1 

¿Que indican los indicadores? 

El presupuesto visto como una variable explicativa en la implementación de los indicadores de 
desempeño1 

La presente investigación pretende explicar la varianza en número y el uso que fue hecho de los indicadores 
que miden el desempeño cuya pretensión fue la de distribuir el presupuesto federal entre las administración 
pública de ése nivel en México. Para responder a éstos cuestionamientos propongo un modelo general sobre 
la  relación  entre  los  altos  mandos  ejecutivos  y  el  cuerpo  legislativo  con  la  burocracia  a  la  que  se  medirá. 
Propongo  que  la  burocracia  tiene  una  conducta  estratégica  que  le  permite  enfrentar  el  reto  adaptando 
cuando es posible, indicadores más o menos creíbles y aceptables y al mismo tiempo suficientemente laxos 
como para ser alterados. El incentivo para jugar estratégicamente sucede debido a la amenaza de los altos 
mandos en ligar la distribución presupuestal con base a la información de los indicadores. Con ayuda de las 
teorías  sobre  la  burocracia  propongo  que  son  ciertos  elementos  de  los  presupuestos  generales  de  cada 
agencia  los  que  arrojan  mayores  incentivos  para  proteger  las  asignaciones  presupuestales  por  parte  de  la 
burocracia,  y  son  también  los  mismos elementos  del  presupuesto  los  que  el  legislativo  y  los  altos  mandos 
ejecutivos  están  interesados  en  controlar.  Si  los  indicadores  son usados  para controlar  éstos  serán  usados 
para proteger; por lo tanto lo que nuestros indicadores en la administración  pública federal (APF) indican, 
sugiero,  son  aquellos  espacios  presupuestales  que  se  encuentran  en  disputa  entre  los  altos  mandos  y  la 
burocracia. El ensayo se divide en siete secciones que abarcan desde el origen del uso de indicadores en el 
marco  de  una  filosofía  de  moda,  pasando  por  una  explicación  conceptual  y  teórica  sobre  el  uso  de 
indicadores, a la formulación de una pregunta de investigación e hipótesis. Posteriormente se fundamenta el 
modelo  con  un  breve  repaso  de  los  estudios  sobre  la  burocracia  para  pasar  al  análisis  cuantitativo  y 
cualitativo sobre la distribución y el uso de los indicadores en la APF. Aunque la evidencia observada sugiere 
un  comportamiento  como  el  que  el  modelo  propone  rápidamente  se  vuelve  evidente  que  la  asignación  y 
adopción  de  indicadores  es  un  tema  muy  complejo  por  lo  que  se  finaliza  con  un  debate  teórico  sobre 
factores alternativos que ayudan a explicar la distribución de los indicadores de desempeño. 

Las reformas gerenciales como respuestas prematuras a los debates coyunturales 

Es largo y antiguo el debate existente de la relación entre formulación e implementación de política pública y 
la política en el sentido anglosajón de politics. El debate formalmente iniciado por Wilson argumentó sobre 
                                                            
1
 Autor Oliver David Meza Canales, Ensayo para el curso de Administración Pública del Doctorado en Políticas Públicas, 
CIDE 2009  
 2 
 

la  necesidad  de  separar  política  politics  de  la  política  policy  y  montados  sobre  ese  argumento,  en  la 
búsqueda  de  una  burocracia  eficiente,  surgieron  autores  ofreciendo  modelos  gerencialistas  como  Tylor2, 
Gulick  y  Urwick.3    Éstos  enfocados  en  la  premisa  de  eficiencia  dan  por  hecho  la  separación  entre 
implementación  y  política,  y  postularon  un  número  de  prescripciones  sobre  la  organización  de  las 
burocracias  enmarcadas  en  las  doctrina  de  la  Scentific  Management.  Fue  Simon  quien  ofreció  una  crítica 
sobre éstas recetas sosteniendo la imposibilidad de generar ciencia basados en proverbios.4 El estudio de la 
Administración Pública (AP) avanza sobre este debate aceptando la imposibilidad, e incluso la inconveniencia 
tal vez, de dicha separación. 5 

Nuevos debates arrojan nuevas visiones sobre como las organizaciones deben funcionar. En el marco de la 
discusión y los intentos varios por distinguir entre la gerencia pública y la  privada surgen  nuevas filosofías 
gerenciales como la Nueva Gestión Pública (NGP). Ésta novedad toma impulso a partir de los 80’s en países 
como Nueva Zelandia, Australia, Reino Unido, Canadá y Estados Unidos6, posteriormente en otros países en 
vías de desarrollo.7 Aunque no hay consenso definitivo sobre las razones que permitieron la expansión de la 
NGP8,  para  algunos  ésta  corriente  ofrece  una  solución  post‐burocrática  a  los  problemas  de  falta  de 
eficiencia, eficacia y generación de valor público en la AP9 en reacción a tal vez al desenfrenado crecimiento 
del gobierno en tiempos de una grave crisis financiera de los años 70’s.10   

El problema de politics en la policy en la NGP no es más un pendiente sino dentro del mismo marco lo que la 
organización pública necesita es alinear los intereses de los agentes con los de la organización pública. Para 
ellos  se  emiten  un  número  de  postulados  sobre  el  funcionamiento  burocrático  como  la  orientación  al 
consumidor  en  el  servicio  público,  la  desregulación  de  la  actividad  administrativa  ofreciendo  márgenes  de 
maniobra a los agentes para actuar en la procuración de valor público, esquemas de incentivos de pago bajo 
resultados que implicaría la inclusión de indicadores para medir el desempeño y dirigir la organización con 
base a los resultados en lugar de procedimientos. No obstante las reformas de la NGP fueron implementadas 
en grados y formas diversas,1112 lo anterior es un resumen sobre el sentido del cambio del paradigma en el 

                                                            
2 Frederik Winslow Taylor, “The principles of scientific management”, en Michael Handel (ed.), The Sociology of Organizations: 
Classic, Contemporary, and Critical Readings, Londres, Sage, 2003 
3 Gulick, Luther, y Lyndall Urwick (eds). Papers on the Science of Administration. Nueva York: Institute of Public Administration, 1937  
4 Simon, H. “The Proverbs of Administration”, Public Administration Review, 6 (1946): 53‐6 
5 Waldo, Dwight, “Conclusion: Notes on the Present Tendencies”, en The Administrative State, Nueva Jersey, Transaction Publishers, 
2006 
6 Aucoin, P. “Administrative Reform in Public Management. Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums”, Governance, 3(1990): 
115–137 
7 Barzelay, M. “The New Public Management: A Bibliographical Essay for Latin American (and Other) Scholars”, International Public 
Management Journal, 3(2001): 229‐265 
8 Cheung, A. “Understanding Public Sector Reforms: Global Trends and Diverse Agendas”, International Review of Administrative 
Sciences, 62(1997): 435‐457 
9
 Moore, Mark H. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995 
10
 Aguilar, Luis F. Gobernanza y gestión pública. México: FCE, 2006, pp. 11‐136 
11
 Hood, C. “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration, 69(1991): 3‐19.  
12
 Ibid. Barzelay, 2001 
 3 
 

actuar gubernamental. El punto es que los gobiernos podrían incrementar su eficiencia y eficacia poniendo 
en  marcha  una  serie  de  reformas  provenientes  del  sector  privado  encaminadas  a  canalizar  los  intereses 
individuales de los agentes burocráticos con los de la organización13. 

México como otros países de América Latina se montaron en esta ola de reformas a finales de los 90’s.1415 Si 
bien es cierto que los principios fundamentales son los mismos, los cambios producidos fueron distintos en 
cada  país.  Las  reformas  prescriptivas  como  la  NGP  son  mitos  cuya  estructura,  más  persuasiva  que  lógica, 
permite ser implementada de diversas maneras.16 Y sin embargo el fenómeno de implementación difiere no 
solo entre países sino también al interior entre diferentes organismos burocráticos. De ahí surge la pregunta 
general que intenta identificar ciertos factores que expliquen tal divergencia y porque. 

Para  estudiar  ésta  pregunta  general  en  México  me  detengo  en  el  análisis  del  presupuesto  por  resultados, 
que como filosofía gerencialista, se implementó en los 90’s con Zedillo, seguida por la administración de Fox 
y Calderón. La reforma ha tenido modificación a lo largo de su implementación que duró varios años. A la 
fecha  las  modificaciones  continúan  como  en  el  caso  de  los  indicadores  que  miden  el  desempeño  (IdD) 
burocrático.  Este  tema  de  los  IdD  en  particular  ha  sido  cuestionado  ante  una  expectativa  no  cumplida.  En 
particular  la  presente  investigación  tratará  de  explicar  algunas  de  las  razones  que  influyen  en  su 
implementación y ofrecer una explicación sobre los resultados finalmente obtenidos. 

El  presupuesto  por  resultados,  también  llamada  gestión  por  resultados  (GPR)17  18
o  gerencia  del 
desempeño19, ha sido una forma gerencial incluida en el paquete de la NGP y cuyo supuesto más importante 
es  la  de  poder  medir  el  desempeño  burocrático  y/o  los  impactos  que  éste  produce  a  través  de  IdD  y  usar 
ésta información en la conducción del organismo. Aunque la búsqueda de mecanismos para la distribución 
de  los  recursos  financieros  no  es  nuevo  en  la  AP,  ya  Schick  nos  hablaba  de  la  planeación  y  programación 

                                                            
13
 La distinción entre gerencia pública y gerencia privada es en realidad otro de los debates claves en la AP. 
14
 Arellano, David G. y Edgar Ramírez. “Performance Based Budget in the Latin American Context: An analysis of the Recent Reforms 
on the Budgetary Systems of Brazil, Chile, Colombia, and Mexico”, CIDE‐DTAP working paper, 143 (2004) 
15
 Sour, Laura. “Correspondencia entre las políticas públicas del PND y el gasto ejercido de la CHPF en México”, CIDE‐DTAP working 
paper, 213 (2008) 
16
 Christensen, Tom, Per Laegreid, Paul G. Roness y Kjell Arne Rovik, “Organization Theory and the Public Sector: Instrument, Culture 
and Myth”, Londres y Nueva York, Routledge: 2007 
17
 GPR es una forma más general para denominar la gerencia conducida por resultados. Para efectos de éste ensayo presupuesto por 
resultados (PPR) y GPR se toman como intercambiable. 
18
 Noordegraaf, Mirko y Tineke Abma. “Management by Measurement? Public Management Practices Amidst Ambiguity”, Public 
Administration, Vol.81:4 (2003) 853‐871 
19
 Moynihan, Donald P. The Dynamics of Performance Management: Constructing Information and Reform. Washington, DC.: 
Georgetown University Press, 2008 
 4 
 

presupuestal  (PPB)2021,  la  GPR  de  la  NGP  trasladado  su  foco  de  atención  a  la  medición  de  procesos, 
resultados e impactos, en lugar de la medición de insumos, recursos humanos, materiales.22  

Los indicadores de desempeño como herramientas  

Como toda teoría de la práctica, el funcionamiento de la GPR a través de  IdD descansa en varios supuestos 
cruciales que en la práctica presenta un número de problemas. Los indicadores en la AP son generalmente 
números que intentan medir algún factor que aproxime un nivel de desempeño. Por un lado se asume que 
existen resultados e impactos deseables que se quieren alcanzar, estos son conocidos y compartidos por los  
actores  interesados  stakeholders.  Estos  resultados  e  impactos  se  pueden  observar  y  se  pueden  medir  por 
indicadores, por lo tanto se conoce la acción que produce los resultados e impactos deseados y se conoce el 
impacto de cada uno de los actores que trabaja en la búsqueda del resultado deseado.23 Un primer problema 
es que mientras la GPR asume que se  puede  gobernar por representantes del desempeño ‐synecdote‐, en 
varios casos su aplicación no previó la posibilidad de que los actores medidos jueguen (manipulen o simulen) 
la información a la que su evaluación estará sujeta.24   

Un segundo problema es que la información producto de los IdD está sujeta a varias interpretaciones y por 
lo tanto a diferentes usos e implementaciones. Behn por ejemplo ha identificado ocho sentidos sobre el uso 
de  IdD.  Éstos  se  pueden  utilizar  para    evaluar,  controlar,  presupuestar,  motivar,  promover,  celebrar, 
aprender, y  mejorar.  25 El  equipo  de  Sheila Bird diría que los IdD  funcionan para investigar, dirigir y rendir 
cuentas.26 Una herramienta como tal no es neutral27. Dado que en el sector público y político la coyuntura 
dirige el debate, no se puede asegurar que la información se use en un sentido incluso habiéndolo acordado 
previamente.  Actores  en  contraposición  podrían  utilizar  información  para  denostar  mientras  que  otros 
usaran  la  misma  para  defender.28  Por  consiguiente  la  implementación  de  IdD  se  vuelve  muy  problemática 
por  la  existencia  de  un  sin  número  de  posibles  sentidos  a  la  información  y  por  los  altos  niveles  de 
incertidumbre sobre el sentido que sea tomado. 
                                                            
20
 Schick, Allen “The Road to PPB: The Stages of Budget Reform”, Public Administration Review, Vol. 26, No. 4. (Dec., 1966), pp. 243‐
258 
21
 Planning‐Programming and Budgeting 
22
 Curristine, Teresa. “Government Performance: Lessons and Challenges” , OECD JOURNAL ON BUDGETING, Vol. 5 – No. 1 (2005) 
23
 Ibid. Noordegraaf, 2003 
Moynihan, 2008 
24
 Bevan, Gwyn, y Christopher Hood. “What’s Measured is What Matters: Targets and Gaming in the English Public Health Care 
System”, Public Administration 84:3(2006): 517‐538 
25
 Behn, Robert D. “Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures”, Public Administration Review, Vol. 
63, No. 5 (Sep. ‐ Oct., 2003), pp. 586‐606 
26
 Bird, Sheila M., David Cox, Vern T. Farewell, Harvey Goldstein, Tim Holt, Peter C. Smith. “Performance indicators: good, bad, and 
ugly”, J. R. Statist. Soc. A 168, Part 1, (2005) pp. 1–27 
27
 Arellano, David G. “Nueva Gestión Pública: ¿El meteorito que mató al dinosaurio? Lecciones para la Reforma Administrativa en 
Países como México”, CIDE‐DTAP working paper, 108 (2002) 
28
 Ibid. Moynihan, 2008 
 5 
 

Los  dos  párrafos  anteriores  ofrecen  un  marco  conceptual  sobre  el  problema  de  los  IdD.  Por  un  lado  los 
supuestos  bajo  el  que  trabaja  esta  filosofía  gerencial  se  cumplen  con  dificultad  y  solo  en  algunas 
excepciones.  Por  el  otro  la  implementación  de  IdD  es  una  tarea  que  carga  consigo  un  grado  tal  de 
incertidumbre sobre el sentido que se le dé a la información que de ahí emane. Es casi imposible dejar de 
pensar que los actores sujetos a éstos IdD no estén en buena medida dispuestos a actuar estratégicamente 
para defender sus intereses o incluso a actuar en consecución de los mismos facilitados por la incertidumbre 
que ofrecen los IdD29especialmente cuando éstos son constructos ambiguos.30   

Los IdD como instrumentos no son triviales; no se puede hablar de ellos como una herramienta neutral de 
trabajo y no se pueden entender como una herramienta estrictamente racional al servicio de la técnica sino 
que  envueltas  están  implicaciones  políticas  e  intereses  de  diversos  actores.  Las  organizaciones 
gubernamentales, como cualquier otra, están compuestas de reglas formales, estructura y cultura que a su 
vez  sus  miembros  le  dan  sentido  a  través  de  reglas  informales,  usos  y  costumbres,  con  intereses  propios, 
alineados o no del todo a los intereses de las organizaciones.31 Entonces los intentos de reforma como el de 
la GPR, pasan por un proceso de adopción/adecuación al interior de las estructuras burocráticas. La variación 
entre  la  intención  de  la  reforma  y  el  cambio  final  obtenido  está  sujeto  entre  otros  factores,  al  sentido 
dominante que se le haya dado al uso de los indicadores en las administraciones públicas y a las facultades 
que  hayan  tenido  los  agentes  para  proteger  o  promover  sus  intereses  gracias  a  la  inclusión  de  una  nueva 
herramienta.     

Pregunta de investigación y formulación de la hipótesis 

El  interés  de  ésta  investigación  está  encaminada  a  responder  ¿Qué  factores  explican  las  divergencia  en  la 
adopción y uso de indicadores de desempeño en las agencias gubernamentales? La literatura señala tanto 
factores  externos  como  internos,  sin  embargo  el  presente  estudio  se  enfoca  específicamente  en  el 
presupuesto de gasto como un factor importante dado que inicialmente se ideó el sistema con el objetivo de 
volver más eficiente el  manejo del presupuesto federal32. Por lo tanto pregunto; ¿Existe asociación alguna 
entre el tipo de presupuesto (gasto público) que las agencias (secretarías de estado) operan y el número de 
indicadores  adoptados  o  impuestos  para  medir  su  desempeño?  De  manera  más  específica  ¿Es  la 
composición del presupuesto de una agencia un factor que permita, además de otras variables, explicar las 

                                                            
29
 David G. Frederickson and H. George Frederickson. Measuring the Performance of the Hollow State. Washington, D.C.: 
Georgetown University Press, 2006 
30
 Carter, Neil. “Learning to Measure Performance: The Use of Performance Indicators in Organizations”, Public Administration, 
69:1(1991): 85‐101 
31
 Ibid. Arellano, 2002 
32
 Ibid. Sour, 2007 
 6 
 

divergencias  observadas  en  cuanto  a  los  indicadores  adoptados  o  impuestos  para  medir  el  desempeño 
organizacional?  Si  lo  anterior  resulta  intuitivamente  aceptable  ¿Qué  rubros  del  presupuesto  de  una 
secretaría está asociado al número y uso de los indicadores de desempeño en la APF y porque?  

Apoyado  tanto  en  la  teoría  de  Bureau‐shaping  que  más  adelante  explicare,  y  a  la  posibilidad  que  los 
resultados  de  las  secretarias  mexicanas  tendrían  ligado  su  presupuesto  a  la  información  derivada  de  sus 
indicadores,  propongo  que  la  composición  del  presupuesto  que  cada  secretaría  opera  ayuda  a  explicar, 
parcialmente,  el  número  y  uso  de  los  indicadores  observados  en  cada  una  de  las  organizaciones  de  la 
administración pública mexicana. Ahora bien dentro del presupuesto general asignado a una secretaría, son 
algunos  rubros  los  que  más  influyen  en  la  decisión  de  los  indicadores.  Es  decir,  la  importancia  del 
presupuesto no necesariamente está en el tamaño absoluto sino en el tamaño relativo de ciertos rubros con 
respecto a otros. Inspirado en la clasificación de los rubros que integran la totalidad del presupuesto de una 
agencia derivado de la teoría de Bureau‐shaping, sugiero que son tres rubros principales que podrían estar 
asociados al número de los indicadores de desempeño. Éstos son  el central‐burocrático (CB) que contempla 
los  pagos  a  salarios  y  contrataciones  de  personal,  el  de  contratos  con  entidades  externas  privadas  y  de 
negocios (CN), y el distributivo (D) que contempla los subsidios y las transferencias a sujetos o ciudadanos 
como los destinados en los programas sociales.  

De observarse la relación mencionada entre presupuesto e indicadores, es posible sugerir que la orientación 
imperante  de  la  reforma de  administración  por  resultados  en  la  APF  fue  la  de  controlar  la  burocracia  más 
que la de generar información que permitiera la dirección estratégica del gobierno federal. Lo anterior por lo 
tanto  ayudaría  a  explicar  porque  la  realidad  operativa  de  la  GPR  se  encuentra  muy  por  debajo  de  las 
expectativas de la reforma en México. 

Burocracia estratega, presupuestos e indicadores de desempeño 

Los modelos teóricos sobre la burocracia han provenido tanto de la economía, la política, la sociología y el 
estudio organizacional. Cada una desde su trinchera ha aportado perspectivas cuyas síntesis podrían ofrecer 
explicaciones al complejo fenómeno de la conducta burocrática. No con el ánimo de describir a profundidad 
cada postura haré un breve repaso sobre los elementos fundamentales para culminar en un modelo teórico 
que propongo para explicar el fenómeno que se aborda. ¿Qué puede estar sucediendo en la burocracia que 
ayude a explicar la variación en número y uso de indicadores en la APF de México?  

En  la  tradición  sociológica,  es  a  Weber  a  quien  se  le  debe  la  explicación  y  el  concepto  del  ideal  de  la 
burocracia. En éste sentido la burocracia es la forma de organización moderna para la administración de los 
asuntos  del  estado.  Éste  tipo  ideal  consiste  en  una  organización  compuesta  por  una  estructura  vertical  y 
 7 
 

jerárquica,  fundada  en  la  norma  para  encauzar  de  manera  impersonal  el  sentido  de  las  acciones  de  los 
miembros  hacia  los  intereses  de  la  organización.33  La  racionalidad  burocrática  weberiana  fundada  en  las 
estructuras  formales  de  la  organización  fue  posteriormente  enriquecida  con  las  ideas  de  Herbert  Simon. 
Dentro de las aportaciones más importantes de Simon se encuentran la identificación de reglas informales 
originadas por el hecho de que la relación instrumental de medios a fines no es necesariamente lineal y por 
que los individuos tienen racionalidad limitada. Por un lado las decisiones sobre los medios y los fines tienen 
una  parte  de  hecho  (objetivo)  y  otra  parte  de  valores  (subjetivo).  Por  otro  lado  las  decisiones  de  los 
individuos  están  sujetas  a  una  racionalidad  limitada.  Ambos  factores  originan  que  las  acciones 
organizacionales puedan tener más de un sentido y por lo tanto las organización se componen de elementos 
que generan un ambiente organizacional que ayudan a delimitar y encauzar las acciones de las personas con 
racionalidad limitada y bajo incertidumbre, a través de la identificación de los valores y los intereses de los 
individuos  con  los  de  la  organización.34  Finalmente  sobre  los  elementos  más  importantes  del 
comportamiento  organizacional  propuestos  por  Crozier  y  Friedberg  están  aquellos  argumentos  sobre  el 
individuo  estratégico.  Este  punto  es  de  especial  interés  dado  que  compatible  con  la  teoría  de  Bureau‐
shaping,  los  incentivos  del  burócrata  para  actuar  no  son  exógenos  a  su  contexto  sino  que  se  encuentran 
relacionados con el mismo.35    

Por  el  lado  economicista  fue  la  propuesta  de  Niskanen36  quien  habiendo  acuñado  el  término  Bureau‐
maximizing  explicaba  que  la  función  de  utilidad  de  las  organizaciones  burocráticas  estaría  asociada  al 
incremento de su presupuesto. Más adelante Niskanen, Tullock, Buchanan entre otros fueron complejizando 
el argumento de que las burocracias acrecentarían únicamente aquel tipo de presupuesto susceptible a ser 
usado discrecionalmente a beneficio de los miembros en la organización. Estas teorías llevaron el nombre de 
Bureau rent‐seeker. Para complicar más el fenómeno burocrático, autores como Shepsle y Bonchek sugieren 
la existencia  de mecanismos a disposición de las organizaciones  para influir en las decisiones que  emanan 
desde arriba, de los actor políticos. Éste fenómeno en la literatura de la elección racional es conocido como 
bureaucracy drift37, y el argumento forma parte importante de la explicación sobre la conducta del burócrata 
que más adelante se propone. 

La teoría de Bureau‐shaping ofrece algunas guías sobre el comportamiento burocrático que de alguna forma 
sintetiza las explicaciones ofrecidas arriba. Por un lado acepta que los individuos son racionales pero no por 
                                                            
33
 Max Weber, “La burocracia”, en Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde, Clásicos de la Administración Pública, México, FCE, 1999, pp. 
117‐125. 
34
 Simon, Herbert. El comportamiento administrativo: estudio de los procesos de adopción de decisiones en la organización 
administrativa. Trad. Armando Lázaro Ríos & Messina. Buenos Aires: Aguilar, 1988 
35
 Crozier Michel, Erhart Friedberg. “El Actor y el Sistema”, Ed. Patria, México 1990  
36
 Niskanen, W. A. Bureaucracy and Representative Government. Chicago, Aldine Atherton. Republished in 1994 as Bureaucracy and 
Public Economics. Aldershot, Edward Elgar. (1971) 
37
 Kenneth A. Shepsle y Mark. Bonchek, “Bureaucracy and Intergovernmental Relations”, en Analyzing Politics: Rationality, Behavior, 
and Institutions, Nueva York, W. W. Norton, 1997, pp. 345‐379 
 8 
 

ello  todos  tendrán  el  mismo  nivel  de  interés  y  posibilidades  en  buscar  beneficiarse  del  presupuesto  con 
ganancias pecuniarias como el rent‐seeker y ‐maximizer supone. La teoría supone que ante ciertos factores 
el funcionario intentará simular que hace más cuando efectivamente no es así. De ahí que la racionalidad de 
las acciones de los agentes es heterogénea y depende tanto de factores internos de la organización como el 
tipo de estructura y el tipo de presupuesto financiero que operan, y de factores externos como el sistema 
político o los candados y contrapesos ante los que tienen que sujetarse para mantener su reputación dentro 
del sistema.38 En términos Crozerianos, la racionalidad del burea‐shaper (agentes burocráticos) está inserta 
en  la  lógica  de  un  sistema  de  acción  concreto.  Con  esto  no  intento  sobreponer  ésta  teoría  como  la 
explicación existente más acabada del comportamiento organizativo de las burocracias; la teoría de Burea‐
shaping  es  en  lo  general  una  marco  explicativo  que  acepta  la  heterogeneidad  de  intereses  sujeto  a  un 
contexto pero es en lo particular un marco relevante para el caso en cuestión dado que los IdD de la APF 
estarían en principio ligados al presupuesto asignado.  

Cuadro 1. Los rubros del presupuesto general según la teoría de Bureau‐shaping 

Fuente: Dunleavy (1992) 

Según  ésta  teoría  el  presupuesto  asignado  a  cada  secretaría  se  conforma  de  cinco  rubros  generales  y  que 
entre ellos varían relativamente en importancia según el tipo de agencia. De ahí que se pueden clasificar las 
agencias en tipos de acuerdo al peso relativo de un presupuesto con respecto a otro. (Ver cuadro 1)39 Según 
éste marco lógico son el rubro central‐burocrático (CB), de contratación y negocios (CN) y el distributivo (D) 
los que en general arrojan mayores incentivos a los burócratas para maximizar su presupuesto. Por un lado 
existen  más  probabilidades  de  beneficiarse  del  mismo,  y  por  otro  la  acción  colectiva  que  se  tendría  que 

                                                            
38
 Dunleavy, Patrick. Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Englewood Cliffs, NJ: Prentice‐Hall, 1992. 
39
 Los elementos de portafolio y de transferencia se distribuyen hacia otras agencias dentro de la AP. La primera hacia agencias al 
mismo nivel y la segunda hacia agencias a un nivel más bajo. Más información en Dunleavy 1992. 
 9 
 

generar  para  lograr  ese  fin  presenta  menos  barreras  en  ese  tipo  de  agencias  que  en  otras.  En  estos 
elementos  de  presupuesto  el  beneficio  colectivo  del  esfuerzo  en  incrementar  estos  presupuestos  se 
perciben  por  un  gran  número  de  miembros  de  la  organización40.  De  ahí  que  los  actores  en  las  agencias 
donde  dichos  rubros  sean  importantes  tengan  entonces  fuertes  motivos  para  proteger,  sino  es  que 
incrementar,  el  presupuesto  asignado.  Adicionalmente  en  el  modelo  que  propongo  los  actores  de 
supervisión que principalmente son los altos mando del ejecutivo y el legislativo en éste caso, comparten el 
interés  de  conocer  el  manejo  presupuestal  de  aquellos  nichos  más  susceptible  a  la  discrecionalidad 
gerencial. Las tesis sobre el control burocrático de altos mandos no es nuevo en el contexto mexicano, Baum 
y Rios‐cazares exponen que algunas reformas administrativas que aparentemente maniataban a los mandos 
ejecutivos eran implementadas para controlar a la burocracia.41 Por lo tanto debido al interés del principal 
en conocer el manejo del presupuesto y por el interés del agente en administrar la información que serviría 
para efectos presupuestales, sugiero que el número de indicadores puestos (impuestos y adaptados) en las 
secretarías se explica en parte por el tipo de presupuesto que las mismas operan. De esta manera propongo 
que el número de indicadores representa los espacios de poder presupuestal en disputa entre los principales 
y los agentes, y que por lo tanto este tipo de espacios tiene correlación con el tipo de presupuesto operado 
en la organización. Tomando en cuenta que no es el único factor que influye en la implementación de IdD, se 
presume entonces que aquellas secretarías con los tipos CB, CN y D de presupuestos tendrían mayor número 
de IdD con respecto a otras. Adicionalmente y aceptando que el agente pudiera tener cierta capacidad en 
definir  la  especificidad  del  IdD  que  lo  medirá,  también  se  sugiere  que  la  aplicación  del  IdD  será  tal  que  la 
información generada sea ambigua o bien sujeta a la manipulación del agente mismo. 

La evidencia apoya el modelo pero el fenómeno es aún más complejo 

La  implementación  de  reformas  presupuestales  ha  evolucionado  a  lo  largo  de  casi  30  años  en  México.  El 
precursor  de  éste  tipo  de  herramientas  se  dio  en  1983  con  la  Nueva  Estructura  Programática  (NEP) 
implementada durante la administración de Miguel de la Madrid. Este programa fue el primero en su tipo e 
introdujo la idea de generar información para la toma de decisiones en la distribución del presupuesto. Para 
el  2003  se  implemento  el  Sistema  Integral  de  Información  Financiera  Federal  (SIAFF).  Este  sistema  tuvo  la 
virtud de incorporar en un solo sistema la administración del presupuesto, el sistema financiero y las cuentas 
del gobierno. Finalmente para el 2006 surge el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) que además de 
incorporar indicadores para evaluar el desempeño del gobierno, como lo indica  su nombre, también integró 
un  sistema  de  auditorías  y  evaluaciones  a  programas  gubernamentales,  encuestas  a  la  población  objetivo, 
                                                            
40
 Ibidem 
41
 Rhee B. Jeeyang y Alejandra Rios‐Cazares. “Understanding Intra‐Branch Conflict; The Political Logic of the Mexican Administrative 
Procedures Law”, CIDE‐DTAP working paper, 230 (2009) 
 10 
 

incorporación  de  tecnologías  de  la  información,  contratos  por  desempeño,  y  la  derivación  de  información 
estratégica de los IdD para la toma de decisiones en políticas públicas.4243  

Actualmente  en  el  sistema  participan  la  CONEVAL,  la  Secretaria  de  Hacienda  y  Crédito  Público  (SHCP)  y  la 
Secretaría del Función Pública (SFP) tanto en el seguimiento como en la evaluación del gobierno federal y su 
desempeño.  Son  26  las  entidades  del  gobierno  federal  sujetas  a  indicadores,  de  las  cuales  analizo 
únicamente las 18 secretarias federales sujetas al programa.44 Entre 1999 y el 2009 éstas 18 secretarias han 
pasado  de  tener  937  a  192  indicadores  en  total.  La  grafica  1.  presenta  el  número  de  indicadores  que  en 
promedio han tenido las secretarias bajo observación.  

Grafica 1. Dependencias según el número de indicadores en promedio (2000‐2009) 

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP45 

Un  ejercicio  sencillo  de  correlaciones  entre  el  nivel  del  gasto  general  y  el  número  de  indicadores  podría 
ayudar  a  identificar  si  existe  cierta  relación  entre  uno  y  otro.  La  grafica  2.  muestra  las  posiciones  de  las 
dependencias  en  una  escala  logarítmica  entre  el  gasto  y  el  número  de  indicadores.  La  asociación  que  se 
observa entre gasto y número de IdD es una correlación positiva. Esto de entrada nos permite sugerir que 
existe en cierta medida un interés por el control del presupuesto en general. Cabe señalar que la correlación 
es  un  tanto  débil  y  aunque  no  se  realizó  una  prueba  de  significancia  estadística,  la  R2  obtenida  deja  ver 
                                                            
42
 Ibid. Arellano 2004 
43
 Sour, Laura y Eunises Rosillo. “¿Cuáles son los resultados del presupuesto por resultados?”, CIDE‐DTAP working paper, 198 (2007) 
44
 La Secretaria de la Marina y de la Defensa no tienen indicadores publicados dentro del SED. 
45
 Secretaria de Hacienda y Crédito Público pagina web www.SHCP.gob.mx 
 11 
 

claramente que el monto total del presupuesto asignado no es el único factor que explica la distribución del 
número  de  indicadores  por  dependencia.  Es  decir,  la  implementación/adopción  de  indicadores  es  un 
fenómeno  más  complejo.  Puede  estar  respondiendo  a  los  detalles  del  presupuesto  de  cada  dependencia 
federal o bien a otros factores que influyen en la adopción de IdD, como la literatura indica.  

Grafica 2. Correlación entre gasto general y número promedio de indicadores por dependencia 

Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP 

En la sección anterior propuse que la distribución de indicadores a lo ancho de la APF está asociada con la 
importancia  relativa  de  los  tres  rubros de  gasto  correspondientes  a  CB,  CN  y D  más  que  con  la  asignación 
total del presupuesto. Por lo tanto en un intento de identificar éstos rubros presupuestales dentro del gasto 
de las agencias mexicanas, realice una agrupación de los capítulos del gasto público usando como guía los 
detalles del gasto según documentos del programa presupuesto y gasto público del CIDE.46 Para identificar el 
elemento CB del gasto agrupe los capítulos 1000, 2000 y 5000; para el CN el 3000 y el 6000; y por último el 
4000  para  el  D.47  Es  evidente  que  ésta  agrupación  no  reúne  todos  los  rubros  existentes  sin  embargo  si 
retoma los capítulos más importantes para todas las agencias de la APF y por lo pronto es la identificación 
que  más  se  aproxima  al  respecto.  Adicionalmente  importante  es  resaltar  que  la  agrupación  de  capítulos 
propuesto no es fiel reflejo de los elementos que la teoría propone. Por ejemplo  la teoría hace distinción 
                                                            
46
 http://www.presupuestoygastopublico.org/documentos/presupuesto/ECO‐MANUAL.pdf 
47
 Para éste ensayo decidí trabajar únicamente con 6 de los 9 capítulos existentes estos fueron: Servicios personales Cap. 1000, 
Materiales y suministros Cap. 2000, Servicios generales Cap. 3000, Ayudas subsidios y transferencias Cap. 4000, Bienes muebles e 
inmuebles Cap. 5000, Obras públicas Cap. 6000. Los otros tres no se incluyeron por considerarse poco relevantes en el análisis. Éste 
factor sin embargo debe tomarse en cuenta al momento de la interpretación cuantitativa que se haga del ejercicio analítico.  
 12 
 

entre  elemento  distributivo  y  el  elemento  de  portafolio.  Aunque  ambos  elementos  son  recursos  que  se 
transfieren,  el  primero  se  hace  a  personas,  agrupaciones  sociales  o  económicas  como  los  recursos  de 
asistencia  o  promoción,  mientras  que  los  segundos  se  transfieren  a  otras  agencias  gubernamentales  del 
sector  público  ya  sea  hacia  otras  dependencias  en  la  federación,  abajo  o  en  el  mismo  nivel,  para  realizar 
actividades públicas. La información como está dispuesta no permite hacer éstas distinciones. Tomando en 
cuenta  éstas  limitaciones  de  la  metodología  al  momento  de  interpretar  los  datos  continúo  con  el  análisis 
cuantitativo.    

Gráfica 3. Dependencias con número de indicadores y presupuestos CB, CN y D por arriba del promedio 

Fuente: Elaboración propia con información de SHCP 

La gráfica 3. proporciona información con respecto al tipo de presupuesto que tienen aquellas agencias que 
en  promedio  tienen  más  indicadores.  La  gráfica  permite  observar  que  las  dependencias  con  número  de 
indicadores por arriba del promedio entre 2000 y 2009 tienen también presupuestos integrados con rubros  
de CN y D por arriba del promedio con relación a otros rubros y con respecto a otras dependencias dentro 
de la APF. En contraste con las hipótesis derivadas de la teoría del Bureau‐shaping, en ningún caso el rubro 
presupuestal  central‐burocrático  (CB)  ayuda  a  explicar  un  número  indicadores  por  arriba  del  promedio. 
Únicamente  los  rubros  de  contratación  y  negocios  (CN)  y  el  distributivo  (D)  son  útiles  en  este  caso  para 
explicar una adopción elevada en número de indicadores. En los casos particulares el rubro de CN que tiene  
la  Secretaría  de  Comunicaciones  y  Transportes  y  el  D  en  las  secretarias  de  Medio  Ambiente  y  Recursos 
Naturales, Educación Pública, Comunicaciones y Transportes, Agricultura Ganadería Desarrollo Rural Pesca y 
 13 
 

Alimentación,  Consejo  Nacional  de  Ciencia  y  Tecnología  están  asociados  con  un  alto  número  de  IdD  en 
promedio.   

Con  respecto  al  tipo  de  indicador  que  estas  agencias  adaptan  se  observan  tipos  que  si  bien  hacen  un 
esfuerzo por capturar información objetiva y cuantificable también son tales que pueden ser en cierta forma 
susceptible a grados de manipulación. Un ejemplo de lo anterior es el indicador de conservación de puentes 
de  la  Secretaría  de  Comunicaciones  y  Transporte  donde  el  indicador  es  un  cociente  entre  el  número  de 
puentes  a  conservar  en  un  periodo  sobre  el  número  de  puentes  conservados  programado.48  Un  indicador 
como tal tendría sentido si el número de puentes a conservar programado fuera exógeno a la entidad que lo 
administra,  de  no  ser  así  la  entidad  fija  a  su  discreción  el  objetivo  a  alcanzar  a  un  numero  fácilmente 
realizable o bien tiene la opción de restringir su gestión en un año anterior para ser incrementar lo realizado 
en el siguiente y seguir simulando un crecimiento en su desempeño.  

Otro caso observado es el indicador de prestación de servicios en instituciones educativas medio, y medio 
superior. El indicador es también un cociente entre el número de egresados con promedio de 8 en un año 
base sobre el número de egresados con promedio de 8 en el año inmediato anterior. La estratégica en éste 
caso,  como  exponen  Gwyn  y  Hood,49  puede  ser  aquel  cuyo  número  satisface  la  meta  pero  que  pierde  el 
objetivo. En éste caso no sería extraño pensar que para fines de incrementar el número que los evalúa se 
sacrificara la calidad de los egresados y por ende de los servicios. De ésta manera las instituciones sujetas a 
éste indicador pudieran sobreponer la importancia del numero en detrimento de la calidad de sus servicios 
en  virtud  de  mantener  o  incrementar  los  recursos  a  su  disposición.  Sin  ser  exhaustivos  estos  ejemplos 
ayudan  a  dibujar  los  principales  problemas  que  surgen  de  incentivos  perversos  originados  por  el  afán  de 
controlar las administraciones públicas con IdD y donde éstas tienen cierta capacidad de influencia sobre la 
información que los indicadores ofrecen.  

Finalmente es importante resaltar que no todas las dependencias con mayor peso presupuestal en los rubros 
de  CN  y  D  son  también  las  que  más  indicadores  tienen.  Entre  las  dependencias  con  peso  significativo  del 
rubro  contratación  y  negocios  y  que  no  tienen  indicadores  por  arriba  del  promedio  se  encuentran 
Gobernación,  Relaciones  Exteriores,  Trabajo  y  Previsión  Social,  Procuraduría  General  de  la  República, 
Turismo y Función Pública. En la misma situación las dependencias como Economía, Salud, Reforma Agraria, 
Desarrollo Social y Turismo nuevamente son aquellas que aunque tienen altos niveles de presupuesto tipo 
distributivo  no  necesariamente  tienen  IdD  por  encima  del  promedio  general.  Es  importante  resaltar  lo 
anterior  ya  que  ayuda  a  dibujar  las  limitaciones  de  la  metodología  pero  también  del  modelo  que  arriba 
propongo y sobre todo descubre la complejidad burocrática en cuanto a la implementación y adopción de 

                                                            
48
 Matriz de Indicadores de Resultados SCyT en www.SHCP.gob.mx 
49
 Ibid. Gwyn y Hood, 2006 
 14 
 

IdD. En otras palabras, aunque exista información que respalda las hipótesis propuestas sobre la adopción 
de  IdD  en  base  a  los  tipos  de  presupuestos,  la  asignación  de  los  mismos  es  más  compleja  y  está  sujeta 
también  a  otros  factores  que  la  literatura  al  respecto  ha  identificado  previamente,  y  que  en  la  siguiente 
sección elaboro con mayor detenimiento.   

¿Qué explica las variaciones no predichas del modelo presupuestal?  

Entre las posibles razones que se pueden dar para responder éste pregunta, hay dos aproximaciones dentro 
del marco teórico que este ensayo propone. La primera es que el modelo de negociación o acción/reacción 
que se supone entre los principales que intentan controlar el presupuesto, y las capacidades de los agentes 
que  adoptan  IdD  convenientes  para  el  resguardo  de  sus  actividades,  no  sucede  en  todos  los  casos.  Y  la 
segunda  es  que  existen  otros  factores  que  influyen  en  la  adopción  de  IdD  inherentes  en  la  estructura 
burocrática, en las tareas o en el contexto que los agentes enfrentan. Ésta sección intenta dar respuesta con 
base  a  los  supuestos  teóricos  que  la  literatura  ha  ofrecido  anteriormente.  Finalmente  se  observará  que 
aunque son dos perspectivas sobre la explicación de las variaciones no predichas, en el fondo ambas están 
estrechamente relacionadas.  

La  primera  aproximación  sería  que  el  modelo  de  implementación/adopción  asume  supuestos  que  una  vez 
relajados  alteran  el  resultado,  ya  sea  que  una  de  las  dos  direcciones  de  influencia  no  funciona  o  no  se  da 
como el modelo supone. Por ejemplo se pudiera especular que la posibilidad de que el agente influya en la 
ubicación e implementación de un indicador en su respectiva área es más factible en unas dependencias que 
en otras. Esto es importante dado que si hablamos de un espacio en disputa por el poder presupuestal, el 
agente estaría limitado en su capacidad de influir sobre la asignación del presupuesto a través del indicador. 
De ahí se desprende que el actor no puede ser estratégico como el modelo supone y que por otro lado por 
poner  un  ejemplo,  se  utilizaría  un  solo  indicador  agregado  para  medir  el  desempeño  de  varias  áreas.  Lo 
anterior  pudiera  estar  asociado  con  el  tipo  de  estructura  y  la  cultura  organizacional  dominante  en  la 
dependencia. Por ejemplo, la PGR con una estructura vertical y una cultura jerárquica como la que Hood50  
propone, imposibilitaría a los agentes la toma de decisiones sobre los IdD en sus áreas de trabajo, acatando 
las imposiciones que los altos mandos ordenen. En el caso de una estructura vertical y jerárquica como en 
éste ejemplo, los mecanismos de control sobre los agentes se dan de diferente forma y no  necesariamente 
a través del presupuesto asignado. 

La segunda aproximación está relacionada con otros factores inherentes en el actuar de la AP que alteran e 
influyen en la adopción de IdD. La literatura sobre indicadores apunta a un número de variables que explican 
                                                            
50
 Hood, Christopher. The Art of the State. Oxford: Oxford University Press, 2000. 
 15 
 

la  complejidad  del  fenómeno.  Éstas  variables  se  pueden  dividir  en  factores  externos  y  factores  internos. 
Aunque la distinción entre ellas esta finamente relacionada hago un esfuerzo por clasificarlas y enunciarlas. 
Los factores externos son aquellos dentro del ambiente técnico de la organización que alteran la manera en 
que  ésta  funciona  tales  como  otras  organizaciones  similares  en  competencia  por  los  mismo  clientes, 
heterogeneidad  de  los  grupos‐cliente,  grupos  de  interés51o    políticas  de  alto  valor  electoral.  Entre  los 
factores  internos  destacan  aquellos  como  el  tipo  de  estructura,  la  cultura  organizacional,52  memoria 
institucional,53  objetivos  vagos  o  imprecisos54,  productos  y  resultados  observables  y  no  observables,55 
relación  explicita  o  no  entre  medios  y  fines.56  Éste  ensayo  concentrará  la  discusión  en  dos  factores 
principales; en la estructura y en la incertidumbre de las tareas de las organizaciones.   

Tabla 1. Matriz sobre niveles de Incertidumbre y métodos de generación de información 

Matriz de incertidumbre  Se  conoce  la  situación  No  se  conoce  la 

objetivo (el problema)  situación objetivo 

Se comparten estándares  Métodos  canónicos  Prácticas    en 

sobre acciones  para  generar  transición 
   información 
Información  Información 
cuantitativa  y   cualitativa  y 
descontextualizado  contextualizado 
No  se  comparten  Prácticas en transición  Métodos  no 
estándares de acción  canónicos  de 
   información 
Dialogo negociado  Dialogo reflexivo 
Fuente: Tomado y replanteado de Noordegraf y Abma (2003) 

Existen  ciertas  condiciones  cruciales  para  que  un  ciclo  de  control  presupuestal  ayudado  de  IdD  se  pueda 
cumplir.  El  nivel  de  incertidumbre  sobre  los  fines  y  los  medios  de  las  organizaciones  es  uno  de  ellos.57  En 
estos casos una agencia cuyas actividades estén inmersas en un contexto de mucha ambigüedad o agitación 
política,  el  uso  de  indicadores  como  estricto  medio  de  evaluación  podría  resultar  ser  mas  una  carga 

                                                            
51
Ibid. Christensen, 2007 
52
 Ibid. Hood, 2000 
53
 Ibid. Christensen, 2007 
54
 Kenis, Patrick. “Performance Control and Public Organizations” en Boyne, George et al. “Public Service Performance. Perspectives 
on Measurement and Management.” Cambridge: Cambridge University Press, 2006 

55
 Wilson, J. Bureaucracy. New York: Basic Books, 1989, capítulo 9.  
56
 Ibid. Noordegraaf, 2003 
57
 Ibidem y Moynihan, 2008 
 16 
 

administrativa que una herramienta útil para la consecución de los fines58. Para aproximarse a una medición 
de ambigüedad e incertidumbre Noordegraaf propone observar la relación que exista entre medio y fines. 
(Ver Tabla1.) 

El  cuadro  deja  ver  que  el  nivel  de  incertidumbre  y  el  tipo  de  información  útil  para  la  dirección  de  cierta 
organización  están  asociados  con  el  nivel  de  conocimiento  de  la  situación  objetivo  que  se  enfrenta  y  la 
medida  en  que  los  estándares  de  lo  que  es  necesario  o  adecuado  para  enfrentar  la  situación  objetivo  son 
compartidos  o  no  entre  los  miembros  de  la  organización.  Mientras  mayor  sea  la  incertidumbre  sobre  las 
tareas a realizar (y sus mecanismos asociados) menor es la factibilidad de orientar la dirección organizacional 
y  presupuestal  con  ayuda  de  un  indicador  cuantitativo  y  descontextualizado.  Entonces  otros  mecanismos 
alternativos y/o adicionales se necesitan para recuperar la información pertinente. Este pudiera ser el caso 
de  secretarias  como  Gobernación  y  Relaciones  Exteriores,  y  en  menor  medida  Economía  y  Turismo  por 
ejemplo,  que  trabajan  en  un  ambiente  complejo  y  con  alto  grado  de  incertidumbre  sobre  la  situación 
objetivo y los medios necesarios para la consecución de sus objetivos. De ahí propongo que aunque las dos 
primeras presentaran un alto nivel de gasto en CN, y las dos segundas en el D, no fueran los IdD un medio 
eficaz para el control de su burocracia. 

El  tema  de  incertidumbre  y  ambigüedad  en  las  acciones  del  sector  público  ha  sido  uno  de  los  pilares 
fundamentales que a lo largo de los estudios de la AP ha ayudado a explicar otros fenómenos burocráticos 
como  lo  son  las  estructuras.  De  una  manera  muy  similar  es  como  se  han  dibujado  los  niveles  de 
incertidumbre donde opera la AP y la relación con  su estructura o funciones. La tabla 2. se construyen en 
base a lo propuesto por Wilson y Christensen que muestran ésta similitud.  

Tabla 2. Niveles de incertidumbre y ambigüedad y su impacto en la estructura y en las funciones 

Chistensen et al  Objetivos    J. Q. Wilson  Resultados 

   Conocidos  No       Observable  No 
conocidos  observable 
Medios  Estructura  Comités    Productos  Agencia de  Agencia de 
conocidos  burocrática  observable  producción  procesos 
simple 
Medios  no  Cuerpos  Estructura    No observable  Agencia  Agencia de 
conocidos  colegiados  de redes  artesanal  enfrentamie
(craft)  nto (Coping) 
Fuente: Elaborado con información de Chirstensen et al. 2007 y Wilson 1989 

                                                            
58
 Ibidn Moynihan, 2008 
 17 
 

Si  aceptamos  estas  relaciones,  la  influencia  que  el  nivel  de  incertidumbre  tiene  sobre  la  burocracia 
complejiza, al igual que con los indicadores, la estructura organizacional y las funciones de la organización. 
Por lo tanto y uniendo los argumentos se puede decir que teóricamente entre mayor incertidumbre exista 
menor  es  la  posibilidad  de  confiar  y  aplicar  métodos  de  medición  cuantitativos  como  los  indicadores. 
Aunque no es éste el foro para discutir la causalidad de las relaciones, si es observable que la imposibilidad 
viene por ambos lados, la ambigüedad  en los objetivos que altera las formas de trabajo y  por la compleja 
estructura organizacional.  

Es aquí donde éste ensayo tiene el interés de resaltar un argumento. Si el nivel de incertidumbre sobre las 
relación entre medios y fines influye en las mediciones de desempeño y en el tipo de estructura burocrática, 
donde  aquellas  agencias  que  enfrentan  menor  incertidumbre  (ambigüedad)  son  también  aquellas  que 
cumplen mejor los requisitos para usar IdD útiles en la dirección de las mismas, el estudio empírico sugiere 
que  la  incertidumbre  juega  un  papel  importante  pero  también  así  lo  juegan  los  elementos  presupuestales 
debido a la intención de controlar a la burocracia por medio de éste instrumento. 

La APF ha implementado los IdD con un fuerte sesgo hacia el control presupuestal y tal vez en sacrificio de la 
generación  de  información  estratégica.  Ahora  bien  esta  fuerte  intención  de  control  está  limitada  por  la 
posibilidad  que  una  agencia  con  alto  grado  de  incertidumbre  y  con  ciertas  estructuras  pueda  hacer  uso  e 
implementación  de  IdD.  De  ahí  que  aquellas  donde  el  grado  de  incertidumbre  y  las  posibilidades 
estructurales permitieran hacer cierto uso de IdD para el control presupuestal se originaron indicadores que 
en  lugar  de  ofrecer  información  para  la  gestión  estratégica  evidenciaron  una  disputa  sobre  el  control  de 
ciertos  rubros  presupuestales  entre  los  agentes  y  los  principales  involucrados.  La  evidencia  recolectada  al 
respecto deja ver, hasta cierto punto, la existencia de éste fenómeno. Y por lo tanto las consecuencias que 
tiene la implementación de IdD en éste caso son también aquellas que la literatura empírica ha observado 
en  otros  contextos  administrativos  como  la  simulación  y  el  juego  de  información,  a  diferencia  de  otros 
efectos  observados  en  países  donde  el  uso  de  IdD  ha  tenido  un  sentido  orientado  a  la  búsqueda  de 
información estratégica y colaboración inter‐organizacional.59 Limito la discusión al hecho de apuntalar otro 
conjunto de fenómenos derivado de la aplicación de IdD con otro sentido, evitando caer en una conclusión 
fatalista y determinante sobre los indicadores, y así propongo mantener abierto el debate sobre el potencial 
que guarda aún este instrumento gerencial. 

                                                            
59
 Askim, Jostein. “Performance Management and Organizational Intelligence: Adapting the Balanced Scorecard in Larvik 
Municipality” International Public Management Journal, Vol 7:3 (2004) 415‐138 

 
 18 
 

Conclusiones e implicaciones en la política de la gerencia pública 

¿Que  indican  los  indicadores?  Respondo  a  éste  cuestionamiento  con  un  modelo  donde  interactúan 
principales  y  agentes  con  respecto  al  presupuesto.  Los  altos  mandos  del  ejecutivo  y  el  legislativo  tienen 
interés en controlar el presupuesto con indicadores de desempeño y los miembros de la burocracia actúan 
estratégicamente  para  mantener  sus  cotos  de  discreción  y  poder  tan  intactos  como  sea  posible.  Existen 
ciertos rubros del presupuesto donde el interés por controlar y por defender son más altos. La teoría apunta 
a tres pero el análisis con todo y sus limitaciones claramente distingue dos; el CN y el D. Además el análisis 
deja  ver  el  uso  estratégico  de  los  indicadores  derivado  de  su  diseño.  Un  diseño  que  a  final  de  cuentas  se 
presenta  como  un  indicador  objetivo  pero  que  en  el  fondo  se  presta  a  cierta  manipulación  por  parte  del 
agente.  Ante  la  incapacidad  de  los  principales  de  controlarlo  todo  nos  encontramos  con  un  agente  que 
simula  mayor  desempeño  cuando  en  la  realidad  pudiera  no  ser  así.  La  conducta  es  tal  como  la  teoría  de 
Burea‐shaping  propone.  La  respuesta  es  que  los  indicadores  indican  aquellos  espacios  de  poder  sobre  el 
presupuesto  que  se  encuentran  en  disputa  entre  el  principal  y  el  agente,  sujeto  a  ciertos  niveles  de 
incertidumbre  y  al  tipo  de  estructura  que  la  dependencia  enfrente.  ¿Si  fuera  una  competencia  a  quien  le 
damos la victoria? 

El  uso  de  indicadores  en  la  AP  es  ciertamente  un  tema  complejo  pero  no  fatalista.  Los  efectos  de  las 
reformas  que  usan  indicadores  han  también  estimulado  otro  tipo  de  mecanismos  menos  nocivos  para  el 
funcionamiento  de  la  AP.  Efectos  diferentes  se  observan  cuando  los  IdD  se  aplican  con  otro  sentido,  por 
ejemplo cuando se usan IdD para generar información estratégica, incompleta quizá dado que su efectividad 
se sujeta a otros factores, en lugar de utilizarla como medio de control. La pregunta general sería ¿Qué usos, 
pesos y expectativas de los IdD se debe asignar para una gestión de la AP que minimice los efectos nocivos y 
colaterales  del  mismo  instrumento?  Observamos  que  el  uso  de  IdD  para  controlar  conlleva  a  efectos 
colaterales que en magnitud pudieran ser mayores que los beneficios obtenidos. Pero el potencial de este 
instrumento no se agota en el control. Un implicación de política pública que aquí delineo es por un lado la 
de alejarse de los indicadores como medio de control con promesa de castigo o premio, y moverse hacia un 
uso  para  la  generación  de  información  estratégica.  Sin  embargo  éste  movimiento  no  elimina  la  dificultad 
debido a la incertidumbre y tampoco resarce los supuestos necesarios para su fácil implementación, por lo 
tanto la efectividad de los IdD con uso estratégico también se sujeta a otros factores que conociéndolos de 
antemano se pudieran acompañar de otros instrumentos que ayuden a cumplir con el objetivo de recabar 
información  necesaria  para  la  toma  de  decisiones.  Es  decir,  los  indicadores  pueden  ser  importantes 
aproximaciones del desempeño pero no son la panacea, su efectividad depende de otros factores que para 
mitigar  esos  defectos  se  pudieran  usar  otros  métodos  e  instrumentos  existentes.  Asumir  y  trabajar  en  lo 
 19 
 

anterior ayudaría al diseñador e implementador de política pública a evitar que los indicadores nos indiquen 
únicamente disputas inter‐organizacionales.  

Referencias  

Aguilar, Luis F. Gobernanza y gestión pública. México: FCE, 2006, pp. 11‐136 

Arellano, David G. “Challenges for the New Public Management: The organizational Culture and the Administrative 
Modernization Programme in Mexico City”, American Review of Public Administration, Vol. 30:4 (2000), 400‐
413 

Arellano, David G. “Nueva Gestión Pública: ¿El meteorito que mató al dinosaurio? Lecciones para la Reforma 
Administrativa en Países como México”, CIDE‐DTAP working paper, 108 (2002) 

Arellano, David G. y Edgar Ramirez. “Performance Based Budget in the Latin American Context: An analysis of the 
Recent Reforms on the Budgetary Systems of Brazil, Chile, Colombia, and Mexico”, CIDE‐DTAP working paper, 
143 (2004) 

Askim, Jostein. “Performance Management and Organizational Intelligence: Adapting the Balanced Scorecard in Larvik 
Municipality” International Public Management Journal, Vol 7:3 (2004) 415‐138 

Aucoin, P. “Administrative Reform in Public Management. Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums”, 
Governance, 3(1990): 115–137. 

Barzelay, M. “The New Public Management: A Bibliographical Essay for Latin American (and Other) Scholars”, 
International Public Management Journal, 3(2001): 229‐265 

Behn, Robert D. “Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures”, Public Administration 
Review, Vol. 63, No. 5 (Sep. ‐ Oct., 2003), pp. 586‐606 

Bevan, Gwyn, and Christopher Hood. “What’s Measured is What Matters: Targets and Gaming in the English Public 
Health Care System”, Public Administration 84:3(2006): 517‐538. 

Bird, Sheila M., David Cox, Vern T. Farewell, Harvey Goldstein, Tim Holt, Peter C. Smith. “Performance indicators: good, 
bad, and ugly”, J. R. Statist. Soc. A 168, Part 1, (2005) pp. 1–27 

Carter, Neil. “Learning to Measure Performance: The Use of Performance Indicators in Organizations”, Public 
Administration, 69:1(1991): 85‐101. 

Cheung, A. “Understanding Public Sector Reforms: Global Trends and Diverse Agendas”, International Review of 
Administrative Sciences, 62(1997): 435‐457 

Christensen, Tom, Per Laegreid, Paul G. Roness y Kjell Arne Rovik, “Organization Theory and the Public Sector: 
Instrument, Culture and Myth”, Londres y Nueva York, Routledge: 2007 

Crozier Michel, Erhart Friedberg. “El Actor y el Sistema”, Ed. Patria, México 1990  

Curristine, Teresa. “Government Performance: Lessons and Challenges” , OECD JOURNAL ON BUDGETING, Vol. 5 – No. 1 
(2005) 

David G. Frederickson and H. George Frederickson. Measuring the Performance of the Hollow State. Washington, D.C.: 
Georgetown University Press, 2006 

Dunleavy, Patrick. Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Englewood Cliffs, NJ: Prentice‐Hall, 1992. 

Frederik Winslow Taylor, “The principles of scientific management”, en Michael Handel (ed.), The Sociology of 
Organizations: Classic, Contemporary, and Critical Readings, Londres, Sage, 2003, pp. 24‐31.  
 20 
 

Gulick, Luther, y Lyndall Urwick (eds). Papers on the Science of Administration. Nueva York: Institute of Public 
Administration, 1937.  

Hood, Christopher. “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration, 69(1991): 3‐19.  

Hood, Christopher. The Art of the State. Oxford: Oxford University Press, 2000. 

Kenneth A. Shepsle y Mark. Bonchek, “Bureaucracy and Intergovernmental Relations”, en Analyzing Politics: Rationality, 
Behavior, and Institutions, Nueva York, W. W. Norton, 1997, pp. 345‐379. 

Kenis, Patrick. “Performance Control and Public Organizations” en Boyne, George et al. “Public Service Performance. 
Perspectives on Measurement and Management.” Cambridge: Cambridge University Press, 2006 

Max Weber, “La burocracia”, en Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde, Clásicos de la Administración Pública, México, FCE, 
1999, pp. 117‐125. 

Moore, Mark H. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA: Harvard University 
Press, 1995. 

Moynihan, Donald P. The Dynamics of Performance Management: Constructing Information and Reform. Washington, 
DC.: Georgetown University Press, 2008. 

Niskanen, W. A. Bureaucracy and Representative Government. Chicago, Aldine Atherton. Republished in 1994 as 
Bureaucracy and Public Economics. Aldershot, Edward Elgar (1971) 

Noordegraaf, Mirko y Tineke Abma. “Management by Measurement? Public Management Practices Amidst Ambiguity”, 
Public Administration, Vol.81:4 (2003) 853‐871 

Pagina Web Presupuesto y Gasto Público http://www.presupuestoygastopublico.org/documentos/presupuesto/ECO‐
MANUAL.pdf 

Rhee B. Jeeyang y Alejandra Rios‐Cazares. “Understanding Intra‐Branch Conflict; The Political Logic of the Mexican 
Administrative Procedures Law”, CIDE‐DTAP working paper, 230 (2009) 

Schick, Allen “The Road to PPB: The Stages of Budget Reform”, Public Administration Review, Vol. 26, No. 4. (Dec., 
1966), pp. 243‐258 

Simon, H. “The Proverbs of Administration”, Public Administration Review, 6 (1946): 53‐67. 

Simon, Herbert. El comportamiento administrativo: estudio de los procesos de adopción de decisiones en la 
organización administrativa. Trad. Armando Lázaro Ríos & Messina. Buenos Aires: Aguilar, 1988 

Sour, Laura y Eunises Rosillo. “¿Cuáles son los resultados del presupuesto por resultados?”, CIDE‐DTAP working paper, 
198 (2007) 

Sour, Laura. “Correspondencia entre las políticas públicas del PND y el gasto ejercido de la CHPF en México”, CIDE‐DTAP 
working paper, 213 (2008) 

Waldo, Dwight, “Conclusion: Notes on the Present Tendencies”, en The Administrative State, Nueva Jersey, Transaction 
Publishers, 2006, pp. 206‐212. 

Wilson, J. Bureaucracy. New York: Basic Books, 1989, capítulo 9.  

Wilson, Woodrow, “El estudio de la administración”, en Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde, Clásicos de la Administración 
Pública, México, FCE, 1999, pp. 73‐96