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Introduction

Un l'article du Mondei du 17 Novembre 2017 vantant le champ d'action très large de la CDD
(Caisse des Dépôts) qui se voit qualifiée de « couteau suisse pour l'économie française » d'un côté,
tandis que de l'autre le Parisien ii révèle, le même jour, la sanction requise contre le haut
fonctionnaire Matthieu Gallet (ancien directeur de l'INA, Institut National de l'Audiovisuel, et actuel
directeur de Radio France),soupçonné d’avoir «favorisé » certaines sociétés de conseil, auxquelles
l’établissement public a versé plus de 400.000 euros » . Cet article met à jour une affaire de marchés
publics litigieux sur une institution publique. Ainsi, son procès pour « favoritisme » met en avant la
gestion de cet établissement public. Enfin, au travers d'un long entretien dans les colonnes de
Médiapartiii , eean-Paul Delahaye -historien des politiques scolaires- revient sur la question de
l'autonomie des établissements publics d'enseignement, autonomie qui semble être une idée assez
ancienne. Ces différents articles de journaux relaient des affaires et informations qui ont toutes deux
comme point commun les établissements publics. Mais alors qu'est-ce qu'un établissement public ?
Il s'agit là d'un terme apparu dans le code civil dès 1804 et qui s'est développé après la
Révolution Française « il était alors essentiellement employé pour définir les institutions ou les
entités qui se substituèrent aux [...]communautés, congrégations, collèges ou hôpitaux qui
bénéficiaient d’une pérennité d’existence leur permettant d’échapper aux droits de succession sous
l’Ancien Régime et dont la création était soumise à une autorisation de l’État[...].C’est pour
permettre à ces institutions de continuer à bénéficier d’une personnalité morale distincte que la
formule de l’établissement public a émergé.»iv.
D'autre part, « les établissements publics peuvent être des établissements publics à caractère
administratif[...], ou des établissements publics à caractère industriel et commercial […]. Dans les
deux cas, il s'agit de structures qui jouissent d'une certaine autonomie administrative et financière,
par rapport à l'administration centrale du Ministère, pour remplir une mission d'intérêt général
précisément définie. Il est placé sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend (État,
région, département ou commune) »v. Mais l''entité de rattachement de l'établissement public ne
détermine pas sa zone d'action. Ainsi, un établissement public local peut avoir un champ d'action au
niveau national. Les domaines d’intervention des établissements publics sont variés, mais la plupart
remplissent une mission de nature économique ou sociale.
Comme dit précédemment, on distingue établissement public administratif -EPA- et
établissement public à caractère industriel ou commercial -EPIC-, en fonction de la nature de leur
activité. D’une part on observe l’établissement public administratif (EPA) qui exerce une
mission d'intérêt général autre qu'industrielle et commerciale, précisément définie, sous le contrôle
de l'État ou d'une collectivité territoriale. D'autre part, il y a l’établissement public à caractère
industriel ou commercial (Epic), qui assure la gestion d'une activité de service public industriel et
commercial.
Dans quel sens peut-on dire que les établissements publics bénéficiant d'une autonomie restent
au service de l'autorité qui les a instituées ?
Ⅰ. L'établissement public comme illustration de la « décentralisation fonctionnelle ».
A. Personnalité morale
L’établissement public a la personnalité morale, c’est-à-dire qu’il est doté de la personnalité
juridique. Prenant des droits et des obligations, l’établissement public peut exercer ses activités en
son nom propre, être propriétaire de biens et supporter toutes les responsabilités. Il dispose
d’organes propres, une assemblée délibérante, souvent appelée « conseil d’administration », un
président ou directeurvi, etc. La personnalité morale distingue l’établissement public de la régie, qui
est une forme traditionnelle de gestions des services publics sans personne morale.
Après l’État et les collectivités territoriales, l’établissement public constitue la troisième forme
de personne morale de droit publicvii. Il se distingue des sujets de droit privé, particulièrement de
l’établissement d’utilité publique.
Par principe, l’établissement public est soumis aux règles de droits public. Néanmoins, il faut
distinguer l’établissement public administratif (EPA) et l’établissement public à caractère industriel
ou commercial (EPIC). Ces deux ne sont pas soumis de de la même façon au droit public. L’EPA
est soumis exclusivement au droit public. Le personnel est composé d’agents publics, qui peuvent
être des fonctionnaires, des agents non titulaires contractuels de droit public. A l’inverse, pour
l’EPIC, son fonctionnement est très largement basésur le droit privé viii. Sa gestion s’assimile à celle
des secteurs privés. Le personnel de l’EPIC est constitué des agents soumis au code du travail, des
fonctionnaires mis àla disposition ou détachés.
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En tant que personne morale, l’établissement public a une certaine indépendance qui se traduit
aussi par l’autonomie financière.
B. Budget propre et autonomie financière des Établissements publics
L’établissement public est une formule de gestion des activités d’intérêt général. Il connaît un
succès important qui s’explique par la souplesse de gestion que ce type d’entité permet. Les EP
rentrent dans le cadre de la décentralisation fonctionnelle, également appelée décentralisation par
services et sont donc une illustration de ce type de décentralisation. Cette décentralisation a pour
but de créer des institutions spécialisées dotées de la personnalité juridique pour la gestion d’un
service public.
L’EP est doté de la personnalité morale, ce qui signifie qu'il est doté de la personnalité juridique
et de l'autonomie financière, qu’il est doté d’un patrimoine propre, d’un budget propre et distinct,
ainsi que d’organes de direction propres, de celui de la collectivité de rattachement (subventions de
l’État ou des collectivités territoriales, redevances des usagers, emprunts…). Cela fait de chaque
établissement un sujet de droit, doté d’une autonomie sur le plan juridique comme financier.
L’établissement public a également une finalité d’intérêt général, qui peut, parfois, aller jusqu’à la
qualification d’activité de service public.
Le régime financier et comptable permet d'apporter à l'établissement des souplesses de gestion
adaptées à ses caractéristiques propres. Pour les établissements publics à caractère industriel et
commercial, le choix peut être fait de ne pas les soumettre à la comptabilité publique. Les EP
peuvent également percevoir des dotations en fonds propres.
Le juge protège pleinement cette autonomie. Pour ce faire il reconnaît au président ou directeur
général d’un établissement public un pouvoir réglementaire d’organisation du service il peut
également censurer les décisions de l’État empiétant sur ses compétences. L’autonomie financière
implique qu’un établissement public ne puisse pas se voir imposer des dépenses étrangères à son
objet. Pourtant, on peut observer des motifs de création d’établissements publics qui ne sont pas
toujours très vertueux. Ils peuvent être créées dans le but d’échapper aux rigueurs du droit budgétaire
entre autres. Cela a u être aggravé par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001
(LOLF). Malgré l'autonomie qu'on reconnaît à l'établissement public, il reste toutefois relativement
encadré par les principes de rattachement et de spécialité.
Ⅱ. L'Etablissement public : Une liberté d'action relative
A. Un champ de compétences encadré : le principe de spécialisation ?
Les EP sont soumis au principe de spécialité, ce principe se subdivise en deux éléments, une
spécialisation fonctionnelle (concerne le champ de compétence) et une spécialisation territoriale.
Ce principe de spécialité fut nuancé par le juge administratif notamment pour les EPIC car ce
principe de spécialité vient empêcher toute adaptabilité de l'EP à son milieu et vis-à-vis de l’intérêt
public locale, cette IP local souffre d'un manque de considération juridique et par conséquent c'est
le juge qui la définit. Pour le eA à côté du principe de spécialité peuvent être pratiquer des activité
annexes, mais cette activité doit être rattachables à l'activité principale de l'EP et qu'il soit
complémentaire : Ici le juge administratif rend encore plus floue le champ de compétence des EP.
L'utilité de l’indépendance des EP : le cas des facultés. Prenons le cas pour illustrer ce principe
de spécialisation le cas des établissements public foncier locaux. Il s'agit d'un EPIC Son rôle est
d’assister les CT dans leur acquisition de bien foncier. Double compétence : opérationnelle et
compétence stratégique sur une échelle intercommunale. La loi du 23 février 2005 élargit les
compétences de l'EPFL en lui confiant une mission pour l’acquisition foncière à des fins de
protection des espaces agricoles et naturel périurbains. Le plan pluriannuel intervient également
dans l'octroi des compétences à l'EPFL et souvent élargit encore plus ces dernières. Les EPFL
dispose de trois outils pour mener à bien ses missions : - Négociation à l'amiable, le droit de
préemption et enfin le droit d'expropriation. L'EPFL concrètement va stocker des biens acquis pour
une certaine durée tout en ayant un droit de gestions sur eux pour enfin les rétrocéder à la CT qui
en avais demandé la gestion. Les limites fixées ici sont que l'EPFL ne peut jouer le rôle d'un
aménageur ou promoteur immobilier. Pour résumer l'activité de l'EPFL on peut dire qu'elle se
décompose en 4 branches : -Conseil (stratégie foncière expertise) Acquisition (négociations
amiables etc.) Gestion (location dépollution démolition) Rétrocession (remboursement en fin de
portage). Cet exemple de l'EPFL nous montre bien que la délégation et l'octroi de certaines
prérogative aux établissement public peuvent être importante comme par exemple le droit de
préemption et de d'expropriation.

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La question qu'il convient alors de se poser à ce moment-là est de savoir si dans le champ
d'action réservée à l'établissement public, ce dernier ne souffre pas de l'intervention de la puissance
public qui l'a créé.
B. Le rattachement à la personnalité publique : une remise en cause de l'autonomie
Par principe chaque Établissement public est rattaché à une administration qui le contrôle, il
existe des Établissements publics dit nationaux qui sont rattachés à l’État (crée par une loi, une
ordonnance, un décret), et les Établissements public locaux (crée à la suite d'un texte législatif qui
prévoit cette compétence) qui eux sont rattachés à une commune, un regroupement de communes,
un département, une région. Le rattachement géographique de l’établissement public ne le contraint
pas dans sa zone d'action. La zone d’action d’un établissement public peut-être à l’échelle nationale,
voire internationale dans certains cas (comme les EPCC, établissements publics de coopération
culturel).
L’établissement public « n'a le choix ni de sa création, ni de sa disparition » comme le montre
le rapport d'études sur les établissements publics. Son champ de compétence ou sa spécialité est
décidé par la personne publique qui l'a créé de même pour son degré d'autonomie. L'établissement
public est une sorte de prolongation de l'administration qui l'a créé.
Comme le montre un exemple du document l’État peut décider de transférer, faire des
changements de compétences au niveau des universités sans pour autant changer, modifier leurs
autonomies.
Il s'agit donc d'un lien quasi organique entre l'établissement public et celui qui l'a créé, ils sont
rattachés à une administration mais pas sous tutelle. Il n’y a pas d'intervention dans le processus
décisionnel, dans la gestion quotidienne. Le rattachement implique majoritairement une intervention
de la collectivité, de l'administration dans l'organisation, le fonctionnement d'un établissement
public. Pour un établissement public rattaché à des communes par exemple (EPCI, établissements
publics intercommunaux), des représentants des collectivités concernés siégeront dans les conseils
d'administration de ces établissements.
Pour le cas de la tutelle des établissements public, il s'agit d'un contrôle administratif
qu'exercent une autorité de l’État sur les collectivités décentralisé afin conserver l'intérêt général.
Dans la théorie la tutelle comprend comme pouvoirs : l'annulation, l'approbation, l'autorisation,
parfois de substitution, elle exclut l'instruction et la réformation. La tutelle est soit administrative
ou financière mais cependant il ne peut pas y avoir de tutelle sans texte, il faut qu'un texte crée
exprès l'autorise à prendre ses mesures à l'égard de l'autorité décentralisé.
Donc nous voyons bien que l'autonomie des Établissements public est à relativiser. Les
établissements publics restent tout de même un prolongement de l'administration qui conserve un
certains pouvoir sur ces établissements, de création, de suppression et d’orientation.
Conclusion
Les établissements publics par l'intermédiaire de la décentralisation fonctionnelle permettent
l'accomplissement des prestations de service public de manière autonome sur le territoire français.
Cependant malgré leur autonomisation les EP restent relativement rattachés à l'autorité des
personnes qui les ont créés.
Nous remarquons de plus en plus que l’intervention public avec la création d’EP vient
intervenir dans un marché censé être concurrentiel et par conséquent elles se retrouve souvent
critiquer : Depuis le décret Dallarde de 1791 qui met fin au corporatisme, s'installe en France un
principe de liberté du commerce et de l'industrie, l’arrêt Daudignac de 1951 du conseil d’État vient
confirmer cela (il s'agit d'un principe générale du droit)Le principe de libre concurrence quant à lui
fut dégagé dans l’arrêt du Conseil d’État de 1930 chambre syndicale du commerce en détail de
Neuvers.
Mais malgré cela les établissement public peuvent eux aussi se porter candidat à l'obtention
d'un marché public ou une délégation de service public et cela depuis l’arrêt compagnie
méditerranéenne d'exploitation des services d'eau.
Les EP peuvent ainsi se porter candidats à la réalisation de mission de service public et
bénéficient de prérogative de puissance public à cette fin. Cependant elles doivent respecter la
liberté du commerce et de l'industrie et du droit de la concurrence (arrêt ordre des avocats au bureau
de paris). On peut malgré tout se demander si lors d’appels d’offre public ce principe de libre
concurrence est réellement respecter.
Il est pertinent de se questionner sur les perspectives d'évolution des règles de concurrence sur
les marchés publiques et de la position public sur ces derniers.
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Bibliographie
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10. Ministère de l’égalité des Territoires et du Logement - Direction générale de l’Aménagement, du
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12. Page internet de l’URSSAF, Les établissements publics :
https://www.urssaf.fr/portail/home/administration-et-collectivite-t/embaucher/les-etablissement-
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13. Question n°11068 de Mme Esther Sittler, et réponse, portant sur Conséquences pour le personnel
fonctionnaire du passage du statut d'EPA à celui d'EPIC . (Texte consultable sur la base des
questions posées par les sénateurs, sur le site du Sénat :
https://www.senat.fr/questions/base/2009/qSEQ091111068.html. Consultée le 20.11.2016)

i http://www.lemonde.fr/economie/article/2017/11/17/la-caisse-des-depots-un-couteau-suisse-pour-l-economie-

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ii http://www.leparisien.fr/culture-loisirs/favoritisme-a-l-ina-18-mois-de-prison-avec-sursis-requis-contre-mathieu-

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iii https://blogs.mediapart.fr/delahaye-jp/blog/151117/lautonomie-des-etablissements-nest-pas-une-idee-recente
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v http://www.culturecommunication.gouv.fr/Nous-connaitre/Organisation/Etablissements-et-services-

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vi Rouault, Marie-Christ : Droit Administratif Et Institutions Administratives, 2e éd., Bruxelles : LARCIER, 2014

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vii Rochet, Claude : Les établissements publics nationaux : un chantier pilote pour la réforme de l’État, 2002,

pp.11
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/024000644/index.shtml (Consultée le 16.11.2017)
viii Que sont les établissements publics administratif (EPA) et industriel et commercial(EPIC) ?

http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/administration/organisation/structures-
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