DERECHO CONSTITUCIONAL II

29.sep.10
BUSCAR articulo de Pedro Cruz Villalón. La organización territorial del estado: la perplejidad del
jurista persa

INTRODUCCION
Los principales problemas en la organización del estado son: la jefatura del estado, es decir
como se va a gobernar ese estado; la relación iglesia-estado, si éste va a ser confesional, laico,
etc; y la organización territorial. Problemas que se creyeron solventar con la constitución de
1978.

30.sep.10
PRIMERA PARTE: EL ESTADO AUTONOMICO
TEMA 1. FORMACION Y EVOLUCION DEL ESTADO AUTONOMICO

1. La organización territorial del estado en la constitución

1.1 INTRODUCCION: LA ORGANIZACION TERRITORIAL DEL ESTADO COMO CUESTION

CONSTITUCIONAL

hay 3 principios básicos en el texto constitucional, que son: la articulación del poder en el
estado (distribución del poder, competencias de los mismos y forma de gobierno); la acción de
los poderes públicos; y la forma del estado desde la perspectiva territorial.

La forma de gobierno español es la monarquía parlamentaria cuyo centro residen en las

relaciones entre el gobierno y el parlamento. En todo texto constitucional aparecen los
derechos principales de las personas residentes en el territorio.
El modelo territorial de la constitución discrepa con el modelo
la constitución no cierra un modelo de organización territorial sino que se limita a poner el
marco constitucional para el desarrollo de estructuras políticas dentro del marco constitucional.
El modelo de organización territorial que recoge la constitución es un modelo abierto, el marco
normativo que tiene hubiera podido dar una variedad de estructuras desde la democrática a la
virtual. Este modelo abierto ha demostrado tener una gran utilidad y permitir, sin modificar la
CE, un desarrollo del modelo territorial que nos ha llevado mas allá de los que el constituyente
pensaba cuando desarrolló la constitución.
Este carácter abierto llegó a un momento en el que deja de ser una ventaja y pasa a ser un
inconveniente. Este carácter, en su desarrollo puede encontrar apoyo en la flexibilidad
interpretativa de la constitución, la cual no se puede estirar demasiado.
Algo muy estirado puede generar una perdida normativa de la CE. Esto da pie a la mutaciones
constitucionales, que son las adaptaciones de la CE del 78 a la realidad cambiante.
La interpretación de la constitución tiene un limite, ejemplo de ello es la organización del
estado.
La virtualidad que da titulo 8 de la constitución esta ampliamente superado por:
• la autonomía que fue algo perseguido.
• desde el primer momento se demostraron las carencias del CE, ya que en España no
existe un órgano que se encargue especialmente de la organización territorial como
ocurre en otros países europeos, ya que el territorio se presenta como un estado
virtualmente federal.
• Por ese carácter abierto y por la declaración para resolver los problemas de los
ejercicios de las competencias se a generado una riquísima masa de ordenamientos
jurídicos territoriales.
• Hace años España entro en la UE que cada vez tiene mas competencias, la cual no
aparece en la CE, ni la aplicación del derecho comunitario en cuanto a regulación del
territorio, por lo que se produce un vacío de contenido de una competencia nacional, en
este caso el senado. Ni la CE ni los estatutos hacían referencia a la UE, desde el 84 que
fue cuando entramos en la comunidad europea.
El carácter abierto fue una ventaja pero en este momento es un inconveniente ya que es
necesaria una reforma ordinaria de la CE, esto provoca que desde 2005 hubiera reformas
estatutarias sobre todo en Cataluña y Andalucía que para suplir las carencias constitucionales,
introducían en sus textos reformas, órganos y competencias especificas para la organización
territorial del estado y las autonomías. Por eso se reconoce el consejo de justicia. Sin embargo,
a pesar de que los estatutos catalán y andaluz eran prácticamente iguales, el catalán sufrió un
recurso de inconstitucionalidad, ya que desarrollaba un ordenamiento relativo a la organización
territorial de las autonomías sin tener en cuenta lo relativo en la CE.

TRABAJO: de 10 paginas a) análisis de la constitucionalidad o no del consejo de justicia en el

estatuto catalán
b) comentario de la sentencia del tribunal supremo del estatuto catalán
c) comentario del estatuto catalán comparándolo con el andaluz.

4.oct.10

1.2. CARÁCTERES GENERALES DE LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA

ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

El marco constitucional que tenemos no es cerrado, es un modelo constitucional abierto

definido en el artículo 2 de la CE “La constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la
Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el
derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre
todas ellas” y desarrollado en el titulo 8 (artículos 137 al 158) compuesto por 3 capítulos;el
último de ellos es el más extenso, en el primero están los principios generales, el segundo está
dedicado a la estructura territorial local (elección de gobernantes, definición, forma de
gobierno y administración... En este capitulo se constitucionaliza la provincia y su gobierno,
diputaciones generales y los sujetos en los que descansa la forma territorial del estado junto
con las provincias dando valor al articulo 137 de la CE “El estado se organiza territorialmente
en municipios, en provincias y en las comunidades autónomas, que se constituyan. Todas estas
entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”) Según este
articulo tan estado es un municipio como una provincia y como una comunidad autónoma
Todos ellos gozan de un determinado nivel de autonomía para legislar sus asuntos pero el nivel
competencial y la autonomía será diferente si se refiere a una comunidad autónoma o a un
municipio.

El articulo 2 de la CE es el nexo de unión, donde se reconocen los 3 principios en los que

descansa la organización territorial del estado:
• principio de autonomía
• principio de unidad del estado
• principio dispositivo como elemento de acceso a la autonomía

El problema reside en el intento de creación de naciones, ya que el termino nación es ajuridico,

y como bien queda reflejado en el articulo 1 de la CE, España es un estado, un concepto
jurídico

El articulo 2 solo habla de la nación española, quedando la autonomía como una opción y no
como una obligación Podemos decir que dependiendo de la vía que se elija para llegar a ella,
se condiciona el acceso, el contenido y el alcance de la autonomía Estas dos vías son: la
ordinaria ( a través del articulo 143) y la extraordinaria (a través del articulo 151)

los sujetos del derecho a autogobierno son: las nacionalidades y las regiones. Sin que esta
distinción derivara consecuencias jurídicas, a tenor del articulo 2 podían acceder a la
autonomía regiones y supuestos entes territoriales (a la nacionalidad) por medio del articulo
143, ya que en la constitución no se dice que son regiones y que son nacionalidades
para poder acceder a la autonomía hay que recurrir al articulo 143 y son: las provincias
limítrofes, las provincias con tradiciones regionales y las entidades insulares.
El resultado es la activación de dos métodos: el desarrollo ulterior del estado teniendo a
España como un estado cuasi federal con 17 comunidades autónomas y 2 ciudades autónomas

6.oct.10
1.3 LA REGULACION CONSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
En el articulo 147 de la CE se define el estatuto de autonomía como norma institucional básica
de las CCAA “articulo 147.1 Dentro de los términos de la presente constitución los estatutos
serán la norma institucional básica de cada comunidad autónoma y el estado los reconocerá y
amparara como parte integrante de su ordenamiento jurídico 2 Los estatutos de autonomía
deberán contener: a) la denominación de la comunidad que mejor corresponda a su identidad
histórica b) la delimitación de su territorio c) la denominación, organización y sede de las
instituciones autónomas propias d) las competencias asumidas dentro del marco establecido
en la constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas
3. la reforma de los estatutos se ajustara al procedimiento establecido en los mismo y
requerirá, en todo caso, la aprobación por las cortes generales, mediante ley orgánica”
La CE confiere a este tipo normativo la función de definir jurídicamente a dichos entes
territoriales. El propio pueblo participa en la elaboración, reforma y aprobación del estatuto, no
es una norma autonómica. Su elaboración parte de las CCAA pero su aprobación se realiza
mediante ley orgánica En el caso de las comunidades del 151 con referéndum de ratificación
de dichos estatutos.
El estatuto se conforma como una norma primordial en los ordenamientos autonómicos, es
decir, a partir de estos se perfilan los modelos políticos compuestos por diferentes
ordenamientos: el estatal y los de las CCAA (la norma de cierre del estatuto, de uso único
aparecen las normas ajenas que es la CE) no se trata de una constitución estricta (como en los
estados federales) hay interacción estatal.
En el 147 fija un contenido que hay que respetar todos lo campos para perfilar las CCAA, el
ámbito territorial denominación y sede territorial de instituciones básicas y ha de contener el
cuadro competencial que la comunidad autónoma asume.
En el 148 aparecen que competencias le pertenecen a cada comunidad autónoma “1. las
comunidades autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: 1.
organización de sus instituciones de autogobierno 2. las alteraciones de los términos
municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la
administración del estado sobre las corporaciones locales y cuya transferencia autorice la
legislación sobre régimen loca 3. ordenación del territorio, urbanismo y vivienda 4. las obras
publicas de interés de la comunidad autónoma en su propio territorio 5. los ferrocarriles y
carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la comunidad autónoma
y, en los mismo términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable 6. los puertos
de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen
actividades comerciales 7. la agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de
la economía 8. los montes y aprovechamientos forestales 9. la gestión en materia de
protección del medio ambiente 10. los proyectos, construcción y exploración de los
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la comunidad autónoma; las
aguas minerales y termales 11. la pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la
caza y la pesca fluvial 12. ferias interiores 13. el fomento de desarrollo económico de la
comunidad autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional 14.
la artesanía 15. museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la comunidad
autónoma 16. patrimonio monumental de interés de la comunidad autónoma 17. el fomento de
la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la comunidad
autónoma 18. promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial 19. promoción del
deporte y de la adecuada utilización del ocio 20. asistencia social 21. sanidad e higiene 22. la
vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en
relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica 2.
transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus estatutos, las comunidades autónomas
podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido ene el articulo
149”
por eso los estatutos autonomicos forman parte de la constitucion porque determinan de
constitucionalidad de los demas ordenamientos.
Las instituciones basicas en los estatutos del 151
el texto constitucional en el articulo 152 prevee la existencia de un presidente, un gobierno, un
parlamento de la comunidad autonoma y un organo superior de justicia solo para las
comunidades del 151.
la forma de acceso a la autonomia condiciona la estructura de la comunidad. Un presidente
que representa al pueblo, un gobierno coelgiado que ejerce el poder ejecutivo y un parlamento
que desarrolla las funciones propias representativas del pueblo y las legislativas y control
politico del gobierno; y un organo superior de justicia con el poder judicial. Es impremeable
para la modificacion del estado
a traves de la via politica del acuerdo autonomico de julio 1981 se establecio que ese modelo
institucional basica del 152 solo para el 151 tambien fuera para el resto de CCAA (los del 141)
a partir de ahi todos los estatutos que se van aprobando por la via del 153 tambien preveen en
los estatutos un gobierno a cuya cabeza esta el presidente y una asamblea legislativa
(representanto al pueblo, legislador y control ppolitico) y el organo superior de justicia
en el año 1985 se modifico la LOPJ mediante la 6/1985 y a traves de ella se generalizo el
tribunal superior judicial para todas las CCAA.
Organización de las instituciones de su autonomia
se expande con un acuerdo politico que puede completarse con otras instituciones, organos
auxiliales, que serviran a las competencias de las CCAA (consejo economico y social, garantias
audiovisuales, camara de cuentas, defensor del pueblo...)
de ahi se ha ido haciendo mas compleja y sigue pintando en la organización inicial antes
expuesta (presidente, parlamento y organo superior de justicia)

resumen
la regulacion constitucional de las comunidades autonomas
1) se a ido generalizando como forma de gobierno un sistema parlamentario muy similar al
previsto en la CE para el estado central
2) hay una mayor aproximacion de la forma al gobierno central con las formas de gobierno
autonomicas
3) Hay una simetria entre las formas de gobierno entre las utonomicas, no solo la forma
del gobierno, sino tambien de arquitectura de las otganizaciones auxiliares, salvo
excepciones

estos datos avalan el carácter casi federal del estado de autonomia, tambien en la
organización y en el modelo de financiacion

7.oct.10

1.4 LAS CLAUSULAS DE CIERRE PARA PERFILAR LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL

ESTADO ESPAÑOL
Se creia necesaria una serie de previsiones que permitieran dar calidad a las situacioens
constitucionales. La constitucion incorpora previsiones para proporcionar instituciones para el
cierre del estado autonomico. Dentro de ellas esta la clausula de intervencion estatal en el
acceso a la autonomia en el art.144 CE (sin embargo no se prevee un sistema de acceso
diferente para los del 143 o 151)
el sistema central completa la activacion del derecho autonomico. Es una excepcion en el que
el estado completa la voluntad de esas provincias en cuanto al acceso a la atunomia
• 144.a) Autoriza al estado central mediante ley organica a constituir comunidades
autonomas uniprovinciales aun cuando estas no tengan una tradicion historica regional.
Esto se siguio para constituir la comunidad de madrid en la provincia capital y consiguio
la creacion de esta comunidad autonoma uniprovincial.
• 144.b) contempla la posibilidad de aprobar estatutos de autonomia para territorios que
no estuvieran en ninguna comunidad autonoma. Ante la posibilidad de que no se
incorporaran a ninguna comunidad (caso de ceuta y melilla) pero sin embargo tienen un
estatuto de autonomia. Estas ciudades actuan de fusion entre modelo municipal y
autonomico.
• 144.c) el propio estado prevee que el estado pudiera sustituir la corporaciones locales a
la hora de activar la creacion de una comunidad autonoma. Ante la posibilidad de un
municipio no alcance el 142 el estado podria hacerlo. Esto ocurrio en los casos de
almeria y segovia.
La otra clausula de cierre viene por el orden competencial y junto con el 148 y 149 tienen que
incorporar las previsiones del 150 donde se preveen 13 tipos de normas estatales que pueden
alterar el ambito competencial en cuanto a marco, trasferencia y delegacion de competenicas
y leyes de armonizacion.
Se establecen marcos normativos en las que a traves del 150.2 se pueden trasferir
competencias estatales y llevar a cabo la regulacion en las comunidades autonomas sobre
materias propias. Tienen en cuenta las previsiones de las disposiciones tradicionales de los
derechos forales en determinadas comunidades autonomas.

13.oct.10
 2. LA FORMACION DEL ESTADO AUTONOMICO
cabria recordar que hay dos tipos de acceso a la autonomia; estas se completan con
previsiones y clausulas de cierre despues de activar los mecanismos que tienen los entes que
tienen acceso a la autonomia. Es un mecanismo extremadamente complejo; de un lado
teniamos aquellas situaciones en las comunidades autonomas dentro de los entes terrritoriales
se habian creado organos preautonomicos es todas las que luego fueron comunidades
autonomas que solo fueron 3. los roganos preautonomicos venian a sustituir en la practica a la
iniciativa de los 143.2 activado el resto de procedimientos de la CE.
Estos organos autonomicos, con competencias limitadas, desarrollan la iniciativa en sustitucion
de los entes territoriales referentes al art 143.2. la otra prevision es la disposicion transitoria 2ª
preveia la existencia de comunidades autonomas de carácter historico (estatuto durante la 2
republica) k podia acceder a la autonomia por el 151 pero por la disposicion transitoria 2ª
estaban exentas de ello. Lo que condicionaba dos elementos: la arkitectura constitucional y el
techo cmpetencial que en este caso, para estas comunidades autonomas tenia carácter
maximo.
A estas tres comunidades historicas se unio en la aplicación de la 151, andalucia, en un
proceso plolitico que ha condicionado la estructura territorial. Se tuvo que hacer un apaño con
una ley organica mediante referendum y otra aplicando el 144.b concretado en las leyes
LOTRACA y LOTRAVA. Teniendo otra comunidad que activaron el derecho a la autonomia por el
151 (galicia, pais vasco, cataluña y andalucia). De forma casi paralela se formaron algunas de
las comunidades autonomas que se habian costituidoi por el 143 pactaron alcanzar un techo
competencial amplio parecido las del 151 utilizando la ley de trasferencias o delegacion de
competencias del 150.2. Ademas se prevee un tipo normativo, las leyes de transferencia me
diante ley organica el estado puede transmitir competencias a las comunidades autonomas;
por tanto a traves de LOTRAVA y LOTRACA se consigue ampliar el techo competencial de esas
comunidades.
El 148 es el techo competencial para las comunidades autonomas del 143, para elaborar sus
estatutos. Para las del 151, el techo sera el 149 porque las del 151 podian asumir todas las
competencias menos las que dijera el 149 como exclusivas del estado, pero peuden asumir
competencias exclusivas del estado (del cual son las bases) pueden desarrollar y regular un
instrumento financiero que es importante para el desarrollo territorial, como en el ejemplo de
la administracion de la administracion de justicia mediante la policia.

14.oct.10
¿Qué es lo que lleva a un estado centralizado a admitir estados autonomicos?