad y los ingresos no podría haber teni- beneficios que han producido sobre el crecimiento, la
64 PARTE DOS

Cuadro 6. Efectos potenciales de las reformas estructurales y otros factores


Crecimiento permanente Productividad Coeficiente de inversión
(% anual) (% anual) (% del PIB)
Simple Ponderado Simple Ponderado Simple Ponderado
Crecimiento potencial actual 3,8 2,9 0,8 -0,1 19,5 19,1
(atribuible a reformas pasadas) 1,9 1,9 1,7 1,5 1,7 2,3
(atribuible a menor inflación) 0,3 0,3 0,3 0,3

Con más reformas estructurales 5,0 4,5 1,8 1,3 20,6 20,2
Comercial 0,1 0,2 0,1 0,2 0,2 0,3
Tributaria 0,2 0,3 0,2 0,3
Financiera 0,4 0,6 0,4 0,6
Privatizaciones 0,2 0,1 0,9 0,8
Laboral 0,3 0,3 0,3 0,3

Con mayor estabilidad macro 5,5 5,2 2,3 2,0 20,6 20,2

Con mayor esfuerzo de educación 6,5 6,7 3,0 2,8 20,6 20,2

Fuente: Lora y Barrera (1997).

productividad y la inversión, deben continuarse las que 3,8% actual al 5% a partir del año 2002 (o del 2,9% al
ya se han hecho, y complementarse con otras que remue- 4,5% si se ponderan los países según su PIB). Con un
van las restricciones a la creación de empleo y que facili- proceso gradual de reformas, el crecimiento de la región
ten los procesos de búsqueda y de adaptación de las ofer- podría seguir el patrón que describe el gráfico 33 (el cual
tas y demandas laborales. incluye además una mayor estabilización; véase más ade-
lante). Reformas más aceleradas producirían mejoras más
Hay un potencial de reformas inexplotado inmediatas.
Hacer o no las reformas pendientes puede implicar
En materia de producción, productividad e inversión las grandes diferencias en términos de ingreso per cápita. El
reformas han tenido efectos en la dirección deseada, los nivel de ingreso per cápita actual, de 3000 dólares (de
cuales además se han observado rápidamente. Pero los 1996), superaría los 4200 dólares dentro de 10 años si se
ritmos de crecimiento económico no son aún satisfacto- completan las reformas, o llegaría a 3700 dólares como
rios. No han recuperado los niveles del pasado ni los de máximo si se mantienen sin cambio las políticas actua-
las economías de reciente industrialización del Este de les (véase el gráfico 34).
Asia, y no han sido lo suficientemente altos para reducir Por sí solas, mayores reformas financieras pueden
las tasas de desempleo. Ello puede deberse a que las re- aportar cerca de 0,5 puntos adicionales al crecimiento
formas han sido incompletas, bien porque no han sido económico permanente. Aunque ésta ha sido un área
suficientemente profundas, bien porque no han abarca- importante de reformas, el avance ha sido disparejo en-
do todas las áreas que deberían abarcar. ¿Qué puede de- tre países, y mucho mayor en materia de liberalización
cirnos la evidencia de América Latina y de otras regiones que de mejoramiento de los sistemas de supervisión y de
del mundo sobre este punto? adopción de marcos legales modernos para el funciona-
Es cierto que las reformas de mercado no han sido miento del sistema financiero. Los progresos en estas
suficientemente profundas. Las reformas han aportado áreas pueden mejorar la confianza en los sistemas finan-
ya cerca de dos puntos al crecimiento económico perma- cieros y aumentar su profundidad, permitiendo así au-
nente de la región, pero podrían aportar entre 1,2 y 1,6 mentos adicionales en productividad e inversión.
puntos adicionales (cuadro 6). Si en un plazo de cinco Las demás políticas pueden también hacer aportes
años todos los países hicieran mejoras en aquéllas áreas adicionales al crecimiento permanente. Aunque la efec-
de política en las que están por debajo de los cuatro paí- tividad de las reformas comerciales es muy alta, en la
ses líderes de cada área (para ponerse exactamente al ni- mayoría de países no queda mucho espacio para hacer
vel del cuarto país), los resultados serían alentadores. La mejoras sustanciales en los regímenes comerciales. El
tasa de crecimiento potencial de la región pasaría del potencial reside, sobre todo, en disminuir la dispersión
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 65

GRAFICO 33 GRAFICO 34

Escenarios de crecimiento para América Latina Escenarios de aumento del ingreso per cápita en América Latina
(Porcentaje) (Dólares de 1996)

6,5 4600

4400
6,0
4200

5,5 4000

3800
5,0
3600

4,5 3400

3200
4,0
3000

3,5 2800
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Políticas actuales Con más reformas Y con más educación
y estabilización Políticas actuales Con más reformas Y más educación

Fuente: Lora y Barrera (1997). Véase el Apéndice 1. Fuente: Lora y Barrera (1997). Véase el Apéndice 1.

GRAFICO 35

de los regímenes arancelarios. Las reformas tributarias y Potenciales de crecimiento actuales y


con mayores reformas
de privatizaciones pueden avanzar sustancialmente en (Porcentajes del PIB)
muchos países generando en promedio, en forma con-
Ecuador
junta, 0,4 puntos adicionales de crecimiento. Chile
Costa Rica
El potencial de las reformas laborales es en gran El Salvador
medida una incógnita. Ningún país ha hecho reformas Paraguay
México
laborales suficientemente profundas, de forma que es Perú
Jamaica
difícil emitir juicio alguno en este frente. Sin embargo, Guatemala
Venezuela
como los regímenes laborales varían entre países (aun Argentina
cuando hayan cambiado poco a través del tiempo), hay Colombia
Uruguay
bases econométricas para afirmar que políticas laborales Honduras
Brasil
más flexibles contribuyen a elevar la productividad y el Bolivia
0 2 4 6 8
crecimiento en forma significativa.Con esta base puede
Políticas Mayores reformas Más educación
estimarse en forma muy tentativa que las reformas labo- actuales (1995) y estabilización

rales pueden aportar 0,3 puntos adicionales al crecimien-


Fuente: Lora y Barrera (1997). Véase el Apéndice 1.
to de la región. Los efectos pueden ser mayores en aque-
llos países donde la informalización o la inflación no
operan como mecanismos de flexibilización de hecho tuales al 20,6% del PIB (o del 19,1% al 20,2% pondera-
de las rigideces laborales. Mercados laborales más flexi- do). Los mayores niveles de productividad e inversión
bles en un contexto de mayor crecimiento pueden facili- acercarían las tasas de crecimiento de toda la región al
tar la absorción del desempleo, que no se ha logrado hasta potencial que ya ha mostrado Chile (gráfico 35). Es im-
ahora porque la flexibilización más rápida de otros mer- probable que tasas de inversión del orden del 20% sean
cados ha creado un sesgo en contra de la generación de compatibles con crecimientos sostenidos del 5% o más17.
empleo. Sin embargo, es posible que ritmos más altos de creci-
Todos estos resultados provienen de combinar los miento tiendan a elevar adicionalmente los coeficientes
efectos que las reformas adicionales tendrían sobre la de inversión, como usualmente se ha observado18.
productividad y sobre la tasa de inversión, los cuales apa-
recen resumidos también en el cuadro 6. Explotando el
17 La
potencial de las reformas, la productividad promedio tasa de inversión en Chile en el período 1993-95 fue de 32,7%.
18 Esta relación no se encuentra incorporada en nuestras estimaciones, pero
podría alcanzar un ritmo de aumento de 1,8% anual (o
ha sido ampliamente verificada en diversos estudios sobre inversión en Amé-
de 1,3% ponderado). Por su parte, la tasa de inversión rica Latina. Véase Cardoso (1993), Corbo y Rojas (1993), Rama (1993) y Ser-
pasaría del 19,5% que correspondería a las políticas ac- ven y Solimano (1992).
66 PARTE DOS

La estabilización macroeconómica se encuentra re- do por tal cosa aquéllos menos corruptos, con procedi-
lativamente avanzada en la mayoría de países de la re- mientos burocráticos más sencillos y con sectores judi-
gión. Sin embargo, su contribución potencial al creci- ciales más eficientes20. En Chile, país con el mejor sector
miento adicional de toda la región aún puede ser público de la región, un mismo paquete de reforma pue-
sustancial: 0,5 puntos para el promedio simple de países de haber tenido un efecto sobre crecimiento 50% mayor
o 0,7 puntos para el ponderado. Los aportes individua- que en el promedio de la región21. Paradójico como pue-
les más altos se darían en Brasil (1,4 puntos), Venezuela de parecer a primera vista, esto sugiere que la reforma
(1 punto) y Jamaica (0,9 puntos), en todos los casos con del Estado es un componente esencial del proceso de re-
respecto a su situación en 1995. En adición, alcanzar y formas de mercado. Y esto es así porque los mercados
mantener la estabilidad macroeconómica puede ser un son arreglos institucionales, que exigen la adopción de
requisito para profundizar el proceso de reformas. reglas y el soporte de entidades para hacer que las reglas
Conjuntamente, reformas estructurales más profun- se respeten para beneficio colectivo. Por consiguiente, la
das y una mayor estabilización macroeconómica podrían eficacia de reformas futuras podría ser menor si los paí-
aportarle a la región entre 1,7 puntos y 2,3 puntos adi- ses no adelantan esfuerzos en forma simultánea para
cionales de crecimiento económico anual (según que los corregir las deficiencias de sus aparatos estatales.
cálculos se hagan con promedios simples o ponderados).
Estos potenciales de crecimiento adicional se derivan de Más educación para crecer por encima del 6%
la experiencia comparativa de las economías de América
Latina en la última década. Es útil preguntarse si resultan Pero mejorar la calidad de las políticas macroeconómi-
razonables a la luz de la experiencia internacional. La cas y estructurales permitiría tan solo aumentar la tasa
respuesta no puede ser totalmente precisa, porque no se promedio de crecimiento en torno al 5,5%. Dentro de
dispone de índices de política estructural como los pre- este promedio algunos países mantendrían aun tasas cer-
sentados en este estudio para otras regiones del mundo. canas al 4% y tampoco se alcanzarían las tasas sosteni-
Sin embargo, pueden utilizarse las variables de resultados das superiores al 7% que se han observado en el Este de
en diversas áreas (inflación, consumo público, profun- Asia. El principal limitante adicional para elevar aún más
didad financiera, unificación cambiaria) como indicado- las tasas de crecimiento de la región son los niveles edu-
res conjuntos de la calidad de las políticas macroeconó- cativos de su fuerza de trabajo, que son un determinante
micas y estructurales, para ver si las diferencias de muy importante del crecimiento y de la productividad.
crecimiento entre los países de América Latina y los de El nivel promedio de escolaridad de la fuerza de trabajo
otras regiones del mundo se deben a las políticas econó- en América Latina ha aumentado en los noventas a una
micas. Como en el análisis comparativo anterior entre tasa del 0,9% anual y se encuentra actualmente en 5,3
los países de América Latina, es necesario controlar la años (o 4,9 años si se pondera por población). Este rit-
influencia de otros factores sobre el crecimiento econó- mo de crecimiento es muy inferior al que se tenía en los
mico de los países19. La respuesta que se obtiene es muy sesentas (1,6%) y al que han registrado en forma perma-
consistente con lo anterior: si las políticas macroeconó- nente las economías de rápido crecimiento. Por ejem-
micas y estructurales de América Latina entre 1991 y 1995 plo, los cuatro tigres asiáticos (Corea, Taiwán, Singapur
hubieran estado al nivel de los países del Este de Asia, el y Hong Kong) han registrado tasas de crecimiento edu-
crecimiento para el país promedio habría sido entre 1,4 cativo del orden del 3% en forma sostenida durante tres
puntos y 2,5 puntos más elevado (según el método de décadas. El lento crecimiento de la educación en Améri-
promedio, veáse el recuadro 5).
También es útil preguntarse si los países de la región
19 Las variables de control utilizadas son los niveles iniciales de ingreso per
que adopten en el futuro programas más intensos de re- cápita y educación, los términos de intercambio (es decir, la relación entre
forma conseguirán los mismos efectos de los que ya lo precios de exportación e importación) de cada país, y las tendencias de creci-
hicieron, teniendo en cuenta que puede haber diferen- miento de la economía mundial (captadas con variables ficticias por perío-
dos).
cias importantes en la capacidad de su sector público para 20 Como ha sido medido por Business International para 11 países de América

diseñarlas y ponerlas en marcha. Este punto es de la mayor Latina. Véase Mauro (1995).
21 Compárese el coeficiente del índice de políticas de las regresiones 1.1 y 1.2
relevancia ya que, como lo muestra la evidencia que se
del apéndice. Sin embargo, nuestros estimativos no utilizan este resultado
presenta en el apéndice 1, las reformas han rendido ma-
porque cubre un número limitado de países y no es totalmente sólido, ya que
yores beneficios en los países que, al iniciar el proceso, hay una alta correlación entre calidad de gobierno y escolaridad de la fuerza
contaban con sectores públicos más eficientes, entendien- de trabajo.
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 67

Recuadro 5. Las diferencias de crecimiento entre América Latina y Asia del Este

Las diferencias de crecimiento entre América Latina y los Asia del Este. El déficit educacional en América Latina
países de Asia del Este han sido apreciables y sostenidas: explica cerca de medio punto adicional de esta diferencia.
aproximadamente 5 puntos anuales en la primera mitad El nivel de ingreso per cápita favorece en aproximada-
de los noventas, a favor de estos últimos. Los factores que mente 0,3 puntos el crecimiento de América Latina frente
explican estas diferencias han sido calculados mediante a Asia del Este, ya que donde el ingreso es menor hay un
estudios econométricos donde el crecimiento económico mayor potencial de aprovechar recursos y desarrollar ca-
de los países a través del tiempo depende de las políticas pacidades productivas latentes. Otras diferencias estruc-
económicas, pero también de otros factores, como el ni- turales entre los países de América Latina y los países de
vel educativo, el nivel de ingreso per cápita y otros facto- Asia del Este pueden explicar medio punto adicional de
res permanentes o temporales. las diferencias de crecimiento. Entre los factores que es-
Para la región latinoamericana en su totalidad, cerca tán detrás de este resultado deben mencionarse la distri-
de la mitad de la enorme brecha de crecimiento con el bución del ingreso, la dotación de factores y la ubicación
Este de Asia se explica por la calidad de sus políticas ma- geográfica. Además, es posible que también tengan in-
croeconómicas y estructurales, es decir por un proceso fluencia la calidad del gobierno, el respeto por la ley y los
incompleto de estabilización y reformas. Según estas es- derechos de propiedad, y otras características institucio-
timaciones, si América Latina alcanzara al Este de Asia en nales de los países que diversos estudios han encontrado
materia de los resultados de las políticas económicas, la que influyen sobre el crecimiento (Asian Development
diferencia en el crecimiento per cápita disminuiría en el Bank, 1997; Barro, 1997; Knack y Keefer, 1995; Mauro,
largo plazo en dos puntos y medio. Con base en estas 1995). Finalmente, el resto de la diferencia entre los cre-
mismas estimaciones, la mejora adicional en las políticas cimientos de América Latina y Asia del Este debe atribuir-
sería comparable a lo que ya se hizo entre la segunda se a factores transitorios individuales de los distintos países
mitad de los ochentas y la primera de los noventas. (no de la economía mundial).
La metodología en que se basan estos cálculos no da
base para concluir cuáles son las políticas que han condu-
cido a las diferencias de resultados en las diversas áreas ¿Por qué Asia del Este crece más
del manejo económico. Estrictamente, solo permite con- que América Latina?
cluir que se requieren políticas, por ejemplo, para lograr (descomposición de la diferencia en crecimiento
una mayor profundidad financiera o una mayor apertura anual con base en el período 1991-95)
internacional, pero no cuáles serían. En algunos países
del sudesde asiático han sido eficaces diversas formas de ...porque los países de Asia del Este tienen:
intervención y liderazgo estatal que no necesariamente Mejores políticas económicas 2,5
Mayor educación de la fuerza de trabajo 0,5
son replicables en otras economías. De igual manera, al-
Mayor ingreso per cápita inicial -0,3
gunas de las políticas de liberalización que han resultado Otros factores estructurales más favorables 0,6
exitosas en América Latina pueden no ser adecuadas en Circunstancias transitorias más favorables 1,3
otras latitudes. Total: mayor crecimiento de Asia del Este 4,6
Pero las políticas económicas no explican totalmen- Fuente: Fernández-Arias y Montiel (1997). Cálculos para el promedio pon-
te las diferencias de crecimiento entre América Latina y derado por el PIB de los países.

ca Latina se ha traducido en que su fuerza de trabajo tie- tendencias actuales. Según ha sido estimado en otros es-
ne actualmente 2 años menos de educación de lo que tudios, este es un esfuerzo factible, dados los niveles de
correspondería a los patrones mundiales, dados los ni- gasto actuales en educación23.
veles de desarrollo de la región22 (gráfico 36).
El potencial de crecimiento de América Latina po-
22 Véase Londoño (1996).
dría elevarse sustancialmente si durante los próximos diez 23 Londoño (1996) calculaba que se requeriría aumentar en aproximadamente
años se hiciera un esfuerzo educativo que elevara en 1 0,5% del PIB el gasto en educación que existía en 1990 para acelerar en un
año (por encima de sus tendencias actuales) la escolari- año la escolaridad hacia el año 2000. Entre 1990 y 1995 el gasto educativo de
la región (sin incluir pago de pensiones) ya ha registrado ese aumento reque-
dad promedio de la fuerza de trabajo. Esto implicaría
rido (véase BID, 1996). Obviamente, la cuestión es si los recursos han sido
llegar a 6,8 años de educación promedio (o 6,4 ponde- asignados completamente a la ampliación de la matrícula en la educación
rado), en lugar del 5,8 (o 5,4) que cabe esperar con las básica.
68 PARTE DOS

GRAFICO 36 rante los próximos diez años (6,7% ponderando por el


Años de educación de la fuerza laboral, 1970-95 PIB de los países). Estas tasas, que hoy lucen inalcanza-
(Escolaridad promedio) bles, han sido superadas en forma sostenida por los paí-
9 ses del sudeste asiático y no difieren sustancialmente de
8
los ritmos que ya ha logrado Chile. Los milagros pueden
repetirse.
7

6 LOS RESULTADOS: MENOR VOLATILIDAD


5
La alta volatilidad de América Latina es resultado de los
4
shocks externos a que ha estado sometida, de la inestabi-
3
lidad de sus políticas macroeconómicas y de la forma de
2 funcionamiento de sus mercados e instituciones econó-
1970 1975 1980 1985 1990 1995
Observado en América Latina Patrón mundial Patrón asiático
micas. La volatilidad debe ser objeto de atención de los
gobiernos porque tiene consecuencias nocivas para el
Fuente: Londoño y Székely (1997).
crecimiento económico, porque afecta en forma despro-
porcionada a los grupos de ingreso más bajo, y porque
Este esfuerzo adicional en educación permitiría debilita la acumulación de capital físico y humano. Las
elevar en 1 punto el potencial promedio de crecimiento reformas estructurales han reducido sustancialmente la
económico permanente en la próxima década (y el pon- volatilidad porque han impuesto disciplina macroeco-
derado en 1,5). En otras palabras, equivaldría aproxi- nómica, han mejorado la transparencia de las señales de
madamente a la mitad del efecto permanente de todas precios, facilitando el ajuste fluido de los mercados, y
las reformas estructurales que se han hecho hasta ahora han contribuido al desarrollo de las instituciones finan-
en el campo económico, o al potencial sin explotar de cieras. Sin embargo, no son garantía de estabilidad, pues
estas mismas reformas. El impacto estimado de la edu- continúan existiendo fuentes potenciales, externas e in-
cación sobre el crecimiento para América Latina se en- ternas, de inestabilidad y condiciones institucionales que
cuentra dentro del rango de otros estimativos interna- podrían agravarlas.
cionales, que dan soporte a las nuevas teorías del
crecimiento, en las cuales el capital humano ocupa un La volatilidad que se origina en las políticas puede
papel central (véase el recuadro 6). reducirse
El mayor esfuerzo educativo impulsaría el crecimien-
to a través de dos canales. Por un lado, en forma directa Una de las principales fuentes de volatilidad de la pro-
aceleraría el ritmo de acumulación del capital humano ducción agregada, de la tasa de cambio real y de otras
que, según vimos, está creciendo por debajo de los rit- variables macro han sido los fuertes shocks de origen
mos del pasado. Obviamente, este efecto sería mayor en externo a que ha estado sometida América Latina. Pero
aquellos países con menores niveles educativos actuales. más importante cuantitativamente ha sido la volatilidad
Por otro lado, aceleraría las mejoras de productividad originada en sus propias políticas económicas, cuyas
puesto que no sólo se mejoraría el rendimiento laboral manifestaciones más notorias son la inestabilidad de
de los individuos, sino que se generarían externalidades corto plazo del crecimiento monetario y de los resulta-
favorables a la productividad conjunta de todos los fac- dos fiscales y las alteraciones frecuentes de los regímenes
tores. En efecto, un año adicional de educación de la fuer- cambiarios24.
za de trabajo eleva el ritmo de crecimiento de la produc- La influencia desestabilizadora que han ejercido las
tividad en aproximadamente 0,8% anual. Es posible que, políticas económicas de la región ha sido un resultado
en adición, la mayor oferta de trabajo calificado sea un de factores institucionales, que inducen respuestas inapro-
estímulo para la inversión, pero esta es un área en la que piadas de las políticas económicas frente a los shocks
no existe evidencia econométrica sólida. externos o internos. El caso de las políticas fiscales es ilus-
En síntesis, la combinación de reformas estructura- trativo y aleccionador. En lugar de suavizar los shocks,
les más profundas en un contexto de estabilidad macro,
junto con un mayor esfuerzo educativo, puede elevar al 24El efecto de estos factores en la volatilidad de América Latina ha sido
6,5% la tasa de crecimiento promedio de la región du- analizado por Gavin y Hausmann (1996) y BID (1995).
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 69

Recuadro 6. El rol de la educación en el crecimiento

La relación entre educación y crecimiento ha recibido gran En contraste, Barro y Sala-i-Martin (1995) no en-
atención en la literatura económica reciente, llenando un cuentran relación entre años de educación primaria de la
vacío anterior en la teoría del crecimiento. Hasta media- población de 25 años o más y crecimiento. Esta investiga-
dos de los sesentas, el modelo neoclásico de crecimiento, ción, que comprende 97 países, encuentra sin embargo
liderado por Solow (1956), dejaba sin explicar una pro- una relación positiva entre crecimiento y educación se-
porción muy importante de los cambios en los niveles de cundaria masculina: un aumento de este tipo de educa-
ingreso de los países y de las diferencias entre ellos. La ción equivalente a la desviación estándar de esta variable
diferencia entre el crecimiento económico y el ritmo de en los países considerados eleva el crecimiento 1,1 pun-
acumulación de los factores productivos “simples” (el acer- tos porcentuales. En cambio, la relación entre educación
vo de capital, tierra y mano de obra) era un residuo no femenina y crecimiento es negativa.
bien entendido, al cual se denominaba cambio tecnológi- Un nuevo estudio de Barro (1997) incorpora una di-
co. A finales de los sesentas empezó a identificarse al mensión multitemporal a los análisis anteriores, que se
capital humano, es decir la acumulación de conocimien- limitan a observar un solo período largo de tiempo. Las
tos y experiencias, como un factor del crecimiento, modi- conclusiones sobre educación secundaria masculina se
ficable a través de la educación. mantienen, con un estimativo muy semejante al anterior.
En los ochentas, con el surgimiento de la nueva teo- Pero además se encuentra soporte a la importancia de la
ría neoclásica (Romer, 1986; Lucas, 1988), se reconoció el educación primaria y se establece que la educación feme-
rol central de la educación en el crecimiento. En términos nina sí afecta el crecimiento, pero en forma indirecta a
microeconómicos, la educación determina la productivi- través de su impacto sobre la tasa de fertilidad, sobre el la
dad de la fuerza de trabajo que interviene en cualquier tasa de mortalidad infantil y sobre el nivel de nutrición.
función de producción. La educación es la adquisición de Los estudios en que se basa este Informe ofrecen
habilidades generales que permite a los individuos asimi- dos estimativos que caen dentro de los rangos de trabajos
lar información y confrontar problemas. La educación apor- anteriores. Fernandez-Arias y Montiel (1997) estima en
ta la capacidad de adaptarse a diferentes procesos de 0,6 puntos porcentuales el efecto del crecimiento de un
producción, y permite la interacción con otros individuos año adicional de educación de la fuerza de trabajo a un
en el proceso de producción. La mano de obra con mayo- nivel mundial. Lora y Barrera (1997) encuentran que un
res niveles de educación tiene mejores posibilidades de año de educación de la población mayor de 25 años se
participar en procesos productivos complejos, que son asocia con un punto porcentual de crecimiento adicional
fuente de mayor desarrollo tecnológico y de mayor valor en América Latina.
agregado, generando un círculo virtuoso entre innovación Las diferencias de medición inciden en esta diversi-
y producción. dad de resultados, ya que los estimativos más bajos se
A pesar de las sólidas bases teóricas que sustentan encuentran en los estudios que se refieren a grupos etarios
esa relación, existe una amplia discusión de carácter em- más amplios de población. También es posible que la rela-
pírico sobre el efecto de la educación en el crecimiento a ción entre educación y crecimiento no sea lineal. Las me-
nivel agregado. Lau, Jamison y Louat (1990), utilizando joras de educación partiendo de ciertos niveles bajos
una función de producción Cobb-Douglas con innovación pueden tener un efecto grande en el momento en que
tecnológica y capital humano, estiman que el efecto de la logran romper un círculo vicioso de falta de educación por
educación difiere dramáticamente entre regiones. Con una inexistencia de capital humano y porque a niveles muy
muestra de 58 países en vías de desarrollo y datos desde bajos de cualquier recurso su productividad marginal tien-
1960 hasta 1986, encuentran que el retorno en crecimiento de a ser elevada. Sin embargo, también puede haber un
de un año más de educación de la población con 15 años efecto creciente a niveles mayores de educación, porque
o más en el Asía del Este es de 3,3 puntos porcentuales, pueden aprovecharse mejor las complementariedades en-
mientras que en América Latina es de 2,3 puntos. Tam- tre las distintas educaciones individuales.
bién muestran que la educación secundaria genera retor-
nos significativamente más altos que la educación primaria.
70 PARTE DOS

las políticas fiscales en América Latina han tendido a mul- conducen a expansiones de gasto público que se vuelven
tiplicarlos. La política fiscal ha tendido a ser procíclica, irreversibles. La posterior desaceleración del gasto puede
particularmente en tiempos de crisis cuando hubiera sido hacer brotar a la superficie todas estas fuentes de inesta-
más conveniente una reacción fiscal estabilizadora, en bilidad. La calidad de la cartera del sistema financiero
agudo contraste con lo que ocurre en las economías in- puede deteriorarse rápidamente al desacelerarse el gasto
dustriales, donde la política fiscal tiende a ser anticíclica y la producción. La situación fiscal puede debilitarse,
y estabilizadora25. La razón de este comportamiento no minando la confianza de los inversionistas y reduciendo
es, obviamente, un interés explícito de las autoridades las posibilidades de financiamiento externo. Lo que ocu-
por agudizar las recesiones, sino la inestabilidad de los rra posteriormente depende de la magnitud de las vulne-
recursos fiscales y de las fuentes de financiamiento pú- rabilidades o debilidades que se desarrollaron durante
blico debido, entre otras razones, a las estructuras tribu- el auge, la naturaleza de la reacción política a las presio-
tarias, a la falta de profundidad financiera y a la fragili- nes económicas y financieras, y la suerte. En México, para
dad de las instituciones bancarias. plantear un ejemplo particularmente dramático, las vul-
Las reformas estructurales permiten corregir algunas nerabilidades generadas por el enorme auge crediticio
de estas fuentes de volatilidad. Por ejemplo, las reformas de los primeros años de la década de 1990 fueron de
tributarias han llevado a ampliar las bases de tributación envergadura y el país tuvo la mala suerte de experimen-
y han reducido la dependencia de los tributos sobre las tar una serie de alteraciones políticas en momentos en
importaciones y sobre los consumos suntuarios, que fluc- que la economía debía enfrentar las presiones generadas
túan fuertemente. Las reformas financieras han facilita- por esas debilidades (BID, 1996, Parte Uno).
do el desarrollo financiero y en unos cuantos países han Más allá de esta dinámica macroeconómica, las po-
conducido a mejoras en los mecanismos de supervisión líticas estructurales pueden aumentar las fuentes de vo-
y de previsión ante las crisis. En general las reformas han latilidad económica. Una mayor apertura a los flujos co-
dado transparencia a las señales de precios y han facilita- merciales y financieros externos aumenta la exposición
do el funcionamiento de los mercados de bienes y facto- de la economía a los cambios de precios externos y las
res, mejorando su capacidad de reacción frente a los vicisitudes de los capitales internacionales. La liberación
shocks. No menos importante, las reformas han impues- financiera puede inducir a los bancos a asumir riesgos
to disciplina a las autoridades económicas, porque han excesivos, especialmente en aquellos países donde la su-
disminuido su discrecionalidad para controlar el crédi- pervisión es inadecuada, y donde el sector financiero se
to, las tasas de interés o los tipos de cambio. Menor dis- encuentra menos desarrollado y más concentrado. En
crecionalidad de las políticas macro puede implicar me- estas circunstancias es mayor la probabilidad de crisis
nos incertidumbre y por consiguiente menos volatilidad. bancarias y mayor también su potencial de desestabili-
zación macro. Las reformas reducen además la batería
Las reformas estructurales pueden ser fuente de de instrumentos con que cuentan las autoridades econó-
volatilidad micas para responder a los shocks externos e internos.
Por ejemplo, no se cuenta ahora con instrumentos de
Estos son sólo algunos de los canales a través de los cua- control a las importaciones o la demanda de divisas, ni
les las reformas estructurales pueden reducir la volatili- se dispone de mecanismos para evitar las fluctuaciones
dad (véase el recuadro 7). Pero ésa no es toda la historia. de las tasas de interés o del crédito.
Las reformas también pueden dar origen a una mayor De esta manera, las reformas estructurales pueden
volatilidad. Las reformas en sí mismas constituyen un afectar la estabilidad económica de formas muy variadas
shock, que la economía debe acomodar. Las reformas, al y con impactos que pueden ser diferentes a través del
igual que la estabilización macroeconómica, suelen dar tiempo. La evidencia empírica que se analiza a continua-
inicio a una fase de auge en el crecimiento, debido a que ción muestra cuál ha sido la experiencia de América Lati-
permiten la recuperación de la productividad, al tiempo na desde mediados de los ochentas.
que estimulan el gasto de consumo e inversión. Pero esta
fase puede ser la antesala de un período de mayor volati-
lidad macroeconómica, porque el auge genera debilida-
des financieras, externa y fiscales. El sistema bancario se
sobreextiende. Las importaciones crecen más rápido que 25 Véase la Parte Tres de este Informe y Gavin, Haumann, Perotti y Talvi (1996).
las exportaciones. Los ingresos tributarios transitorios
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 71

Recuadro 7. Las reformas estructurales y la volatilidad

La volatilidad puede disminuir... ... o aumentar

Reforma comercial

Hay diversas razones para esperar que una economía abierta Sin embargo, en la dirección opuesta se puede argüir que
sea menos volátil: (i) los recursos productivos se asignan economías más abiertas (i) están más expuestas a los im-
según las ventajas comparativas internacionales, facili- pactos externos, especialmente si se especializan en pro-
tando la respuesta a los shocks; (ii) hay libre acceso a ductos básicos (Rodrik, 1997); (ii) tienen menor
insumos y maquinaria importada permitiendo ajustes rá- discrecionalidad para amortiguar los shocks externos con
pidos de los sectores productivos; (iii) hay mayor capaci- cambios arancelarios u otras medidas de política comer-
dad de generación de divisas y, por consiguiente, de ajuste cial; (iii) están más expuestas a las alteraciones de los
frente a los shocks financieros externos; (iv) las bases flujos de capitales.
exportadoras son más amplias, reduciendo la vulnerabili-
dad a los shocks de precios externos (Sachs, 1985; Sachs
y Warner, 1995).

Reforma tributaria

La adopción de sistemas tributarios más simples y menos Pero sistemas tributarios más simples pueden aumentar la
distorsionantes tiende a reducir la volatilidad fiscal y ma- volatilidad porque (i) reducen la discrecionalidad tributaria,
croeconómica, puesto que implica (i) sustituir impuestos que puede usarse para fines de estabilización; (ii) redu-
al comercio exterior por impuestos domésticos con bases cen la elasticidad tributaria, que el gobierno puede apro-
más amplias y estables, como el IVA; (ii) ampliar las bases vechar para ahorrar más en tiempos de auge, y desahorrar
de los impuestos y reducir las tasas marginales elevadas en tiempos de recesión.
de los consumos o ingresos más inestables; (iii) fortalecer
los ingresos tributarios y reducir la dependencia de fuen-
tes financieras inestables, como el impuesto inflacionario
o el financiamiento de corto plazo.

Liberalización financiera

La liberalización financiera tiene dos dimensiones: la re- Pero también hay fundados temores de que la liberación
ducción de las barreras a los flujos de capital internacio- financiera externa e interna aumente la inestabilidad, pues-
nal y la reducción en las restricciones sobre las actividades to que: (i) los capitales internacionales pueden ser sus-
de los intermediarios financieros internos. Ambas dimen- ceptibles a cambios en las condiciones relativas de
siones pueden contribuir a una menor volatilidad, puesto rentabilidad, a alteraciones en la confianza u otros facto-
que (i) el financiamiento externo puede ayudar a estabilizar res internos o externos, que son de naturaleza inestable1,
el consumo y a financiar aumentos de inversión; (ii) mer- (ii) los bancos nacionales enfrentan problemas de infor-
cados financieros más libres imponen disciplina a la polí- mación (dificultad de evaluar riesgos crediticios, espe-
tica macroeconómica y dan transparencia a variables cialmente en tiempos de auge) y de incentivos (capital
macroeconómicas claves, como las tasas de interés; (iii) propio sustancialmente menor que los pasivos) que los
la libertad financiera facilita la movilidad de los recursos induce a tomar riesgos excesivos. Cuando los resultados
productivos y las decisiones de inversión. son favorables, recogen las ganancias, cuando no lo son
trasladan los costos a los depositantes y contribuyentes;
(iii) estos riesgos son mayores en las primeras etapas de
la liberación financiera, cuando es reducida la capacidad
de los bancos para ponderar y controlar el riesgo y cuando
la estructura regulatoria y de supervisión es débil.

1 Calvo (1996) proporciona un modelo formal de algunos de estos temas.


72 PARTE DOS

Los temores de mayor volatilidad resultaron GRAFICO 37


exagerados Cambios en la volatilidad del PIB y reformas (1993/5-1984/6)

Aunque la inestabilidad económica está lejos de haber 2


Honduras
sido erradicada, las reformas de la última década reduje- 1
Jamaica

Cambio en la volatilidad del PIB (%)


ron en forma apreciable la volatilidad del crecimiento 0
Venezuela México
El Salvador
económico y de la inflación y algo menos la del déficit Colombia Guatemala
-1 Bolivia Ecuador
fiscal y del tipo de cambio real. La apertura comercial y Chile
Uruguay Brasil
-2 Nicaragua Perú
las reformas financieras fueron las dos áreas de reforma Rep. Dominicana
-3 Paraguay
decisivas en estos resultados, debido a que facilitaron el Argentina

funcionamiento de los mercados de bienes y factores y -4 Costa Rica

contribuyeron a imponer disciplina a las políticas ma- -5


Trinidad y Tobago
croeconómicas. Al haber reducido la volatilidad, las re- -6
0 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40
formas contribuyeron en forma indirecta a mejorar las
Cambio en el índice de políticas
posibilidades de crecimiento y a corregir los problemas
distributivos, dado su efecto sobre estas variables26. Fuente: Véase el Apéndice 3 sobre volatilidades y el Apéndice 5 sobre el índice de reformas.

Las reducciones en volatilidad tendieron a ser ma-


yores en países que también realizaron mayores refor-
mas estructurales, mientras que se mantuvo constante e hecho de que, en el momento de su adopción, hayan
incluso aumentó donde las reformas fueron menores generado una aceleración del crecimiento que en parte
(gráfico 37). Costa Rica y Trinidad y Tobago son dos ca- ha sido de naturaleza transitoria. Gracias a la apertura, la
sos aislados, que tuvieron una muy alta volatilidad hace economía ha saltado a un nivel más alto de producción,
una década, que ahora han logrado disminuir. En cam- a partir del cual ha empezado a crecer en forma más esta-
bio, México y Argentina, dos países que experimentaron ble que en el pasado. Aunque después del auge inicial
situaciones de inestabilidad reciente, no constituyen ca- generado por la apertura y la reducción de la inflación,
sos excepcionales. México, que ha efectuado reformas en muchos países han pasado por períodos de desacelera-
forma gradual, ha registrado en el pasado situaciones de ción y algunos por fases posteriores de tensión e incluso
volatilidad semejante. En Argentina, donde las reformas de crisis, típicamente este ciclo macroeconómico ha im-
estructurales han sido mayores, la volatilidad del PIB se plicado una inestabilidad menor de las tasas de creci-
ha reducido con respecto a sus niveles de hace una déca- miento económico de la que se observaba con anteriori-
da, a pesar de la recesión que se experimentó en 1995. dad a la estabilización o las reformas.
En cualquier caso, la relación negativa entre volatilidad Ningún otro factor ha tenido una influencia com-
y reformas estructurales para el conjunto de países es parable a las reformas comercial y financiera en la esta-
igualmente apreciable al comparar otros períodos (véa- bilización del crecimiento económico de la región de la
se el Apéndice 3). última década. No hay evidencia, por ejemplo, de que la
La apertura comercial y las reformas financieras fue- mayor estabilidad fiscal, cambiaria o inflacionaria haya
ron cruciales para reducir la inestabilidad del crecimien- contribuido a reducir en forma significativa la inestabili-
to (aparte de haber sido también las que más aceleraron dad del crecimiento económico. Pero es importante re-
el crecimiento permanente, como vimos en una sección cordar que la reducción de la inflación ha sido un prerre-
anterior). La mayor movilidad y transparencia que intro- quisito de la adopción y consolidación de las reformas,
dujeron a los mercados de bienes y factores han facilita- de forma que su efecto final sobre la estabilidad del cre-
do el ajuste de la economía ante los shocks. Estos efectos cimiento puede haber sido importante, especialmente en
favorables han sobrepasado con creces las consecuencias aquellos países que se encontraban afectados por infla-
potencialmente desestabilizadoras de la mayor exposi- ciones altas. También debe tenerse en cuenta que en un
ción de las economías al comercio y los flujos financie- período más largo, la mayor estabilidad fiscal, cambiaria
ros internacionales. Gracias a las reformas comercial y e inflacionaria puede traducirse también en menor vola-
financiera, se ha reducido prácticamente a la mitad la tilidad del crecimiento. De igual manera, no se encuen-
inestabilidad del crecimiento económico.
El que las reformas comerciales hayan contribuido
a estabilizar el crecimiento no es incompatible con el 26 Estas relaciones se encuentran analizadas en BID (1995), Parte Dos.
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 73

Cuadro 7. Qué ha reducido la volatilidad


La volatilidad de...
Oferta Déficit Tipo de
Crecimiento Inflación monetaria fiscal cambio real

...ha cambiado gracias a Cambios en la volatilidad (%)

Reformas estructurales:
Comercial -35 -47
Financiera -20 -28 -22
Tributaria -15

Menor volatilidad de la inflación -45

Mayor volatilidad monetaria +7

Menor volatilidad fiscal -8

Mayor volatilidad de
los capitales externos 2

Cambio total en volatilidades


debido a estos factoresa -48 -59 -6 -15 -58

Fuente: Véase Apéndice 3.


a Los totales no corresponden a las sumas de las celdas, sino al producto de los términos (1+x) donde x son los valores de las celdas.

tra evidencia de que la revaluación del tipo de cambio gobierno para asignar el crédito, modificar los encajes o
real generada por la mayor afluencia de capitales haya imponer topes a las tasas de interés, todo lo cual ha ge-
ejercido ningún efecto (favorable o desfavorable) sobre nerado confianza en los mercados, contribuyendo a re-
la estabilidad del crecimiento en la última década en el ducir la volatilidad de la inflación.
conjunto de los países de la región. Pero eso no descarta Es un hecho bien reconocido teórica y empíricamen-
que pueda tener efectos en el futuro, como tampoco el te que la volatilidad monetaria se traduce en volatilidad
que posiblemente los haya tenido ya, y muy notorios, en de la inflación (y así lo confirman los resultados que se
países como México. Lo que la evidencia señala es que, reportan en el Apéndice 3). Pero este factor no ha contri-
en contra de la presunción usual, éste caso no es el típico buido a reducir la volatilidad media de la inflación en
del conjunto de países de América Latina. toda América Latina porque ha habido tanto aumentos
Las reformas estructurales también han contribuido como disminuciones en las volatilidades monetarias de
a reducir casi a la mitad la volatilidad de la inflación, unos países y otros (en balance, los aumentos han sido
posiblemente porque han reforzado la disciplina de algo mayores que las disminuciones, aunque éstas han
mercado e introducido controles más severos a las polí- sido importantes en algunos países, como Argentina y
ticas macroeconómicas, dando confianza a los agentes Brasil). Las anclas monetarias no han operado, ya que
económicos. La apertura comercial ha disciplinado los las demandas monetarias en muchos países han mostra-
precios de los bienes comercializables y desprovisto al do alteraciones muy importantes como resultado de las
gobierno de las políticas de protección y control a las reducciones de inflación, la estabilización de los tipos
importaciones y de sus sesgos inflacionarios. Conjunta- de cambio y la adopción de los programas de reforma
mente con la reforma financiera, la apertura comercial estructural. Muchos países de la región han basado sus
ha ampliado el acceso al financiamiento externo, sin el estrategias de reducción de la inflación en la fijación to-
cual no serían posibles los aumentos de importaciones tal o parcial del tipo de cambio, lo que en algunos casos
requeridos para estabilizar los precios internos. Además, ha implicado apreciaciones importantes del tipo de cam-
la reforma financiera le ha impuesto disciplina a las po- bio real (BID, 1996, Parte Uno). Se ha derivado de allí la
líticas macro, ya que le ha quitado discrecionalidad al opinión de que la apreciación cambiaria ha sido necesa-
74 PARTE DOS

ria para reducir la volatilidad de la inflación. La eviden- zado en este estudio). No sorprende que la ocurrencia
cia econométrica no da sustento a esta hipótesis para el de crisis financieras haya sido significativamente mayor
conjunto de países de la región, aunque podría ser váli- en aquellos países que han avanzado con demasiada pre-
da en casos individuales. mura en la eliminación de las restricciones sin hacer
También es de interés preguntarse si las reformas han mejoras en la supervisión27.
contribuido a corregir la inestabilidad fiscal que ha sido En síntesis, en contra de lo que usualmente se cree,
característica de los países de América Latina. La respues- las reformas no han aumentado la inestabilidad econó-
ta es positiva, aunque la reducción no ha sido muy pro- mica. Sin embargo, puesto que la volatilidad macroeco-
nunciada. En los países que han simplificado los siste- nómica sigue siendo alta en diversos aspectos, es de inte-
mas tributarios y mejorado su neutralidad, se ha logrado rés regresar a las hipótesis originales de este trabajo y
una mayor estabilidad de los ingresos fiscales, lo que ha preguntarse (i) si se requieren reformas más profundas,
reducido en casi una quinta parte la volatilidad fiscal (ii) si con el paso del tiempo aumentarán los efectos es-
media de América Latina. Esto ha sido posible gracias a tabilizadores de las reformas que ya se han hecho, y (iii)
que a disminuido la dependencia de bases tributarias si se requieren otras políticas para lograr niveles acepta-
inestables, como las importaciones, los consumos sun- bles de estabilidad.
tuarios o las ganancias de algunos sectores o grupos eco-
nómicos, a favor de bases más amplias y estables, como ¿Puede esperarse menor volatilidad?
el conjunto de los bienes de consumo o los ingresos de
los individuos y las empresas. La variabilidad del crecimiento económico de la región
Las reformas estructurales también han contribuido se ha moderado gracias a las reformas comercial y finan-
a la estabilización cambiaria, a través de dos canales. Por ciera. Pero éstas son las dos áreas de reforma más avan-
un lado, puesto que la inestabilidad del tipo de cambio zadas, de forma que solo cabría esperar una reducción
real suele reflejar la inestabilidad de la inflación, las re- adicional modesta por estos canales. Si ambas áreas de
formas han tenido un efecto indirecto gracias a su in- reforma se profundizaran en los países donde se encuen-
fluencia en la estabilización de los precios. Por otro lado, tran menos avanzadas, para alcanzar el nivel mínimo
los países que han hecho mayores progresos en materia logrado por los cuatro primeros países, la volatilidad del
de liberalización y regulación financiera han tendido a crecimiento podría disminuirse otro 22% en promedio
lograr una mayor estabilidad en los tipos reales de cam- en toda la región, con respecto al que era su nivel hace
bio. La relación entre la reforma financiera y la estabili- una década (cuadro 8). Pero este avance no sería despre-
dad cambiaria es otro ejemplo de cómo las reformas es- ciable. El crecimiento económico alcanzaría una estabi-
tructurales pueden introducir confianza y estabilidad a lidad semejante a la observada en la primera mitad de
los mercados porque restan discrecionalidad al gobierno los noventas en los países industrializados, aunque algo
y hacen más transparentes las señales macroeconómicas. mayor todavía a la correspondiente a los países del mila-
Si bien las reformas estructurales, y en particular las gro asiático. Por lo tanto, la profundización de las refor-
reformas comercial y financiera, han reducido la volati- mas permitiría lograr niveles razonables de estabilidad
lidad macroeconómica, las esperiencias recientes de Ar- del crecimiento. Algunos de los países más grandes de la
gentina y México (y las de Argentina, Chile y Uruguay a región, como Brasil y México, podrían tener importantes
comienzos de los ochentas) constituyen una voz de aler- mejoras en estabilidad si lograran fortalecer sus sectores
ta contra una interpretación mecánica de estos resulta- financieros y mejorar los mecanismos de supervisión y
dos. Ninguna reforma estructural, por profunda y bien vigilancia prudencial bancaria.
concebida que sea, puede erradicar las fuentes de inesta- La profundización de las reformas comercial y fi-
bilidad macro, especialmente si las autoridades econó- nanciera también llevaría a una menor volatilidad en los
micas no están dispuestas a admitir la disciplina (y los ritmos de inflación de la región, a niveles comparables
rigores) que tienden a imponer mercados más libres. Es en promedio con otras regiones del mundo, y con un
importante recordar además que el proceso de reforma impacto mayor en algunas de las grandes economías. Por
financiera no puede limitarse a la eliminación de las res- su parte, reformas tributarias más profundas pueden con-
tricciones a los intermediarios financieros. El diseño de tinuar reduciendo la volatilidad fiscal, la cual, en lo que
mecanismos adecuados de supervisión y regulación es
componente esencial de una buena reforma financiera
(y así lo considera el índice de políticas financieras utili- 27 Véase BID (1996), Parte Dos, Capítulo 4.
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 75

Cuadro 8. Más reformas pueden reducir aún más la volatilidad


La volatilidad de...
Oferta Déficit Tipo de
Crecimiento Inflación monetaria fiscal cambio real

...podría cambiar a través de Cambios en la volatilidad (%)

Más reformas estructurales:


(impactos directos)
Comercial -3 -3
Financiera -20 -24 -13
Tributaria -13

Menor volatilidad de la inflación -9


(por mayores reformas)

Menor volatilidad monetaria


(por mayores reformas) -1

Menor volatilidad fiscal


(por mayores reformas) -1

Cambio total en volatilidades


debido a estos factoresa -22 -28 -1 -13 -21

Fuente: Véase Apéndice 3.


a Los totales no corresponden a las sumas de las celdas, sino al producto de los términos (1+x) donde x son los valores de las celdas.

se refiere al déficit fiscal, ya ha alcanzado niveles cerca- En el frente fiscal es necesario que durante los pe-
nos a los países desarrollados. ríodos de auge se generen superávit que permitan forta-
Todos estos resultados tenderán a reforzar la estabi- lecer la posición financiera del gobierno, para que pue-
lidad del crecimiento económico con el paso del tiem- da responder en forma contracíclica en el período de
po. En efecto, aquellos factores que los estudios han iden- recesión, en lugar de agravarlo con recortes abruptos del
tificado como determinantes de largo plazo de la gasto por carecer de recursos para financiarlo. Por razo-
volatilidad, como son la volatilidad fiscal, la profundi- nes semejantes es necesario también que las autoridades
dad financiera y el régimen cambiario, han cambiado en eviten la acumulación de deudas de corto plazo que pue-
la dirección conducente a una mayor estabilidad. Una den ser desestabilizadoras. Las fragilidades fiscales pue-
notable excepción es la volatilidad monetaria, que en pro- den ser originadas en ciclos de gasto impulsados por ra-
medio para la región continúa siendo tan elevada como zones electorales o en procesos de transferencia de los
una década atrás y que puede ser una amenaza para la ingresos fiscales del gobierno central hacia otros niveles
estabilidad del crecimiento económico futuro. de la administración pública. Todas éstas son áreas que
requieren la atención de las autoridades económicas para
Las reformas estructurales no bastan para prevenir la reaparición de la volatilidad macroeconómi-
garantizar la estabilidad ca de origen fiscal.
En materia financiera, la continuación de las refor-
La profundización de las reformas y el paso del tiempo mas debe llevar a reforzar la supervisión bancaria y a
contribuirán a reducir la volatilidad del producto a nive- aumentar la profundización financiera, lo cual ayudará
les comparables con otras regiones del mundo. Pero esto a prevenir la volatilidad. Pero la reforma financiera no
solo será una realidad si se pueden evitar episodios de exime a las autoridades monetarias del rol que deben
inestabilidad macro que surgen como resultado de las asumir para evitar la aparición de los auges de crédito
vulnerabilidades fiscales, financieras y externas que tien- durante los cuales se incuban las crisis financieras. Las
den a generarse en los tiempos de auge y a salir a la su- reformas financieras deben ser extendidas además a otras
perficie durante las recesiones. áreas diferentes a la bancaria para hacer viable una ma-
76 PARTE DOS

yor profundización financiera. De especial importancia y elevar las tasas de inversión. Pero las mejoras distribu-
es la creación de un marco legal adecuado para el desa- tivas serán muy modestas a menos que se recupere el
rrollo del mercado de capitales y la generación de fuen- atraso educativo de América Latina frente a los patrones
tes de ahorro de largo plazo para alimentarlo. Por estas mundiales. Aun así, se requiere además un esfuerzo com-
razones, las reformas a los sistemas pensionales pueden plementario de redistribución de las oportunidades de
contribuir poderosamente a la reducción de la inestabi- inversión y de la tenencia de los activos físicos para que
lidad macro. América Latina en su conjunto pueda lograr los niveles
En relación con las vulnerabilidades de origen ex- de equidad que hoy caracterizan a los países europeos o
terno, es necesario vigilar la evolución del tipo de cam- del sudeste asiático.
bio real y de los déficit externos para prevenir la apari-
ción de situaciones insostenibles, que pueden dar lugar La distribución del ingreso de América Latina es la
a correcciones desestabilizadoras. El margen de acción peor del mundo
de la política cambiaria usualmente es muy limitado para
asegurar la estabilidad externa, a menos que se refuerce América Latina es la región del mundo donde los ingre-
con una combinación adecuada de políticas monetarias sos se distribuyen de la forma más inequitativa28. El pro-
y fiscales que eviten tanto el exceso de gasto interno como medio de los coeficientes Gini de los países de la región
la aparición de diferenciales entre los rendimientos fi- es de 0,56, que resulta más de 15 puntos por encima de
nancieros dentro y fuera del país. los países desarrollados o que los países del sudeste asiá-
En la sección final de este informe veremos la rela- tico, y apenas comparable al promedio de países africa-
ción que existe entre las acciones de política y diversos nos (véase el gráfico 12 en una sección anterior). Des-
objetivos económicos, aparte de la estabilidad macro. Ello pués del enorme deterioro distributivo de los años
permitirá profundizar en la agenda de políticas aquí ochenta, y a pesar de la recuperación económica, la equi-
enunciada. dad y la pobreza no mostraron mucho progreso en los
noventa.
LOS RESULTADOS: FRENO AL DETERIORO La alta desigualdad del ingreso en América Latina
DISTRIBUTIVO tiene su origen en el nivel y composición de sus recursos
productivos y en la forma como se encuentran distribui-
La persistente desigualdad del ingreso y el lento progre- dos. En comparación con otras regiones del mundo (y
so social son importantes razones de insatisfacción con teniendo en cuenta las diferencias en los niveles de desa-
el nuevo modelo económico de América Latina. Después rrollo de las economías), América Latina tiene aproxi-
de una década de reformas no se observa en la región madamente las mismas cantidades relativas de capital
una disminución de las brechas sociales ni de los mayo- físico, mientras que es relativamente abundante en re-
res niveles de pobreza que se acumularon en los ochen- cursos naturales y comparativamente pobre en capital
tas. Sin embargo, las reformas han sido parte de la solu- humano. Estas son condiciones que suelen ir asociadas
ción, no del problema. Las reformas en su conjunto a una mayor concentración del ingreso. La explotación
detuvieron el deterioro distributivo porque aceleraron el de recursos naturales genera rentas que llegan a unas
crecimiento económico y reactivaron la inversión. En pocas manos, con poco empleo y en general con pocos
forma aislada, la reforma comercial además generó una alicientes para la creación de nuevas actividades produc-
redistribución de ingresos favorable a los grupos de me- tivas. Los niveles relativamente bajos de educación en
nores ingresos, porque abarató los bienes de consumo América Latina son una causa aún más importante de
popular y redujo las rentas que los productores naciona- desigualdad. La relación entre educación y desigualdad
les derivaban de la protección. Pero las reformas estruc- no es lineal, ya que a niveles muy bajos de educación el
turales han sido una solución muy incompleta a los pro- escaso ingreso que se genera resulta relativamente bien
blemas distributivos, debido a las carencias educativas distribuido. La mayor concentración del ingreso tiende a
de la región. En los países con mayores deficiencias edu- darse cuando el nivel promedio de la educación se sitúa
cativas las nuevas oportunidades económicas que han entre los 5 y los 6 años, justamente los niveles que son
traído las reformas sólo han podido ser aprovechadas por característicos de América Latina.
unos pocos, lo cual ha reforzado la concentración. Es
necesario que las reformas estructurales se profundicen 28Cálculos de Londoño y Székely (1997) con base en la base de datos de
para aumentar el dinamismo de la actividad económica Deininger y Squire (1997).
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 77

La forma como está distribuida la propiedad de los GRAFICO 38


activos productivos es tan importante para la distribu- ¿Qué explica la mayor desigualdad en América Latina?
ción del ingreso como la relación entre las cantidades de (Puntos Gini encima del patrón mundial)
unos activos y otros. En este aspecto América Latina tam-
poco tiene ventajas. En los países de la región se encuen-
15,0
tra muy concentrada la propiedad de los recursos natu-

{
Desigualdad
12,5
rales y de la educación. Esto implica que el crecimiento
Capital humano
económico y las nuevas oportunidades económicas que 10,0
Nivel
trae consigo no se difunden por igual a todos los grupos 7,5
de la población y que, en casos extremos, tienden inclu- Capital físico
5,0
so a reforzar la concentración.
En comparación con los países del sudeste asiático,
la mayor concentración del ingreso en América Latina se
Recursos naturales
{ Desigualdad

Dotación
2,5

0,0
debe especialmente a la abundancia relativa de recursos
naturales y a la mala distribución de la tierra y de la edu- Fuente: Londoño y Székely (1997). Véase el Apéndice 4.

cación. En comparación con Europa, la diferencia más


importante es la baja acumulación de capital físico y
humano, aunque también tienen algún peso los otros cirse su dirección. Considérense los siguientes efectos para
factores (gráfico 38). apreciar la complejidad del fenómeno.
Reforma comercial. Los temores de que la apertura
La distribución del ingreso no es una constante en comercial deteriore la distribución del ingreso suelen
el corto plazo apoyarse en alguno de los siguientes argumentos: (i) au-
mentar las importaciones implica desplazar la produc-
Puesto que estos factores estructurales cambian muy len- ción y el empleo nacionales (al menos temporalmente),
tamente a través del tiempo, no sería de esperar que las (ii) la apertura abarata los bienes de consumo suntuario
reformas estructurales tuvieran un efecto pronunciado respecto a los de consumo masivo, (iii) la apertura per-
sobre la distribución del ingreso. Pero esta es una expli- mite introducir tecnologías de producción que son in-
cación incompleta, porque al lado de los factores de lar- tensivas en capital, que suelen demandar más trabajo ca-
go plazo, las fluctuaciones macroeconómicas pueden lificado, pero que reducen la demanda de trabajo no
producir cambios de importancia en la distribución del calificado. En dirección opuesta puede argumentarse que
ingreso. En particular, la distribución puede deteriorarse (i) la apertura estimula el desarrollo exportador en aque-
cuando se desacelera la actividad productiva, cuando cae llos bienes que utilizan intensivamente los recursos más
la inversión o cuando aumenta el ritmo de inflación. Esta abundantes y en particular el trabajo no calificado (sin
hipótesis resulta claramente confirmada por un análisis embargo, si las exportaciones son intensivas en recursos
econométrico de los cambios que ha tenido la distribu- naturales, es posible que aumente la concentración), (ii)
ción del ingreso en 12 países de América Latina entre la apertura elimina las rentas que favorecen a los impor-
1970 y 1995 (véase el recuadro 8). A través de estos ca- tadores y los productores nacionales protegidos, quienes
nales macroeconómicos las reformas estructurales han se encuentran en las escalas altas de ingreso, en tanto
tenido un efecto favorable sobre la distribución, como que (iii) la reducción de los aranceles y la protección a
veremos más adelante. los bienes de consumo masivo mejoran la capacidad de
Sin embargo, en adición las reformas estructurales compra de los grupos de bajos ingresos, y (iv) la apertu-
pueden alterar la distribución del ingreso en el corto plazo ra amplía las oportunidades de inversión, producción y
mediante canales microeconómicos, o más exactamente empleo en beneficio de los grupos marginados de la ac-
mediante cambios en los precios relativos, en las remu- tividad económica en la situación anterior.
neraciones y en las posibilidades de ocupación de unos Reforma tributaria. La simplificación de los regíme-
grupos y otros. Posiblemente son este tipo de redistribu- nes tributarios puede generar efectos regresivos en la dis-
ciones las que más rápidamente se observan y las que tribución del ingreso porque: (i) se reducen las tasas
dan origen a los temores sobre los efectos distributivos marginales de tributación para los tramos de ingresos más
de las reformas. Pero los efectos redistributivos de las altos y para las empresas; (ii) se adoptan impuestos al
reformas son muy diversos y difícilmente puede prede- valor agregado, que son impuestos al consumo, que gra-
78 PARTE DOS

Recuadro 8. ¿Cómo se explican los cambios en la distribución del ingreso en América Latina?

En el mundo entero los niveles de desigualdad en los dis- además ha habido un efecto indirecto. La inequidad edu-
tintos países están asociados con las dotaciones relativas cativa ha limitado el efecto distributivo de la acumula-
de capital físico, recursos naturales y educación. Por con- ción de capital físico. En aquellos países con mayor
siguiente, es de esperarse que, a través del tiempo, los concentración de la educación, los aumentos de inversión
cambios en estas variables tengan efecto sobre la distri- han deteriorado la distribución del ingreso, posiblemente
bución del ingreso en cada país. Pero además es factible porque han elevado el beneficio de una educación escasa
que las tendencias de crecimiento de la economía y su y reducido la necesidad de mano de obra no calificada.
desempeño en cada momento influyan sobre la situación La interacción de estos factores ha llevado a un apre-
distributiva. El crecimiento sostenido a través del tiempo ciable deterioro de la distribución del ingreso en América
altera las remuneraciones relativas de los factores produc- Latina desde la década de 1970. Las tasas de inversión
tivos y permite la aparición de nuevas oportunidades de física se han reducido de un promedio del 29% en los
ingreso y movilidad. En el corto plazo, los ciclos económi- setenta al 22% desde la crisis de la deuda. La educación
cos pueden afectar en forma proporcionalmente mayor a se ha atrasado y actualmente la fuerza de trabajo de Amé-
los grupos más vulnerables, que carecen de mecanismos de rica Latina tiene 2 años menos de escolaridad promedio
estabilización de sus ingresos. Londoño y Székely (1997) de lo que debería tener para su nivel de desarrollo (y 4
analizaron estas hipótesis para un grupo de 12 países de años menos que los países del sudeste asiático, descon-
América Latina en el período 1970-1995 (véase la metodo- tando las diferencias atribuibles a niveles de ingreso).
logía en el Apéndice 4). Además, la educación en América Latina se ha concentra-
Los resultados confirman que la desigualdad del in- do en forma creciente. Estas tendencias estructurales se
greso en América Latina ha cambiado según la dinámica combinaron en los setentas con un ciclo de auge econó-
de acumulación de capital físico y humano. Un aumento mico, dando como resultado una leve mejoría en la distri-
de la inversión entre 4 y 5 puntos del PIB se encuentra bución. La recesión de los ochentas vino a reforzar todos
asociado con una disminución de 1 punto del coeficiente los factores de deterioro, produciendo un aumento abrup-
Gini y un año de aumento en la educación promedio (por to en la concentración. La recuperación del crecimiento y
encima de lo esperado para el nivel de desarrollo) se aso- de la inversión de los noventa ha compensado el efecto
cia con una reducción del coeficiente Gini de algo más de concentrador de la falta de educación y su mala distribu-
2 puntos. ción, pero no ha bastado para producir una mejoría.
La distribución del ingreso también ha estado rela-
cionada con el ritmo de crecimiento permanente. Aunque
la relación estadística no es muy fuerte, mayores ritmos Explicación de los cambios
de crecimiento de largo plazo están relacionados con me- en la desigualdad de América Latina
nores niveles de desigualdad en América Latina (esto im- 0,80
plica que la región se encuentra ya en el lado derecho de
la U invertida de Kuznets, que postula que la distribución 0,60
Incremento anual de puntos Gini

tiende a deteriorarse durante las primeras etapas de desa-


0,40
rrollo económico, y a mejorar posteriormente).
Por otra parte, en los ciclos temporales de auge eco- 0,20
nómico los pobres se han beneficiado más que los ricos.
Una expansión del ingreso 5% por encima de su nivel per- 0,00

manente ha tendido a mejorar en unos 2 puntos el coefi-


-0,20
ciente Gini. De igual forma, las recesiones han sido muy
inequitativas. -0,40
Setentas Ochentas Noventas
La alta desigualdad de la educación, sin embargo, ha
Capital humano Fluctuación en Total
condicionado el impacto de la acumulación sobre la dis- (nivel y desigualdad) producto e inversión

tribución del ingreso. Mayor desigualdad en la educación Fuente: Londoño y Székely (1997).
ha traído consigo mayor concentración del ingreso. Pero
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 79

van menos a quienes más ahorran, es decir a los grupos to, redistributiva), existen razones para temer que las pri-
de ingresos más altos; (iii) se eliminan exenciones de vatizaciones puedan deteriorar la distribución del ingre-
impuestos para los bienes de la canasta básica y se redu- so, ya que: (i) con las privatizaciones normalmente des-
cen las tasas de impuesto específico para los consumos aparecen los subsidios a las tarifas de los servicios
suntuarios, y (iv) se reducen los tratamientos especiales públicos, que en algunos casos son genuinamente redis-
para negocios o actividades de baja rentabilidad o de alta tributivos, (ii) las privatizaciones pueden otorgar un po-
generación de empleo, como la agricultura o ciertos sec- der monopólico a las nuevas empresas, que aprovechan
tores industriales. En la dirección opuesta, las reformas para obtener ganancias extraordinarias, (iii) las empre-
pueden ser progresivas porque: (i) regímenes más sim- sas privatizadas en las áreas de servicios públicos pue-
ples reducen las posibilidades de evasión, de las cuales den carecer de incentivos para atender la demanda de
se favorecen más los grupos de mayores ingresos, y las los sectores populares o de las áreas rurales, y (iv) las
exenciones y tratamientos especiales, que favorecen no a privatizaciones suelen implicar despidos masivos de per-
los grupos o sectores más necesitados, sino a los más in- sonal. Como en el caso de la reforma financiera, la ocu-
fluyentes; (ii) la adopción de bases más amplias para los rrencia de estos efectos depende de factores específicos a
impuestos al consumo o al ingreso evita que se grave más cada país. De igual forma, las privatizaciones pueden ser
a ciertos grupos más fáciles de controlar, como los asala- redistributivas, puesto que (i) los subsidios a las tarifas,
riados, que no son necesariamente los más pudientes; y aunque sean diferenciados por grupos de ingreso, otor-
(iii) en la medida en que facilitan la inversión, los siste- gan mayores montos totales de subsidio a quienes tie-
mas tributarios más neutrales favorecen la creación de nen mayores consumos, es decir a los grupos de mayores
nuevas oportunidades de empleo y estimulan la compe- ingresos, (ii) las privatizaciones pueden introducir com-
tencia. petencia y eficiencia a empresas anquilosadas, que gene-
Reforma financiera. La liberalización financiera pue- ran pérdidas a cargo de los contribuyentes y que prestan
de traducirse en mayor concentración del ingreso por servicios deficientes, especialmente a los sectores popu-
varios canales: (i) la liberación de las tasas de interés lares y a los grupos sin capacidad de presión, y (iii) las
puede elevar el rendimiento efectivo de los ahorros en el privatizaciones estimulan la inversión tanto en las em-
sistema financiero, que son propiedad de los grupos de presas privatizadas como en otras actividades relaciona-
altos ingresos, (ii) la ampliación de la oferta de crédito y das, compensando con empleos más productivos aque-
la reducción de márgenes de intermediación financiera llos que desaparecen por redundantes.
abaratan el capital, facilitando la adopción de tecnolo- Reforma laboral. Es posible que las consideraciones
gías intensivas en capital, en detrimento de la demanda distributivas hayan sido uno de los obstáculos para las
laboral, (iii) la eliminación de los programas de crédito reformas laborales en América Latina. La flexibilización
dirigido puede perjudicar a sectores populares que eran laboral puede reducir las remuneraciones reales de los
beneficiarios de tales programas, y (iii) las nuevas posi- trabajadores permanentes, puede aumentar su riesgo de
bilidades financieras pueden reforzar la concentración a quedar desempleados y puede disminuir la protección
favor de las familias y empresas que ya poseen el control económica frente a la enfermedad o la vejez. Sin embar-
de los grupos financieros. Que estos efectos se den o no go, no es evidente que toda reforma laboral tenga que
en la práctica dependerá de las características del sector producir esos resultados, y menos aún que en caso de
financiero y de la manera como se lleve a cabo el proce- producirse deterioren la distribución del ingreso. Las
so de liberalización y regulación. Idealmente, la reforma menores tasas de desempleo son características de países
financiera puede conducir a ampliar la oferta de crédito con mercados laborales más flexibles (lo cual depende
a sectores que antes se encontraban excluidos, a mejorar no solo de la legislación, sino también de otras caracte-
la competencia dentro del sector financiero y a moderar rísticas institucionales propias de cada país). Las legisla-
los márgenes entre las tasas de depósito y de crédito, re- ciones laborales más rígidas solo ofrecen protección y
duciendo las ganancias monopólicas de los grupos fi- altos ingresos a grupos que no se caracterizan por la po-
nancieros. breza, mientras que limitan las posibilidades de genera-
Privatizaciones. Posiblemente ésta ha sido el área de ción de empleo y tienden a deprimir los ingresos de los
reforma que mayores resistencias ha generado por razo- trabajadores temporales, de los independientes y de las
nes distributivas. Aunque los argumentos que a menudo clases rurales. La rigidez de los códigos laborales puede
se esgrimen suponen equivocadamente que propiedad inducir a los gobiernos a flexibilizaciones en el margen
estatal es equivalente a propiedad popular (y por lo tan- que reducen la protección de los grupos más vulnera-
80 PARTE DOS

bles. Por ejemplo, la flexibilización de los empleos tem- GRAFICO 39


porales o una excesiva erosión del salario mínimo puede Efectos distributivos de la liberalización comercial
ayudar a aliviar el desempleo pero puede también tener (Cambio porcentual en el ingreso)
efectos adversos sobre grupos de trabajadores pobres sin 14
capacidad de negociación. 12
Muchos de estos efectos distributivos de las refor- 10
mas estructurales no pueden ser cuantificados porque los 8
indicadores usuales de concentración se basan en los in- 6
gresos monetarios antes de impuestos que reciben las 4
familias. Por lo tanto, no captan los cambios en los in- 2
gresos que no son percibidos por las familias, tales como 0
las ganancias retenidas por las empresas. Tampoco cap- -2

tan los cambios en la tributación sobre el ingreso (aun- -4


1 2 3 4 5
que sí la tributación indirecta que se refleja en los pre- Quintil (de más pobre a más rico)
cios de los bienes de consumo), ni en los subsidios no
Fuente: Londoño y Székely (1997) Véase el Apéndice 4.
monetarios que reciben las familias (por ejemplo, a tra-
vés de la educación gratuita o fuertemente subsidiada).
Por referirse únicamente a los ingresos, los indicadores estrictamente, de aquél generado en empresas formales
usuales de concentración tampoco tienen en cuenta los del sector manufacturero). Aunque dentro de ciertos gru-
efectos distributivos debidos a cambios en los precios de pos laborales la reforma comercial puede haber deteriora-
los activos (propiedades inmuebles, equipos o activos fi- do la distribución, estos efectos han quedado más que
nancieros). No es sorprendente así que no exista eviden- compensados en el agregado por la disminución de las
cia concluyente sobre las consecuencias distributivas de rentas derivadas de la protección y el abaratamiento de
las reformas. los bienes de consumo popular, entre otros factores.
En el caso de la reforma comercial, donde la mayor
parte de los efectos distributivos sí ocurren a través de A través del crecimiento, las reformas mejoraron
los ingresos y los precios relativos de los bienes, es posi- la distribución
ble llegar a conclusiones precisas. En trece países anali-
zados durante el período 1985-95 la adopción de políti- Por consiguiente, es incompleta la evidencia sobre los
cas de liberalización comercial ha estado asociada en efectos redistributivos de carácter microeconómico, que
forma significativa con una aceleración de los ingresos se originan en cambios de precios e ingresos relativos y
reales del 60% más pobre de la población y con una re- en las transferencias entre el Estado, las familias y las
ducción de los ingresos reales del 20% más rico. El efecto empresas. Pero las reformas no sólo han tenido efectos
es sumamente progresivo, ya que los mayores aumentos microeconómicos. También han cambiado el funciona-
relativos de ingreso han ocurrido en el quintil de ingre- miento de la macroeconomía. La evidencia de que se dis-
sos más bajos (véase el gráfico 39 y el Apéndice 4). pone a partir de 1970 enseña que la distribución del in-
El efecto redistributivo de las liberaciones comercia- greso mejora cuando el crecimiento económico aumenta
les puede parecer contrario a la sabiduría convencional. y cuando se eleva la inversión (como ya vimos en el re-
En muchos países se ha observado que a partir de las cuadro 8). Las reformas estructurales han producido efec-
liberaciones comerciales se ha abierto una brecha cre- tos en esta dirección, y por lo tanto es de esperar que
ciente entre los ingresos de los trabajadores calificados y hayan tenido efectos favorables sobre la distribución del
el resto de los trabajadores, que parece asociada a la adop- ingreso. ¿Puede encontrarse evidencia de que efectiva-
ción de técnicas de producción más capital-intensivas y mente ha sido así? Tal vez, pero también puede haber
a la mayor competencia internacional de que son objeto razones para esperar que, al haber alterado el modelo de
los productos de menor intensidad tecnológica que uti- desarrollo, las reformas no hayan producido estos efec-
lizan mano de obra de baja calificación (véase el recua- tos distributivos, posiblemente porque han generado
dro 9). Aunque la importancia de este fenómeno es in- otros cambios de importancia en la distribución del
negable, no constituye una prueba de deterioro de la ingreso a través de los canales microeconómicos dis-
distribución del ingreso total, sino únicamente del labo- cutidos arriba. ¿Hay evidencia de que esto puede haber
ral (e incluso ni siquiera de todo el ingreso laboral sino, ocurrido?
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 81

Recuadro 9. Los efectos distributivos de la apertura: una discusión en curso

Los efectos de la apertura comercial sobre la distribución no resulta fácil identificar la conexión entre los cambios
del ingreso han despertado creciente interés en los últi- distributivos y la apertura sin considerar el paquete de
mos años. Numerosos estudios sobre el tema se han con- reformas estructurales dentro del cual ha tenido lugar la
centrado en el impacto de la apertura sobre los diferen- apertura en cada país. Encuentran que, una vez que se
ciales salariales, y han llegado a la conclusión de que en considera el aumento de las inversiones y la productividad
América Latina, desde los años ochentas, el aumento del resultantes, las reformas estructurales —y con ellas la
comercio internacional ha coincidido con una elevación apertura— tienen efectos favorables sobre la equidad. En-
de la demanda y las remuneraciones del trabajo calificado cuentran también que las mayores inversiones asociadas
en comparación con el trabajo no calificado, con efectos con la apertura parecerían generar efectos de signo con-
sobre la distribución que podrían ser desfavorables1. Sin trario sobre la desigualdad en aquellos países de la región
embargo, los estudios internacionales más recientes indi- que tienen mayores brechas educativas. Spilimbergo,
can que el aumento de los diferenciales salariales para los Londoño y Székely (1997) generalizan los hallazgos ante-
trabajadores más calificados no está circunscrito a Améri- riores, y encuentran para una muestra de 88 países en la
ca Latina, sino que ha venido ocurriendo en casi todos los postguerra que la relación entre apertura comercial y dis-
países del mundo2. Y no solamente ha ocurrido cuando los tribución del ingreso total depende esencialmente de la
países se han abierto al comercio internacional. La mayo- abundancia relativa de factores (trabajo calificado, recur-
ría de los estudios otorgan gran importancia al cambio sos naturales y capital físico) con respecto a los patrones
técnico reciente como factor causante de las modificacio- mundiales.
nes en la estructura salarial.3 Los patrones mundiales de dotación de recursos han
Por otro lado, aunque es bastante sólida la evidencia cambiado, a su vez, con el comercio: la creciente partici-
empírica sobre el aumento de las remuneraciones de los pación de China y otros países asiáticos con mucho traba-
trabajadores urbanos calificados, no constituye prueba de jo no calificado han alterado los tradicionales patrones de
que la apertura comercial aumente la desigualdad del in- ventaja comparativa de América Latina. También encuen-
greso global. El motivo es que los salarios son solo una tran que los cambios en las tasas de retorno de los recur-
parte (no mayoritaria en el agregado) de los ingresos de sos naturales y del capital que suelen ocurrir en los proce-
los hogares. La apertura puede generar cambios en los sos de apertura tienden a reducir la desigualdad del ingre-
precios relativos de todos los factores de la producción — so con más fuerza en aquellos países donde los activos
no solo del trabajo asalariado—, puede inducir una están más concentrados en menos manos, como parece
reasignación de recursos en la economía, incentivar la ser el caso de América Latina. En un buen número de ca-
adopción de tecnologías diferentes y modificar los pre- sos, paradójicamente, la distribución global del ingreso
cios relativos de los bienes básicos de consumo. El efecto ha evolucionado en forma distinta a la distribución del
conjunto de estos cambios sobre la distribución del ingre- ingreso laboral urbano.
so total aún no está claramente establecido. En síntesis, aunque la apertura comercial parece ha-
Las investigaciones recientes han encontrado que la ber coincidido con la elevación de los salarios relativos de
relación entre apertura comercial y desigualdad del ingre- los trabajadores calificados urbanos en aquellos países con
so total dista de ser sencilla. El estudio reciente más com- mayores brechas educativas, los efectos del mayor comer-
pleto es el de Bourguignon y Morrison (1989 y 1990), cio sobre la distribución del ingreso total han sido mucho
quienes, con base en un modelo donde la distribución del más complejos, y han estado influidos por las dotaciones
ingreso depende de la dotación de factores y el grado de relativas de factores de los países, por cambios tecnológi-
apertura, concluyen que la evidencia no sustenta la hipó- cos globales y por la recomposición de las corrientes del
tesis de que a mayor apertura corresponda mayor des- comercio mundial. Mientras la incipiente investigación
igualdad. Recientemente Edwards (1997) confirma la falta empírica progresa, la única hipótesis que resulta fuerte-
de una relación sistemática entre los cambios en la distri- mente rechazada es la existencia de una relación simple
bución del ingreso y la apertura, utilizando una diversidad entre apertura y deterioro distributivo.
de indicadores de esta última. Londoño y Székely (1997)
encuentran que el grado de desigualdad de América Lati-
1 Para América Latina véanse los valiosos trabajos comparativos de Bul-
na parece estar bastante asociado con la dotación de re-
mer-Thomas (1996), Cárdenas (1997) y Berry (1997a). Dos ensayos recien-
cursos y la estructura de su propiedad. La relativa abun-
tes con esta interpretación son Berry (1997b) y Morley (1997).
dancia y concentración en pocas manos de los recursos 2
Véase la excelente reseña de Burtless (1995), y los trabajos de Robbins
naturales y la relativa escasez y pésima distribución de (1996), Wood (1995), Freeman y Katz (1995), Borjas y Ramey (1995), y
capital humano parecen explicar gran parte del exceso de Slaughter y Swagel (1997).
3
Para una excelente revisión de la literatura véase Atkinson (1997) y
desigualdad del ingreso del continente. Y encuentran que Gottschalk (1996). Las síntesis más completas se encuentran en Goldin y
Katz (1996) y Williamson (1996).
82 PARTE DOS

En la última década, los cambios en la distribución GRAFICO 40


del ingreso en los países latinoamericanos reflejan la in- Explicación de los cambios en la desigualdad, 1986-91 y 1991-95
fluencia de las variables estructurales y macroeconómi- (Cambio % de la brecha, quintiles 1 y 5)
cas en las direcciones que cabría esperar, dada la eviden- 10
cia existente para períodos más amplios. Tasas mayores 8
de crecimiento económico o de inversión se han traduci-
6
do en mejorías en la distribución del ingreso. La direc-
4
ción de estas relaciones no ha sido alterada por las refor-
2
mas estructurales. Si algo ha ocurrido, posiblemente, es
0
un aumento en el efecto distributivo de la inversión, aun-
que la evidencia no es contundente (los resultados eco- -2

nométricos se presentan en el Apéndice 4). -4

-6
Políticas macroeconómicas Capital humano Cambio total
La falta de educación ha limitado el potencial y estructurales

redistributivo de las reformas 1986-1991 1991-1995

Fuente: Londoño y Székely (1997). Véase el Apéndice 4.

Los cambios en la distribución del ingreso en la última


década también se han debido a los factores educativos.
Mayores niveles de escolaridad han contribuido a redu- binaron dos fuerzas adversas: por un lado, el crecimien-
cir la desigualdad, mientras que una mayor concentra- to económico fue bajo, por otro, los cambios en los ni-
ción de la educación ha reforzado la inequidad del in- veles educativos de la fuerza de trabajo fueron lentos y
greso. Aunque la dirección de estos efectos ha sido el tendieron a aumentar la concentración de la educación.
mismo que en el pasado, las reformas parecen haber re- En la primera mitad de los noventas, gracias a la estabili-
forzado el efecto concentrador de la mala distribución zación y las reformas estructurales se recuperó el creci-
de la educación. Las reformas han aumentado las opor- miento, lo cual condujo a un mejoramiento de la distri-
tunidades de ocupación y las remuneraciones al trabajo bución. Pero el deterioro educativo fue aun más severo
calificado, porque han facilitado la adopción de nuevas que en el quinquenio anterior, y aumentó el efecto con-
tecnologías y formas de organización y administración. centrador de su mala distribución. En suma, aunque lo-
El resultado ha sido que en aquellos países donde la edu- gró detenerse el proceso de empeoramiento de la distri-
cación de la fuerza de trabajo era menos homogénea, bución, no se logró ninguna mejoría (gráfico 40) .
han aumentado fuertemente las diferencias de remune- La economía y la educación fueron las fuerzas opues-
ración entre los trabajadores más educados y los menos tas que mantuvieron sin cambio la distribución en los
educados, con efectos adversos sobre la distribución del noventas. La tensión entre los dos factores fue mucho
ingreso. Este efecto ha sido más significativo para el 20% más aguda en los estratos de ingresos bajos que en los
más pobre de la población que para otros grupos, aun- altos. Por sí solo, el factor educativo habría producido
que también ha tenido una influencia adversa sobre las caídas cercanas al 20% en los ingresos del quintil más
clases medias, y solamente ha beneficiado al 20% más pobre, que en buena parte pudieron ser compensados
rico de la población. con el mejor desempeño de la economía. En contraste,
Por consiguiente, las reformas han sido favorables a el grupo de mayores ingresos apenas se benefició con el
la distribución del ingreso a través de sus efectos ma- mayor crecimiento económico, mientras que obtuvo ga-
croeconómicos de mayor crecimiento e inversión, pero nancias de ingreso apreciables por la valorización de su
parte de ese efecto se ha diluido por la mala distribución educación. El modesto crecimiento económico no pro-
de la educación, ya que las reformas han elevado en tér- dujo ninguna mejoría para las clases medias, y el retraso
minos relativos la remuneración de las educaciones más educativo les resultó perjudicial. En estos grupos medios
avanzadas. de población no ha faltado motivo para la frustración.
Debido a la interacción de los factores estructurales,
macroeconómicos y educativos, la distribución del in- No bastan las reformas
greso no se ha mantenido constante en la última década.
En la segunda mitad de los ochentas la concentración Las reformas estructurales de la última década detuvie-
aumentó de manera muy pronunciada porque se com- ron el deterioro distributivo, pero no lograron corregir-
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 83

GRAFICO 41 mulación de activos productivos físicos puede crecer por


El futuro de la desigualdad en América Latina encima de esa cifra. Ello permitirá reducir en más de 2
(Nivel del Gini) puntos el coeficiente Gini en forma permanente. El efec-
58 to sería apreciable e importante en unos pocos años, pero
en la próxima década se detendría esa tendencia de pro-
56
greso distributivo.
54 El impacto adicional de una política educativa más
eficaz sería mucho más apreciable y continuado en el
52
tiempo. Supóngase que, en adición a las políticas macro
50 y estructurales del párrafo anterior, los gobiernos de la
región reorganizan los sistemas educativos con miras a
48
cerrar la brecha educativa con respecto al resto del mun-
46 do en el año 2020. El promedio de educación de la fuer-
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
za de trabajo latinoamericana llegaría entonces a los 9
Políticas actuales Más reformas ... y más educación años de escolaridad. El impacto inicial del mayor esfuer-
Fuente: Londoño y Székely (1997). Véase el Apéndice 4. zo educativo no sería muy pronunciado durante los dos
primeros quinquenios, pero la incorporación gradual de
la población más educada a la fuerza de trabajo daría
frutos crecientes posteriormente, hasta generar una re-
lo, debido a las deficiencias en el nivel y la distribución ducción adicional del coeficiente Gini de aproximada-
de la educación y a la insuficiente recuperación de la in- mente cinco puntos. Esto implica que, en combinación
versión. El futuro podría ser una simple extensión de es- con las políticas macro y estructurales la reducción de
tos desarrollos, a menos que se profundicen las reformas los coeficientes de desigualdad sería de 8 a 10 puntos,
y además se adopten políticas muy agresivas para recu- con lo cual se eliminaría el exceso de desigualdad que
perar el atraso educativo de la región y para mejorar la exhibe actualmente América Latina respecto a los patro-
distribución de los activos productivos, tanto humanos nes mundiales.
como físicos. Pero incluso estos logros serían insuficientes para
Las políticas económicas y sociales actuales no bas- llegar a los niveles de equidad que hoy caracterizan a los
tarán para aliviar las inequidades sociales a un ritmo acep- países europeos o del sudeste asiático. Esto no es sor-
table por los latinoamericanos. Si se mantienen las polí- prendente, ya que la inequidad de América Latina tiene
ticas macroeconómicas y estructurales actuales el raíces no sólo en sus políticas económicas y educativas,
crecimiento económico estará alrededor del 3,8% y no sino tambien en su dotación relativa de otros recursos y
cambiará el esfuerzo de inversión en activos físicos como en la forma como se encuentran distribuidos. Por consi-
proporción del PIB. Si no se modifican las políticas edu- guiente, como se discute en la sección siguiente, se re-
cativas, la brecha frente al patrón mundial, que hoy es de quiere de políticas adicionales para lograr un mayor pro-
dos años de escolaridad, superará los tres años en la próxi- greso distributivo.
ma década, y su distribución será aún más concentrada
que en la actualidad. En estas condiciones, no puede es- HACIA UNA AGENDA DE POLITICAS
perarse mayor cambio en los indicadores globales de ECONOMICAS Y SOCIALES TRAS UNA DECADA
desigualdad. Después de una pequeña reducción transi- DE REFORMAS
toria asociada con la recuperación reciente, se regresará a
los altos niveles de desigualdad actuales. El número de Las reformas estructurales que se han adoptado en la úl-
pobres fluctuará con los altibajos del ciclo económico tima década en América Latina han contribuido a acele-
sin tendencia definida de reducción. rar el crecimiento económico, a reducir la volatilidad
La profundización de las reformas estructurales pue- económica y a detener las tendencias de deterioro de la
de representar algún progreso, pero tampoco será la so- distribución y de aumento de la pobreza. Desde el pun-
lución. Con mayor estabilización macroeconómica y re- to de vista de las hipótesis planteadas al comienzo de
formas estructurales en cada país para alcanzar los logros este documento, es correcto afirmar que las reformas han
del grupo más avanzado en cada área de reforma, el cre- operado en la dirección que la sociedad desearía. Tam-
cimiento puede llegar al 5,5% anual y el ritmo de acu- bién es correcto afirmar que, en la mayoría de estas di-
84 PARTE DOS

mensiones los efectos han sido rápidos: en materia de bate, no un listado de recomendaciones. Qué acciones
crecimiento económico y de reducción de la volatilidad, específicas tome cada país dependerá de sus circunstan-
los efectos favorables se han observado en un término cias económicas y políticas, de sus limitaciones institu-
no mayor de tres años desde la adopción de las refor- cionales y humanas, y de sus propios propósitos nacio-
mas. Pero aunque los efectos de las reformas han ido en nales. Esta propuesta de agenda tampoco representa
la dirección deseada y se han observado relativamente prioridades de acción del BID en los países, las cuales
rápido, no han sido suficientes para alcanzar los objeti- solo pueden surgir del diálogo de políticas con cada go-
vos de crecimiento, estabilidad y equidad social que la bierno.
sociedad consideraría aceptables. En parte ello ha sido
así porque las reformas de mercado han sido incomple- Profundizar las reformas de mercado
tas. Una profundización de las reformas acercaría las ta-
sas de crecimiento de los países que aún registran tasas Política comercial. La liberación comercial es el área más
de crecimiento bajas a niveles cercanos o superiores al avanzada de reformas en la mayoría de los países de la
5%, y a condiciones de estabilidad del PIB, la inflación y región. Aun así, no es un área concluida. Especialmente
otras variables macroeconómicas no muy distantes de en algunos países de la zona centroamericana y del Cari-
los países desarrollados. Pero aun así, las reformas de be los niveles arancelarios promedios se encuentran bien
mercado, por profundas que sean, en la mayoría de los por encima del 11% que registra la región en su conjun-
casos no permitirían alcanzar las tasas de crecimiento to. Los avances en los procesos de integración en el Mer-
sostenidas que han logrado los países del sudeste de Asia, cado Común Centroamericano, la reciente incorporación
y en unos pocos países ni siquiera crecimientos del 5%. de Panamá a la Organización Mundial de Comercio
Las reformas estructurales tampoco prevendrían la apa- (OMC) y algunas medidas de racionalización arancela-
rición de situaciones de inestabilidad macro que tienen ria en Bahamas implican un progreso en esta dirección.
sus raíces en estructuras institucionales inadecuadas en A pesar de la reducción generalizada de aranceles en Amé-
el frente fiscal, monetario y financiero, porque carecen rica Latina, muchos países mantienen aún niveles relati-
de mecanismos para anticipar la generación de desequi- vamente elevados de dispersión arancelaria, con escalo-
librios y para contrarrestar los ciclos económicos. Las re- nes de aranceles ascendentes de los bienes de capital a
formas estructurales, por sí solas, tampoco serán suficien- los productos intermedios y de éstos a los bienes de ca-
tes para resolver los graves problemas de inequidad social pital. Estas estructuras reflejan, si bien en forma mucho
del continente; a lo sumo pueden impedir su agudiza- más moderada, las características de los regímenes aran-
ción. Las causas más profundas de esa inequidad se en- celarios que se tenían en décadas pasadas, pero no es
cuentran en el lento ritmo de acumulación de capital claro que correspondan a consideraciones justificadas de
humano y en la manera como los mercados e institucio- eficiencia. Es posible que en esta área se puedan hacer
nes reproducen los patrones existentes de distribución progresos que faciliten los procesos de integración regio-
de los activos físicos y la educación. Por consiguiente, nal y de apertura unilateral, sin generar disrupciones en
una agenda de políticas económicas y sociales para Amé- materia laboral o distributiva que suelen argüirse como
rica Latina debe contener estrategias de acción que con- limitantes para la adopción de aranceles más planos.
duzcan a: La región tiene además por delante los retos pro-
• profundizar las reformas de mercado, pios del proceso de integración hemisférica, en el cual se
• reducir los canales de volatilidad, encuentran comprometidos todos los países. Este objeti-
• acelerar la acumulación del capital humano, y vo es consistente con la profundización de la apertura
• ampliar la gama de instrumentos en busca de la comercial unilateral, pero requiere además de otros es-
equidad. fuerzos para lograr la convergencia de los acuerdos re-
Esta sección final tiene por objetivo proponer la dis- gionales. En particular, los esquemas de integración sub-
cusión de una agenda de políticas en estas cuatro áreas. regional deben avanzar hacia la adopción y armonización
La estructura y elementos centrales de esta agenda fluyen de reglas para el uso de restricciones no arancelarias y
naturalmente de los resultados de este estudio. No así para la solución de conflictos comerciales. En forma in-
muchos de sus detalles y acciones más específicas, cuyo dividual, los países deben ajustarse además a los com-
sustento se encuentra en diversos estudios del BID y otras promisos adquiridos en el marco de la OMC, deben ase-
entidades multilaterales con base en las experiencias de gurar la compatibilidad de los acuerdos de comercio
los países. Esta agenda constituye un ideario para el de- subregional con las reglas multilaterales y deben deman-
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 85

dar de la OMC un sistema coherente y justo de monito- ma década se han concentrado en mejorar la neutrali-
reo de las obligaciones acordadas. dad de los sistemas y simplificar y racionalizar el núme-
Los acuerdos de comercio subregional han facilita- ro y la estructura de los impuestos, sin sacrificar las nece-
do la adopción de las políticas de liberación comercial y sidades de recaudación tributaria de los países. Estas
deben seguir sirviendo ese propósito dentro de esque- medidas pueden profundizarse en la mayoría de los paí-
mas cada vez más amplios de integración. ses ya que, a diferencia de lo ocurrido con las reformas
Política financiera. Las reformas financieras en Amé- comercial y financiera, las reformas tributarias han teni-
rica Latina han avanzado más rápido en el campo de la do un progreso bastante incompleto. En adición, los sis-
liberalización que en el de la regulación. En este proceso temas tributarios de la región deben enfrentar los siguien-
los países han quedado expuestos a mayores riesgos de tes retos30:
crisis financieras, que deben tratar de prevenirse en parte • incrementar la recaudación de la tributación di-
con acciones que busquen reducir el potencial de inesta- recta, principalmente del impuesto de renta;
bilidad macroeconómica (véase más adelante) y en par- • racionalizar los impuestos selectivos al consumo;
te con una profundización de la reforma financiera en • mejorar la administración del IVA, extendiendo
las áreas de regulación y supervisión. Una agenda de ac- la base y en algunos casos reduciendo las alícuotas;
ciones en esa dirección puede contemplar29: • revisar las facultades tributarias entre los niveles
• adopción de sistemas de contabilidad que facili- de gobierno y los regímenes de coparticipación imposi-
ten la adecuada clasificación de los activos según consi- tiva, impulsando los gravámenes a cargo del nivel sub-
deraciones de riesgo, que registren oportunamente los nacional31;
cambios de valoración de los activos y que permitan un • modernizar los modelos de gestión tributaria y
seguimiento rápido y preciso de los cambios en la cali- fortalecer las funciones de fiscalización, cobranza y ges-
dad de la cartera; tión judicial; y
• exigencias de capitalización vinculadas al riesgo • adecuar los mecanismos de la administración
de todos los activos, en ningún caso inferiores a las esta- tributaria al proceso de integración económica interna-
blecidas en el Acuerdo de Basilia, e idealmente mayores, cional.
considerando el ambiente económico más volátil de los Privatizaciones. Los avances en esta área han sido muy
países latinoamericanos; disparejos entre países, debido no solo a las restricciones
• normas que limiten la concentración de présta- políticas y la oposición laboral que suelen enfrentar las
mos y el otorgamiento de créditos a empresas o indivi- privatizaciones, sino a la necesidad de seguir una secuen-
duos vinculados con la propiedad o la administración cia para asegurar el éxito del proceso desde el punto de
de la entidad financiera; vista de la eficiencia económica. Teniendo en cuenta las
• marcos legales que impongan condiciones estric- limitaciones propias de cada país el proceso de privati-
tas y transparentes para la creación de nuevas entidades zaciones debe guiarse por las siguientes pautas genera-
financieras y que contemplen los mecanismos y accio- les32:
nes que deben seguir las autoridades en los eventos de • concluir la venta al sector privado de las empre-
crisis; sas de propiedad estatal en los sectores industriales, fi-
• complementación de la supervisión oficial con nancieros y otros que ya operan en un marco de libre
el uso de auditores externos y agencias privadas de valo- competencia;
ración de riesgos; • antes de proceder a la privatización de empresas
• complementación de la supervisión doméstica que operan en sectores monopólicos, establecer el mar-
con la supervisión en el exterior de los bancos de capital co regulatorio que separe las actividades que pueden ser
extranjero; potencialmente competitivas, fije los regímenes tarifarios,
• complementación de la supervisión contable con
la vigilancia del mercado, a través de la emisión de ac-
29 Una discusión amplia de estos temas se encuentra en Hausmann y Rojas-
ciones de los bancos que sean negociables en las bolsas
Suárez (1996).
de valores; 30 Véase un desarrollo de estas áreas de acción en Bid (1996), Parte Dos,

• exigencias de difusión pública de la información Capítulo 3.


31 Véase en la Parte Tres de este Informe una descripción de los sistemas de
contable de las entidades financieras, con miras a facili-
coparticipación y las facultades tributarias en los países de la región.
tar el control de mercado. 32 Una discusión más completa se encuentra en Kikeri, Nellis y Shirley (1992),

Política tributaria. Las reformas tributarias de la últi- de donde se extraen las orientaciones que siguen.
86 PARTE DOS

defina los ámbitos de acción y los objetivos de las em- que derivan los trabajadores de esos programas, de for-
presas y cree o fortalezca las agencias de supervisión; ma que sean percibidos como parte de la remuneración.
• cuando ello no es posible en el corto plazo, debe La conversión de los sistemas pensionales tradicionales
procederse al menos a privatizar la administración de las en sistemas de capitalización individual es consistente
empresas a través de contratos de administración, conce- con esta orientación;
siones o subcontrataciones de segmentos claramente se- • con el mismo objetivo de estimular la demanda
parados de la producción o distribución; laboral, deben eliminarse los factores de incertidumbre
• efectuar las ventas de empresas con el objetivo de los costos laborales, en especial los derivados de cos-
primordial de mejorar la eficiencia económica, y no con tos de despido vinculados a la antigüedad de los trabaja-
la mira de maximizar los ingresos fiscales o de distribuir dores. El reemplazo de estos costos por mecanismos de
la propiedad; ahorro individual en fondos individuales que pueden ser
• evitar las inversiones de capital previas a la priva- retirados en el evento de desempleo del trabajador no
tización de las empresas, y concentrarse más bien en la solo mejora la certidumbre de los costos laborales, sino
reorganización administrativa y organizativa, en la lim- que hace más explícito para los trabajadores el compo-
pieza financiera y, cuando es necesario, en la reducción nente de remuneración individual de este sistema de pro-
del personal; tección;
• prestar atención a los costos sociales del desem- • buscar la estabilización de los ingresos, no nece-
pleo que puede surgir, utilizando los instrumentos de sariamente de los empleos de los trabajadores. Los fon-
política laboral, tales como pagos de despido, seguros dos individuales de ahorro para el evento de desempleo
de desempleo, reentrenamiento y servicios de búsqueda son una modalidad de este tipo de mecanismos. Otra
de empleo (véase en seguida); opción son los seguros de desempleo, si bien no están
• permitir que el mercado fije el precio de las tran- exentos de dificultades de administración y del riesgo de
sacciones y preferiblemente efectuar las ventas al contado; inducir desempleo voluntario;
• asegurar la transparencia legal, administrativa y • otorgar los mismos beneficios básicos de seguri-
operativa de todo el proceso. dad social y otras prestaciones a los trabajadores tempo-
Legislación laboral. Las reformas a los códigos labo- rales y a los trabajadores de distintas ocupaciones. Debe
rales han sido escasas y de menor profundidad. La legis- evitarse la práctica de flexibilizar únicamente los empleos
lación laboral vigente puede haber dificultado la reab- temporales o atípicos;
sorción de trabajadores desplazados de sus ocupaciones • reducir las rigideces salariales impuestas externa-
durante el proceso de reforma. La modernización de la mente a las partes contratantes de la relación laboral (es
legislación laboral es un reto en casi todos los países de decir la empresa y el conjunto de sus trabajadores actua-
la región, que debe buscar como principal objetivo faci- les). Ejemplo de estas rigideces son las convenciones he-
litar la generación de empleo, pero que debe contemplar redadas del pasado (actualmente en discusión en Argen-
además la necesidad de estabilizar los ingresos de los tra- tina), o las normas de negociación colectiva al nivel del
bajadores, especialmente en los niveles más bajos de la sector o rama industrial que existen en diversos países, o
escala salarial, y evitar la segmentación del mercado en- las disposiciones legales de indexación salarial;
tre trabajadores cubiertos y no cubiertos por ciertas nor- • no obstante, debido a las necesidades de protec-
mas de protección, o entre trabajadores permanentes y ción de trabajadores pobres sin capacidad de organiza-
temporales. Estas segmentaciones refuerzan las rigideces ción y negociación, debe mantenerse una política de sa-
salariales y limitan la movilidad de los grupos de traba- larios mínimos reales estables compatible con altos
jadores que ya gozan de mayor estabilidad y protección, niveles de ocupación;
mientras que aumentan la inestabilidad del empleo y el • mejorar la gestión de los servicios públicos de
ingreso en los grupos no cubiertos, que posiblemente empleo, a fin de agilizar el tránsito entre empleos y redu-
requieren de mayor protección. Por consiguiente, una cir la duración del desempleo;
agenda de política en el área laboral puede organizarse • reducir el monopolio del Estado en materia de
alrededor de los siguientes elementos: entrenamiento laboral, para permitir un ajuste más rápi-
• con miras a estimular la demanda laboral, redu- do y adecuado a las necesidades de las empresas que
cir el carácter impositivo de las contribuciones y recargos puede ser provisto por servicios privados de capacitación.
a la nómina con destino a los programas de seguridad
social, y atarlos en cambio a los beneficios individuales
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 87

Reducir los canales de volatilidad reservas) y, especialmente, del tamaño y variabilidad de


la liquidez en moneda local;
Las reformas estructurales han reducido significativamen- • creando fuentes de ahorro de largo plazo, que
te la volatilidad del PIB, de la inflación y del tipo de cam- permitan que la profundización financiera y del merca-
bio real porque han permitido que los mercados de bie- do de capitales tenga bases sólidas y estables. Los fondos
nes y de recursos financieros se ajusten en forma más de pensiones basados en contribuciones individuales han
fluida, porque han dado transparencia a las señales de mostrado ser una importante fuente de ahorro de largo
precios y a las variables macroeconómicas y porque han plazo en Chile, y ya han empezado a serlo en otros paí-
impuesto disciplina a las políticas fiscales y monetarias. ses que han reformado sus sistemas pensionales. En adi-
Pero nada de esto es garantía de que la estabilidad ma- ción, los sectores públicos en América Latina deben con-
croeconómica no puede ser gravemente perturbada en el vertirse en generadores de ahorro de largo plazo, ya que
futuro por shocks de origen externo, por desórdenes fis- mientras que han fortalecido su capacidad de generación
cales o por decisiones equivocadas de las políticas mo- de recursos tributarios, han transferido al sector privado
netarias o financieras. Aunque estos riesgos nunca pue- parte importante de las responsabilidades de inversión
den eliminarse, un conjunto de acciones y reformas en los sectores de servicios públicos e infraestructura. Esta
institucionales sí puede reducir su probabilidad de ocu- reasignación de funciones solo puede ser sostenible con
rrencia. mayores niveles de ahorro público.
Política monetaria y ahorro. El sector financiero es a Política fiscal. Como se argumenta en la Parte Tres de
menudo el terreno donde germinan y el canal a través este Informe, la política fiscal típica en América Latina es
del cual se difunden los factores de inestabilidad. Ya he- procíclica: el gasto público se expande vigorosamente
mos señalado arriba diversas medidas de profundización durante las fases de auge económico, y se contrae duran-
de las reformas financieras que pueden ayudar a detectar te los momentos de recesión, contribuyendo así a ampli-
a tiempo y a limitar las posibilidades de crisis bancarias. ficar, en lugar de moderar, los ciclos económicos. Puesto
Pero la estabilidad financiera, y de la economía en su que se generan pocos ahorros en tiempos de auge, y las
conjunto, requiere además de políticas en el área macro. posibilidades de financiamiento se reducen en tiempos
Las políticas monetarias y de ahorro pueden contribuir a de recesión, los ajustes fiscales en estos momentos son
reducir la volatilidad de varias maneras: por fuerza abruptos y dolorosos. Los niveles relativamente
• evitando los auges de crédito, los cuales suelen elevados de deuda pública interna de los países latinoa-
iniciarse cuando se logra controlar la inflación o cuando mericanos son un factor adicional de complicación, que
se introducen reformas de mercado que amplían las po- hacen más severas las restricciones financieras y consti-
sibilidades de negocios financieros. Aunque la profundi- tuyen un canal adicional de volatilidad, dados los plazos
zación financiera es un objetivo deseable, debe lograrse cortos de los títulos de deuda pública y los bajos niveles
en forma pausada, ya que en las fases de auge de crédito de profundidad de los mercados financieros y de capita-
no es posible discernir la calidad de los créditos, sino les nacionales. Para desactivar el potencial desestabiliza-
hasta cuando sobreviene la recesión, momento en el cual dor de la política fiscal pueden ser convenientes diversas
puede ser demasiado tarde para prevenir las crisis finan- acciones33:
cieras y sus efectos sobre el conjunto de la economía. La • limitar a un máximo el déficit fiscal mediante
política monetaria debe jugar un rol activo para prevenir normas legales o mediante la exigencia al gobierno de
los auges de crédito, a través del manejo de los requeri- programas macroeconómicos que aseguren la consisten-
mientos de liquidez de los bancos y de operaciones de cia de las variables macroeconómicas y prevean las ac-
mercado abierto; ciones de política a que forzosamente debe acudirse para
• manteniendo un saldo precautelativo de reser- evitar la aparición de desajustes fiscales indeseados;
vas internacionales frente al evento de ataques especula- • fijar el déficit fiscal máximo admisible ajustado
tivos contra la moneda local, que pueden dar como re- por el ciclo económico a fin de evitar las modificaciones
sultado crisis cambiarias y financieras. El monto de procíclicas del gasto;
reservas internacionales que puede cumplir esta función
33 La discusión de estas recomendaciones se encuentra en Hausmann y Stein
depende no tanto del valor de las importaciones (varia-
(1995) y Gavin, Hausmann, Perotti y Talvi (1996). Para un análisis de la
ble con referencia a la cual suele medirse), como del ré-
interrelación entre instituciones y desempeño fiscal, véase la Parte Dos de
gimen cambiario que se busca mantener (a mayor fija- este Informe, la cual contiene además una discusión más amplia sobre reco-
ción del tipo de cambio nominal, mayor necesidad de mendaciones de política.
88 PARTE DOS

• establecer fondos de estabilización de ingresos dos en forma excesivamente centralizada desde el punto
fiscales que exijan ahorrar los ingresos extraordinarios o de vista financiero, laboral, gerencial y académico. Aun-
de naturaleza cíclica, y que puedan usarse en las cir- que este sistema ofrece algunas ventajas, no garantiza el
cunstancias opuestas; uso más eficiente ni equitativo de los recursos, no pro-
• adoptar bases amplias de tributación, como por mueve la innovación educativa ni las mejoras de admi-
ejemplo la totalidad del consumo, en sustitución de ba- nistración de las escuelas, no facilita la adecuación de
ses más limitadas y potencialmente inestables, como los los programas educativos a las necesidades y capacida-
impuestos al comercio exterior, a los flujos de capitales o des de los alumnos y no aprovecha las posibilidades de
a ciertos consumos suntuarios; participación de las comunidades y los padres de familia
• desmontar los sistemas de transferencias de re- en el control y orientación de las escuelas. Aunque la or-
cursos fiscales (a otros niveles de gobierno o a progra- ganización del sector no es el único factor que debe te-
mas de gasto específicos) que se basan en los ingresos nerse en cuenta para enfrentar el reto educativo de Amé-
fiscales o, cuando es preciso mantenerlos (por ejemplo, rica Latina, sí constituye un área de prioridad inmediata.
para hacer viable la descentralización fiscal), establecer- Una nueva organización del sector educativo podría
los con referencia a los gastos públicos u otro indicador orientarse por los siguientes criterios35:
que evite su comportamiento procíclico; • asignar los recursos presupuestales no con base
• prevenir la acumulación de deudas públicas im- en los costos (históricos o actuales) de funcionamiento
previstas mediante su incorporación explícita al presu- de los planteles, sino con base en la prestación del servi-
puesto. Los déficit cuasi-fiscales que generan los bancos cio de educación, es decir el número de estudiantes y los
centrales, las garantías de depósitos, los seguros de des- logros de calidad alcanzados;
empleo y los déficit actuariales de los sistemas de seguri- • transferir a las escuelas la responsabilidad de de-
dad social son ejemplos de obligaciones fiscales contin- cisión en materia de contratación de personal y adminis-
gentes que deben ser estimadas, reconocidas y tración financiera y gerencial;
aprovisionadas en los presupuestos; • establecer estándares de calidad y pruebas de des-
• limitar las posibilidades de endeudamiento de empeño escolar de aplicación universal y de conocimien-
los gobiernos subnacionales, teniendo en cuenta no so- to público, y promover su difusión y discusión;
lamente su capacidad de repago, sino los niveles totales • proveer información y apoyo técnico, gerencial y
de la deuda pública del país y su composición. académico a las escuelas y a sus órganos directivos y ase-
sores;
Acelerar la acumulación de capital humano • promover la participación de las comunidades y
los padres de familia en el control de la administración
Mayores niveles de educación de la fuerza de trabajo per- escolar;
mitirían acelerar el crecimiento económico y reducirían • otorgar a los padres de familia la posibilidad de
en forma apreciable la concentración del ingreso en escoger entre planteles educativos.
América Latina. En los próximos diez años es factible ele- Los problemas de calidad de la educación primaria
var en un año el nivel educativo de la fuerza de trabajo y la relevancia y eficiencia de la educación universitaria
por encima de sus tendencias actuales de aumento. Esto han sido el centro de las discusiones de política en mate-
implicaría alcanzar en el 2007 un nivel de escolaridad ria educativa. Sugerimos que el centro de atención debe
promedio de 6,8 años (o de 6,4 años ponderando los volcarse crecientemente hacia la educación secundaria.
países según su población), en lugar de los 5,8 (o 5,4) Para eliminar la brecha educativa de la región en las dos
años que cabría esperar con las tendencias actuales. El próximas décadas se requiere universalizar el acceso a la
principal obstáculo para lograr este objetivo no es de ca- educación secundaria para las nuevas generaciones.
rácter fiscal. De hecho, durante los años noventa, el gas- La reorganización del sector educativo puede remo-
to educativo de la región (excluyendo pagos de pensio- ver algunos de los obstáculos que han limitado la oferta
nes del magisterio) se ha elevado en 0,5% del PIB en
promedio, que bastaría para financiar los aumentos de
educación propuestos34. El principal reto es de carácter 34 Londoño (1996) calculaba que se requeriría aumentar en ese monto el
gasto educativo que se tenía en 1990 para acelerar un año la educación en el
organizativo, para obtener de esos recursos mejores re-
año 2000.
sultados de cobertura y calidad. Los sistemas educativos 35 Una discusión detallada de estos lineamientos de política se encuentra en

de América Latina típicamente se encuentran organiza- BID (1996), Parte Tres.


¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 89

de cupos educativos, especialmente en el nivel secunda- • el fortalecimiento de los sistemas de financia-


rio. Pero una mayor capacidad de oferta educativa puede miento hipotecario cuyas bases quedaron erosionadas en
resultar redundante si simultáneamente no se estimula algunos países por años de inflación y políticas financie-
la demanda de servicios educativos por parte de la po- ras inadecuadas.
blación joven y adulta. La limitación que los mercados Reestructuración de las instituciones públicas. No sola-
financieros impone a los jóvenes y sus familias que re- mente los mercados inciden en la desigualdad de los in-
quieren desarrollar su educación secundaria parece in- gresos y las oportunidades en América Latina. El acceso
cluso más fuerte que la impuesta sobre la acumulación inequitativo a los recursos públicos y a las decisiones de
de capital físico de las empresas36. La orientación cre- los órganos de gobierno y otras instituciones públicas
ciente de los subsidios públicos hacia las demandas de influyen también en las características y persistencia de
las poblaciones con menor capacidad de pago, bien sea la desigualdad.
a través de “vouchers” o de mecanismos públicos de ca- La volatilidad fiscal en América Latina se ha reduci-
pitación, pueden ser parte de la solución. Pero también do sustancialmente en los años noventa. No obstante,
se requiere un rol más activo de los mercados de capital no se han estructurado los mecanismos fiscales que ha-
y financiamiento internacional. gan del gasto social un instrumento de protección social
frente a los ciclos económicos. En muchos países la asig-
Ampliar la gama de instrumentos en busca de la nación de recursos para las áreas sociales se determina
equidad con base en los ingresos tributarios, cuyo comportamien-
to refleja el ciclo económico. Para servir como mecanis-
La estabilización macroeconómica y un funcionamiento mo de protección, el gasto social debería ser indepen-
más libre de los mercados no han sido contrarios a la diente del ciclo económico, excepto en componentes tales
equidad. La evidencia de América Latina en la última como el seguro de desempleo, el cual tiene que aumen-
década muestra que estas políticas detuvieron el proceso tar durante el descenso en el ciclo, tal como ocurre en los
de concentración del ingreso y aumento de la pobreza países desarrollados.
de años anteriores. Pero se requiere de una nueva gene- Las reformas de mercado pueden haber reducido en
ración de políticas públicas para modificar de manera forma muy significativa la volatilidad de las más impor-
mucho más profunda los patrones de distribución de los tantes variables macroeconómicas, pero ello no significa
activos físicos y sociales. que hayan reducido necesariamente la inestabilidad del
Reestructuración de los mercados de factores. Durante empleo o los ingresos de ciertos grupos específicos de
el último decenio la atención de las políticas públicas se población. América Latina está en mora de desarrollar
ha dirigido preferentemente a remover las distorsiones instituciones de aseguramiento social para proteger a es-
que impedían el funcionamiento de los mercados de bie- tos grupos en el marco de las reformas de mercado (Ro-
nes. Menos atención se ha puesto a mejorar el funciona- drik, 1997). Ni el Estado benefactor propio de los países
miento de los mercados de factores y, en particular, a europeos, ni la protección a través del empleo estable,
ampliar y democratizar el acceso a los recursos producti- común entre los países del sudeste asiático, son modelos
vos. En el caso del mercado financiero, aunque se ha fa- necesariamente adecuados para los países latinoameri-
cilitado su funcionamiento, no se han resuelto los pro- canos. Las nuevas instituciones no deben poner en peli-
blemas de acceso al crédito para los pequeños gro la estabilidad fiscal ni inducir la segmentación de los
productores. Por consiguiente, las acciones de política mercados laborales, porque ambas cosas generan inequi-
para reestructurar los mercados de factores podrían com- dades más profundas y difíciles de corregir, como lo ha
prender: mostrado la experiencia de la región.
• la renovación de los códigos laborales con el pro- Finalmente, es preciso que América Latina desarro-
pósito no sólo de mejorar la eficiencia, sino de corregir lle instituciones para el manejo de los conflictos socia-
la segmentación inequitativa que caracteriza actualmen- les. En ausencia de estas instituciones, las transformacio-
te a los mercados laborales, y de ofrecer protección a los nes económicas, como las generadas por las reformas
trabajadores, especialmente en las escalas más bajas de estructurales o por shocks exógenos de precios o de tec-
ingreso (véase arriba); nología, resultan difíciles de acomodar y sus efectos re-
• el diseño e implementación de mecanismos de
evaluación y control de los riesgos crediticios de peque-
ños deudores; 36 Véase Flug, Spilimbergo y Wachtenheim (1997).
90 PARTE DOS

cesivos y regresivos tienden a prolongarse y amplificarse en el campo laboral en muchos países tampoco resultan
innecesariamente. La tradición corporativa de algunos adecuados, especialmente cuando se realizan a nivel de
países de la región ha llevado a la exclusión de numero- industria, porque no reconocen la heterogeneidad de las
sos grupos sociales de los procesos de negociación y de- condiciones de las empresas ni de los distintos tipos de
cisión colectiva, en los cuales quedan representados usual- trabajadores involucrados. La debilidad y falta de credi-
mente sólo las empresas afiliadas a los grandes gremios bilidad de las instituciones judiciales en algunos países
y los trabajadores formales vinculados a las organizacio- de la región tampoco facilitan la solución de los conflic-
nes sindicales. Los mecanismos de negociación colectiva tos individuales.
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 91

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94 PARTE DOS

APENDICE 1
ESTIMACIONES ECONOMETRICAS DE EFECTOS DE LAS REFORMAS EN EL CRECIMIENTO,
LA PRODUCTIVIDAD Y LA INVERSION

Las estimaciones que se presentan en este apéndice son Los ejercicios de descomposición y las simulaciones
regresiones de panel para 19 países y cuatro períodos trie- que se presentan en los cuadros del texto requieren re-
nales: 1984-86, 1987-89, 1990-92 y 1993-95. Las varia- transformar los coeficientes obtenidos en las regresiones
bles dependientes son las tasas de crecimiento, el cam- utilizando estas matrices de coeficientes para obtener los
bio en la productividad total de los factores y las tasas de coeficientes estructurales de las variables de política. El
inversión (como porcentaje del PIB). Las principales va- siguiente cuadro presenta los resultados de esas transfor-
riables independientes son los índices de políticas estruc- maciones:
turales, dos medidas de estabilidad macro (el impuesto
inflacionario y la volatilidad de la inflación), y una va- Efectos de cada política sobre:
riable de control estructural (la escolaridad de la fuerza Crecimiento Coeficiente de
de trabajo). Esta última es la única variable que no tiene per cápita Productividad inversión
(Regresión 1.3) (Regresión 1.7) (Regresión 1.11)
dimensión temporal, pues mantiene el valor inicial de
Comercial
1983. Las demás variables se calculan como promedios nivel 0,0415 0,0275 0,0483
para cada período trienal, excepto los índices de política cambio 0,0589 0,0619
para el primer trienio, que corresponden al promedio de Impuestos 0,0023 0,0223
1985-86. Financiera 0,0321 0,0232
El método de regresión utilizado fue el de efectos Privatizaciones 0,0291

aleatorios (mínimos cuadrados generalizados) para las Laboral 0,0558 0,0337

regresiones de crecimiento y productividad, y el de efec-


tos fijos para las regresiones de inversión.
Los índices por áreas de política utilizados en las Las descomposiciones y simulaciones que se presen-
regresiones de crecimiento y productividad son los com- tan en el estudio utilizan los coeficientes de productivi-
ponentes ortogonales obtenidos mediante regresiones de dad e inversión anteriores, pero no los de crecimiento.
cada índice en función de los otros, de acuerdo con la Para los cálculos de crecimiento total, permanente y tran-
matriz que se presenta a continuación. La privatización sitorio se utiliza un modelo que asegura su consistencia
fue excluida porque su componente ortogonal sistemá- con las estimaciones de productividad e inversión, que
ticamente arrojó niveles de significación muy bajos en se puede describir como sigue. El crecimiento total g pro-
las regresiones de crecimiento y productividad. viene de la acumulación de factores y su productividad,
de acuerdo con la siguiente expresión
Comercial Impuestos Financiera Laboral
Constante -0,2036 -0,2902 -0,2411 -0,4859
Comercial 1,0000 -0,3468 -0,5800 -0,0722 g = p + α(c ÷ k - d) + (1 - α) h
Impuestos -0,6170 1,0000 -0,1744 0,1408
Financiera -0,2723 -0,0460 1,0000 -0,0019
Laboral -0,1215 0,0386 -0,0068 1,0000
donde p es la productividad total de los factores, c es el
coeficiente de inversión, k es la relación capital produc-
to, d es la tasa de depreciación, h es la tasa de crecimien-
En la regresión de inversión se siguió un procedi- to del capital humano (producto de la fuerza de trabajo
miento semejante para los índices de política comercial y los años de educación) y α es la participación del capi-
y de privatizaciones únicamente, ya que los demás no tal en el ingreso. Esta expresión es consistente con la des-
mostraron significación. La matriz correspondiente es: composición de fuentes del crecimiento basada en una
función de producción Cobb-Douglas (véase abajo la
Comercial Privatizaciones
descripción de la variable “productividad total de los fac-
Constante -0,6979 0,1281
Comercial 1,0000 -0,2840 tores”).
Privatizaciones -0,4282 1,0000
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 95

De acuerdo con las regresiones, Indices de políticas estructurales: véase el Recuadro 1


y el Apéndice 5.
p = p(IPi, ∆IPCOM, τπ, ∆σπ) Productividad total de los factores (variación de): es
c = c(IPi) el residuo de la ecuación de fuentes de crecimiento deri-
vada de una función de producción Cobb-Douglas:
donde IPi son los niveles de los índices de política, ∆IP-
COM es el cambio en el índice de política comercial, τπ es p = g - α rk - (1 - α) rh
el impuesto inflacionario y ∆σπ es el cambio en la vola-
tilidad de la inflación (véase más adelante las fuentes de donde p es la productividad total de los factores, g la tasa
estas variables). Por consiguiente, la combinación de es- de crecimiento, α es la participación del capital en el in-
tas expresiones permite evaluar el efecto de cada política greso, rk es la tasa de crecimiento del stock de capital
sobre el crecimiento total para cada país y para el agrega- físico y rh es la tasa de crecimiento del stock de capital
do. humano, el cual se define como el producto de la fuerza
Obsérvese ahora que ∆IPCOM y ∆σπ captan efectos de trabajo y los años de escolaridad de la fuerza de traba-
de naturaleza transitoria sobre el crecimiento porque afec- jo. rk se obtuvo de la base de IEC Capital Stock Data,
tan la productividad solamente en el trienio en que ocu- Banco Mundial, 1993, actualizada con datos de inver-
rre el cambio. El resto son los efectos que definimos como sión bruta del Banco Mundial (manteniendo para cada
permanentes. Alternativamente, podría partirse de una país la depreciación del capital estimada a partir de las
descomposición estadística entre crecimiento permanente series del stock de capital e inversión). Para calcular rh se
y crecimiento transitorio y mostrar que este último de- usaron las series de fuerza de trabajo de los World Ta-
pende solamente de las variables que entran en diferen- bles, Banco Mundial, actualizadas con datos de la BDES,
cias en las regresiones de las variables originales. Hemos y las series de educación de la población mayor de 25
verificado que tal cosa se cumple pero no hemos inclui- años de la BDES. En las regresiones y simulaciones que
do los resultados en este apéndice. También hemos veri- se presentan se supuso que α es 0,4, pero los resultados
ficado que los resultados que se obtienen para el creci- son igualmente robustos para α = 0,6.
miento total a partir de las estimaciones de productividad Volatilidad de la inflación (σπ): promedio de la va-
e inversión se sitúan dentro de los rangos de estimación rianza de la inflación mensual, a partir de la base de da-
de las regresiones directas de crecimiento. tos electrónica del Fondo Monetario Internacional.
Las fuentes y metodología de cálculo de las varia- En adición, se probó y no se encontró significación
bles que intervienen en las regresiones y/o en las simula- estadística de las siguientes variables en las regresiones
ciones se describen a continuación (BDES es Base de da- de crecimiento, productividad e inversión en niveles:
tos económico-sociales del BID): Brecha del ingreso per cápita inicial: diferencia loga-
Cambio de la inflación: cambio respecto al trienio rítmica entre el ingreso real per cápita al comienzo de
anterior en Log(1+π) donde π es inflación promedio (de cada trienio y su máximo histórico para cada país, calcu-
datos mensuales), a partir de la BDES. lado a partir de la BDES.
Coeficiente de inversión: es el cociente entre la inver- Concentración del ingreso inicial: medido por el co-
sión bruta a precios constantes y el PIB a precios cons- eficiente Gini según Londoño y Székely (1997).
tantes. Crecimiento de la producción industrial de los países
Crecimiento del producto per cápita: BDES. desarrollados, según el FMI, Estadísticas financieras inter-
Eficiencia del gobierno: es el promedio simple de nacionales.
índices de 0 a 1 que miden corrupción, procedimientos Crecimiento del volumen del comercio mundial, cal-
burocráticos y eficiencia de los sectores judiciales, toma- culado a partir de FMI, Estadísticas financieras internacio-
do de Mauro (1995). nales.
Escolaridad de la fuerza de trabajo: son los años de Dispersión de políticas estructurales: desviación es-
escolaridad de la población mayor de 25 años según la tándar de los cinco índices individuales de política en
BDES (datos quinquenales interpolados). cada trienio para cada país.
Impuesto inflacionario (τπ) calculado como Indice de la tasa de cambio real: calculado por la
Log(1+π)xM1/PIB donde π es la inflación promedio (de BDES con canastas de monedas según el comercio de cada
datos mensuales) y M1/PIB es el coeficiente de liquidez país, base 1990=100.
de la economía a mitad de año, a partir de la BDES.
96 PARTE DOS

Ingreso per cápita inicial: BDES (medido en dóla- Tasa de interés real: definida como Log(1+i)/
res de 1990). Log(1+π) donde i es la tasa de interés nominal prome-
Premio cambiario: diferencial relativo entre el tipo dio (de datos mensuales o trimestrales, según disponibi-
de cambio paralelo y el oficial a fin de año, según Cu- lidad de información) y π es inflación promedio (de da-
rrency Data & Intellingence, Inc. tos mensuales), a partir de la BDES.
Recursos naturales per cápita: (medido en dólares), Términos de intercambio: (cambio o efecto ingreso),
según Serageldin (1997). según la BDES.
Tasa de interés de los depósitos en Estados Unidos,
según el FMI, Estadísticas financieras internacionales.
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 97

Regresiones de crecimiento, productividad e inversión


Variables dependientes
Crecimiento Productividad total de factores
Cambio en Cambio en Inversión
Tasa la tasa Tasa la tasa (% del PIB)
Regresión número: 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 1.11
Variables independientes
Constante -0,048 0,004 -0,022 -0,007 -0,015 -0,058 -0,040 -0,008 -0,017
(-2,00) (0,21) (-1,78) (-1,75) (-2,36) (-2,40) (-2,68) (-2,04) (-2,81)
Escolaridad inicial (años) 0,004 -0,005 0,006 0,006 0,008
(1,49) (-1,19) (2,71) (2,34) (2,73)
Cambio en volatilidad
de la inflación (varianzas) -0,103 -0,181 -0,115 -0,228 -0,338 -0,144 -0,139 -0,170 -0,309
(-1,25) (-1,52) (-1,57) (-3,11) (-3,64) (-1,81) (-1,92) (-2,56) (-3,48)
Impuesto inflacionario
(coef. del PIB) -0,006 -0,007 -0,005 -0,007 -0,007
(-2,81) (-2,45) (-2,75) (-2,96) (-3,19)
Cambio en el impuesto inflacionario -0,003 -0,002 -0,003 -0,001
(-1,42) (-0,57) (-1,31) (-0,36)
Indices de políticas (escala de 0 a 1)
a. Niveles
Promedio simple 5 áreas 0,095 0,065 0,081
(2,50) (1,73) (2,54)
Promedio combinado
con eficiencia del gobierno 0,132
(3,33)
Política comercial 0,096 0,075 0,045
(3,45) (2,51) (2,15)
Política tributaria 0,049 0,060
(1,54) (1,64)
Política financiera 0,056 0,041
(3,72) (2,54)
Política laboral 0,069 0,041
(2,95) (1,48)
Política privatización 0,057
(2,13)
b. Cambios
Cambio en el promedio
simple 5 áreas 0,025 0,144 0,044 0,147
(0,40) (2,55) (0,71) (2,92)
Cambio en el promedio combinado
con eficiencia del gobierno 0,033
(0,28)
Cambio en la política comercial 0,059 0,199 0,062 0,211
(2,59) (3,45) (2,71) (3,82)
Cambio en la política tributaria 0,135 0,159
(1,88) (2,31)
Cambio en política financiera 0,058 0,067
(1,89) (2,29)
Cambio en política laboral 0,118 0,093
(1,24) (1,02)
Estadísticos de regresión
R2 0,44 0,58 0,60 0,28 0,31 0,47 0,57 0,27 0,31 0,10 0,11
Durbin-Watson* 2,31 2,47 2,43 2,54 2,62 2,27 2,29 2,53 2,68 1,48 1,52

Prueba de Hausman (Modelo de


efectos fijos vs. aleatorios)** 5,13 4,02 0,25
Número de observaciones 49 31 47 49 47 49 47 49 47 76 71
Períodos trienales utilizados 1987-89, 1990-92, 1993-95 1987-89, 1990-92, 1993-95 1984-86 to 1993-95
Método de estimación Efectos aleatorios Efectos aleatorios Efectos fijos
Nota: Paneles de observaciones trienales por países; estadísticos T en paréntesis.
* Corregido para estimación por panel. En las regresiones de inversión hay evidencia significativa de autocorrelación de errores; en las demás no.
** Los valores del test de Hausman implican que ambos modelos arrojan estimativos consistentes.
98 PARTE DOS

APENDICE 2
ESTIMACIONES ECONOMETRICAS SOBRE REFORMAS ESTRUCTURALES Y EMPLEO

Con la misma metodología de regresio- Regresiones de empleo


nes de panel utilizada para analizar el
impacto de las reformas sobre el creci- Variables dependientes:
miento (veáse el Apéndice 1), en este
Cambio del logaritmo de Tasa de crecimiento del empleo
apéndice se presenta evidencia sobre la la relación capital trabajo (períodos trienales
relación entre reformas estructurales y (períodos trienales 1987-89, desde 1987 en 2.4 y desde
1990-92, 1993-95) 1984 en 2.5 y 2.6)
empleo. La evidencia comprende regre-
Regresión número 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6
siones para la relación capital-produc-
Variables independientes
to (cambio del logaritmo) y para la tasa
Constante -0,017 0,011 0,012 0,072 0,147 0,056
de crecimiento del empleo. Los resul- (-1,22) (0,77) (0,77) (4,93) (3,05) (3,60)
tados muestran que: (i) las reformas co- Salario real
merciales y financieras están asociadas (cambio en logs) 0,002 -0,066 -0,064
(0,05) (-1,56) (-1,57)
con aumentos en la relación capital-tra-
Relación capital-trabajo -0,632
bajo, (ii) los aumentos en la relación (cambio en logs) (-7,48)
capital-trabajo están asociados con re- Crecimiento económico x 2,693 2,387
ducciones en la tasa de crecimiento del índice de flexibilidad laboral (2,62) (2,50)
empleo, y (iii) las reformas están aso- Indices de política
ciadas con menores ritmos de creci- estructural:
Total -0,212
miento del empleo, una vez que se con- (-1,92)
trola el efecto del crecimiento Comercial 0,156 -0,177
económico y los salarios reales en esta (2,25) (-2,41)
variable. Por consiguiente, en forma Comercial (rezagado) 0,174 0,178
(3,09) (2,80)
consistente la evidencia tiende a seña-
Financiero -0,090
lar que las reformas estructurales han
(-1,60)
reducido la tasa de crecimiento del Financiero (cambio) 0,237 0,133 0,130
empleo. (4,06) (2,29) (2,05)
La relación capital-trabajo, calcu- Estadísticos de regresión
lada para 13 países (Argentina, Brasil, R2 0,316 0,400 0,378 0,573 0,104 0,125
Chile, Colombia, Costa Rica, Guatema- Durbin-Watson 2,17 2,19 2,20 1,64 2,00 2,01
Número de
la, Jamaica, México, Nicaragua, Para-
observaciones 37 37 35 42 57 57
guay, Perú, Uruguay y Venezuela) se
basa en series de capital que provienen Nota: Método de estimación: mínimos cuadrados generalizados (efectos aleatorios);
estadísticos T entre paréntesis.
de la base de IEC Capital Stock Data,
Banco Mundial, 1993, actualizada con
datos de inversión bruta del Banco Mundial (mantenien- por el índice de flexibilidad laboral (véase el Apéndice
do para cada país la depreciación del capital estimada a 5). Esta especificación tiene implícito que la elasticidad
partir de las series del stock de capital e inversión). Las empleo-producto es proporcional a la flexibilidad del
estadísticas de empleo (que también intervienen en la mercado laboral. Cuando se controla directamente por
relación capital-trabajo) y las series de salarios reales pro- la tasa de crecimiento del PIB no se encuentra que el co-
vienen de una nueva base de datos preparada por el BID eficiente sea significativo.
con base en estadísticas nacionales1 .
Para controlar el efecto del crecimiento económico
1 La descripción detallada de fuentes y las bases de datos se encuentran
en la generación de empleo, la variable independiente disponibles en el BID, Departamento de Programas Sociales y Desarrollo Sos-
utilizada es el producto de la tasa de crecimiento del PIB tenible, División de Programas Sociales. Véase O’Connell (1997).
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 99

APENDICE 3
ESTIMACIONES ECONOMETRICAS DE EFECTOS DE LAS REFORMAS EN LA VOLATILIDAD

El método de regresiones de panel (véase el Apéndice 1) Las fuentes y metodología de cálculo de las varia-
se utilizó también para evaluar los efectos de las refor- bles que intervienen en las regresiones se describen a
mas en la volatilidad de diversas variables. Las variables continuación (BDES es Base de datos económico-socia-
dependientes son los promedios trienales de las volatili- les del BID, cuyas estadísticas básicas y fuentes se inclu-
dades calculadas con datos mensuales o anuales, depen- yen como Parte Cuatro de este Informe):
diendo de la disponibilidad de información, como se Volatilidad del PIB. Utiliza datos anuales y se define
explica más adelante. Las principales variables explicati- como el promedio en períodos trienales del cambio ab-
vas son los índices de políticas estructurales totales o por soluto con respecto al año anterior en la tasa de creci-
áreas y, en algunas ocasiones, las volatilidades de otras miento del PIB. Los datos del PIB provienen de la BDES.
variables. La robustez de los resultados econométricos se Volatilidad del déficit fiscal. Utiliza datos anuales y
probó en todos los casos con las volatilidades de las de- se define como el promedio en períodos trienales del
más variables, con el nivel del tipo de cambio real, el cambio absoluto en el déficit fiscal como porcentaje del
déficit fiscal, con los flujos netos de capitales externos PIB con respecto al año anterior. Datos de la BDES.
(como porcentaje del PIB) y su volatilidad, con los tér- Volatilidad del tipo de cambio real. Se calcula como
minos de intercambio y su volatilidad y con variables la desviación estándar para cada año de las observacio-
ficticias para los períodos trienales. nes mensuales del tipo de cambio real, con base en esta-

Regresiones de volatilidades
Variables dependientes: volatilidad de
Tipo de
Défit cambio
PIB Inflación Oferta monetaria fiscal real
Regresión número 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8
Variables independientes:
Constante -2,48 -3,30 -0,96 -1,57 -2,33 -1,92 -3,33 -,056
(-7,72) (-28,4) (1,91) (-2,70) (-9,61) (-9,61) (-9,20) (-1,8)
Indice de política estructural:
Total -2,46 -4,21
(-3,865) (5,27)
Comercial -1,724 -2,57
(-3,73) (-4,33)
Financiera -1,24 -1,85
(-3,46) (-4,11)
Tributaria -1,51 0,82
(-2,25) (-2,54)
Volatilidad de la inflación 0,56
(7,03)
Volatilidad monetaria 0,90 0,97
(3,66) (4,66)
Volatilidad fiscal -0,13 0,16
(2,20) (3,31)
Volatilidad de los capitales externos 0,08
(1,04)
Estadísticos de regresión
R2 0,18 0,22 0,40 0,41 0,041 0,11 0,04 0,59
Durbin-Watson 2,31 2,25 1,55 1,69 2,07 1,87 1,76 1,96
Número de observaciones 69 69 69 69 90 87 89 72

Nota: Método de estimación: mínimos cuadrados generalizados (efectos aleatorios).


100 PARTE DOS

dísticas de tipo de cambio nominal e inflación del Fon- Volatilidad de los capitales externos. Utiliza datos
do Monetario Internacional. anuales y se define como el promedio en períodos trie-
Volatilidad monetaria. Se refiere a la volatilidad de nales de los cambios absolutos respecto al año anterior
los medios de pago (M1) calculada como la desviación del flujo neto de capitales externos como porcentaje del
estándar en cada año de las observaciones mensuales, PIB. El flujo neto de capitales se calcula como la varia-
con base en estadísticas del Fondo Monetario Interna- ción de reservas internacionales menos el saldo de la
cional. cuenta corriente externa, con base la BDES.
Volatilidad de la inflación. Se calcula como la des- Los resultados que se reportan en el texto se basan
viación estándar en cada año de las observaciones men- en las regresiones 3.2, 3.4, 3.6, 3.7 y 3.8.
suales de la variación en el índice de precios al consumi-
dor, con base en estadísticas del Fondo Monetario
Internacional.

APENDICE 4
FUENTES DE INFORMACION Y ESTIMACIONES ECONOMETRICAS SOBRE LOS EFECTOS DISTRIBUTIVOS
DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES

Bases de datos reportan distribución por quintiles. La base finalmente


utilizada comprende 104 observaciones (72 de ellas de
Según Deininger y Squire (1997), una base de datos de DS) para 13 países, que representan el 82% de la pobla-
“buena calidad” sobre distribución del ingreso debe sa- ción de la región1. Por períodos, las observaciones se
tisfacer al menos los siguientes requisitos: (i) ser obteni- distribuyen así: 30 para los setenta, 43 para los ochenta,
da directamente de encuestas de ingreso o gasto de ho- y 31 para los años noventa.
gares con cobertura nacional; (ii) contener información
sobre todas las fuentes de ingreso; y (iii) tener a los ho- Cambios en el tiempo
gares o individuos como unidad de observación. El prin-
cipal problema que se enfrenta al hacer estimaciones de Debido a que no existen datos adecuados para todos los
desigualdad y pobreza para cualquier región es que no países de LAC y para todos los años del período 1970-
todos los países cuentan con ese tipo de información, y 1995, es necesario hacer algunos supuestos que permi-
la región de Latinoamérica y el Caribe (LAC) no es una tan generar series comparables en el tiempo antes de es-
excepción. timar el nivel de desigualdad y pobreza de la región en
Deininger y Squire (1996) reportan 109 datos de su conjunto. Para los propósitos de este estudio, hemos
“buena calidad” para los países de Latinoamerica y el estimado la distribución del ingreso por quintiles para
Caribe para el período de 1950 a 1994. Cada dato con- cada país y para cada uno de los 26 años que comprende
siste de un índice de Gini, y en casi todos los casos se el período bajo estudio haciendo interpolaciones linea-
reporta también la distribución del ingreso o consumo les entre los puntos para los cuales se tiene información2.
por quintiles de población. Siguiendo los criterios de estos
autores, en el presente estudio se recopilaron 32 obser- 1 La distribución de observaciones por país es: Bahamas (10), Brasil (16),
vaciones adicionales no incluidas en DS para los países Chile (8), Colombia (8), Costa Rica (10), República Dominicana (4), Guatema-
de la región. Puesto que nuestro análisis se limita a los la (3), Honduras (3), Jamaica (7), México (5), Panamá (5), Perú (4), Venezue-
cambios distributivos entre 1970 y1995, descartamos las la (21).
2 Cuando no existe información directa para 1995, extrapolamos la tendencia
observaciones anteriores, y los casos en los que había de los 5 años anteriores. También utilizamos las encuestas anteriores a 1970
menos de tres observaciones utilizables, o donde DS no para hacer interpolaciones hasta el momento de la siguiente encuesta.
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 101

Utilizamos la metodología de Regresiones del efecto distributivo de las reformas estructurales


Datt y Ravallion (1992) para esti-
Variable dependiente:
mar la proporción de pobres a Participaciones de cada quintil en el ingreso
partir de los parámetros de la cur- Quintil 5/1 Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5
va de Lorenz, el valor de la línea Regresión número: 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
de pobreza, y el ingreso o consu- Variables
independientes
mo promedio de la población.
Dummy de países Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Para nuestros cálculos definimos
Cambio en políticas
líneas de pobreza de 1 dólar y 2 Comercial -0,12 0,10 0,06 0,04 0,01 -0,04
dólares diarios de 1985 ajustados (-4,4) (3,5) (5,9) (2,6) (0,6) (-2,1)
por poder de compra y tipo de Financiera -0,14 -0,51 0,15 -0,02 -0,03 -0,13
cambio. Se utilizó el consumo pri- (-0,3) (-1,3) (1,1) (-0,1) (-0,1) (-0,6)

vado per cápita a partir de cuen- Laboral 0,9 -1,3 -2,8 -0,09 -0,04 -0,18
(1,6) (-2,7) (-1,7) (-0,4) (-0,1) (-0,6)
tas nacionales ajustado por tipo de
Privatización 0 0 0 0 0 0
cambio y poder de compra con (0,1) (-0,4) (-0,9) (0,8) (0,6) (0,8)
base en 19853. La población po- Política fiscal 0,4 0,03 0,11 0,13 0,13 0,07
bre total para la región se calculó (1,0) (0,07) (0,8) (0,7) (0,5) (0,3)
expandiendo el estimativo que Constante -0,04 0,04 0,02 0,03 0,03 0,02
obtuvimos para 13 países4. Número de observaciones 47 47 47 47 47 47
R-cuadrado 0,65 0,61 0,81 0,44 0,07 0,43

Aspectos econométricos Nota: método de estimación: mínimos cuadrados generalizados.


Fuente: Regresiones estimadas con datos de 13 países latinoamericanos con información para el período
1970-1995. Las regresiones fueron estimadas como un panel con efectos aleatorios. Todas las regresio-
Con los datos y técnicas anterio- nes pasan la prueba de Hausman. Entre paréntesis los estadísticos t-student.
res se efectuaron dos ejercicios
econométricos. El primero tuvo
como objetivo verificar el impac-
to de las reformas estructurales sobre la distribución del sabemos que las reformas estructurales afectan el creci-
ingreso utilizando directamente como variables explica- miento a través de la productividad y la inversión (véase
tivas los (componentes ortogonales de los) índices de re- el Apéndice 1). Por tanto, podemos establecer en forma
forma estructural5. Las variables dependientes son, o bien indirecta el efecto de las reformas sobre la distribución.
las proporciones del ingreso que obtiene cada quintil, o Para llevar a cabo este ejercicio calculamos la productivi-
bien la relación entre las proporciones del ingreso del dad y la inversión generada por las reformas a partir de
quintil 5 y el 1. En cada regresión realizamos el experi- 1985 con base en las regresiones 1.7 y 1.11 del Apéndice
mento de estimar la ecuación tanto por efectos fijos como 1 y utilizamos esos efectos como variables explicativas
por efectos aleatorios, e incluimos una variable dicotó- de la distribución. Para evitar problemas de variables
mica por país. En todos los casos los coeficientes pasa- omitidas, incluimos además como variables explicativas
ron la prueba de Hausman, indicando que el método de aquellas variables macroeconómicas y estructurales que,
efectos aleatorios (reportado en el cuadro) es adecuado según el estudio de Londoño y Székely (1997) resulta-
para nuestros datos. Debido a que los índices de reforma ron significativas para el período completo. Puesto que
estructural solo existen para los años a partir de 1985, el crecimiento es una de esas variables explicativas, para
utilizamos solamente las observaciones desde ese año evitar simultaneidad con los estimativos de productivi-
(por obvias razones, sin datos interpolados).
El segundo ejercicio consistió en detectar el efecto
de las políticas sobre las mismas variables dependientes
3 El consumo privado se obtuvo directamente de las Cuentas Nacionales de
por un método indirecto. La lógica del ejercicio es la si-
cada país, y utilizamos el dato sobre PIB per cápita ajustado, reportado en
guiente: sabemos por estimaciones efectuadas con la base Penn World Tables, para estimar el consumo privado per cápita ajustado por
de datos completa desde 1970 que el crecimiento econó- poder de compra y tipo de cambio.
4 Debido a que la pobreza se mide a nivel individual, fue necesario suponer
mico (junto con otras variables como la inflación y la
que la distribución del ingreso por hogares u individuos es la misma.
educación) afecta la distribución del ingreso (las cuales 5 Los índices, que provienen de Lora (1997), se describen en el Apéndice 5. El

se reportan en Londoño y Székely, 1997). Por otro lado, método de componentes ortogonales es el mismo descrito en el Apéndice 1.
102 PARTE DOS

dad e inversión, le restamos al crecimiento el compo- cación que se generaron utilizando la base de datos de
nente debido al efecto de las reformas sobre la producti- Barro-Lee6. Se reportan las estimaciones de efectos alea-
vidad y la inversión. torios, habiendo comprobado que pasan la prueba de
En suma, las regresiones 4.7 a 4.15 que se presentan Hausman.
en este apéndice utilizan cuatro grupos de variables: (i)
las que capturan las fluctuaciones macro totales, (ii) la 6 Para estimar la desviación estándar de los años de educación (que utiliza-
variable que refleja el crecimiento independiente de las mos como indicador de distribución del capital humano), desagregamos los
datos originales que reportan la proporción de la fuerza de trabajo en varias
reformas estructurales, (iii) las que capturan el efecto de categorías educativas. Dividimos a las categorías y asignamos un número de
las reformas en la inversión y la productividad, y (iv) las años de educación a cada una de ellas, con lo que se puede medir tanto los
variables estructurales de nivel y distribución de la edu- años promedio de escolaridad, como su dispersión.

Regresiones del efecto distributivo de las reformas estructurales (continuación)


Variable dependiente: participaciones en el ingreso
Cambio en la desigualdad
(Quintil 5 / Quintil 1) Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5
Regresión número: 4.7 4.8 4.9 4.10 4,11 4.12 4.13 4.14 4.15
Variable independiente
Dummy de países Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Efectos macroeconómicos totales
Cambios en el PIB total -2,1
(-2,0)
Cambios en la inversión -11,1
(-2,2)
Cambios en las productividades 0,02
(0,5)
Cambio en impuesto inflacionario -0,7 -0,12 -0,13 -0,1 0,09 0,079 0,043 0,12 -0,34
(-0,6) (-,9) (-1,1) (-0,8) (0,5) (1,1) (0,8) (0,3) (-1,0)
Nivel de impuesto inflacionario 0,02 ,02 0,01 0,01 -0,2 0,01 0,002 0 0
(0,3) (0,2) (0,1) (0,1) (-0,17) (0,1) (0,1) (-0,2) (-0,4)

Macro independientes de reforma


Cambio en el PIB per cápita -0,01 -0,005 1 0,09 0,011 0,8 -1,1
(-2,3) (1,8) (1,9) (1,8) (0,7) (0,46) (-0,8)

Macro generados por reformas


Inversión generada por reformas -34,71 -14,3 5,9 14,5 1,44 -5,17 -3,4
(-1,8) (-1,5) (2,1) (1,5) (1,0) (-0,3) (-0,3)
Productividad generada por reformas 2,73 4,6 6,2 -0,7 1,23 2,8 -0,22
(0,21) (0,3) (0,4) (-0,1) (0,2) (0,6) (-0,7)

Variables estructurales
Nivel de educación -6 -6,8 -7,3 -5,8 4,03 2,3 1,7 1,4 -1,5
(-2,1) (-2,3) (-2,4) (-2,0) (1,1) (1,4) (1,3) (1,4) (-1,9)
Distribución de la educación 2,1 1,7 1,9 2,3 -2,2 -0,85 -0,62 -0,6 0,5
(-2,8) (2,1) (2,3) (3,0) (-2,1) (-1,9) (-1,8) (-2,1) (2,4)
Interacción entre reformas
y distribución de la educación 5,1 6,5 -6,9 -2,1 -1,23 -1,7 1,12
(2,2) (2,5) (-2,0) (-1,4) (-1,1) (-1,8) (1,8)

Constante 0,03 0,04 0,7 0,73 -0,06 -0,02 -0,01 -0,01 0,007
(1,0) (1,3) (1,8) (2,0) (-1,2) (-0,9) (-0,6) (-0,3) (0,7)
R-cuadrado 0,28 0,21 0,24 0,35 0,23 0,22 0,17 0,25 0,25
Número de observaciones 47 47 47 47 47 47 47 47 47

Nota: método de estimación: mínimos cuadrados generalizados.


Fuente: Regresiones estimadas con datos de 13 países latinoamericanos con información para el período 1970-1995. Las regresiones fueron estimadas
como un panel con efectos aleatorios. Todas las regresiones pasan la prueba de Hausman. Entre paréntesis los estádisticos t-student.
¿VALIERON LA PENA LAS REFORMAS? 103

APENDICE 5
FUENTES Y SERIES DEL INDICE DE POLITICAS ESTRUCTURALES

El índice de eficiencia de las políticas estructurales es un pro- Impuestos. Para el período 1990-1995 la fuente bá-
medio simple de índices de políticas de las siguientes sica fue el CIAT (Centro Interamericano para la Admi-
cinco áreas: (i) política comercial, (ii) política tributa- nistración Tributaria), Estructura y Administracion de los
ria, (iii) política financiera, (iv) privatizaciones y (v) le- Impuestos sobre Rentas y Ventas en Países Miembros del CIAT
gislación laboral. En cada una de estas áreas pueden in- y el CD-rom acompañante. Para años anteriores, Coopers
tervenir uno o más índices básicos, los cuales se and Lybrand, International Tax Summaries, varios núme-
promedian entre sí. Cada uno de los índices básicos pue- ros; y Price Waterhouse, Individual Taxes: A World Wide
de moverse en un rango de 0 a 1, donde el 0 correspon- Summay, y Corparate Taxes: A World Wide Summay, varios
de a la peor observación para cualquier año y cualquier números . El indicador de productividad del IVA se cal-
país dentro del período y los países considerados, y el 1 culó a partir del Goverment Finance Statistics Yearbook, FMI,
a la mejor. Los índices básicos que conforman cada área y los “Recent Economic Developments” de esa misma
han sido enumerados en el Recuadro 1. Las fuentes de institución.
información utilizadas fueron las siguientes: Financiero. Los indicadores de esta área provienen
Comercio. La información de aranceles promedios de BID, Informe de Progreso Económico y Social, 1996, Par-
(incluyendo sobretasas) y su dispersión para 11 países te Dos, Capítulo 4 y Westley, Glenn, “Financial Reforms
(Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, in Latin America: Where Have We Been, Where Are We
México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela) proviene Going?”, BID, OCE, 1995.
de una investigación en curso en la OEA dirigida por Privatizaciones. Los valores de privatización en dó-
Juan José Echavarría, que cubre los años 1986, 1988, lares provienen de la base de datos del Departamento de
1990, 1992, 1994 y 1995. Los años intermedios fueron Economía Internacional del Banco Mundial, excepto para
interpolados. Para los ocho países restantes (Costa Rica, Belice, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití y Repúbli-
El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua, ca Dominicana. En estos casos se obtuvieron directamen-
República Dominicana y Trinidad y Tobago) se utilizó te de los gobiernos. El valor acumulado de privatizacio-
información de Edwards (1995) y del BID, Departamento nes como porcentaje del PIB se dividió por el coeficiente
de Integración y Programas Regionales, obtenida de fuen- promedio de inversión pública como porcentaje del PIB
tes nacionales (véase BID, 1996, Parte Dos, Capítulo 2). en 1985-1987, calculado a partir del Goverment Finance
En algunos de estos países en que la información recien- Statistics Yearbook, FMI.
te cubría solo el año de mayor liberación comercial iden- Laboral. Los indicadores utilizados para medir la
tificado por esta fuente y 1995 se realizó una interpola- flexibilidad de la legislación laboral provienen del BID,
ción no lineal entre ambos puntos suponiendo que cada Informe de Progreso Económico y Social 1996, Parte Dos,
año se realizó 2/3 de la reducción de aranceles. La dis- Capítulo 6, recopilados totalmente a partir de informa-
persión arancelaria para estos ocho países se calculó con ción provista por las autoridades nacionales, excepto para
base en una estimación no lineal a partir de los datos de el indicador de contribuciones a la seguridad social, que
los 11 países con esa información. proviene de varios números del Social Security Programs
Throughout the World, U.S. Department of Health and
Human Services.
104 PARTE DOS

Indice de políticas estructurales


1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Argentina 0,367 0,356 0,356 0,347 0,371 0,476 0,521 0,618 0,653 0,654 0,679
Barbados 0,509 0,597 0,636 0,672 0,713
Bolivia 0,343 0,423 0,426 0,436 0,438 0,548 0,553 0,559 0,578 0,590 0,721
Brasil 0,348 0,353 0,355 0,390 0,483 0,512 0,526 0,547 0,560 0,588 0,584
Chile 0,489 0,563 0,567 0,598 0,595 0,596 0,601 0,607 0,610 0,624 0,628
Colombia 0,443 0,414 0,513 0,411 0,530 0,549 0,473 0,598 0,590 0,533 0,590
Costa Rica 0,309 0,347 0,414 0,496 0,506 0,500 0,504 0,506 0,506 0,513 0,512
República Dominicana 0,361 0,501 0,579 0,646 0,636 0,638
Ecuador 0,325 0,298 0,302 0,299 0,327 0,357 0,382 0,524 0,526 0,567 0,580
El Salvador 0,386 0,414 0,421 0,532 0,596 0,621 0,660 0,653 0,671
Guatemala 0,309 0,342 0,381 0,429 0,438 0,438 0,555 0,587 0,600 0,601 0,596
Honduras 0,402 0,450 0,469 0,532 0,546 0,547 0,548
Jamaica 0,426 0,502 0,537 0,555 0,573 0,617 0,630 0,643 0,663 0,684
México 0,328 0,359 0,392 0,425 0,467 0,498 0,557 0,609 0,615 0,620 0,563
Nicaragua 0,216 0,270 0,285 0,428 0,295 0,391 0,430 0,502 0,617 0,630 0,643
Paraguay 0,336 0,425 0,423 0,422 0,438 0,548 0,561 0,588 0,608 0,617 0,625
Perú 0,232 0,272 0,271 0,259 0,252 0,252 0,527 0,577 0,599 0,682 0,712
Trinidad y Tobago 0,425 0,476 0,589 0,607 0,610 0,651 0,703 0,715
Uruguay 0,486 0,482 0,487 0,502 0,508 0,511 0,524 0,538 0,565 0,571 0,573
Venezuela 0,304 0,274 0,271 0,267 0,344 0,364 0,389 0,425 0,426 0,427 0,457
Promedio 0,345 0,374 0,396 0,417 0,436 0,476 0,520 0,568 0,592 0,605 0,621
Nota: promedios simples de los índices de política en cinco áreas de reforma. En una escala de 0 a 1, 0 indica la peor posición y 1 indica la
mejor entre todos los períodos y países considerados.

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