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Loi et règlement : sources du droit

administratif
« Tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en
droits. Ils sont doués de raison et de conscience et doivent agir les
uns envers les autres dans un esprit de fraternité ».

Les lois et les règlements administratifs représentent l’ordinaire du droit écrit.


S’agissant des normes générales de droit écrit, c’est par celles édictées par les lois
et règlements que l’administration est principalement régie.
La surabondance et la médiocrité actuelles de ces lois et règlements ont été souvent
dénoncées ; et elles le sont notamment, et avec une incomparable rigueur, par le
Conseil d’Etat, qui, dans son rapport pour 19911, a instruit le procès circonstancié de
la « prolifération » des textes (« logorrhée législative et réglementaire »), de leur
« instabilité » et de la « dégradation » des normes édictées : autant de facteurs
d’ « insécurité juridique » pour les citoyens2 et de risque d’arbitraire des autorités
publiques, alors que la fonction du droit est, d’abord, d’assurer la prévention de l’une
et de l’autre.
Il est, d’autre part, remarquable que des dispositions législatives puissent être
censurées pour inconstitutionnalité, lorsqu’elles ne sont pas définies « de façon
suffisamment claire et précise » et qu’elles sont par là créatrices d’insécurité
juridique.
Entreprenant ici d’étudier le statut juridique des lois et règlements administratifs en
tant que source du droit administratif, on peut les réunir : il y a peu de lois qui ne sont
pas prolongées par des règlements précisant leurs modalités d’application ; il y a peu
de règlements qui ne sont pas faits pour assurer l’application d’une loi. A quoi
s’ajoute le fait que lois et règlements font l’objet de codifications communes, au
service de l’objectif constitutionnel d’accessibilité et d’intelligibilité.
Il ne faut pas pour autant confondre les lois et les règlements, il convient d’examiner
les domaines respectifs de la loi et du règlement (I), la force de la loi et du règlement
(II), la diversité et la hiérarchie des lois et des règlements (III).

I) Les domaines respectifs de la loi et du règlement

La Constitution de 1958 a mis fin à la souveraineté de la loi. Cela signifie que la loi
n’est plus la norme suprême (elle est soumise à la Constitution et aux normes
internationales) et que son domaine n’est plus illimité. Désormais, la loi fait l’objet
d’une définition matérielle selon les matières sur lesquelles elle porte. Ces matières
sont énumérées limitativement dans divers articles de la Constitution et surtout dans
l’article 34 qui énumère les domaines essentiels de la loi.
Le domaine de la loi est défini par rapport à celui du règlement, lequel relève du
pouvoir exécutif. Le conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat (de façon indirecte
pour ce dernier) sont chargés de veiller au respect de la répartition des compétences
entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Nous étudierons dans cette partie la
définition du domaine de la loi et du règlement (A), l’extension du domaine de la loi
(B) et le contrôle du respect de la délimitation (C).

1
Rapport du Conseil d’Etat, in EDCE 1992, n°43, p.15 et s
2
Sur la question de l’insécurité juridique voir : Kdhir (M), « Vers la fin de la sécurité juridique en droit
français ? », in Revue administrative, 1993, p.538
a. La définition du domaine de la loi et du règlement

L’article 34 énumère limitativement les domaines d’intervention du législateur. Il


établit une distinction entre les domaines où le législateur fixe les règles (en
rentrant le détail) et ceux où il détermine les principes fondamentaux (en restant à
un certain niveau de généralité). A cette énumération, la loi constitutionnelle du
22/02/1996 a ajouté les « lois de financement de la Sécurité sociale ».
La loi fixe les règles en matière de libertés publiques, d’état des personnes, de droit
pénal, d’élection, de fonction publique, de nationalisations et dénationalisations, de
création de catégories d’établissements publics. Schématiquement, ce domaine de la
loi recouvre ce qui touche au statut des personnes et à l’organisation
économique et sociale.
La compétence du législateur dans ces matières est donc quasi exclusive.
L’intervention du législateur est considéré comme « noble » et composé des
matières les plus importantes.
La loi détermine les principes fondamentaux en matière de défense nationale,
d’administration des collectivités locales, d’enseignement, de propriété, de droit du
travail et de droit social.
Dans ces matières où le législateur détermine les principes fondamentaux, c’est-à-
dire où il se contente d’une formulation générale, la collaboration avec l’exécutif est
indispensable. En effet, ce dernier doit préciser les modalités d’application des
principes ainsi déterminés et les mettre en œuvre. Les matières concernées par ce
domaine de la loi sont considérées comme moins importantes (en terme d’intérêt
pour les citoyens et le pays) et plus techniques.
Pourtant, il faut bien constater l’absence de frontière entre règles et principes
fondamentaux. Le Parlement n’a jamais vraiment respecté la distinction et le
gouvernement ne l’a jamais imposé. Même le Conseil d’Etat et le Conseil
constitutionnel n’en ont pas tenu compte dans leurs décisions. On a donc assisté à
l’unification du domaine de la loi.
Quant à l’article 37 de la Constitution, il précise que les matières qui ne relèvent pas
du domaine de la loi ont un caractère réglementaire et relèvent donc de la
compétence du pouvoir exécutif (le règlement est édicté par décret du Premier
ministre ou du Chef de l’Etat).
Comme déjà mentionné, le pouvoir réglementaire ne peut qu’apporter des précisions
dans les matières dont la loi fixe les règles ou détermine les principes fondamentaux.
En revanche, en dehors des matières réservées à la loi, le pouvoir réglementaire
est pleinement compétent et s’exerce de façon « autonome », c'est-à-dire sans
qu’une loi soit nécessaire. Parmi les matières réservées au pouvoir réglementaire,
citons la procédure administrative ou la détermination des contraventions et des
peines applicables.

b. L’extension du domaine de la loi

Comment se situe le domaine de la loi par rapport à celui du règlement ? Les


définitions que nous avons données semblent indiquer que la compétence du
législateur est l’exception et celle du pouvoir réglementaire, la règle. En réalité,
progressivement, le domaine de la loi s’est élargi à partir du noyau dur que constitue
l’article 34 (mais aussi les articles 53, 66, 72).
En premier lieu, l’élargissement du domaine de la loi est le résultat de la
jurisprudence du Conseil constitutionnel. En effet, ce dernier a défini le domaine
de la loi non seulement par référence à l’article 34, mais aussi par référence aux
normes auxquelles renvoie le préambule de la Constitution et, en particulier, la
Déclaration des droits de l’homme (DDHC). Le Conseil constitutionnel avait ainsi
incorporé dans le domaine de la loi détermination des contraventions punies de
peines privatives de liberté.
En second lieu, le législateur a investi ou réinvesti des domaines avec l’accord
implicite du gouvernement. En effet, lorsque le gouvernement estime que le
législateur empiète sur le domaine réglementaire, il peut seul intervenir en soulevant
l’irrecevabilité du texte ou en demandant la délégalisation au Conseil constitutionnel
(selon les procédures des articles 41 et 37 alinéa 2). S’il ne réagit pas, l’extension de
la compétence législative est considérée acquise.
Cette extension implicite de la compétence législative a pu se réaliser grâce à la
position adoptée par le Conseil constitutionnel. Dans les hypothèses ou
l’irrecevabilité n’est pas soulevée ni la délégalisation demandée, le Conseil
considère que l’intervention du législateur dans le domaine réglementaire
n’entache pas la loi d’inconstitutionnalité3.
Des actes de nature réglementaire peuvent donc revêtir une « forme législative ».
Les dispositions en cause ne peuvent pas être censurées par le Conseil
constitutionnel ni, du fait de leur forme législative, par le Conseil d’Etat.
Il résulte de tout ce qui précède qu’il n’y a pas une compétence de droit commun
et une compétence d’exception. Nous dirions plutôt que le législateur et le
gouvernement ont chacun leur domaine propre dont les frontières sont
mouvantes, au gré des infléchissements donnés par le Conseil constitutionnel.
La définition matérielle de la loi, telle qu’on la trouve dans la Constitution est
dépassée. Elle laisse place à une définition organique et formelle : la loi est le
texte adopté par une majorité selon la procédure législative, quel que soit le
domaine sur lequel elle porte. Cela signifie qu’aucun domaine n’est a priori
interdit au législateur.
Nous pouvons pourtant émettre une réserve à cette liberté du législateur : celle
des normes communautaires. En effet, les instances communautaires édictent des
actes, les règlements et les directives, qui s’intègrent de plein droit dans l’ordre
juridique français. Certains de ces actes, de plus en plus nombreux, comportent
des dispositions de nature législatives qui échappent au Parlement et limitent
donc son champ de compétence.

c. Le contrôle du respect de la délimitation

Il faut distinguer le respect du domaine réglementaire par le législateur (1) et celui du


domaine législatif (2)

1) Le contrôle du respect du domaine réglementaire par le législateur

3
CC, 30 juillet 1982, Blocage des prix et des revenus, Grandes décisions du Conseil constitutionnel
Il est assuré par le Conseil constitutionnel à différents niveaux. Au moment du dépôt
d’une loi, en cours de débat d’une proposition de loi ou d’amendements
parlementaires, le gouvernement peut soulever l’irrecevabilité du texte (article 41 de
la constitution) s’il estime que la proposition ou l’amendement sont déclarés
irrecevables. Dans le cas du contraire, le Conseil constitutionnel doit se prononcer
dans les huit jours.
Ce contrôle des irrecevabilités en amont du vote de la loi est tombé en désuétude. Il
est vrai que cette procédure crée un climat de tension au sein des assemblées et
qu’il est préférable pour le gouvernement de laisser sa majorité repousser la
proposition ou l’amendement en cause lors du vote normal (à l’issue des débats).
Comme nous l’avons vu, il se peut également que, face à une proposition ou un
amendement empiétant sur le domaine réglementaire, le gouvernement ne réagisse
pas. Il donne alors implicitement son accord à l’extension du domaine de la loi au-
delà de l’article 34. Cet accord est donné d’autant plus facilement que le texte en
cause est un projet de loi (c'est-à-dire d’origine gouvernementale) incluant
volontairement des dispositions de nature réglementaire.
Le conseil constitutionnel peut également être saisi d’une loi déjà promulguée.
Lorsque le gouvernement estime qu’une disposition contenue dans une loi empiète
sur le domaine réglementaire, il peut demander au Conseil de déclarer que cette
disposition est de nature réglementaire (article 37 alinéa 2 de la Constitution,
procédure de la délégalisation). La déclaration du Conseil permet au
gouvernement de modifier la disposition par décret réglementaire.
Enfin, il faut citer un cas particulier de protection du domaine réglementaire qui
concerne les textes législatifs antérieurs à 1958. Nombre de ces textes sont
intervenus sur des matières non prévues à l’article 34 de la Constitution de 1958. Il
fallait donc rétablir ces textes dans le domaine réglementaire. L’article 37 alinéa 2
autorise le gouvernement à les modifier par décrets pris après avis du Conseil d’Etat.

2) Le contrôle du respect du domaine législatif par le gouvernement


Il est assuré de façon indirecte par le Conseil d’Etat. Il faut distinguer deux cas de
figure.
Le premier, le plus classique, est celui dans lequel le gouvernement a pris un
règlement qui empiète sur le domaine législatif. Le Conseil d’Etat ne peut se
prononcer sur l’empiètement qu’à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir
intenté par un justiciable contre le règlement. L’inconvénient de cette procédure est
que le Conseil ne rend pas sa décision avant de nombreux mois.
Le deuxième cas de figure est celui dans lequel une loi, qui n’a pas été contrôlée par
le Conseil constitutionnel, organise un transfert abusif de compétence, même
temporaire, du domaine législatif vers le domaine réglementaire. La protection du
domaine législatif est alors difficile à mettre en œuvre.
En effet, le Conseil d’Etat n’est pas juge de la constitutionnalité de la loi. Il doit la
prendre en compte telle qu’elle a été promulguée. Par conséquent, si la loi est à
l’origine de l’empiètement du gouvernement sur le domaine législatif, l’irrégularité
constatée est couverte par la loi (théorie de la loi écran). Ainsi, l’ordonnance du 23
décembre 1958 a autorisé le gouvernement à créer des peines privatives de liberté
alors qu’il semblait que cette compétence relevait du législateur (la compétence
exclusive du législateur sera reconnue par le Conseil constitutionnel en 1973). Le
Conseil d’Etat n’a pu que valider les peines fixées par le gouvernement.
II) La force de la loi et du règlement

La loi, une fois promulguée devient un acte intouchable (A), le règlement quant à lui
demeure un acte précaire (B)

A) La loi promulguée, acte intouchable

Après son adoption, le texte de loi est transmis au Président de la République en vue
de sa promulgation. Celui-ci dispose d’un délai de 15 jours pour le promulguer. Dans
ce délai, le Président et les autorités compétentes peuvent saisir le Conseil
constitutionnel de la constitutionnalité de la loi (article 61 alinéa 2C).
La promulgation est l’acte par lequel le Président reconnaît l’existence d’une
loi et ordonne aux autorités publiques de la respecter et de la faire respecter.
L’acte de promulgation rend donc la loi exécutoire. A partir de là, elle s’impose non
seulement à toutes les autorités administratives et aux juridictions, mais encore elle
ne peut plus être contestée devant un juge. Par conséquent, si une loi contenant des
dispositions inconstitutionnelles n’a pas été déférée au Conseil constitutionnel avant
sa promulgation, l’inconstitutionnalité est en quelque sorte « validée ». Seule une
autre loi peut la modifier ou l’abroger. Pour autant, une disposition inconstitutionnelle
en vigueur n’échappe pas à toute forme de contrôle. Le Conseil constitutionnel a en
effet admis que la constitutionnalité d’une loi déjà promulguée pouvait être
contestée à l’occasion de l’examen de tout texte ultérieur la modifiant, la
complétant ou affectant son domaine.
Ainsi, pour la première fois, dans sa décision du 15 mars 1999 relative à la Nouvelle-
Calédonie, le Conseil constitutionnel a fait usage de ce « filet de sécurité » en
censurant une disposition en vigueur depuis quatorze ans.
Enfin, il faut noter que la plupart du temps, le caractère abstrait et/ou général de la loi
ne permet pas de l’appliquer directement. Le rôle du gouvernement est alors
déterminant dans la mesure où c’est à lui qu’il revient de prendre les mesures
d’application de la loi (pouvoir réglementaire dérivé). Sa passivité ou la difficulté à
élaborer certaines de ces mesures peuvent donc retarder d’autant la mise ne œuvre
du texte.

B) Le règlement, acte précaire

Le règlement demeure subordonné à la loi dans toutes les matières ou les


compétences réglementaire et législative restent appelées à s’exercer l’une et l’autre.
Mais même lorsqu’il ne lui est pas subordonné, dans les rares matières d’où toute
compétence législative est exclue, le règlement demeure inférieur, quant à sa force
juridique, à la loi. Cette conclusion, doit être en pratique assortie de quelques
réserves. Lorsque la loi se borne à fixer les grandes lignes d’une réforme, elle ne
peut recevoir application que lorsqu’un règlement est intervenu pour les traduire
concrètement. C’est donc en définitive du pouvoir réglementaire que dépend la mise
en application de la loi.

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