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Une Administration: L’éducation nationale

L’éducation nationale est l’un des domaines qui focalise le plus l’attention de l’opinion
publique car elle concerne directement ou indirectement une grande majorité de la population.
L’éducation nationale est la politique publique la plus souvent réformée à chaque nouveau
gouvernement : en effet très souvent des promesses sont faites par le candidat présidentiel durant sa
campagne, c’est donc une des raisons pour lesquelles l’enseignement scolaire a le plus gros budget
(67 milliards d’euros prévus dans le budget 2016).
Néanmoins, d’après une enquête d’opinion sur l’état du système éducatif, la qualité de ce système
n’est pas à la hauteur face à cet investissement (réponse à une question posée dans le cadre de l’en-
quête sociale européenne de 2014 sur la satisfaction à l’égard du système éducatif).
Une importante constatation est le fait qu’il existe deux ministères bien distincts l’un de
l’autre: celui de l’éducation nationale et celui de l’enseignement supérieur. En 2018, un million de
personnels est employé à l’éducation nationale, soit 40% de la fonction publique soit presque un
fonctionnaire sur deux. 78% des employés sont des enseignants et l’administration ne représente
que seulement 10% des non enseignants.
Ce ministère est difficile à gouverner et, a fortiori, difficile à réformer dû au nombre massif de
salariés et au taux de syndicalisation qui est relativement élevé (25% contre 8% au niveau national).
Le 10 mai 1806 avait lieu la création de l’université impériale qui deviendra en 1832
l’éducation nationale, expression désignant une prise en main étatique de l’éducation.
Même si ses enjeux sont fondamentaux (ils ont une importance de fait (le nombre de fonctionnaires,
le budget) et une importance symbolique (la rédaction de l’histoire de France, la charte de la laïcité,
les lois ferry 1882)), l’éducation nationale ne fait pas partie des ministères dits régaliens (défense,
affaires étrangères, justice, finance, intérieur). Comme dit précédemment, son importance sociale
est grande, le droit à l'éducation étant consacré par la déclaration universelle des droits de l’homme.
Du fait qu’il y ait deux ministères distincts (éducation nationale et enseignement supérieur),
un problème social voit le jour.
Une envie de décentralisation et de déconcentration a été mise en place afin de déléguer des taches
centrales, situées au niveau national, aux organes locaux. Cette modernisation de l’administration
des ministères ayant pour objectif de favoriser la transversalité entre eux, a été préconisée par une
circulaire de 2004 du secrétariat général du ministère. C’était donc pour répondre aussi à une
proximité des établissements et aux mises en œuvre des réformes tout en répondant aux contextes
territoriaux.
Cette structure administrative était donc le modèle tant voulu et attendu de l’organisation
bureautique de Weber; selon lui en effet c’est la forme la plus moderne d’une organisation, la plus
rationnelle et la plus efficace supposant une codification des règles et des procédures. Cependant
s’installe à la place une bureaucratie trop hiérarchisée et formaliste dont Crozier, en 1963, nous
avait déjà averti des dysfonctionnements et de l’inefficacité d’une organisation trop normalisée.
L’administration bureaucratique de l’éducation nationale se fera remarquée par sa lenteur, sa
rigidité, le cloisonnement entre services et strates et la formalisation des procédures

De quelles manières l’administration de l’éducation nationale illustre-t-elle des limites du


système bureaucratique français?

Avec son fonctionnement très complexe, tant dû à son organigramme très hiérarchisé qu’au
monopole de la production des normes, des obstacles sont rencontrés quotidiennement par
l’organisation administrative ainsi que dans les solutions désirées.
I. Fonctionnement d’une structure administrative complexe

Le système ministériel est organisé en une bureaucratie, c'est-à-dire, selon l’approche socio-
logique, une organisation avec notamment une stricte définition des taches, des responsabilités, et
une structure pyramidale.

A. L’organigramme du ministère de l’éducation nationale

 L’entourage du ministre, hiérarchie du personnel politique du ministère


 Présentation de l’académie avec son personnel dont le recteur et notamment plusieurs autres
hauts fonctionnaire
 Une énumération non exhaustive montrant une hiérarchie très chargée avec beaucoup
d’intermédiaires

B. Monopole de la production des normes

 Le rôle de l’administration centrale : Intervention directement sur le texte si le sujet est dit
« technique ». Proposition de sujet au ministère après expertise. L’administration peut aussi
consulter le texte avant que celui-ci ne soit publié. Et enfin, le rapport des inspections
générales de l’Education national (IGEN) et de l’administration (l’IGAENR) peuvent mener
à la modification voire à la création de norme.
 Mais seulement 10% de l’administration ministérielle est mobilisée dans la production de
normes. On pourrait les considérer comme l’élite de l’administration (principalement les
fonctionnaires de catégorie A, proche du recteur).
 Conséquence directe : beaucoup de fonctionnaires ne sont pas inclus dans le circuit de
production de la norme alors qu’ils sont eux même sur le terrain et font appliquer ces normes.

Nous avons vu dans cette partie que l’administration de l’éducation nationale était stratifiée
et divisée en plusieurs services. Les multiples intermédiaires, sensés favoriser le dialogue entre les
fonctionnaires, témoignent de cette stratification importante. Pourtant, le travail de production des
normes est monopolisé par « l’élite » de l’administration. Nous allons voir que ce manque de
communication horizontale (entre les services) et verticale (au sein de la hiérarchie) a des
conséquences directes sur le fonctionnement de l’administration.

II. Les obstacles rencontrés

A. L’administration de l’éducation nationale symptomatique des maux de la bureaucratie

 Cloisonnement entre les services, et donc une expérience de la collaboration relativement


faible car Les différents services sont spatialement éloignés, et les fonctionnaires n’ont pas de
réunion « inter-service » et ne sont que rarement mutés dans un autre service.
 Peu de communication entre les services et avec l’administration centrale. Les services ne
reçoivent que les ordres, le dialogue n’est pas engagé. Un poids de la hiérarchie pèse alors sur
les fonctionnaires des services (forme de pression contagieuse qui part de la tête du service).
 Le système est donc souvent qualifié comme lourd et lent car le manque de communication
retarde l’acheminement des dossiers. La pression hiérarchique et la nature de la mission font
aussi craindre l’erreur et favorisent la formalisation du système (nécessaire traçabilité des
dossiers en cas de recours et donc multiplication des documents par ex).
B. Des réformes stériles?

 Réduction du rôle de l’administration centrale avec les politiques de décentralisation de


l’Etat (1982-1985).
Des missions sont confiées à des agents extérieurs à l’administration: ils ont un rôle de
proposition dans les missions qui leurs sont attribués. Encouragement de la participation du
système éducatif.
Prise en compte différents acteurs (syndicats, partis politiques, associations) qui peuvent
consulter un texte et se faire entendre.
 Recentralisation des décisions en 1998 pour moderniser la bureaucratie avec la Charte
Marianne + restructuration des services et recentralisation par une équipe de direction antérieure qui
n’a pas communiqué avec l’actuelle donc échec.
 Réformes non-maitrisées comme les réformes d’organigrammes incessantes.
Réformes difficiles à faire passer auprès des agents qui sont habitués à une culture de l’écrit,
du règlement et ont des réticences vis-à-vis de leur hiérarchie.
Objectif : bouleverser les mentalités.
Résultats sont assez décevants quand on les compare à d’autres pays.
 La LOLF (loi organique relative aux lois de finances) le 1er janvier 2006. Finance des
missions au lieu de natures. Crédits mis en œuvre par les services déconcentrés.
Responsables : Les recteurs qui regroupent les crédits dans des « budgets opérationnels de
programme » (BOP).
 2012 : MAP (modernisation de l’action publique).
Restructuration des services (loi du 16 janvier 2015) relative à la délimitation des régions à
région académique échelon privilégié pour collaborer avec le préfet de région et la région
comme collectivité territoriale

L’éducation nationale est une administration organisée selon le modèle bureaucratique tant honoré
par Weber. Mais cette dernière devient alors trop formaliste et hiérarchisée: l’interdépendance crois-
sante et la multiplication des intermédiaires réduisent la marge de manœuvre de l’administration.
Les normes produites sont toujours centralisées. L’administration est alors symptomatique aux
maux de la bureaucratie dont Crozier parlait avec l’idée de cloisonnement, le manque de
communication, la dispersion géographique, le manque de mobilité interne, le poids de la
hiérarchie.
Les réformes mises en place pour moderniser cette organisation bureaucratique et palier ces
faiblesses sont parfois contreproductives, avec un effet inverse recherché alors qu’elles cherchent à
simplifier.
Avec le gouvernement Macron, nous voyons encore une volonté de mise en place d’autres réformes
par le gouvernement nouvellement élu. Le ministre de l’Education nationale actuel est Jean-Michel
BLANQUER, qui s’est fait remarquer dès cet été en annonçant l’assouplissement de la réforme du
collège de sa prédécessrice, Najat Vallaud-Belkacem, en rétablissant les classes bilingues, mais
aussi en instaurant un dispositif d’aide au devoir (le programme devoir fait).
Bibliographie :

- GROSSMAN Emiliano et SAUGER Nicolas, Pourquoi détestons-nous autant nos politiques,


Sciences Po Les Presses
- Décret n°2012-16 du 5 Janvier 2012 relatif à l’organisation académique. (Décret téléchargé sur
LegiFrance)
- Présentation « les acteurs du système éducatif ». Site du ministère de l’Education Nationale
(consulté le 19/09/2016)
- Organigramme des services académiques. Site de l’Académie de Toulouse (consulté le
19/09/2016)
- LINHART Danièle (dir.), 2007, Les différents visages de la modernisation du service public, La
Documentation Française, p.181-190
- DURAND-PRINBORGNE Claude, « L’administration centrale de l’Education Nationale et la
fabrication des normes », Droit et société, 2011/3, N°79, p.611-622
- SIMON Jacky, SZYMANKIEWICZ Christine, CYTERMANN Jean-Richard et LESAGE Gé-
rard, 2014, Organisation et gestion de l’Education nationale. De la maternelle à l’enseignement
supérieur, Les Indispensables, Berger Levraut, p.533-544