DE FINANCIELE VERNIEUWING VAN DE

AMSTERDAMSE STADSVERNIEUWING
SERIE INTEGRALE
STADSVERNIEUWING
DE FINANCIELE VERNIEUWING
VAN DE AMSTERDAMSE
STADSVERNIEUWING

Planning en grondexploitatie 1985-1990

G. Wigmans
G. Faber
J. Kenter

Publikatie buro BouwkundelDelft

maart 1991
Uitgave en distributie
Publikatieburo
Faculteit der Bouwkunde
Technische Universiteit Delft
Berlageweg 1 2628 CR Delft
Telefoon (015) 784737

In opdracht van
Sector Stadsvernieuwing & Woningverbetering (vakgroep Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieu - VROM) in samenwerking met RIW, Research Instituut voor Woningbouw,
Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing
Faculteit der Bouwkunde, Technische Universiteit Delft, Berlageweg 1, 2628 CR Delft
Telefoon (015) 784211 en 783046

Type-/correctiewerk
E. Hiemstra-Hiemstra, M. Prins, J. Wijland
Omslag
G. Wigmans / Publikatieburo Bouwkunde
Lay-out
J. Wijland
Druk
NKB Offset bv, Bleiswijk

CIP-gegevens
Koninklijke Bibliotheek Den Haag

Wigmans,G.

De financiêle vernieuwing van de Amsterdamse stadsvernieuwing: planning en grondexploitatie

1985-1990/ G. Wigmans, G. Faber, J. Kenter - Delft: Publikatieburo Bouwkunde, Technische
Universiteit Delft. - 111 - (Integrale stadsvernieuwing; )
Uitg. in opdracht van: Sector Stadsvernieuwing & Woningverbetering (vakgroep Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieu - VROM) in samenw. met RIW, Research Instituut voor
Woningbouw, Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing. - Met lil. opg.

ISBN 90-5269-069-3
NUGI655
Tref.w.: stadsvernieuwing; Amsterdam; financiering

Copyright © 1991 Faculteit der Bouwkunde

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd entof openbaar gemaakt worden door middel van druk,
fotokopie, microfibn of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de
uitgever.
INHOUD

VOORWOORD

1. INLEIDING: DE OPZET VAN HET ONDERZOEK 2

1.1 Introductie 2
1.2 Probleemstelling 3
1.3 Onderzoekskader 4
1.4 Vraagstellingen en analysedelen 5
1.5 Doelstellingen van het onderzoek 8
1.6 Werkwijze en bronnen 9

2. HET FINANCIEEL KADER ST ADSVERNIEUWING AMSTERDAM 11

2.1 Inleiding 11
2.2 Verhouding Contingent - Stadsvernieuwingsfonds 11
2.3 De Stad svernieuw ings fond sui tker ing 14
2.4 Andere belangrijke financieringsbronnen 16
2.5 Gemeentelijke middelen 18
2.6 De relatieve positie van het Stadsvernieuwingsfonds 20

3. AMBTELIJKE TAAKVERDELING EN BESTUURLIJKE

BESLUITVORMING STADSVERNIEUWINGSFONDS 21
3.1 Inleiding 21
3.2 De institutionalisering van de sector Stadsvernieuwing
vóór 1985 21
3.3 De discussie rond het budgetbeheer 23
3.4 De werkwijze bij de verdeling van het
Stadsvernieuwingsfonds 25
3.5 De procedure in relatie tot de gemeentebegroting 27
3.6 De ruimte voor bestuurlijke afweging 29

4. HET STADSVERNIEUWINGSFONDS ALS EXPANSIEVAT 32

4.1 Inleiding 32
4.2 Een territoriale uitbreiding van de werkingssfeer 33
4.3 Het Oostelijk Havengebied 37
4.4 Het Stadsvernieuwingsfonds als complement van
de gemeentebegroting 41
4.5 Het Stadsvernieuwingfonds als gemeentelijke
financieringsbron? 44
5. DE DECENTRALE AANPAK IN DE LOKALE PLANNING 48
5.1 Inleiding 48
5.2 Het werkprogramma 49
5.3 Het uitvoeringsplan 52
5.4 Stedelijke verdelingsmethodiek en stedelijke controle 58
5.5 Planning vanuit buurtperspectief 60
5.6 Decentrale planvorming en financieel beheer 61

6. LOKALE STURING EN BELEIDSMARGES 65

6.1 Inleiding 65
6.2 Beleid en onderbesteding 66
6.3 De contingent-gebonden uitgaven en de definitie
van de romp 69
604 Het 'vrij-beslisbaar': synoniem voor beleidsvrijheid? 77
6.5 Grenzen aan de manoeuvreerruimte van het bestuur 85

7. LOKALE STURING EN HET TAAKVELD GRONDEXPLOITATIE 88

7.1 Inleiding 88
7.2 Inzicht in de vermogenspositie van het Grondbedrijf 89
7.3 Grenzen aan de beheersing van de grondexploitatie op
planniveau 91
7.4 De omschakeling naar een nieuw plandocument 94
7.5 Nieuwe taakafbakeningen 98
7.6 Standaardisatie in de grondexploitatie 99
7.7 Grondkosten en het vraagstuk van de onderbesteding 103
7.8 Het gebruik van het Vereveningsfonds 108
7.9 Het taakveld grondexploitatie en verschillende
stur ingsniveaus 111

8. HET TAAKVELD GRONDEXPLOITATIE EN STADSDEELRADEN 113

8.1 Inleiding 113
8.2 1991: stadsdeelraden en de verdeling van het
Stadsvernieuwingsfonds 113
8.3 Vereveningsfonds en stadsdeelraden 116
8.4 Stadsdeelraden en de standaardisatie van de grond-
opbrengsten 117
8.5 Stadsdeelraden: decentralisatie van het grond-
exploitatieproces? 121

9. KENMERKEN VAN DE FINANCIELE BEHEERSSTRUCTUUR 126

9.1 Inleiding 126
9.2 Onderbesteding: een beoordeling op het eerste gezicht 127
9.3 Onbeheersbaarheid beoordeeld als complex van factoren 129
9.4 Nieuwe eisen aan het lokale planningsinstrumentarium
vanuit het perspectief van financieel beheer 135
9.5 Epiloog: stedelijke ontwikkeling binnen een financieel
afwegingskader 141

NOTEN 144
VOORWOORD

Sinds de invoering van de Wet Stads- en Dorpsvernieuwing in 1985 zijn

inmiddels vijf jaar verstreken. In deze periode is de beheersstructuur van het
stadsvernieuwingsproces veranderd. Dit rapport bevat een verslag van enige
wijzigingen in de financiële beheersstructuur van het stadsvernieuwings-
proces die in de periode 1985-1990 in Amsterdam hebben plaatsgevonden.
Vooral de veranderingen in 'het beleid', 'de planning' en 'de grondexploitatie'
hebben centraal gestaan. Vanuit bestuursperspectief is een evaluatie uit-
gevoerd van de beleidsontwikkeling in de Amsterdamse stadsvernieuwing. De
lokale planning is vooral onderzocht op de vraag in hoeverre het mogelijk is
relevante informatie over projecten op buurtniveau naar stedelijk niveau te
vertalen. De beleidsbepaling van het taakveld grondexploitatie is vooral op
zijn nieuwe kenmerken onderzocht. De case-studie wordt afgerond met het
formuleren van een aantal nieuwe eisen vanuit het perspectief van het finan-
cieel beheer.
Het onderzoek is mede tot stand gekomen door de bereidwillige mede-
werking van een aantal ambtenaren uit verschillende diensten en afdelingen
van de gemeente Amsterdam. Met name willen we noemen: M. de Boer,
P.N. Bibo, T. Konijn, e.E.J. Veerman, W. Teune, J.\V.J. Hock en
R. Dijckmeester.
De plaats van het onderzoek verdient in dit voorwoord enige toelichting.
In dit verslag zijn voor een deel de resultaten van het afstudeeronderzoek
van G. Faber en J. Kenter uit 1988 over het Stadsvernieuwingsfonds
Amsterdam verwerkt. (1) Dit afstudeeronderzoek sluit aan op het disser-
tatie-onderzoek van G. Wigmans met als werktitel: De financiële beheers-
structuur van het stadsvernieuwingsproces. Analyse van de ontwikkelingen in
Rotterdam, Amsterdam en Den Haag. (2) Het verslag over Amsterdam levert
een bijdrage aan dit dissertatie-onderzoek.
We hopen tenslotte dat deze onderzoeksrapporta~e stimulerend zal
werken voor al degenen die belang hechten aan en ge'interesseerd zijn in
zowel een inzichtelijke als efficiënte planning op lokaal niveau.

Prof.Dipl.Ing. H.J. Rosemann

1

INLEIDING: DE OPZET VAN HET ONDERZOEK

1.1 INTRODUCTIE

In het kader van het decentralisatieproces zijn op het beleidsterrein van de

volkshuisvesting en stadsvernieuwing nieuwe vormen van woningbouw-
programmering, budgetbewaking en kostenbeheersing gelntroduceerd.
Tesamen vormen ze de spil waaromheen de volkshuisvesting en stads-
vernieuwing wordt ge(re)organiseerd. In de gemeente Amsterdam wordt deze
ontwikkeling gemarkeerd door de introductie van de budgetafspraken nieuw-
bouw in 1979, de budgetafspraken woningverbetering in 1983 en het budget-
beheer van het gemeentelijk Stadsvernieuwingsfonds in 1985.
Dit onderzoek gaat in op de wijze waarop de gemeente Amsterdam het
beheer van het Stadsvernieuwingsfonds heeft vorm gegeven. Het beheer zal
mede beoordeeld worden aan de hand van de doelstellingen van de Wet Stads-
en Dorpsvernieuwing (WSDV): vergroting van de 'gemeentelijke beleids-
vrijheid' en 'verbetering van de integrale verantwoordelijkheid'. (1)

Inmiddels zijn vijf jaar verstreken na invoering van de WSDV en de vraag

kan nu gesteld worden in hoeverre de gemeente Amsterdam in staat is
geweest optimaal gebruik te maken van de geboden mogelijkheden. Aller-
eerst in beleidsopzicht: is de gemeente Amsterdam erin geslaagd de voor-
onderstelde beleidsvrijheid te benutten door meer lokale accenten te leggen
en beter in te spelen op de lokale stadsvernieuwingsproblematiek en de
lokale politieke en bestuurlijke verhoudingen?
In de tweede plaats in administratief-organisatorisch opzicht; de over-
gang naar een nieuwe werkwijze - één fonds in plaats van vele rechtstreekse
lijnen van verschillende diensten naar het Rijk - vergde een nieuwe afbake-
ning en wijze van coördinatie en samenwerking binnen de gemeente. Poli-
tieke criteria en ambtelijke richtlijnen moesten worden herzien of opnieuw
worden ontwikkeld. Wat door de gemeente als stadsvernieuwingsactiviteit
werd gerekend kwam tot op zekere hoogte weer ter discussie te staan. De
vraag is of men erin geslaagd is het beleidsterrein van de stadsvernieuwing
ook in administratief- organisatorisch opzicht te bewaken, c.q. beschermen
tegen nieuwe stedelijke ontwikkelingsprioriteiten. De budgettaire beheersing
en bewaking van de stadsvernieuwingsgelden, met name die gelden die
verbonden zijn met het grondbedrijfproces, vormt het derde element van de

2
financiële decentralisatie waarmee de gemeente Amsterdam met ingang van
1985 te maken kreeg. De vraag is hoe dit financieel beheer en de afstemming
met de budgetten nieuwbouw en woningverbetering gestalte heeft gekregen.
Het laatste element is de afstemming van de stadsvemieuwingsp1anning en
programmering op het financieel beheer van het Stadsvernieuwingsfonds. De
verhouding tussen het gemeentelijk beleid en haar planningsinstrumentarium
zoals die met de invoering van het budgetstelsel volkshuisvesting was
ontstaan veranderde opnieuw. Het financieel-economisch management en de
informatie-voorziening kregen daarmee een cruciale rol in de stads-
vernieuwingsplanning. In dit verband is tevens de vraag interessant in hoe-
verre de gemeentelijke planning in een meer bedrijfsmatige opzet is gelnno-
veerd en in hoeverre de 'gelnstitutionaliseerde inspraak' van bewoners op de
stadsvernieuwingsplanning zich hiermee verhoudt.

1.2 PROBLEEMSTELLING

Hiervoor zijn de belangrijkste elementen van het aanpassings- en leerproces

geschetst waarmee de gemeente Amsterdam, als een van de fondsgemeen-
ten, te maken kreeg. Op basis van een chronologische analyse zijn in dit
onderzoek vooral de aanpassingsen in het beleid, de planning en de grond-
exploitatie onderzocht. In de analyse vormt 1985 het referentiepunt waar-
mee de ontwikkelingen in de volgende jaren tot en met 1990 vergeleken
zullen worden. De vraag naar de jaarlijkse koppeling tussen de planning van
de stadsvernieuwing en de budgettaire ruimte van het Stadsvernieuwings-
fonds binnen de grenzen van de jaarcyclus zal een steeds terugkerend
element in de analyse vormen.
Als vertrekpunt in het onderzoek word t het toegewezen contingent
genomen dat tegen het eind van het jaar aan de gemeente bekend wordt
gemaakt en vooral het gedeelte van het contingent da t op basis van gemeen-
telijke prioriteitsstellingen ten behoeve van de stadsvernieuwing wordt
ingezet. Op basis van het toegewezen contingent en op basis van de hoogte
van de doeluitkering Stadsvernieuwingsfonds (al dan niet aangevuld met
andere financieringsbronnen) staat de gemeente voor de taak de (voor-
gestane) activiteiten en middelen in de tijd te ordenen met als oogmerk een
jaarlijks stadsvernieuwingsprogramma te realiseren binnen het kader van de
(jaarlijks) beschikbare budgettaire ruimte. Daarbij vindt de afweging van de
verschillende belangen en wensen ten opzichte van elkaar plaats.
Voor het apparaat waarbinnen dit afwegings- en coördinatievraagstuk
wordt behandeld is de de term 'financiële beheersstructuur' van het stads-
vernieuwingsproces gehanteerd. Deze heeft betrekking op het geheel van
onderdelen van het gemeentelijk apparaat (bestuur en ambtelijk apparaat)
dat in een afwegings- en afstemmingsproces bij de besteding van de stads-
vernieuwingsgelden betrokken is en (zo) als geheel 'verantwoordelijk' is voor
de invulling van het lokale stadsvernieuwingsproces. Het financieel beheer
staat daarin centraal; het beheersen van in- en output en het bewaken van de
grenzen van het Stadsvernieuwingsfonds. Als probleemstellinE> voor het
onderzoek is geformuleerd: Hoe kan de wijze, waarop de financiele beheers-
structuur van het stadsvemieuwingsproces in de gemeente Amsterdam is
ingericht en functioneert, begrepen worden en welke ontwikkelingen zijn
hierin onder de condities van de financiële decentralisatie te signaleren?

3
1.3 ONDERZOEKSKADER

Deze case-studie sluit aan op lopend onderzoek waarin een vergelijkende

analyse wordt verricht van de kenmerken van de financiële beheersstructuur
van het stadsvernieuwingsproces in de gemeenten Rotterdam, Amsterdam en
Den Haag. (2) Deze rapportage moet gezien worden als een bijdrage aan dit
onderzoek. Enige theoretische en methodisch/technische uitgangspunten zijn
aan dit onderzoek ontleend. Voor een integrale uiteenzetting van het onder-
zoekskader wordt naar de dissertatie-opzet van Wigmans verwezen.
Het onderzoek verschilt van reeds verrichte evaluaties naar de
gemeentelijke ervaringen van het Stadsvernieuwingsfonds. Deze evaluaties
hadden vooral ten doel de effecten van de invoering van de WSDV op
gemeentelijk niveau te meten. Ofschoon de WSDV ook in deze rapportage de
aanleiding voor het onderzoek is geweest, staat in tegenstelling tot deze
evaluatie in een inventarisatie van gemeentelijke ervaringen of één of
andere effectiviteitsmeting niet voorop. (3)
In het merendeel van de evaluaties staat de vraag centraal in hoeverre
door middel van het Stadsvernieuwingsfonds inhoud is gegeven aan de decen-
tralisatie doelstelling van de WSDV: "Vergroting van de beleidsruimte van de
gemeente bij de sturing van het lokale stadsvernieuwingsproces" • Opvallend
is dat de (eerste) oordelen uit deze evaluaties hoofdzakelijk positief zijn: de
decentralisatie wordt als een geslaagde operatie beschouwd. Elke gemeente
kan in die optiek op basis van de eigen beleidsprioriteiten in principe zelf
bepalen, waar en hoe het fonds wordt ingezet. Deze conclusies liggen voor de
hand, in beginsel is de gemeente immers vrij de aan hen ter beschikking
gestelde bedragen naar eigen goeddunken te besteden. Een en ander wordt
evenwel niet aan de hand van een analyse van het intern functioneren naar
voren gebracht maar hoofdzakelijk op basis van enquete's en interviews. Een
gemeentelijk zelfonderzoek heeft nog niet plaatsgevonden.
Een tweede opvallende overeenkomst in de meeste evaluaties vormt de
eenzijdige aandacht voor de bestedingen van de gemeenten zoals die af te
lezen zijn uit de Verdeelbesluiten en de jaarlijkse rapportages. (4) Deze
bestedingen worden gezien als de belangrijkste indicator van de beleids-
ruimte zoals die in de bovengenoemde doelstelling van de WSDV wordt
bedoeld. Deze output zegt echter weinig over de dynamiek die daaraan ten
grondslag ligt. Een dergelijke onderzoeksbenadering blijft dan ook tamelijk
oppervlakkig of zoals een van de onderzoekers signaleert: "Veel cijfers, maar
geen inzicht". (5) Ook de onvergelijkbaarheid van de cijfers van de verschil-
lende gemeenten stelt de onderzoekers voor problemen. Een goed inzicht in
de specifieke gemeentelijke problematiek is echter volgens ons een voor-
waarde om met goed gevol& de (financiële) effecten van de invoering van het
Stadsvernieuwingsfonds te kunnen analyseren.
De effecten van de instelling van het Stadsvernieuwingsfonds worden in
de hiervoor genoemde evaluaties ook getoetst aan de doelstelling van de
WSDV. In deze doelstelling is de beleidsruimte het belangrijkste trefwoord.
Beleidsruimte wordt dan opgevat als een geheel van doeleinden, middelen,
wegen en tijdstippen waaruit het bestuur kan kiezen om het stads-
vernieuwingsbeleid te realiseren. (6) De mogelijkheid tot keuze uit deze
alternatieven wordt dan de beleidsvrijheid genoemd. De stadsvernieuwings-
operatie wordt in deze optiek gezien als een instrumenteel resultaat dat
voornamelijk af zou hangen van een vrije keuze uit de middelen. Het
gemeentebestuur komt naar voren als autonome stuurder van de stads-

4
vernieuwingsopera tie.
De vraag naar het effect van het Stadsvernieuwingsfonds op de ontwikke-
ling van het beleid ten aanzien van de stadsvernieuwing kan in onze optiek
niet versmald worden tot de output van de stadsvernieuwing in cijfers als
indicator van het begrip 'beleidsruimte'. Dit is bedrieglijk omdat de beleids-
ruimte geen entiteit is die kan worden waargenomen onafhankelijk van de
context waarin deze bestaat. Het gemeentelijk stadsvernieuwingsbeleid
intervenieert in een ingewikkelde lokale maatschappelijke context waar-
binnen vele actoren opereren met verschillende en vaak tegenstr ijdige doel-
stellingen. Het voorliggende onderzoek gaat daarom uit van de financieel-
insti tutionele context waarbinnen de stadsvernieuwingsoperatie zijn vorm
krijgt. Aan de ene kant gegeven de nieuwe verhouding tussen Rijk en
gemeente wat de financiering van de stadsvernieuwing betreft en aan de
andere kant gegeven de lokale verhoudingen, vooral de ambtelijke
organisatie in relatie tot het gemeentebestuur. Een tweede kenmerk van het
onderzoek is de benadering van de gemeentelijke bestuursorganisatie als een
structuur van tegenstellingen, waarbij de onderdelen van de bestuurs-
organisatie binnen het kader van het stedelijk beleid sectorale belangen
behartigen. Zo wordt voorkomen dat aan de WSDV op zich een effectiviteit
wordt toegedicht los van de gemeentelijke context waarbinnen de effecten
optreden.
Een analyse vanuit bovenomschreven perspectief impliceert een relati-
vering van de gemeentelijke sturing van de financiële middelen voor de
stadsvernieuwing:
relativering van de beleidsvrijheid van het gemeentebestuur ten aanzien
van de verdeling van de middelen van het Stadsvernieuwingsfonds door de
context zoals die gevormd wordt door de relatie tussen Rijk en gemeente
bij de financiering van de stadsvernieuwing;
relativering van de positie van het gemeentebestuur als beleidsbepalend
orgaan in het stadsvernieuwingsproces. In onze optiek kan er sprake zijn
van een autorisatiefunctie van het bestuur gegeven de 'gegroeide' institu-
tionele verhoudingen bij een grote gemeente. De uitkomsten van het
beleid worden daarom opgevat als een resultaat van het krachtenspel
binnen de financiële beheersstructuur , waar het bestuur niet boven staat
maar waar het deel van uitmaakt. (7)

De analyse-opzet neemt zijn vertrekpunt in de institutionele structuur en in

navolging van Offe wordt de vraag gesteld hoe vigerende "decision rules
affect policy outcomes". Offe schrijft hierover: "( ••. ) it is not only that the
emergence of a social problem puts into motion the procedural dynamics of
policy formation, program design and implementation but also, conversely,
the institutionalized formal mode of operation of political institutions
determines what political issues are, how they are defined, wh at solutions
are proposed, and so on". (8)

1.4 VRAAGSTELLINGEN EN ANALYSEDELEN

Eigen aan de probleemstelling van een case-studie is de hoe-vraag, ofwel de

beschrijving van een proces, en de waarom-vraag, ofwel de verklaring van de
ontwikkelingen in dat proces. (9) In deze case-studie wordt de inrichting en
werkwijze van de financiële beheersstructuur beschreven (hoe-vraag) en

5
wordt (voor zover mogelijk) een verklaring van de ontwikkelingen hierin
gegeven (de waarom-vraag). Om deze probleemstelling te beantwoorden zijn
een aantal analysedelen met hun respectievelijke vraagstellingen te onder-
scheiden. Deze monden uit in de deelconclusies van het rapport. Hiermee is
tevens de opbouw van het rapport gegeven. De vraagstellingen zijn.
1. Wat zijn de kenmerken van het financieel institutioneel kader, waarbin-
nen het beschikbaar budget voor de stadsvernieuwing tot stand komt?
(hoofdstuk 2)
2. Hoe is de werkwijze bij de verdeling van de stadsvernieuwingsgelden
binnen het gemeentelijk organisatorisch en administratief kader
geregeld? (hoofdstuk 3)
3. Hoe ontwikkelt het gebruik van het Stadsvernieuwingsfonds zich in hoofd-
lijnen tussen 1985 en 1990? (hoofdstuk 4)
4. Hoe functioneert de decentrale opzet in de lokale planning? Welke knel-
punten zijn hierbij aan te geven? (hoofdstuk 5)
5. Welke beleidsontwikkelingen tekenen zich af met betrekking tot de vast-
stelling van het budgettair kader en het gebruik van de stadsver-
nieuwingsgelden? Hoe moet de gemeentelijke beleidsvrijheid in dit
verband begrepen worden? (hoofdstuk 6)
6. Welke ontwikkelingen tekenen zich af ten aanzien van de sturings- en
be"Învloedingsmogelijkheden van de gemeente op het taakveld grond-
exploitatie? (hoofdstuk 7,8 en 9)
7. Hoe zijn de uitkomsten van bovenstaande analysedelen te interpreteren
als veranderingen in de 'financiële beheersstructuur van het stads-
vernieuwingsproces'? Welke nieuwe planningsvereisten dienen zich aan
vanuit het perspectief van het financieel beheer? (hoofdstuk 9)

Toelichting op de analysedelen

Het financieel-institutioneel kader

Wat zijn de kenmerken van het financieel-institutioneel kader waarbinnen

het beschikbaar budget voor de stadsvernieuwing tot stand komt? Het gaat
hier om de wijze waarop het Rijk betrokken is bij de financiering van de
stadsvernieuwing onder de nieuwe condities van de financiële decentralisa-
tie. Aan de orde komen: de positie van het Stadsvernieuwingsfonds binnen de
verhouding Rijk-gemeente en de afhankelijkheid van de voeding in het kader
van rijksfinanciën en complementaire rijkssubsidieregelingen die in verband
met stadsvernieuwing van belang zijn. Het gaat hierbij met name om de
rijkssubsidiemogelijkheden in het kader van bodemsanering en grote her-
structu rer ingsgebieden.
In hoofdstuk 2 komt het financieel kader voor de stadsvernieuwing
Amsterdam aan bod, tezamen met de specifieke financieringsproblematiek
van de stadsvernieuwing zoals die tot 1985 plaatsvond in Amsterdam. Er
wordt enerzijds stilgestaan bij de afhankelijkheid van het Stadsvernieuwings-
fonds van het Rijk in samenhang met rijkssubsidieregelingen en anderzijds
wordt ingegaan op de positie van het fonds ten opzichte van de gemeente-
financiën. In dit hoofdstuk gaat het om een eerste plaatsbepaling. Een
verdere uitwerking vindt plaats in hoofdstuk 4.

6
Het organisatorisch en administratief kader

Hoe wordt de wijze van verdeling van de stadsvernieuwingsgelden binnen het

gemeentelijk organisatorisch en administratief kader vastgelegd? Dit zal
worden behandeld tegen de achtergrond van de institutionalisering van de
sector Stadsvernieuwing voor 1985, mede om de discussie over het budget-
beheer van het Stadsvernieuwingsfonds op basis hiervan te beoordelen.
Ingegaan zal worden op de (gereorganiseerde) verhoudingen tussen de
gemeentelijke diensten en bedrijven die bij het stadsvernieuwingsproces
betrokken zijn, en op de wijze waarop deze verhoudingen en de inbreng van
de verschillende onderdelen met ingang van 1985 worden geregeld in nieuwe
besluitvormingsprocedures, normen en richtlijnen. De nieuwe besluit-
vormingsprocedures hebben enerzijds betrekking op de wijze waarop het
gemeentebestuur het budgettaire kader en de verdelingswijze van de stads-
vernieuwingsgelden vastlegt, anderzijds op de procedures waarmee de taak-
afbakening tussen de gemeentelijke diensten en projectgroepen bij de
verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds is geregeld.
De wijze waarop dit in formele zin is vastgelegd wordt vooral in hoofd-
stuk 3 besproken. Daarin komen allereerst de uitgangpunten bij de ambtelijke
werkwijze bij de verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds aan bod; daarna
worden de uitgangspunten beschreven van de bestuurlijk-procedurele
afspraken die met betrekking tot de totstandkoming van het budgettair kader
in relatie tot de gemeentebegroting zijn gemaakt. In hoofdstuk 8 wordt
ingegaan op de verdelingswijze zoals die na 1990 in het kader van de Binnen-
gemeentelijke Decentralisatie wordt voorgesteld.

Het budgettair kader en de besteding

In dit analysedeel zal vooral de positie van het Stadsvernieuwingsfonds

binnen de gemeentefinanciën worden behandeld: de wijze waarop de
financiële inbreng van diensten en afdelingen is geregeld en of er al dan niet
sprake is van een bijdrage uit de Algemene Middelen van het Stadsvernieu-
wingsfonds c.q. het gebruik van stadsvernieuwingsgelden ten behoeve van
mogelijk problematische gaten in de gemeentebegroting. Op basis van een
selectieve bewerking van de begrotingsmissives is vooral gelet op die
(externe en interne) factoren die het gebruik van het Stadsvernieuwingsfonds
een andere wending geven.

Het lokale planningsinstrumentarium

In dit deel zullen de aanpassingen in de gehanteerde planningsmethodieken en

planfiguren worden besproken. Daarbij is vooral gelet op de bruikbare
elementen die uit het vertrouwde planningsinstrumentarium worden 'over-
genomen' en de nieuwe elementen die als gevolg van de centrale verdelings-
methodiek in het lokale planningsinstrumentarium worden ingepast. Enerzijds
zal ingegaan worden op de democratische sturings- en bijstellingsmogelijk-
heden in de Amsterdamse planningswijze van de stadsvernieuwing vanuit
buurtperspectief. Anderzijds op nieuwe planningsvereisten zoals die worden
'opgeroepen' vanuit het perspectief van het financieel beheer.

7
Beleidsontwikkelingen en de notie 'beleidsvrijheid'

Welke beleidsontwikkelingen tekenen zich af met betrekking tot de vaststel-

ling van het budgettair kader en het gebruik van de stadsvernieuwingsgelden?
Hoe moet de gemeentelijke beleidsvrijheid in dit verband begrepen worden?
Welke factoren liggen ten grondslag aan de uitkomsten van het Verdeel-
besluit? In dit analysedeel gaat het om een eerste beoordeling van het
sturingsvermogen van het gemeentebestuur zelf, de wijze van veiligstellen
van de beleidsmarge's. Dit zal vooral beoordeeld worden in relatie met het
relatief zelfstandig functioneren van de diensten en projectgroepen stads-
vernieuw ing.

Het taakveld grondexploitatie

Welke methodische innovaties zijn bij het taakveld grondexploitatie vereist

wil het zowel een informatierol vervullen bij het vaststellen en bijstellen van
het beleid, als een afstemmingsfunctie hebben binnen het organisatorisch en
administratief kader van de gemeente? Vooral de overgang van een op plan-
. financier ing gebaseerde grondexploi ta tieopzet naar een opzet die beter
inpasbaar is in het kader van een stedelijke budgetbewaking zal daarin
centraal staan. Tevens wordt ingegaan op de te verwachten beleidsvrijheid
van het taakveld 'grondexploitatie' op stadsdeelniveau.

De kenmerken van de financiële beheersstructuur

Op basis van de bevindingen en conclusies in de voorgaande analysedelen

wordt een (voorlopige) interpretatie gegeven van emge opvallende
kenmerken van de financiële beheersstructuur van het stadsvernieuwings-
proces aan de hand van het 'voorbeeld' Amsterdam. Daarbij wordt enige
abstractie van de specifiek Amsterdamse situatie gepermitteerd. Tenslotte
wordt op een meer speculatieve wijze ingegaan op de te verwachten nieuwe
ken merken van de financiële beheersstructuur •

1.5 DOELSTELLINGEN VAN HET ONDERZOEK

Het onderzoek heeft zowel een empirische als een theoretische inzet. Het
zal in de eerste plaats bestaan uit een beschrijving van de recente geschie-
denis van de gemeentelijke stadsvernieuwingsplanning, waarbij de beleids-
ontwikkeling en de nieuwe eisen aan het planningsinstrumentarium worden
vastgelegd. De ontwikkeling van de verhoudingen tussen de onderdelen van
de financiële beheersstructuur zal zoveel mogelijk inzichtelijk gemaakt
worden, als ook de mate waarin zij de inhoud van de stadsvernieuwing
beinvloeden en tezamen bepalen. Op basis hiervan kan aan een eerste doel-
stelling van het case-onderzoek naar het stadsvernieuwingsbeleid in de
periode 1985-1990 worden voldaan, namelijk het geven van een beoordeling
van de gemeentelijke vrijheid - de mogelijkheden en onmogelijkheden - het
stadsvernieuwingsproces na de financiële decentralisatie zelf te bepalen, en
het gebruik van de beleidsmarges gegeven de financieel-institutionele rand-
voorwaarden.De tweede doelstelling is vooral gelegen op het vlak van de

8
kennisoverdracht. De rapportage kan voor de betrokkenen bij de
Amsterdamse stadsvernieuwing (bestuur, ambtenaren, bewoners) en ook voor
andere gemeenten dienst doen als or-iëntatiekader- voor- een gemeentelijk
zelfonder-zoek ten behoeve van de verbetering van de financiële
beheer sstructuur.
De derde doelstelling betreft de wetenschappelijke pretentie. Beoogd
wordt om aan de hand van de resultaten uit het case-onderzoek Amsterdam
(mede in vergelijking met ander case-onderzoek) begrip te ontwikkelen van
de wijze waarop de financiële decentralisatie op lokaal niveau wordt
verwerkt. Het gaat daarbij uiteindelijk om het definiëren van de kenmerken
van een nieuwe financiële beheersstructuur, zoals die onder de condities van
de decentralisatie binnen de gemeentelijke organisatie ontstaan zijn. Ook
gaat het om de afwegingsprincipes die binnen een budgettair kader aan de
nieuwe planning van het stadsvernieuwingsproces ten grondslag liggen. Op
basis hiervan kunnen ook nieuwe planningsvere isten ten behoeve van het
gemeentelijk stadsvernieuwingsproces worden geformuleerd. Daarmee is
tevens het belang voor de planningtheode aangegeven.

1.6 WERKWIJZE EN BRONNEN

In het onderzoek zijn kwantitatieve gegevens en gegevens uit archief-

onderzoek verzameld, aangevuld met een aantal interviews met sleutel-
informanten. Daarbij zijn primaire bronnen en secundaire bronnen onder-
scheiden.
De primaire bronnen bestonden uit een aantal (officiële) documenten.
Op rijksniveau: de Meerjarenplannen Stadsvernieuwing, de Beschikkingen en
Circulaires en dergelijke. Op gemeenteraadsniveau: de gemeentebegroting
met Verdeelbesluit Stadsvernieuwingsfonds, de door de gemeenteraad
opgestelde verordeningen (zoals de Inspraakverordening en de Subsidie-
verordening), de Rapportage's Stadsvernieuwingsfonds ex art. 42 WSDV en
het Volumebesluit Subsidieverordening. Op bestuurlijk niveau (B&W): de
zogenaamde BAAK-besluiten (uitleg in hoofdstuk 3), diverse nota's met
betrekking tot de planning en besluitvorming van de stadsvernieuwing. De
belangrijkste secundaire bron voor het onderzoek bestond voornamelijk uit
materiaal uit de archieven van de afdeling Coördinatie Stadsvernieuwing
(CSV) en het Overleg Bundeling Acties Stadsvernieuwing (OBASA). Als
belangrijkste materiaal uit dit archiefonderzoek is te noemen: interne
stukken van B&W ten behoeve van de zogenaamde BAAK-besprekingen,
verslagen van gemeenteraads- en raadscommissies, moties, ambtelijke
circulaires en richtlijnen ten behoeve van het opstellen van grondexploitaties
in verband met het Stadsvernieuwingsfonds. Als aanvullende secundaire bron
zijn interviews gehouden.
De grote hoeveelheid materiaal geeft een goed overzicht, maar is niet
altijd even makkelijk in onderling verband te brengen. De interviews hebben
hierin vooral een verbindende functie gespeeld. Interviews zijn gehouden met
sleutelinformanten die betrokken zijn bij de verdeling van de middelen uit
het Stadsvernieuwingsfonds. Een belangrijk kenmerk van dit type case-
onderzoek is dat de dataverzameling niet van meet af aan reeds voorgestruc-
tureerd is; uitgezonderd de kwantitatieve gegevens in het onderzoek waarbij
vooral aan de hand van de achtereenvolgende begrotingsmissives en Verdeel-
besluiten, de ontwikkeling in programma's en de daarbij behorende financiële

9
mogelijkheden per taakveld c.q. beleidssector konden worden gegeven. De
interviews hebben daarom tijdens de gehele analyse een complementaire rol
gespeeld; in aanvullende, corrigerende en verklarende zin. Daarnaast heeft
het interview corrigerend gewerkt door commentaar te vragen op concept-
resultaten. Corrigerend betekende overigens ook dat enige terughoudendheid
bij bepaalde onderwerpen in acht werd genomen. Dit beperkte uiteraard de
presentatie van enige resultaten uit het onderzoek. (JO) Middels het inter-
view zijn verder de meer informele circuits en besluitvormingsprocessen aan
bod gekomen.
Er zijn evenwel enige relativeringen aan te geven bij de beoordeling van
de waarde van het interview. Zo heeft de geInterviewde niet altijd meer
parate kennis van wat er vroeger gebeurd is en wat elders gebeurt, vergeet
dingen. Gebeurtenissen worden waargenomen vanuit eigen interpretatie-
kaders gegeven de positie van het planorgaan in de ambtelijke organisatie,
met alle kans van selectieve beoordeling. Het functioneren in de dagelijkse
praktijk, met vooral oog voor de actuele problemen, kan aan de direct
betrokkenen het inzicht in de lange termijn veranderingen die zij zelf
'dragen', onttrekken. Met andere woorden: het is niet "eenvoudig
veranderingsprocessen (in vooral theoretische zin) te beoordelen waar men
zelf middenin zit. Door middel van het combineren van resultaten uit
meerdere interviews en bewerking ervan op basis van onderzoeksgegevens
die meerdere jaren bestrijken, kan evenwel een redelijk inzicht in het
veranderingsproces verkregen worden.
Het afbakenen van uitspraken en het combineren en vergelijken van uit-
spraken op basis van de vraagstellingen in het onderzoek kent ui teraard een
selectieproces. Ofschoon dit selectieproces in de vorm van het hier
gepresenteerde onderzoekskader met daarin vooronderstelde complexe
causaliteitrelaties zo expliciet mogelijk is gemaakt, is dit tijdens de keuze
en bewerking van het vele mater iaal niet altijd toereikend en kent de onder-
zoeksgang noodzakelijkerwijs een aantal arbitraire beslissingen.
Een belangrijke randvoorwaarde die ook de werkwijze beInvloedde,
vormde de beschikbare tijd, menskracht en perioden waarop aan het onder-
zoek gewerkt kon worden. Tijdens de onderzoeksgang werd duidelijk dat voor
dit type onderzoek het wenselijk zou zijn het onderzoek voor een bepaalde
periode ter plekke binnen de ambtelijke organisatie te verrichten, waardoor
er in principe een 'directe toegang' tot het materiaal en de informanten
bestaat.

Het is afsluitend te hopen dat in de naaste toekomst meer tijd en capaciteit

op een structurele wijze ter beschikking wordt gesteld om gemeentelijk
intern onderzoek naar de ontwikkelingen in het lokale planningsinstrumen-
tarium beter mogelijk te maken opdat vele instanties hiermee (tijdig) hun
voordeel kunnen doen. In ieder geval is te hopen dat de hiervoor gepresen-
teerde (tussentijdse) onderzoeksresultaten alvast tot een uitwisseling van
kennis en ervaringen tussen deskundigen/betrokkenen van gemeenten en
universiteiten zal leiden.

10
2

HET FINANCIEEL KADER STADSVERNIEUWING

AMSTERDAM

2.1 INLEIDING

In dit hoofdstuk wordt de gemeentelijke beleidsvrijheid behandeld voorzover

die bepaald wordt door de omvang van het landelijk budget voor het Stads-
vernieuwingsfonds. Tevens worden enkele factoren behandeld die het gebruik
van het Stadsvernieuwingsfonds beperken. Het gaat hierbij om uitgaven die
in nauwe samenhang met andere posten op de gemeentebegroting verlopen
(c.q. in een concurrentieverhouding hiermee staan) en subsidiebijdragen die
in het kader van de Interim Wet Bodemsanering en de rijksregeling Subsidie
Grote Bouwplaatsen ingezet kunnen worden.
De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Allereerst wordt in paragraaf
2.2 de omvang van het Stadsvernieuwingsfonds Amsterdam vergeleken met
de overige investeringen op het gebied van de stadsvernieuwing. Vervolgens
wordt in paragraaf 2.3 op het Stadsvernieuwingsfonds zelf ingegaan; de mate
waarin na de decentralisatie van een meer 'stabiele financiële verhouding'
tussen het Rijk en (in het bijzonder) de gemeente Amsterdam gesproken kan
worden. Hierop volgt in paragraaf 2.4 een korte toelichting op de hiervoor
genoemde rijkssubsidieregelingen. In paragraaf 2.5 wordt ingegaan op een
tweetal begrotingsvraagstukken die specifiek waren voor de financiering van
de stadsvernieuwing in Amsterdam. Afgerond wordt met een eerste conclusie
over de rol en het belang van het Stadsvernieuwingsfonds in de financiering
van de lokale stadsvernieuwingsactiviteiten (paragraaf 2.6).

2.2 VERHOUDING CONTINGENT-ST ADSVERNIEUWINGSFONDS

In de Amsterdamse stadsvernieuwing heeft de woningproduktie altijd een

belangrijke plaats ingenomen. Na de moeizame aanvangsjaren van de stads-
vernieuwing in de 70er jaren kwam de produktie in de jaren tachtig goed op
gang, met als motto 'in plannen kun je niet wonen'. Onder de leiding van
wethouder Schaefer steeg de nieuwbouwproduktie in de stadsvernieuwing.
Absoluut topjaar was 1984 met 3300 woningen. Om tot zo'n produktie te
komen moest Amsterdam enorme druk uitoefenen op het Rijk om de contin-
genten op te voeren. Uiteindelijk was het kabinet bereid om de stad extra

11
contingenten te verschaffen. Uit die tijd stamt het door Schaefer opgestelde
'deltaplan voor de steden', een pleidooi voor het investeren door beleggers in
de stadsvernieuwing-nieuwbouw, om op die manier te voorzien in de contin-
gentenbehoefte van Amsterdam. Via zogenaamde ABP-arrangementen heeft
Amsterdam in 1984 en 1986 haar contingenten op deze wijze vergroot. Sinds
die tijd is het benutten van de contingenten politieke prioriteit van het
gemeentebestuur gebleven.
Het benutten van het contingent werd ook uit financieel oogpunt steeds
belangrijker: de introductie van de budgetafspraken nieuwbouw in 1979 werd
in Amsterdam vier jaar later nog eens versterkt door de introductie van de
budgetafspraken woningverbetering. Tezamen met het Stadsvernieuwings-
fonds kunnen drie jaarlijks terugkerende investeringsstromen van Rijk naar
gemeente onderscheiden worden.
1. Het Stadsvernieuwingsfonds. Een jaarlijkse doeluitkering die in principe
voor 5 jaar vaststaat.
2. De budgetafspraak nieuwbouw. Deze afspraak heeft betrekking op de
aantallen nieuw te bouwen woningen met de bijbehorende maximaal toe-
gestane investerings- en huurniveau's. .
3. De budgetafspraak woningverbetering. Deze afspraak heeft betrekking op
de toegestane verbeteringskosten met toegestane uitwisselingsmogelijk-
heden tussen woningcategorieën.
De vraag naar de beleidsruimte van de gemeente ten aanzien van het totaal
van de investeringen voor de stadsvernieuwing en volkshuisvesting worden
buiten beschouwing gelaten. (Bijvoorbeeld het gebruik van de uitwisselings-
mogelijkheden tussen de budgetten nieuwbouw en vernieuwbouw.)
Een beeld van de relatief beperkte rol van het Stadsvernieuwingsfonds in
het geheel van de jaarlijkse investeringen in de stadsvernieuwing voor de
gemeente Amsterdam tonen de volgende cijfers (samengebracht in figuur
2.1) (J).

Figuur 2.1: Jaarlijkse investeringen stadsvernieuwing Amsterdam

in miljoenen guldens

nieuwbouw kontingent
300

verbeterings kontingent
300

div. Investeringen
100

stadsvernieuwingsfonds
300

Het Stadsvernieuwingsfonds beslaat dus circa 30 % van de investeringen die

jaarlijks in Amsterdam worden gedaan . Via de c ontingenten nieuwbouw en
woningverbetering is het Rijk als subsidieverstrekker dus nog altijd een zeer

12
belangrijke invloedsfactor in de lokale stadsvernieuwingsproduktie. De
beoordeling van de beleidsvrijheid van de gemeente bij de besteding van het
Stadsvernieuwingsfonds moet dan ook plaatsvinden in het perspectief van de
nadrukkelijke aanwezigheid van het Rijk via de belangrijkste investerings-
stroom: de contingenten.
In het vervolg worden de contingentering en de stadsvernieuwingsactivi-
teiten bekeken die daar (direct) mee verbonden zijn. Voordat er gebouwd kan
worden moet er eerst aangekocht, gesloopt en bouwrijp gemaakt worden. De
kosten van deze activiteiten buiten het eigenlijke bouwen zijn de zogenaam-
de grondkosten. Voor het betalen van deze grondkosten is het Stadsvernieu-
w ingsfonds beschikbaar. In z'n algemeenheid kan gesteld worden dat deze
grond kosten 'contingentvolgend' zijn want grondkosten worden gemaakt om
te kunnen bouwen en niet andersom. Hetzelfde geldt voor de kosten van
bodemsanering; om stagnatie in de voortgang van de woningproduktie te
voorkomen moet de gemeente zelf een deel van deze kosten uit het Stads-
vernieuwingsfonds betalen. In het Stadsvernieuwingsfonds worden deze beide
kostensoorten dan ook contingent-gebonden genoemd. Daarnaast worden ook
nog de 'contingent-gebonden kosten in ruime zin' onderscheiden. Dit zijn bij-
komende uitgaven in verband met het contingent, maar die niet onlosmake-
lijk verbonden zijn met het 'halen van het contingent'. Hierbij kan men
denken aan kostensoorten als tijdelijke huisvesting, parkeervoorzieningen
etcetera. Tabel 2.1 geeft een inzicht in het relatieve beslag dat deze nieuw-
bouwcontingent-gebonden kosten leggen op het Stadsvernieuwingsfonds als
percentage van het jaarbudget.

Tabel 2.1: Beslag Stadsvernieuwingsfonds op nieuwbouw-

contingent-gebonden kosten

1985 1986 1987 1988

------------------------------------------------------------------------------------
Grondkosten 46% 43 % 40 % 25%
Bodem saner ing 0% 0% 5% 7%
Gebonden in ruime zin 10 % 10 % 10 % 10 %

Totaal aan nieuwbouw

contingent gebonden kosten 56 % 53 % 55 % 42 %

Tabel 2.2: Beslag Stadsvernieuwingsfonds op verbeterings-

contingent-gebonden kosten

1985 1986 1987 1988

Onrendabel A&O 14% 20 % 23% 16 %

Onrendabel HAT 2% 5% 2% 2%
Bijzonder onrendabel 0% 096 0% 3%

Totaal aan verbetering

contingent-gebonden 16% 25% 15% 21%

13
Voor een inzicht in het beslag dat bij woningverbetering op het Stads-
vernieuwingsfonds wordt gedaan, zijn in tabel 2.2 de kostensoorten die
gebonden zijn aan het woningverbeteringscontingent als percentage van het
jaarbudget uitgezet.
Gemiddeld is dus circa 20% van het Stadsvernieuwingsfonds vastgelegd
door het contingent woningverbetering en circa 50% van het Stadsvernieu-
wingsfonds is gebonden aan de nieuwbouwcontingenten. In totaal wordt der-
halve circa 70% van het Stadsvernieuwingsfonds gebonden door de contingen-
ten. De contingenten zijn dus de meest bepalende factor in de besteding van
het Stadsvernieuwingsfonds in Amsterdam. Het rijkscontingenteringsbeleid is
daarmee van directe invloed op het bestedingspatroon van het fonds.

Figuur 2.2: Contingent-gebonden kosten in Stadsvernieuwingsfonds

50%

o
~------------------

nieuwbouwkontingents gebonden
• woningverbeteringskontingent gebonden
o niet gebonden

2.3 DE STADSVERNIEUWINGSFONDSUITKERING

De beschikbare rijksmiddelen voor het Stadsvernieuwingsfonds worden

volgens 'objectieve' maatstaven verdeeld over de gemeenten. Over deze
maatstaven, gegoten in de vorm van een verdeelsleutel is vele jaren tussen
Rijk en gemeenten onderhandeld. Reeds in 1979 is op basis van een onder-
zoek een berekening gemaakt voor de stadsvernieuwingsuitgaven voor de
komende tien jaar. Op basis hiervan is in 1981 een eerste verdeelsleutel
opgesteld, die vooral voor de middelgrote steden ongunstig uitviel omdat het
aantal monumenten in de stad niet werd meegerekend. Volgens de in januari
198~ voorgestelde sleutel zou Amsterdam 17,59% van de brede doeluitkering
ontvangen. Maar de vier grote en tien middelgrote gemeenten hadden hier-
tegen bezwaren die door de Uitgebreide Commissie van de Tweede Kamer
vergadering werden ondersteund. Volgens een gemeenschappelijk voorstel
van de grote vier en de middelgrote gemeenten zou Amsterdam maximaal
22,3% ontvangen. (2) Na wijziging van de sleutel door de staatssecretaris is
het Amsterdamse percentage uiteindelijk uitgekomen op 20,09%.
Amsterdam ontvangt in vergelijking met andere steden een groot aandeel
uit het rijksbudget voor het Stadsvernieuwingsfonds, waarvoor met name het
criterium 'aantal monumentale panden' verantwoordelijk is. Ter vergelijking:

Amsterdam 20,09% Den Haag 8,52%

Rotterdam 12,83% Utrecht 3,55%

1~
Overgangsr-egeling

De overgang van het op planfinanciering gebaseerde systeem naar een stelsel

van een jaarlijkse brede doelui tker ing heeft tot een chaotische overgangs-
situatie geleid. Het grootste probleem vormde de wijze van verrekening van
de door het Rijk aangegane verplichtingen in de jaren vóór 1985.
Een eerste knelpunt deed zich voor bij de instelling van een declara tie-
stop per I september 1984. Declaraties die daarna nog werden ingediend
moesten de gemeenten zelf betalen uit het Stadsvernieuwingsfonds. Spoedig
bleek dat vele gemeenten tot een versnelde declaratie waren overgegaan,
waardoor de beschikbare rijksmiddelen in 1984 uitgeput raakten. Om aan de
declaraties te voldoen is toen door het Rijk gekort op het stadsvernieuwings-
fondsbudget van 1985, 1986 en 1987. Voor Amsterdam betekende dit alleen al
voor 1985 een verlaging van het Stadsvernieuwingsfonds van 187 miljoen naar
161 miljoen.
Ook na 1985 is de overgangsproblematiek een belangrijke rol blijven
spelen in de Amsterdamse stadsvernieuwingsproblematiek. De gemeente
dacht aanvankelijk dat alle niet tijdig ingediende declaraties via het Stads-
vernieuwingsfonds gedekt zouden kunnen worden. Dit bleek echter niet het
geval, het Rijk bepaalde in 1985 dat alleen de nog niet gedekte verwervings-
kosten van vóór 1985, zonder rentekosten, ten laste van het Stadsvernieu-
wingsfonds gebracht mochten worden. (3) Voor alle andere ongedekte kosten
uit voorgaande jaren werd dit niet toegestaan. Deze dienden uit eigen
gemeentelijke middelen te worden betaald. Dit had tot gevolg dat er in de
jaren na 1985, toen er langzamerhand meer inzicht ontstond in de hoogte van
deze bedragen, voortdurend sprake was van touwtrekken over deze kosten:
tussen gemeente en Rijk over de definitieve hoogte van de bedragen en
binnengemeentelijk over de dekking van deze oude stadsvernieuwingskosten.

Voeding Stadsvemieuwingsfonds

De belangrijkste factor die de omvang van het Stadsvernieuwingsfonds

bepaalt, is de hoogte van het bedrag dat het Rijk jaarlijks aan de gemeente
Amsterdam beschikbaar stelt. De rijksstorting in het Amsterdamse Stads-
vernieuwingsfonds is bepaald door middel van de sleutel. Di t betekent echter
nog niet dat Amsterdam exact weet wat ze jaarlijks zal ontvangen. Welis-
waar wordt in het Meerjaren Plan Stadsvernieuwing (MPS) steeds een mars-
route voor 5 jaar uitgezet, maar elk jaar hangt de uiteindelijke omvang van
het landelijk fonds af van de nationale begrotingsper ikelen. Dit betekent in
de praktijk, zoals tabel 2.3 illustreert, een jaarlijkse bijstelling van de
bedragen in het MPS.
Het overzicht laat zien hoe de rijksbijdrage voor Amsterdam tot 1990
stijgt. Dit is te verklaren uit de overgangsproblematiek. Ten behoeve van de
betaling van de declaraties uit 1984 is er gekort op de budgetten voor 1985
tot en met 1988. Het effect van die korting is het sterkst in 1985 en ebt
langzaam weg tot in 1989 het oorspronkelijke budget gehaald wordt. Na 1989
komt de rijksuitkering zoals vanaf 1986 voorzien, op een structureel lager
niveau. Een tweede ontwikkeling vormen de kleine negatieve prijsbijstelling-
en uit de begrotingsbehandelingen van het Rijk. De werkelijk uitgekeerde
rijksstorting is daardoor steeds iets lager dan in het voorgaande jaar aan-
gekondigd is.

15
Tabel 2.3: Voorschrijdende meerjarenramingen (x 1 miljoen)

MPS 85 MPS 86 MPS 87 MPS 88

1985 161
1986 184 179
1987 192 191 188,6
1988 207 206 206,4 204,9
1989 211 210 210,6 209,7
1990 204 203,6 202,7
1991 203,6 202,7
1992 202,7

Per 1 januari 1990 werd de oorspronkelijke verdeelsleutel, op basis waarvan

bovenstaande bedragen zijn bepaald, aangepast. Dit komt neer op het
actualiseren van de gegevens (zoals gemiddelde inkomens en aantallen
woningen) en op het toevoegen van een nieuw gegeven, te weten een bedrij-
venfactor. Deze bedrijvenfactor moet ervoor zorgen dat een gemeente met
relatief veel industrie een groter aandeel uit het totale budget ontvangt.
Gemeenten met meer dan 50.000 inwoners zullen door de aanpassing gemid-
deld een iets groter percentage van de stadsvernieuwingsmiddelen krijgen.
Voor Amsterdam betekent dit ook een lichte stijging van het sleutelpercen-
tage tot 20,43% van het rijksbudget voor het Stadsvernieuwingsfonds. Hier-
door stijgt de voorziene rijksbijdrage voor Amsterdam in 1990 van circa
202,7 miljoen tot 206 miljoen.
De gehele periode 1985-1988 overziend kan gesteld worden dat, met uit-
zonder ing van de kortingen in de begin jaren als gevolg van de overgangs-
problema tiek, er geen sprake is van uitgesproken bezuinigingen op de rijks-
bijdrage voor het Stadsvernieuwingsfonds. Ook de sleutelherziening van 1990
zal voor de grote gemeenten als Amsterdam geen wezenlijke veranderingen
opleveren. Gezien de grote druk op het volkshuisvestingsbudget van het
Ministerie VROM, is het Stadsvernieuwingsfonds tot nu toe een goed ver-
dedigbare burcht gebleken.

2.4 ANDERE BELANGRIJKE ANANCIERINGSBRONNEN

Zoals in paragraaf 2.2 reeds ui teengezet is, heeft het Stadsvernieuwingsfonds

voornamelijk het karakter van een investeringsfonds. De hier te bespreken
andere geldstromen van Rijk en Provincie zijn dan ook de investeringsbij-
dragen, die een directe relatie onderhouden met het Stadsvernieuwingsfonds.
Dit geldt in het bijzonder voor de subsidies voor bodemsanering (IBS) en de
Subsidie Grote Bouwplaatsen (SGB).

Bodemsanering

Sinds 1 januari 1987 is door het Ministerie VROM bodemonderzoek verplicht

gesteld voor woningbouw lokaties. Sinds 1983 was de Interimwet Bodem
Sanering (IBS) al van kracht, maar de verplichte koppeling van onderzoek en

16
 ------- - -----------------------------

woningbouw maakte de problemen voor de stadsvernieuwing pas echt mani-

fest. In de stadsvernieuwingsgebieden blijkt namelijk vr ijwel elke bouw loka-
tie vervuild. Via de IBS kunnen de gemeenten in principe vervuilde lokaties
op kosten van het Rijk laten saneren.
Voor de kleinere saneringslokaties moet de gemeente aankloppen bij de
Provincie. Voor veel stadsvernieuwingsprojecten heeft de gemeente Amster-
dam een aanvraag ingediend bij de Provincie. Tot honorering van die aan-
vragen komt het echter nauwelijks. Het door de Provincie te verdelen budget
is zo gering dat wachten op een toekenning van deze middelen een enorme
stagnatie in het stadsvernieuwingsproces zou betekenen. De gemeente
Amsterdam heeft derhalve besloten om zelf de kosten voor sanering voor te
schieten uit het Stadsvernieuwingsfonds. In hoofdstuk 4 zal op de consequen-
ties van deze gemeentelijke voorfinanciering worden terug-gekomen.

Swsidie Grote Bouwplaatsen

De Subsidieregeling Grote Bouwplaatsen wordt in het grondkosteninstrumen-

tarium 1989 opgenomen. Het doel van de regeling is het realiseren van grote
lokaties voor woningbouw. Beoogd wordt zo een bijdrage te leveren aan de
versterking van de stedelijke structuren zoals in de Structuurschets Stede-
lijke Gebieden wordt voorgestaan. De regeling is zowel bedoeld voor nieuwe
uitleglokaties als voor omvangrijke herstructureringslokaties in bestaand
stedelijk gebied. Met behulp van de subsidie worden de totale kosten van de
lokatie zodanig teruggebracht dat, na toepassing van het 'normale' instru-
mentarium (lokatiesubsidie voor uitleggebied en Stadsvernieuwingsfonds voor
binnen stedelijke lokaties), de grondkosten op een nor maal niveau komen. Als
criterium geldt dat minimaal 2000 woningen in uitleglocaties of minimaal
1000 woningen voor binnenstedelijke herstructureringsgebieden worden
gerealiseerd.
In relatie tot het Stadsvernieuwingsfonds is van belang dat een eventuele
SGB-bijdrage pas wordt gegeven nadat de gemeente eerst zelf f 10.000,- per
woning aan het grondkostentekort toevoegt uit het Stadsvernieuwingsfonds.
De SGB-bijdrage in de grondkosten kan dan maximaal f 15.000,- per woning
bedragen, tot een maximum van 80% van de excessieve grondkosten. Naast
de eerder vermelde f 10.000,- per woning uit het Stadsvernieuwingsfonds zal
de gemeente het resterende tekort van 20% ook zelf moeten bijpassen uit
het Stadsvernieuwingsfonds. Wat dit voor de gemeente bij uitvoering van de
voorgestane plannen betekent qua financieel beslag is in paragraaf 4.2 uit-
gerekend.

Subsidie Economische Zaken

Tenslotte kan nog op een derde rijkssubsidiemogelijkheid gewezen worden.

Het betreft subsidies in het kader van de herstructurering van verouderde
bedrijfsterreinen. In het kader van het beleid met betrekking tot de sociaal-
economische knelpunten in de vier grote steden verstrekt het Ministerie van
Economische Zaken een bijdrage in de herstructurering van bedrijfsterreinen.
Door de gemeenteraad van Amsterdam werd in 1986 uitgesproken het beleid
voor deze herstructureringen te intensiveren. Vervolgens is Amsterdam gaan
onderhandelen met het Ministerie van Economische Zaken over aanvullende
subsidies. Dit overleg is voor Amsterdam zeer teleurstellend verlopen, de

17
staatssecretaris sprak zijn waardering uit voor de plannen maar voor de
financiering verwees hij naar het Stadsvernieuwingsfonds. In 1988 werden de
kosten voor herstructurering van verouderde bedrijfsterreinen dan ook alsnog
opgenomen in het Stadsvernieuwingsfonds.

2.5 GEMEENTELIJKE MIDDELEN

Het Stadsvernieuwingsfonds is in Amsterdam opgenomen in de gemeente-

begroting. Om enig inzicht te kr ijgen in de huidige relatie tussen het Stads-
vernieuwingsfonds en de totale gemeentebegroting is het noodzakelijk eerst
een schets te geven van de voorafgaande ontwikkeling van de gemeente-
begroting in relatie tot de stadsvernieuwing. Twee begrotingsvraagstukken
hebben daarbij een centrale rol gespeeld. Allereerst de verrekeningsw ijze
van geactiveerde stadsvernieuwingskosten tussen Rijk en gemeente. Ten
tweede de functie van het fonds Woningnood met ingang van 1985.

De geactiveerde stadsvemieuwingskosten

In de periode 1975-1977 had Amsterdam wegens een structureel begrotings-

tekort de artikel-12 status. (l~) Een van de redenen voor het hoge begrotings-
tekort van de gemeente waren de ongedekte stadsvernieuwingstekorten uit
het begin van de 70er jaren. Amsterdam was niet in staat deze tekorten te
dekken uit de toenmalige subsidieregelingen. Ook de uitkering uit het
gemeentefonds bood geen ruimte om dit probleem op te lossen. Het Rijk
erkende deze stadsvernieuwingstekorten als een structureel verstorende
factor en bood Amsterdam in 1976 de mogelijkheid om deze kosten te acti-
veren totdat er een structurele oplossing zou worden gevonden. Het active-
ren van deze tekorten wil zeggen dat Amsterdam deze kosten alsmede de
daardoor optredende renteverliezen op de kapitaalsdienst mocht schrijven.
Hierdoor wordt de gemeentebegroting ontlast, zodat weer een sluitende
begroting mogelijk wordt. Het probleem van de stadsvernieuwing werd daar-
mee echter wel naar de toekomst verschoven.
In 1986 kwam de problematiek van de geactiveerde stadsvernieuwings-
kosten opnieuw aan de orde in het overleg tussen het Rijk en de vier grote
gemeenten. (5) Het Rijk was van mening dat de balans voor Amsterdam kon
worden opgemaakt daar op 1 januari 1985 het Stadsvernieuwingsfonds in
werking was getreden. Het Stadsvernieuwingsfonds was volgens het Rijk de
structurele oplossing voor de problemen van Amsterdam. De tot die tijd
geactiveerde kosten wilde het Rijk overnemen, dat wil zeggen Amsterdam
mocht voor de financiering van het totaal geactiveerde bedrag een lening
sluiten en het Rijk nam de aflossing en rente voor haar rekening. (6)
Daarmee waren de problemen echter nog niet uit de wereld. Ten eerste
bleek er verschil van mening tussen het Rijk en de gemeente over de hoogte
van het bedrag aan geactiveerde kosten. Volgens Amsterdam ging het om 450
miljoen. Het Rijk kwam na toetsing echter tot 200 miljoen minder. Die 200
miljoen moest Amsterdam dus zelf in de begroting oplossen. Dat betekende
voor de gemeente een jaarlijkse rentelast van circa 16 miljoen op de
begroting. (7) Ten tweede bestond er een verschil van mening over het
gebruik van het Stadsvernieuwingsfonds als structurele oplossing voor de
Amsterdamse problemen. Amsterdam was tegen het gebruik van het fonds

18
als oplossing van vóór 1985 nog te verrekenen posten en stelde zich op het
standpunt dat het van de gemeente onmogelijk was om binnen de rijks-
storting voor het Stadsvernieuwingsfonds te blijven. Volgens de gemeente
zouden de werkelijke uitgaven van Amsterdam 50 miljoen hoger zijn dan de
uitkering van het Stadsvernieuwingsfonds. (8) Vanaf die tijd is Amsterdam
dan ook doorgegaan met het activeren van tekorten: 50 miljoen in 1986 en 35
miljoen in 1987. (9) In feite betrof het hier dus tekorten op de gemeente-
begroting die de gemeente onder de noemer 'financiële claims op het Rijk' op
de begroting plaatste. Het Rijk, in casu de Ministeries van Binnenlandse
Zaken en Financiën, wil daar niets van weten en verwijst de gemeente terug
naar het Stadsvernieuwingsfonds. Toen in 1987 bleek dat de gemeente geld
over had gehouden van het Stadsvernieuwingsfonds 1985 en 1986 stelde de
wethouder Financiën voor om 10 miljoen hiervan toch maar te gebruiken
voor dekking van een deel van het tekort op de gemeentebegroting (in 1987 is
er een tekort van 100 miljoen). Die 10 miljoen uit het Stadsvernieuwings-
fonds is vervolgens gebruikt voor uitgaven waar in de gemeentebegroting al
rekening mee gehouden was en die betrekking hebben op de stadsvernieu-
wing. (10) In de hoofdstukken 6 en 7 wordt hierop teruggekomen.

Fonds Woningnood

Enige bijzondere aandacht is op zijn plaats voor de voormalige eigen bijdrage

van de gemeente aan de 'extra stadsvernieuwingsinspanning'. In 1981 werd
het Fonds Woningnood ingesteld voor een periode van drie jaar (totale reser-
vering ruim 115 miljoen). Dit fonds werd onder meer wegens lacunes in
bestaande regelingen ingesteld en was vooral bedoeld voor onrendabele deel-
aankopen en opknappen. In 1984 werden enkele belangrijke lacunes opgevuld
en betekende de komst van het Stadsvernieuwingsfonds een einde van de
verkokering van middelen. Voor Amsterdam restte toen slechts de vraag of
de omvang van de Stadsvernieuwingsfondsuitkering van het Rijk voldoende
was om het wegvallen van het Fonds Woningnood op te vangen. (11)
In de jaren na invoering van het Stadsvernieuwingsfonds werden er in het
Fonds Woningnood echter geen nieuwe reserveringen voor projecten toe-
gevoegd. Daarentegen kwamen er jaarlijks uit het Fonds Woningnood aan-
zienlijke bedragen vr ij van oude reserveringen. (12) In 1985 ruim 11 miljoen,
in 1986 ruim 16 miljoen en in 1987 zelfs 40 miljoen. Deze bedragen werden
toegevoegd aan de Algemene Reserve van de gemeentebegroting. De
Algemene Reserve van de gemeentebegroting wordt gebruikt om het
begrotingstekort te dekken. In Amsterdam was meestal sprake van een nega-
tieve reserve dat wil zeggen dat er geld geleend werd om het tekort op de
begroting te dekken. De reserves van het Fonds Woningnood daalden door
deze overheveling tot een bedrag van circa 0,5 miljoen dat nog resteerde om
een aantal lopende projekten af te handelen.
In totaal werd er 67 miljoen aan stadsvernieuwingsreserveringen naar de
Algemene Reserve afgevloeid. Een kritische kanttekening is hier wel op zijn
plaats. Het Fonds Woningnood behoorde tot de 'extra stadsvernieuwings-
inspanning'. In vele gemeenten was een dergelijk fonds na instelling van het
Stadsvernieuwingsfonds blijven bestaan, naast de structurele bijdrage van de
gemeenten via de Algemene Dienst als een gemeentelijke bijdrage aan die
extra inspanning. In Amsterdam was dat niet gebeurd, integendeel zelfs, het
Fonds Woningnood vloeide af naar de Algemene Reserve. De projecten die in
het Fonds zaten werden door het Stadsvernieuwingsfonds oovergenomen.

19
2.6 DE RELATIEVE POSITIE VAN HET STADSVERNIEUWINGSFONDS

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het financiële kader van de stadsvernieu-

wing en de positie die het Stadsvernieuwingsfonds hierbinnen inneemt. In het
overzicht van de totale investeringsstromen in de stadsvernieuwing van
Amsterdam bleek het relatieve belang van het Stadsvernieuwingsfonds.
Ongeveer 70% van de investeringen bleken via andere geldstromen te lopen.
Als men praat over de beleidsvrijheid van de gemeente bij de besteding van
het Stadsvernieuwingsfonds, kan dit niet los gezien worden van de financieel-
institutionele relatie tussen Rijk en gemeente. Ontwikkelingen in de rijks-
begroting vinden hun weerslag direct of indirect in het financieel kader van
de stadsvernieuwing op lokaal niveau.
Bij de behandeling van het Stadsvernieuwingsfondsbudget van het Rijk
viel te constateren dat het fonds redelijk ongeschonden uit de strijd was
gekomen. Alleen de door het Rijk niet juist ingeschatte declaratiestroom in
1984 had verstrekkende gevolgen. Het Stadsvernieuwingsfondsbudget voor
1985 tot en met 1988 moest deels gebruikt worden voor de afhandeling van
deze gemeentelijk claims. Ten gevolge van deze afhandeling was de rijks-
storting voor het Stadsvernieuwingsfonds van Amsterdam pas in 1989 op het
eigenlijk bedoelde niveau gekomen. Bij de besteding van deze jaarlijkse r ijks-
storting werden de gemeenten in de WSDV weinig beperkingen opgelegd. Bij
een 'keus' voor stadsvernieuwing als produktieproces van woningbouw en
woningverbetering werd de bestedingsvrijheid van het fonds drastisch
ingeperkt. Bij een omvang van de contingenten nieuwbouw en woningver-
betering zoals Amsterdam die kende, bleek circa 70% van het Stadsvernieu-
wingsfonds contingent-gebonden. Bezuinigingsmaatregelen van het Rijk op de
contingenten werkten via deze afhankelijkheidsrelatie ook door in het Stads-
vernieuwingsfonds. De gemeente kon natuurlijk proberen de verslechtering
van de rijksregelingen te compenseren door eigen bijdragen uit het fonds. De
subsidieregelingen van het Rijk ten aanzien van bodemsanering zijn immers
te beperkt om alle stadsvernieuwingsplannen doorgang te laten vinden. De
gemeente kon dan 'kiezen' tussen gedeeltelijk stopzetten van de produktie of
het zelf maar betalen uit het Stadsvernieuwingsfonds. De nieuw gelntrodu-
ceerde Subsidieregeling voor Grote Bouwplaatsen vormde ook een illustratie
van een rijksoverheid die wel een regeling opstelde maar vervolgens het
beschikbare budget zo sterk afgrendelde dat de gemeente genoodzaakt werd
een belangrijk deel van de kosten uit eigen zak te betalen (zie verder hoofd-
stuk 4).
Het leveren van een eigen gemeentelijke bijdrage aan de stadsvernieu-
wing hoefde natuurlijk niet altijd uit het Stadsvernieuwingsfonds te komen.
Voor de gemeente Amsterdam met een structureel begrotingstekort van vele
tientallen miljoenen vielen er echter niet veel extra's aan de stadsvernieu-
wing bij te dragen. De bijdrage van de Algemene Dienst van de gemeente-
begroting aan de stadsvernieuwing door middel van apparaatskosten, onder-
houd en exploitatiekosten van voorzieningen in combinatie met oude geacti-
veerde stadsvernieuwingstekorten levert jaarlijks al een begrotingstekort op
van circa 35 miljoen. De pogingen van de gemeente om deze tekorten via het
Rijk te regelen hadden weinig kans van slagen. Het Rijk, in casu het Minis-
terie van Binnenlandse Zaken, verwees ook hier naar het Stadsvernieuwings-
fonds.

20
3

AMBTELIJKE TAAKVERDELING EN
BESTUURLIJKE BESLUITVORMING
ST ADSVERNIEUWINGSFONDS

3.1 INLEIDING

Dit hoofdstuk gaat in op de ambtelijke taakverdeling, zoals die zich na de

inwerkingtreding van de WSDV heeft ontwikkeld en de formele besluit-
vormingsprocedure zoals die met betrekking tot het Stadsvernieuwingsfonds
is vastgesteld.
De herschikking van verantwoordelijkheden zal behandeld worden aan de
hand van de institutionalisering van de sector Stadsvernieuwing zoals die
voor de WSDV bestond. Dat bepaalt mede de mate waarin aanpassingen die
na de invoering van de WSDV mogelijk waren. Eerst wordt ingegaan op de
stapsgewijze inpassing van de sector Stadsvernieuwing in de loop van de 70er
en begin 80er jaren (paragraaf 3.2). Daarna wordt ingegaan op de discussie
over en de wijze waarop het budgetbeheer vorm heeft gekregen (paragraaf
3.3). Vervolgens wordt de wijze van verdeling van de middelen uit het Stads-
vernieu wingsfonds en de procedu re in relatie tot de gemeentebegroting
behandeld (respectievelijk paragraaf 3.4 en paragraaf 3.5).
In paragraaf 3.6 volgt een typering van de besluitvorming over het Stads-
vernieuwingsfonds in Amsterdam voor de periode 1985-1990. In het bijzonder
komt de positie van het bestuur hierin aan de orde. In hoofdstuk 8 wordt
verder ingegaan op de verdelingswijze van het Stadsvernieuwingsfonds, zoals
die voor de periode na 1990 wordt voorgesteld in het kader van de Binnen-
gemeentelijke Decentralisatie.

3.2 DE INSTITUTIONALISERING VAN DE SECTOR STADSVERNIEUWING

VOOR 1985

In deze paragraaf wordt een korte schets gegeven van de institutionalisering

van de sector Stadsvernieuwing in de periode 1970-1984. Rond 1970 vond een
eerste aanpassing van de gemeentelijke organisatie plaats waar in het belang
van een afzonderlijke sector Stadsvernieuwing werd onderkend. De eerste
projectgroepen deden hun intrede om op decentrale wijze en in overleg met
bewoners aan de stadsvernieuwing te werken. De Amsterdamse stads-
vernieuwing werd in de beginperiode (vanaf 1970) sterk gekenmerkt door de

21
rol van de sector Stadsontwikkeling, een onderdeel van de Dienst Publieke
Werken. (1) Door het toegenomen buurtverzet tegen de grootschalige en
saneringsgerichte plannen van de sector Stadsontwikkeling werd de noodzaak
voor het gemeentebestuur om de nog (voorzichtige) keuze vóór versterking
van de buurtgerichte projectorganisatie door te zetten ten koste van de lijn-
diensten sterker.
Om de sector Stadsontwikkeling te dwingen (meer) aanvaardbare plan-
producten af te leveren werd de daadkracht van de projectorganisatie
versterkt. Het vertrouwen van buurtgroepen in de projectorganisatie was
door de patstelling tussen de elkaar bestrijdende diensten tot een minimum
gedaald. De noodzaak van reorganisatie van het apparaat om tot een her-
nieuwde aanpak van de stadsvernieuwing te komen werd sterker. Een reorga-
nisatie van het apparaat bleek pas mogelijk toen de omslag in de stads-
vernieuw ing zich in 1978 definitief had doorgezet. De nieuwe consensus,
gericht op de open-gaten-bouw en een buurtgewijze aanpak, maakte de door-
breking van Publieke Werken mogelijk. De lijnorganisaties werden door-
broken en er werd gekozen voor het plaatsen van de planningstaak bij het
projectmanagement Coördinatie Stadsvernieuwing (CSV). "Belangrijk inzicht
in deze periode was, dat je de planning niet bij de lijnorganisaties kunt laten
rusten, die plannen zich zelf dominant en verzwijgen eigen falen. Ofwel
planning en informatie zijn niet belangeloos". (2)
De hoofdlijnen van de reorganisatie uit 1978 waren de gerichtheid op de
buurt en een permanente inspraak en participatie enerzijds en het door-
breken van de oude structuren en een directe onderschikking aan de politieke
top anderzijds. Daartoe werd de positie van de gemeentesecretarie ver-
sterkt; het ambtelijk apparaat dat direct onder het politieke bestuur valt. Zij
kreeg een actieve coördinerende rol en werd belast met:
het verwerken van inbreng van alle bij de stadsvernieuwing betrokken
participanten, zodat deze gebruikt kan worden voor het ten behoeve van
het bestuur formuleren van beleidsuitgangspunten en van planvormings-
en coördinatie-opdrachten voor de samenwerkingsverbanden tussen de
sectoren, per buurt of per project;
het actief coördineren van het proces en het bewaken van de voortgang;
het zorgdragen voor het overleg met de betrokken bevolking;
het coördineren van het overleg met Rijk en Provincie. (3)

De projectgroepen werden in dit kader direct aan de secretarie verbonden.

Verder vond een opdeling van de ambtelijke organisatie plaats. De Dienst
Publieke Werken en de sector Stadsontwikkeling werden opgedeeld in Open-
bare Werken, Grondbedrijf en Stadsontwikkeling. Bij de Dienst Openbare
Werken bleef het Planningbureau Stadsvernieuwing (PBSV) gesitueerd, dat
vooral een afstemmingsfunctie tussen de activiteiten had. (4) Tevens werd
een wethouder belast met de coördinatie van de Stadsvernieuwing, Grond-
bedrijf, Volkshuisvesting en Bouw- en Woningtoezicht. (5)
Voor de verzelfstandiging van het Grondbedrijf van Publieke Werken wer-
den twee redenen gegeven. Ten eerste had een verzelfstandiging van het
Grondbedrijf prioriteit met het oog op de beheersing van de financiële kant
van de stadsvernieuwing, mede in het kader van de overeenkomst met het
Rijk over de financiële gezondmaking van de gemeente (zie verder paragraaf
7.8).
In de tweede plaats was het beter Publieke Werken uit elkaar te halen
met het oog op de doelmatigheid en de bestuurlijke verhoudingen. Publieke
Werken kenmerkte zich als een star bureaucratisch apparaat dat vrij

22
autonoom functioneerde. Een onttakeling en hernieuwde inpassing in een
centraal geleid apparaat was noodzakelijk. De reorganisatie die werd door-
gezet is als volgt te typeren.
1. Het handhaven van de verticale lijnverbanden en zelfs nog de verfijning
daarvan door de opsplitsing van de diensten, waardoor de greep van het
centrale niveau op het proces versterkt wordt.
2. Een horizontale doorbreking van die verbanden gericht op de coördinatie
van de uitvoering per buurt, de projectgroepen, en de coördinatie op het
centrale niveau, waarbij er tussen beide een directe relatie dient te be-
staan.
3. De centrale positie die de afdeling Coördinatie Stadsvernieuwing van de
secretarie in dit geheel inneemt. CSV coördineert de projectgroepen, zij
zorgt voor de voorzitters, het secretariaat en het contact met het
bestuur. CSV coördineert het overleg met de bevolking en de hogere
niveau's binnen de overheid.

CSV werd zodoende de centrale planningsinstantie en het aanspreekpunt in

de Amsterdamse stadsvernieuwing.

3.3 DE DISCUSSIE ROND HET BUDGETBEHEER

Ter voorbereiding van de invoering van het Stadsvernieuwingsfonds had CSV

al eind 1983 het initiatief genomen om een voorbereidingsgroep te starten
met CSV als trekker en het Grondbedrijf en de afdeling Financiën als deel-
nemers. De voorbereidingsgroep had voor de meningsvorming in B&W een
aantal ambtelijke discussiestukken geproduceerd over de invoering van het
Stadsvernieuwingsfonds. De belangrijkste waren de 'startnotities', waarvan er
in de loop der tijd een zestal is verschenen. Op basis van de startnotities
werd uiteindelijk bepaald hoe de besluitvorming - in principe - moest gaan
plaatsvinden. Een belangrijk discussiepunt was de plaats van het Stads-
vernieuwingsfonds binnen de gemeentelijke organisatie. Voor het onder-
brengen van het beheer en de administratie van het Stadsvernieuwingsfonds
kwamen een aantal diensten/afdelingen in aanmerking. (6) Dat waren Grond-
bedrijf, de afdeling Financiën en CSV. Het Planningbureau Stadsvernieuwing
werd ook als kandidaat genoemd, maar had niet de ambitie om een rol binnen
de stedelijke verdeling van financiële middelen te gaan spelen. De dienst-
verlening op decentraal niveau bleef bij dit bureau (vrij principieel) voorop
staan. (7) De afdeling Financiën viel af omdat ze zelf klein wilde blijven en
het financieël beheer zoveel mogelijk bij de sectoren wilde laten en zich
bovendien niet op het vakinhoudelijke terrein van de stadsvernieuwing wilde
wagen. Het budgetbeheer van het Stadsvernieuwingsfonds bij het Grond-
bedrijf plaatsen zou volgens het CSV mogelijk te verleidelijk zijn. "Bijvoor-
beeld bij het maken van een afweging bij een claim voor de onrendabele
delen voor aankoop en opknappen of voor grondkosten". (8)
Maatgevender voor het niet onderbrengen van het budgetbeheer bij het
Grondbedrijf is geweest het feit dat het Grondbedrijf nog zijn handen vol had
aan het adequaat inrichten van zijn eigen financiële administratie en het
slechte imago dat het nog had ten gevolge van uiteenlopende problemen uit
het recente verleden. Zie verder in hoofdstuk 7.
Bij de startnotitie over 'de uitgangspunten voor het beheer' van januari
1984 was het nog niet mogelijk om overeenstemming te bereiken over de

23
verantwoordelijkheid voor de verdelingsvraagstukken. Er bestonden ideeën
om daarvoor een speciale verdelingsinstantie in te stellen. Enkele leden van
de voorbereidingsgroep dachten daarbij aan een belangeloze coördinator op
ambtelijk niveau. Anderen dachten aan een werkverband, waar alle belang-
hebbenden op ambtelijk niveau zouden zijn vertegenwoordigd onder leiding
van de wethouder. Een andere optie legde de nadruk meer op de politieke
besluitvorming, door bijvoorbeeld een aparte raadscommissie met het Stads-
vernieuwingsfonds te belasten.
In de discussie over de plaats van het budgetbeheer kon het Grondbedrijf,
ondanks het feit dat een groot deel van de geldstromen bij de stadsvernieu-
wing via het Grondbedrijf worden geadministreerd, vrij gemakkelijk gepas-
seerd worden. Het is vooral op basis hiervan dat het Grondbedrijf nog een
aantal onderwerpen van het financieel beheer aan zich wilde binden. Dit
werd in juni 1984 in een afw ijkende mening direct aan de wethouder Stads-
vernieuwing en Grondzaken kenbaar gemaakt . Het Grondbedrijf stelde daarin
onder andere:
dat de verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke voorbereiding van de be-
groting bij het Grondbedrijf zou moeten liggen, onder andere omdat CSV
logischerwijs de voorkeur voor de projectgroepgebieden heeft;
dat het Grondbedrijf de verantwoording voor de verslaglegging moet heb-
ben gezien het bestaande apparaat en het feit, dat de gegevens door het
Grondbedrijf geleverd moeten worden;
dat verantwoordelijkheid van CSV voor de plantoetsing (sober en doel-
matig) in strijd is met de verordening op het Grondbedrijf;
dat ook de toetsing van de economische haalbaarheid van uitvoerings-
schema's bij het Stadsvernieuwingsplan (WSDV), volgens de verordening
op het Grondbedrijf, de taak van het Grondbedrijf is.

Deze late reactie van het Grondbedrijf heeft er evenwel niet toe geleid dat
de plaats van het budgetbeheer bij CSV alsnog ter discussie werd gesteld.
Het onderbrengen bij de afdeling CSV was de meest realistische mogelijkheid
gezien de bestaande coördinatierol en taken die deze afdeling reeds binnen
de stadsvernieuwing vervulde die mede een financiële component kende.
Vooral bij de invoering van de Interim Saldoregeling was de rol van CSV al
toegenomen. Daarbij ging het aanvankelijk alleen om "zoveel mogelijk
subsidie binnenhalen" en de daartoe mede ingerichte planaanvragen. Later
vervulde CSV tevens de rol om per stadsdeel taakstellende budgetten vast te
stellen en daarbij de prioriteitsstelling aan te geven. (9) Een belangrijk voor-
deel van het onderbrengen bij CSV was verder dat aan de positie van het
fonds ook een meer politiek beleidsbepalende rol zou kunnen worden
gegeven, gezien de directe onderschikking aan het bestuur, in casu de wet-
houder Stadsvernieuwing.
Uiteindelijk is het budgetbeheer bij CSV terecht gekomen. In een notitie
van wethouder CSV aan B&W, Uitgangspunten beheer Stadsvemieuwings-
fonds, die daarna formeel door B&W werd bekrachtigd, werden enkele prin-
cipe-afspraken en de taakverdelingen ten aanzien van het Stadsvernieuwings-
fonds op globale wijze vastgelegd. (10) CSV heeft daardoor in het verdelings-
proces van de stadsvernieuwingsgelden de belangrijkste rol gekregen, zoals
blijkt uit de volgende taken:
het verzamelen van de claims van de projectgroepen en van de diensten,
het (globaal) toetsen en bewerken ervan;
het op basis hiervan produceren van een stedelijk overzicht;
het (globaal) achteraf toetsen van de plannen die aan de claims ten

24
 grondslag liggen;
het opstellen van een concept-begroting, het verzorgen van behoeftera-
mingen;
het opstellen van een concept-verdelingsvoorstel.

In naderhand verschenen ambtelijke notities van CSV werden de (globale)

uitgangspunten nader geprecisieerd, zoals met betrekking tot de begeleiding
van de besluitvorming, de uitvoering van de begroting, de voorbereiding en
bijstelling, de rapportage aan GS, het overleg met het Rijk over de beschik-
bare middelen en dergelijke. De meer bestuurlijke uitgangspunten die eind
198~ met betrekking tot het budgetbeheer worden vastgelegd, betroffen:
een pro jectgew ijze begrotingsopzet met een terri tor iale en sectorale di-
mensie;
een afsplitsing van het budget voor de stadsdeelraden (een voorstel voor
verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds naar de stadsdeelraden volgt
evenwel pas in 1990, zie verder hoofdstuk 8); (1l)
tenslotte de vaststelling dat binnen het college de wethouder CSV belast
is met de voorbereiding van de bestuurlijke besluitvorming.

De bestuurlijke besluitvorming wordt in het najaar van 198~ door B&W nader
uitgewerkt, (12) waarbij op basis van de bewerkte begrotingsgegevens van
CSV en het daarop gebaseerde voorstel van de Wethouder CSV aan B&W een
voorstel, met betrekking tot het zogenaamde onderscheid romp - 'vrij-beslis-
baar' werd voorgelegd. Dit onderscheid kwam voort uit de werkw ijze bij de
Amsterdamse gemeentebegroting. In het geval van de stadsvernieuwing
betreft de romp de kosten die niet ter discussie staan. In de eerste plaats
zijn dit de uitgaven samenhangend met het nieuwbouwcontingent en het
contingent woningverbetering. Verder de uitgaven samenhangend met
technisch niet uitstelbare projecten en kasbedragen ten behoeve van eerder
aangegane gemeen telijke verplichtingen. Kortom, al de projecten en activi-
teiten die niet voor afweging in aanmerking komen, vormen tesamen de romp
van de begroting. Voor het 'vrij-beslisbaar' deel is in principe jaarlijks een
bestuurlijke afweging mogelijk. Verderop word t hierop teruggekomen.
Voor het 'vrij beslisbaar' deel is in de besluitvormingsprocedure verder
vastgelegd, dat de Wethouder CSV een prioriteitsvolgorde per buurt aangee ft
(waarbij ook de andere wethouders hun prioriteitslijsten kunnen indienen). In
deze besluitvormingsprocedure blijft de wethouder CSV van begin tot eind
verantwoordelijk. De wethouder Financiën levert alleen schriftelijk commen-
taar op de voorstellen van de wethouder CSV, althans volgens deze formele
opzet. Tot zover de hoofd opzet in de besluitvormingsprocedure zoals die eind
198~ werd vastgelegd.

3.4 DE WERKWIJZE BIJ DE VERDELING VAN HET STADSVERNIEU-

WINGSFONDS

Bij de verdeling van het Stadsvernieu wingsfonds 1985 werd aangesloten bij de
bestaande buurtgerichte stadsvernieuwingsaanpak. Dit betekende dat er
gekozen werd voor een begroting die primair gebaseerd was op de program-
ma's van de projectgroepen stadsvernieuwing. De plannen en projecten uit
deze programma's resulteren in een zogenaamde projectgewijze begroting.
De Stadsvernieuwingsfondsmiddelen worden dus niet met een sleutel vooraf

25
verdeeld over de gebieden. Volgens de projectmethoden wordt het beperkte
jaarlijkse budget via een bestuurlijke afweging over het aanbod van projecten
verdeeld. Aanvankelijk had men daarbij een begrotingsmatrix voor ogen met
zowel een territoriale (de actiegebieden) als een sectorale (de diensten)
component. Deze ideaaltypische verdeling bleek in de praktijk niet bruik-
baar. Slechts 50% van de middelen was met behulp van het projectenaanbod
territoriaal toe te rekenen naar de projectgroepgebieden. Daarnaast bleef er
echter een groot aantal projecten en activiteiten over die niet in deze
matrix pasten. Deels betrof dat projecten buiten de actiegebieden en voor
een groot deel activiteiten die vooraf niet aan gebieden toe te rekenen
vielen. In de eerste jaren van het Stadsvernieuwingsfonds is de volgende
werkwijze bij de verdeling gevolgd.
1. De stadsdelen, de projectgroepen en de sectoren dienen jaarlijks claims
in. Deze claims worden onderverdeeld in romp (uitgaven die direct
samenhangen met de toegekende contingenten, dan wel noodzakelijk zijn
om vastgesteld beleid op een gelijkblijvend niveau te kunnen continueren)
en 'vrij-beslisbaar' (overige uitgaven).
2. Bij de 'vrij-beslisbare' projecten wordt door de aanvragers de prioriteits-
volgorde aangegeven.
3. De afdeling CSV maakt een verdelingsvoorstel waarbij in principe de
prioriteitsvolgorde van de stadsdelen, de projectgroepen en de sectoren
wordt aangehouden.
4. De wethouder CSV dient het Verdelingsvoorstel in bij de wethouder
Financiën, die het voorstel vooral bekijkt op relaties met de Algemene
Dienst.
5. Dan vindt besluitvorming plaats in de vergadering van de gemeenteraad.

In 1989 wordt een wijziging in de werkwijze voorbereid. In de Nota Ruim

Baan wordt die uiteengezet. De werkwijze veranderde op twee punten.
1. In de werkwijze tot 1989 werden behalve de aan de toegewezen contin-
genten gekoppelde kosten ook diverse andere kosten tot een bepaald
niveau als romp gekenmerkt.
2. In de nieuwe werkwijze vindt de verdeling van het 'vrij-beslisbaar' niet
plaats door middel van een objectieve sleutel, maar door bestuurlijke
afwegingen met betrekking tot benoemde projecten. In hoofdstuk 7 wordt
op deze nieuwe werkwijze teruggekomen.

In de begroting van het Stadsvernieuwingsfonds wordt een onderscheid

gemaakt tussen de projectenclaims van de projectgroepen (en stadsdeelraad
Noord) en de projecten- c.q. stedelijke activiteiteoclaims van de gemeente-
lijke diensten, afdelingen en coördinatieverbanden. Ter illustratie van het
informatieniveau en het onderscheid tussen de claims van de projectgroepen
en de diensten/afdelingen zijn twee (fictieve) voorbeelden opgenomen (tabel
3.1 en 3.2). De kolom aanvraag is het geclaimde bedrag en de kolom voorstel
is het bedrag dat het bestuur wil toekennen. In deze vorm komen de claims
en voorstellen bij de begrotingsbehandeling in de gemeenteraad.
Deze methode resulteert in circa 400 begrotingsposten binnen het
Stadsvernieuwingsfonds. Voor het totaalbeeld kent de ontwerpbegroting
daarnaast ook nog een aantal overzichten:
overzicht totalen per kostensoort;
overzicht totalen per projectgroep;
overzicht totalen per dienst, afdeling en coördinatieverband;
overzicht totalen per verantwoordelijke sector.

26
De jaarlijkse begrotingsvoorstellen Stadvernieuwingsfonds zoals die voor-
komen in de begrotingsmissives kennen hierdoor een grote mate van
inzichtelijkheid qua rubriceringswijze.

Tabel 3.1: Claim projectgroep Dapperbuurt

Claim pro jectgroep Dapperbuurt aanvraag voorstel

(x f 1000,-) (x f 1000,-)

Grondkosten herindelingsplan 1 1.200 1.200

Grondkosten project 13.2 400 400
Subtotaal romp 1.600 1.600

Herprofilering Dapperstraat 500 500

Dienstencentrum Dapperplein 120 80
Kinderdagverblijf 't speeltje 40 0
Subtotaal 'vrij-be slis baar' 660 580

Totaal Dapperbuurt 2.260 2.180

Tabel 3.2: Claim Dienst Volkshuisvesting

Claim Dienst Volkshuisvesting aanvraag voorstel

(x f 1000) (x f 1000)

Apparaatskosten CDV 400 400

Gebouwde parkeervoorzieningen 2.300 2.300
Onrendabele aankopen en opknappen 30.000 30.000
Subtotaal romp 32.700 32.700

Extra onrendabele aankopen

en opknappen 10.000 7.000
Nieuw beleid: beoordelen aannemers 500 200
Diverse knelpunten 300 0
Subtotaal 10.800 7.200

Totaal Dienst Volkshuisvesting 43.500 39.700

3.5 DE PROCEDURE IN RELATIE TOT DE GEMEENTEBEGROTING

De besluitvorming over de verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds is in

Amsterdam opgenomen in de gemeentelijke begrotingsprocedure. (13) In de
ontwerp begroting van de gemeente is het Stadsvernieuwingsfonds als apart
hoofdstuk opgenomen. (14) De begrotingssystematiek van Amsterdam, waar-
bij onderscheid wordt gemaakt tussen voortzetting van bestaand beleid het
rompdeel van de begroting en het 'vrij-beslisbaar', is daarmee ook van toe-
passing op de verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds. De belangr ijkste

27
keuzemomenten bij het opstellen van gemeentelijke begrotingen liggen in het
algemeen in de voorbereiding. In de specifieke systematiek van Amsterdam
zijn de belangrijkste keuzes in de voorbereiding:
de vaststelling van het totale budgettaire kader;
de vaststelling van de noodzakelijke omvang van de romp en het volume
voor het 'vrij-beslisbaar';
de invulling van het 'vrij-beslisbaar' met concrete posten.

Figuur 3.1: Belangrijkste keuze momenten voorbereiding begroting

/" ",,-
/'
/

~Iëïï)
./
'"["prOjeklgT]
",
-~.

Deze keuzemomenten zijn in de begrotingsprocedure te situeren in de zoge-

naamde BAAK-besprekingen. (15) Dit zijn de onderhandelingsrondes van het
college van B&\V over de begroting. De vaststelling van de begroting, die
daarna plaatsvindt door de gemeenteraad heeft over het algemeen een auto-
risatiefunctie. Keuzes kan de raad alleen nog maken met behulp van moties,
waarbij in de begrotingsdiscipline van Amsterdam een alternatieve dekking
moet worden aangegeven. Het volledige traject van begrotingsvoorbereiding
tot en met de uiteindelijke vaststelling van de begroting kan voor het Stads-
vernieuwingsfonds als volgt worden weergegeven.

Begrotingsprocedure van het Stadsvernieuwingsfonds in de tijd.

Augustus. BAAK I: voorstel van de wethouder CSV over het budgettair
kader en de omvang van de romp. Dit voorstel is afgeleid van de romp-claims
van de projectgroepen, diensten, afdelingen en coördinatieverbanden. Com-
mentaar op dit voorstel door de wethouder van Financiën. Uiteindelijke
vaststelling van budgettair kader en de omvang van de romp door B&W.
September. BAAK 11: na de besluitvorming in BAAK I ligt ook de omvang
van het 'vrij-beslisbaar' vast. De wethouder CSV doet een voorstel voor de
invulling van het 'vrij-beslisbaar' met concrete projekten en activiteiten.
Hierbij wordt gebruik gemaakt van de opgevoerde 'vrij-beslisbaar' claims van
de projectgroepen. Diensten hebben zelf een prioriteitsvolgorde aangegeven
en de wethouder CSV heeft daarin de zogenaamde zaaglijnen geplaatst (dat
wil zegl$en welke claims al of niet worden toegekend). De wethouder van
Financien toetst het voorstel op de relatie met de Algemene Dienst van de
gemeentebegroting. Daarnaast plaatst B&W de uiteindelijke zaaglijnen, wat
onder de zaaglijn valt is daarmee geschrapt.
November. Publicatie van de ontwerp-begroting (begrotingsmissive),
waarin het Stadsvernieuwingsfonds als hoofdstuk is opgenomen.

28
 December. Raadsbespreking: de gemeenteraad geeft haar algemene
beschouwingen over de begroting.
Januari/Februari. Begrotingsonderdelen worden in de raadscommissies
besproken (het Stadsvernieuwingsfonds in de raadscommissie 'Stadsvernieu-
wing, Volkshuisvesting en Grondzaken').
Maart. Indienen van moties gevolgd door de definitieve vaststelling van
de begroting door de gemeenteraad.
April. Publicatie van het volumebesluit met daarin de bijdragen aan
derden volgens de Subsidieverordening Stadsvernieuwing.

De vaststelling van de begroting betekent dat B&W worden gemachtigd tot

het doen van de uitgaven binnen de in de begroting opgenomen ramingen. Er
blijft echter een aantal uitgaven waarover, voorafgaande aan de bestedingen,
nadere besluitvorming noodzakelijk is. Dit geldt in de eerste plaats voor de
zogenaamde kapitaalsuitgaven, die een belangrijk deel uitmaken van het
Stadsvernieuwingsfonds (bijvoorbeeld grondexploitatie). Voor deze uitgaven
zullen afzonderlijke credieten moeten worden aangevraagd volgens de daar-
voor geldende procedures. Daarnaast is het regel dat gehonoreerde claims uit
het 'vrij-beslisbaar' van het Stadsvernieuwingsfonds, waarover nog geen
inhoudelijke besluitvorming heeft plaatsgevonden, alsnog bestuurlijk behan-
deld moeten worden.

3.6 DE RUIMTE VOOR BESTUURLIJKE AFWEGING

Bij de jaarlijkse verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds kwamen lang niet

alle projecten voor afweging in aanmerking. Zo lag er door besluitvorming in
voorgaande jaren al een belangrijk deel van de bestedingen vast. Bij het
Stadsvernieuwingsfonds betrof dat vooral projecten, die al in een uitvoerende
fase zijn of waarover al bindende afspraken waren gemaakt. Door de
beleidskeuze van B&W om absolute voorrang te geven aan uitgaven die direct
samenhangen met de toegekende rijkscontingenten, zoals de grondkosten en
de onrendabele delen voor aankoop en opknappen, vielen ook deze kosten-
soorten buiten de afweging. Een derde categorie die niet in de jaarlijkse
afweging betrokken werd waren de kosten van een aantal rijksregelingen die
in ongewijzigde vorm werden voortgezet in het Stadsvernieuwingsfonds,
zoals voorbereidingskostenen object- en subjectsubsidies voor bedrijven. AI
deze projecten en activiteiten die niet voor de afweging in aanmerking
kwamen, vormden tezamen de romp van de begroting. In de claims van de
projectgroepen, diensten, afdelingen en coördinatieverbanden vormden deze
romponderdelen ook een aparte categorie. De honorering van deze romp-
claims bij de verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds was in het algemeen
een formaliteit.
Anders lag dat bij de verdeling van het dan nog resterende deel van het
Stadsvernieuwingsfonds, het 'vrij-beslisbaar'. Dit vormde het jaarlijkse
middelpunt van de bestuurlijke afweging. Voor de verdeling van het 'vrij-
beslisbaar' werden specifieke 'vrij-beslisbaar' claims ingediend. Bij deze
claims is het onderscheid dat gemaakt werd tussen de voornamelijk project-
gebonden claims van de projectgroepen en de vooral op activiteiten gerichte
claims van de afdelingen, diensten en coördinatieverbanden van belang (hier-
op wordt in hoofdstuk 6 nader ingegaan).
De verdeling van het 'vrij-beslisbaar' over de projectgroepenclaims was

29
een typische korte termijn verdeling waarbij de belnvloedingsmogelijkheden
beperkt zijn. Door de lange voorbereidingstijd van projecten konden in het
algemeen bij de verdeling geen nieuwe projecten meer worden toegevoegd.
Daardoor werd het verdelingsvraagstuk ingeperkt tot het schrappen (vertra-
gen) in een gegeven planaanbod. Daarbij speelden vooral korte termijndoelen
en cr i ter ia een rol, zoals:
afbreken van doorschuifstromen waardoor de doelstelling 'bouwen voor de
buurt' in gevaar kwam;
beheer- en leefbaarheidsproblemen (kraken, toeloop drugsgebruik, brand-
gevaar etcetera;
financiële problemen (renteverliezen, vervallen rijkssubsidies);
onteigeningsproblemen (indien uitstel kon leiden tot terugvordering).

Veel van deze 'vrij-beslisbaar' claims van de projectgroepen waren vaak via
de behandeling van de Werkprogramma's van de buurten inhoudelijk reeds be-
handeld door het bestuur. Het niet honoreren van deze claims, wat wil zeg-
gen het vooruit schuiven in de tijd, was dan ook meestal een pijnlijke schrap-
operatie.
Bij de toekenning van middelen aan de 'vrij-beslisbaar' claims van de
dienst, afdelingen en coördinatieverbanden lag dat iets anders. Projecten die
langs deze weg opgevoerd werden, betroffen over het algemeen projecten
buiten de aangewezen actiegebieden. (16) Meestal vond er dan door het be-
stuur een afweging plaats over de vorm waarin ze gefinancierd moesten wor-
den. Het was dan een keus of deze betaald moesten worden uit het Stads-
vernieuwingsfonds, de Algemene Dienst van de gemeentebegroting, het
Vereveningsfonds van het Grondbedrijf of uit de onderhoudsbudgetten van de
diensten. Naast deze projectafweging kwam er bij de claims van de diensten,
afdelingen en coördinatieverbanden nog een ander afwegingsaspect aan de
orde. Veel van deze claims waren namelijk in de vorm van stedelijke activi-
teiten gegoten. Voor deze activiteiten gold in veel mindere mate de
beperking dat er op korte termijn niets toegevoegd kon worden. Juist binnen
deze activiteitenclaims kwamen dan ook nieuwe beleidsontwikkelingen
tevoorschijn. Elk jaar was het bestuur genoodzaakt een afweging te maken
tussen de projectgroepenclaims en de initiatie van nieuw beleid (voorname-
lijk opgevoerd in de claims van de diensten); men kan dan ook spreken van
een zekere concurrentie-verhouding tussen beide soorten claims. In hoofd-
stuk 6 wordt op dit onderwerp teruggekomen.
In hoofdlijn zijn er drie beslis momenten in de bestuurlijke besluitvorming
Stadsvernieuwingsfonds. Het eerste beslis moment doet zich voor bij de
vaststelling van het budgettair kader ofwel het totaal te verdelen bedrag per
jaar. De omvang van dat jaarlijks budgettair kader hangt in eerste instantie
af van de rijksstorting voor het Stadsvernieuwingsfonds. In principe heeft de
gemeente een meerjarenzekerheid (5 jaarshorizon van het Meerjarenplan
Stadsvernieuwing), in de praktijk blijkt deze storting echter niet altijd con-
stant en afhankelijk van de financiële perikelen op rijksniveau. Een andere
belangrijke variabele voor het budgettair kader is de effectiviteit van het
stedelijk sturingssysteem. Verdelen van het budget staat er op zich niet voor
garant dat de gelden ook worden besteed in het jaar van toekenning. In prin-
cipe blijven deze 'niet besteedde bedragen' in het Stadsvernieuwingsfonds en
kunnen bij het budgettair kader van het volgend jaar geteld worden. Bij het
niet goed aansluiten van de verdeling op de werkelijke besteding kunnen deze
restanten tot een aanzienlijke stijging van het budgettair kader leiden.
Het tweede beslis moment betreft de definitie van de romp. Bij een ruime

30
definitie zal de omvang van de romp relatief groot zijn (er passen veel
pro jecten onder) met als gevolg een relatief klein deel dat re steert als 'vr ij-
beslisbaar'. Met de definitie van de criteria voor de romp heeft het bestuur
dus in principe een instrument in handen om een groter of kleiner deel van
het totaal beschikbare Stadsvernieuwingsfonds voor bestuurlijke afweging in
aanmerking te laten komen.
Het derde beslis moment betreft de invulling van het 'vrij-beslisbaar'.
Bepalend voor de grootte van het 'vrij-beslisbaar' is het resultaat van de
afwegingen in de twee voorgaande beslismomenten. Het 'vrij-beslisbaar' is
namelijk het deel van het totale budgettaire kader dat resteert na aftrek van
de romp. Afwegingen die op dit derde beslis moment moeten worden gemaakt
betreffen:
de afweging tussen projectgroepenclaims en activiteitenclaims door
diensten;
de voortzetting van oud beleid (van vóór de invoering van de WSDV)
versus de initiatie van nieuw beleid.

Tot zover deze formele uiteenzetting van het hoofdprincipe van de gemeen-
telijke besluitvorming dat in de periode 1985-1990 goldt. Een 'aanpassing' van
dit principe vindt in 1990 plaats in verband met de effectuering van de
Binnengemeentelijke Decentralisatie (zie verder hoofdstuk 8).

31
4

HET STADSVERNIEUWINGSFONDS ALS

EXPANSIEV AT

4.1 INLEIDING

In hoofdstuk 2 is ingegaan op de formele plaats van het Stadsvernieuwings-

fonds binnen het financieel-institutioneel kader. Het ging om een eerste
plaatsbepaling van de relatieve positie van het Fonds ten opzichte van
andere financieringsbronnen die bij het stadsvernieuwingsproces betrokken
zijn. In dit hoofdstuk staat de vraag centraal in hoeverre het Stadsvernieu-
wingsfonds zich met ingang van 1985 als zelfstandige financieringsbron heeft
weten te handhaven ten behoeve van de stadsvernieuwing zoals dat aan-
vankelijk in het gemeentebeleid werd omschreven en hoe het gebruik van het
Stadsvernieuwingsfonds zich in hoofdlijn tussen 1985 en 1990 heeft ontwik-
keld.
In de formele, ruime definitie die het Rijk van het begrip stadsvernieu-
wing in de WSDV hanteert, zijn vrijwel alle stads- én vernieuwingsactivitei-
ten die binnen het bebouwde areaal kunnen plaatsvinden in principe onder te
brengen. In de definitie spreekt het Rijk zich niet uit over de factoren die
een dergelijk ruim opgevat vernieuwingsproces moeten realiseren.
De definitie van de stadsvernieuwing zoals de grote gemeenten die met
name hanteren is doelgerichter en meer beleidsmatig van karakter. Daarbij
verschijnt de gemeente als de voornaamste actor van het stadsvernieuwings-
proces. Stadsvernieuwing wordt daarbij veelal gedefinieerd als een geinter-
naliseerd doel waar naar een gemeente streeft, een notie van wat de stads-
vernieuwing idealiter zou moeten zijn. (J) Zowel in Amsterdam als in de
andere grote gemeenten wordt de stadsvernieuwing in de eerste plaats
gezien als een inhaaloperatie, dat wil zeggen opgevat als een operatie waar
sloop gevolgd wordt door nieuwbouw, renovatie en groot onderhoud. Aan
deze inhaaloperatie wordt noodzakelijk een politieke en sociale component
gekoppeld. De nadruk ligt op het wegwerken van achterstanden in de leef-
omstandigheden. Een verbetering van de leefomstandigheden waarbij de
inbreng van de bewoners en de gebruikers van een gebied belangrijk is. Dit
impliceert dat stadsvernieuwing territoriaal (de wijk, de buurt) georiënteerd
is. Met andere woorden: het stadsvernieuwingsproces is in de grote steden
(en bij uitstek in Amsterdam) 'historisch' gezien gekoppeld aan een bepaald
territorium: de vooroorlogse stadsvernieuwingsbuurten die in een achter-
standspositie zitten. Dit uitgangspunt vindt men ook terug in de Startnotitie

32
Stadsvemieuwingsfonds van CSV van januari 1984. Daarin wordt expliciet
gesteld dat de middelen uit het Stadsvernieuwingsfonds bedoeld zijn om
achterstanden in te halen voor de twaalf eerder door de Raad aangewezen
actiegebieden. Een territoriale beperking en een beperking qua kostensoort is
hiermee in principe op beleidsniveau vastgelegd. De vraag is of de gemeente
ook in staat is geweest een dergelijke opera tionele inperking te behouden bij
het gebruik van het Fonds.
Uit lezing van de begrotingsmissives stadsvernieuwing blijkt hoe in de
afgelopen jaren voortdurend nieuwe kosten binnen het Stadsvernieuwingfonds
werden gehaald. Een territoriale- en kostensoortbeperking bleek in de
achtereenvolgende stadsvernieuwingfondsjaren niet goed haalbaar. Dit
hoofdstuk gaat in op deze uitbreiding van de werkingssfeer van het Fonds en
de voornaamste 'nieuwe' claims waarmee het Amsterdamse Stadsvernieu-
wingsfonds te maken kreeg. Deze zijn te onderscheiden naar.
1. Een externe druk op het fonds als gevolg van ontoereikende rijksregel-
geving op het terrein van de bodemsanering en grote bouwlokaties. Dit is
vooral verbonden met een territoriale uitbreiding van de werkingssfeer
van het fonds (paragraaf 4.2). Daarbij komt ook het concurrerend gebruik
van het Stadsvernieuwingsfonds met betrekking tot de op beleidsniveau
gestelde stedelijke vernieuwingsopgave aan bod. Dit wordt geillustreerd
aan de hand van het voorbeeld van het Oostelijk Havengebied (paragraaf
4.3).
2. Een interne druk op het fonds die te maken heeft met een beoordeling
van gemeente's financiën. Hiermee is vooral een sectorale component
verbonden (paragraaf 4.4).
De betekenis van het Stadsvernieuwingsfonds als gemeentelijke finan-
cieringsbron wordt tenslotte beoordeeld in paragraaf 4.5).

4.2. EEN TERRITORIALE UITBREIDING VAN DE WERKINGSSFEER

Het Amsterdamse gemeentebestuur had in 1984 de terri tor iale werkingssfeer

van het Fonds bepaald tot dat deel van het stedelijk gebied dat gekenmerkt
wordt door woonbebouwing van vóór 1945 (zie figuur 4.0. Amsterdam had de
werkingssfeer van het Stadsvernieuwingsfonds daarmee bewust beperkt wil-
len houden tot dat deel van de bebouwde kom dat meetelde bij de bepaling
van de sleuteluitkering van het Rijk. Hiermee had de gemeente de handen
tevens vrij willen houden om voor gebieden buiten deze grens aanvullende
claims bij het Rijk te kunnen leggen. Een tweede beperking in deze definitie
is gelegen in de term woonbebouwing. De havengebieden horen daar dus niet
bij. De gemeente wilde in de op dat moment lopende discussie met het Rijk
over de subsidiëring van de herstructurering van de oude havengebieden
bewust deze gebieden buiten het Stadsvernieuwingsfonds houden.
De definitie van de werkingssfeer bevindt zich daarmee in het spannings-
veld tussen Rijk en gemeente. Het Rijk vond dat volgens de definitie van de
WSDV het hele bestaande stedelijke gebied van de gemeente onder het
Stadsvernieuwingsfonds valt en dat alle kosten voor 'stedelijke herinrichting'
daaruit betaald moesten worden. De gemeente had daarentegen de werkings-
sfeer zo gedefinieerd dat alleen de 'traditionele stadsvernieuwing' onder het
Stadsvernieuw ingsfonds, zoals die van toepassing was vóór 1985, viel.

33
Figuur 4.1: Territoriale werkingssfeer Stadsvernieuwingsfonds
(grenzen projectgroepgebieden)

N
f

34
Bodemsaneringslokaties

Voor de jaren 1987 en 1988 zijn aan de hand van lezing van de Verdelings-
voorstellen een aantal voorbeelden te geven, die karakter istiek zijn voor de
uitbreidingen in de werkingssfeer. In hoofdstuk 2 is vastgesteld dat
Amsterdam voor de kleinere saneringslokaties in de stadsvernieuwingsgebie-
den de kosten vooralsnog voorschoot uit het Stadsvernieuwingsfonds. Het
door de Provincie te verdelen budget was zo gering dat wachten op een toe-
kenning van middelen een enorme stagnatie in het stadsvernieuwingsproces
zou betekenen. Bovendien was het nog zeer de vraag of de gemeente hier-
voor in aanmerking zou kunnen komen gezien de enorme vraag waarmee de
Provincie wordt geconfronteerd. Voor de gemeente Amsterdam waren deze
saneringskosten nog wel te overzien. Anders lag het voor de echt grote
saneringen, dat wil zeggen die bodemsaneringen waarbij de kosten boven de
10 miljoen uitkwamen. In die gevallen moest de gemeente direct bij het Rijk
aankloppen. De gemeente Amsterdam heeft een aantal van dergelijke loka-
ties binnen haar gemeentegrenzen. Met name de vroegere havengebieden, de
herstructureringslokaties, komen voor subsidiëring in aanmerking. Ook bij de
grote saneringslokaties is de problematiek zeer knellend. Het totale rijks-
budget voor bodemsanering is gemeten aan de vraag voor rijkssubsidie veel
te beperkt. Ten behoeve van de ontwikkeling van de grote herstructurerings-
lokaties vond regelmatig overleg plaats tussen Amsterdam en het Rijk. Als
Amsterdam in de toekomst gedwongen zou worden ook voor deze lokaties het
Stadsvernieuwingsfonds te gebruiken dan zou dit beteken dat dit een oneven-
redig groot deel van het Fonds voor bodemsanering gereserveerd zou moeten
worden. In een interview in 1988 werden de volgende schattingen gegeven:
kosten bodemsanering Oostelijk Havengebied 70 miljoen, Zeeburg 120
miljoen, Wittenburg 10 miljoen. (2)
In het Verdelingsvoorstel van 1987 trad voor het eerst enige precedent-
werking op. Vooral vanwege de druk om het contingent te halen heeft de
gemeente Amsterdam in 1987 ten einde raad besloten zelf de koste n voor
sanering uit het Stadsvernieuwingsfonds voor te schieten. Daarmee was de
werkingssfeer van het Fonds sinds 1987 een nieuwe kostensoort rijker. Het
ging in dit geval om 5% van het jaarbudget. In 1988 nam dit toe tot 7%.
Bepalend voor de hoogte van de bodemsaneringskosten zijn de lokaties waar-
op het contingent gehaald moet worden. Deze krijgen prioriteit. In een inter-
view werd in dit verband gesteld: "Bodemsanering voor het Westerpark,
kosten circa 15 miljoen, vindt men te duur, bodemsanering onder woningen
komt wel uit het Stadsvernieuwingsfonds om de contingenten te halen.
Woningen gaan altijd voor, en de rest wordt zo eerlijk mogelijk verdeeld". (3)
De verwachting is dat wanneer Amsterdam de herstructurering van de sterk
verontreinigde oude havengebieden aanpakt dit beslag op het Fonds aan-
merkelijk kan gaan toenemen. Voor de negentiger jaren schat men de toe-
name van het aandeel circa 30%. (4) De bodemsaneringskosten verbonden
met de ontwikkeling van het (Oostelijk) Havengebied zijn hier vooral debet
aan.

De rijksregeling Smsidie Grote Bouwplaatsen

In verband met het voorafgaande vraagstuk is de relatie met de rijksregeling

SGB van belang. In hoofdstuk 2 werd vastgesteld dat voor toepassing van de
SGB tussen Rijk en gemeente eerst een convenant gesloten moest worden

35
waarin het Rijk vastlegt onder welke voorwaarden de subsidie wordt
verstrekt. Een van de eisen van het Rijk was dat er ruimschoots aandacht
moest worden besteed aan de bouw van vrije sector woningen. Daarnaast
mocht de SGB niet gebruikt worden voor de kosten van bodemsanering. Ook
bij deze regeling kunnen in de toekomst knelpunten optreden die een
verhoogd beslag op het Stadsvernieuwingsfonds betekenen. Dit is te illustre-
ren aan de hand van tabel 4.1.

Tabel 4.1: Totaal rijksbudget SGB-regeling

(ramingen in miljoenen)

1988 1989 1990 1991 1992

4.0 22.5 27.5 49.5 49.0

Bron: Ministerie VROM MPS 1988

In de tabel is af te lezen dat het totale rijksbudget voor de SGB-regeling

beperkt is. Met name in de jaren tot 1991 kon de landelijke claim op de SGB
het budget ruim overschrijden. Een ander probleem, dat niet uit de tabel
spreekt, is dat zeer dure lokaties mes af te lezen dat het totale rijksbudget
voor de SG B-regeling beperkt is. Met name in de jaren tot 1991 kon de lande-
lijke claim op de SGB het budget ruim overschrijden. Een ander probleem,
dat niet uit de tabel spreekt, is dat zeer dure lokaties met een tekort per
woning groter dan f 25.000,- tot verdere claims op het Stadsvernieuwings-
fonds zullen leiden, terwijl de wat goedkopere lokaties met een tekort lager
dan f 10.000,- per woning wel een beslag op het Stadsvernieuwingsfonds leg-
gen maar geen bijdrage uit de SGB mogen verwachten. Een eerste Amster-
damse raming (5) wat betreft beslag op de SGB ziet er als volgt uit.

Tabel 4.2: Raming beslag SGB

Oostelijk Havengebied I 68 miljoen

Houthaven 18 miljoen
Oly mpisch Stadion 18 miljoen
R.I. West 15 miljoen
Zeeburg I 18 miljoen

Totaal 137 miljoen

Deze lokaties zijn voor het grootste deel gepland in de periode 1990-1994,
het jaarlijkse beslag op de SGB is dan ook geraamd op circa 30 miljoen per
jaar. In dezelfde periode zal de gemeente dan ook zelf de eigen bijdrage van
f 10.000,- per woning en de 20% excessieve kosten op tafel moeten leggen.
Dat betekent globaal een totale bijdrage van 120 miljoen uit het Stads-
vernieuwingsfonds, per jaar een bedrag van circa 25 miljoen. Hierbij is nog
geen rekening gehouden met de bodemsanering. Door een eventuele sanering
van deze lokaties voor rekening van de gemeente kan het beslag op het

36
Stadsvernieuwingsfonds zeer sterk toenemen.
Opmerkelijk is dat de gemeente Amsterdam aanvankelijk in de veronder-
stelling verkeerde dat het Rijk met de SGB-regeling de herstructurering van
het Oostelijk Havengebied volledig zou vergoeden. (6) Toen in 1987 bleek dat
deze nieuwe rijksregeling uitging van een forse eigen bijdrage van de
gemeente zijn alsnog de lopende kosten van het Oostelijk Havengebied in het
fonds opgevoerd. In de volgende paragraaf wordt de samenstelling van de
kosten en opbrengsten bekeken die voor de ontwikkeling van het Oostelijk
Havengebied (voorlopig) berekend zijn.

4.3 HET OOSTELIJK HAVENGEBIED (7)

Het Oostelijk Havengebied in Amsterdam vormt een van de vijf, door het
Minister ie VRO~\ aangewezen, voorbeeldprojecten van publiek-pr iva te
samenwerking en stedelijke vernieuwing. Binnen het plangebied zijn een aan-
tal grondexploitaties onderscheiden, namelijk de plandelen I, II en lIl, de
bedrijfsterreinen en de bovenwijkse infrastructuur. Deze paragraaf handelt
over plandeel I; het deel van het plangebied waarover met het Minister ie
VROM inmiddels afspraken over rijkssubsidiëring in de vorm van een conve-
nant zijn vastgelegd. (8)
Vanaf 1984 heeft op ambtelijk niveau uitgebreid overleg plaatsgevonden
tussen gemeente, Provincie en Rijk over het toe te passen financierings- en
subsidie-instrumentarium voor de ontwikkeling van het gebied. In 1985 werd
door B&W bij de minister van VROM al een rijksbijdrage ten behoeve van de
herbestemming aangevraagd via een versnelde inzet van het in de Structuur-
schets Stedelijke Gebieden aangekondigde grote bouwplaatsen-instrumenta-
rium. (9) In november 1988 vond bestuurlijk overleg plaats tussen de minister
en staatssecretaris van VROM en drie leden van B&W van Amsterdam, dat
leidde tot een (concept) subsidie convenant: een overeenstemming in het
kader van de aanvraag voor een SGB-bijdrage over de woningdifferentiatie,
de grondexploitatie, de bodemsaneringsmethode en de hoogte en het betaal-
ritme van de SGB-bijdrage.
Het concept convenant tussen het Ministerie en de gemeente Amsterdam
over het Oostelijk Havengebied behelsde vooral subsidietoezeggingen van de
kant van de bewindslieden van VROM en de prestatieverplichtingen van de
kant van de gemeente. Amsterdam verplichtte zich tot het uitvoeren van het
plan voor het Oostelijk Havengebied van 1986 tot en met 1995 overeenkoms-
tig de planbeschrijving, met name de bouw van 5.767 woningen, voor de helft
als sociale huurwoningen en premiekoop-A en voor de andere helft in de
premiehuur- en vrije sector met of zonder eenmalige bijdrage. Met betrek-
king tot deze verdeling is een maximale afwijking van 5 % mogelijk. Voorts
verplichtte de gemeente zich tot de aanleg van infrastruc turele werken en
dergelijke (waaronder de IJ-Boulevard-Oost voor 1997). De minister van
VROM verklaarde zich volgens het concept-convenant bereid tot toekenning
van 79,6 miljoen Subsidie Grote Bouwlokaties in vijf jaarlijkse termijnen
(1989: 12,0 miljoen, 1990: 9,5 miljoen, 1991: 23,5 miljoen, 1992: 29 miljoen,
1993: 5,6 miljoen). Van die bijdrage werd 10 miljoen beschouwd als een deel
van de rijksbijdrage ad 94 miljoen aan de IJ-Boulevard-Oost. De bijdrage mag
niet worden gebruikt voor de aanpak van bodemverontreiniging waarop de
interimwet Bodemsanering of een opvolgende regeling van toepassing is.
Voorts bevat het concept-convenant een terugbetalingsbepaling in geval van

37
wanprestatie, een overlegmogelijkheid bij gewijzigde omstandigheden of
gewijzigd beleid en een rapportageverplichting. De SGB-bijdrage wordt na
jarenlange onderhandeling nu ook verstrekt voor de reeds in het Oostelijk
Havengebied gerealiseerde nieuwbouw.

Figuur 4.2: Plangebied Oostelijk Havengebied in de stad

I
38
Bij de aanvraag werd voor SGB een (grondexploitatie) berekening gevoegd,
die het resultaat was van uitgebreid vooroverleg tussen de gemeente en het
Rijk. Deze berekening ziet er op basis van prijspeildatum 1 januari 1986 als
volgt uit.

Tabel 4.3: Berekening kosten en opbrengsten deelplan 1,

Oostelijk Havengebied

Kosten (in miljoenen)

Verwervingsontruimingen 50,5
Sloop/bouwrijpmaken 27,8
Grondwerken 7,9
Verhardingen 31,5
Rioleringen 14,5
Groenvoorzieningen 6,0
Bijzondere openbare werken 22,7
II Hoofdinfrastructuur 58,0
III Bodemsanering (niet-IBS) 11,3

Totaal 230,2

Opbrengsten (in miljoenen)

Sociale sec torwoningen 36,0

Marktsecto r woningen 72,0
Overige bestemmingen 16,5

Totaal 124,5

In deze berekening is ten opzichte van die van een jaar eerder in de differen-
tiatie de marktsector verhoogd naar 596 om tot een hogere grondopbrengst te
komen. Het tekort exclusief BTW blijft evenwel aanzienlijk: 230,2 - 124,5 =
105,7 miljoen. Inclusief BTW is dat 125,3 alles op basis van prijspeil
1 januari 1986. Op eindwaardebasis zou dat tekort 205,4 miljoen zijn. Ter
bepaling van de moge lijke rijksbijdrage is uitgegaan van een gemiddelde uit-
betalingsdatum van medio 1991, waarbij het contant gemaakte tekort dan
157,2 miljoen is. Het tekort per woning bedraagt f 27.500,- hetgeen een
SGF\- bijdrage van f 13.800,- per woning ofwel 79,6 miljoen (10) en een
gemeentelijke bijdrage va n 77,6 miljoen vergt. Deze gemeentelijke bijdrage
zal geheel en al door het Stadsvernieuwingsfonds gedekt worden. Verder zal
volgens de gemeen te waarschijnlijk een deel van de IBS-bodemsanerings-
kosten uit het Stadsvernieuwingsfonds (voor)gefinancieerd moeten worden,
wannee r de prioriteitstelling voor de IBS niet gelijk opgaat met de realise-
ring va n de woningbouw. (1l)
Ofschoon in het voorgaande geen (recent) overzicht van het totale inves-
ter ingsvolu me is gegeven, is de aanzienlijk concurrerende claim op het
Stadsvernieuwingsfonds hiermee wel geTllustreerd. Over de geplande 5 jaar
komt dit neer op een bedrag van meer dan 15 miljoen per jaar ten laste van
het Fonds. Daarbij is uitgegaan van een volgens de planning te verlopen plan-

40
realisatie. De vaste subsidiebijdrage van het Rijk is hierop gebaseerd. Een
achterblijven van planrealisatie zal tot een grotere claim leiden. Een en
ander is afhankelijk van de rijkscontingentering, gemeentelijke problemen bij
het op tijd beschikbaar komen van grond, interesse van marktpartijen, de
effectieve vraag op de koopwoningenmarkt en dergelijke. Te verwachten is
dat de feitelijke planontwikkeling, dat wil zeggen de realisatie van de
opbrengstenkant, later in de tijd zal plaatsvinden dan waarbij volgens de
(r ijks)subsidieberekening is uitgegaan. Dit financieel risico aan de opbrengs-
tenkant wordt ook bij de uiteenzetting van de financiële aspecten in de 'nota
van uitgangspunten voor de IJ-oevers' onderkend: "een financieel risico zit
bij een tegenvallende uitgifte qua fasering." (12) In de nota wordt dit even-
wel vooral in verband gebracht met de bodemsaneringsproblematiek en de
realisering van de infrastructuur.

4.4 HET STADSVERNIEUWINGSFONDS ALS COMPLEMENT VAN DE

GEMEENTEBEGROTING

Zowel vóór als na de invoering van het Stadsvernieuwingsfonds in 1985 bleef

een belangr ijk deel van de kosten voor de stadsvernieuwing voor rekening van
de gemeente. In 1985 was het uitgangspunt van Amsterdam dat de middelen
van het Stadsvernieuwingsfonds gebruikt dienden te worden voor de kosten
van de extra stadsvernieuwingsinspanning, met name de fysieke produktie.
(13) De resterende kosten en investeringen in de stadsvernieuwingsgebieden
kwamen uit de Algemene Dienst van de gemeentebegroting. Hoeveel geld er
van de Algemene Dienst naar stadsvernieuwingsgebieden ging was moeilijk te
bepalen. De definitie van stadsvernieuwing uit de WSDV is niet in begrotings-
termen te operationaliseren. Weliswaar kent de gemeentebegroting volgens
de comptabiliteitsvoorschriften een kostenplaats stadsvernieuwing maar
gemeentelijk intern moet bepaald worden wat hier zoal onder 'geboekt' moet
worden, zoals de vraag of "je alle kosten uit de vooroorlogse stad daaraan
kan toerekenen?" (14)
De onduidelijkheid over de inhoud van het begrip 'stadsvernieuwing'
werkte door in de dagelijkse praktijk van het Stadsvernieuwingsfonds in
Amsterdam. Bij de verdeling van het Fonds had het bestuur altijd te maken
met de moeilijke afweging op welke wijze moest worden voorzien in de
dekking van een project. De verantwoordelijke wethouder Financiën speelde
in deze afweging een belangrijke rol. De specifieke inzet van de wethouder
Financiën bij deze afwe:?ing was vooral te begrijpen uit de algemene taak
van de afdeling Financien binnen de gemeente. Die algemene taak moest
vooral worden gezien in het perspectief van de bijzondere positie van de
afdeling in de institutionele verhouding tussen gemeente en Rijk. Deze
positie wordt in het volgende toegelicht.
De gemeente Amsterdam had al sedert vele jaren te maken met een aan-
zienlijk begrotingstekort. Vanaf het midden van de 70er jaren voerde
Amsterdam regelmatig overleg met het Rijk over verruiming van de
uitkering van het gemeentefonds. De grote stad Amsterdam had met zoveel
verstorende factoren te maken, dat een normale uitkering uit het gemeente-
fonds niet afdoende was. De afdeling Financiën voerde aan de ene kant deze
onderhandelingen met het Rijk en was aan de andere kant de eerstverant-
woordelijke voor het in de hand houden van het begrotingstekort op gemeen-
telijk niveau. Uit deze algemene taak is te begr ijpen dat de specifieke inzet

41
van de afdeling Financiën binnen de besluitvorming rond het Stadsvernieu-
wingsfonds vooral gericht was op het ontlasten van de Algemene Dienst van
de gemeentebegroting. Bij de dekkingsafweging van stadsvernieuwingspro-
jecten zou de afdeling Financiën dan ook bij voorkeur naar het
Stadsvernieuwingsfonds wijzen.
Bij deze inzet vond de afdeling Financiën de afdeling Coördinatie Stads-
vernieuwing tel?enover zich. CSV is de afdeling die de projectgroepen stads-
vernieuwing coordineert, ziet tevens als haar algemene taak het behartigen
van de belangen van deze projec tgroepen. Binnen de beheersstructuur van
het Stadsvernieuwingsfonds heeft het centrale deel van CSV, zoals is uiteen-
gezet in hoofdstuk 3, als specifieke taak het beheer van het Stadsvernieu-
wingsfonds. In de bestuurlijke besluitvorming bij de verdeling van het Fonds
manifesteerde CSV zich dan ook als de bewaker van het Fonds. Zij zag erop
toe dat het Fonds alleen gebruikt werd voor de 'extra stadsvernieuwings-
produktie' die voornamelijk ten goede moest komen aan de actiegebieden.
De verhouding van de afdeling Financiën en CSV binnen de besluitvorming
van het Stadsvernieuwingsfonds is in eerste instantie te begrijpen vanuit de
positie die ze in het gemeentelijk institutioneel netwerk innemen en de
'eigen belangen' die ze hierbij vertegenwoordigen. Bij de specifieke
afwegingsproblematiek van het Stadsvernieuwingsfonds had dit als gevolg dat
ze vaak lijnrecht tegenover elkaar stonden. De opvattingen van deze twee
afdelingen over elkaars definitie van stadsvernieuwing is wat dat betreft
illustratief. Volgens de afdeling Financiën leden de projectgroepen bij de
hantering van de definitie van stadsvernieuwing regelmatig aan bewustzijns-
vernauwing. (15) Bij het indienen van de claims voor het 'vrij-beslisbaar'
laten de projectgroepen een zaak als riolering buiten beschouwing. In de
optiek van de projectgroepen hoorde dat thuis bij de Algemene Dienst. De
projectgroepen verweten Financiën daarentegen een te ruimhartige opvat-
ting van het begrip 'stadsvernieuwing': "Vóór 1985 vond er een genuanceerde
afweging plaats over het deel van de kosten dat via de ISR gedekt werd en
welk deel voor rekening van de Algemene Dienst van de gemeentebegroting,
of indien van toepassing, een deel voor het onderhoudsbudget van de
diensten". (16) Deze afweging vond nu onvoldoende plaats volgens de
projectgroepen.
Hiervoor is ge"Îllustreerd dat de definitie van stadsvernieuwing voor deze
twee afdelingen, afhankelijk van hun eigen belang in het afwegingsproces van
het Stadsvernieuwingsfonds, een verschillende inhoud had. Wiens argumen-
taties werden door het bestuur overgenomen: de meer inhoudelijke stadsver-
nieuwingsargumenten van CSV of de stedelijk financieel-economische argu-
mentaties van de afdeling Financiën?
Bij de invoering van het Stadsvernieuwingsfonds in 1985 was de positie
van CSV onbetwist. De politieke prioriteit lag met het begrip 'bouwen voor
de buurt' bij de aanpak van de actiegebieden waar de CSV-projectvoorzitters
stevig in het zadel zaten. In de ambtelijke en politieke machtsstrijd om het
beheer van het Stadsvernieuwingsfonds heeft het initiatief steeds bij CSV
gelegen. Door de wethouder CSV werd ook het initiatief genomen om de
werkingssfeer voor het Stadsvernieuwingsfonds af te bakenen. De prioriteit
lag bij het op peil houden van de produktie in de actiegebieden. De rest van
het stedelijk gebied van vóór 1945 hoorde weliswaar ook tot de werkings-
sfeer, maar bij de verdeling kwamen alleen de projecten en activiteiten in de
actiegebieden voor toekenning van gelden in aanmerking. Volgens de inschat-
tingen van de gemeente was er zelfs te weinig geld in het Stadsvernieuwings-
fonds om het stadsvernieuwingsbeleid van vóór 1985 voort te zetten. Claims

42
 buiten de actiegebieden moesten vanuit deze gedachtengang dan ook via de
Algemene Dienst verlopen. Op voordracht van de wethouder CSV werden de
Stadsvernieuwingsfondsbijdragen ten behoeve van de voorbereidingskosten
van de diensten bevroren op het niveau van 1984. De rest van de voorberei-
dingskosten moesten gewoon via de gemeentebegroting afgewikkeld worden.
Verschuiving van kostensoorten uit de Algemene Dienst naar het Stadsver-
nieuwingsfonds was absoluut taboe. De definitie van stadsvernieuwing was op
dat moment volstrekt duidelijk. Het ging om de produktie in de actiegebie-
den. Pas als er middelen over zouden blijven, zou de rest van het gemeente-
lijk gebied aan bod kunnen komen.
Deze situatie wijzigde grondig toen in 1987 bleek dat er sprake was van
grote overschotten uit het Stadsvernieuwingsfonds voor de jaren 1985 en
1986. Bij de afrekeningen bleek dat er 130 miljoen niet besteed was. Uit-
gerekend de afdeling Financiën, die zich altijd had verzet tegen het risico
van een negatieve stelpost, stond nu als eerste op de stoep om geld te
claimen. Bij de herverdeling via de suppletoire begroting van 1987 kreeg de
afdeling Financiën 10 miljoen om het gat van de gemeentebegroting uit 1986
te verkleinen.
Voor het jaar 1988 had de afdeling Financiën nog meer pijlen op z'n boog.
Sedert 1985 probeerde Amsterdam een deel van haar stadsvernieuwing sb ij-
drage uit de Algemene Dienst bij het Rijk te claimen onder de noemer
geactiveerde kosten stadsvernieuwing. Van 1976 tot 1985 mocht Amsterdam
een deel van haar structurele bijdrage aan de stadsvernieu wing van het Rijk
activeren (dat wil zeggen uit de Gewone Dienst op de Kapitaalsdienst
boeken). Na de instelling van het Stadsvernieuwingsfonds weigerde het Rijk
echter om deze 'voorziening' voort te zetten. Amsterdam moest de proble-
men nu maar middels het Stadsvernieuwingsfonds oplossen. De gemeente
ging hier niet mee akkoord en bleef activeren. De op die manier 'nog op het
Rijk te verhalen' stadsvernieuwingskosten ten bedrage van circa 200 miljoen
bleef zodoende als een donkere wolk boven de gemeentebegroting hangen.
Door de overschotten in het Stadsvernieuwingsfonds vond de afdeling Finan-
ciën dat de gemeente dit bedrag bij het Rijk moeilijk kon blijven claimen.
Afdeling Financiën vond dat er via het Stadsvernieuwingsfonds een voorzie-
ning moest komen. CSV anticipeerde op de nieuwe situatie en startte onmid-
delijk een operatie voor de inventarisatie van nieuw beleid voordat de
afdeling Financiën het hele bedrag van 130 miljoen opeiste. (17)
Bij de verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds 1988 bleek er een com-
promis te liggen. Het Stadsvernieuwingsfonds ging onder de noemer geacti-
veerde kosten stadsvernieuwing een structurele bijdrage van 15 miljoen per
jaar aan de Algemene Dienst van de gemeentebegroting leveren. Afdeling
Financiën vond dat ze zich bescheiden had opgesteld ten aanzien van de
geactiveerde kosten. Stelliger was de afdeling Financiën in haar mening dat
daarnaast het kunstmatige schot tussen het Stadsvernieuwingsfonds en de
Algemene Dienst van de gemeentebegroting nu maar definitief moest
verdwijnen. Het was in de argumentatie van de afdeling Financiën niet
acceptabel dat er aan de ene kant van de begroting moest worden bezuinigd,
terwijl er aan de andere kant geld werd overgehouden. Of zoals het Hoofd
Begrotingen van de gemeente het verwoordde "Er waren in principe twee
mogelijkheden, ofwel bezuinigen op de Algemene Dienst buiten het Stadsver-
nieuwingsfonds om (bijvoorbeeld door stadsvernieuwingsambtenaren te ont-
slaan) ofwel een deel van de stadsvernieuwingskosten van de Algemene
Dienst onder het Stadsvernieuwingsfonds te schuiven. Deze vraag hebben wij
van Financiën aan B&W voorgelegd". (18)

43
Het gemeentelijke uitgangspunt van 1985 dat het Stadsvernieuwingsfonds
alleen voor de 'extra stadsvernieuwingsproduktie' van toepassing was leek
daarmee definitief verlaten. Het Hoofd Planning en Programmering van de
afdeling CSV zag het als volgt: "Wat Financiën wil, is aan de ene kant een
pot met geld (zonder schotten) en aan de andere kant alle projecten. Achter-
af wordt dan bekeken onder welke noemer een project gedekt wordt (bijvoor-
beeld Stadsvernieuwingsfonds). Dit begint nu ook de werkwijze te worden.
Daarbij scoren stadsvernieuwingsprojecten nog wel hoog, maar in de toe-
komst kan dat ook de andere kant uitwerken". (19)

4.5 HET STADSVERNIEUWINGSFONDS ALS GEMEENTELIJKE FINAN-

CIERINGSBRON?

Welke betekenis heeft het Stadsvernieuwingsfonds nu gekregen als financie-

ringsbron voor de gemeentelijke stadsvernieuwing? De territoriale werkings-
sfeer van het Fonds werd aanvankelijk vrij sterk beperkt. Op beleidsniveau
sprak men zich uit voor een territoriale beperking van het gebruik van het
Stadsvernieuwingsfonds tot de officieel aangewezen stadsvernieuwings-
gebieden. Een operationele afbakening in administratief-organisatorisch en
begrotingstechnisch opzicht vond op basis van deze beleidsuitspraak evenwel
niet plaats. CSV bleef voor circa 50% afhankelijk van de sectorbegrotingen
van de diensten en de bestaande autonomie van de diensten bleef gecontinu-
eerd. CSV bleef daardoor afhankelijk van de prioriteitstelling van de
dienstenbegroting en de berekeningen die zij voor de betreffende stadsver-
nieuw ingsactivi tei ten declareerde.
In de eerste twee jaren van het Fonds bleef het gebruik beperkt tot de
traditionale stadsvernieuwingsactiviteiten in de wijken. De vertrouwde
werkwijze met de planfinancieringswijze en de oude subsidieregime's voor de
aanpak van de stadsvernieuwingswijken en het meerjarig karakter van stads-
vernieuwing en dergelijke zijn hier vooral debet aan geweest en niet zozeer
een beleidsuitspraak. Er was geen sprake van een instrumentele vertaling van
beleid in de vorm van te hanteren ambtelijke richtlijnen en criteria voor het
gebruik van het Stadsvernieuwingsfonds. De gemeentelijke beleidsbeperking
was in zekere zin flexibel om vooral in verband met een onderhandelings-
functie richting Rijk naast het Stadsvernieuwingsfonds zoveel als mogelijk
rijkssubsidies buiten het Fonds te kunnen aanspreken. De ontwikkeling van de
havengebieden werden in dit verband door de gemeente gepresenteerd als
een van stadsvernieuwing afwijkende activiteit. Voor het Rijk bleef het
Stad svernieuw ingsfonds als gedecentraliseerde budgetui tker ing een handig
gegeven om naar te verwijzen. De rijksdefinitie van stadsvernieuwing kon in
dit verband tevens als een geschikt juridisch legitimatiemiddel fungeren. De
opstelling van het Rijk bij de financiering van stedelijke projecten werd
aardig geillustreerd in een uitspraak van het Hoofd van de afdeling Grond-
exploitatie en Erfpacht, Grondbedrijf, d.d. 10 augustus 1988: "Als je bij de
grondkosten van het Oostelijk Havengebied zeg t dat het geen stadsvernieu-
wing is, dan moet het Rijk betalen. Als je zegt dat het wel stadsvernieu wing
is, dan moet het uit het Stadsvernieuwingsfonds worden betaald. Nu komt het
deels uit de SGB (gemeente f 10.000,-, Rijk f 15.000,- per woning). Dat de
SGB buiten het Stadsvernieuwingsfonds zit is op twee manieren te bekijken.
Gezien vanuit een 'positief rijksbeeld' is het 40 miljoen per jaar extra, omdat
het Rijk grote stedelijke objecten belangrijk vindt. Gezien vanuit een 'nega-

44
tief rijksbeeld' kun je je afvragen welke andere regelingen er nu opgeheven
worden om de SGB te financieren? Is het een sigaar uit eigen doos? Je kunt
beter meer geld voor bodemsanering en infrastructuur uitgeven dan onder-
scheid maken tussen een project van 900 en van 1.100 woningen. De SGB
geldt niet alleen voor sociale woningbouw, maar ook voor premie en ik
verwacht ook voor de vrije sector. Met meer vrije sector hoeft het Rijk
minder lokatiesubsidie bij te dragen!".

In het volgende wordt de ontwikkeling van het bestedingspatroon van het

Fonds bekeken.
De werkingssfeer van het 'begrip' stadsvernieu wing werd allereerst uit-
gebreid met de kosten voor bodemsanering die gemaakt moesten worden in
verband met het halen van het contingent. Deze kosten verschenen eerst als
stelpost op de begroting van het Stadsvernieuwingsfonds, een jaar later vond
er al een voorfinanciering plaats in afwachting van een onzekere financiering
van provinciale c.q. rijkszijde. Momenteel worden dergelijke voorfinancie-
ringen direct afgeboekt ook al blijft de claim op het Rijk bestaan. In eerste
instantie ging het om kleine saneringsoperaties in de stadsvernieuwingswijk-
en, al gauw echter kwamen ingrijpende saneringsoperaties in de stedelijke
herstructureringsgebieden (oude haven- en bedrijfsterreinen) in zicht. De
financiering van bodemsaneringskosten uit het Stadsvernieuwingsfonds ging
gepaard met een territoriale uitbreiding. Een en ander was het gevolg van
een ontoereikende rijkssubsidie bodemsaner ing, de noodzaak tot snelle plan-
ontwikkeling (zeker gezien de verhoudingsgewijs hoge verwervings- en bouw-
rijpmaakkosten), contingent-druk en dergelijke.
Een overduidelijke territoriale uitbreiding van de werkingssfeer vond
plaats nadat bleek dat het Rijk geen speciale financierings- en subsidie-
afspraak voor het Oostelijk Havengebied wilde maken. Met de r ijksr ichtlijnen
voor de ontwikkeling van het gebied is de SGB-bijd rage per woning gelimi-
teerd. Er resteerde, zoals in ons rekenvoorbeeld werd geillustreerd, een aan-
zienlijke en bovendien nog niet definitief vast te stellen gemeentelijke
bijdrage. Deze moest in Amsterdam ook uit het Stadsvernieuwingsfonds
komen. Daarnaast heeft een territoriale uitbreiding plaats gevonden door
veel nadrukkelijker de gordel 20-40 in de stadsvernieuwingsoperatie te
betrekken. In de begroting 1989 verscheen voor het eerst een apart hoofdstuk
'20-40 gordel'. De buurtgerichte begrotingsopzet bleef zodoende gecontinu-
eerd. (20) De hiermee verbonden kosten staan evenwel niet in verhouding
met die van het Oostelijk Havengebied. De zelf opgelegde verplichting tot
beperking van de stadsvernieuwingsfondsgelden voor de aangewezen stads-
vernieuwingsbuurten en de daarbij gebruikelijke kostensoorten werd geleide-
lijk aan verlaten. Als belangrijkste aanleidingen werden de ontwikkeling van
de oude havengebieden en de herstructurering van bedrijfsterreinen
genoemd. (21) "Nu zijn de kostensoorten en gebieden niet meer ingeperkt,
maar is het een afweging waar de nood het zwaarst is". (22)
Naast bovengenoemde territoriale uitbreiding - althans gemeten aan de
'traditionele stadsvernieuwingsgebieden' - vonden er sectorale uitbreidingen
plaats waarbij de budgetten van de diensten werden aangewend voor doel-
einden waarvoor het Stadsvernieuwingsfonds aanvankelijk niet bedoeld was:
de genoemde uitgaven voor bodemsanering, de overname van restboek-
waardes van gemeente- en corporatiebezit, een afwenteling van de onren-
dabele top als gevolg van het Normkostensysteem (in het algemeen was dit
het gevolg van de krappe budgettering van de bouwkosten, waardoor aanvul-
lingen uit het Stadsvernieuwingsfonds gehaald werden), (23) kosten in
verband met parkeergarages met ingang van 1989, (24) een deel van de
apparaatskosten en dergelijke. Voor stadsvernieuwing was Amsterdam jaar-
lijks volgens een grove inschatting zo'n 78 miljoen aan apparaatskosten kwijt.
Zo'n 45 miljoen kwam uit het Stadsvernieuwingsfonds. (25) (26) Kortom, er
werden voortdurend nieuwe kosten binnengehaald en bij iedere confrontatie
met onvoorziene kosten werd in eerste instantie verwezen naar het Stads-
vernieuwingsfond s.
Het bewaken van de grenzen van het Stadsvernieuwingsfonds vormde voor
CSV niet alleen in instrumenteel opzicht, maar vooral gegeven de in 1987
geconstateerde overschotten in de Stadsvernieuwingsfondsbegroting een
schier onmogelijke zaak. Zeker tegen de achtergrond van de 'gaten' in de
gemeentebegroting waarmee Amsterdam te maken had als coördinerende
instantie van de stadsvernieuwing, werd CSV als veroorzaker van het over-
schot gezien. Er zijn evenwel meerdere factoren aanwijsbaar die tezamen
verantwoordelijk waren voor dit overschot. Onder meer factoren die verband
hielden met het planfinancieringssysteem van vóór 1985, waarbij een over-
vragingstaktiek richting Rijk gebruikelijk was in de financiële administratie
en de begrotingswijze van het Grondbedrijf in deze periode.
Een kenmerkend gevolg van de 'oude' financieringswijze was het werken
met een planningsovermaat. De daar in verdisconteerde risico-uitval vormde
daarbij maar een beperkt aandeel. De werkw ijze van vóór 1985 in de eerste
jaren van het Stadsvernieuwingsfonds leidde ertoe dat als gevolg van de
planningsovermaat te hoge kostenramingen in de Stadsvernieuwingsfonds-
begroting werden opgenomen. Het leek daardoor al gauw alsof de grenzen
van de bestedingsruimte van het Stadsvernieuwingsfonds in dat jaar bereikt
waren. Op basis van deze informatie werd daarom een deel van de stadsver-
nieuwingsactiviteiten ten onrechte naar latere jaren doorgeschoven. In ons
onderzoek naar de situatie in Rotterdam en Den Haag (27) en dat van
anderen (28) blijkt 'overschot' ofwel 'onderbesteding' van het Stadsvernieu-
wingsfonds in de eerste jaren een gangbaar verschijnsel. De hoofdstukken 7
en 9 gaan verder in op het vraagstuk van onderbesteding.
Het overschot in de stadsvernieuwingsbegroting vormde voor CSV een
moeilijke onderhandelingspositie om claims op het Stadsvernieuwingsfonds af
te wijzen. Zo kon ook voor het gehele grondexploitatietekort voor het Oude
Havengebied verwezen worden naar het Stadsvernieuwingsfonds. Benadrukt
moet worden dat de rijksbijdrage in het tekort in het kader van SGB of IBS
geen 'open-einde-regeling' is, maar een van te voren bepaald bedrag. Voor de
gemeente kan een en ander wel als een 'open-einde-regeling' gaan functione-
ren omdat het hier nog om een onzekere, risicovolle, grondexploitatie gaat.
Kenmerkend voor een stedelijke herstructureringslokatie als het Oude
Havengebied is dat de toekomstige bestemming(en) nog van een onduidelijk
aantal factoren afhangt, zoals de contingentering en gemeentelijke
verdelingswijze naar lokatie en financieringstype van het ter beschikking
gekomen contingent, de marktinitiatieven, het slagen van publiek-private
samenwerkingsverbanden en dergelijke. De kans is daarom groot dat het
Stadsvernieuwingsfonds voor de gemeente als een 'open-einde-regeling' gaat
dienst doen, en voor het Rijk op directe wijze als aanvulling op ontoereiken-
de rijkssubsidies. Daardoor wordt mede vanuit rijksoptiek een meer efficiën-
te besteding van financiële middelen bewerkstelligd.
In het verlengde van de voorgaande conclusie ging het Stadsvemieuwings-
fonds ook als complement op de gemeentebegroting functioneren. Ook hier
speelde de definitiekwestie een rol in de onderhandelingen. De definitie van
stadsvernieuwing die de wethouder Financiën hanteert ligt in het verlengde

46
van de rijksdefinitie. Gezien de overschotten in de Stadsvernieuwingsfonds-
begroting lag het voor de hand dat de stadsvernieuwingsmiddelen voor stede-
lijke en algemeen gemeentelijke beleidsdoeleinden aan te wenden. Een
dergelijke afwegingsmogelijkheid, waarbij gelijktijdig de gemeentebegroting
en de Stadsvernieuwingsfondsbegroting op beleidsniveau aan bod komt,
maakte dit ook mogelijk, met andere woorden er was een trend tot het
afbreken van de schotten tussen de Algemene Dienst en het Stadsvernieu-
wingsfonds. Hierdoor kon bijvoorbeeld 15 miljoen per jaar worden overgehe-
veld voor apparaatskosten en met de Binnengemeentelijke Decentralisatie
met ingang van 1990 via de 'Algemene Middelen-sleutel' verder worden
verdeeld naar de stadsdelen.

Afsluitend kan ten aanzien van het Stadsvernieuwingsfonds als gemeentelijke

financieringsbron het volgende geconcludeerd worden. Allereerst bleek de
definitiekwestie van de stadsvernieuwing een steeds terugkerend element in
de discussie. In eerste instantie ging het om een discussie tussen Rijk en
gemeente om de vraag of een plan al of niet tot de werkingssfeer van het
Stadsvernieuwingsfonds behoorde. Het Rijk hanteerde dan steeds een zeer
ruime definitie van de werkingssfeer. Op die manier hoefde het Rijk dan niet
met andere subsidiepot jes te komen (zoals lokatiesubsidie). Die slag bleek de
gemeente steeds te verliezen. Daaruit bleek dat met een 'eigen beperkte
werkingssfeerdefinitie' bij het Rijk geen (subsidie) resultaat viei te behalen.
Ten tweede kan gesteld worden dat het gebruik van de Stadsvernieu-
w ingsfondsgelden steeds meer naar het niveau van een gemeentelijk politieke
afweging werd verlegd, doordat de besluitvorming over de gemeentebegro-
ting en het Stadsvernieuwingsfonds parallel liepen. Dit hing evenwel ten dele
samen met de stand van de stadsvernieuwingsopgave waarbij de scheidslijn
tussen stadsvernieuw ing, stedelijk beheer, onderhoud en vernieuwing van de
infrastructuur en dergelijke ging vervagen. (29)
De verwachting is dat de Stadsvernieuwingsfondsbegroting zich steeds
minder als zelfstandige financieringsbron ten behoeve van de 'klassieke'
stadsvernieuw ing kan handhaven en meer en meer als aanvulling op het
gemeentefonds zal gaan functioneren. Een en ander past ook in de discussie
op rijksniveau, waarbij voor de (naaste) toekomst onder meer gedacht wordt
aan een inpassing van een deel van het Stadsvernieuwingsfonds in het
gemeentefonds via een aanpassing van de sleutel. Op deze ontwikkeling naar
een financieringswijze waarbij gewerkt wordt met één centraal fonds of een
sterke coördinatie tussen fondsen wordt in hoofdstuk 9 teruggekomen.

4-7
5

DE DECENTRALE AANPAK IN DE LOKALE

PLANNING

5.1 INLEIDING

Kenmerkend voor de Amsterdamse stadsvernieuwing was sedert jaren de

decentrale aanpak in de lokale planvorming. Projectgroepen maakten in
overleg met belanghebbenden per buurt plannen en programma's die
vervolgens ter goedkeuring werden aangeboden aan het gemeentebestuur.
Een van de gevolgen van deze buurtgerichte werkwijze was dat in de loop der
jaren een grote verscheidenheid aan plan-en programmeringsvormen werd
ontwikkeld. Een ontwikkeling die nog 'versterkt' werd doordat sinds 1985 de
bemoeienis van het Rijk met de planvorming en -beoordeling verminderde.
Amsterdam kende werkprogramma's, uitvoeringsplannen, aanpakvoorstellen,
bestemmings- en ui twerkingsplannen met economische paragraaf, deelexploi-
tatieplannen, werk-, activiteiten-, en meerjarenprogramma's en dergelijke.
Kortom een keur van planfiguren, waarbij van meet af aan nog niet duidelijk
was welk type het best zou aansluiten op de verdelingsmethodiek zoals die
met ingang van 1985 vereist zou worden.
Dit bonte geheel aan plandoc umenten kan onderscheiden worden in twee
categorieën. Aansluitend op de plandocumenten waarmee de projectgroepen
al een lange ervaring hebben opgedaan, wordt in de nota Plannen voor stads-
vernieuwing uit 1987 het volgende onderscheid aangebracht. (1)
1. 'Programma's' (werkprogramma's): de produkten, waarin voor een geheel
stadsvernieuwingsgebied een min of meer compleet overzicht wordt
gegeven van projecten en activiteiten binnen een bepaalde periode.
Andere naamgevingen die voor dit type planningsdocument worden
gegeven zijn onder meer buurtplan en integraal plan.
2. 'Plannen' (uitvoeringsplannen): alle produkten waarin voor een buurtdeel,
projectenverzameling of project een gewenst eind beeld wordt beschreven
en de kosten en opbrengsten worden geraamd (ook wel bekend onder de
naam aanpakplan).

De bedoeling van dit hoofdstuk is een beoordeling te geven van het functio-
neren van deze twee typen plandocumenten. Dit vindt enerzijds plaats vanuit
'buurtperspectief' , dat wil zeggen beoordeeld vanuit de betekenis ervan voor
de projectgroep en de buur1bewoners. Anderzijds is gelet op de geschiktheid
van deze plandocumenten als informatie-instrument binnen het financieel

48
beheer van het stadsvernieuwingsproces. De opbouw van het hoofdstuk is als
volgt. In de paragrafen 5.2 en 5.3 wordt een uiteenzetting gegeven van de
typische kenmerken en het functioneren van respectievelijk het werk-
programma en het uitvoeringsplan. In paragraaf 5.4- wordt afzonderlijk
ingegaan op de wijze waarop claims op het Stadsvernieuwingsfonds op buurt-
niveau tot stand kwamen en de wijze waarop hiermee binnen de stedelijke
besluitvorming werd omgegaan. In paragraaf 5.5 volgt een beoordeling van de
planningswijze vanuit buurtperspectief. In paragraaf 5.6 worden de proble-
men besproken die in de afgelopen periode in de Amsterdamse planningsprak-
tijk speelden in de 'pogingen' om tot een financiële vertaling van de twee
typen plandocumenten over te gaan. Dit gebeurt vooral aan de hand van de
resultaten uit de gehouden interviews.

5.2 HET WERKPROGRAMMA

Functie

Ondanks de verscheidenheid aan planfiguren kenden alle projectgroep-

gebieden een of andere vorm van 'werkprogramma'. Het werkprogramma
functioneerde in de eerste plaats als afstemmingsinstrument voor de activi-
teiten van een projectgroep voor een bepaalde periode en voor een vooraf
afgesproken begrensd gebied. Het diende voor de interne afstemming van de
activiteiten van de verschillende diensten in de projectgroep en als rode
draad in de discussie tussen de projectgroep, de betrokken burgers en het
bestuur over de aanpak van het stadsvernieuwingsproces. Deze functie was
met name van belang voor de betrokkenen op buurtniveau. Projectgroep en
buurt moesten overeenstemming proberen te bereiken over de concrete
stadsvernieuwingsproduktie in een bepaalde periode.
De tweede functie van het werkprogramma sloot daarop aan. Een werk-
programma stelde de projectgroep namelijk in staat om jaarlijks een voort-
gangs- en knelpuntenrapportage te produceren, tegelijk met de indiening van
het nieuwe jaarprogramma. Deze functie was van belang voor het centraal
bestuur alsook voor betrokkenen op buurtniveau (als controlemiddel). Geëva-
lueerd kon worden wat er van de afspraken van het vorige jaar terecht was
gekomen. Door hun omvang en ingewikkeldheid waren programma's over het
algemeen minder geschikt om beoordelingen op onderdelen te maken. Daar-
entegen waren ze onmisbaar bij het maken van vergelijkingen en afwegingen
tussen projecten en deelplannen. De verdeling van de middelen uit het Stads-
vernieuwingsfonds zou dan ook volgens diverse notities op basis van project-
groep-programma's moeten plaatsvinden. Op de daarvoor noodzakelijke
financiële vertaling zal verderop worden ingegaan.

Inhoud

De inhoud van het werkprogramma was als volgt opgebouwd. Het bestond
veelal uit twee delen:
een beleidsmatig deel waarin de aanpak voor de stadsvernieuwing in
hoofdlijnen is beschreven. Dit deel is veelal zeer summier beschreven,
soms wordt verwezen naar een apart 'beleidsplan';
een projectgericht deel waarin alle projecten werden opgesomd naar

4-9
 plaats en aard van ingreep, onder vermelding van de belangrijkste
momenten gepland in tijd. Deze informatie werd ontleend aan de project-
planningen per project.

Door de planner (van het Planningbureau Stadsvernieuwing) in de project-

groep werden de projectplanningen gemaakt en maandelijks bijgehouden. Een
projectplanning is de vastlegging van afspraken in de projectgroep van wat er
gerealiseerd zal worden, waar (kaartmater iaaO, volgens welke procedures,
door welke partijen en wanneer. Met de maandelijkse bijhouding worden in de
projectgroep knelpunten gesignaleerd en zo nodig herzien en afspraken vast-
gelegd. Aldus is de projectplanning de steeds geactualiseerde basis voor de
activiteiten van de ambtelijke diensten. Deze projectplanningen hadden in de
praktijk meerdere functies: voortgangscontrole in de projectgroep, basis-
materiaal voor het opstellen van het werkprogramma, en het leveren van
informatie ten behoeve van de jaarlijkse inventarisatie van CSV in verband
met de contingentaanvragen.
In het projectendeel werd veelal een onderscheid gemaakt tussen
'beleidsmatige projecten' en 'fysieke projecten'. 'Beleidsmatige projecten'
waren plannen die niet exclusief deel uitmaakten van een bepaald fysiek
project: juridische, planologische en financiële plannen, het onderzoekpro-
gramma van Bouw- en Woningtoezicht en de Gemeentelijke Dienst Volks-
huisvesting naar bijvoorbeeld casco- en verbeter mogelijkheden, etikettering
en dergelijke. Onder 'fysieke projecten' werden gerekend: voorbereiding en
uitvoering van nieuwbouw, hoogniveau-renovatie, woningverbetering aange-
kocht bezit, woonomgeving en voorzieningen, en tevens de panden die aange-
kocht respectiveleijk aangeschreven zouden worden. Tot slot was er een deel
met projecten die in voorbereiding waren, maar die nog niet door het
gemeentebestuur waren bekrachtigd.
Het beleidsdeel vond zijn weerslag in de prioriteitskeuze tussen projecten
en de te maken keuzes tussen projecten/uitvoeringsplannen. Het projecten-
deel vond zijn weerslag in activiteiten van ambtelijke diensten. Dit deel van
het werkprogramma functioneerde als 'afsprakenlijst' met ambtelijke
diensten voor de uitvoeringscapaciteit van de diverse projecten.

Functie werkprogramma voor bewoner-s

Behalve 'intern gemeentelijk' had het werkprogramma ook als functie om een
soort van overeenkomst tussen buurt (buurtorganisaties) en projectgroep over
het te volgen beleid 'vast te leggen'.
Over de status van het werkprogramma zijn nogal wat kanttekeningen te
maken. Het bleek dat er soms geen werkprogramma werd gemaakt of dat er
nauwelijks over de inhoud werd overlegd. Daarmee werd de controlemoge-
lijkheid van bewoners op de activiteiten van de projectgroep aangetast. Voor
de interne coördinatie in de projectgroep werden de maandelijkse project-
planningen gebruikt, maar de afwijkingen die in de loop van de tijd ont-
stonden ten opzichte van het vigerende werkprogramma hadden veelal geen
invloed op de interne coördinatie. De projectplanningen hadden in de afgelo-
pen jaren aan betekenis gewonnen. Voor bewoners waren deze evenwel
weinig toegankelijk.
Als meerjarencontract met bewoners was het werkprogramma veel te
'zacht'. 'Taakstellend' betekende dat een vastgesteld werkprogramma slechts
de status van een intentie-verklaring had, een verlanglijst. Een goedgekeurd

50
werkprogramma betekende geen garantie voor uitvoering. Ook in een werk-
programma was de planning voor een woonomgevingsproject of een sporthal
niet hard te maken. Alleen voor zover het ging om de uitgangspunten en
globale keuzes was het te zien als een soort 'contract' tussen buurt en
bewoners. Maar veranderende randvoorwaarden konden te allen tijde de
overeenkomst op losse schroeven zetten.
Het werkprogramma had dus geen directe functie bij de bepaling van de
projectenclaims ten laste van het Stadsvernieuwingsfonds. In de praktijk
waren eerder de projectplanningen, als verzameling van de stand van zaken
van projecten, van belang. Daarmee was het werkprogramma voor bewoners
nog niet zinloos. Het beleidsdeel was immers van belang voor de uitgangs-
punten en de volgorde van aanpak: uitspraken met betrekking tot de keuze
voor behoud en herstel, prioriteit voor aankopen en opknappen, het etiket-
teren, een fase-gewijze aanpak en dergelijke. Deze keuzes hadden invloed op
de uitvoeringsplannen die opgesteld werden. De overeenkomst ging ook over
de volgorde van aanpak van de buurtdelen. Maar het werkprogramma kon
niet de prioriteit tussen kostensoorten beïnvloeden. Deze hing af van de
grootte en de stedelijke verdelingsmethodiek van de relatief los van elkaar
lopende financieringsstromen. (2)

Financiële vertaling

AI begin 1984 was er een werkgroep geformeerd bestaande uit het Planning-
bureau Stadsvernieuwing en CSV om het werkprogramma geschikt te maken
ten behoeve van de verdeling van de stadsvernieuwingsgelden. Zowel CSV als
het Planningbureau Stadsvernieuwing waren het erover eens dat het werk-
programma de basis zou moeten zijn van de verdeling en dat er een financië-
le vertaling van de werkprogramma's gemaakt zou moeten kunnen worden.
Dit kwam naar voren in de nota van het Planningbureau Stadsvernieuwing,
Werkprogramma en de financiële vertaling van 26 maart 1984. Hierin werd
ingegaan op de financiële vertaling van het werkprogramma. Over het belang
daarvan was overeenstemming tussen CSV en het Planningbureau Stadsver-
nieuwing; over de wijze waarop was evenwel slechts gedeeltelijk overeen-
stemming. In de nota Plannen voor stadsvernieuwing (CSV, juni 1987) werd
het belang van een financiële vertaling nogmaals onderstreept. Deze nota
gaf "de verbinding aan tussen plannen en programma's". Aangekondigd werd
dat er nog een nota zou komen over de financiële vertaling van de werkpro-
gramma's.
De vertaling van het werkprogramma in financiële termen is er echter
nooit gekomen. Een aantal factoren is hiervoor aan te geven.
De verschillende wijzen waarop het werkprogramma per buurt werd inge-
vuld. Vooral onder aanvoering van het Planningbureau Stadsvernieuwing
werd de autonomie in de beleidsbepaling door de projectgroep centraal
gesteld. Dit leidde tot een grote diversiteit aan werkprogramma's.
Deze diversiteit vormde in bestuurlijk opzicht geen beletsel omdat er ook
vanuit het gemeentebestuur geen inrichtingseisen aan het werkprogram-
ma werden gesteld. Bijvoorbeeld om een of andere vorm van plantoetsing
mogelijk te maken. In de bestuurlijke richtlijnen, die nog dateerden uit
1980, werd slechts gesteld dat iedere projectgroep jaarlijks een werkpro-
gramma moest maken dat voornamelijk een taakstellend karakter zou
dragen.
Het werkprogramma had geen besluitvormende waarde. Tijdens de

51
 bestuurlijke goedkeuringsprocedure (vergadering B&W en raadscommis-
siebehandeling SVG) gaf het werkprogramma hooguit aanleiding om
nieuwe stedelijke ontwikkelingen aan de orde te stellen. Over de inhoud
van het werkprogramma vond op zich weinig discussie plaats aangezien er
geen concrete (financiële) keuzes gemaakt hoefden te worden.
Er was in feite nauwelijks sprake van bestuurlijke druk om ook daad-
werkelijk jaarlijks een werkprogramma op te stellen. Het kwam nogal
eens voor dat een projectgroep tijdelijk zonder, of met een verouderd
werkprogramma werkte. Een werkprogramma zou voor het centrale
stadsbestuur als controlemiddel voor de voortgang van de stadsvernieu-
wing kunnen worden gebruikt. Maar in de Raad werden de achtereen-
volgende werkprogramma's nooit vergeleken, noch werden de jaarversla-
gen kritisch bekeken.
Bij een werkprogramma kwam het concreet 'uitvoeren' van het plan niet
in directe zin ter sprake.

De doorslaggevende factor vormde evenwel het feit dat de financiële

vertaling van het werkprogramma een radicale breuk zou betekenen voor de
begrotingswijze van de betreffende diensten. De afrekening van het Stads-
vernieuwingsfonds vereiste een begroting op 'kasbasis', hetgeen moeilijk te
verenigen was met een begroting op basis van reserveringen voor de
gewenste projecten. Het sprak haast voor zich dat voor een openbreking van
de financiële administratiewijze van de diensten geen (breed) draagvlak aan-
wezig was. Deze sloot bovendien niet aan bij de gangbare werkwijze. Zo was
het werkprogramma voor het Grondbedrijf nauwelijks een informatiebron
voor het opstellen van een subsidieaanvraag in de grondexploitatiesfeer • Voor
de uitwerking van een aanwijzingsplan en herindelingsplan op basis van de
Interim Saldo Regeling (of de 80 %-plannen) werd vooral informatie uit de
projectplanning gehaald.
Voor het Grondbedrijf vervulde het werkprogramma geen directe rol.
Vóór 1985 vond middels een ISR-plan reeds voor een (over)groot deel een
financiële vertaling voor het stadsvernieuwingsgebied plaats. Gezien de
geschiktheid om kosten direct aan activiteiten te koppelen lag het voor het
Grondbedrijf voor de hand eerder op dit type plandocument aan te sluiten
(zie verder paragraaf 7.4).

5.3 HET UITVOERINGSPLAN

Geschiedenis

De financiering van de stadsvernieu wing werd vóór 1985 geregeld via een
keur aan rijksbijdrageregelingen. Om voor financiële steun in aanmerking te
komen diende de gemeente uiteenlopende plannen, programma's en diverse
andere documenten op te stellen. De bekendste daarvan was het Herinde-
lingsplan of Verbeteringsplan in het kader van de Interim Saldoregeling (zie
verder paragraaf 7.3). Daarnaast waren er meerjarenprogramma's voor de
restauratie van woonhuismonumenten, een saneringsprogramma voor milieu-
hinderlijke bedrijven, plannen voor het vernieuwen van rioleringen, aanvra-
gen in het kader van de regeling Sanering en Reconstructie, de zogenaamde
80%-regeling (al dan niet met lokatiesubsidie), woonomgevingsverbeterings-
plannen, etcetera.

52
Gezien het zwaarwegend financieel belang van de ISR-regelingen sprak men
ook wel van de ISR-periode. De ISR was bedoeld als integrale subsidie-
regeling voor een bij voorkeur alles omvattende stadsvernieuwingsaanpak. In
de regeling zelf waren evenwel vele kostensoorten uitgesloten. En de koppe-
ling van geldstromen voor met name sociaal-culturele welzijnsvoorzieningen
en onderwijs was in de praktijk nooit echt gelukt. In de praktijk functioneer-
de de ISR-regeling voornamelijk als een uitgebreide grondexploita tie subsidie.
Met de inwerkingtreding van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing
kwam een eind aan een periode van interimregelgeving. Met de instelling van
een gemeentelijk Stadsvernieuwingsfonds verdween niet alleen een groot
deel van de bestaande verscheidenheid aan geldstromen en -stroompjes, maar
ook de vele voorschriften, regels en aanbevelingen voor de inhoud van
gemeentelijke plannen en programma's. De gemeente kreeg dus een grote
mate van vrijheid bij de inrichting van haar plandocumenten.
Het plandocument van het type 'uitvoeringsplan' bleek beter geschikt om
zich in ambtelijk-organisatorische zin aan te passen. Het sloot (in principe)
beter aan bij de in de uitvoeringsplanning gehanteerde ISR. Niet alleen om-
dat een uitgebreide berekening reeds kenmerkend was voor dit plandocu-
ment, maar zeker ook omdat het de autonomie van de diensten grotendeels
in tact liet.

De algemene functie van het uitvoeringsplan

CSV stelde in 1984 dat het wenselijk was om naast een meerjarenprogramma
(een plandocument van het type werkprogramma) een plandocument bleef
bestaan dat voor een bepaald deelgebied(je) een min of meer compleet in-
zicht zou geven in de gewenste aanpak en de kosten; een plandocument van
het type 'uitvoeringsplan'. (3) CSV had hierbij een plandocument op het oog
dat grotendeels vergelijkbaar was met een uitgebreid aanpakvoorstel of een
vereenvoudigd ISR-plan. Een dergelijk plandocument had volgens CSV een
dubbele functie:
het plan legde het gewenste stadsvernieuwingsbeleid voor een bepaald ge-
bied in een bepaalde periode vast. De omvang van het gebied en de 'plan-
horizon' werden per geval bepaald;
het plan gaf inzicht in de kosten en opbrengsten van dat beleid en maakte
daarmee een globale financiële toetsing mogelijk van het saldo per
woning of de kosten per m2 bouwwerk of openbare ruimte.
Het uitvoeringsplan zou eveneens moeten worden vastgesteld door de
gemeenteraad, dat wil zeggen naast het werkprogramma. Na de vaststelling
van een dergelijk plan zouden de daarin opgenomen projecten als het ware
toegelaten zijn tot de begrotingsproc edure, dus tot de programmering : deze
projecten konden worden opgevoerd in het programma zonder dat verdere
inhoudelijke of financiële toetsing nodig was.

De functie van het uitvoeringsplan vanuit buurtperspectief

De betekenis van een uitvoeringsplan was voor de bewoners in de betreffende

buurt tweeledig. In de eerste plaats omdat bewoners in principe invloed
konden uitoefenen op de concrete inhoud van het plan: wordt een woning
gesloopt of gerenoveerd, komt er een fietspad aan beide zijden van de
Oosterparkstraat, welke parkeeroplossing wordt in de Swammerdamstraat

53
gerealiseerd, etcetera? Daarnaast betekende het halen van het zogenaamde
'fase 3 besluit' (zie schema 5.1) voor de buurt het verkrijgen van bestuurlijke
goedkeuring voor uitvoering.
Met een besluit over het uitvoeringsplan werden de benodigde contin-
genten gereserveerd, de grondexploitatie goedgekeurd en de 'toelating' tot
het Stadsvernieuwingsfonds geregeld. Toch stond het uitvoeringsplan hier in
een afhankelijke positie van de financiering. Dit had te maken met het
onderscheid tussen romp uitvoeringsplannen en 'vrij-beslisbare' uitvoer ings-
plannen. Dit onderscheid leverde niet alleen problemen op in de onderlinge
afstemming. Het was vooral de grote onzekerheid omtrent het tijdstip van
uitvoering van 'vrij-beslisbare' uitvoeringsplannen die veel ontevredenheid
veroorzaakte bij buurtorganisaties.

Inhoud en soorten uitvoeringsplannen

Voor de inhoud van het uitvoeringsplan werd een onderscheid gemaakt in

grote plannen en kleine plannen; respectievelijk uitgaande van een project of
een verzameling van projecten. (4) Soms konden de plannen ook, zoals in de
Oosterparkbuurt, een werksoort omvatten en een project (bijvoorbeeld een
herstructureringsproject). Soms kon een plan een enkele werksoort omvatten,
maar soms ook meerdere projecten. Een uitvoeringsplan moest volgens CSV
bevatten:
basisgegevens over de huidige situatie van het gebied: beschrijving en
overzichtskaarten;
korte omschrijving van de voorgestelde aanpak: alleen voor grote plannen
moest de beschrijving per aandachtsveld gebeuren (wonen, differentiatie
en financieringscategorie, werken en winkelen, onderwijs en buurtvoor-
zieningen, openbare ruimte, milieu en monumentenzorg, bodemsanering/
grondwaterstand). Zonodig ondersteund door kaart(en) ter verduidelijking;
verslag van het overleg met betrokken bewoners en ondernemers;
verwervingslijst van aan te kopen panden en percelen;
exploitatieoverzicht (hoeveelheden en eenheidsprijzen, opsomming van
kostensoorten, raming van uitgaven en opbrengsten, fasering in de tijd en
het te verwachten tekort).

Deze lijst van minimale vereisten waaraan de uitvoeringsplannen moesten

voldoen betekende uiteraard dat de projectgroepen tot een (enigszins) verge-
lijkbare uitwerking kwamen. De uitwerking van de uitvoeringsplannen bleek
onderling aanzienlijk te verschillen. In de praktijk bleken (zoals al gememo-
reerd) grote verschillen in de omvang en aard van het uitvoeringsplan te
bestaan. In het ene geval ging het om de aanpak van woningen en in het
andere geval om de herstructurering van een bepaald plangebied. Het ging
hier nog om verschillen die vooral te maken hadden met de gegroeide
beleidspraktijk van de projectgroepen van de gemeente die autonoom hun
eigen wensen in de planvormingsprocedure wilden bepalen. Dit werd
trouwens ondersteund door het Planningbureau Stadsvernieuwing, dat bij-
voorbeeld ten aanzien van de discussie over uniformering en standaardisatie
altijd sceptisch was geweest en daarmee in het verlengde van de belangen
van de projectgroepen handelde. Daarbij de aantekening dat het Planning-
bureau Stadsvernieuwing opteerde voor een uitvoeringsplan per project. Met
andere woorden toch een meer uniforme uitwerking van het uitvoeringsplan.
Het volgende onderscheid tussen uitvoeringsplannen was ingrijpender van

54
aard. Het betrof de gescheiden behandeling van projecten waarin vooral de
bouwkostenkant in het geding was en projecten waarbij de kosten hoofdzake-
lijk in de sfeer van de grondexploitatie zaten. Met andere woorden, de (jaar-
lijkse) contingentering die verband hield met het rijksbeleid en de financie-
ring via het gemeentelijk Stadsvernieuwingsfonds. Vooral de druk om het
toegewezen contingent in het betreffende jaar te halen doorkruiste de met
de WSDV meegegeven doelstelling van een (gelijktijdige) integrale aanpak.
In de Amsterdamse planningspraktijk werden contingent-gebonden uit-
voeringsplannen en niet-contingent-gebonden uitvoeringsplannen verschillend
behandeld. Bij de zogenaamde romp-uitvoeringsplannen ging het om plannen
die beslag legden op de contingenten. Deze werden voorzien van een uitvoe-
rige grondexploitatie, waarbij de dekking vanuit toekomstige contingenten en
het Stadsvernieuwingsfonds aan de orde kwam. Bij de andere uitvoerings-
plannen ging het om plannen die een of meer projecten met betrekking tot de
woonomgeving bevatten. Deze plannen werden slechts voorzien van een
financiële raming die niet werd getoetst. Er werd daarbij slechts aangegeven
uit welke bron (bijvoorbeeld 'vrij-beslisbaar' deel Stadsvernieu wingsfonds) het
plan gefinancieerd zou kunnen worden. Een definitieve begroting en financië-
le toetsing vond pas later plaats nadat de Dienst Ruimtelijke Ordening in
overleg met omwonenden de precieze details van het plan (tot een bouwplan)
had uitgewerkt voor aanbesteding.
De consequentie van deze (bewust) verschillende behandelin&swijzen was
dat de eerste zodanig financieel getoetst werden, dat de financiële middelen
over het algemeen zonder meer konden worden toegekend. Maar wanneer bij
de woonomgevings-uitvoeringsplannen de precieze financiële uitwerking nog
moest worden gemaakt hing het honoreren van de financiële claims af van
het beschikbare budget. Voor de projectgroep in de buurt was in verband
hiermee het halen van een 'fase 3 besluit' bepalend. l\~et een besluit over het
uitvoeringsplan werden de benodigde contingenten gereserveerd, de grond-
exploitatie goedgekeurd en de 'toelating' tot het Stadsvernieuwingsfonds
geregeld. Zo werd een bepaalde mate van zekerheid voor de planning verkre-
gen.
Een en ander betekende dat hiermee de met deze projecten verbonden
grondexploitatieclaim op het Stadsvernieuwingsfonds in principe werd veilig-
gesteld en jaarlijks het gefaseerd saldoverlies in het fonds verrekend zou
worden. Wanneer het evenwel ging om een zogenaamd niet-contingent-
gebonden uitvoeringsplan was de realiseringskans in een sterk afhankelijke
positie van de financiering gekomen. Terwijl bij een goedgekeurd uitvoe-
ringsplan voor nieuwbouw (een romp uitvoeringsplan) van tevoren was vast-
gelegd onder welk contingent jaar het project werd ingediend en in welk jaar
er dus een romp bedrag uit het Stadsvernieuwingsfonds moest komen, dan was
dit bij het andere plan nog hoogst onzeker. Ging het echter om een uitvoe-
ringsplan dat niet onder een contingent viel (bijvoorbeeld een woonomge-
vingsplan/een 'vrij-beslisbaar' uitvoeringsplan), dan was een 'fase 3 besluit' al
minder hard. Als 'vrij-beslisbaar' project kon het project in het geplande jaar
onder de zogenaamde 'zaaglijn' vallen.
Dit leverde een probleem op. De planning voor bijvoorbeeld woningbouw
was tot nu toe redelijk voorspelbaar geweest. Wanneer bijvoorbeeld voor de
bouw het contingent in 1991 was gereserveerd was nu al te voorzien dat het
tekort op de grondexploitatie uit de romp van het Stadsvernieuwingsfonds
1991 'automatisch' werd toegekend. Maar voor het bijbehorende project,
waarin bijvoorbeeld de straat werd opgeknapt, was geld uit het 'vrij-beslis-
baar' van het Stadsvernieuwingsfonds van 1992 nodig. Een goedgekeurd uit-

55
voeringsplan gaf geen enkele garantie dat de financiële middelen uit het
Stadsvemieuwingfonds werden toegekend. Dit kon tot grote problemen in de
planning leiden. In vele stadsvernieuwingsgebieden was dan ook te constate-
ren dat de afstemming van bouwen en woonomgeving al uit elkaar ging lopen.
(5) Dit vormde voor de gemeente zelf ook een dilemma over de gewenste
systematiek van verdeling. Men zou woonomgevingsprojecten in de romp
kunnen zetten, maar dan bleef er helemaal geen 'vrij-beslisbare' ruimte meer
om over te praten of men zou een derde categorie contingent-gebonden 'vrij-
beslisbaar' kunnen instellen met meerjarenplanning.
Vanwege de sterke onzekerheid over de projecten die onder 'vrij-beslis-
baar' werden opgenomen, waren sommige projectgroepen ertoe overgegaan
woonomgevingsprojecten als romp op te voeren. Bijvoorbeeld door ze te
'verstoppen' in de grondexploitatie van een woningbou wplan. Aanvankelijk,
dat wil zeggen de eerste twee jaar waarin bovengenoemd onderscheid werd
gehanteerd, had men vanuit het standpunt van de projectgroepen nog kunnen
profiteren van de nog relatief ruime definities romp en 'vrij-beslisbaar';
mede door de wijzigingen die ze in 1987 en 1988 ondergingen (zie verder
hoofdstuk 6). De veranderde rompdefinitie in 1987 en het stringenter gaan
controleren van het type uitvoeringsplan met ingang van 1987 maakte hier
een einde aan. De introductie van plantoetsing bij CS V was hiervoor door-
slaggevend geweest. Middels het in leven roepen van een eigen plantoetsing
ging het centraal bestuur in feite de oude rol van de HID overnemen. Een
'nieuwe frictie' stedelijk versus buurt werd zodoende op lokaal niveau in het
leven geroepen. Deze aanpassing in de organisatie in 1987 bleek gelijktijdig
op te gaan met initiatieven om (meer) te standaardiseren en te uniformeren.
Deze bleken vooral voor het taakveld grondexploitatie gewenst (zie verder
hoofdstuk 7). Verder werden steeds meer klachten van gemeenteraadsleden
gehoord die door de keur aan verschillende en verschillend ingevulde plan-
figuren (die bovendien niet allemaal werden getoetst) geen zicht meer had-
den op de besluitvormingsprocedure.

Relatie uitvoeringsplan en werkprogramma

Ofschoon men aanvankelijk "binnen CSV en het Planningbureau ervan over-

tuigd is dat de basis voor het verdelen het werkprogramma is" - althans zo is
te lezen in een van de eerste notities van het Planningbureau Stadsvernieu-
wing in 1981f - leek CS V mede te opteren voor een meer op een ISR-gelijkend
plandocument. Op pagina lf van dezelfde notitie is te lezen: "De planfiguren
kunnen echter ook specifiek op urgente buurtdelen gericht zijn en omvatten
dan een samenhangend totaalbeleid per buurtdeel. Via allerlei afgesproken
uitgangspunten mondt dat na intensief onderzoek en overleg uit in een
totaalbeeld, waarin voor elk pand is aangegeven óf en welke ingreep er nodig
is en wanneer dat zou moeten gebeuren. De toekomstige fysieke projecten
zijn dan ingevuld". (6) CSV heeft hier het type 'uitvoeringsplan' op het oog
dat veel gelijkenis vertoont met het herindelings- of verbeteringsplan, con-
form de ISR-eisen. De hoeveelheid vereiste informatie voor een uitvoerings-
plan (zoals in de stukken van CSV beschreven) was echter zo omvangrijk dat
vaststelling door de Raad pas in een veel later ontwikkelingsstadium kon
plaatsvinden. De projecten met een vrij gedetailleerd exploitatie-overzicht
moesten dan ook al bekend zijn.
Een doublure met het werkprogramma en de daarin opgenomen financiële
gegevens per project, dat dan al een rol speelde in de jaarlijkse discussie

56
over verdeling van nog beschikbare middelen in de begroting en stadsver-
nieuwingsfondsprocedure, doorkruiste en verzwakte de besluitvorming over
beide onderscheiden typen plandocumenten.

Uitvoeringsplan en Grondbedrijf

In de door CSV voorgestane opzet van het uitvoeringsplan werd vrij nauw-
gezet op een in 1980 ge maakte afspraak aangesloten. Dit was tijdens de
reorganisatie van het ambtelijk apparaat vastgelegd. In deze afspraak werd
in de procedure van het uitvoeringsplan een scherpe taakafbakening met
betrekking tot de competentie tussen de diensten ten aanzien van stedelijke
(her)inrichting geregeld.
Met de verzelfstandiging van de Dienst Ruimtelijke Ordening, het
Gemeentelijk Grondbedrijf en de Dienst Openbare Werken moesten bij de
voorbereiding van de besluitvorming over ruimtelijke maatregelen nieuwe
procedure-afspraken gemaakt worden. Deze afspraken werden nader uit-
gewerkt in de beleidsnotitie Plan- en besluitvormingsproces ruimtelijke
maatregelen (vastgesteld door B&W in februari 1984).
Het is van belang nader op deze notitie in te gaan omdat hierin de opstel-
ling en de werkmethodiek van het Grondbedrijf bij de stadsvernieuwingsope-
ra tie werd aangegeven. Een van de kernpunten voor het bestuurlijke besluit-
vormingsproces bij de totstandkoming van ruimtelijke maatregelen was het
bewaken van de grondexploitatiebegrotingen. De wijze van besluitvorming
was vastgelegd in het 'model': Besluitvormingsprocedure in verband met
financieel-economische begeleiding van ruimtelijke maatregelen. In maart
1980 werd dit bestuurlijk bekrachtigd. Het model moest de grondslag vormen
voor de werkmethode van het Grondbedrijf bij de financieel-economische
begeleiding van ruimtelijke maatregelen. (7) Aanvankelijk was dit model
alleen bedoeld om de taakuitoefening van het Grondbedrijf vast te leggen.
Het werd vervolgens evenwel tevens het uitgangspunt voor een verdere uit-
werking voor alle fasen van het planproces. Het doel van het plan- en
besluitvormingsproces ruimtelijke maatregelen was het gemeentebestuur
"tijdens het planproces een betere beheersbaarheid en sturingsmogelijkheid
te bieden". Het planproces werd daar toe ingedeeld in fasen, die in beginsel
elk afzonderlijk afgesloten werden met bestuurlijke besluitvorming en waar-
van heel nadrukkelijk een financieel-economische beoordeling per fase deel
uitmaakte: de initiatief fase, de fase vooronderzoek, de nota van uitgangs-
punten, het programma van eisen, het stedebouwkundig plan, de realisering
tot en met de beheersfase.
In februari 1984 werden de afspraken bindend verklaard, met name voor
de sectoren Ruimtelijke Ordening, Grondzaken en Openbare Werken. Deze
waren tezamen verantwoordelijk voor de totstandkoming. Tevens waren de in
dit proces betrokken dienst Volkshuisvesting en de afdelingen Financiën,
Bestuurscontacten en CSV verantwoordelijk. Vooral de taakuitoefening en
-afbakening zoals omschreven in de fasen 3 en 4, respectievelijk programma
van eisen en stedebouwkundig plan (c.q. stadsvernieuwingsplan) zijn in dit
verband van belang. In fase 3 toetst het Grondbedrijf het plan op soberheid
en doelmatigheid. Daarbij gaat de aandacht uit naar het niveau van kosten en
opbrengsten, of sprake is van efficiënt grondgebruik en rekening is gehouden
met de markttechnische en/of economische realiteit. Het Grondbedrijf
levert verder een financiële paragraaf en doet voorstellen voor verwerving,
onteigening en ontruiming. Voorts wordt subsidie aangevraagd en wordt

57
voorgesteld in de meer jaren ramingen voor eventuele onrendabele uitgaven
dit in een dekkingsplan in de meerjarige ramingen op te nemen. In fase 4-
stelt het Grondbedrijf in overleg met inbreng van de betrokken diensten en
belanghebbenden het hoofdrapport samen. Daarmee wordt deze fase af-
gerond. Deze bestaat uit het stedebouwkundig plan en de daarbij behorende
grondexploi tatiebegroting. Daarnaast levert het Grondbedr ijf een concept
kredietaanvraag in die gebaseerd is op de grondexploitatiebegroting.
De toetsende rol van het Grondbedrijf was dus in dit fase 3 stadium cru-
ciaal. De kenmerken van het uitvoeringsplan werden immers voor een groot
deel via deze toets bepaald. Dit gezien al de elementen die hierbij aan bod
kwamen, zoals samengebracht in schema 5.1.

Schema 5.1. Elementen van de toets bij fase 3 van het Grondbedrijf

1. Grondgebruik in termen van dichtheid, soort functies.

2. Bestemmingen binnen functies voor bijvoorbeeld type woningen,
kantoren, bedrijvigheid, onder andere in relatie tot ontwikkelingen op de
markt.
3. Realiteitsgehalte en aanvaardbaarheid van de gehanteerde prijzen mede
in het licht van de geldende centrale richtprijzen voor gronduitgifte.
4-. Fasering van het ingeschatte uitgiftetempo per soort bestemming in
relatie tot de uitvoering van het totale plan.

De toetselementen bij het 'fase 3 besluit' door het Grondbedrijf verhielden

zich moeilijk met de plantoetsingsprocedure die het CS V bij het uitvoerings-
plan voorstond. CSV was voor de totstandkoming van het uitvoeringsplan
(gezien het aandeel grondexploitatie maar ook in verband met koste n voor
verwerving, onteigening en ontruiming) sterk afhankelijk van de taakuit-
oefening van het Grondbedrijf. Voor het Grondbedrijf, vormde de hiervoor
kort getypeerde en bestuurlijk bekrachtigde richtlijn: Plan- en besluit-
vormingsproces ruimtelijke maatregelen de grondslag voor de beoordeling
van een uitvoeringsplan. CSV benaderde de toets anders en vertrok in de
eerste plaats vanuit het na 1985 door deze afdeling nader in te richten 'uit-
voeringsplan nieuwe stijl' als 'vervanger' van het herindelingsplan of verbe-
teringsplan ISR (zie verder paragraaf 7.4-).

5.4 DE STEDELIJKE VERDELINGSMETHODIEK EN STEDELIJKE

CONTROLE

In paragraaf 3.4- is al aan de orde geweest op welke formele wijze claims op

het Stadsvernieuwingsfonds werden ingediend en hoe vervolgens de afweging
tussen de claims plaatsvond. Hier wordt verder ingegaan op de wijze waarop
de claims vanuit de buurt binnen de stedelijke verdelingsmethodiek werden
verwerkt. Over de in te dienen claims vond in principe overleg plaats tussen
buurtorganisatie en projectgroep. Daarbij stond alleen de volgorde in priori-
teit van de 'vrij-beslisbare' claims ter discussie. Invloed op de rompclaims
verliep indirect via de inspraak op het werkprogramma. Verder waren er
claims die direct door de diensten werden ingediend. Hier hadden bewoners

58
 maar een heel beperkte mogelijkheid om invloed uit te oefenen: alleen via de
inspraak in de raadscommissie, die gewoonlijk gebundeld werd door het Over-
leg Bundeling Acties Stadsvernieuwing Amsterdam (OBASA, later onder-
gebracht in het Amsterdams Steunpunt Wonen (ASW». Ui teindelijk werden de
claims in de vorm van een boekwerk met indieningsformulieren bij CSV inge-
diend. Een toetsing van de claims was dan niet meer nodig omdat dat in prin-
cipe al bij de goedkeuring van het uitvoeringsplan was gebeurd. Wel vond er
een globale toetsing plaats of de claim bij het Stadsvernieuwingsfonds moest
worden gelegd. (8) In de eerste jaren van het Stadsvernieuwingsfonds ont-
stond er een groot reservoir van afgewezen claims.
In principe was het goed mogelijk om zekerheid voor meer jaren voor
'vrij-beslisbare' projecten te verkrijgen, door meer 'vrij-beslisbare' projecten
in de romp te zetten ofwel, door bij het goedkeuren van uitvoeringsplannen
delen van het 'vrij-beslisbaar' van te voren te reserveren. Daartoe zou op
gemeentelijk niveau een aantal jaren van te voren een globale indeling van
het 'vrij-beslisbaar' naar kostenposten moeten worden gemaakt waaruit deze
reserveringen konden worden gedaan. In feite werd zo het onderscheid tussen
romp en 'vrij-beslisbaar' opgeheven.
Het waren vooral de stedelijke verdelingscriter ia (in romp en 'vrij-beslis-
baar') en het (ad-hoc) bijstellen van de prioriteitenvolgorde in het 'vrij-
beslisbaar' door de wethouder Financiën, die het onmogelijk maakten om sys-
tematisch (op middellange termijn) op buurtniveau de planning volgens de
uitvoeringsplannen uit te voeren en concrete toezeggingen te doen aan de
bewoners. Een en ander leidde vaak tot het uiteenlopen van de planning van
romp uitvoeringsplannen en 'vrij-beslisbare' uitvoeringsplannen. Het schuiven
in de grenslijn tussen romp en 'vrij-beslisbaar' door wijzigingen in de definitie
heeft hierin geen verbeteringen gebracht. (Dit komt verder aan bod in hoofd-
stuk 6.)
Ui tgaande van de wens zoveel mogelijk beslissingsbevoegdheid op buurt-
niveau te leggen heeft men een aantal malen de grenslijn tussen romp en
'vrij-beslisbaar' gewijzigd ten gunste van een groter 'vrij-beslisbaar'. Hoe
meer 'vrij-beslisbaar' hoe meer om te kiezen, was de redenering. Maar het
effect van de verschuiving was alleen dat claims, die aanvankelijk in de romp
zaten, nu allemaal direct als eerste in het 'vrij-beslisbaar' werden gehono-
reerd. Daardoor ontstond nog geen zekerheid dat andere projecten wel op
een vastgestelde termijn gehonoreerd zouden worden.
Met het hanteren van het rompcriterium werden op stedelijk niveau im-
pliciet een aantal keuzes gemaakt. De belangr ijkste keuze was de absolu te
prioriteit die er gegeven werd aan de uitvoering van woning- (ver)bouw-
pro jecten (alle kosten die nodig waren om het contingent te halen). Het
resterende bedrag moest daarbij wel inzetbaar blijven. Het stedelijk bestuur
had tot op het allerlaatste moment de vrijheid om deze gelden waar dan ook
in te zetten. Door het bestuur werd expliciet uitgesproken vooral geen struc-
turele kosten in het 'vrij-beslisbaar' van het Stadsvernieuwingsfonds op te
nemen. Bij tegenvallers in de algemene begroting bleef het te allen tijde
mogelijk om als sluitpost bedragen uit het Stadsvernieuwingsfonds te gebrui-
ken. Paradoxaal genoeg betekende het niet maken van structurele keuzes op
stedelijk niveau omtrent de besteding van het 'vrij-beslisbaar', dat de keuze-
vrijheid voor de projectgroepen in de buurten werd ingeperkt. De onzeker-
heid, die daardoor voor de stadsvernieuwingsplanning op buurtniveau ont-
stond, maakte het moeilijk om een beleid uit te voeren. De wens vanuit
buurtniveau van een grotere financiële meerjarenzekerheid voor de planning
van d.e projecten was dan ook alleszins begrijpelijk, maar was niet te combi-

59
neren met de geldende centrale verdelingsmethodiek die slechts zekerheid
voor een jaar leverde. De wens voor meerjarenzekerheid stond verder op
gespannen voet met de wens beleidsvrijheid voor het gemeentebestuur.
Na het onderscheiden in romp en 'vrij-beslisbaar' werd door CSV een con-
cept verdelingsvoorstel opgesteld. In de BAAK-besprekingen bogen B&W zich
achtereenvolgens over de romp en 'vrij-besli:bare' claims, en werd definitief
een zaaglijn gezet in de lijsten met 'vrij-beslisbare' claims. Een verschijnsel
daarbij was dat er nogal eens werd afgeweken van de prioriteitenvolgorde
zoals die uit de buurt naar voren was gebracht. Deze 'afwijking' op de bere-
kende aanvraag van de buurten werd 'figuurzagen' genoemd. Het was met
name bij dit beslis moment dat de 'beleidsvrijheid' tot uitdrukking kon komen.
Vooral de relatie die tijdens de BAAK-besprekingen gelegd werd tussen de
algemene begroting en de begroting van het Stadsvernieuwingsfonds perkte
deze beleidsvrijheid verder in. Van belang voor de uitkomst van de bespre-
kingen was de positie van de wethouder CSV ten opzichte van de wethouder
Financiën zoals elders in de studie is behandeld.

5.5 PLANNING VANUIT BUURTPERSPECTIEF

Belnvloeding van de uitvoering van de stadsvernieuwing op buurtniveau door

bewonersorganisaties is bekeken aan de hand van de belangrijkste momenten
in het planvormingsproces.
Ten aanzien van de 'programma's' is vastgesteld dat het beleidsdeel van
de werkprogramma's en de plannen wel degelijk van belang waren, maar dat
de uitspraken, die vooruitliepen op de toekenning van financiering, vooral
een sterk wenskarakter hadden. Ten aanzien van de 'plannen' is geconsta-
teerd dat individuele bewoners en bewonersorganisaties binnen bepaalde
marges een behoorlijke invloed konden hebben als het ging om praktische
zaken op uitvoeringsniveau: de plaats van een parkeerstrook, de inrichting
van de woonomgeving, het aanpakniveau van een bepaalde woning en derge-
lijke. Het ging daarbij met name om de uitvoeringsplannen en de verdere
uitwerkingen daarvan. De inspraak op het niveau van uitvoeringsplan en con-
crete projecten bleek van doorslaggevender belang dan bij het werkpro-
gramma. Een en ander hing wel af van de 'hardheid' van het uitvoerin&.splan.
De marges van het uitvoeringsplan werden met name door financiele en
technische factore n ingeperkt.
CSV speelde hierin een centrale coördinerende rol. Door CSV werd grote
nadruk gelegd op de inhoudelijke en financiële toetsing van het door de buurt
opgestelde plan. Deze toetsing kwam in de plaats van de vroegere toetsing
door het Rijk in het kader van de ISR. CSV had hiervoor een speciale plan-
toetser aangetrokken. De toetsing van een uitvoeringsplan viel uiteen in
twee onderdelen.
Een toetsing op de sobere en doelmatige opzet van de onderdelen van het
plan. Op de specifieke onderdelen van het plan hadden de diensten de
verantwoordelijkheid. Met name de (toetsende) rol van het Grondbedrijf
stond hierin centraal.
Een toetsing of de uitvoering van het plan beleidsmatig gewenst was
(verhouding tot eerder vastgesteld beleid). Hierbij vond tevens een
belangrijke financiële toetsing van het plan plaats.

Behalve het vaststellen van de inhoud van het beleid en de concrete inhoud

60
van de plannen, ging het uiteindelijk om de uitvoering van de plannen op een
bepaald tijdstip. Hier in bleek het grootste knelpunt te zitten.
In het algemeen werden de plannen op de wat langere termijn wel uit-
gevoerd. Maar vaak was er onzekerheid over het tijdstip waarop de financie-
ring van het project rond was en het project kon worden gestart. Het opne-
men van een project in het werkprogramma bood geen enkele garantie voor
financiering; een goedgekeurd uitvoeringsplan ook niet. Alleen als het ging
om projecten, die voor het 'halen van de contingenten' noodzakelijk waren,
was er een grote mate van zekerheid dat het plan ook uitgevoerd zou
worden.
Het toekennen van de financiering gebeurde in een jaarlijkse ronde bij de
verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds. Bij het opstellen van de claim-
lijsten voor het Stadsvernieuwingsfonds was er op buurtniveau een inspraak-
moment, waarbij een prioriteitsvolgorde van 'vrij-beslisbare' claims werd
opgesteld. De volgorde en planning van projecten hoorde echter al in de
werkprogramma's en uitvoeringsplannen te zijn besproken en vastgelegd.
Deze inspraakronde zou in principe overbodig moeten zijn. Echter op dat
moment werd pas definitief bepaald welke projecten er daadwerkelijk het
komende jaar zouden doorgaan. In de praktijk kwam het er in feite op neer
dat bepaald mocht worden welke van de reeds geplande projecten het meest
in aanmerking kwamen om niet op tijd te worden uitgevoerd. Na een derge-
lijke prioriteitsstelling volgde een, door de buurt als 'tombola' ervaren,
verdeling, waarbij uit de uitslag kon worden afgelezen welke projecten het
komende jaar van 'hogerhand' daadwerkelijk mochten worden uitgevoerd.
Veel bepalender dan dit inspraakmoment voor het uiteindelijk beschikbaar
komen van geld waren de in de beheersstructuur van het stadsvernieuwings-
proces vastgelegde procedures. De belangrijke momenten daarbij waren:
de (financiële) plantoetsing door CSV;
het leggen van een relatie met de algemene begroting (BAAK-bespre-
kingen in B&W);
het vastleggen van de criteria voor romp en 'vrij-beslisbaar'. ,

Op deze momenten waren de op buurtniveau democratisch geformuleerde

wensen in het beleid (beleidsplan of beleidsdeel werkprogramma) en de plan-
ning daarvan niet aan de orde. Nog los van het feit dat ook de planning van
de uitvoering van praktische uitvoeringsplannen op deze momenten nog
gefrustreerd kon raken. De cruciale confrontatie tussen buurt- en stedelijke
belangen vond met name plaats op de bovengenoemde momenten in de pro-
cedure. Juist op deze momenten waren de buurtbelangen niet direct zicht-
baar, dat wil zeggen verschenen niet als directe beslismomenten. Ook op
stedelijk niveau waren de bewonersorganisaties (via OBASA) er onvoldoende
in geslaagd om hierin wijzigingen aan te brengen. (9)

5.6 DECENTRALE PLANVORMING EN FINANCIEEL BEHEER

De kenmerken van de hiervoor besproken plandocumenten zullen in deze

paragraaf afsluitend beoordeeld worden vanuit het perspectief van het finan-
cieel beheer. Hierbij zijn resultaten uit interviews verwerkt.
Het werkprogramma gaf integrale maar globale informatie. Deze infor-
matie had vooral een consensusvormende rol. Een interngemeentelijke func-
tie over afstemming van de activiteiten van de verschillende diensten, die

61
tevens als afspraak diende met de buurt en projectgroep. Weliswaar werd een
integraal overzicht van stadsvernieuwingsactivi tei ten in een plangebied
gegeven maar het vormde geen middel om van daaruit maatregelen te kun-
nen aangeven. De invulling van het plandocument was te abstract om op
basis hiervan een concrete produktie met bijbehorende tijdsindicatie af te
leiden. Het plandocument functioneerde in de praktijk verder vooral als
capaciteitsmeting. "Als je uiteindelijk het totaalbedrag weet heeft het geen
functie. Het heeft vooral ten doel om te laten zien hoeveel capaciteit men
nodig heeft voor een buurtaanpak, bijvoorbeeld 200 snipperplannetjes voor in
de Jordaan". (10)
In het voorgaande is reeds geconcludeerd dat het plandocument onge-
schikt was om op basis van de gegeven informatie een financiële vertaling
tot stand te brengen. Daarvoor zou eerst een ingrijpende aantasting van de
begrotingswijze van de diensten vereist zijn.
Het Hoofd Planning en Programmering van CSV stelde dan ook in het in
1988 gehouden interview dat "het heel lastig is een financiële vertaling van
het werkprogramma te leveren. Het mooist is een geIntegreerd systeem: de
fysieke planning van een werk, met daaraan gekoppeld de kasstromen. Maar
de koppeling is er niet. Het is een systeem, waarvoor veel gegevens nodig
zijn. Het ABC-systeem van Planningbureau Stadsvernieuwing kan dat. Er zit
ruimte in voor financiële gegevens. Een computermodel is meer dimensio-
naal, terwijl klassieke systemen (op papier) dat alleen in gescheiden circuits
kunnen". (11) (I2) In hetzelfde interview werd benadrukt dat het aan elkaar
koppelen van fysieke en financiële planning moeilijk te realiseren viel. "In de
claims voor het Stadsvernieuwingsfonds zitten de projecten uit het werkpro-
gramma. Maar het werkprogramma heeft een ander doel dan een financiële
planning: diensten moeten je aan het werk krijgen, werkzaamheden moeten
gelntegreerd worden. Met een financieel deel erbij wordt het te ingewik-
keld."
Ook het Hoofd van het Planningbureau Stadsvernieuwing gaat in op het
vraagstuk van de koppeling. Daarbij gaat hij in op de meer principiële
afstand tussen een financiële vertaling en een stadsvernieuwingsbegroting.
Hij stelt: "Het is zinloos de begroting van het Stadsvernieuwingsforxls aan de
werkprogramma's te koppelen, want die hebben elk een eigen cyclus. De pre-
tentie om op centraal niveau te sturen op basis van de claims werkt niet.
Sturing is alleen op projectniveau mogelijk, want daar heb je zicht op de
gevolgen van de concrete beslissingen. Het managementniveau is dus op de
werkvloer. Het verdelen daarentegen kan natuurlijk niet op werkvloerniveau,
dat moet juist op centraal niveau. Het hele idee van werkprogramma's finan-
cieel vertalen en direct te relateren aan de begroting, dat kan niet werken,
daarvoor is het werkprogramma trouwens ook te weinig flexibel. Het is per
definitie een momentopname terwijl de projectplanningen steeds wijzigen.
Die relatie leggen tussen het proces van de fysieke produktie en het verdelen
van het Stadsvernieuwingsfonds werkt dus niet". (13)
Het Planningbureau Stadsvernieu wing wilde daarom eerder het project als
vertrekpunt nemen om tot een berekening van de stadsvernieuwingsclaim en
de verdeling van de stadsvernieuwingsfondsmiddelen te komen. Een bereke-
ning op basis van uitvoeringsplannen (althans volgens de brede opzet zoals
CSV die voorstaat) werd, op basis van de sectorbegrotingen van de diensten
en afdelingen, ten stelligste afgeraden. De planningsbenadering van het
bureau is aan de hand van de volgende interview-uitspraken goed te schetsen.
"Het project is het voertuig en het communicatiemiddel bij uitstek in het
stadsvernieuwingsproces. Als je vraagt over de relatie PBSVen het finan-

62
ciële verhaal, dan kun je stellen dat wij ons niet bezighouden met de toede-
ling van de middelen, maar met een goede projectbewaking (waakhondfunc-
tie) en dat levert wel geld op! Daarom is de koppeling produkt-tijdsplanning-
geld zo belangrijk". (14)
De netwerkplanning vormt voor het Planningbureau Stadsvernieuwing
daartoe een belangrijk hulpmiddel. De knooppunten in de netwerkplanning
zijn de coördinatiepunten waar de diensten de werkzaamheden aan elkaar
doorgeven. Het Planningbureau Stadsvernieuwing houdt zich niet bezig met
de afwikkeling van de produkten in de diensten (bijvoorbeeld het maken van
een bestemmingsplan), maar het bewaakt bijvoorbeeld wel de aansluiting tus-
sen het bestemmingsplan en de eerste paal. Daarin communiceert het met de
projectgroepvoorzitter, die is namelijk ook verantwoordelijk voor de produk-
ten van de diensten. In financiële zin is dat een soortgelijke relatie. Het
Planningbureau Stadsvernieuwing levert het tijdschema met de projecten, de
projectleiders van de diensten moeten daar de bedragen aan hangen. Het
Planningbureau Stadsvernieuwing bewaakt daarmee niet de bedragen maar
wel de uitgaven per jaar!
Door het Planningbureau Stadsvernieuwing wordt verder nadrukkelijk
gewezen op de afhankelijkheid van de informatievoorziening binnen een
ambtelijke organisatie. CSV was als verzamelaar van de claims bij een pro-
jectgewijze opzet afhankelijk van de geschiktheid en betrouwbaarheid van de
informatie die door projectgroepen en/of diensten geleverd moet worden.
CSV kan door de aanwezige belangentegenstellingen in het stadsvernieu-
wingsproces nooit volledig vertrouwen op alleen de diensten of alleen de pro-
jectgroepen. Je ziet dat zowel de diensten als de projectgroepen er weinig
belang bij hebben om nauwkeurige gegevens te leveren. Diensten willen het
liefst in zo groot mogelijke eenheden hun claims presenteren. Dan hoeven ze
hun eigen zwakte niet bloot te geven. Ook de projectgroepen hebben weinig
belang bij het geven van inzicht in de relatie planning-financiën, want dat
geeft het bestuur de mogelijkheid om te gaan schuiven in de plannen". (17)
In tegenstelling tot de optie van het Planningbureau Stadsvernieuwing om
het project als uitgangspunt voor (een uitvoeringsplan) te nemen, stond CSV
een meer integrale benadering voor ogen, waarbij aansluiting werd gezocht
bij de uitvoeringsplannen die in het kader van de Interim Saldoregeling
werden gehanteerd. CSV wilde 'het uitvoeringsplan nieuwe stijl' evenwel een
nogal omvattend karakter geven, z odat het dienst kon doen voor de bereke-
ning van alle claims op het Stadsvernieuwingsfonds. Dit terwij I gelijktijdig in
de keur aan verschillende uitvoeringsplannen die er nog bestonden, een sane-
ring moest plaatsvinden. Nieuwe inrichtingseisen werden door CSV voor 'het
uitvoeringsplan nieuwe stijl' ontwikkeld, die tot een inzichtelijke en uniforme
kostenopbouw van het plandocument moesten leiden (zie verder paragraaf
7.4). Daarbij werden meerdere projectsoorten onderscheiden en binnen het
kader van een uitvoeringsplan gebracht. Onderschat werd de afhankelijkheid
van de geleverde gegevens van andere diensten daarbij, mede omdat er geen
(duidelijke) bestuursuitspraak was bij welk type plandocument de diensten en
afdelingen in de ambtelijke organisatie zich moesten aansluiten. Het Grond-
bedrijf baseerde zijn werkwijze op de, al in 1980 bestuurlijk bekrachtigde,
procedure in verband met de financieel-economische begeleiding van ruimte-
lijke maatregelen; in het bijzonder de beoordelingsaspecten die bij een 'fase
3 toets' bij de beoordeling van de grondexploitatieconsequenties van het plan
aan bod dienden te komen. Zoals blijkt uit de opsomming van de elementen
bij een 'fase 3 toets', paste een en ander qua aandachtspunten beter in het
kader van financieel beheer, zoals het bepalen van het realiteitsgehalte van

63
de gehanteerde prijzen en vooral de beoordeling van de fasering van het
ingeschatte uitgiftetempo per soort bestemming. Voor de planbeoordeling
van 'het uitvoeringsplan nieuwe stijl' was CSV dus sterk afhankelijk van de
planbeoordeling van de grondexploitatie-aspecten en informatieverstrekking
door het Grondbedrijf.
De periode 1985-1990 overziend kan vastgesteld worden dat men binnen
de ambtelijke organisatie er nog niet in is geslaagd om tot een gemeenschap-
pelijk gedragen verandering in het planningsinstrumentarium te komen, voor-
al omdat de betrokken planorganen ieder bij een ander type plandocument
wilden aansluiten en daarbij verschillende inrichtingseisen van het plandocu-
ment voorstonden. Over de procedure bestond meer overeenstemming, alsook
de onderkenning van het belang om de financiële beheersaspecten binnen het
planningsproces meer te integreren. Met de Binnengemeentelijke Decentrali-
satie is een nieuwe fase in de inrichting van het planningsproces in werking
getreden. Met de deconcentratie van (een deel van) de ambtelijke organisatie
is in ieder geval de afstand tussen de ambtelijke onderdelen van de deel-
gemeente verkleind. Een open vraag is bij welk type plandocument men op
stadsdeelniveau zal aansluiten.

64
6

LOKALE STURING EN BELEIDSMARGES

6.1 INLEIDING

Het doel van dit hoofdstuk is vanuit beleidsperspectief een beoordeling te

geven van het sturingsvermogen van de lokale overheid met betrekking tot
de besteding van het Stadsvernieuwingsfonds in de eerste jaren na introduc-
tie van het fonds. De vraagstelling luidt: hoe moeten de beleidsmarges van
het gemeentebestuur met ingang van 1985 beoordeeld worden tegen de
achtergrond van het lopende stadsvernieuwingsproces, de contingentafspra-
ken tussen Rijk en gemeente, in relatie tot het relatief zelfstandig functio-
neren van de diensten en de projectgroepen stadsvernieuwing?
Enkele bepalende elementen die het sturingsvermogen van het gemeente-
bestuur begrenzen zullen aan bod komen. Allereerst zal in paragraaf 6.2 de
afhankelijkheid van een tijdige en adequate informatievoorziening vanuit de
ambtelijke organisatie over de (jaarlijkse) bestedingsruimte van het fonds
worden geschetst. Met name de centrale positie die informatievoorziening
over de kosten in de grondexploitatiesfeer hierin speelt zal worden verduide-
lijkt. Onduidelijkheden over de feitelijke bestedingsruimte - vooral als gevolg
van een (nog) irrealistische begrotingsopzet in de grondexploitatie - maakt
een effectief ingrijpen van het gemeentebestuur haast een onmogelijke zaak.
In deze eerste stadsvernieuwingsfondsjaren is van een heroverweging van het
stadsvernieuwingsbeleid vooral hierdoor geen sprake.
In paragraaf 6.3 zal worden geschetst hoe door het gemeentebestuur niet-
temin pogingen worden ondernomen om bijstellingen op het bestaande beleid
beter mogelijk te maken. Dit vindt hoofdzakelijk plaats door een andere
groepering van kostencomponenten waarmee het zogenaamde 'vrij-beslisbaar'
deel wordt vergroot. Vooral in paragraaf 6.4 wordt duidelijk gemaakt dat het
aanbrengen van een onderscheid tussen bestaand en nieuw te initiëren beleid
niet alleen via nieuwe definities is te sturen. Tevens wordt in deze paragraaf
stilgestaan bij de vraag waar binnen de ambtelijke organisatie nieuwe claims
op de bestedingsruimte worden geintroduceerd die typerend zijn voor een
aanpassing op het bestaande beleid.
Tenslotte volgt in paragraaf 6.5 een typering van de positie die het
gemeentebestuur in de eerste stadsvernieuwingsfondsjaren heeft moeten
innemen. Daarbij wordt tevens de positie van de gemeenteraad en de
georganiseerde inspraak betrokken.

65
6.2 BELEID EN ONDERBESTEDING

Kenmerkend voor het Stadsvernieuwingsfonds in Amsterdam is dat het bin-

nen de procedure van de gemeentebegroting is geplaatst en een zeer vèr-
gaande uitsplitsing naar projecten en activiteiten kent (zoals in hoofdstuk 3,
paragraaf 3.1t is uiteengezet). Met deze opzet onderscheidt Amsterdam zich
sterk ten opzichte van bijvoorbeeld Rotterdam, waar zowel de verdeling van
het Stadsvernieuwingsfonds en ook het financieel beheer in het uitvoerings-
proces in belangrijke mate door de gemeentelijke diensten worden
bepaald. (1) In Amsterdam daarentegen staan de diensten bij de besluit-
vorming over de verdeling van het fonds grotendeels buiten spel. In het uit-
eindelijke financiële beheer van het uitvoeringsproces in de stadsvernieuwing
spelen de diensten daarentegen wel een essentiële rol. Het spreekt voor zich
dat voor het welslagen van het financieel beheer een realistische planning en
begrotingswijze vereist is. Door CSV werd dit in het eerste stadsvernieu-
wingsfondsjaar al onderkend. Bij het verzamelen van de claims voor de ver-
deling van het Stadsvernieuwingsfonds 1985 werd er door CSV, de beheerder
van het Stadsvernieuwingsfonds, opgemerkt dat de ramingen die door dien-
sten en projectgroepen werden ingediend van matige kwaliteit waren. De
indruk bestond dat de uitgaven in het algemeen te hoog geraamd waren.
Hierdoor werden het financieel beheer en de besluitvorming aanzienlijk
bemoeilijkt en viel het Stadsvernieuwingsfonds niet te sturen. (2) Aangezien
er meer claims waren dan het beschikbaar budget toeliet en deze claims
gedurende het jaar niet allemaal werden waargemaakt, hadden deze hoge
ramingen tot gevolg dat er bij het opstellen van een sluitende begroting
plannen moesten afvallen terwijl er uiteindelijk geld overbleef. Dit al vroeg
onderkende probleem bleek niet direct oplosbaar. CSV stelde twee mogelijke
oplossingen voor, die beide in feite noodverbanden waren:
a. het vooraf inschatte n van een zekere onderuitputting (men verdeelt dan
méér dan men beschikbaar heeft in de hoop dat het toch niet allemaal
besteed word t);
b. het opstellen van een voorlopig sluitende be9roting en deze in de loop van
het jaar bijstellen, c.q. herverdelen. (Daarvoór is een lijst met overmaat-
projecten opgesteld.)

Ten aanzien van deze laatste (nood)oplossing werd opgemerkt dat het accep-
teren van een niet sluitende begroting betekende dat er het risico van over-
schrijding bestond. Weliswaar bestond de indruk dat de uitgaven werden
onderschat, maar dit kon niet met harde gegevens worden onderbouwd. De
afdeling Financiën zag dan ook niets in dit voorstel. De mogelijkheid van een
tekort in het Stadsvernieuwingsfonds, dat vervolgens voor eigen rekening van
de gemeente zou komen, was niet acceptabel. Amsterdam zat al met een
indrukwekkend begrotingstekort en dergelijke risico's konden niet worden
genomen. Daarom werd voor de verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds
van 1985 uiteindelijk een sluitende begroting gemaakt met een lijst van
overmaatprojecten tot een totaalbedrag van 15 miljoen. Mocht halverwege
het jaar blijken dat er onderbesteding op zou treden dan mochten deze pro-
jecten alsnog in uitvoering worden genomen.
Dit systeem van overmaatprojecten bleek achteraf niet voldoende te
werken. Op het moment dat halverwege 1985 de ramingen 20 miljoen neer-
waarts werden bijgesteld, was het te laat om in datzelfde jaar met de over-
maatprojecten tot aanvullende besteding te komen. De overmaatprojecten

66
werden wel in uitvoering genomen, maar ze leidden niet meer tot kasgeld-
beslag in het begrotingsjaar. Aangezien het er bij de middelen van het Stads-
vernieuwingsfonds nu juist om ging de verdeelde bedragen ook in hetzelfde
jaar als kasgeld uit te geven was deze methode dus niet bruikbaar.
Voor de verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds van 1986 werd derhalve
alsnog de methode van de negatieve stelpost geaccepteerd. (3) Dit hield con-
creet in dat er 10% meer verdeeld werd dan er eigenlijk aan rijksstorting
binnengekomen was. De omvang van deze negatieve stelpost was op 10%
vastgesteld omdat bij de halfjaarlijkse bijstelling in 1985 bleek dat er wel
ongeveer 20 miljoen opnieuw te besteden was. Omgerekend vormde dat
bedrag ongeveer 10% van de rijksstorting. De verwachting was dat wanneer
het bestuur voor 110% van het stadsvernieuwingsfondsbudget verdeelde, de
besteding zo rond de 100% zou komen te liggen. Men ging er dus van uit dat
in 1986 eenzelfde percentage onderuitputting als in het voorgaande jaar zou
optreden.
Het budgettair kader voor 1986 werd dus op 110% van de rijksstorting
vastgesteld. Daarnaast was het inmiddels duidelijk geworden dat er ondanks
de bijstelling van de begroting 1985 toch nog een restant van 1,8 miljoen
was. Dit bedrag werd ook bij het budgettair kader gevoegd. Pas eind 1986, bij
de verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds 1987, kwam er wat meer zicht
op de werkelijke uitgaven van 1985. Er lag na lang touwtrekken een voor-
lopige afrekening op tafel. Hoewel de diensten de grootst mogelijke moeite
deden om niet met afrekeningscijfers op tafel te komen, begreep het bestuur
dat er een aanzienlijke onderbesteding was opgetreden. Uit de voorlopige
cijfers bleek een bedrag van 22 miljoen vrij te komen. Dit bedrag werd toe-
gevoegd aan het budgettair kader van 1987. Door de wethouder CSV werd
voorgesteld om voor 1987 een ruimer percentage voor de negatieve stelpost
te gaan toepassen, namelijk 15%. Gezien de druk op het fonds door toename
van de claims en gezien de volgens de voorlopige cijfers opgetreden onder-
besteding van 1985 leek hem dit alleszins redelijk. De afdeling Financiën was
echter voorzichtiger. Ten eerste ging het om voorlopige cijfers en ten twee-
de betrof 1985 een overgangsjaar waar met name de overgangsproblematiek
met het Rijk wel voor enige vertekening had gezorgd. Het percentage voor
de negatieve stelpost bleef derhalve 10%.
Enkele maanden later verscheen eindelijk de definitieve rapportage van
de bestedingen Stadsvernieuwingsfonds 1985. Bijna 1,5 jaar na het afsluiten
van het boekjaar leek er aanvankelijk enige zekerheid te bestaan. De verba-
zing was groot toen bleek dat naast de eerder reeds vrijgevallen 1,8 en 22
miljoen er nog eens een bedrag van bijna 40 miljoen over bleek te zijn. Het
totaal van de onderbesteding uit 1985 kwam daarmee op circa 64 miljoen.
Het bestuur reageerde snel met het ui tbrengen van een suppletoire begroting
(herziene begroting) om in elk geval alsnog 33 miljoen van dit niet besteedde
bedrag uit 1985 te herverdelen. De projectgroepen en diensten konden
nieuwe claims indienen voor een totaal van 23 miljoen. De resterende 10
miljoen werd opgeëist door de afdeling Financiën om daarmee het gat in de
gemeentebegroting van 1986 te verkleinen. (4)
Uit de voorlopige cijfers van het Stadsvernieuwingsfonds 1986 bleek in-
middels dat 1985 geen uitzondering was. Opnieuw was er sprake van aanzien-
lijke onderbesteding. Alleen al op de post grondkosten bleek een bedrag van
tientallen miljoenen vrij te komen. CSV constateerde dat de diensten en af-
delingen de beheerder van het Stadsvernieuwingsfonds en daarmee het
bestuur 'aan het lijntje' hadden gehouden. (5) Het bestuur kon niet ingrijpen
als de diensten de cijfers achterhielden. Groot was de schrik toen na lang

67
touwtrekken met de diensten in 1987 de definitieve afrekeningen van 1985 en
1986 gepresenteerd werden. Maar liefst een onderbesteding van 130 miljoen;
dat was over de 2 jaar gerekend een gemiddelde onderbesteding van 30% per
jaar. De sturingsinspanning van het bestuur was dus zinloos geweest. Wat had
verdelen voor zin, als het geld niet uitgegeven werd! Aangezien de grootste
onderbesteding was opgetreden bij de grondkosten kreeg het Grondbedrijf
opdracht de oorzaken te analyseren. Het Grondbedrijf dat zijn rol als eerst-
verantwoordelijke voor de financieel-economische begeleiding van de uitvoe-
ringsplannen ter discussie zag gesteld had er alle belang bij om tot een goede
verklaring te komen. De uitkomsten van het onderzoek waren desondanks
teleurstellend. Zeer uitgebreid waren alle mogelijke onderdelen van het
financieel beheer belicht, maar de cijfer matige gegevens om tot een eendui-
dige conclusie te komen bleken niet voorhanden. (6) (Op dit onderzoek van
het Grondbedr ijf wordt in hoofdstuk 7 verder ingegaan.) Wel werden op basis
van deze studie een aantal maatregelen bij het Grondbedrijf genomen om tot
een realistische claim voor het Stadsvernieuwingsfonds 1989 te komen. De
inspanningen bleken tevergeefs: de getotaliseerde ramingen van de gezamen-
lijke grondexploitaties in de stadsvernieuwingsgebieden daalden niet. (7)
Blijkbaar moest het antwoord ergens anders gezocht worden (zie verder
hoofdstuk 7 en 9).
Het Grondbedrijf zag zich in een onmogelijke positie belanden. In plaats
van de uit grondexploitaties opgebouwde claim van 105 miljoen (Jet wel: hier
was het Oostelijk Havengebied nog van afgezonderd) maakte het Grond-
bedrijf een stedelijke schatting voor grondkosten van 45 miljoen. Een verla-
ging van bijna 60%. Hiermee erkende het Grondbedrijf dat zijn grondkosten-
claim voor 1985 en 1986 in feite de helft lager had moeten zijn.
Een samenvatting van de ontwikkeling van het budgettair kader is uit-
gebeeld in grafiek 6.1. De post 'onderbesteding' moet daarin gelezen worden
als de 'negatieve stelpost onderbesteding van 10 %'.

Toelichting op grafiek 6.1

Wanneer de ontwikkeling van het budgettaire kader in relatie tot de onder-

besteding (of: onderui tputting) en de opstelling van het bestuur in dit verband
nog eens op een rijtje worden gezet dan vallen de volgende zaken op. Aller-
eerst was de toename van het totale budget in de periode 1985-1988 een op-
vallend verschijnsel. Deze toename was voor een deel het gevolg van een
stijging van de rijksbijdrage door het afbouwen van de overgangsregelings-
beslag. Nog veel spectaculairder was echter de budgetstijging ten gevolge
van restanten. Als het Stadsvernieuwingsfonds beschouwd wordt als een
begrotingscyclus dan kan geconsta teerd worden dat in de jaren 1985 en 1986
enorme bedragen niet werkelijk besteed werden. Deze onderbesteding bleek
vooral op te treden bij de belangrijkste rompuitgave: de grondkosten. Het is
de vraag of juist op bestuurlijk niveau de gevolgen van de onderbesteding
opgevangen hadden kunnen worden door een juiste inschatting van de te ver-
wachten onderbesteding. In ieder geval was de angst van het bestuur voor
eventuele tekorten in het Stadsvernieuwingsfonds, die door de gemeente zelf
hadden moeten worden opgebracht, zo groot dat men niet verder durfde te
gaan dan een geschatte onderbesteding van 10%. Dit terwijl de werkelijke
onderbesteding in 1985 en 1986 ruim 30% was geweest. Pas in 1988 heeft het
bestuur ingegrepen. De grondkostenclaim werd toen met 40% verlaagd; in
feite de acceptatie van een onderbesteding van 30%.

68
Grafiek 6.1: Voeding Stadsvernieuwingsfonds Amsterdam
(bedragen x 1 miljoen)

300 ,,::;r::-==::==========il

250

200

150

100

50

(~ rijksstorting o restanten
I_ onderuitputting

Het optreden van de onderbesteding en het weifelachtig reageren van het

bestuur heeft als gevolg gehad dat het te verdelen budget in de jaren 1985 en
1986 eigenlijk ten onrechte 20% te laag is geweest. Het 'vrij-beslisbaar' uit
deze jaren was daardoor verschoven naar de jaren 1987 en 1988. Uit een
eerste berekening van CSV blijkt dat met een schatting van de onderbeste-
ding Stadsvernieuwingsfonds 1986 op circa 50 miljoen in combinatie met de
inkrimping van de grondkostenclaims met 60 miljoen een zeer riante ruimte
in het budgettair kader voor 1988 ontstond van ongeveer 205 miljoen. De
beleidsafdeling van 'CSV-centraal' nam een voorschot op de discussie over
deze extra ruimte door het opstellen van een 'Meer jaren doorkijk Stadsver-
nieuwingsfonds' met voorstellen voor nieuw beleid.

6.3 DE CONTINGENT-GEBONDEN UITGAVEN EN DE DEFINmE VAN DE

ROMP

Bij de introductie van het Stadsvernieuwingsfonds in 1985 kreeg het gemeen-

tebestuur in principe een instrument in handen om het lokale stadsvernieu-
wingsproces zelf vorm en inhoud te geven. Er is evenwel bij een lopend
stadsvernieuw ingsproces geen sprake van een 'carte blanche'. De organisatie,

69
de regelgeving, de procedures, kortom wat in hoofdstuk 1 gedefinieerd is als
de beheersstructuur van het stadsvernieuwingsproces, kunnen op straffe van
het instorten van het stadsvernieuwingsproces niet van de ene op de andere
dag veranderd worden. Op korte termijn kon daarom alleen het bestaande
beleid worden voortgezet, waarbij eventuele extra budgettaire ruimte aan-
gewend kon worden voor beleidswijzigingen.
De wijze waarop de voortzetting van het bestaande beleid een groot deel
van het jaarlijks te verdelen Stadsvernieuwingsfonds vastlegde, is als volgt te
karakteriseren. De belangrijkste pijlers van het stadsvernieuwingsbeleid
waren vóór 1985 de contingenten voor vervangende nieuwbouw en woning-
verbetering. Ook na de invoering van het Stadsvernieuwingsfonds vormden de
niet gedecentraliseerde financieringsstromen de belangrijkste investerings-
basis voor de stadsvernieuwing (zie hoofdstuk 2). Omdat de uitgaven uit het
Stadsvernieuwingsfonds en de beschikbare contingenten nauw gekoppeld zijn
werd de bestedingsvrijheid van het fonds sterk beperkt. De gemeente was dus
niet vrij in de samenstelling van de produktie maar (tot op zekere hoogte)
wel vrij in de verdeling van de contingenten en het Stadsvernieuwingsfonds
over de buurten.
De voortzetting van het bestaande beleid van vóór 1985 betekende tevens
het overnemen van de 20 subsidieregelingen van het Rijk die opgegaan waren
in het Stadsvernieuwingsfonds. Voor een aantal regelingen die niet-contin-
gent-gebonden waren, zoals voorbereidingskosten en de particuliere woning-
verbetering, had het bestuur een afgrendeling op het niveau van 1984 afge-
kondigd. Hierdoor was de continuiteit voldoende gewaarborgd maar werd
voorkomen dat deze regelingen een wildgroei zouden introduceren die ten
kosten zou gaan van de stadsvernieuwingsproduktie. Het op deze wijze vast-
gelegde deel van het jaarlijkse Stadsvernieuwingsfonds werd, zoals in hoofd-
stuk 3 is uiteengezet, aangeduid als de romp. Wat er na honorering van deze
romp nog aan middelen overbleef heette in begrotingstermen het 'vrij-beslis-
baar'. Het volume aan 'vrij-beslisbaar' was derhalve een afgeleide van de
vastgestelde romp. De belangrijkste component van de romp vormden de
contingent-gebonden kosten en juist voor deze kosten fungeerde het Stads-
vernieuwingsfonds als een open-eind-regeling.
Met de criteria voor de romp had het bestuur een instrument in handen
om een groter of kleiner deel van het totaal beschikbare Stadsvernieuwings-
fonds voor bestuurlijke afweging in aanmerking te laten komen. In het vol-
gende is voor de periode 1985 tot en met 1988 de invulling van het begrip
romp jaar na jaar besproken. Daarbij is onderzocht welke gevolgen dit heeft
gehad voor de verdeling romp/'vrij-beslisbaar'. Hierbij is uitgegaan van de
gegevens zoals die voorkwamen in de jaar lijkse begrotingsmissives voor het
Stadsvernieuwingsfonds. Voor de bestuurlijke motivatie van de definitie-
wijzigingen zijn de BAAK-stukken geraadpleegd.

1985

In het jaar 1985 werd het Stadsvernieuwingsfonds niet in de gemeentebegro-

ting opgenomen. Door de invoeringsperikelen waren de cijfers niet op tijd
beschikbaar voor de begrotingsprocedure. De begrotingsindeling in romp en
'vrij-beslisbaar' bleef in dit jaar dan ook achterwege. Er waren door het
bestuur echter wel criteria gehanteerd om tot een categorie-indeling van de
claims te kunnen komen:
categorie 1: uitgaven ten behoeve van plannen waarover de raad reeds

70
 een besluit had genomen en waarover het Ministerie VROM voor
1 januari 1985 had beschikt;
categorie 2: uitgaven noodzakelijk voor de contingenten nieuwbouw en
woningverbeter ing;
categorie 3: overige uitgaven.
Bij de beoordeling van de claims werd de hoogste prioriteit gegeven aan de
claims ingedeeld in categorie 1. Eveneens werd hoge prioriteit toegekend aan
de claims vallend onder categorie 2. Tenslotte werd prioriteit gegeven aan
de uitgaven die benodigd waren voor voortzetting van het beleid voor bedrij-
ven, welzijnsaccommodaties, woonhuismonumenten, aankoop van particulier
bezit en particuliere woningverbetering. De hieronder vallende claims zijn
eveneens ingedeeld bij de categorieën 1 en 2. Met de honorering van de
claims in deze categorieën was van de beschikbare middelen van 1985 (totaal
f 160.680.000,-) reeds f 154.780.000,- vastgelegd. Er resteerde derhalve nog
een bedrag van f 5.700.000,- dat door het bestuur kon worden afgewogen.

1986

In 1986 werd de indeling in romp en 'vrij-beslisbaar' geintroduceerd. Deze

indeling week op twee punten af van de indeling ui t 1985. Het nu gehanteer-
de romp principe was beperkter dan de som van de catergorieën 1 en 2. Het
criterium of al of niet over een project beschikt was door het Ministerie
speelde geen rol meer. Daarnaast konden plannen waarover de Raad reeds
een besluit had genomen nog best technisch uitstelbaar zijn en dus in de tijd
'vrij-beslisbaar'. Het rompkarakter werd toegekend aan de volgende uitgaven:
kasbedragen voor reeds aangegane gemeentelijke verplichtingen;
kosten samenhangend met nieuwbouw en verbeteringcontingent;
kosten van technisch onuitstelbare projecten;
continuering niveau 1985 voor wat betreft de voorbereidingskosten en de
sectorale aanvragen.
Het criterium van al of niet technisch uitstelbaar zijn van projecten is te
zien als een bewuste ingreep van het bestuur om meer ruimte te creëren
voor de bestuurlijke afweging in het 'vrij-beslisbaar'. Zonder deze ingreep
zou de romp circa 200 miljoen omvat hebben. Door de definitiewijziging
kwam men nu op een rompbeslag van f 169.534.000,-. Totaal beschikbaar in
1986 was f 187.032.000,-. Er resteerde voor bestuurlijke afweging in het
'vrij-beslisbaar' een bedrag van f 17.498.000,-.

1987

In het Verdelingsvoorstel van het Stadsvernieuwingsfonds 1987 volgde een

verdergaande ingreep van het bestuur. De automatische koppeling tussen de
contingenten en de romp kwam te vervallen. Hiermee werd voorkomen dat
wijzigingen in de omvang van de contingenten direct doorwerkten in de
romp. Dit resulteerde in een nieuwe categorie-indeling.
1. Romp:
kasbedragen voor eerder aangegane gemeentelijke verplichtingen;
kosten van technisch onuitstelbare projec ten;
continuering niveau 1985 met name bij voorbereidingskosten.
2. Romp/'vrij-beslisbaar':
kosten samenhangend met het nieuwbouwcontingent;

71
 kosten samenhangend met het contingent-woningverbetering.
3. 'Vr ij-beslisbaar':
de overige aanvragen.
Er werd hiermee een tussencategorie gecreëerd voor de kosten samenhang-
end met de contingenten. In de BAAK I moest worden beslist welk deel van
deze categorie alsnog als romp werd aangemerkt en welk deel voor verdere
bestuurlijke afweging alsnog in het 'vrij-beslisbaar' geplaatst werd. Dit resul-
teerde in een rompbeslag van f 157.866.000,- een behoorlijke afname van de
romp ten opzichte van 1986. Van het totale budgettaire kader van
f 231.906.000,- bleef derhalve een bedrag van f 74.040.000,- als zijnde 'vrij-
beslisbaar'. Dit was een indrukwekkende toename ten opzichte van de voor-
gaande jaren.

1988

In de begroting van 1988 werd de definitie van de rompcriteria niet gewij-

zigd. Er was echter wel sprake van een bijzondere ingreep van het bestuur
waardoor de rompclaim daalde van f 221.164.000,- naar f 158.164.000,-.
Deze daling was het gevolg van een gedeeltelijke toekenning van de grond-
kostenclaim. Zoals in de vorige paragraaf is besproken, was uit de afekening-
en van de voorgaande jaren gebleken dat er met name bij de grondkosten
sprake was van zeer hoge onderbesteding. Als reactie is de oorspronkelijke
grondkostenclaim van 133,7 miljoen naar 71,7 miljoen verlaagd. Door deze
ingreep in combinatie met het zeer hoge budgettaire kader ontstaat er in
1988 een recordhoogte voor het 'vrij-beslisbaar' van f 114.815.000,-. In tabel
6.1 en grafiek 6.2 zijn de financiële gevolgen van de begrotingsmissives naast
elkaar gezet.

Tabel 6.1: Verdeling in romp en 'vrij-beslisbaar'

(bedragen x f 1.000,-)

1985 1986 1987 1988

Romp 154.834 169.534 157.866 158.164

'Vr ij-beslisbaar' 5.900 17.498 74.040 114.815

Uit tabel 6.1 en bijbehorende grafiek 6.2 is te lezen dat het romp deel mede
door de definitiew ijzigingen van het bestuur gestabiliseerd werd op circa 160
miljoen. De toename van het totale jaarlijkse budgettaire kader kon op deze
wijze volledig ten goede komen aan het 'vrij-beslisbaar'. Een eerste conclusie
zou kunnen zijn dat daarmee het bestuur aanzienlijk meer inhoud heeft kun-
nen geven aan haar afwegingsfunctie bij de verdeling van het fonds. Hierna
zal echter aangetoond worden dat deze extra inhoud slechts beperkt bruik-
baar was omdat over een groot deel van dit 'vrij-beslisbaar' niet zo vrij meer
kon worden besloten door het doorwerken van bestaand beleid; beleid geIni-
tieerd vóór de invoering van de WSDV.

72
Grafiek 6.2: Verhouding romp - 'vrij-beslisbaar'
(bedragen x 1 miljoen)

~O hF==================~

(0 romp • vrij beslisbaar )

Analyse ontwikkeling bestaand beleid 1985 tot en met 1988

In Amsterdam werd het beslag van het bestaande beleid op het jaarlijkse
Stadsvernieuwingsfonds als romp aangeduid. Als reactie op het ongewenst
grote beslag van dit bestaande beleid op het jaarlijkse budget ging het
bestuur aan de definitie van de romp sleutelen.

Tabel 6.2: Ontwikkeling bestaand beleid

(bedragen x f 1.000,-)

1985 1986 1987 1988

Contingent-gebonden kosten 12~.2~0 150.315 186.897 173.797

(236.797) J(
Afgegrendelde regelingen 17.186 19.~87 20.203 22.056

Totaal bestaand beleid 1~1.~26 169.802 207.106 195.853

(257.853) J(

J( werkelijke kosten

73
Daardoor leek het of de romp constant was gebleven en de toename van het
totale budget ten goede was gekomen aan het 'vr ij-beslisbaar'. De suggestie
die hiermee gewekt werd was dat het beslag van het bestaande beleid con-
stant gebleven was, want de romp was immers constant! Dit beeld wordt in
tabel 6.2 getoetst aan de werkelijke ontwikkeling van het kostenbeslag van
het bestaande beleid in de periode 1985 tot en met 1988. Het bestaande
beleid bestaat uit twee kostenblokken:
de contingent-gebonden kosten, als open-eind-regeling;
de voortzetting van een aantal rijksregelingen die afgegrendeld werden
op het kostenniveau van 1984.

De ontwikkeling van het bestaande beleid bleek dus niet constant te zijn,
maar steeg indrukwekkend. Dit was vooral het gevolg van de contingent-
gebonden kosten. De afgegrendelde voortgezette rijksregelingen stegen van
1985 tot 1988 met circa 5 miljoen. De contingent-gebonden kosten daaren-
tegen waren van 1985 tot en met 1987 al met circa 62 miljoen gestegen. In
1988 leek er een daling te zijn, maar dat had vooral te maken met een kort-
ing van de grondkostenclaim van oorspronkelijk 133,7 naar 71,7 miljoen. In
werkelijkheid was de claim van de contingent-gebonden kosten in 1988 dus
geen 173,8 miljoen maar 236,8 miljoen!

Grafiek 6.3: Ontwikkeling bestaand beleid

(bedragen x 1 miljoen)

300 , '7F============j1

250

200

150

100

50

0 tt===r=~==~==~)
1985 1986 1987 1988

o afgegrendelde regelingen
• kontingent - gebonden
D korting grond kosten

74
Voor een goede vergelijking van de werkelijke ontwikkeling moet het totaal
bedrag voor bestaand beleid ook met deze 62 miljoen verhoogd worden. Het
bedrag voor 1988 wordt dan 257,9 miljoen in plaats van 195,9 miljoen. De
tendens in deze ontwikkeling is een onmiskenbaar uit de hand lopen van de
open-eind-regeling van de contingent-gebonden kosten. Dit is geIllustreerd
in grafiek 6.3.

Vergelijking romp en bestaand beleid

De voortzetting van het bestaande beleid gold als een vast gegeven voor het
bestuur. Het beslag van dit voortgezet beleid kon dan ook als romp ongehin-
derd de jaarlijkse besluitvorming passeren. De ontwikkeling van de romp lijkt
aan te geven dat dit ongewijzigd beleid in de onderzoekperiode tamelijk con-
stant is gebleven. Nadere analyse geeft echter aan dat van het voortgezet
bestaand beleid sprake is van een spectaculaire groei. Dit bleek vooral ver-
oorzaakt door de contingent-gebonden kosten. Blijkbaar sloot de door het
bestuur voortdurend gewijzigde definitie van de romp niet meer aan. In tabel
6.3 is dit uiteenlopen van romp en bestaand beleid aangegeven.

Tabel 6.3: Vergelijking romp en bestaand beleid

(bedragen x f 1.000,-)

1985 1986 1987 1988

Bestaand beleid 141.426 169.802 207.106 195.853

Romp 154.834 169.534 157.866 158.164

Verschil - 13.408 268 49.240 37.689

Voor het jaar 1985 is vast te stellen dat de rompdefinitie ruimer is dan wat
in de analyse als bestaand beleid is aangemerkt. Dit is verklaarbaar, daar
juist in dit overgangsjaar ook verplichtingen op niet-contingent-gebonden
kosten in de romp terecht waren gekomen. In het daarop volgende jaar bleek
de rompdefinitie aan te sluiten bij het bestaande beleid. Ten opzichte van
1985 was de rompdefinitie aangepast op het punt van de verplichtingen door
beschikkingen van de minister, die hier immers niet meer golden. In 1987 is
te constateren dat de wijziging van de rompdefinitie tot gevolg heeft gehad
dat er bestaand beleid uit de romp werd geschoven. Niet alleen de stijging
van het bestaande beleid werd uit de romp gehaald, maar er was zelfs sprake
van een daling van de romp. In 1988 bleek het beeld identiek, de rompdefini-
tie was in dat jaar dan ook niet gewijzigd. Maar wat was de consequentie van
dit bestuursingrijpen? Het bestuur kon de kunstmatige scheidslijn tussen
romp en 'vrij-beslisbaar' wel verschuiven, maar ze kon zich niet onttrekken
aan het dwingend karakter van de stijging van de contingent-gebonden
kosten. Het resultaat was dat deze kosten voor een deel terechtkwamen in
het 'vrij-beslisbaar'. Daarmee was het 'vrij-beslisbaar' echter geen 'vrij-
beslisbaar' meer. Want de contingent-gebonden kosten hadden zo'n dwingend
karakter dat het bestuur deze niet kon afwegen.
In grafiek 6.4 is dat deel van de contingent-gebonden kosten dat in het

75
'vrij- beslisbaar' was geschoven aangegeven onder de noemer 'semi-romp'. De
gevolgen die dit heeft voor het volume 'vrij-beslisbaar' toont deze grafiek in
vergelijking met grafiek 6.1.

Grafiek 6.4: Semi-romp in 'vrij-beslisbaar'

(bedragen x 1 miljoen)

300

250

200

150

100

50

0
1985 1988

o romp • vrij beslisbaar

!I semie romp

Samenvattend is vast te stellen dat vanaf 1986 vanuit het bestuur pogingen
ondernomen werden om door het gebruik van rompcriteria de opgaande lijn
van projecten onder controle te krijgen om op die manier ruimte te creëren
voor bestuurlijke afweging. Het effect van deze bestuursingreep was uitein-
delijk een vrij constant beslag van de romp op het te verdelen budget. De
toename van het totaal te besteden stadsvernieuwingsfondsbudget in de
periode 1985-1988 leek daardoor volledig ten goede gekomen aan een verder-
gaande groei van het 'vr ij-beslisbaar' deel van de begroting. De werkelijkheid
was evenwel anders. Uit een analyse van de ontwikkeling van het bestaande
beleid bleek er sprake van een spectaculaire groei van de contingent-gebon-
den kosten. Door de definitiewijzigingen van het bestuur werden deze kosten
echter uit de romp geschoven en kwamen daardoor in het 'vr ij-beslisbaar'
terecht. Dat was problematisch, want deze contingent-gebonden kosten had-
den een dermate dwingend karakter dat het bestuur er niet veel aan kon af-
wegen. De toename van het 'vrij-beslisbaar' in de onderzoekperiode bleek dus
voor een groot deel illusie te zijn.

76
6.4 HET 'VRIJ-BESLISBAAR': SYNONIEM VOOR BELEIDSVRIJHElD?

In hoofdstuk 3 is uiteengezet hoe, bij de jaarlijkse verdeling van het Stads-

vernieuwingsfonds, een traject van bestuurlijke besluitvorming moest worden
doorlopen. Een eerste beslissingsmoment vormde de vaststelling van het bud-
gettair kader en het te verdelen bedrag van het Stadsvernieu wingsfonds per
jaar. (Uit paragraaf 6.2 kwam naar voren dat in de praktijk het omgaan met
de onderbesteding centraal stond.) Daarna volgde het tweede beslismoment
waarin het volume van de romp werd vastgesteld waarna een resterend
volume voor het 'vrij-beslisbaar' resulteerde. Deze eerste twee trajecten van
de bestuurlijke besluitvorming speelden zich voornamelijk achter gesloten
deuren af, in de zogenaamde BAAK I besprekingen van het college van B&W.
Anders lag het bij de verdeling van het dan nog resterende deel van het
St+dsvernieuwingsfonds, het 'vrij-beslisbaar'. Dit vormde het jaarlijks mid-
delpunt van de bestuurlijke afweging. Het college ontwikkelde daartoe een
voorstel in de BAAK Il, dat uitgebreid behandeld werd in de raadscommissie.
Voor de verdeling van het 'vrij-beslisbaar' werden ook claims ingediend. Bij
deze claims werd onderscheid gemaakt tussen de voornamelijk projectgebon-
den claims van de projectgroepen en de voor een groot deel op stedelijke
activiteiten gerichte claims van de afdelingen, diensten en coördinatiever-
banden. Zie de uiteenzetting hierover in paragraaf 3.4. .
De verdeling van het 'vrij-beslisbaar' over de projectgroepenclaims was
een typische korte termijn verdeling, waarbij de belnvloedingsmogelijkheden
beperkt waren. Door de lange voorbereidingstijd van projecten kon in het al-
gemeen bij de verdeling geen nieuwe projecten meer worden toegevoegd.
Daardoor werd het verdelingsvraagstuk ingeperkt tot het schrappen (vertra-
gen) in een gegeven planaanbod. Bij dit planaanbod van de projectgroepen
ging het voornamelijk om plannen en projecten die niet-contingent-gebonden
waren. De contingent-gebonden projecten zaten immers al in de romp. Wat
er aan niet-contingent-gebonden projecten in de projectgroepen ontwikkeld
werd betrof voornamelijk woonomgevingverbeteringsplannen (de WOV's) en
plannen voor welzijnsaccomodaties. Bij de toekenning van middelen aan de
'vr ij-beslisbaar' claims van de diensten, afdelingen en coördinatieverbanden
lag dat iets anders. Projecten die langs deze weg opgevoerd werden, betrof-
fen over het algemeen projecten buiten de aangewezen actiegebieden of
zelfs buiten de in 1985 geformuleerde werkingssfeer. Meestal vond er door
het bestuur een afweging plaats over de vorm waarin ze gefinancierd moes-
ten worden. Het was dan een keus of ze betaald moesten worden uit het
Stadsvernieuwingsfonds, de Algemene Dienst van de gemeentebegroting, het
Vereveningsfonds van het Grondbedrijf of uit de onderhoudsbudgetten van de
diensten. Naast deze afweging kwam er bij de claims binnen de gemeentelij-
ke organisatie nog een ander afwegingsaspect aan de orde. Veel van deze
claims waren namelijk in de vorm van nieuwe stedelijke activiteiten gegoten.
Voor deze activiteiten gold in veel mindere mate de beperking dat er op
korte termijn niets toegevoegd kon worden. Het initiëren van nieuw beleid,
in de vorm van uitbreiding van de in 1985 ingestelde werkingssfeer was dan
ook voornamelijk te lokaliseren in dit 'vrij-beslisbaar' deel van de diensten.

Verdeling 'vrij-beslisbaar' over diensten en projectgroepen

Voor de verdeling van het 'vrij-beslisbaar' stelde het bestuur jaarlijks criteria

77
op. (8) Voor een eerste indicatie in de ontwikkeling van de concurrentiever-
houding tussen de traditionele stadsvernieuwing en de stedelijke herinrich-
ting zijn in het volgende deze criteria voor de periode 1985 tot en met 1988
onderzocht. Daarbij is een relatie gelegd tussen de ontw ikkeling van de cri-
5vria en de verdeling van het 'vrij-beslisbaar' naar diensten en projectgroe-
pen.
In het overgangsjaar 1985 was het grootste deel van het beschikbare
Stadsvernieuwingsfonds opgegaan aan de honorering van de romp. Daardoor
xresteerde voor het 'vrij-beslisbaar' slechts 5,8 miljoen. Als criteria voor
deze verdeling heeft het bestuur gehanteerd:
opheffen lacunes in de voormalige rijksregelingen, met name op het
gebied van behoud en herstel;
prioriteit voor projecten waar ernstige beheer problemen kunnen ontstaan;
evenwichtige spreiding van middelen over de actiegebieden.

Bij de voortzetting van de 20 voormalige rijkssubsidieregelingen lag uitge-

rekend in dit overgangsjaar de kans om de werking van die rijksregelingen
aan te passen. Dit is op zeer bescheiden sc haal ook gebeurd. De gemeente
kon door aanpassing van de regeling een van haar stadsvernieuwingsdoelstel-
lingen voor behoud en herstel beter vorm geven. Voor deze bredere werking
van de regelgeving op het gebied van behoud en herstel werd een bedrag van
3,5 miljoen uitgetrokken. Dit was het 'vrij-beslisbaar' deel dat aan de dien-
sten werd toegekend. Het daarna resterende bedrag van 2,4 miljoen werd
verdeeld over de actiegebieden.
Bij de verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds voor het jaar 1986 was
een wat ruimer budgettair kader voor handen. Dit resulteerde in een ruimer
deel 'vrij-beslisbaar' van totaal 17,5 miljoen. Vanuit de diensten werden er
claims op dit 'vr ij-beslisbaar' gelegd voor verhoging van de apparaatkosten en
extra reservering voor het aankopen en opknappen van panden bovenop de
gestelde normbedragen. Het bestuur wees bij de begrotingsbehandeling deze
opwaartse druk op het Stadsvernieuwingsfonds van de hand. De apparaat-
kosten werden bevroren op het niveau van 1984 en voor extra bijdragen voor
aankopen en opknappen boven op de vastgestelde normbedragen voelde men
ook weinig. Het Stadsvernieuwingsfonds moest primair worden ingezet voor
de aanpak van de actiegebieden en niet als uitlaatklep voor de diensten gaan
functioneren. Hoe het 'vrij-beslisbaar' evenwichtig over de actiegebieden
verdeeld moest worden vormde de belangrijkste discussie in 1986. Uiteinde-
lijk werd vooral een relatieve achterstandsmeting gehanteerd bij het toeken-
nen van geclaimde projecten uit de actiegebieden. Op deze wijze was een
bedrag van 14,7 miljoen over de buurten verdeeld, circa 84% van het te ver-
delen 'vrij-beslisbaar'. Uit deze ontwikkeling kwam duidelijk naar voren dat
de prioriteit van het bestuur bij de actiegebieden lag en dat men er niets
voor voelde om "de diensten uit de ruif van het Stadsvernieuwingsfonds te
laten eten".
In 1987 was er sprake van een substantiële stijging van het budgettair
kader. Zoals in paragraaf 6.2 besproken, lag de oorzaak bij een verdere stij-
ging van de rijksbijdrage in combinatie met restanten uit de voorgaande
jaren. Deze ontwikkeling leverde een 'vrij-beslisbaar' op van 74 miljoen!
Ruim 4 keer zoveel als in 1986. Als eerste erkende het bestuur dat door de
krappe ruimte voor het 'vrij-beslisbaar' in de voorgaande jaren veel projecten
van de projectgroepen werden doorgeschoven. Deze ontwikkeling leverde een
ongewenste stuwvorming van met name woonomgevingsprojecten. Door de
extra ruimte in 1987 kon deze achterstand enigszins worden ingelopen. Maar

78
daarnaast zag het bestuur ook mogelijkheden voor nieuwe beleidsvoor-
nemens. De criteria voor de verdeling van het 'vrij-beslisbaar' spreken wat
dat betreft boekdelen:
hoogste prioriteit voor de bodemsanering;
hoge prioriteit voor grondkosten samenhangend met nog bestuurlijk af te
handelen plannen (met name Oostelijk Havengebied);
prioriteit voor een extra reservering voor aankopen en opknappen;
tenslotte wordt gestreefd naar het inlopen van de achterstanden in de
Staatsliedenbuurt, de Jordaan en de Pijp.

Zowaar een behoorlijke omslag vergeleken met 1986. Nu geen discussie meer
hoe het totale 'vrij-beslisbaar' verdeeld zou kunnen worden over de actie-
gebieden. Door de extra ruimte konden de projectgroepen enigszins tevreden
worden gesteld met het honoreren van de woonomgevingsplannen. Maar de
hoogste prioriteit was gegeven aan de nieuwe beleidsvoornemens. Dit betrof-
fen hoofdzakelijk stedelijke reserveringen die een uitbreiding van de oor-
spronkelijke werkingssfeer van 1985 inhielden.
Zoals in hoofdstuk 4 reeds uiteengezet, was de bodemsanering een nieuwe
kostensoort die stapsgewijs is ge"Întroduceerd. De extra grondkostenreserve-
ring van met name het Oostelijk Havengebied was een nadrukkelijke uitbrei-
ding van de territoriale werkingssfeer. Ook de extra reservering voor het
aankopen en opknappen was een evidente beleidswijziging. In 1986 was
immers expliciet door het bestuur besloten om niet toe te geven aan deze
druk van de Dienst Volkshuisvesting om boven de vastgestelde normbedragen
uit te gaan. In totaal was door deze stedelijke reservering een bedrag van
ruim 40 miljoen naar de diensten verdeeld. Voor de projectgroepen resteerde
een bedrag van 34 miljoen. Dat was ook een niet mis te verstane stijging ten
opzichte van de voorgaande jaren, maar duidelijk was ook dat de project-
groepen het alleenrecht op het 'vrij-beslisbaar' verloren hadden. Het 'nieuwe'
beleid deed zijn intrede.
Het jaar 1988 werd wederom gekenmerkt door een sterke stijging van het
budgettair kader. Zoals in paragraaf 6.2 is aangegeven, betrof het hier een
uitzonderlijk jaar waarin de restanten van de voorgaande jaren pas goed aan
het licht kwamen. Het hierdoor ontstane record budget leverde in combinatie
met de korting op de grondkostenclaim een éénmalig hoog 'vrij-beslisbaar'
van 114,8 miljoen. Daardoor kon volgens het bestuur in hoge mate recht
worden gedaan aan het integrale karakter van de stadsvernieuwing.
In de argumentatie (criteria zijn immers niet nodig bij zo'n ruim budget)
voor de verdeling van het 'vrij-beslisbaar' werden in dit jaar de actie-
gebieden niet eens meer genoemd, wel was er sprake van een incidenteel
hoge honorering van de projectgroepenclaims tot een totaal van 42,7 miljoen.
De discussie werd echter gericht op verdergaande beleidswijzigingen en de
voortzetting van nieuw beleid uit 1987. Zo sprak het bestuur opnieuw van
prioriteit voor de ontwikkeling van het Oostelijk Havengebied en de bodem-
sanering. Geheel nieuw daarentegen waren de reserveringen voor:
de binnenstad, in de vorm van aanpak winkelstraten, rolluiken en wonen
boven winkels;
het beheer: in de vorm van onderhoudsploegen, herstellen walmuren en
graffi ty-bestr ijding;
herstructurering van verouderde bedrijfsterreinen buiten de actie-
gebieden.

In totaal werd voor deze activiteiten via het 'vrij-beslisbaar' deel van de

79
diensten een bedrag van 72 miljoen gereserveerd. Hierdoor kwam men
terecht bij een situatie waarbij het grootste deel van het 'vrij-beslisbaar'
(63 %) via de diensten werd besteed aan nieuw, meer op stedelijke herinrich-
ting gelijkend beleid. In tabel 6.4 en bijbehorende grafiek 6.5 is deze ontwik-
keling nog eens geIllustreerd.

Tabel 6.4: Verdeling 'vrij-beslisbaar'

(bedragen x f 1.000,-)

1985 1986 1987 1988

Projectgroepen 2.370 14.738 33.874 42.706

Diensten 3.530 2.6 70 40.166 72.109

Totaal 5.900 17.489 74.040 114.815

Grafiek 6.5: Verdeling 'vrij-beslisbaar'

(bedragen x 1 miljoen)

120 . q:::.=========:::::;,

100

80

60

40

20

O~~~r:;~~~
1985 1986 1987 1988

lD projek1groepen • diensten l

In grafiek 6.5 is af te lezen dat ondanks de explosieve groei van het 'vrij-
beslisbaar' bij de diensten, ook het 'vrij-beslisbaar' van de projectgroepen was

80
gestegen. Voordat hier de conclusie wordt getrokken dat deze ontwikkeling
blijkbaar niet ten koste van de projectgroepen was gegaan, zal een nadere
analyse worden gemaakt van dat 'vrij-beslisbaar'. Zo kan op zich een toe-
name van het 'vr ij-beslisbaar' deel nog best een bezuiniging betekenen door-
dat er bijvoorbeeld meer projectaanvragen waren in dat jaar. Een andere
vraag is in hoeverre het beeld van grafiek 6.1 vertekend werd door de defini-
tiewijzigingen van de romp, die in paragraaf 6.2 werden vastgesteld. Hoeveel
rompachtige contingent-gebonden kosten zijn hierdoor in het 'vrij-beslisbaar'
gekomen?
Ook het 'vrij-beslis baar' deel voor de diensten zal nader onderzocht
moeten worden. In deze analyse wordt immers verondersteld dat de omvang
van het 'vrij-beslisbaar' van de diensten een goede indicator is voor de om-
vang van de middelen die besteed werden aan stadsvernieuwingsactiviteiten
buiten de in 1985 geformuleerde werkingssfeer. Want juist op deze werkings-
sfeer-uitbreiding is het bredere stadsvernieuwingsbegrip 'stedelijke herin-
richting' van toepassing.

'Vrij-beslisbaar' projectgroepen

Een eerste vraag die in deze fase kan worden gesteld is: in hoeverre hebben
de projectgroepen bij hun werk in de traditionele bestaande actiegebieden
hebben kunnen profiteren van de toename van het 'vrij-beslis baar'? Om deze
vraag enigszins hanteerbaar te maken is de hoeveelheid geschrapte project-
groepclaims als indicator gebruikt. De vraag wordt dan: of de toename van
het 'vrij-beslisbaar' van de projectgroepen ook inderdaad heeft geleid tot
minder schrappen van projectgroepenclaims. Hiertoe zijn voor de jaren 1985
tot en met 1988 de totale 'vr ij-beslisbaar' claims van de projectgroepen
afgezet tegen het gehonoreerde deel van deze claims.

Tabel 6.5: Verhouding claims en verdeeld bij 'vrij-beslisbaar'

projectgroepen (bedragen x f 1.000,-)

Claim Verdeeld Geschrapt

1985 27.716 2.371 91 %

1986 52.460 14.7 38 72%
1987 81.755 33.874 59%
1988 60.126 42.706 29%

Ui t de cijfers in deze vergelijking in tabel 6.5 en de bijbehorende grafiek 6.6

is te zien dat de toename in het 'vrij-beslisbaar' van de projectgroepen inder-
daad geleid heeft tot het minder schrappen van projectgroepenclaims. De
extreme situatie in 1985 waarbij slechts 9% van de 'vrij-beslisbaar' claims
van de projectgroepen werd gehonoreerd was in 1988 al zover verbeterd dat
maar liefst 71 % gehonoreerd werd. Als men daarbij bedenkt dat een deel van
de projectgroepenclaims niet altijd even serieus genomen moeten worden (er
zitten altijd wat probeersels bij) dan is te consta teren dat de verdeling van
de armoede van de jaren 1985 en 1986 in de latere jaren redelijk omgeslagen
is naar een tamelijk ruime honorering van de projectgroepenclaims. Een

81
vreemde uitschieter toont de grafiek in het jaar 1987. Het lijkt alsof er dat
jaar een incidenteel grote projectgroepenclaim is aangevraagd. Nu is hier-
voor vastgesteld dat juist in de jaren 1987 en 1988 rompachtige contingent-
gebonden kostensoorten uit de romp naar het 'vr ij-beslisbaar' waren gescho-
ven.

Grafiek 6.6: 'Vrij-beslisbaar' projectgroepen

(bedragen x 1 miljoen)

oo hF================~

80

70

60

50

(0 claims • verdeeld )

Uit een nadere analyse van de claims en de toekenningen van de verschillen-

de projectgroepen blijkt dat in 1987 zowel in de claims als in de toekenning
grondkosten werden opgenomen die voorheen in de romp thuishoorden. In de
claim zitten voor circa 25 miljoen grondkosten en daarvan werd uiteindelijk
12 miljoen gehonoreerd. Het betrof hier met name grondkosten van bestuur-
lijk nog niet vastgestelde plannen en uitstelbare herprofileringsdelen van
grondexploita ties. Deze kosten vertekenen het beeld van de grafiek 6.1 voor
1987. Indien deze kosten normaal waren opgenomen in de romp dan was de
claim in dit jaar met 25 miljoen verlaagd tot 56,8 miljoen en de toekenning
verlaagd met 12 miljoen tot circa 21,9 miljoen. Het bijbehorende percentage
geschrapte claims zou in dat geval 62% bedragen. Voor 1988 doet zich dit
verschijnsel niet voor. In dit jaar werden de grondkosten immers via een
stelpost bij het Grondbedrijf geregeld. Daarmee werd in dat jaar het 'vrij-

82
beslisbaar' van de projectgroepen weer ontdaan van de grondkosten.
De conclusie die hier uit getrokken mag worden is dat het jaar 1987 ten
onrechte een vrij positief beeld van het 'vrij-beslisbaar' laat zien. In werke-
lijkheid behoorde dit jaar eerder bij de kale jaren 1985 en 1986 dan bij het
extreem ruime jaar 1988. De hoofdconclusie wijzigt echter niet wezenlijk: er
is over de vier jaar bekeken sprake van een toename van het 'vr ij-beslisbaar'
voor de projectgroepen en dit leidde inderdaad tot een minder pijnlijke
schrap- en doorschuifoperatie. De drie magere jaren 1985, 1986 en 1987
werden in belangrijke mate gecompenseerd door de zeer ruime toekenning in
1988. (9)

'Vrij-beslisbaar' van de diensten

In 1985 was er een relatief klein bedrag overgebleven voor het 'vrij-beslis-
baar' van de diensten. Slechts op enkele onderdelen werden hiermee wat
lacunes in de oude regelingen opgevuld. Met name op het gebied van de niet-
ingr ijpende woningverbetering werden wat extra facili tei ten gecreëerd.
In 1986 nam het bedrag 'vrij-beslisbaar' voor de diensten nog verder af.
Als nieuw beleid was slechts een kostensoort te ontdekken: de renovatie van
parken.
In 1987 is voor het eerst een ruime toename van nieuwe initiatieven te
signaleren. Amsterdam zat dit jaar wat ruimer in z'n jasje. Naast een rede-
lijke honorering van de projectgroepen was er nu ook ruimte voor nieuwe ini-
tiatieven. Het bedrag van 4-0 miljoen overtrof daarbij de toekenning aan de
projectgroepen. De grote nieuwe posten betroffen: bodemsaneringkosten ten
bedrage van 11 miljoen, extra subsidie voor aankopen en opknappen (boven op
de rompbijdrage) tot een bedrag van ruim 18 miljoen en voor 7 miljoen aan
grondkosten voor gebieden zoals het Oostelijk Havengebied die in principe
buiten de territoriale werkingssfeer van het Stadsvernieuwingsfonds vielen.
In 1988 werd dit beeld nog versterkt. Opnieuw een spectaculaire groei
voor nieuwe initiatieven. De belangrijkste waren: het Oostelijk Havengebied
met 24-,6 miljoen; herstructurering verouderde bedrijfsgebieden en openbare
werken buiten het stadsvernieuwingsgebied (die voorheen binnen de Algeme-
ne Dienst voor een totaal van 14- miljoen betaald werden), opnieuw een extra
bedrag voor onrendabel aankopen en opknappen van 9,3 miljoen en een toe-
name van de kosten bodemsanering ten opzichte van 1987 met 5,7 miljoen
(zie tabel 6.6 en grafiek 6.7).

Tabel 6.6: Uitbreiding werkingssfeer 'vrij-beslisbaar' diensten

(bedragen x 1 miljoen)

1985 1986 1987 1988

Totaal 'vrij-beslisbaar' diensten: 3.5 2.7 4-0.2 72.1

Totaal uitbreiding werkingssfeer: 36.0 57.6
Uibreiding werkingssfeer in %
van 'vrij-beslisbaar' diensten: 0% 0% 90% 80%

83
Grafiek 6.7: Nieuw beleid
(bedragen x 1 miljoen)

80 ~================~

70

60 ' I~r------------------

50

40

30

20

10

O ~~~~~~~
1986 1987 1988

[mdiversen o OHG
i wrJ A&O extra • Alg. Dienst
I• bodemsanering

De ontwikkeling overziend kan vastgesteld worden dat waar de traditionele

stadsvernieuw ing van de projectgroepen in de actiegebieden tot 1986 het al-
leenrecht bezat op de middelen van het 'vrij-beslisbaar', deze situatie in 1987
omslaat. In dat jaar doet het nieuwe, meer op stedelijke herinrichting geba-
seerde, beleid zijn intrede. Aanvankelijk was de verdeling in 1987 tussen pro-
jectgroepen en het nieuwe beleid via de diensten nog in evenwicht, maar in
1988 slaat de balans door naar de diensten. De kosten verbonden met de
meer op de stedelijke her inr ichting verbonden opgave beslaat in dat jaar cir-
ca 2/3 van het 'vrij-beslisbaar'.
Tevens kan geconcludeerd worden dat deze toename van reserveringen
voor stedelijk beleid niet echt ten koste is gegaan van de aanpak in de actie-
gebieden. Door de toename van het totale budgettaire kader hoefde het ene
namelijk niet ten koste te gaan van het andere. Daarnaast kan als relative-
ring ook nog worden opgemerkt dat in het voorgaande alleen de verdeling van
het 'vrij-beslisbaar' in ogenschouw is genomen, terwijl in de romp de ver-
vangende nieuwbouw en de woningverbetering nog steeds voor het overgrote
deel in de actiegebieden plaatsvond. Desondanks is de geconstateerde ten-
dens in het 'vrij-beslisbaar' een indicatie voor de verschuiving die er gaande
is in de beleidsontwikkeling van de Amsterdamse stadsvernieuwing.

84
6.5 GRENZEN AAN DE MANOEUVREERRUIMTE VAN HET BESTUUR

Het fenomeen onderbesteding blijkt geen incident in de eerste stadsvernieu-

wingsfondsjaren, maar een steeds terugkerend gegeven waarmee het
gemeentebestuur pas achteraf op basis van ervaringsgegevens telkens werd
geconfronteerd. Pas in 1987 kreeg het gemeentebestuur enige informatie
over de feitelijk besteedde grondkosten. Volgens een stedelijke schatting was
bijna 60% minder besteed dan was begroot. Een essentieel punt hierbij was
dat de uitgangspunten van de berekeningswijze bij de saldobepaling van de
grondexploitaties tot irrealistische claims leidden. Opvallend genoeg ontbrak
dit punt in de gemeentediscussie. Ook het bestuur is hier later niet meer op
ingegaan. Op dit moment kon het bestuur niets anders doen dan het voorstel
accepteren. Het is duidelijk dat hiermee tegelijkertijd de sturingspretentie
van het gemeentebestuur onderuit werd gehaald. Want 60% korten op de
grondkosten had in feite hetzelfde effect als het hanteren van een negatieve
stelpost voor onderuitputting van 20%. Tegelijkertijd hanteerde het bestuur
ook nog de 10% voor onderuitputting. Dat is tezamen 30%; dat is in feite net
zo'n ruime afstand tussen sturen en besteden als de opgetreden onderuitput-
ting in 1985 en 1986. (10)
In de jaren 1985 en 1986 werden enorme bedragen niet werkelijk besteed.
Dit was vooral het gevolg van de genoemde onderbesteding bij de belangr ijk-
ste rompuitgave: de grondkosten. Juist deze contingent-gebonden grondkos-
ten vormden de spil in het planning- en programmeringssysteem van de
gemeente zelf. Een doorslaggevend probleem voor een goed functionerend
lokaal planningsinstrumentarium vormde de afhankelijkheid van de contin-
gentering. De daarmee verbonden stadsvernieuwingsactiviteiten en uitgaven
en inkomsten in de grondexploitatiesfeer konden zodoende moeilijk, op een
realistische wijze in de tijd gefaseerd, bepaald worden. De belangrijkste
component van de romp vormden nu juist deze contingent-gebonden (grond)-
kosten en juist voor deze kosten fungeerde het Stadsvernieuwingsfonds als
een open-eind-regeling. Het was met andere woorden onmogelijk een realis-
tische op zichzelf staande planning te realiseren die zich beperkte tot een
afstemming van die stadsvernieuwingsactiviteiten die alleen vanuit het
Stadsvernieuwingsfonds zouden worden gefinancierd. Het was immers nauwe-
lijks te voorspellen wat het beslag van de contingent-gebonden kosten op het
Stadsvernieuwingsfonds in een bepaald jaar zou zijn.
De rol van het gemeentebestuur kwam vooral tot uitdrukking in het her-
definiëren van wat onder de rompuitgaven en het 'vrij-beslis baar' deel gere-
kend moest worden. Deze pogin!;., om zodoende een beter beleidsinstrument in
handen te hebben om tot initiering van nieuw beleid over te kunnen gaan
bleek overwegend een optische operatie. In de eerste plaats was dit het
gevolg van het doorwerken van bestaand beleid; beleid gelnitieerd voor de
invoering van de WSDV. Belangrijk kenmerk hierin vormde de doelstelling het
contingent (jaarlijks) te halen. Een door het bestuur voorgestane her indeling
van kostensoorten met als doel beter te kunnen afwegen en nieuw beleid na-
drukkelijker te kunnen initiëren had weinig kans van slagen gezien het
dwingende karakter van de stijging van de contingent-gebonden kosten.
Nieuwe initiatieven in beleid zijn vooral te lokaliseren in de bestedingen
die na 1987 via de diensten verlopen. Voor een deel zijn die door het gemeen-
tebestuur zelf gelnitieerd, zoals de ontwikkeling van het Oostelijk Havenge-
bied. Voor een ander deel zijn er de noodzakelijke (ad hoc) beslissingen die
binnen de ambtelijke organisatie in de loop van het proces moeten plaatsvin-

85
den. Vooral ook om aan de overheersende beleidsdoelstelling - het halen van
het contingent - te kunnen voldoen.
Met betrekking tot de inbreng van het gemeentebestuur moet geconclu-
deerd worden dat er in de onderzochte periode niet veel meer restte dan
reageren op basis van globale informa tie ontleend aan ervar ingsgegevens van
voorafgaande jaren. Van een echte heroverweging van het stadsvernieu-
wingsbeleid was in de eerste stadsvernieu wingsfondsjaren geen sprake, nog
afgezien van het feit dat echte beleidsinstrumenten om tot sturing en bij-
stelling te komen nog ontbraken c.q. nauwelijks effectief bleken. De voor-
naamste conditionerende factoren die de manoeuvreerruimte van het bestuur
bepaalden werden in het voorafgaande vastgesteld; zoals het door het
bestuur zelf al (eerder) vastgestelde contingenteringsbeleid (vergelijk hoofd-
stuk 2), de sterke afhankelijkheid van een realistisch beeld van de beste-
dingsruimte voor de stadsvernieuwing - kortom het ontbreken van een tijdige
en realistische informatievoorziening - en een nog nauwelijks op de nieuwe
situatie afgestemd planningsinstrumentarium (vergelijk hoofdstuk 5).
Hierop aansluitend is tevens de positie van de gemeenteraad ten opzichte
van de beleidsbepaling toe te lich ten. Bij de begrotingsprocedure van het
Stadsvernieuwingsfonds is de gemeenteraad allereerst in december bij de al-
gemene beschouwingen betrokken. In de maand maart van het volgende jaar
kunnen moties ingediend worden en vindt de definitieve vaststelling van de
stadsvernieuwingsbegroting plaats (zie de uiteenzetting van de proce dure in
hoofdstuk 3). Uit lezing van de raadscommissieverslagen uit de periode 1985
tot en met 1989 blijkt dat bijstelling van het beleid nauwelijks heeft plaats-
gevonden. Dat heeft in ieder geval niet gelegen aan de gedetailleerde infor-
matie die in de stadsvernieuwingsbegroting van Amsterdam te vinden is. De
stadsvernieuwingsbegroting kent weliswaar door de gedetailleerde opzet een
grote mate van inzichtelijkheid, qua rubriceringswijze blijkt deze evenwel
niet te kunnen functioneren als instrument om meer principiële beleidskeu-
zen te maken. (11) Zoals eerder uiteengezet wordt de beleidsbepaling van de
stadsvernieuwing in de eerste plaats gekenmerkt door een besluitvorming die
grotendeels, reeds voorafgaand aan de openbare behandeling in de zoge-
naamde BAAK-besprekingen, heeft plaatsgevonden. In de tweede plaats door
een aantal -reeds genoemde- kenmerken van het stadsvernieuwingsproces
waarbij men rekening heeft te houden met lange planningsprocessen waarbij
de bewaking van de continulteit vooropstaat en het uitgavenpatroon de
eerste jaren voor het grootste deel reeds vastligt.
De in de moties voorgestane wijzigingen bleken dan ook overwegend
korte termijn consequenties te hebben. Daarnaast vielen ze op door het prak-
tisch politieke karakter ervan, waarbij vooral actuele kwesties aan bod
kwamen. De meest opvallende bijstelling die in de nagegane periode heeft
plaatsgevonden vormde een motie uit 1988 waarin de Raad reageerde op een
aantal zeer uiteenlopende financieringsaspecten van de
stadsvernieuwing. (12) Hiermee was een totaalbedrag van 2 miljoen gemoeid.
Een wel zeer marginale aanpassing op een totaal te verdelen bedrag van 273
miljoen in dat jaar. Daarbij dient aangetekend te worden dat als begrotings-
regel geldt dat, bij de bespreking van de begrotingsonderdelen en bij de in-
diening van moties, de gemeenteraad bij een gewenste aanpassing wel een
alternatieve dekking moet aangeven. Dit illustreert nog eens de sterk inge-
kaderde rol die de gemeenteraad bij de invulling van de beleidsruimte heeft.
De grenzen van de manoeuvreerruimte van het gemeentebestuur, zoals
hier uiteengezet, bepaalden ook de opstelling ten opzichte van de meer
structurele en principiële kritiek die jaarlijks door het OBASA tijdens de

86
raadscommissievergaderingen werd geventileerd (zie hoofdstuk 5). De uit-
gangspunten bij de verdeling van de financiële middelen werden steeds op-
nieuw door het OBASA ter discussie gesteld. Ofschoon dit soms instemmend
door de Raad werd ontvangen werd een wijziging van het verdelingsprincipe
als niet haalbaar afgedaan en als een niet-realistische optie steeds terzijde
geschoven.

87
7

LOKALE STURING EN HET TAAKVELD

GRONDEXPLOIT ATlE

7.1 INLEIDING

In hoofdstuk 6 is duidelijk gemaakt dat de beYnvloedingsmogelijkheden van

het bestuur in sterke mate afhangen van een realistisch beeld van de beste-
dingsruimte voor de stadsvernieuwing. Het bestuur kon haast niet anders dan
reageren op basis van globale informatie, die ontleend werd aan ervarings-
gegevens van voorafgaande jaren. Vastgesteld is dat het bestuur eerst in
1988 feitelijk ingrijpt op basis van informatie over het stedelijk percentage
onderbesteding zoals dat in de belangrijkste rompuitgave, de grondkosten, in
de voorafgaande jaren was ontstaan. De beInvloedingsmogelijkheden van het
bestuur lijken zo sterk verbonden met de wijze waarop het gemeentelijk
Grondbedr ijf het taakveld grondexploitatie heeft ingericht. Het ligt dan ook
voor de hand om, na de behandeling van de problematiek van sturing vanuit
beleidsperspectief, aansluitend in te gaan op de sturings- en beheersings-
mogelijkheden van de kosten en opbrengsten verbonden met het taakveld
grondexploitatie. Centraal in dit hoofdstuk staat de volgende vraagstelling.
Welke ontwikkelingen tekenen zich af ten aanzien van de sturings- en beYn-
vloedingsmogelijkheden van de gemeente op het taakveld grondexploitatie.
Gezien de complexiteit van de onderhavige problematiek zullen in dit
hoofdstuk slechts enkele onderwerpen worden behandeld. De status van het
hoofdstuk is dan ook verkennend van aard. Daarbij ligt het accent op de
veranderingen binnen het taakveld grondexploitatie, zoals die in verband
stonden met de introductie van het Stadsvernieuwingfonds en {in algemene
zin) in verband stonden (en staan) met de toegenomen noodzaak meer aan-
dacht te besteden aan het financieel beheer en de bewaking van het stads-
vernieuwingsproces.
In paragraaf 7.2 wordt allereerst een typering in hoofdzaak gegeven van
het financieel management van het Grondbedr ijf. Paragraaf 7.3 gaat in op de
actualiseringsmogelijkheden van een grondexploitatiebegroting per afzonder-
lijk (stadsvernieuwings)plan. De beheersings- en bewakings (on)mogelijkheden
van de grondexploitatie op planniveau worden bekeken. (Dit onderwerp wordt
verder behandeld in hoofdstuk 9, waarbij een en ander geplaatst wordt in het
perspectief van het stedelijk financieel beheer.) De overgang naar een meer
zelfstandig te reguleren grondexploi ta tieproces gaf aanleiding de oude plan-
vormen te vervangen door een nieuw in te richten plandocument dat kon
beantwoorden aan nieuwe eisen. In paragraaf 7.4 worden de uitgangspunten

88
voor dit nieuwe plandocument aangegeven, uitgaande van de ervaringen met
oude planvormen zoals in het kader van de Interim Saldoregeling het geval
was. In paragraaf 7.5 wordt ingegaan op de daarmee verbonden wijzigingen in
de taakafbakening binnen de ambtelijke organisatie. Tevens wordt ingegaan
op de kasgeldsystematiek zoals die noodzakelijk werd bij de introductie van
het Stadsvernieuwingsfonds.
In paragraaf 7.6 wordt ingegaan op de (voorgestane) standaardisering en
uniformering van het (grondexploitatie)plan in het kader van de stadsver-
nieuwing. Deze hebben vooral betrekking op de inrichting van het plan en het
te hanteren onderscheid in kostensoorten, met name tussen grondkosten en
niet-grondkosten. Een en ander als reactie op het globale karakter van, en
gebrek aan inzicht in, de kosten en opbrengsten bij de (grondexploitatie)plan-
nen in de ISR-periode.
In paragraaf 7.7 wordt ingegaan op enkele factoren die het grote verschil
tussen de raming van de grondkosten en de werkelijke uitgaven veroorzaken.
Het blijkt vooral te gaan om de moeilijk te normeren en te ramen kosten-
soorten verwerving en openbare werken.
Een geheel ander onderwerp komt in paragraaf 7.8 aan bod, namelijk het
gebruik van het zogenaamde Vereveningsfonds. Vóór 1985 functioneerde dit
fonds voor het Grondbedrijf als 'omslaginstrument'/'risicofonds' voor grond-
exploitatieplannen voor de gehele stad. Na 1985 werd het toepassingsgebied
aanzienlijk beperkt met de komst van het Stadsvernieuwingsfcinds. Ingegaan
wordt op de gevolgen die dat heeft gehad voor het gebruik van het Vereve-
ningsfonds.
In paragraaf 7.9 wordt een voorlopige conclusie gegeven op basis van de
resultaten van dit hoofdstuk.

7.2 INZICHT IN DE VERMOGENSPOSITIE VAN HET GRONDBEDRIJF

Binnen het Grondbedrijf speelt zich een economisch proces af, waarbij het
gebruik van sturings- en beheersmethoden, die zijn ontleend aan het
commerciële produktieproces, voor de hand ligt. (1) Juist vanwege de
bedrijfseconomische karaktertrekken van het Grondbedrijf voert de
gemeente voor dit deel van haar activiteiten een afzonderlijke administratie.
Het Grondbedrijf is een tak van dienst, hetgeen betekent dat er een finan-
ciële en administratieve scheiding is met de gemeentebegroting. Het Grond-
bedrijf heeft een eigen begroting en een eigen rekening. Het Grondbedrijf
vertoont ook administratief overeenkomsten met een onderneming. Er is een
balans, die de vermogenspositie van het Grondbedrijf weergeeft, en een
resultatenrekening, met aan de ene kant de baten en aan de andere kant de
lasten over het afgelopen jaar. Anders dan bij de meeste onderdelen van het
gemeentelijk beleid is de balans bij het Grondbedrijf het meest interessant.
Uit de balans kunnen in principe de toekomstig verwachte eindresultaten van
de exploitaties worden afgeleid. Een en ander hangt af van de wijze waarop
de financiële informatie in de balans is vastgelegd. Of het in financieel
opzicht goed gaat met het Grondbedrijf hangt af van de uitkomst van de
optelsom van de resultaten van de verschillende projecten die zijn of worden
uitgevoerd en de waarde van de gronden die nog niet in exploitatie zijn en de
erfpachtsgronden. De balans geeft daar in principe informatie over. Het is
die optelsom, die uiteindelijk de vermogenspositie en daarmee het verlies of
de winst van het grondbedrijf bepaalt.

89
Een voorwaarde voor het uitoefenen van een effectief beleid door de
gemeente vormt het hebben van een reëel inzicht in de vermogenspositie van
het Grondbedrijf. En zoals gesteld vormt de balans een aangrijpingspunt voor
een beoordeling van de vermogenspositie. In de volgende eenvoudige voor-
stelling van zaken kent de activa-kant van de balans een opsomming van:
de passieve gronden (gronden die nog niet in exploitatie zijn);
de actieve gronden (gronden die in exploitatie zijn);
de erfpachtsgronden.
De passiva-kant geeft de wijze aan waarop de financiering van de bezitting-
en is opgebouwd: Algemeen Lening Fonds, Reserves, Voorzieningen, Credi-
teuren.
Het verschil tussen de activa en de passiva geeft een inzicht in het eigen
vermogen: de over- of onderwaarde (2) ofwel het verlies of de winst van het
Grondbedrijf. Het verkrijgen van een reëel inzicht in de vermogenspositie
hangt vooral af van de wijze waarop men met de vele onzekerheden bij de
grondexploitatie en de administratief-technische problemen heeft weten om
te gaan. In het volgende wordt de stand van zaken bij het Gemeentelijk
Grondbedrijf Amsterdam belicht. Het verkrijgen van een reëel inzicht werd
in Amsterdam vooral belemmerd door een aantal onzekerheden aan de
activa-kant van de balans van het Grondbedrijf. Deze waren het gevolg van.
1. Aanpassingen in de financiële administratie.
2. Het nog niet kunnen actualiseren van het bezit.
3. Het belangrijkste: het (nog) ontbreken van een adequate koppeling tussen
de planadministratie van de in exploitatie zijnde gronden en de boekhou-
ding. Een probleem dat overigens niet specifiek voor Amsterdam is, maar
bij elk grondbedrijf een sleutelrol speelt in het financieel management.

ad 1) Gezien de recente verzelfstandiging was het Grondbedr ijf in het begin

van de 80er jaren nog volop bezig met de interne organisatie van het bedrijf
en de herinrichting van de financiële administratie. Mede hierdoor kon pas in
1982 voor het eerst een stedelijk overzicht van alle grondexploitaties tot
stand worden gebracht, bestaande uit een optelsom van de zogenaamde RAG
(Resultaat Actieve Grondexploitaties). De grondexploitaties werden
berekend op basis van de eindwaardemethodiek (zie paragraaf 7.3). In de
eindwaardemethodiek worden alle begrotingscijfers van uitgaven vermenig-
vuldigd met parameters. Zo ontstaat een beeld van de omvang van de uit-
gaven en uitkomsten op einddatum van de exploitatieperiode. Er werden voor
de toenmalige berekening parameters gehanteerd voor kostenstijging,
opbrengstenstijging, renteverlies en rentewinst. Geconstateerd werd dat op
alle grondexploitaties (zo'n 100 stuks) een totaal tekort werd geleden van 190
miljoen. Dit bedrag werd als geraamd exploitatieresultaat gebruikt voor de
berekening van de vermogenspositie. Het realiteitsgehalte van de berekening
is evenwel afhankelijk van onder meer de gehanteerde parameters en de
(onverwachte) ontwikkelingen in de periode tussen vaststelling en uitvoering
van een plan. Tijdens de exercitie werden voor de verschillende plannen
berekeningen gemaakt waarbij voor de parameters verschillende waarden
werden ingevuld. (3) Ook is gebleken welke financiële gevolgen een verleng-
ing van de exploitatieperiode zou hebben. Een en ander maakt duidelijk dat
het geraamd exploitatieresultaat altijd met onzekerheden is omgeven, waar-
bij over een korte periode al grote afwijkingen van het geraamd resultaat
kunnen optreden. Bij wijze van voorbeeld. Bij het plan Amstel III kwam het
Grondbedijf tot de conclusie dat een verandering in de parameters {in die zin
dat het rentepercentage van 9% op 10% gesteld werd en de kosten-/inkomen-

90
stijging van 5% op 4,5% gecombineerd met een verlenging van de exploita-
tieperiode met 2 à 3 jaar) als resultaat gaf dat de exploitatie opbrengst zou
dalen van 85 miljoen naar 29 miljoen. Hetgeen alleen als gevolg van dit plan
al tot een toename van het stedelijk negatief grondexploitatieresultaat van
190 miljoen tot 246 miljoen zou leiden, namelijk circa 30%. Nog geen twee
jaar later moesten de parameters al bijgesteld worden. De parameters rente-
verlies en -winst werden op 8% en de parameters kosten-/opbrengstenstijging
werden op 3% gesteld. Bovenstaande relativeert de hardheid van het
geraamd stedelijk exploitatieresultaat; de mede op basis hiervan berekende
vermogenspositie en tenslotte de mogelijkheid van stedelijke budgetbewaking
(zie verder met name hoofdstuk 9).
ad 2) Een tweede onzekerheid bij de berekening van de vermogenspositie
van het Grondbedrijf werd gevormd door een gebrek aan inzicht in de (poten-
tiële) marktwaarde van de grond en opstallen. "De herwaardering van de pas-
sieve gronden en het bezit heeft pas in de periode 1984-1986 plaatsgevon-
den". (4)
ad 3) Binnen het Grondbedrijf is de koppeling tussen de planadministratie
van de in exploitatie zijnde gronden en de boekhouding van vitaal belang. Bij
de planadministratie gaat het om de financieel-administratieve handelingen
met betrekking tot het begroten, zoals de grondexploitatieberekeningen, die
in feite de financiële kosten- en batenanalyse van een plan zijn. De boekhou-
ding houdt zich bezig met het aanvragen en bewaken van kredieten en het
aan- en verkopen van gronden die gepaard gaan met een administratieve
vastlegging. Dit onderscheid tussen de boekhouding (het Bedrijfsadministra-
tiesysteem Amsterdam, afgekort het BA-systeem) en de planadministratie
(de grondexploitaties ingericht op basis van het in Amsterdam zogenoemde
EP-systeem) is voor een goed begrip van de situatie essentieel. In het inter-
view met het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht (Grond-
bedrijf) werd dit nog eens benadrukt: "Dit zijn twee totaal verschillende
zaken; bij de boekhouding van de administratie gaat het om de fei ten en bij
de planadministratie in het EP-systeem gaat het om ramingen, voorspelling-
en". De koppeling tussen deze systemen vormde ook het hoofdprobleem in
het financieel management van het Grondbedrijf in Amsterdam. Een extra
handicap daarbij was dat de administratie nog op een handmatige wijze
plaatsvond. Gezien het cruciale belang, is bij het Grondbedrijf de afgelopen
jaren dan ook veel energie besteed aan het tot stand brengen van een geau-
tomatiseerde koppeling tussen het EP-systeem grondexploitaties en het
bedr ijfsadministratiesysteem; eerst in 1990 blijkt uitzicht op de totstand-
koming van deze geautomatiseerde koppeling. De toekomst zal nog moeten
uitwijzen of het financieel management hierdoor slagvaardiger zal worden.

7.3 GRENZEN AAN DE BEHEERSING VAN DE GRONDEXPLOITATIE OP

PLANNIVEAU

Omdat grondexploitaties betrekking hebben op een reeks van jaren is het een
algemeen aanvaarde gedragslijn om rekening te houden met prijsstijgingen
van kosten en opbrengsten. Omdat de kosten en opbrengsten op verschillende
tijdstippen vallen wordt tevens rekening gehouden met rentekosten. Een en
ander heeft gestalte gekregen in de zogenaamde eindwaardemethodiek. (5)
Aan de hand van de Handleiding EP-systeem van het Grondbedrijf Amster-
dam is de volgende uiteenzetting van de begrotingsberekeningen op eind-

91
waarde te geven. Eindwaardeberekeningen kunnen een ondersteunende func-
tie vervullen bij financieel economische planningen en richten zich daarbij op
twee typen vragen.
a. Hoe wordt met de factor 'tijd' omgegaan bij het beoordelen van een aan-
tal ui tgaven en inkomsten die na elkaar in de tijd zijn geplaatst?
b. Hoe worden (plan-) alternatieven vergeleken waarin die in- en uitgaande
geldstromen qua fasering verschillen?
Er zijn verschillende soorten tijdstippen te onderscheiden:
pr ijspeildatum;
datum van begroten (over het algemeen 'het heden'; via een goed centraal
prijsbeheer is de periode tussen de meest actuele prijspeildatum en de
datum van begroten kort te houden; de bijbehorende bedragen zijn zoge-
heten nominale bedragen);
uitvoeringsdatum (betreft de gemiddelde datum voor het uitvoeren van
een onderdeel van het plan; de bijbehorende bedragen zijn zogeheten
reële bedragen, die worden berekend vanuit de nominale bedragen met
behulp van de parameters voor loon- en prijsstijging);
eindwaardedatum (over het algemeen gelijk aan het einde van de exploi-
tatieperiode; de bijbehorende bedragen zijn zogeheten eindwaardebedra-
gen, die worden berekend vanuit de reële bedragen met behulp van rente-
parameters).

De zogeheten reële bedragen worden bepaald om zo goed mogelijk de te

verwachten kasgeldstroom (cash-flow) van kosten en baten te benaderen; in
wezen een simulatie. De reële bedragen worden naar eindwaardedatum
berekend en dan getotaliseerd tot drie kengetallen:
de kosten op eindwaarde;
de baten op eindwaarde;
saldo van baten en kosten op eindwaarde.
Daarbij fungeert de renteparameter op de kosten (bijvoorbeeld 8%) als tijds-
voorkeur ofwel als discontovoet (discount = korting), hetgeen zoveel
betekent dat een reëel kostenbedrag ad f 1.080,- over een jaar in de finan-
ciële beoordeling gelijk gesteld wordt met een bedrag van f 1.000,- nu. Het
disconteren van zowel baten als kosten gebeurt altijd tegen dezelfde discon-
tovoet.
In Amsterdam neemt het geautomatiseerde EP-systeem een prominente
rol in bij de beheersing van het grondexploitatieproces. De betekenis ervan in
termen van beheersing ligt vooral op het niveau van een enkel gebied. De
voordelen en mogelijkheden van de eindwaardesystematiek kunnen zo tot hun
recht komen. De gevolgen voor planwijziging zijn per bouwplan sneller zicht-
baar te maken. Planvarianten en varianten met een verschillende fasering
van kosten en opbrengsten zijn snel door te rekenen, etcetera. In Amsterdam
worden alle plannen op basis van de eindwaardesystematiek berekend. Dit
geldt dus ook voor de grondexploitaties in de stadsvernieuwingsgebieden. De
stadsvernieuwingsplannen worden dan ook eerst op basis van de eindwaarde-
systematiek berekend op grond waarvan vervolgens het kasgelduitgaven-
patroon wordt aangegeven. (6)
Actualiseringen in de vorm van periodieke overzichten van de grondex-
ploitatiebegrotingen zijn essentieel in het beheer proces. In het volgende
wordt de stand van zaken betreffende deze taak van het Grondbedr ijf in
Amsterdam belicht. Een viertal elementen zijn bij een regelmatige actuali-
sering van de grondexploitatiebegroting te onderscheiden. Het gaat daarbij
allereerst om een tijdige aanpassing van de parameters betreffende kosten-

92
en opbrengstenstijging en rente. In Amsterdam vindt een bijstelling van de
parameters plaats op basis van de principes van het EP-systeem, dat wil zeg-
gen aanpassingen in de (eerder) gehanteerde parameters kosten en opbreng-
sten en rente bij de berekening van het exploitatieresultaat. De parameters
zijn in het EP-systeem in principe eenvoudig aan te passen. De snelheid
waarmee het stedelijk overzicht op basis van nieuwe parameters geactuali-
seerd kan worden hangt evenwel sterk af van de stand van automatisering.
Verder geldt dat het werken met parameters uiteraard nog vele onzekerhe-
den in zich bergt ten aanzien van het voorspellen van de toekomstige rente
en inflatie.
Ten tweede heeft de actualisering betrekking op het verwerken van
gerealiseerde werkelijke kosten en opbrengsten. Het regelmatig her begroten,
dat tegelijk een controle is van de stand van zaken, is met name van belang
bij de omvangrijke kosten die onder openbare werken vallen. Zodra de feite-
lijke begrotingen van de Dienst Openbare Werken over bepaalde kostenposten
bekend zijn, dienen deze verwerkt te worden in een herziene begroting.
Gezien het uit ervaring gebleken grote verschil tussen raming en feitelijke
uitgave kan er sprake zijn van een aanzienlijke bijstelling van de aanvanke-
lijke raming van deze kostensoort. Het verwerken van de gerealiseerde
kosten en opbrengsten is in Amsterdam een bewerkelijk proces geweest,
gegeven het voor lange tijd ontbreken van een geautomatiseerde koppeling
tussen planadministratie en bedrijfsadministratie. Omdat de gegevens uit het
EP-systeem voor een deel op handmatige wijze in het bedrijfsadministratie-
systeem verwerkt moesten worden, stond dit aspect van de actualisering
bekend als een jaarlijkse actie met veel overwerk. (7)
Het derde element van de actualisering kan bestaan uit het (gedeeltelijk)
herbegroten van het plan. Dit kan het geval zijn indien verouderde gegevens
zijn gehanteerd dan wel dat nadere detaillering van de plannen gewenst is. In
het interview met het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht
(Grondbedrijf) d.d. 15 juni 1990 werd erop gewezen dat bij een actualisering
van een grondexploitatiebegroting de kosten veelal naar beneden gaan en de
opbrengsten omhoog. "Zo wordt in een eerste grondexploitatie gemiddeld een
tekort van f 30.000,- per woning gevonden, terwijl dit uiteindelijk uitkomt op
f 15.000,-. (8)
Het vierde element, tenslotte, heeft betrekking op wijzigingen in de uit-
voeringsplanning. Wijzigingen in de uitvoeringsplanning bleken veelvuldig op
te treden als gevolg van niet van te voren in te schatten problemen die zich
tijdens de uitvoering voordeden. Daarbij kon het soms om aanmerkelijke af-
wijkingen gaan. Het waren vooral de wijzigingen die tijdens de uitvoerings-
fase optraden, die de beheersingsmogelijkheden sterk ondermijnden en in de
Amsterdamse situatie tot onderbesteding leidden. Vertragingen bij de
verwervingsprocedure bleken hier voor een groot deel verantwoordelijk te
zijn. Vooral bij de kostensoort verwerving (zie paragraaf 7.7) dienden de
ramingen, met name de planning van het kasgeldritme, dan ook regelmatig
geactualiseerd te worden.
Afwijkingen ten opzichte van de vastgestelde begroting kunnen betrek-
king hebben op één of op een combinatie van onderdelen, zowel in de kosten
als in de opbrengsten, in tijd, hoeveelheid en eenheidsprijs. Doordat de
opbrengsten vaak verder in de toekomst liggen en bovendien veel moeilijker
vooraf zijn in te schatten, (9) heeft de aandacht zich in de praktijk tot dus-
verre vooral geconcentreerd op de ontwikkeling in de kosten. Weken de
kosten ten opzichte van de oorspronkelijke berekeningen met meer dan 10%
af, dan gold dit in het verleden als aanmerkelijke afwijking. (lO) (11) Indien

93
er sprake was van een aanmerkelijke afwijking dan diende er een nieuwe
bestuurlijke besluitvorming plaats te vinden. Uit een analyse van de af-
wijkingen tussen twee opeenvolgende jaren in de resultaten van 1987, 1988
en 1989 bleek jaarlijks meer dan de helft van de plannen een negatieve af-
wijking in het resultaat ten opzichte van het jaar ervoor te kennen. Meestal
waren de afwijkingen groter dan 10%. (12) (13)
De sturings- en beheersingsmogelijkheden van de kosten en opbrengsten
van het grondexploitatieproces kennen begrenzingen omdat er altijd een aan-
tal onzekere factoren ingeschat en verwerkt moet worden. Dit afgezien van
allerlei context-bepalende factoren als de politieke bereidheid de plannen
effectief financieel-economisch te begeleiden (de beschikbaar gestelde tijd
en menskracht), de wijze van koppeling tussen grondexploitatie en boekhou-
ding, inbegrepen de stand voor automatisering, en dergelijke. Bovenop de eis
meer inzicht te krijgen op het verloop van het grondexploitatieproces op
planniveau, moest met ingang van 1985 de (administratieve) inrichting van
het grondexploitatieproces mede geschikt worden gemaakt voor het realise-
ren van een inzicht en beheersing op stedelijk niveau. Het Grondbedrijf had
weliswaar op stedelijk niveau de beschikking over de resultaten van de onder
handen zijnde grondexploitaties, maar deze waren ingericht op basis van de
eindwaardemethodiek. Naast het feit dat deze methodiek niet in de eerste
plaats was ingericht om te fungeren als instrument voor planning en beheer-
sing van kosten en opbrengsten (14) was doorslaggevender het feit dat het in
deze methodiek ging om de totale looptijd van plannen. Dit in tegenstelling
tot wat bij het Stadsvernieuwingsfonds werd gevraagd. Daarbij ging het om
een werkelijk beeld van kosten minus opbrengsten per jaar (kasgeldstroom).
Met een dergelijk ingrijpend en complex vraagstuk werd het taakveld grond-
exploitatie in 1985 geconfronteerd. Bovenop de taak de beheersing van de
grondexploitatie op bouwplanniveau te verbeteren kreeg het Grondbedrijf de
taak de beheersing en bewaking van de grondexploitatie op stedelijk niveau
tot stand te brengen. Hierop wordt in hoofdstuk 9 verder ingegaan.

7.4 DE OMSCHAKELING NAAR EEN NIEUW PLANDOCUMENT

Zoals in hoofdstuk 5 is geschetst, waren er in de oude situatie meerdere

planvormen waarin de grondexploitatie centraal stond. Dit was in de eerste
plaats het geval bij de zogenaamde ISR-aanw ijzing. In de tweede plaats bij
de verschillende soorten uitvoeringsplannen in het kader van de Interim
Saldoregeling (ISR), te weten het ISR-herindelingsplan, het ISR-verbeterings-
plan en de plannen waarbij gebruik gemaakt werd van de 80 %-regeling en de
lokatiesubsidieregeling. In de per iode vóór 1985 vond de financiering van de
stadsvernieuwing door het Rijk hoofdzakelijk plaats op basis van de Interim
Saldoregeling. Men spreekt daarom ook wel van de ISR-periode. Bij de
Interim Saldoregeling werd per stadsvernieuwingsgebied of een deel daarvan
een integraal plan voor alle grondkosten gemaakt.
Amsterdam werd in 1984 geconfronteerd met de vraag in hoeverre men
met name op de plandocumenten van de Interim Saldoregeling wilde aan-
sluiten. Het lag voor de hand dat CSV zich over dit onderwerp zou buigen.
Als budgetbeheerder kreeg het een stedelijk coördinerende rol voor de (jaar-
lijkse) berekening van alle kosten van de stadsvernieuwing, inclusief alle
grondkosten in het aangewezen stadsvernieuwingsgebied. Aan de hand van de
door CSV geschreven notities (15) wordt in deze paragraaf duidelijk gemaakt

94
dat vooral met het oog op een verbetering van het financieel beheer de
Interim Saldoregeling moest plaats maken voor een nieuw plandocument,
waarbij met name het verkrijgen van een beter inzicht in de kostenopbouw
voorop stond. Verder wordt aangegeven dat de haalbaarheid van nieuwe eisen
aan het plandocument (nog) sterk afhangt van de bestaande ambtelijke
organisatie, in dit geval de posities van het Grondbedrijf en CSV binnen de
financiële beheersstructuur van het stadsvernieuwingsproces.

De plandocumenten in de ISR-periode

Bij de Interim Saldoregeling waren twee fasen met hun eigen plandocumen-
ten te onderscheiden. Na goedkeuring van een ISR-aanwijzing kon door het
Rijk op basis van een aanwijzingsplan een werkkapitaal en een vergoeding
van de voorbereidingskosten verstrekt worden. Het nader gedetailleerde uit-
voeringsplan leverde vervolgens de definitieve juridische en financiële
verplichtingen van het Rijk op. De goedkeuring hield in dat in beginsel aan de
gemeente geldelijke steun zou worden verleend voor de in het aangewezen
gebied te nemen maatregelen op basis van uitvoeringsplannen. Deze inten-
tieverklaring bracht bij de gemeente evenwel nog geen zekerheid over de
mate waarin de aanvraag gehonoreerd zou worden. Aan de (aanvraag voor de)
aanwijzing werd een aantal eisen gesteld, zoals onder andere hèt leveren van
een globale raming van kosten en opbrengsten; deze raming hoefde maar een
globaal karakter te hebben.
Een andere voorwaarde van de aanwijzing bestond uit het verschaffen van
inzicht aan het Rijk van de te verwachten kosten op langere termijn. De
ervaring wees echter uit dat de feitelijke ontwikkelingen vaak al na korte
tijd afweken van de oorspronkelijke ramingen. Het globale karakter van de
raming was daar mede debet aan. Het nut van de aanwijzing als behoef te-
indicator was daardoor beperkt. Dit werd ook door het Rijk erkend. Op basis
van deze ervaringen werd door de betrokken diensten in Amsterdam gecon-
cludeerd dat de ISR-aanwijzing een omvangrijk werkstuk met een beperkt
nut was. Voorgesteld werd dan ook om dit plandoc ument te laten vervallen.
(16)
Een andere maatregel die na het wegvallen van de ISR-aanwijzing getrof-
fen moest worden had betrekking op een sneller op elkaar aansluitende fase-
ring van onderdelen van het planningsproces. Bij de goedkeuring van een
aanwijzing werd door het Rijk een werkkapitaal ter beschikking gesteld.
Deze werkkapitalen werden door de projectgroepen gebruikt voor anticipe-
rende aankopen (anticiperend op uitvoeringsplannen). Omdat deze anticipe-
rende aankopen met ingang van 1985 voor de gemeente Amsterdam zèlf tot
extra rentelasten zouden leiden en een omvangrijke voorraad van niet aan-
gepakte panden/terreinen tot extra beheer kosten en beheerproblemen kon
leiden, werd besloten om anticiperende aankopen in de toekomst in omvang
beperkt te houden. De gemeente ging zich dus terughoudender opstellen ten
aanzien van de (dure) aankoop van grond en opstallen. Vóór 1985 drukte deze
grootste kostenpost in de stadsvernieuwing op de rijksbegroting. Ook de
rentelasten konden in de Interim Saldoregeling in principe met het Rijk
verrekend worden. Voor de gemeenten zelf was er in veel mindere mate
sprake van een grote druk voor een snel opeenvolgende uitvoering van de
onderdelen van de planontwikkeling, bijvoorbeeld door direct na aankoop tot
sloop c.q. woningverbetering over te gaan. Het gevolg was dat de planning
door de gemeente na 1985 en tijdens de uitvoering beter bewaakt moest

95
worden om te voorkomen dat te hoge rentelasten voor de gemeente zelf
zouden ontstaan.
Na de ISR-aanwijzing en de intentieverklaring van het Rijk kon de uitvoe-
ring van de stadsvernieuwing volgen op basis van de ISR-herindelingsplannen,
ISR-verbeteringsplannen en 80%- regeling en lokatiesubsidieplannen. De
volgende kanttekeningen zijn met betrekking tot deze 'oude' plandocumenten
te maken. Ten eerste was de Interim Saldoregeling weliswaar bedoeld voor
sloop-nieuwbouw en voor verbetering, maar in de praktijk functioneerde deze
Interim Saldoregeling in overwegende mate als een sloop-nieuwbouwregeling.
Ten tweede was de Interim Saldoregeling destijds weliswaar gepresenteerd
als een integrale subsidieregeling, maar omdat er zoveel kostensoorten
werden uitgesloten waren de ISR-plannen financieel gezien niet veel meer
dan uitgebreide grondexploitaties. Op basis van deze ervaringen werd door
CSV voorgesteld om de bestaande werkwijze op een aantal onderdelen bij te
stellen. Ten eerste de vervanging van de drie bestaande plandocumenten door
een nieuw plandocument, het 'uitvoeringsplan nieuwe stijl'. Ten tweede door
het 'uitvoeringsplan nieuwe stijl' alle relevante kostensoorten (dat wil zeggen
veel meer kostensoorten dan in het geval van de Interim Saldoregeling) te
laten omvatten. Hierbij werd als voorbeeld de principe-opzet van het ISR-
herindelingsplan gehandhaafd. Verder werd voorgesteld de planvereisten,
vooral op het onderdeel onderzoek sterk te vereenvoudigen. Ten derde moest
het 'uitvoeringsplan nieuwe stijl' zowel van toepassing zijn op sloop-nieuw-
bouw als op (ingrijpende) verbetering. Dit hield in dat er bij een ingrijpende
verbetering van een buurtdeel ook een integraal kostenoverzicht met dezelf-
de status als van een sloop-nieuwbouwplan moest worden gegeven; sloop-
nieuwbouwplannen en verbeteringsplannen zouden zodoende financieel met
elkaar vergeleken kunnen worden. Bij sloop-nieuwbouwplannen blijft de post
grondexploitatie in het algemeen de belangr ijkste kostenpost. (17)
Bij de ISR-aanvraag was het uit onderhandelingsoogpunt van belang de
behoefteraming hoog in te zetten. Dit had als gevolg dat de inzichtelijkheid
in de kostenopbouw en het realiteitsgehalte van de financiële vertaling van
het stadsvernieuwingsplan niet erg hoog waren. Na 1985 worden dit nu juist
de belangrijkste vereisten die aan het 'uitvoeringsplan nieuwe stijl' moesten
worden gesteld. Het jaarlijks beslag op het fonds moest immers op een
realistische wijze berekend worden om de bestedingsruimte te benutten.
Gezien de verantwoordelijkheid van CSV voor het budgetbeheer van het
Stadsvernieuwingsfonds lag het voor de hand dat CSV ook bij de planbeoorde-
ling van het 'uitvoeringsplan nieuwe stijl' de eindverantwoordelijkheid in
handen had. Bij de planbeoordeling werd dan ook de volgende taakverdeling
voorgesteld:
de afdeling CSV beoordeelt de plannen als totaal;
de diensten en afdelingen beoordelen het werk van de eigen organisatie,
dat wil zeggen de door hen vervaardigde planonderdelen.

Met de opsomming van de aspecten die bij een dergelijke planbeoordeling aan
bod dienden te komen werden tegelijk de nieuwe inrichtingsvereisten van het
'uitvoeringsplan nieuwe stijl' aangegeven. Een wijziging die het taakveld
grondexploitatie op de volgende onderdelen raakte. De beoordeling van het
onderdeel grondexploitatie door het Grondbedr ijf moest zich nadrukkelijker
gaan richten op de volgende onderdelen:
een beoordeling van de exploitatie-opzet op basis van soberheid en doel-
matigheid;
een realistische fasering van de plannen;

96
 de gehanteerde eenheidsprijzen en de eventuele afwijkingen van de vast-
gestelde eenheidsprijzen. In de oude onderhandelingssituatie werd (op
basis van voorafgaande ervaringen) vooral rekening gehouden met de een-
heidspr ijzen die het Rijk (voorzover bekend) hanteerde. De nadruk tot het
opzetten van een eigen databestand van deze prijzen werd na 1985 ver-
sterkt;
het verwervings-, onteigenings- en ontruimingsplan;
de kredietaanvraag voor het onderdeel grondexploitatie.

De toetsing zoals hierboven aangegeven behoorde vóór 1985 weliswaar tot

het normale takenpakket van het Grondbedrijf, maar omdat de stadsvernieu-
wingsplannen in die periode al door het Rijk beoordeeld werden was er weinig
reden hier veel energie aan te besteden. Daarnaast was met het wegvallen
van de HID als toetsende instantie de noodzaak voor het Grondbedrjf om
hieraan meer aandacht te besteden versterkt. De belangrijkste aanleiding
vormde evenwel de vooral intern-gemeentelijke eis om een meer inzichtelij-
ke en 'realiteitsgetrouwe' grondexploitatie. Een eis die vóór 1985 niet sterk
aanwezig was. De functie van de (ISR-) plannen veranderde daardoor vrij
radicaal. Voor 1985 vervulden ze vooral een externe verantwoordingsfunctie
richting Rijk. Binnen de kaders van het Stadsvernieuwingsfonds kwam de
interne verantwoording voorop te staan, waarbij het interne gebruik geheel
andere eisen stelde.
De totaalbeoordeling door CSV van het plan, inclusief het onderdeel
grondexploitatie, moest zich vooral op de inzichtelijkheid van het plan gaan
richten. Met betrekking tot de financiële aspecten ging het daarbij vooral om
het inzicht in alle relevante kostensoorten en financieringsbronnen, een
inzicht in de fasering van de kosten in tijd en inzicht in de rol van het
kostenaspect in de afweging.
Het zou overigens nog enige tijd duren voordat CSV zijn plantoetsende
taak ter hand zou gaan nemen. Pas per 1 januari 1987 startte CSV met het
toetsen van plannen die grotendeels uit grondexploitaties van het Grond-
bedrijf bestonden. In feite werd hiermee de toetsingstaak van de HID over-
genomen en kreeg het bestuur via CSV aldus een controlerende en corrige-
rende rol tegenover de diensten c.q. het Grondbedrijf bij de beoordeling van
de geleverde informatie. Opmerkelijk was dat bij het Grondbedrijf vrij direct
hierna in 1987 ook een onderdeel 'centrale plantoetsing' werd gestart, waar
de produkties van het Grondbedrijf - de grondexploitaties - door dit centrale
deel van het Grondbedrijf zelf eerst intern getoetst werden voor ze naar CSV
gingen. Deze verdubbeling in taakuitoefening kenmerkte de situatie in
Amsterdam rond 1987. Het Grondbedr ijf nam als vertrekpunt voor de beoor-
deling van de grondexploitatie in de eerste plaats de 'fase 3 toets' (zie hoofd-
stuk 5). CSV nam uitsluitend de beoordelingsaspecten, die in het kader van
het 'uitvoeringsplan nieuwe stijl' waren gemaakt, als vertrekpunt. Dit
verschil in taakuitoefening is in algemene zin te verklaren vanuit de eigen
positie die binnen de financiële beheersstructuur wordt ingenomen. Het
Grondbedrijf behandelt de plantoets als taak binnen de planadministratie.
Het Grondbedrijf toetst veel eerder om bedrijfsinterne redenen, terwijl CSV
de planexploitatietoets veeleer behandelt vanuit haar administratieve
beheerstaak van het Stadsvernieuwingsfonds, die de grondexploitatie over-
stijgt.

97
7.5 NIEUWE TAAKAFBAKENINGEN

In het najaar van 1985 werd de notitie Taakafbakening Stadsvernieuwings-

fonds van CSV in het ambtelijk en bestuurlijk overleg gebracht. Hierin werd
met name ingegaan op de afbakening van nieuwe taken, maar tevens op
bestaande taken die niet goed uitgevoerd werden en die tot uitvoerings-
problemen aanleiding gaven. Dit gold met name voor de bewaking van het
grondexploitatieproces. De richtlijnen uit 1984 bleken in de praktijk nog niet
goed uitvoerbaar, zoals ook bij de plantoetsingsprocedure naar voren kwam.
Aan een van de centrale doelen uit de bestuurlijke nota Plan- en besluit-
vormingsproces ruimtelijke maatregelen uit februari 1984, die ook als basis
diende voor de bovengenoemde notitie, kon blijkbaar nog niet worden vol-
daan, namelijk het gemeentebestuur tijdens het planproces betere sturings-
mogelijkheden bieden. Het bestuur kreeg de in voorbereiding zijnde plannen
pas in een zeer laat stadium te zien. Het regelmatig bijstellen van de
ramingen van de planonderdelen die nog moesten worden uitgevoerd, bleek
nog in onvoldoende mate plaats te vinden omdat planbijstellingen c.q. actua-
liseringen niet of slecht werden doorgegeven. Bovendien werden veel plannen
vaak onvoldoende uitgewerkt. Het gevolg was dat er gewerkt moest worden
met ramingen die vaak meerdere jaren oud waren. Verder bleek dat de plan-
bijstellingen pas vlak voor de realisering plaatsvonden. In de notitie Taak-
afbakening Stadsvernieuwingsfonds werd er in dit verband aan herinnerd dat
daarmee nog steeds niet voldaan werd aan met name artikel 8.9 van de
Verordening op het Grondbedrijf.
Volgens de Verordening op het Grondbedrijf dient het Grondbedrijf name-
lijk ten eerste de begrotingen regelmatig te vergelijken met de in de finan-
ciële administratie vastgelegde werkelijke kosten en opbrengsten, vermeer-
derd met de vermoedelijke kosten en opbrengsten van de nog uit te voeren
werken en de nog uit te geven werken. De basis voor het financieel systeem
was dat de ramingen en de realisaties regelmatig met elkaar worden verge-
leken, onder andere om nog te realiseren plandelen bij te kunnen stellen. In
de notitie Taakafbakening Stadsvernieuwingsfonds werden de volgende
verbeteringen met betrekking tot een versnelling van de nacalculatie bij de
grondexploitatie voorgesteld. Ten eerste zou de Dienst Openbare Werken
sneller de eindafrekeningen op opdrachten moeten indienen. (In paragraaf 7.7
zal op deze afhankelijke relatie van het Grondbedrijf van de Dienst Openbare
Werken verder worden ingegaan.) Anderzijds door een geautomatiseerde kop-
peling tussen het EP-systeem (voorcalculatie) en het Bedrijfsadministratie-
systeem te realiseren. Ten tweede diende het Grondbedrijf een aangepaste
begroting aan B&W voor te leggen wanneer er sprake was van aanmerkelijke
afwijkingen. Door de problemen die hiervoor zijn beschreven werden aan-
merkelijke afwijkingen pas in een laat stadium zichtbaar of zoals de notitie
het stelde: "Van het systematisch voorleggen van aanmerkelijke afwijkingen
aan het bestuur is dus thans nog geen sprake". Als derde punt werd verwezen
naar het feit dat het Grondbedrijf voor de raming van uit te voeren openbare
werken het zogenaamde standaardprijzenbestand hanteerde. Deze normen
waren nog steeds niet bestuurlijk vastgesteld (nadat reeds langdurig en moei-
zaam overleg was gevoerd). In de notitie werd voorgesteld de in het stan-
daardpr ijzenbestand opgenomen eenheidspr ijzen regelmatig (jaarlijks) bij te
stellen, daarmee verwijzend naar voornoemde problemen. (18)
Ofschoon in de notitie Taakafbakening Stadsvernieuwingsfonds wordt
gesteld dat "in het kader van de planvoorbereiding tevens een grondexploita-

98
tie volgens eindwaarde methodiek moet worden opgesteld", is dit niet (in
directe zin) van belang in het kader van de begrotingsvoorbereiding van het
Stadsvernieuwingsfonds. Voorgesteld werd om ten behoeve van de begro-
tingsvoorbereiding stadsvernieuwing de grondexploitatiegegevens te ver-
strekken in nominale bedragen, dat wil zeggen prijzen te hanteren op prijs-
peildatum zonder verwerking van mutaties in de rente, kosten en opbreng-
sten. In feite werd met deze werkwijze aangesloten op de ISR-methodiek. Bij
de oude regeling (ISR) verstrekte het Rijk immers voorschotten. Door het
verstrekken van voorschotten hoefde de gemeente geen rentekosten te
maken en konden deze derhalve buiten beschouwing blijven. Het financiële
verkeer tussen gemeente en Rijk werd daardoor sterk vereenvoudigd. In de
notitie werd - zoals gezegd - voorgesteld om deze werkwijze voort te zetten
bij het Stadsvernieuwingsfonds. Dit hield in dat de bijdragen uit het Stads-
vernieuwingsfonds werden afgestemd op de kasgeldbehoefte.
In 1985 ontstond een situatie waarin met twee verschillende begrotings-
systematieken werd gewerkt: het Grondbedrijf die de RAG baseert op de
eindwaardemethodiek en de door het Rijk voorgeschreven systematiek van
het Stadsvernieuwingsfonds die gehanteerd werd door CSV en waarbij per
jaar op kasgeldbasis werd afgerekend. Door de introductie van de kasgeld-
systematiek werd nog een ander probleem opgeworpen, namelijk de inpassing
van de stadsvernieuwingsbegroting in de gemeentebegroting die op basis van
het verplichtingenstelsel was ingericht. Dit onderwerp komt verder in hoofd-
stuk 9 aan bod.

7.6 STANDAARDISATIE IN DE GRONDEXPLOITATIE

In de paragrafen 7.4 en 7.5 werden een aantal (relatief nieuwe) sturingspro-

blemen behandeld die kenmerkend waren voor de aanvangsperiode, zoals het
probleem van de afstemming/verhouding tussen verschillende begrotingsstel-
seIs, het probleem van de verschillende niveaus en hun koppeling (zoals plan-
exploitatie in het van toepassing zijnde plangebied, relatie stadsvernieu-
wingsfondsbeheer en de bedrijfsadministratie van het Grondbedrijf) en de
frictie tussen verschillende planbeoordelingsstelsels die tot afspraken over
nieuwe taakafbakeningen en standaardisatie in de grondexploitatiebegroting
aanleiding gaven.
Paragraaf 7.6 gaat verder in op dit standaardisatieproces in de grondexploi-
tatie in de jaren 1987 en 1988. Het illustreert de pogingen om door middel
van het normeren van kostensoorten (welke wel en welke niet) betere
beheersings- en beinvloedingsmogelijkheden te creëren.
Anno 1987 bleek de vervanging van 'oude' door 'nieuwe' plandocumenten
nog maar schoorvoetend op gang gekomen. Een duidelijke beleidsuitspraak en
een op basis hiervan helder uitgewerkte instrumentalisering met werkricht-
lijnen voor de ambtelijke organisatie ontbrak vooralsnog. Wel werd de nood-
zaak tot uniformering en standaardisering van het planningsinstrumentarium
steeds meer onderkend. In een tweetal nota's uit respectievelijk 1987 en 1988
kwam dit onderwerp uitgebreid aan bod. Het betrof allereerst de nota Plan-
nen voor de stadsvernieuwing van februari 1987. In deze nota werden de
verschillende ambtelijke aanzetten om te komen tot meer systematiek
samengebracht en aan B&W ter behandeling voorgelegd (gecoördineerd door
CSV en in overleg met het Grondbedrijf en de secretarie-afdeling Grond-
zaken uitgewerkt). In de nota werd vooral een verbetering van de planbeoor-

99
deling aan de orde gesteld.
In de toelichting van de nota werd dan ook opgemerkt dat een verbetering
in de wijze waarop de financiële beoordeling (op planniveau) moest plaats-
vinden de belangrijkste doelstelling was. Vastgelegd moest worden welke
dienst of afdeling bij deze beoordeling betrokken diende te zijn en welke
richtlijnen en normen daarbij gehanteerd dienden te worden. Daarmee werd
in aanzet - zo wordt het in de nota gepresenteerd - tegemoet gekomen aan
een vanuit de gemeenteraad geuite vraag "wat en wanneer wordt beslist en
hoe de uitgavenstroom voor de stadsvernieuwing nu eigenlijk wordt
gestuurd?". Verder werd opgemerkt dat ambtenaren tussen de vele procedu-
rele bomen "het zicht op het bos verliezen, waardoor sommige plannen niet,
en andere drie keer ambtelijk getoetst worden. Alle aanleiding lijkt het om
te komen tot betere afspraken over de te hanteren planfiguren en te volgen
procedures". De verschillen in taakuitoefening tussen het Grondbedr ijf en
CSV, die zoals geschetst in 1987 naar voren kwamen, lagen in feite ten
grondslag aan deze onduidelijkheid en onvrede zowel op bestuurlijk als op
ambtelijk niveau.
Een antwoord op de ontstane onduidelijkheid en onvrede werd in de nota
in eerste instantie vooral gezocht in een uniformering van "alle plannen en
activiteiten die een beslag leggen op het gemeentelijk Stadsvernieuwings-
fonds", waarbij opnieuw benadrukt werd, dat het 'uitvoeringsplan nieuwe stijl'
als model werd voorgestaan. Als budgetbeheerder van het Stadsvernieuwings-
fonds had CSV er alle belang bij een zo goed mogelijk inzicht te kr ijgen in
alle grondexploitatie-opzetten. Zodoende kon een betere planbeoordeling en
een betere beoordeling van het negatieve saldo plaatsvinden.
Om te voldoen aan de eis van het (uitvoerings)plan om "inzicht te geven
in de aard en omvang van een voorgestelde aanpak en de kosten daarvan,
zodat inhoudelijke en financiële beoordeling door het bestuur mogelijk is"
moesten de afspraken over de inrichting van de kostenopgave en opbreng-
stenopgave centraal komen te staan. Een jaar later werden voorstellen voor
de inrichting van de grondexploitatie-opzet gepresenteerd in de Handleiding
bij het opstellen van grondexploitaties en exploitaties die een claim op het
Stadsvernieuwingsfonds leggen van 11 januari 1988. Deze gemeenschappelij-
ke produktie van het Grondbedrijf en CSV werd op 23 februari 1988 in de
Raad aangenomen. (19) De doelstelling van de nota was ambitieus, zoals ook
bleek bij de bespreking tussen de wethouder Stadsvernieuwing en de staf van
het Grondbedr ijf en CSV. De handleiding had als hoofddoelstelling "een een-
duidig kostenoverzicht per plan te geven, dat bovendien het totale beslag op
het Stadsvernieuwingsfonds aangeeft". (20) In het volgende wordt uitgebreid
op de inhoud van de handleiding ingegaan. De handleiding vormde immers een
belangrijke stap in de ontwikkeling van het Amsterdamse planningsinstru-
mentarium in de richting van een meer inzichtelijk financieel beheer van het
stadsvernieuwingsproces.
Het financiële overzicht moest zodanig ingericht worden dat het een
inzicht kon geven in de samenstelling van de kosten en opbrengsten van
verschillende plan onderdelen, waardoor een beoordeling mogelijk werd van
de tekorten. In de praktijk werd meestal gewerkt met grondexploitaties die
naast kosten en opbrengsten ook het verwachte tekort op het plan aangaven.
Dit tekort werd dan omgeslagen over het aantal geproduceerde woningen of
eenheden om te kunnen beoordelen of het een duur of goedkoop plan betrof.
Deze praktijk, die ontleend was aan de werkwijze bij de stadsuitbreidingen,
vertoonde bij stadsvernieuwingsplannen echter een aantal hiaten.
a. Sommige kostensoorten die niet direct met de grondexploitatie verbonden

100
 waren, maar wel tot een beslag op het Stadsvernieuwingsfonds leidden,
werden niet zichtbaar gemaakt. Het ging hierbij om objectsubsidies voor
bedrijfsruimten, subsidies voor woonhuismonumenten en dergelijke.
b. De kostensoorten die wel werden opgevoerd, verschilden veelal per plan
waardoor de tekorten per woning onvergelijkbaar waren: openbare werken
werden soms wel, soms niet meegerekend en er werd omgeslagen naar
zowel woningen als fictieve eenheden en zowel naar nieuwe als bestaande
woningen in het gebied.
c. De kosten, opbrengsten en saldi werden niet gerubriceerd per project,
waardoor een vergelijking tussen projecten onmogelijk was en het effect
van vertragingen en/of uitstel moeilijk meetbaar was. Bovendien ontbrak
zo de informatie die nodig was om de werkprogramma's van de project-
groepen een financiële vertaling te geven. (Maar zoals in hoofdstuk 5 is
uiteengezet bleek deze optie niet haalbaar.)

Om deze hiaten te ondervangen werd in de nota voorgesteld allereerst een

onderscheid te maken tussen voorspelbare gemeentelijke uitgaven in de
produktiesfeer (grondexploita ties, openbare werken en dergelijke) en minder
voorspelbare bijdragen van de gemeente aan derden (subjectsubsidies aan
ondernemers, onrendabele kosten woningbouwverenigingen en dergelijke).
Voor de laatstgenoemde categorie was het gewenst te werken met volume-
ramingen waarin de verwachte aantallen en een gemiddelde uitgave per
geval waren verdisconteerd. Een dergelijke raming was uitsluitend indicatief.
De jaarlijkse toewijzing van financiële middelen voor dergelijke uitgaven
vond als regel niet per gebied maar sectorgewijs plaats. Voor de categorie
van wel voorspelbare uitgaven voor de gemeente werden de middelen per
gebied of project toegewezen. Van zulke uitgaven was sprake bij sloop/
nieuwbouwprojecten en openbare werken, maar ook bij verbeteringsprojecten
waarvoor een onteigeningsprocedure werd gevoerd. Het overzicht van kosten
en opbrengsten in de produktiesfeer zou er in het voorstel van de nota als
volgt uit moeten zien.
a. Waar sprake is van grondproduktie (verwerving/sloop/bouwrijp maken/
uitgifte/aanstraten) worden kosten en opbrengsten op de gebruikelijke
wijze in een exploitatieberekening geregistreerd. Deze berekening moest
echter niet alleen per plangebied worden gemaakt maar ook per project.
Het tekort moest per project en voor het totale gebied uitgedrukt worden
in een tekort per geproduceerde eenheid.
b. Waar geen sprake is van grondproduktie (zoals bij herstel van bruggen en
kademuren, vernieuwing van rioleringen en dergelijke) worden de kosten
afzonderlijk opgevoerd en uitgedrukt in een eenheidsprijs.
c. Werken die voorwaardescheppend waren voor grondproduktie (zoals
bodemsaneringsmaatregelen, geluid werende voorzieningen en dergelijke)
worden opgevoerd als de onder b genoemde werken.

Voor de onder b en c genoemde kostensoorten waren de eenheden waarin de

prijs kon worden uitgedrukt in de meeste gevallen voor de hand liggend. Het
gaat hier om kosten per mI (kademuren, rioleringen), per m2 (parkaanleg,
herprofilering, ontruiming bedrijven), per m3 (bodemsaneringen), dan wel per
eenheid (woningverbetering, bruggen en andere bijzondere openbare werken).
Bij de kosten en opbrengsten in de sfeer van de grondproduktie is het gebrui-
kelijk het tekort uit te drukken in een saldo per woning. Daarbij zijn twee
benader ingen gangbaar:
het tekort wordt toegerekend naar het aantal werkelijk gerealiseerde

101
 woningen, of
het tekort wordt toegerekend naar het aantal gerealiseerde woningen,
gewogen naar hun kwaliteit en grondopbrengst, dus naar het aantal fic-
tieve eenheden.
De traditionele rekenmethode met tekorten per woning is het eenvoudigst en
sluit aan op de werkelijke 'zichtbare' produktie. Daartegenover staat dat bij
deze methode vergelijkingen tussen alternatieve oplossingen, qua aantal
woningen en differentiatie, onzuiver zijn. Het meten met een tekort per fic-
tieve eenheid voldoet hier beter. Ook om andere redenen, zoals de aanslui-
ting op budgetregelingen volkshuisvesting, werd van de kant van het Grond-
bedrijf gepleit voor hantering van de fictieve eenheid. CSV beval aan om
voorlopig met beide rekeneenheden te blijven werken totdat duidelijk zou
worden welke de voorkeur diende te krijgen. De belangrijkste aanpassingen
ten opzichte van de gebruikelijke werkwijze bij de opstelling van grondex-
ploitaties waren samengevat.
1. Er werd gekozen voor een vergaande splitsing tussen 'zuivere' grondpro-
duktie en overige openbare en andere werken. Deze splitsing was nodig
om te komen tot 'zuivere', dus toetsbare en onderling vergelijkbare
tekorten per woning of fictieve eenheid. Verder werd afgesproken dat de
tekorten in de sfeer van de woonomgevingsverbetering in een tekort per
bestaande en nieuwe woning in het aan te pakken gebied zouden worden
uitgedrukt. De overige kosten moesten in eenheidsprijzen uitgedrukt
worden.
2. Er werd gekozen voor een groepering van kosten en opbrengsten per
project. Daardoor werd het mogelijk in werk- en meerjarenprogramma's
de financiële gevolgen van de opgenomen projec ten aan te geven, terwijl
tevens onderlinge vergelijkingen mogelijk werden en verschuivingen in
uitvoeringstijdstippen in principe makkelijker waren door te rekenen.
Hierbij moest een onderscheid gemaakt worden tussen grondprodukties,
overige projecten en openbare werken, en milieumaatregelen.

In de ontwikkeling van de standaardisatie in de grondexploitatie-opzet zijn in

het voorafgaande twee nota's te onderscheiden. In de eerste nota Plannen
voor stadsvernieuwing van februari 1987, wordt de uniformering van het
planningsinstrumentarium opgehangen aan het 'uitvoeringsplan nieuwe stijl',
als reactie op de chaotische differentiatie in plandocumenten op dat
moment. In de Handleiding uit februari 1988 wordt de bij het uitvoeringsplan
behorende grondexploitatie onder de loep genomen, als reactie op de moei-
zame plantoetsingsdiscussie tussen CSV en het Grondbedrijf. Qua overzichte-
lijke rubricering betekende de Handleiding een hele verbetering, maar het
eenduidig financieel vertalen van de onderscheiden kostensoorten bleek in de
praktijk een moeilijk probleem. De in de Handleiding verder genoemde toet-
singsnormen voor de verschillende kostensoorten kunnen dit maar in beperkte
mate ondervangen. Immers de meest dominante kostensoorten als verwerving
en ontruiming blijken moeilijk te normeren. En het zijn nu juist deze kosten-
soorten die verantwoordelijk zijn voor de onbeheersbare kanten bij de bere-
kening van de kostenkant in de grondexploitatie. Dit wordt uiteengezet in
paragraaf 7.7.
Tenslotte lijken de in 1987 en 1988 ondernomen pogingen tot standaardi-
satie na 1990 met de instelling van de stadsdeelraden een interessant vervolg
te krijgen. Aan de hand van de resultaten van een, in opdracht van de
gemeente Amsterdam verricht, onderzoek zal in paragraaf 8.~ hierop worden
ingegaan. Een interessant nieuw element is dat het ook niet alleen om een

102
standaardisatie in de grondexploitatienormering van de verschillende kosten-
soorten gaat, maar om normstellingen (richtprijzen) voor de grondopbreng-
sten naar bestemmingscategorie.

7.7 GRONDKOSTEN EN HET VRAAGSTUK VAN DE ONDERBESTEDING

In deze paragraaf wordt ingegaan op het vraagstuk van de onderbesteding

zoals die mede veroorzaakt wordt door factoren die vooral binnen het taak-
veld grondexploitatie zijn te vinden. Di t gebeurt aan de hand van een aantal
rekenvoorbeelden en enkele rekenanalyses zoals die door het Grondbedrijf
zelf zijn gemaakt.
Om de omvang van de onderbesteding op de grondkosten te kunnen
bepalen dient het volgende in acht te worden genomen. Onderbesteding geeft
het verschil aan tussen de, bij de verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds,
toegekende bedragen voor grondkosten en het uiteindelijk in het desbetref-
fend jaar uitgegeven kasbedrag aan grondkosten. Onder de kostensoort
grondkosten wordt verstaan de uitkomst van de grondexploitaties, ofwel de
getotaliseerde negatieve saldi van de exploitaties (grondkosten minus grond-
opbrengsten). In tabel 7.1 zijn voor de jaren 1985 en 1986 de saldi van de
werkelijke kosten minus de werkelijke opbrengsten van de grondexploitaties
vergeleken met de som van de ramingen uit de grondexploitaties die tezamen
de claim grondkosten op het Stadsvernieuwingsfonds vormen.

Tabel 7.1: Onderbesteding grondkosten Amsterdam

(bedragen x 1 miljoen)

1985 1986

Kosten grondexploita ties (gerealiseerd) 69 67

Opbrengsten grondexploitaties (gerealiseerd) 23 28
Saldo grondexploitaties (gerealiseerd) 4-6 38
Claim grondkosten Stadsvernieuwingsfonds 74- 80
Onderbesteding grond kosten 28 4-2
Onderbesteding in % van claim 38 % 52 %

Uit tabel 7.1 blijkt dat in de jaren 1985 en 1986 sprake was van een forse
onderbesteding op de grondkosten van respectievelijk 28 en 4-1 miljoen. Om
iets meer te kunnen zeggen over de oorzaken van deze uitkomsten zal in het
volgende gedetailleerder op de grondkosten worden ingegaan. Er is reeds
gesignaleerd dat de grondkosten zoals die als kostensoort voorkomt in het
Stadsvernieuwingsfonds in werkelijkheid de uitkomst is van de getotaliseerde
saldi van de grondexploitaties. Daarbij waren de saldi het verschil tussen
kosten en opbrengsten van de verschillende grondexploitaties. Deze kosten
en opbrengsten zijn zelf ook weer totalen van in de grondexploitaties voor-
komende kostensoorten. In tabel 7.2 zijn de werkelijk gemaakte kosten en
opbrengsten van de jaren 1985 en 1986 vergeleken.

103
Tabel 7.2: Vergelijking verantwoordingsbedragen grondkosten
Stadsvernieuwingsfonds 1985 en 1986
(bedragen x f 1.000,-)

1985 1986

Uitgaven:
verwervingskosten 33493 28415
uit erfpacht terug 231
sloopwerken 963 8250
schadeloosstellingen 5533 3761
grondwerken 4200
verharding 17463 5368
riolering 5146 2330
groenvoorziening 1171
bouwwerken 310
diverse uitgaven 371
planvoorbereiding 0 RO 1151 586
planbegeleiding Grondbedr ijf 462
automatisering Grondbedrijf 452 308
over ige kosten 3479 1140
tijdelijke exploita tie -428 3530
apparaatkosten T.E. 2042 6362
kunstwerken
voorschotten

Totaal uitgaven 69294 66795

Opbrengsten:
uitgifte in erfpacht 20523 19086
tijdelijke exploitatie 4580
terugvorderbare BTW 2526 3132
overige subsidies 1154
diverse opbrengsten 484
verkoop onroerend goed

Totaal opbrengsten 23049 28436

Saldo (uitgaven minus opbrengsten) 46245 38359

------------------------------------------------------------------------------------

Relatie daim grondkosten en de grondexploitaties

De onderbesteding op de grondkosten is te lezen als het verschil per jaar

tussen de claim c.q. het toegekende bedrag voor grondkosten bij de jaarlijkse
verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds en het uiteindelijke bedrag aan
werkelijk uitgegeven kasgeld aan grondkosten in dat jaar. De grondkosten-
claim voor de verdeling van het fonds is het getotaliseerde bedrag aan
verwachte negatieve saldi op de diverse (circa 275) grondexploitaties. Dit
vraagt om enige toelichting.
In de stadsvernieuwingsgebieden worden ten behoeve van sloop/nieuw-
bouw grote aantallen uitvoeringsplannen opgesteld. Elk uitvoeringsplan gaat

104
 vergezeld van een grondexploitatie, opgezet op basis van de in Amsterdam
gekozen eindwaarde methodiek die hiervoor is uiteengezet. Het totaal der
grondexploitaties geeft een overzicht van geraamde bedragen voor kosten en
opbrengsten, resulterend in een plansaldo dat voor stadsvernieuwing bijna per
definitie negatief is. Bij de bestuurlijke goedkeuring van een uitvoeringsplan
(het zogenaamde 'fase 3 besluit') wordt de grondexploitatie toegelaten tot de
begrotingsprocedure van het Stadsvernieuwingsfonds. Dit betekent dat de
ramingen, voor zover die betrekking hebben op het jaar waarvoor het
Verdeelbesluit van het Stadsvernieuwingsfonds wordt opgesteld, opgevoerd
mogen worden in de claim grondkosten. Deze ramingen komen voor in het
onderdeel financiële planning van de grondexploitatie. Hierin is aangegeven
hoe de verwachte kosten en opbrengsten in de tijd verdeeld zijn. Dit is
echter een momentopname gemaakt tijdens het opstellen van de grondexploi-
tatie voor het 'fase 3 besluit'. Als het plan eenmaal in uitvoering is genomen
wordt de grondexploitatie jaarlijks herzien, dat wil zeggen geactualiseerd
naar de stand van zaken op dat moment. Naast de kolom totaal ramingen per
kostensoort kent de grondexploi ta tie ook een kolom 'gerealiseerd'. Bij de
jaarlijkse afrekening van het Stadsvernieuwingsfonds, waarbij nagegaan
wordt wat er in dat jaar aan kasbedragen is uitgegeven, worden de reeds
betaalde rekeningen per kostensoort als gerealiseerde bedragen opgenomen.
Deze rekeningen komen, wat betreft de grondexploitaties, van de afdeling
Financiële Administratie van het Grondbedrijf. Op basis van deze rekeningen
kan de opsteller van de grondexploitatie de kolom gerealiseerd invullen en de
nog te verwachten kosten en opbrengsten voor de komende jaren aanpassen.
Naast het rekenwerk moet de planbegeleider van het Grondbedr ijf in de
projectgroep ook verifiëren welk deel van de werkzaamheden is uitgevoerd
en wat de planning is van de nog uit te voeren werkzaamheden, die conse-
quenties voor de grondkosten hebben. Daarna kunnen de grondexploita tie en
de financiële planning worden bijgesteld.
Middels de voorbeelden 'Grondexploitatie Kinkerbuurt 312.01' en 'Stads-
vernieuwingsfonds-claim 1988 Kinkerbuurt 312.01' kan duidelijk gemaakt
worden hoe dit tot een nieuwe claim grondkosten voor het Stadsvernieu-
wingsfonds leidt. Stel dat bijvoorbeeld de kostenpost verhardingen in de
grondexploitatie voorkomt (tabel 7.3). In de kolom 'totaal' staat voor
verharding een bedrag van 7.682 (x f 1000,-). In de kolom 'gerealiseerd' staat
bij verharding een bedrag van 5.278 (x f 1000,-). Het verschil tussen deze
twee kolommen is het bedrag dat in de komende jaren nog moet worden uit-
gegeven: in dit geval 7.682 - 5.278 = 2.404.

Tabel 7.3: Uitsnede grondexploitatie Kinkerbuurt plan 312.01

prijspeil datum 01.01.1987
(bedragen x f 1.000,-)

Totaal Gerealiseerd

Verharding 7.682 5.278

De volgende stap is het uitzetten van het bedrag 2.404 (x f 1.000,-) in de

komende jaren (tabel 7.4).

105
Tabel 7.4: Uitsnede grondkostenclaim Stadsvernieuwingsfonds 1988
Kinkerbuurt plan 312.01
(bedragen x f 1.000,-)

1988 1989 1990 1991 1992 1993 EL

Verharding 1025 276 276 276 276 276

Op dezelfde wijze wordt voor alle kosten en opbrengstensoorten per plan het
kasgeldritme uitgezet. De jaaruitsnede waar het om gaat, in dit geval 1988,
wordt vervolgens per plan getotaliseerd. Per projectgroep worden de plannen
bij elkaar opgeteld en vormen zo de grondkostenclaim per projectgroep. Het
Grondbedr ijf totaliseert alle projectgroepgebieden en andere relevante
grondexploitaties en komt daarmee tot de stedelijke grondkostenclaim voor
een bepaald jaar.

Relatie grondkostenclaim en de werkelijke uitgaven

Bij de begrotingsvoorbereiding 1988 werd het Grondbedrijf opgedragen nader

te rapporteren over de relatie tussen de raming van de grondkosten en de
werkelijke uitgaven. De belangrijkste uitkomsten uit dat onderzoek, betref-
fende het jaar 1986, worden hier nader toegelicht. (22) De grootste verschil-
len tussen claim en werkelijke uitgaven bleken op te treden bij de (grond-
exploita tie) kostensoorten verwerving en openbare werken.

Verwerving

De post verwerving in de grondexploitaties is gebaseerd op globale ramingen,

die circa 5 jaar voor de eerste paal van een nieuwbouwproject worden
gemaakt. Van de circa 275 grondexploitaties, die aan de orde zijn bij de
verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds, zijn de data van gemaakte
ramingen en begrotingen zeer divers. De ramingen zelf worden niet geactua-
liseerd. De wijze van ramen verschilt bovendien per verwerver; zo is er
sprake van ramingen van reële marktprijzen, onteigeningsramingen en wordt
gebruik gemaakt van verschillende veiligheidsmarges. Het Grondbedrijf
raamt vaak (bewust) te hoog om als onroerend goedverwerver in de onder-
handelingen op de markt speelruimte te houden. Wat betreft het verschil
tussen raming en werkelijk betaald bedrag per verwerving kan verwezen
worden naar een tweetal onderzoeken.
Uit een onderzoek naar verwervingskosten van bedrijfspanden in de
Dapperbuurt (23) bleek dat de ramingen voornamelijk gebaseerd waren op
onteigeningsschadeloosstelling, terwijl voor het merendeel (84%) minnelijk
werd aangekocht. De bedragen waarvoor minnelijk werd aangekocht bleken
daarbij lager dan de ramingen gebaseerd op onteigeningsschadeloosstelling.
Uit een onderzoek naar het verschil tussen claim en afrekening van
verwervingskosten Stadsvernieuwingsfonds 1986 voor de Jordaan (24) blijkt
echter dat de te hoge ramingen slechts voor een klein deel (8%) verantwoor-
delijk waren voor het verschil tussen claim en afrekening. Als belangrijke
andere oorzaken worden genoemd:

106
 vertraging door gebrek aan verwervingscapaciteit;
vertraging in verwervingsprocedure door besluitvorming;
minnelijke verwerving slaagt niet, alsnog onteigeningsprocedure te
volgen;
tussentijdse planwijzingen.
Een meer administratieve oorzaak is te vinden in het feit dat verwervingen
worden afgerekend bij de formele eigenaarsoverdracht. Dit moment ligt
gewoonlijk circa 6 maanden na het bereiken van een principe-overeenkomst
met de eigenaar. Aangezien in sloop/nieuwbouw projecten de verwervings-
kosten twee jaar voor de eerste paal in de financiële planning worden
opgenomen, mag worden gesteld dat deze aanname een niet realistische
insçhatting van de kasgeldstroom tot gevolg heeft gehad.

Openbare werken

De belangrijkste kosten voor openbare werken, die in de grondexploitaties

voorkomen, zijn: sloopwerken, grondwerken, verhardingen, rioleringen,
groenvoorzieningen, kunstwerken. Bij het opstellen van een globale grond-
exploitatie (het 'fase 3 produkt'), worden ramingen opgesteld ten behoeve van
de Dienst Openbare Werken (DOW). Gewoonlijk worden dergelijke ramingen
in deze fase opgesteld door het Grondbedrijf. Het stedebouwkundig
programma van eisen dient hierbij als uitgangspunt en de ramingen zijn
gebaseerd op standaardprijzen die in overleg met DOW zijn opgesteld. Als
datum voor betaling wordt de gemiddelde uitvoeringsdatum genomen. Ingeval
van bijzondere omstandigheden of bijzonder projecten wordt een specifieke
kostenopgave van DOW gevraagd. Zodra DOW het project in technische
voorbereiding neemt, wordt een zogenaamd voorbereidingsbudget gevraagd.
Op basis van de technische voorbereiding wordt een budgetaanvraag
opgesteld door DOW, die door het Grondbedr ijf na toetsing wordt verstrekt.
Vanaf dat moment is er sprake van een zogenaamde 'verbonden post' ofwel
een verplichting. DOW geeft vervolgens opdracht tot uitvoering van het
werk. De uitvoerder van het werk declareert op basis van verricht werk.
DOW declareert maandelijks op basis van binnengekomen facturen aan het
Grondbedrijf. Gewoonlijk is de verwerkingstijd van facturen van aannemers
bij DOW twee maanden. Het Grondbedrijf boekt in de daarop volgende
maand. De technische voorbereiding start gewoonlijk 18 maanden voor de
start van de uitvoer ing, de budgetaanvraag (het moment waarop de verplich-
tingen worden aangegaan) wordt 1+ maanden voor aanvang van het project
gedaan. De uitvoeringstijd van een project is afhankelijk van het soort werk;
sloopprojecten nemen ongeveer 3 maanden in beslag, herinrichting van
straten en pleinen volgt gewoonlijk de oplevertermijn van de woningen. Een
totale uitvoeringstijd van de openbare werken bij een sloop/nieuwbouw
project kan wel oplopen tot circa 1 jaar. Door deze termijnen is er reeds
sprake van een groot deel verbonden posten of verplichtingen, maar worden
kosten slechts mondjesmaat afgerekend.
Samenvattend kan betreffende de kostensoort openbare werken gesteld
worden dat:
ramingen in de grondexploitatie gewoonlijk gebaseerd waren op globale
gegevens en standaardprijzen en niet op feitelijke begr-otingen van DOW;
het betalingsverkeer bij DOW een lange weg met vele tussenstations
volgde, met uiteindelijk een heel ander kasgeldritme dan de gemiddelde
uitvoeringsdatum waarvan in de grondexploitatie was uitgegaan;

107
 de uiteindelijke afrekening van de kostensoort openbare werken varieerde
van enkele maanden tot enkele jaren, in die periode tot afrekening was er
sprake van 'verbonden posten'.

Naast deze meer specifieke verklaringen van onderbesteding uit de belang-

rijkste kostensoorten van de grondexploitaties worden in het onderzoek ook
een aantal meer algemene oorzaken aangewezen:
op een g root aantal in de grondkostenclaim opgenomen plannen zijn in het
geheel geen kosten gemaakt, daarentegen zijn er wel kasuitgaven gedaan
op plannen die niet in de claim waren opgenomen;
een structureel probleem is dat de claims worden gebaseerd op geactuali-
seerde grondexploitaties. Deze exploitaties zijn vooral bedoeld als basis
voor kredietaanvragen en het vastleggen van komende investeringen. De
aansluiting op kasuitgaven is niet zonder meer aanwezig;
de belangrijkste oorzaken zijn echter, volgens het Grondbedrijf, de onrea-
listische planningen van de projectgroepen (zie hoofdstuk 9).
In de studie van het Grondbedrijf werd ook een aantal maatregelen voor-
gesteld om de relatie tussen de claim grondkosten en de werkelijke beste-
dingen in de toekomst te herstellen:
opstellen van realistische planningen in de projectgroepen;
actualiseren ramingen verwervingskosten;
actualiseren ramingen openbare werken;
aanpassingen EP-systeem;
uitbreiding budgetteringsprocedure.

In het volgende jaar 1988 werd in de RAG echter geconstateerd dat het gat
tussen de grondkostenramingen en de daadwerkelijke uitgaven onverminderd
groot bleef. Bij het opstellen van de claim grondkosten 5tadsvernieuwings-
fonds 1988 was derhalve een toevlucht gezocht tot het 'afschatten' van de
grondkosten. Zoals in hoofdstuk 6 is uiteengezet hield deze afschatting in
dat, los van de claim grondkosten zoals die voorkomt uit de som van de
grondexploitaties, een stedelijke schatting van de grondkosten werd gehan-
teerd, die gebaseerd was op de werkelijke uitgaven aan grondkosten van de
voorgaande jaren. Deze schatting bedroeg ongeveer 40% van de claim uit de
grondexploitaties. Met deze ruwe methode op basis van ervaringsgegevens
werd het symptoom onderbesteding succesvol bestreden. Tegelijkertijd werd
echter de relatie tussen de grondexploitaties en de claim grondkosten defini-
tief losgelaten.

7.8 HET GEBRUIK VAN HET VEREVENINGSFONDS

Deze paragraaf behandelt een bepaald aspect van de financiële beleidsruimte

van het Grondbedrijf, namelijk de positie en functie van het zogenaamde
Vereveningsfonds. De totstandkoming van dit fonds vereist eerst enige uit-
leg. De instelling van het Vereveningsfonds vond plaats naar aanleiding van
de verzelfstandiging van het Grondbedr ijf in 1978. Zoals in hoofdstuk 3 is
geschetst, was het Grondbedrijf voor die tijd een van de hoofdafdelingen van
de Dienst Publieke Werken. De afstemming tussen planontwikkeling en de
financiële vertaling ervan functioneerde slecht binnen de bureaucratische
structuur van de Dienst Publieke Werken. (25) Mede hierdoor werden op de
realisering van bijvoorbeeld de Bijlmermeer gigantische verliezen geleden.

108
Deze verliezen kwamen in 1976 duidelijk aan het licht toen het verificatie-
bureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten op verzoek van de
gemeente Amsterdam een onderzoek deed naar de financiële positie van het
Grondbedrijf. (26) Het Rijk heeft zich toen bereid verklaard om op enkele
voorwaarden een negatief saldo van circa 360 miljoen weg te zuiveren. Een
van die voorwaarden was dat het Grondbedrijf een zelfstandiger positie
binnen het gemeentelijke apparaat zou krijgen. Bij de instelling van het
Grondbedr ijf moesten deze rijksgelden gestald worden. Een en ander is de
start geweest voor het Vereveningsfonds. Het Vereveningsfonds kreeg daar-
mee in eerste instantie het karakter van een risicofonds, bestemd voor het
taakveld grondexploitatie. Aan het fonds werden geen duidelijke beleids-
richtlijnen gegeven. (27) Het Grondbedrijf had daardoor de zeggenschap over
het fonds en functioneerde voor het taakveld grondexploitatie voor het
verevenen van de planresultaten voor het gehele stedelijke gebied. Bij dit
verevenen gaat het om het samenvoegen van tegenvallende planresultaten en
meevallende planresultaten. Het Vereveningsfonds verevent de risico's. (Voor
verevenen wordt soms ook de term verrekenen gehanteerd.) In de ISR-
periode werden de tekorten van de stadsvernieuwingsplannen in principe, dat
wil zeggen voorzover passend binnen de normen en richtlijnen van de Interim
Saldoregeling, gedekt door rijkssubsidie. De tegenvallers in zulke grondex-
ploitaties of kostensoorten die niet (of niet voldoende) gedekt werden door
deze rijkssubsidieregeling kwamen in aanmerking voor het Vereveningsfonds
van het Grondbedrijf. De situatie werd met ingang van 1985 vrij principieel
gewijzigd: zowel de integrale tekorten als de tegenvallers kwamen voor
rekening van het Stadsvernieuwingsfonds.
In de ISR-periode functioneerde het Vereveningsfonds dus tevens als r isi-
cofonds voor stadsvernieuwingsplannen. Met ingang van 1985 ging het Stads-
vernieuwingsfonds als een soort risicofonds voor de stadsvernieuwingsplannen
dienst doen. Het ging daarbij vrijwel altijd om negatieve exploitatieresulta-
ten. Het Vereveningsfonds hoefde voor deze risico's niet meer te worden
aangesproken. Wanneer sprake was van positieve grondexploitatieresultaten
in een van de niet-stadsvernieuwingsgebieden dan vloeiden de resultaten wel
naar het Vereveningsfonds.
Het toepassingsgebied van het Vereveningsfonds werd na 1985 flink
verkleind. Het gebruik van het fonds bleek evenwel een onderwerp van dis-
cussie. Dit kwam bij uitstek tot uitdrukking in de discussie over de 'afdek-
king' van de grondexploitatietekorten in het geval van de oude havengebie-
den. Daarbij ging het allereerst om de vraag of voor deze gebieden (hoofd-
zakelijk) aanspraak gemaakt kon worden op een rijksbijdrage in het kader van
de Subsidieregeling Grote Bouwlokaties of dat een 'afdekking' van de tekor-
ten via de eigen middelen van de gemeente moest plaatsvinden. Indien een
gemeentelijke bijdrage gewenst c.q. noodzakelijk bleek, dan was het volgen-
de onderwerp van discussie of deze uit het Stadsvernieuwingsfonds of uit het
Vereveningsfonds gefinancierd moest worden. Bij dit intern gemeentelijk
(onderhandelings) vraagstuk kwam een interessante discussie over de relatie
tussen de werkingssfeer van het Stadsvernieu wingsfonds en het Verevenings-
fonds naar voren. Het Grondbedr ijf nam hierbij de positie in van beschermer
van het Vereveningsfonds. Men beriep zich daarbij op de situatie van vóór
1985; alles dat onder de oude regelingen van ISR, 80%-rege1ing en het deel
lokatiesubsidie ten behoeve van stadsvernieuwing viel, zou nu uit het Stads-
vernieuwingsfonds betaald moeten worden. Daarbij werd onder meer het
argument gebruikt dat het Vereveningsfonds geen subsidiepot zou zijn maar
een risicofonds, met andere woorden grondexploitaties die aanspraak

109
maakten op het Vereveningsfonds moesten in principe wel een sluitende
begroting hebben. Alleen bij tegenvallers tijdens de uitvoering kon het
Vereveningsfonds dan eventueel bijpassen. Deze discussie speelde overigens
niet alleen in het geval van de oude havengebieden, maar ook bij andere
exploitaties buiten de werkingssfeer van het Stadsvernieuwingsfonds. Zo had
het Grondbedrijf voor lokaties in Amsterdam Noord en Osdorp ook stadsver-
nieuwingsfondsbijdragen gevraagd. Omdat het hier volgens de rijksdefinitie
om een stedelijk gebied ging, wilde het Rijk voor deze plannen geen lokatie-
subsidie verstrekken. De ruime definitie van de werkingssfeer van het Stads-
vernieuwingsfonds die het Rijk hanteerde, werkte zodoende door in de
gemeentelijke discussie over de werkingssfeer. In de gevallen waarin duide-
lijk werd dat het Rijk niet wilde bijdragen, volgde een intern gemeentelijke
discussie wie de kostendrager moest worden. CSV heeft als beheerder van
het Stadsvernieuwingsfonds dergelijke 'gevechten' in de periode 1985-1989
vrijwel steeds verloren. Verreweg de belangrijkste reden was 'onderbesteding
in het Stadsvernieuwingsfonds'. 'De politiek' stelde zich vrijwel steeds op het
standpunt "laten we eerst maar zorgen dat het Stadsvernieuwingsfonds volle-
dig besteed wordt".
Bij het opstellen van de begroting Stadsvernieuwingsfonds voor 1989 was
er voor het eerst sprake van te weinig ruimte in het Stadsvernieuwingsfonds
(met name door de discussie over afsplitsing van delen van het fonds naar de
deelgemeenten zou wat extra ruimte in het Stadsvernieuwingsfonds iets
beter uitkomen). Prompt diende CSV een verzoek in bij het Grondbedr ijf voor
een bijdrage uit het Vereveningsfonds. Bij het Grondbedrijf vreesde men nu
dat in de situatie van een te krap Stadsvernieuwingsfonds de rollen wel eens
omgedraaid zouden kunnen worden. Het bestuur zou dan wel eens ten gunste
van CSV kunnen beslissen. (28) Zover is het evenwel (nog) niet gekomen. De
binnengemeentelijke decentralisatie geeft evenwel alle aanleiding om de
positie van het Vereveningsfonds in relatie tot het Stadsvernieuwingsfonds
opnieuw te bekijken. Het is overigens opvallend dat de introductie van het
Stadsvernieuwingsfonds geen aanleiding is geweest om zich over de positie
en rol van het Vereveningsfonds te bezinnen. Alleen vanuit CSV zijn enige
wijzigingen voorgesteld die evenwel geen effect hebben gehad. Het Vereve-
ningsfonds bleef voor de stadsvernieuwing buiten schot. Terwijl voor het
gebruik voor het Stadsvernieuwingsfonds beleidsrichtlijnen werden ontwik-
keld bleven die voor het Vereveningsfonds uit. Het Grondbedrijf beriep zich
daarbij op de oude situatie van vóór 1985. Een en ander leidde tot een
vergroting van de financiële beleidsruimte voor het Grondbedrijf. Vanuit de
positie van het Grondbedrijf is dit verdedigbaar gezien de risicovolle onder-
nemingen waarvoor dit bedrijf is komen te staan. In hoofdstuk 4- is dit reeds
geIllustreerd aan de hand van het Oostelijk Havengebied.
De mogelijkheden van een Vereveningsfonds in het kader van de Binnen-
gemeentelijke Decentralisatie, is voorlopig nog een onderwerp van discussie
binnen de gemeente (zie paragraaf 8.2). In de discussie is dus ook de positie
van het bestaande Vereveningsfonds onder beheer van het Grondbedrijf in het
geding. Verschillende varianten zijn immers bij een fondsconstructie denk-
baar: een speciaal fonds voor de stadsdeelraden, een opgaan in het bestaande
Vereveningsfonds, het betrekken van het Stadsvernieuwingsfonds in de
nieuwe constructie etcetera. Verder kan de financiële beleidsruimte die met
de komst van het Stadsvernieuwingsfonds is ontstaan (de positieve saldo-
ontwikkeling sinds 1985) bepalend zijn in de opstelling van het Grondbedr ijf.
Eén en ander heeft ertoe geleid dat het Grondbedrijf de laatste jaren steeds
rentebaten van het Vereveningsfonds afdroeg aan de Algemene Dienst. (29)

110
Deze gedragslijn past in de afspraken die in Amsterdam met de gemeen-
telijke bedrijven zijn gemaakt om met de Algemene Dienst te verrekenen op
basis van feitelijk resultaat. (30) (31) "Bij het Grondbedrijf Amsterdam gaat
het nog weer iets anders, omdat je daar te maken hebt met langlopende
ontwikkelingen kun je het resultaat pas echt vaststellen bij het afsluiten van
de grondexploitaties. De verrekening met de Algemene Dienst vindt daarom
plaats in de vorm van rentebaten en -lasten. En zoals gezegd pakt deze de
laatste jaren in positieve zin uit". Het Hoofd van de sector Beleidsadvisering
en Begrotingen, afdeling Financiën, merkt daarbij op dat het "in theorie ook
andersom kan, al verwacht ik dat de komende jaren niet. In de Algemene
Dienst worden de inkomsten uit het Vereveningsfonds echter voor een deel
wel gezien als incidenteel omdat je niet zeker weet dat het zo blijft". (32)

7.9 HET TAAKVELD GRONDEXPLOITATIE EN VERSCHILLENDE

STURINGSNIVEAUS

In dit hoofdstuk is een poging gedaan enig inzicht te geven in de financiële

en administratief-technische kanten van het taakveld grondexploitatie.
Inzicht in de financiële en administratief-technische aspecten van het grond-
beleid is van belang omdat deze van directe invloed zijn op de mogelijkheden
in het ruimtelijk beleid (stadsvernieuwing c.q. stedelijke vernieuwing) van
een gemeente. Het Grondbedrijf kan daardoor een spilfunctie vervullen in
het krachtenspel van gemeentelijk, ruimtelijk en financieel beleid. (33)
Daarvoor is een goede informatievoorziening van het Grondbedrijf nodig om
keuzes met betrekking tot stadsvernieuwing en stedelijke vernieuwing op een
realistische wijze te kunnen maken. Gemeentelijke ruimtelijke planning
steunt mede op goede en adequate informatie over het huidige en het toe-
komstige patroon in kosten en opbrengsten van zijn stedelijke plannen. Het
Grondbedrijf dient voldoende informatie te kunnen bieden om de effecten
van een alternatief ruimtelijk beleid te kunnen afwegen. (34) Zowel op poli-
tiek niveau (gemeentebestuur, gemeenteraad) als voor de verantwoordelijke
onderdelen van de ambtelijke organisatie (in Amsterdam naast het Grond-
bedrijf de afdeling CSV) dient de financiële informatievoorziening zodanig
ingericht te zijn, dat inzicht wordt geboden in de verschillende plannen en
activiteiten, hun financiële vertaling en de verschillende fondsen en kosten-
dragers die daarbij betrokken zijn. Dit is des te belangrijker omdat het
Grondbedrijf in feite een verzameling is van verschillende administraties van
verschillende plannen waarbij, overeenkomstig het type gebied, verschillende
kostendragers en/of particuliere investeerders zijn betrokken en waarbij de
plannen zich in een verschillende fase bevinden.
De stand van zaken en de ontwikkeling op een aantal onderwerpen is aan
de hand van het voorbeeld Amsterdam doorgenomen. Zonder nu tot een
afrondende conclusie te komen, konden wel een aantal (algemene) zaken
vastgesteld worden. Voor het kunnen nemen van beleidsbeslissingen is, naast
de bovengenoemde inzichtelijkheid, van belang dat de administratie bij is.
Dit kan niet zonder een vergaand automatiseringsproces. De voordelen hier-
van moeten in het komende financieel management van het Gemeentelijk
Grondbedrijf Amsterdam nog tot uitdrukking komen. De automatisering moet
dan wel zodanig ingericht worden dat de informatie toegankelijker wordt.
De introductie van het Stadsvernieuwingsfonds heeft er enerzijds toe bij-
gedragen dat administraties werden 'opgeschoond', anderzijds betekende de

111
abrupte introductie een extra complicerende factor voor de inrichting van
het financieel management. Met name zijn in dit verband te noemen de
financiële vertaling van de stadsvernieuwingsplannen volgens de kasgeld-
methodiek, de tijd en menskracht die hiervoor moest worden vrijgemaakt,
maar vooral de nieuwe afstemming die tussen de verschillende onderdelen
van de gemeentelijke organisatie moest worden gerealiseerd. Competentie-
strijd en doublures droegen bepaald niet bij aan het doelmatig functioneren,
zoals met name bij de beoordeling van plannen tot uitdrukking kwam. (35)
Het belang van een inzichtelijke financiële vertaling van nieuw in te richten
plandocumenten werd evenwel sterk onderkend. De intern-gemeentelijke
verantwoordingsfunctie van het plandocument kwam, zoals uiteengezet,
voorop te staan. Daarbij ging het vooral om het inzicht in alle relevante
kostensoorten en financieringsbronnen, een inzicht in de fasering van de
kosten in de tijd (een realistisch kasgeldritme) en inzicht in de rol van het
kostenaspect in de afweging. Nacalculaties van afzonderlijke plannen werden
meer noodzakelijk om tot een meer realiteitsgetrouwe grondexploitatie te
komen. Gezien de onderling concurrerende claims op de gemeentelijke finan-
cieringsbronnen werd een financieel en programmatisch inzicht per
afzonderlijk plan in gemeentelijk beleidsopzicht belangrijker gezien de
afwegingen die (jaarlijks) binnen de bestedingsruimte gemaakt moesten
worden. Een en ander betekende verder dat nu, in een veel eerder stadium
van het plan, inzicht in de financiële vertaling moest ontstaan.
Om plannen qua financieel beslag onderling te kunnen afwegen werden
uniformering, het werken met kengetallen om een kostenindicatie te geven
van de te onderscheiden stadsvernieuwingsactiviteiten, het werken met
infor matie op projectniveau en dergelijke, belangr ijker. Aandacht voor de
financiële beheersaspecten kwam tot uitdrukking in het nadrukkelijker
onderscheiden van voorspelbare kostensoorten en minder voorspelbare
kostensoorten en de aandacht voor normstelling (op basis van nacalculaties).
Daarbij kwamen bij bepaalde kostensoorten de grenzen van een financiële
beheersbaarheid nadrukkelijk naar voren, zoals bij de kostensoorten verwer-
vingen en ontruimingen die vooraf moeilijk goed in te schatten zijn. Wel
werd het belang van (regelmatige) actualiseringen van de ramingen voor de
kostensoort verwerving en voor de omvangijke kostenpost openbare werken
onderkend. Tenslotte een laatste opmerking over het Vereveningsfndsj
ofschoon de positie ervan ten opzichte van het Stadsvernieuwingsfonds in
Amsterdam nog niet veel aandacht heeft gekregen zullen naar verwachting
de positie van deze fondsen, zeker in verband met de Binnengemeentelijke
Decentralisatie, nog onderwerp van discussie worden. Een en ander past in
een ontwikkeling waarbij de status van financiële afwegingen binnen het
gemeentelijk ruimtelijk beleid aan gewicht zal winnen (zie verder paragraaf
9.5).
Dit hoofdstuk heeft een beeld gegeven van enkele veranderingsprocessen
binnen het taakveld grondexploitatie. Enkele (financiële) beheersaspecten
zijn de revue gepasseerd, zonder dat op de onderlinge belnvloeding kon
worden ingegaan. Het hoofdstuk heeft in ieder geval duidelijk gemaakt
worden dat de vraag naar de sturings- en beinvloedingsmogelijkheden op het
taakveld grondexploitatie niet eenduidig gesteld kan worden. Bij de taakuit-
oefening van het Grondbedrijf dienen immers verschillende sturingsniveaus
onderscheiden te worden die hun eigen financiële verantwoordingsstelsels
kennen. Op deze problematiek is in dit hoofdstuk niet of nauwelijks ingegaan
en evenmin op de daarbij centraal staande vraag welke niveaus wel en niet
met elkaar samenhangen en zo ja, hoe de onderlinge beïnvloeding eruit ziet.

112
8

HET TAAKVELD GRONDEXPLOITATIE EN

STADSDEELRADEN

8.1 INLEIDING

Dit hoofdstuk is evenals het voorgaande verkennend van aard. Ook hier richt
de aandacht zich op de sturings- en belnvloedingsmogelijkheden van het
taakveld grondexploitatie. Een en ander is in dit hoofdstuk geconcentreerd
op de vraag hoe de verhouding centrale stad en stadsdeelraad met betrekking
tot het taakveld grondexploitatie kan worden beoordeeld. De opbouw van het
hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 8.2 wordt ingegaan op de verdelingswijze
van het Stadsvernieuwingfonds zoals die voor de periode na 1990 (in formele
zin) wordt voorgesteld in het kader van de Binnengemeentelijke Decentrali-
satie. In paragaaf 8.3 wordt (aansluitend op paragraaf 7.8) de (mogelijke)
positie van het Vereveningsfonds in relatie tot het proces van Binnengemeen-
telijke Decentralisatie behandeld. In de paragrafen 8.4 en 8.5 komt de relatie
tussen de Binnengemeentelijke Decentralisatie en het taakveld grondexploi-
tatie verder aan bod. Paragraaf 8.4 behandelt de eerste ideeën om middels
een globale toets een grondexploitatie-opzet op stadsdeelniveau te beoorde-
len. Daarbij speelt een verdere standaardisatie van de grondexploitatie-opzet
een belangrijke rol (het sluit in die zin aan op paragraaf 7.6). Paragraaf 8.5
gaat afsluitend in op de te verwachten beleidsvrijheid van het taakveld
grondexploitatie op stadsdeelniveau.

8.2 1991: STADSDEELRADEN EN DE VERDELING VAN HET STADSVER-

NIEUWINGSFONDS

In 1989 werd door CSV een heroverweging van de methode voor de verdeling
van het Stadsvernieuwingsfonds uitgewerkt in de Nota Verdeling Stadsver-
nieuwingsfonds na de bestuurlijke reorganisatie. In het volgende zal deze
nota uitgebreid worden behandeld.
De bestuurlijke reorganisatie bestond uit de invoering van 16 stadsdeel-
raden die negen voormalige projectgroepgebieden omvatten. Al in 1984 was
dit onderwerp aan bod gekomen. In de niet gepubliceerde Startnotitie Stads-
vernieuwingsfonds uit 1984 werd voorgesteld om de verdeling van het fonds
over stadsdelen gedeeltelijk te koppelen aan de toegewezen contingenten en

113
Amsterdam en de Stadsdeelraden
gedeeltelijk te verrichten op basis van objectieve verdeelsleutels. Met de
vraag welke verdelingswijze het best geschikt was voor toepassing bij stads-
delen werd een beschouwing van de voor- en nadelen van verschillende
verdelingsmethodieken weer actueel. Met name ging het daarbij om de
afweging in welke mate men het accent legt bij het 'versleutelen' dan wel bij
een 'verdelen op basis van aanvragen': de zogenaamde sleutelmethode of
projectmethode.
In het bestaande systeem was van versleuteling van gelden geen sprake.
De basis van het systeem was dat aanvragen werden ingediend voor benoem-
de projecten of activiteiten. Deze aanvragen werden gedeeltelijk opgenomen
in de romp (met name indien deze een contingent-gebonden karakter had-
den), gedeeltelijk in het 'vrij-beslisbaar'. Het bestaande systeem was derhal-
ve een project methode. Zowel wat betreft de diverse voorschriften met
betrekking tot de plannen als wat betreft de inhoudelijke toetsing en de toet-
sing op soberheid en doelmatigheid was de huidige gemeentelijke werkwijze
veel globaler en marginaler dan in de vroegere rijkssituatie. (1) Uitgangspunt
is dat de verantwoordelijkheid voor de inhoud van de plannen en de soberheid
en doelmatigheid van de uitvoering primair berustte bij het betrokken stads-
deel, de sector of het coördinatieverband. De scherpe kanten van de projec-
tenmethode waren hiermee eigenlijk volledig weggeslepen. Vooral hierdoor
had de gegroeide werkwijze volgens CSV tot nu toe vrij goed voldaan. Andere
factoren waren daarvoor natuurlijk ook van belang, bijvoorbeeld:
de redelijk ruime beschikbare middelen, met name als gevolg van de rela-
tief hoge stadsvernieuwingsfondsuitkering in verband met de voor
Amsterdam gunstige criteria die daarbij gehanteerd werden;
het vervallen van de 20 verschillende rijksregelingen met allerlei kunst-
matige afbakeningen, waardoor vooral 'moeilijke' projecten veel beter
konden worden gerealiseerd.

De projectmethode verhield zich evenwel moeilijk met een decentralisatie-

gedachte van de stadsdeelraden, eigen verantwoordelijkheid voor de beste-
ding en verantwoording van hun budget. Immers, bij een methode van goed-
keuring per project waren centrale beoordelingsmaatstaven, bijvoorbeeld in
de vorm van subsidieregelingen, onmisbaar. Het vereiste alleen om die reden
een centraal apparaat dat toetste en controleerde. In de nota werd dan ook
gesteld dat het projectmodel centralistisch van aard was en daarom weinig
geschikt was om uiting te geven aan de bestuurlijke wens om taken en
bevoegdheden te decentraliseren. Een voorkeur werd uitgesproken voor een
vergaande decentralisatie waarbij de mogelijkheden van versleuteling als
uitgangspunt voorop kwamen te staan.
Hierna wordt eerst een uiteenzetting gegeven van de uitgangspunten die
Amsterdam heeft gekozen bij de verdeling van het stedelijk stadsvernieu-
wingsbudget over de stadsdelen. De vraag in hoeverre de decentralisatie-
gedachte in de praktijk is te brengen komt in de volgende paragrafen aan
bod.

Uitgangspunten verdeling stadsdelen

Gekozen werd voor een onderscheid tussen de contingent-gebonden kosten in

enge zin die centraal verdeeld moeten worden en de contingent-gebonden
kosten in ruime zin die via een algemene sleutel versleuteld worden.

114
Contingent-gebonden uitgaven in enge zin

Tot de contingent-gebonden uitgaven in enge zin zijn te rekenen de onlos-

makelijke, bijkomende uitgaven van de gemeente in verband met de door het
Rijk beschikbaar gestelde nieuwbouw- en verbetercontingenten. Het betreft
hier de grondkosten, de bodemsaneringskosten, de onrendabele kosten van
aankopen en opknappen, de onrendabele kosten van HAT -panden en de kosten
van de gemeentelijke aanpak van monumentpanden.
Ten aanzien van de grondkosten wordt voorgesteld de huidige werkwijze
te continueren, dus om de kosten op centraal niveau op projectbasis af te
blijven wikkelen. De stadsdelen dienen op grond van de aan hun toegekende
meerjarencontingenten aanvragen in ten behoeve van de grondkosten in hun
grondexploitatiegebieden. Deze kosten worden in de rompbegroting van het
Stadsvernieuwingsfonds verwerkt. Deze werkwijze vereist globale voor-
schriften en globale toetsing van de plannen op centraal niveau, met name
om erop toe te zien dat in de grondexploitaties geen 'vrij-beslisbare' onder-
delen worden ondergebracht (bijvoorbeeld woonomgevingsverbetering).
Ten aanzien van de bodemsanering wordt vastgesteld dat het versleutelen
van bodemsaneringskosten vooralsnog onmogelijk is omdat geen objectieve
gegevens per buurt beschikbaar zijn, die de basis voor de versleuteling
zouden kunnen vormen. Ook voor deze kosten gaat de voorkeur uit naar een
centrale rompreservering waaruit de (stadsdeeJ)gebieden kunnen putten. Een
dergelijke centrale reservering die uiteraard zoveel mogelijk gebaseerd moet
zijn op projectgegevens vervult voor stadsdelen tevens een verz ekeringsfunc-
tie.
Tenslotte wordt, ten aanzien van het aankopen en opknappen, de HAT-
panden en de gemeentelijke aanpak van de monumenten, voorgesteld een
directe koppeling te realiseren tussen de betreffende budgetten van het Rijk
en de bijkomende gelden uit het Stadsvernieuwingsfonds. Bij de contingent-
besluiten wordt besloten over een combinatiepakket: het rijksbudget en het
aanvullend bedrag uit het Stadsvernieuwingsfonds. Bij deze constructie ligt
het voor de hand dat de benodigde bedragen voor aankopen en opknappen,
HAT-panden en de gemeentelijke aanpak van monumenten centraal blijven
en op projectbasis worden verdeeld. (2)

Contingent-gebonden kosten in ruime zin en andere kostensoorten

Naast de hiervoor besproken contingent-gebonden kosten in enge zin kan een

aantal kostensoorten worden beschouwd als contingent-gebonden in ruime
zin. Dit zijn bijkomende uitgaven in verband met het contingent, maar ze
zijn niet onlosmakelijk verbonden met het 'halen van het contingent', bij-
voorbeeld de kosten van wisselwoningen, parkeergarages, contactpersonen en
subsidies aan ondernemers. Tenslotte is er een veelheid van andere kosten-
soorten die ten laste van het Stadsvernieuwingsfonds zijn gebracht. Het
betreft hier vooral kosten die in het 'vrij-beslisbaar' van de begroting van het
Stadsvernieuwingsfonds voorkomen, bijvoorbeeld de kosten van woonomge-
vingsverbeteringen, bijzondere openbare werken, de kosten van welzijns-
accommodaties en van kunst in de wijken. Met betrekking tot de contingent-
gebonden kosten in ruime zin en deze kostensoorten wordt versleuteling via
de algemene sleutel voorgesteld, hetgeen betekent dat de verantwoordelijk-
heid voor de besteding volledig word t overgedragen aan de stadsdeelbestu-
ren.

115
Grote en (gedeeltelijk) bovenwijkse projecten: knelpuntenpot

Naast de contingent-gebonden uitgaven zijn er nog enkele uitgavencatego-

rieën waarbij de vraag kan worden opgeworpen of de sleutelmethode een
doelmatig instrument is. Ten eerste wordt gedacht aan grote, dure projecten
of projectonderdelen die niet gefaseerd kunnen worden uitgevoerd en die de
draagkracht van een stadsdeel te boven gaan. Genoemd kunnen worden pro-
jecten zoals de aanpak van grote parken, de herinrichting van verouderde
bedrijfsterreinen, maar ook onevenredig hoge contingent-gebonden uitgaven
in ruime zin (bijvoorbeeld grote parkeervoorzieningen en vernieuwing winkel-
straat). Voorgesteld wordt om ten behoeve van grote, relatief kostbare en/of
bovenwijkse projecten een afzonderlijk beroep op een speciaal fonds (knel-
puntenpot) mogelijk te maken. Op basis van ervaringsgegevens van voor-
noemde soorten projecten in de fondsbegrotingen uit eerdere jaren (Amstel-
dijk, Oosterpark, Weesperzijde, industr ieterrein Hamerstraat) wordt gedacht
aan een bedrag van circa 5 % van het totale jaarlijkse stadsvernieuwingsbud-
get, circa 10 miljoen gulden.

Grootstedelijke projecten en stedelijke activiteiten

In de Verordening op de bestuurlijke reorganisatie wordt een aantal groot-

schalige projecten vermeld waarvan (vooralsnog) het beheer bij de centrale
stad blijft. Voor dergelijke projecten wordt de bestaande werkwijze voort-
gezet, namelijk de desbetreffende (centrale) sector dient een aanvraag in die
verder wordt betrokken in de normale begrotingsprocedure. In dit verband
kan met name worden gewezen op de kosten ten behoeve van de ontwikkeling
van het Oostelijk Havengebied, die een belangr ijk beslag zullen leggen op het
Stadsvernieuwingsfonds (zoals geschetst in hoofdstuk 4). Volgens de gemeen-
telijke richtlijnen behoren deze kosten (die gedeeltelijk een voorfinanciering
betreffen van de door het Rijk te verlenen bijdrage op grond van het 'grote
bouwplaatseninstrumentarium') tot de rompbegroting. Samenvattend komen
de hoofdelementen, in de werkwijze bij de verdeling van het Stadsvernieu-
wingsfonds, er als volgt uit te zien.

Werkwijze verdeling Stadsvernieu wingsfonds met ingang van 1991 (3)

1. Contingent-gebonden kosten in enge zin, waarvan wordt voorgesteld deze

te verdelen, centraal stedelijk te reserveren en op projectbasis te verde-
len, gekoppeld aan de contingenten.
2. Contingent-gebonden kosten in ruime zin, waarvan wordt voorgesteld
deze te versleutelen door middel van de algemene verdeelsleutel.
3. Overige kosten eveneens te versleutelen door middel van de algemene
verdeelsleutel.
4. Kosten die mogelijk (mede) uit een knelpuntenpot kunnen worden bestre-
den, alsmede stedelijke reserveringen. (4)

8.3 VEREVENINGSFONDS EN STADSDEELRADEN

Met de komst van de stadsdeelraden is het de vraag in hoeverre de financiële

116
beleidsruimte met betrekking tot het Vereveningsfonds nog centraal door het
Grondbedr ijf gecoördineerd kan blijven. Enerzijds door de deconcentratie van
het Grondbedrijf in 'zelfstandige grondbedrijf jes', die onder het stadsdeel-
raadbestuur komen te staan. Anderzijds door de (mogelijke) komst van een
fonds dat bestemd is voor de verevening van grondexploitatieresultaten tus-
sen de stadsdeelraden onderling en de centrale stad.
De Binnengemeentelijke Decentralisatie wil mede op het terrein van
grondzaken zoveel mogelijk de situatie van 'zelfstandige grondbedrijf jes' met
een eigen verantwoordelijkheid over de grondexploitaties benaderen. (5) Een
fondsconstructie waarin verliezen en winsten worden verrekend is dan een
vereiste. Enerzijds om grote tekorten op plannen te kunnen 'omslaan' die
vanuit de stad als geheel noodzakelijk worden beoordeeld en die een stads-
deel te boven gaan. Anderzijds om recht te doen aan de ideeën achter het
functioneren van de stad als geheel (zoals deze tot uitdrukking kunnen komen
in een structuurplan), waarbij op dat niveau een permanente financiële
potentie aanwezig moet blijven. Immers, stadsdelen ontlenen de mogelijkheid
om winstgevende grondexploitaties te ontwikkelen niet alleen aan zichzelf,
maar vooral aan het feit dat ze deel uitmaken van een gebied met grootste-
delijke voorzieningen. Met andere woorden: bepaalde grote projecten kunnen
immers de mogelijkheden van stadsdelen te boven gaan ofwel een te groot
risico inhouden vanuit 'verstandig' financieel beheer, terwijl ze vanuit het
perspectief van de stad als geheel uitermate gewenst lijken om uitgevoerd te
worden. Kortom, een vorm van Vereveningsfonds biedt in het kader van de
Binnengemeentelijke Decentralisatie aanknopingspunten om met winsten in
het ene project de verliezen te compenseren in andere projecten, die ondanks
het verliesgevende karakter noodzakelijk en/of wenselijk geacht worden voor
het functioneren van de stad als geheel. Door deze overheveling ontstaan
mogelijkheden om projecten uit te voeren, waartoe stadsdelen afzonderlijk
niet in staat zouden zijn. Uiteraard geldt dit principe ook omgekeerd indien
bepaalde grote projecten positieve exploitatiesaldi opleveren die de stad als
geheel ten goede komen.
Over de te hanteren vereveningsr ichtlijnen zullen de stadsdeelraden zich
naar verwachting ook willen uitspreken. Nog open is de vraag in hoeverre
men aan een afzonderlijk fonds voor de stadsdeelraden denkt, dan wel aan
een fondsconstructie waarbij ook het 'oude' Vereveningsfonds van het Grond-
bedrijf is betrokken. Ook het feit dat in het merendeel van de stadsdeelraden
zowel het Vereveningsfonds als het Stadsvernieuwingsfonds voor het stads-
deelgebied kunnen worden aangewend, kan een aanleiding vormen de verhou-
ding tussen beide fondsen opnieuw te bezien. (6)

8.4 STADSDEELRADEN EN DE STANDAARDISATIE VAN DE GROND-

OPBRENGSTEN

Met de overdracht van bevoegdheden van de stadsdeelraden om bestem-

mingsplannen te maken en grond te exploiteren ontstaat het probleem hoe
dit in te passen in de door Amsterdam als geheel voorgestane ontwikkeling
van de stedelijke structuur bij gelijktijdige vermijding van financiële risico's
bij het grondexploitatieproces. Het spreekt immers niet vanzelf dat de ruim-
telijke en financiële afwegingen van de centrale stad en de stadsdelen zich
parallel zullen ontwikkelen. Om recht te doen aan de decentralisa tiegedach-
te moest voorkomen worden dat een realisatie van de uitgangspunten van de

117
voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen, zoals vastgelegd in het structuur-
plan, zou gaan uitmonden in een bemoeienis 'en detail' van en door de centra-
le stad. Er moest dus een bestuurlijk model ontwikkeld worden waarbij, in de
sfeer van de ruimtelijke ordening, de bestuurlijke afwegingen van de centrale
stad en de stadsdelen met elkaar zouden overeenstemmen, zonder dat daar
gedetailleerde, ingewikkelde en tijdrovende onderhandelingsprocessen op
planniveau aan vooraf zouden moeten gaan.
In opdracht van de gemeente Amsterdam werd het onderzoeksbureau
CEBEON in 1988 met deze vraag belast. De resultaten van het onderzoek
werden samengebracht in het eindrapport Ruimte geprijsd. Van plantoetsing
bij grondexploitatie naar globale verevening in structuurplankader, december
1989. Het antwoord van CEBEON is onder meer gezocht in een verdere
standaardisatie van de grondexploitatie als een van de mogelijkheden om
gelijktijdig een betere sturing op hoofdlijnen van het beleid (7) mogelijk te
maken en om meer recht te kunnen doen aan de zelfstandigheid van het
stadsdeel.
De voorstellen betreffende de standaardisatie van de grondexploitatie
zullen in hoofdlijnen uiteengezet worden. Met nadruk zij vermeld dat het
hier nog om voorstellen gaat, waarbij geenszins vaststaat of deze voorstellen
zowel politiek als ambtelijk aangenomen zullen worden. Ze zijn evenwel
interessant om er in het kader van deze studie op in te gaan. Het vormt
mogelijk een nieuwe fase in het proces van standaardisatie. Nu niet alleen op
de kostenkant van de grondexploitatie georiënteerd zoals in 1988, (zie para-
graaf 7.6) maar tevens op de opbrengstenkant.
In Amsterdam kent de grondexploitatiebegroting een vaste opzet: de
belangr ijkste kosten- en opbrengstenca tegor ieën van deze begroting zijn in
schema 8.1 samengebracht.

Schema 8.1: Standaardopzet grondexploita tiebegroting x)

Kosten Opbrengsten

Standaardkosten:
apparaatkosten Tijdelijke exploitatie
- voorbereiding Dienst RO Terug te vorderen BTW (8)
- begeleiding Grondbedrijf Grondopbrengsten van
- automatisering - woningwetwoningen
sloopkoste n - winkels
grondwerken - kantoren
inrichtingskosten - industrie
- verhardingen - diverse voorzieningen
- groenvoorzieningen bijzondere bestemmingen
- rioier ingen
- kunstwerken
tijdelijke exploitatie
overige kosten

Loka tie-afhankeli jke koste n:

verwerving
ontruiming

x) De opbrengsten uit subsidies zijn buiten beschouwing gelaten.

118
De opbrengsten blijken per definitie in standaarden uitgedrukt te kunnen
worden door het bestaande stelsel van richtprijzen voor de opbrengsten van
de grondexploitatie dat centraal wordt voorgesteld. De richtlijnen voor de
grondopbrengsten variëren per bestemming: f 500,- per m2 voor kantoren,
f 250,- per m2 voor vrije sectorwoningen en f 170,- per m2 voor woningwet-
woningen. De feitelijke prijs voor kantoren en woningen in de vrije sector
varieert afhankelijk van de situering in de stad. In de aantrekkelijke delen
van de stad werken het marktmechanisme en de beeldvorming over deze
delen een hoger pr ijsniveau in de hand dan in de minder aantrekkelijke gebie-
den. In Amsterdam is momenteel vastgelegd dat de stadsdelen 10% van deze
richtlijnen mogen afwijken. Zijn stadsdelen in staat om een hogere prijs te
bedingen, dan incasseren zij daarvan zelf de voordelen. Geven zij grond voor
een lagere prijs uit dan is dat voor eigen rekening. In deze opzet fungeren de
toegestane afwijkingen zodoende als prikkel voor efficiënte uitvoering.
Bij de kosten is een onderscheid gemaakt tussen kosten die zich wel laten
standaardiseren (de standaardkosten genoemd) en kosten waarvoor dit minder
goed mogelijk is (de lokatie-afhankelijke kosten). Tot de standaardkosten
worden gerekend: de apparaatkosten, de sloop- en grondwerken, de kosten in
verband met tijdelijke exploitatie en de inrichtingskosten. Tot de lokatie-
afhankelijke kosten worden gerekend: de kosten voor verwerving en ontrui-
ming. Gezien de aard van deze kosten wisselt de hoogte tussen exploitatie-
gebieden en stadsdelen zodanig dat ze zich moeilijk lenen voor een sterkere
mate van standaardisering.
Op basis van bestaande actieve exploitatiegebieden is in 1988 een ver-
kenning gemaakt van de standaardkosten. Dit verkennend onderzoek wees uit
da t de standaardkosten per plan kunnen verschillen, maar gemiddeld
genomen voor alle stadsdelen op eenzelfde bedrag per gerealiseerde
bestemming uitkomen. (9) In 1988 lag dit bedrag rond de f 150,- per vier-
kante meter. Deze gemiddelde uitkomst werd zowel gevonden bij plannen in
stadsvernieuwingsgebieden als bij plannen die buiten de stadsvernieuwings-
gebieden lagen, dat wil zeggen: plannen met een relatie met het Stadsver-
nieuwingsfonds en plannen met een relatie met het Vereveningsfonds,
beheerd door het Grondbedrijf. (10) Op basis van dit ervaringsgegeven kon
dus een stabiel patroon in de standaardkosten gevonden worden. Dit vervulde
een essentiële rol in het door CEBEON ontwikkelde stelsel. Het principe is
daarbij als volgt. Doordat de opbrengsten per definitie vastliggen kunnen in
een vroeg stadium afspraken over verevening gemaakt worden. Dit omdat de
richtprijzen centraal worden vastgesteld en een deel van de kosten in de
praktijk gemiddeld genomen stabiel is. Deze afspraken maken een toetsing
op een later moment overbodig. Het te verevenen bedrag per bestemming
ligt vast, ook al komt de grondexploitatie uiteindelijk op een ander (beter of
slechter) resultaat uit. Gemiddeld genomen moeten de stadsdelen volgens dit
principe met de afgesproken standaardbedragen kunnen uitkomen. De toets-
momenten blijven zodoende beperkt tot het reguliere financiële toezicht bij
de start van een project en tot de jaarlijkse beoordeling van de totale finan-
ciële ontwikkeling van een stadsdeel. (11)
De kern van het door CEBEON ontwikkelde vereveningssy steem wordt
gevormd door de afdracht van de richtprijzen van de gronduitgifte te
verminderen met de zogenoemde standaardkosten. De afdracht is geënt op
het totaal van de gerealiseerde bestemmingen in een stadsdeel. De door
stadsdelen gerealiseerde bestemmingen vormen een belangrijke schakel in de
door CEBEON voorgestelde oplossing. Tot deze bestemmingen behoren
woningen, kantoren, winkels, bedrijven en gebouwen voor sport- en sociaal-

119
culturele voorzieningen, die binnen de actieve grondexploitaties van stads-
delen worden gebouwd. Via bestemmingen valt een relatie te leggen met de
resultaten van de grondexploitatie en daarmee met de omvang van de vere-
vening. Zoals is aangegeven worden de r ichtpr ijzen van de gronduitgifte
centraal vast~.esteld waardoor ze per definitie in standaarden zijn uitge-
drukt. Ze varieren per bestemming en tussen stadsdelen. De richtprijzen zijn
bijvoorbeeld per vierkante meter kantoor hoger dan per vierkante meter
woning. Voorts varieert de prijs voor kantoren en woningen in de vrije sector:
in de aantrekkelijke delen van de stad werkt het marktmechanisme een hoger
prijsniveau in de hand dan in de minder aantrekkelijke gebieden.
Een voorbeeld van de berekening van de omvang van de verevening in het
geval van een gerealiseerde kantoorbestemming in een stadsdeel moge dit
verduidelijken. Richtprijs opbrengsten kantoren is f 500,- per m2. De stan-
daardkosten zijn bepaald op f 150,- m2. Bedrag verevening per m2 bruto
vloeroppervlakte is zodoende f 350,-. Stel dat de gerealiseerde kantoor-
bestemming 100.000 m2 is dan bedraagt het te verevenen bedrag voor het
aandeel bestemming kantoor 35 miljoen.
De afdracht van een nieuw te introduceren Vereveningsfonds in het kader
van de Binnengemeentelijke Decentralisatie (Jet wel, niet te verwarren met
het huidige Vereveningsfonds van het Grondbedrijf) vindt pas plaats als de
bestemmingen daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Door het stabiele karakter
van de standaardkosten en het koppelen van het moment van verevening aan
de realisatie van bestemmingen worden de financiële risico's voor de stads-
delen verder beperkt.
Door het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht (Grond-
bedrijf) werd in het interview d.d. 13 juni 1990, de CEBEON-opzet aan de
hand van het volgende voorbeeld getypeerd. Een grondexploita tie is als volgt
in te delen:
a. verwerving en ontruiming;
b. sloop/bouwr ijp maken/inr ichting;
c. apparaatkosten;
d. opbrengsten.

Het principe is dat de opbrengsten d bij sociale woningbouw gemiddeld

f 21.000,- bedragen en dat daarvan b en c betaald kunnen worden. De deel-
gemeente mag zelf bepalen welke werkzaamheden worden betaald uit die
opbrengsten. Daarmee worden deelgemeenten gestimuleerd om veel woning-
en te bouwen. Zelf beheren zij het budget om de kosten te betalen. Daar is
dus geen inhoudelijke toetsing op centraal niveau meer voor nodig, "dat kan
ook niet want we (Grondbedrijf - de auteurs) hebben de gegevens niet".
Omdat voor a geen normering mogelijk is, moet hiervoor derhalve een direc-
te subsidiëring uit het Stadsvernieuwingsfonds komen. Ook hier vindt geen
toetsing plaats. Het bedrag dat de deelgemeente kwijt is aan verwerving en
sloop krijgt men ook. "Er zal daarbij wel een plafond gesteld worden."
Het Grondbedrijf gaat er in dit voorbeeld van uit dat de lokatie-afhanke-
lijke kosten, verwerving, ontruiming en sloop op declaratiebasis moeten
worden verrekend. In het CEBEON-onderzoek wordt een poging gedaan om
tot een afzonderlijk subsidiestelsel voor deze kosten te komen, waarbij
verevening via het Stadsvernieuwingsfonds en/of het Vereveningsfonds zou
moeten plaatsvinden. Bij het Grondbedrijf is men nogal sceptisch over de
haalbaarheid hiervan. In het genoemde interview werd dan ook benadrukt dat
de studie van CEBEON nog maar een aanzet is, waarbij nog wat lastige
vragen beantwoord moeten worden, zowel in operationele zin als ten aanzien

120
van de voordelen die men beoogt. In het interview werd ondermeer het idee
om de stadsdelen te prikkelen om datgene te doen wat in het structuurplan
staat niet zo interessant gevonden. Daarvoor in de plaats werd het idee
geopperd om "die afdracht naar het Vereveningsfonds te laten plaatsvinden
door bij functies met een opdracht hoger dan bij sociale woningbouw, de rest
naar het Vereveningsfonds te brengen".
Zowel het Grondbedrijf als de CEBEON-onderzoekers onderkennen dat
het grootste probleem bij de verdere standaardisatie van het grondexploi ta-
tieproces gelegen is in de lokatie-afhankelijke kosten. In tegenstelling tot de
standaardkosten kennen de lokatie-afhankelijke kosten geen stabiele gemid-
delde uitkomst tussen de stadsdelen. En juist bij deze kosten kan het om aan-
zienlijke bedragen gaan. De kosten verwervingen, ontruimingen, en hierbij
zijn nadrukkelijk ook de kosten voor bodemsanering te noemen, blijken in
hoogte (en tussen de stadsdelen onderling) sterk te verschillen. Deze
verschillen zijn het gevolg van.
1. Verschillen in grondeigendom: in het algemeen is de grond in de stads-
delen aan de rand van de stad in gemeentelijk eigendom. Naarmate men
dichter bij het centrum komt neemt het gemeentelijk eigendom van de
grond af.
2. Verschillen in de noodzaak van verwerving en ontruiming. Deze zijn niet
alleen het gevolg van verschillen in eigendomssituatie, maar ook van de
bouwkundige structuur en de ouderdom van een stadsdeei. In stadsver-
nieuwingsgebieden moeten, vooruitlopend op nieuwbouw de grond en
opstallen meestal worden verworven of moeten bedrijven worden ont-
ruimd en verplaatst. In uitbreidingsgebieden of op aanvullende bouwloka-
ties aan de rand van de stad vindt men plangebieden waar de kosten voor
verwerving en ontruiming veel geringer zijn.
3. Verschillen in de hoogte van de kosten van verwerving en ontruiming. Met
name de kosten van ontruiming variëren sterk tussen de stadsdelen,
meestal verbonden met de spreiding van de bedrijven over de stad. Ook
de verwervingskosten van woningen kunnen afwijken, niet alleen door de
grootte en de kwaliteit, maar ook doordat in bepaalde stadsdelen eerst de
slechtste en daardoor veelal de goedkoopste panden zijn verworven.

8.5 STADSDEELRADEN: DECENTRALISATIE VAN HET GROND-

EXPLOIT ATlEPROCES?

In paragraaf 8.2 is een (formele) uiteenzetting gegeven van de uitgangs-

punten die gelden bij de verdeling van het stedelijk stadsvernieuwingsbudget
naar de stadsdelen in Amsterdam. In het volgende wordt ingegaan op de
(stedelijke) berekeningssystematiek van de grondkosten en de invloed die dat
heeft op de financiële beleidsruimte stadsvernieuwing van de stadsdeelraad.
Met de Binnengemeentelijke Decentralisatie worden formeel de bevoegd-
heden om bestemmingsplannen en grondexploitaties te regelen aan het
bestuur 'v'an de stadsdelen overgedragen en komt de verantwoordelijkheid
voor de grondexploitatie van lopende projecten bij het stadsdeel te liggen.
In de hoofdstukken 2 en 6 is uiteengezet dat de sturing en bewaking van
de kosten, verbonden met het taakveld grondexploitatie, sterk afhankelijk
zijn van het (jaarlijks) contingentverloop. De centrale rompreservering blijkt
hoofdzakelijk uit grondkosten en in toenemende mate uit bodemsanerings-
kosten te bestaan: uitgaven die 'volledig volgend' waren op de contingenten

121
voor nieuwbouw en verbetering. Ook na 1990 zal dit een hard gegeven zijn
voor de stadsdeelraden. Weliswaar is de behoefteraming decentraal van
karakter; de verdeling van het aan Amsterdam toegewezen contingent en de
daarbij betrokken contingent-gebonden ui tgaven blijft centraal. Op basis van
de Nota Verdeling Stadsvernieuwingsfonds na de bestuurlijke decentralisatie,
1989, opgesteld door CSV, zal ingegaan worden op de vraag wat feitelijk zal
resteren van het stedelijk stadsvernieuwingsbudget, waarover de stadsdeel-
raad 'vrij' kan beschikken. De rompreserveringen van de grondkosten leiden
binnen de financiële beheersstructuur tot een (noodgedwongen) 'voorkeur'
voor centrale financiering van de grondproduktie. Twee andere aspecten die
tot een centrale coördinatie aanleiding geven, spelen bij het grondproduktie-
proces nog een vooraanstaande rol, namelijk de grote verschillen in de saldi
grondkosten en de spreiding van de grondkosten over meerdere jaren. Bij de
nieuwbouwcontingenten is sprake van zeer aanzienlijke verschillen in grond-
kosten. In (uitzonderlijke) projecten kunnen batige grondkostensaldi optreden
die sterk variëren: per woning tussen circa f 10.000,- en f 80.000,- en meer.
In grote gebieden (in aantallen nieuw te bouwen woningen) kunnen dure pro-
jecten worden gecompenseerd door goedkope. In kleinere gebieden zullen
evenwel grote problemen kunnen ontstaan, indien uit een beperkt budget de
grondkosten van een duur nieuwbouwplan bekostigd en/of voorgefinancierd
moeten worden. Het andere aspect heeft betrekking op het grondbedrijf-
proces zelf, namelijk de spreiding van de grondkosten over meerdere jaren.
In grondexploitatieve zin moet men bij een nieuwbouwlokatie circa twee à
drie jaar rekenen voor het jaar waarin het contingent wordt gerealiseerd.
Voorafgaand aan de bouw moet worden verworven en gesloopt. Dit leidt
ertoe, dat met het oog op het waarborgen van de toekomstige produktie, ook
ten aanzien van dit aspect, centrale financiering van de grondproduktie de
voorkeur verdient.
In de bovengenoemde nota wordt dan ook geconcludeerd dat de contin-
gent-gebonden uitgaven (in enge zin) het beste via een stedelijke centrale
coördinatie zal verlopen. En dat het principe van versleuteling - dat wil zeg-
gen rechtstreekse verdeling naar de stadsdeelraad met eigen bestedings-
bevoegdheid - voor deze kostenposten althans, niet haalbaar wordt geacht. In
feite wordt hiermee gesteld dat het de stedelijke efficiency van het taakveld
grondexploitatie (teveel) zou doorkruisen. Zoals in paragraaf 8.2 is opgesomd
gaat het bij de contingent-gebonden uitgaven in enge zin vooral om grond-
kosten, bodemsaneringskosten en kosten verbonden met onrendabele aan-
kopen en verbeteren. Voorts gaat het om de onrendabele kosten van HAT-
panden en de kosten van de gemeentelijke aanpak van monument-panden. Op
basis van de begroting van 1988 en de aanvragen in verband met de begroting
van 1989 wordt in de nota voor deze groep contingent-gebonden kosten in
enge zin voor de jaren negentig een raming van 1~0 miljoen gulden redelijk
geacht. Bij deze raming van de uitgaven zijn de kosten van het Oostelijk
Havengebied inbegrepen. Het budgettair kader (de inkomstenkant) wordt
becijferd op circa 220 miljoen per jaar. Zodoende zou 80 miljoen resteren
voor verdeling. De volgende berekening is dan te maken:
de knelpuntenpot voor grote en (gedeeltelijk) bovenwijkse projecten. Men
raamt de kosten op een bedrag van circa 10 miljoen;
grootstedelijke projecten, andere dan het Oostelijk Havengebied (IJ-
oevers en dergelijke). Gerekend wordt op een bedrag van circa 10 mil-
joen;
stedelijke reserveringen. Bij handhaving op het huidige niveau circa
21 miljoen.

122
Figuur 8.1: Verdeling Stadsvernieuwingsfonds na Binnengemeentelijke
Decentralisatie

knelpuntenpot
groot stedelijke projekten

stedelijke aktiviteiten

kontingentgebonden

Wanneer deze berekening wordt aangehouden, resteert van de 80 miljoen nog

'slechts' 39 miljoen voor versleuteling naar de stadsdelen. (Overigens vermeI-
den de opstellers van de nota dat de berekening nog met vele onzekerheden
is omgeven.) Ten opzichte van de voorgaande periode zou dit een aanzienlij-
ke daling van het beschikbaar komende bedrag voor de bestaande stadsver-
nieuwingsgebieden betekenen. Uit dit bedrag moeten de stadsdelen onder
andere bekostigen: de diverse contingent-gebonden uitgaven in ruime zin,
particuliere woningverbeter ing eigenaar-bewoners, woonomgev ingsverbete-
ringen en herprofileringen, bijzondere openbare werken, groenvoorzieningen,
welzijnsaccomodaties en kunst in de wijken.
De mogelijkheden van de stadsdelen om daadwerkelijk inhoud te geven
aan de gedecentraliseerde bevoegdheden op het gebied van de stadsvernieu-
wing kunnen, gezien de beperkte financiële ruimte, maar marginaal ingevuld
worden. Teneinde hierin enige verbetering te brengen worden in de nota
daarom bijstellingen ten aanzien van de verdelingsopzet voorgesteld. De
meeste bijstellingen lijken evenwel moeilijk realiseerbaar onder de huidige
condities. Zo wordt voorgesteld om de contingent-gebonden kosten in enge
zin op een lager niveau te brengen (zonder evenwel uiteen te zetten hoe dit
moet gebeuren), de hoogte van de stedelijke reservering te heroverwegen en
de knelpuntenpot te maximaliseren tot circa 5% van de rijksstorting. (Dit is
circa la miljoen zoals opgenomen in het rekenvoorbeeld.) Ten slotte wordt
voorgesteld om grootstedelijke projecten slechts bij uitzondering ten laste
van het Stadsvernieuwingsfonds te brengen. Vooral deze laatste beleidsoptie
is vanuit CSV (de opsteller van de nota) alleszins begr ijpelijk. Het bewaken
ervan wordt evenwel steeds moeilijker. CSV lijkt zich dat bewust gezien de
voorzichtige fomulering in het beslispunt waarover de Raad zich dient uit te
spreken. Beslispunt 5: "Bij het ten laste van het fonds brengen van grootste-
delijke projecten moet terughoudendheid worden betracht." De voorzichtige
formulerbg is te begrijpen vanuit diverse ontwikkelingen die in het case-
onderzoek reeds de revue zijn gepasseerd, zoals de betere uitwisselingsmoge-
lijkheden tussen stadsvernieuwing en gemeentelijke prioriteiten en andere
stedelijke ontwikkelingsactiviteiten (die ook in financieel-administratief
opzicht werden vergemakkelijkt), de grondkosten die aanvankelijk buiten het
fonds om verrekend zouden worden en de wijze waarop de groeiende claim
bodemsanering in de stadsvernieuwingsbegroting is 'geslopen'.Jn de nota

123
word t naar aanleiding van de vaststelling van de beperkte beleidsruimte een
beslispunt (c.q. discussiepunt) door B&W naar voren gebracht. Dit voorstel
beoogt de beleidsruimte van de stadsdeelraden te vergroten en op een
gewenst niveau te fixeren. Het voorstel luidt:"Om de stadsdelen (meerjaren)
zekerheid te geven, kan worden overwogen een meerjarig minimumbedrag
vast te leggen, dat in ieder geval wordt versleuteld. Gedacht wordt aan een
rompreservering van 20 à 30% van de rijksstorting, circa 40 à 60 miljoen
gulden". (12) De inzet van dit beslispunt is ervoor te zorgen dat het jaarlijks
te versleutelen bedrag geen jaarlijkse sluitpost word t, maar een post met een
meer beleidsmatig rompkarakter • De hoogte van het sleutelbedrag wordt
zodoende op het eerste gezicht de maat voor de daadwerkelijke overdracht
van bevoegdheden naar de stadsdelen.
Met betrekking tot de optie om een hoog en meerjarig minimum sleutel-
bedrag vast te leggen zijn de reacties binnen de gemeente in twee kampen te
verdelen. De stadsdelen zien uiteraard graag dat bestuurlijke besluitvorming
plaatsvindt over een meerjarig te versleutelen minimum bedrag of een per-
centage van het Stadsvernieuwingsfonds. Ze noemen daarvoor een bedrag van
circa 60 miljoen gulden. De meest betrokken diensten en bedrijven (Gemeen-
telijke Dienst Volkshuisvesting, Grondbedrijf en Bouw- en Woningtoezicht)
stellen zich terughoudend op en geven er grosso modo de voorkeur aan om de
contingent-gebonden rompkosten en enkele andere kostensoorten of via de
contingentverdeling of op projectbasis aan de stadsdelen toe te wijzen.
Daardoor zou het te versleutelen bedrag van circa 60 miljoen gulden
onbereikbaar worden (ongeveer gehalveerd worden). Op basis van de reacties
wordt het beslispunt/discussiepunt bijgesteld. In de nota word t het voorstel
gedaan een minimumpercentage van 25% van de rijksstorting vast te leggen
dat naar de stadsdelen en de binnenstad wordt versleuteld. Op grond van de
meerjarenraming van het Rijk betekent dit voor de jaren 1991 tot en met
1993 een totaalsleutelbedrag van minimaal 52,8 miljoen gulden.
De Raad heeft op basis van het voorstel nadien een motie aangenomen
waarin met bovenstaand voorstel werd ingestemd. De binnengemeentelijke
sleutelpercentage's zijn gebaseerd op de r ijkssleu tel, evenwel met aange-
paste urgentiefactoren per gebied. Voor de stadsdelen die geheel of groten-
deels bestaan uit de huidige stadsvernieuwingsgebieden wordt een urgentie-
factor 2 gehanteerd, voor de overige gebieden een factor 1. Voor stadsdeel-
raad Oost, die drie stadsvernieuwingsgebieden omvat, betekent dit bijvoor-
beeld dat een urgentiefactor 2 is gehanteerd. Deze stadsdeelraad krijgt
zodoende 10,17% van het te verdelen sleutelbedrag van minimaal 50 miljoen,
hetgeen neerkomt op een 'vrij-besteedbaar' bedrag van minimaal 5 miljoen
voor de stadsvernieuwingsactiviteiten voor de eerste drie jaar. (13) Maar ook
hiervoor geldt, dat gegeven het langlopend karakter van het stadsvernieu-
wingsproces, gevoegd bij de aanloopproblemen waarmee de Binnengemeente-
lijke Decentralisatie gepaard gaat (in vele opzichten vergelijkbaar met de
overgangsproblematiek in 1985) vooralsnog in deze eerste jaren weinig bij-
stelling in het beleid te verwachten is. (14)
Maatgevender voor de feitelijke beleidsruimte van de stadsdeelraad op de
langere termijn is het beslag dat de bodemsaneringskosten op de 'vrije
beleidsruimte' zullen leggen. In het merendeel van de gehouden interviews
werd dit ook benadrukt. Zoals in hoofdstuk 2 is berekend, bedroegen de
bodemsaneringskosten in 1988 nog maar 7% van de uitkering uit het Stads-
vernieuwingfonds. In 1990 werd al een percentage van 14,5% geraamd.
Volgens recente berekeningen zou dit in het begin van de 90er jaren wel eens
kunnen toenemen tot circa 27%, ofwel 60 miljoen per jaar. (15) Zoals in

124
paragraaf 8.2 reeds is uiteengezet, geldt voor de bodemsaneringskosten een
centrale rompreservering. Deze centrale reservering is weliswaar mede
bestemd voor de projecten in de stadsdelen en zoveel mogelijk gebaseerd op
pro jectgegevens die door de stadsdelen zijn geleverd, maar het halen van het
contingent zal ook voor de stadsdeelraden ten koste van de becijferde 'vrije
beleidsruimte' gaan. (16)
Op basis van bovenstaande exercitie kan dan ook geconcludeerd worden
dat de doelstellingen van de in 1983 in een andere politieke conjunctuur
ingezette Binnengemeentelijke Decentralisatie voor de 90ger jaren door een
nieuwe financieringsproblematiek sterk beperkt zullen worden. Weliswaar
worden met ingang van 1991 aan de stadsdelen formeel bevoegdheden gege-
ven om een grotere rol te spelen in de besteding van de stadsvernieuwings-
gelden, voor de feitelijke beleidsuitoefening blijven ze in feite afhankelijk
van het op centraal niveau plaatsvindende financieel beheer, waarbij de kop-
peling aan contingentering de belangrijkste randvoorwaarde zal blijken te
zijn.

125
9

KENMERKEN VAN DE FINANCIELE

BEHEERSSTRUCTUUR

9.1 INLEIDING

De aanvangsjaren van de Amsterdamse stadsvernieuwing stonden vooral in

het teken van het dominante vraagstuk van de enorme onderbesteding. In dit
hoofdstuk word t onderbesteding als vertrekpunt genomen om de kenmerken
van de financiële beheersstructuur te belichten. Onderbesteding heeft even-
als overbesteding betrekking op de afstand tussen het geraamde en het uit-
eindelijk gerealiseerde bedrag. Het brengt de onbeheersbaarheid tot uitdruk-
king die het gevolg is van knelpunten/problemen waarmee een financiële
beheersstructuur te maken heeft.
Het vraagstuk onderbesteding word t allereerst belicht aan de hand van
een aantal opvattingen die binnen de gemeentelijke organisatie bestaan over
de oorzaken ervan. De verschillende verklaringen zijn te typeren als een
beoordeling op het eerste gezicht (paragraaf 9.2). Hierop aanslui tend wordt
in paragraaf 9.3 een poging ondernomen om het verschijnsel onderbesteding
als complex van factoren te plaatsen. Meerdere factoren worden besproken
die tezamen en in onderling verband verantwoordelijk zijn voor dit feno-
meen. Daardoor kan een zeker inzicht verkregen worden in de complexe
functioneringswijze van de financiële beheersstructuur aan de hand van het
voorbeeld Amsterdam. Het gaat hier in eerste instantie om de bepaling van
de kenmerken van de financiële beheersstructuur zoals die aan de hand van
het case-onderzoek Amsterdam zelf zijn vast te stellen en die vooral de aan-
vangsjaren bestrijken.
Op basis van een zeker begrip van de complexe functioneringswijze van
de financiële beheersstructuur en aan de hand van inzichten zoals die uit
ander case-onderzoek (en interngemeentelijke evaluaties) naar voren komen,
wordt in paragraaf 9.4 op een meer speculatieve wijze ingegaan op de te
verwachten nieuwe kenmerken van de financiële beheersstructuur. Of anders
gezegd op nieuwe vereisten die de overhand zullen krijgen bij het financieel
management van de stedelijke ontwikkeling. Het spreekt voor zich dat in
deze paragraaf enige abstractie van het case-onderzoek Amsterdam wordt
gepermitteerd. Hierop aansluitend word t in paragraaf 9.5 het toegenomen
belang van het stedelijk plandocument als financieel afwegingsinstrument
belicht.

126
9.2 ONDERBESTEDING: EEN BEOORDELING OP HET EERSTE GEZICHT

Met de overgang naar een financieringswijze op basis van de kasgeldmeth0-

diek werd de gemeente Amsterdam in de aanvangsjaren geconfronteerd met
een enorme onderbesteding. Voor het bestuur en de ambtelijke organisatie
bleek dit een fenomeen waarop men moeilijk greep kreeg. Ofschoon deze
problematiek al vroeg (in de startnotitie van 1984) door CSV werd onderkend,
had men nog geen goed zicht op de structurele aard, omvang en gevolgen. (l)
De verklaring die CSV van de onderbesteding gaf, werd in hoofdzaak gerela-
teerd aan de overgangsproblematiek; het gegeven dat de besteding volgens
een curve zou verlopen, met een 'bult' in 1984 - snelle indiening claims
volgens oude regelingen -, die daarna in 1985 een 'dal' zouden veroorzaken.
Ofschoon dit op zich een juiste beoordeling bleek, is hiermee maar een deel
van de verklaring gegeven.
In een serie interviews is (in de loop van het onderzoek) de vraag naar de
oorzaak van de onderbesteding gesteld aan vertegenwoordigende ambtenaren
van de afdeling Financiën, CSV, het Grondbedrijf, het Planningbureau Stads-
vernieuwing, de Dienst Volkshuisvesting en een Projectgroep Stadsvernieu-
wing. In het volgende worden de opvallendste uitspraken aangehaald om te
illustreren hoe verschillend men de oorzaak van de onderbesteding beoor-
deelt. Deze antwoorden geven tevens een beeld van de wijze waarop over het
intern functioneren van andere diensten wordt gedacht. De (hoofd) oorzaak
van de onderbesteding wordt uitsluitend binnen de gemeentelijke organisatie
gelegd. Al de antwoorden hebben gemeen dat steeds een ander deel van de
ambtelijke organisatie verantwoordelijk wordt geacht voor het laten ont-
staan van onderbesteding.
Het Grondbedrijf: "Planningsoptimisme van de projectgroepen is de
belangrijkste oorzaak, de projectgroepen houden er onrealistische planningen
op na die uiteindelijk resulteren in een verschil tussen claim en besteding".
(2) Het is zeker waar dat projectgroepen er bewust optimistische planningen
op na houden. Dat is nodig om de druk op de ketel te houden bij andere dien-
sten. Zo zal een projectgroep voor een bouwplan waar eerst bodemsanering
moet plaatsvinden toch gewoon een beschikking aanvragen. Want dat is de
beste methode om die saner ing zo snel mogelijk rond te kr ijgen. Het is in
zulke situaties dus in het eigen belang van de projectgroep om er optimis-
tische planningen op na te houden.
Een citaat van een projectgroepvoorzitter (CSV): "Te hoge ramingen van
het Grondbedrijf vormen de hoofdoorzaak voor de onderbesteding van de
grondkosten. Een voorbeeld is de Amstel Brouwerij waar de ramingen van het
Grondbedrijf twee keer zo hoog waren dan de werkelijke kosten". Elke plan-
begeleider van het Grondbedrijf raamt vaak te hoog om als onroerend goed
verwerver speelruimte te houden in de onderhandelingen op de markt. (3) Dit
gebeurt niet alleen in zijn eigen belang, maar ook in het belang van de
projectgroep waarin hij zit. Zijn de ramingen te krap dan moet hij in de loop
van het proces weer aanvullende kredieten bij het bestuur aanvragen en dat
kost weer een hoop tijd waardoor het project ernstig vertraagd wordt. Met
andere woorden op projectniveau heeft niemand belang bij lage ramingen.
Maar op stedelijk niveau ontstaat dan het probleem hoe de uiteindelijke
planningsovermaat in een realistisch budgettair keurslijf kan worden
gebracht.
Deze interne beoordeling van het vraagstuk van de onderbesteding, waar-
bij naar elkaar verwezen wordt, miskent de oude onderhandelingssituatie tus-

127
sen Rijk en gemeente die ook na 1985 de planning en begrotingswijze nog
sterk blijft bepalen. Vóór 1985 lagen planningsoptimisme en hoge ramingen
nog in elkaars verlengde. Gedurende het ISR-tijdperk was planningsovermaat
en overvraging bij de grondkostenberekening een algemeen geaccepteerd
verschijnsel, zo niet een bewust bevorderd verschijnsel in gemeenten. Voor
elk stadsvernieuwingsgebied dienden de programma's vooral optimistisch
belicht te worden (ongehinderd door randvoorwaarden als contingenten en
dergelijke), de kosten vooral pessimistisch voor het verkrijgen van maximale
beschikkingen bij het Ministerie VROM. (4) Het spreekt voor zich dat deze
houding en werkwijze niet van de een op de andere dag te wijzigen was. Aan-
vankelijk werd de noodzaak om te komen tot principiële wijzigingen in de
werkwijze ook niet onderkend. Dit is mede verklaarbaar vanuit het gegeven
dat alle energie en tijd opging aan de overgangsproblematiek. In ieder geval
werd nog onderschat dat de financiële decentralisatie het gehele gemeente-
lijke apparaat in administratief en organisatorisch opzicht zou raken.
Een ander citaat waarin een enkele dienst als hoofdveroorzaker van de
gebrekkige beheersing van de financiële middelen wordt aangemerkt: "Er is
geen overall visie aanwezig bij het Planningbureau, dat is het planningsinsti-
tuut dat deze ontwikkelingen in de hand zou moeten houden", aldus een
woordvoerder van de afdeling Financiën. De hoofdoorzaak van de onder-
besteding, in feite de onrealistische planning en begroting waar de proj ec t-
groepen en het Grondbedrijf onder druk van de oude onderhandelingssituatie
tezamen naar toe werkten, wordt zodoende bij een enkele dienst gelegd. Tot
op zekere hoogte is deze opmerking van de afdeling Financiën terecht. Niet
wat betreft het in de hand houden van de ontwikkelingen. Het verzorgen van
een realistische planning voor de stad als geheel zou mogelijk een (nieuwe)
taak van het Planningbureau kunnen worden. Dit strookte evenwel niet met
de duidelijk vanuit de buurt opgezette planningsprocedure van het bureau
(vergelijk de hoofdstukken 3 en 5). Traditioneel hield men vast aan hoge
ramingen en optimistische planningen, die men als de belangrijkste inzet van
de planningsorganen op projectniveau beoordeelde. Zoals men ook stelde:
"Het vormt de smeerolie voor de goede projectvoortgang".
Het Planningbureau Stadsvernieuwing blijft zich ook na 1985 (vooralsnog)
concentreren op de programmatische kant van de planning op projectniveau
en ziet de koppeling aan een stedelijke budgetbewaking niet als haar eerste
verantwoordelijkheid. Het Planningbureau Stadsvernieuwing: "Vóór 1985 was
dit (de bewaking van de financiële middelen - de auteurs) een typisch rijks-
probleem, maar door de decentralisatie van het Stadsvernieuwingsfonds is
het nu een gemeentelijk probleem waar met name die delen van het ambte-
lijk apparaat, die deze centrale budgetbewaking nu op gemeentelijk niveau
uitoefenen, problemen mee hebben". Op de vraag naar de relatie van het
Planningbureau met de financiën werd dan ook geantwoord dat het bureau
"zich niet bezighoudt met de toedeling van de middelen, maar met een goede
pro jectbewaking (controle functie) en dat levert geld op." De rol die het
Planningbureau Stadsvernieuwing zich vooral toemeet is die van de 'de kop-
peling produkt-ti jdplanning-financiën'.
De koppeling van planning en controle op het verloop op projectniveau
aan een stedelijke budgetbewaking zag het Planningbureau duidelijk niet als
zijn eerste verantwoordelijkheid. CSV had weliswaar de rol van beheerder
van het Stadsvernieuwingsfonds gekregen, maar was om een rol van beteke-
nis in de stedelijke budgetbewaking te spelen te zeer afhankelijk van infor-
matievoorziening en van het rekenwerk dat elders binnen de ambtelijke
organisatie werd verricht.Zoals in hoofstuk 5 is geschetst, bestond er tussen

128
het Grondbedrijf en CSV een competentie-overlap bij de plantoetsing van de
stadsvernieuwingsplannen, waarbij elk een eigen plantoetsende instantie
kende. Daarmee werd de gescheiden verantwoordelijkheid voor de
budgetbewaking voor het onderdeel grondkosten en de beleidsprogrammering
en planning van de stadsvernieuwingsactiviteiten (waaronder die in de
grondexploitatiesfeer) in feite geformaliseerd. Van een coördinerende
instantie met duidelijke en intern gemeentelijk geaccepteerde richtlijnen,
waarbij gelijktijdig het programma en de financiële vertaling van het
programma (integraal) werd doorgerekend, was geen sprake. Hiermee is niet
gezegd dat de grootste problemen dan te ondervangen zouden zijn. Immers,
interne overeenstemming over de informatievoorziening en de bewerking en
bewaking ervan op een centraal punt kunnen weliswaar een enorme
verbetering betekenen, maar lossen op zich de knelpunten in een
planningsopgave niet op. De relatie tussen beleidsvorming en uitvoering is
immers geen lineair te sturen proces vanuit een duidelijk aanwijsbaar
centrum (zie de uiteenzetting in hoofdstuk 1 hierover). In de loop van het
stadsvernieuwingsproces krijgt men te maken met 'afwijkingen', zowel in de
beleidsbepaling als in de uitvoeringspraktijk. Factoren die eigen zijn aan een
planningsopgave en die (in meer of mindere ma te) tenderen tot
onderbesteding of overbesteding. De volgende paragraaf beoogt nu de facto-
ren te noemen die tijdens het proces te onderscheiden zijn. En die in de case-
Amsterdam tezamen tot onderbesteding hebben bijgedragen.

9.3 ONBEHEERSBAARHEID BEOORDEELD ALS COMPLEX VAN

FACTOREN

Onderbesteding is bij een grote en complexe organisatie als de overheid een

bekend verschijnsel. Met de decentralisatie van gelden is het verschijnsel
onderbesteding evenwel nadrukkelijker bij de gemeenten gelegd. (5) In het
volgende wordt ingegaan op de factoren die tezamen tot onderbesteding in
Amsterdam hebben geleid. Tegelijk wordt hiermee een typering van een
financiële beheersstructuur in verandering gegeven. Hoewel de ui teenzetting
voornamelijk op basis van Amsterdamse onderzoekgegevens plaatsvindt is
het merendeel van de hierna ui teengezette factoren niet specifiek verbonden
met de Amsterdamse situatie. De zogenaamde overgangsproblematiek lever-
de in elke gemeente in principe dezelfde soort problemen op. Bovendien is
een kenmerk van een planningsopgave waarin een relatie tussen raming en
haalbare produktie wordt gelegd, een confrontatie met de problematiek van
onderbesteding en/of overbesteding. (6)
Opvallend in Amsterdam is wel de relatief hoge omvang van de onder-
besteding. Een verklaring kan gezocht worden in het feit dat Amsterdam met
ingang van 1985 als gevolg van voor Amsterdam gunstige cri ter ia (7)
aanzienlijk meer kreeg dan voorheen. (8) Een àndere verklaringsfactor, waar
men zelf vooral op wijst, vormde de algemene financiële situatie van de stad
in 1985 en 1986 waardoor men geen financiële risico's durfde te nemen en
daarom voorzichtig met zijn uitgaven wilde omspringen.

Twee factoren kunnen dus al genoemd worden.

1. De relatief grote stadsvemieuwingsfondsuitkering in Amsterdam die in
een keer groter werd dan het voordien jaar lijks gemiddeld aan steun van
het Rijk ontving.

129
2. De financiële situatie ten tijde van de overgangssituatie die aanleiding
gaf voor een voorzichtig uitgavenpatroon in de stadsvernieuwing.

De volgende factoren zijn vooral verbonden met de overgangsproblematiek.

3. Het naijlingseffect van de 'oude' planfinancieringswijze

Bij de overgang naar het nieuwe financieringsstelsel werden nog zoveel
mogelijk rekeningen op basis van de 'oude' planfinancieringswijze voor de
declaratie datum, 1 september 1984, direct bij het Rijk gedeponeerd, anders
zou het daarna uit het gemeentelijk Stadsvernieuwingsfonds zelf moeten
komen. Het effect van deze versnelde declaratie heeft voor een deel bijge-
dragen aan de situatie van onderbesteding. In hoofdzaak ging het bij deze
'oude' financieringswijze om de berekeningswijze van de ISR-plannen (verge-
lijk hoofdstuk 7). In aansluiting op dit punt kan nog gewezen worden op de
langdurige onduidelijkheid, eind 1984, die ook in 1985 bleef voortduren,
namelijk de onduidelijkheid welke ISR-plannen nu nog gefinancierd zouden
kunnen worden en nog ten laste gebracht zouden kunnen worden van het oude
financieringssysteem van het Rijk. Dit had tot gevolg dat deze plannen voor-
alsnog werden opgevoerd ten laste van het Stadsvernieuwingsfonds; hetgeen
dus leidde tot een hogere investeringsbehoefte voor jaarschijf 1985.

4. Een nieuwe wijze van afstemming

Het kostte veel tijd om de afstemming tussen het programma en de jaarlijks
beschikbare middelen te verbeteren. Op stedelijk niveau had de gemeente tot
en met 1984 per stadsvernieuwingsplan afzonderlijk met het Rijk onderhan-
deld. Kenmerkend voor deze periode was dat elk stadsvernieuwingsplan
afzonderlijk werd gefinancierd en/of gesubsidieerd en de fasering in de plan-
vorming en uitvoering zijn eigen ontwikkelingsgang kende. Afstemming op
stedelijk niveau was in die tijd ook moeilijk realiseerbaar gezien de 'gefrag-
menteerde binding' aan de verschillende Ministeries, gegeven de afzonderlij-
ke subsidieregelingen. Met ingang van 1985 werd een inpassing van het stads-
vernieuwingsprogram ma in het jaar lijks budget een eerste vereiste. Daar mee
verbonden was de noodzaak tot prioriteitstelling en werd een beter inzicht in
de kostenopbouw van de stadsvernieuwingsactivi tei ten belangr ijker. In hoofd-
stuk 7 is aan de hand van het taakveld grondexploitatie op een verkennende
wijze de inrichting van het planningsinstrumentarium aan bod gekomen; aan-
dacht voor uniformering, standaardisering inclusief de koppeling aan een
meer inzichtelijke kosten- (en opbrengsten-) opbouw, en dergelijke. Vooral
het realiseren van een automatische koppeling tussen boekhouding en de
planadministratie binnen het Grondbedr ijf vormde voor Amsterdam een
belangrijke schakel om tot een betere bewaking en afstemming te komen.
Dit was overigens niet uitsluitend het gevolg van de introductie van het
Stadsvernieuwingsfonds.

5. Het zogenaamde boeggolfeffect

Het zogenaamde boeggolfeffect slaat op het gegeven dat men in het plan-
ningsproces altijd de produktie in de eerst komende twee jaar (boeggolf) ziet,
terwijl de produktie in werkelijkheid veel vlakker verloopt. Dit wordt
versterkt door de optimistische planning van de projectgroepen die - mede
vanuit strategisch oogpunt - meer denken te kunnen realiseren dan in feite
haalbaar blijkt. Vergelijk in dit verband de volgende uitspraken uit de gehou-
den interviews: "De bedragen kloppen veelal wel, maar faser ing in tijd van de
activiteiten klopt veelal niet. De Projectgroep moet immers naar de Dienst

130
Openbare Werken druk kunnen blijven uitoefenen." (9) "Uitvoering blijkt
altijd een probleem omda t er veel te optimistisch wordt gepland." (l0)

6. Het niet halen van de tijdplanning in het proces

Dit betreft het niet kunnen realiseren van de voorgestane fasering van stads-
vernieuwingactiviteiten binnen de jaarschijf. Daarbij gaat het om situaties
waarbij de geplande activiteiten in een bepaalde jaarschijf pas later in uit-
voering komen en dus voor 31 december niet meer ten laste van dat jaar
kunnen worden opgevoerd. De geplande activiteiten en de begrote kosten
schuiven op naar een volgende jaarschijf waardoor er financieringsruimte
ontstaat in de geldende jaarschijf. Ter onderscheiding van de hiervoor
genoemde factor gaat het bij het halen van de tijdplanning vooral om vertra-
gingen die zich in de uitvoeringsfase voordoen. In Amsterdam werden vooral
vertragingen vastgesteld als gevolg van het ontbreken van een structurele
voorraad stadsvernieuwingspanden, het moeizame aankopen van bedrijfspan-
den, dure bedrijfsverplaatsingen, noodkopersproblematiek, de schaarste aan
herhuisvestingsruimten en lange onte igeningsprocedures. (ll)

7. De introductie van de kasgeldmethodiek (12)

Met de WSDV werd het kasstelsel ge"lntroduceerd. Het Stadsvernieuwings-
fonds is immers op kasgeldbasis opgezet. Planning op basis van kasgeld kan
alleen betrekking hebben op afgeronde (deel-)activiteiten. In de kasgeld-
methodiek is het moment van afrekenen van de kosten van belang. De werk-
zaamheden zijn dan meestal reeds verr icht. Dat is een groot verschil met het
plannen op basis van verplichtingen, zoals vóór de WSDV gebeurde. Gezien
het langdurige karakter van veel stadsvernieuwingsplannen dienen tijdig
nieuwe plannen gestart te worden om ook in latere jaren het kasgeld 'weg te
kunnen zetten'. Daarvoor is inzicht nodig in de te verrichten werkzaamheden
en de tijdstippen waarop deze tot afrekening met het fonds leiden.

8. De frictie tussen het kasge1dsysteem van het Stadsvemieuwingsfonds en

de opzet van de gemeentebegroting die gebaseerd is op het systeem van
verplichtingen
Zoals hiervoor is uiteengezet, werd het kasstelsel (waarmee het Rijk zelf ook
werkte) in de gemeentelijke begrotingspraktijk ge"lntroduceerd. In de richt-
lijnen bij het Besluit op de WSDV werden voorschriften gegeven hoe de jaar-
lijks op te stellen rapportage diende plaats te vinden. De gemeente werd
hiermee in feite verplicht gesteld de begrotingssystematiek op basis van het
kasstelsel te hanteren. Om die reden ook werd in Amsterdam, bij het opstel-
len van de stadsvernieuwingsbegrotingen in de jaren 1985 tot en met 1987,
steeds als richtlijn gehanteerd dat de begrotingsreserveringen afgestemd
dienden te zijn op de verwachte kasgelduitgaven. Volgens het Hoofd van de
sector Beleidsadvisering en Begrotingen van de afdeling Financiën vormde de
eerste twee jaar werken met het kasstelsel een regelrechte ramp. (13) Deze
werkwijze verhield zich slecht met de werkwijze die gehanteerd werd bij de
gemeentebegroting waarbij de afwegingen altijd uitgaan van het verplich-
tingenstelsel. In de praktijk werd geconstateerd, dat een 100% kassysteem
inclusief het laten wegvallen van onbesteedde bedragen niet strict gehan-
teerd kon worden zonder de voortgang van de stadsvernieuwingsprojecten te
belemmeren. Kortom, er werden (deel) bedragen restant gehouden. (14) In de
toelichting bij de fondsbegroting in 1988 werd daarom ook opgemerkt dat in
bepaalde gevallen het kasbedrag geen goed mechanisme was voor de sturing
van het volume van uit te voeren activitei ten. Dit leidde ertoe dat voor een

131
aantal stadsvernieuwingsactiviteiten een afzonderlijk verplichtingenbedrag
werd vastgesteld, namelijk daar waar een aanmerkelijke discrepantie tussen
kasuitgaven en verplichtingenbedrag te verwachten of wenselijk was.
Het Rijk was inmiddels tegemoet gekomen aan de bezwaren die de
gemeenten hadden met het kasstelsel. Deze rijksrichtlijn voor de invulling
van het rapportageformulier werd enige jaren later vervangen door het stel-
sel van baten en lasten. (15) (J 6) Maar ook hiermee kon geen goede controle
worden gehouden op de uiteindelijke uitgaven. Het volgende voorbeeld dat
gegeven werd door het Hoofd van de sector Beleidsadvisering en Begrotingen
van de afdeling Financiën in het interview d.d. 15 juni 1990, moge een en
ander verduidelijken: "De renovatie van de Nieuwmarkt is een project van in
totaal 4 miljoen. Stel op 1 december geef je opdracht voor uitvoering van
een deel voor 2 miljoen. Op 31 december is er 1 miljoen aan werk verricht,
maar nog niets betaald,
bij het kasstelsel zou je als besteding nul opnemen;
bij het stelsel van baten en lasten mag je die 1 miljoen opnemen;
bij het verplichtingenstelsel zou je de volle 2 miljoen opnemen.
De gemeente heeft bij de afweging nu te maken met die 4 miljoen. Het
restant van die 4 miljoen hou je dan ook het volgend jaar gereserveerd. Die
reservering hou je niet te lang vast, want dan kun je beter beslissen om het
project verder te schrappen en opnieuw in de overweging op te nemen."
Bovenstaande maakt ook duidelijk dat aan de 'eis' van het Rijk om in de
Rapportage een soort van prestatiebegroting voor te leggen - immers er
wordt gevraagd een relatie te leggen tussen de fysieke produktie en de
besteding van het geld - in deze opzet een onhaalbare kaart was. De gemeen-
te Amsterdam gaat dan ook zeer pragmatisch te werk bij het invullen van de
Rapportage. Het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht
(Grondbedrijf) illustreerde de willekeurigheid waarmee de Rapportage
ingevuld kon worden aan de hand van het volgende voorbeeld (d.d. 10 augus-
tus 1988): "Stel dat we in 1987 een rekening van de Dienst Openbare Werken
betalen van een stadsvernieuwingsac tiviteit die i n de Jordaan is verricht.
Dat werk is uitgevoerd in 1972. Wat wil het Rijk bij de Rapportage in 1987
dan te zien krijgen? De produktie van 1987 of die uit 1972 ?' Niettemin
worden de gegevens in de Rapportage van de gemeenten door het Rijk geag-
gregeerd en vervolgens gehanteerd bij de bepaling van het landelijk stadsver-
nieu wingsbele id.
De gemeente Amsterdam nam in 1989 verder afstand van de begrotings-
wijze van het Rijk. Gelet op de inpassing van het Stadsvernieuwingsfonds in
de algemene rekeningensystematiek, zoals die voor de gemeente geldt, werd
de begroting voor het Stadsvernieuwingsfonds 1989 afgestemd op de in dit
begrotingsjaar aan te gane verplichtingen. Met ingang van 1989 betekent dit,
dat voor projecten die ten laste van het Stadsvernieuwingsfonds uitgevoerd
worden, de totale met de uitvoering gemoeide kosten als reservering in de
begroting worden opgenomen, ook als reeds op voorhand vaststaat, dat de
financiële afw ikkeling zal doorlopen tot na 1989.

9. De 'afstand' tussen de opstelling van het programma en de financiële

beoordeling en vertaling
Volgens het in opdracht van het Ministerie VROM uitgevoerde onderzoek
Stadsvernieuwing in eigen beheer (J 989) bleek het achterblijven van de
bestedingen niet alleen in Amsterdam sterk het geval, maar in alle vier de
grote gemeenten voor te komen. In het onderzoek wordt geconcludeerd dat
deze problematiek eigen lijkt aan gemeenten waar de opstelling van plannen

132
en financiële beoordeling daarvan vrij gescheiden plaatsvinden.
In Amsterdam is de taakverdeling als volgt te schetsen. De projectgroe-
pen maken de plannen die vervolgens door CSV in een jaarprogramma worden
ingepast. Het Planningbureau Stadsvernieuwing levert een ambtenaar in de
projectgroep die de activiteiten tussen de verschillende diensten in beeld
brengt en bewaakt. De financiële vertaling - het rekenwerk - vimt in de
projectgroep plaats via de gemandateerde ambtenaren van het Grondbedrijf
en de Dienst Volkshuisvesting. De gemandateerde ambtenaar van het Grond-
bedrijf zorgt binnen projectgroepverband voor de koppeling en coördinatie
met de verschillende afdelingen van het Grondbedr ijf en zet deze aan het
werk. Daar zijn verschillende medewerkers van het Grondbedrijf bij betrok-
ken: een medewerker van de afdeling Verwerving, een medewerker van de
afdeling Uitgifte die de gronduitgifte regelt en een medewerker van de
afdeling Exploitatie en Prijsberekening (EP-districten) die de exploitatie-
berekening verzorgt. Verschillende medewerkers van het Grondbedrijf zijn
bij de berekeningen en de uitvoeringstaken betrokken. Een en ander wordt
gecoördineerd door de gemandateerde ambtenaar.
In de Amsterdamse situatie worden de financiële vertalingen van de
gemandateerde ambtenaren in de projectgroep zowel aan de projectgroep
geleverd die het vervolgens aan CSV doorgeeft, als aan de centrale afdeling
van het Grondbedrijf en de Dienst Volkshuisvesting. Ondanks het feit dat het
in principe om dezelfde cijfers gaat, blijkt dat in de praktijk niet het geval.
Met name in 1986 bleek er een vrij groot verschil tussen de grondkosten-
claims van de projectgroepen en de getotaliseerde claims van het Grond-
bedrijf. Het Grondbedrijf had namelijk een aantal nieuwe uitgangspunten
gehanteerd ten aanzien van de te verwachten kasgeldritmes. In 1986 was het
primaat van de projectgroepen nog zodanig dat CSV de cijfers geleverd door
de projectgroepen als uitgangspunt voor de stedelijke berekening hanteerde.
CSV kon uiteraard de door het Grondbedrijf geleverde nieuwe grondexploita-
tie(vooruit)berekeningen moeilijk betwisten. (17) Na 1986 is CSV daarom de
stedelijke claim van het Grondbedrijf gaan gebruiken.
Naast deze overlapping in taak uitoefening, zoals ook naar voren kwam in
het feit dat de beoordeling van het grondkostenaandeel zowel door CSV als
door het Grondbedrijf plaatsvond, speelden kwesties als verschillen in opvat-
ting over de taakuitoefening tussen Grondbedr ijf en CSV, die de betrouw-
baarheid bij de bewerking van gegevens ter bepaling van de begroting verder
konden aantasten.
Tenslotte is ook de mate waarin men binnen de gemeentelijke organisatie
op uniforme wijze begrippen hanteert van invloed. Het gaat daarbij vooral
om een overeenstemming over de te hanteren terminologie van te onder-
scheiden stadsvernieuwingsactiviteiten. Vooral omdat hiermee tevens de
tijdstippen voor de start van deze activiteiten zijn vastgelegd. Onderlinge
overeenstemming over bijvoorbeeld het startmoment van een project is van
grote invloed op de financiële vertaling ervan. Zo blijkt er bijvoorbeeld
onduidelijkheid over zoiets cruciaals in de stadsvernieuwingsplanning als het
'fase 3 besluit'. (I8)

10. Taken verbonden met het grondbedrijfproces

Zoals in de hoofdstukken 6 en 7 uiteengezet, is de belangrijkste rompuitgave
in de stadsvernieuwingsbegroting, de grondkosten, verantwoordelijk voor het
grootste aandeel in de onderbesteding. Sommige van de hiervoor onderschei-
den factoren werken uiteraard door in het taakveld grondexploitatie. Een
beoordeling van het relatieve gewicht, dat wil zeggen een vergelijking van

133
het aandeel van de hiervoor genoemde factoren in kwantitatieve zin, is
moeilijk te geven. Hier gaat het vooral om een uiteenzetting van de te
onderscheiden factoren die enig zicht geven op de complexiteit in het
proces. Dit maakt zodoende een betere beoordeling mogelijk maakt van de
beheersingsmogelijkheden en -onmogelijkheden bij het grondexploitatie-
proces.
De grenzen aan de beheersingsmogelijkheden van de grondexploitatie,
vooral wat betreft het bewaken van de begroting, is in hoofdstuk 7 al aan bod
gekomen. In dat hoofdstuk werd een aantal elementen (bewakingsaspecten)
van het grondexploitatieproces onderscheiden: het aanpassen van de parame-
ters, het verwerken van gerealiseerde werkelijke kosten en opbrengsten, het
begroten van het plan en tenslotte het verwerken van wijzigingen in de uit-
voeringsplanning. Elementen die verantwoordelijk (kunnen) zijn voor de
afwijkingen tussen raming en uiteindelijk grondexploitatieresultaat. Afwij-
kingen die tot op zekere hoogte te begrenzen zijn door regelmatige actuali-
seringen. Men zou ook kunnen zeggen: eigen aan een grondexploitatiebegro-
ting is de structurele afstand tussen raming en uiteindelijk resultaat. Het is
daarom ook dat elke grondexploitatiebegroting met een zekere relativiteit
moet worden beoordeeld. Met andere woorden: de realiteitswaarde ligt (in
tijd gezien) niet vast en moet telkens weer opnieuw beoordeeld (herberekend)
worden. De berekening van de jaarlijkse claim voor de stadsvernieu wings-
begroting neemt, hiervan uitgaande, nog een aantal stappen voor zijn reke-
ning, waarmee in feite het realiteitsgehalte nog verder wordt gerelativeerd.
In het volgende wordt dit uiteengezet.
Voor de bepaling van het beslag grondkosten voor stadsvernieuwing wordt
de RAG-optelling als vertrekpunt genomen. Het gaat hier om een jaarlijkse
dwarsdoorsnede van alle in exploitatie zijnde gebieden in de stad die elk op
zich in een verschillend stadium verkeren. Niettemin worden de actieve
grondexploitaties voorzover die betrekking hebben op stadsvernieuwingspro-
jecten wel als uitgangspunt genomen om het jaarlijks stedelijk beslag op het
Stadsvernieuwingsfonds te berekenen. Immers, van het jaarlijks saldo van het
'Resultaat Actieve Grondexploitaties' vormt de jaarschijf van het stadsver-
nieuwingsdeel, het rompbedrag in de begrotingsmissive stadsvernieuwing.
Met andere woorden: bij de stadsvernieuwingsbegroting wordt nog een stap
verder gegaan. Op basis van de 'relatieve' grondexploitaties wordt ook nog
een tijdplanning toegevoegd ten behoeve van het kasgeldritme. Dat wil zeg-
gen de kasgelduitgaven die in het eerstkomende jaar en volgende vier jaren
worden verwacht. Dit is evenwel een inschatting die met vele onzekerheden
omgeven is. In werkelijkheid komen in het complexe proces van uitvoering
vele tegenvallers voor die de uiteindelijke realisatie vaak jaren vooruit doet
schuiven. Tegenvallers zijn echter niet te voorzien en worden dus niet in de
planning verwerkt. Het gevolg is een voorstelling van een te verwachten
gang van zaken die in feite te optimistisch is vastgelegd. Niettemin wordt
deze optimistische tijdplanning vervolgens voor de berekening van het uit-
gavenpatroon van het Stadsvernieuwingsfonds als vertrekpunt genomen. Er
wordt immers een inschatting van de kasgelduitgave gevraagd.
Een inschatting van het kasgelduitgave-patroon wordt extra gecompli-
ceerd door het financiële binnengemeentelijk verkeer, waar in rekeningen
soms binnen twee weken, maar soms ook pas na drie jaar worden uitbetaald.
Dit is van verschillende factoren afhankelijk zoals de looptijd van de uitvoe-
ring, de snelheid waarmee de aannemer zijn rekeningen indient en de effec-
tiviteit waarmee de Dienst Openbare Werken zijn rekeningen doorstuurt. De
rekeningen die bij het Grondbedrijf komen moeten vervolgens ook nog gecon-

134
troleerd worden. Het gevolg van een en ander kan zijn dat de rekeningen ook
weer enige tijd blijven liggen, hetzij bij de boekhouding, hetzij bij de plan-
begeleider van het Grondbedrijf die verantwoordelijk was voor de opstelling
van het plan. De grondexploitatie heeft zodoende naast zijn 'proceskarakter'
bovendien nog te maken met de 'praktijkcycli' van projectplanning en beta-
lingsverkeer. Het is tegen de achtergrond van deze gang van zaken dat de
voorspellende waarde van 'kasgeld claims vanuit de grondexploitaties' zoals
die terug keren in de meerjarenramingen Stadsvernieuwingsfonds beoordeeld
dient te worden. (19) En de daar in opgesloten tendens tot hetzij onderbeste-
ding, hetzij overbesteding.

Bovenstaande heeft duidelijk gemaakt dat het fenomeen onderbesteding oor-

zakelijk verwijst naar een complex van factoren welke zich voordoen in
diverse deelprocessen van het totale stadsvernieuwingsgebeuren. Een aantal
factoren die kenmerkend waren voor de aanvangsperiode, zoals het voorzich-
tige uitgavenpatroon, de declara tieproblema tiek, alsook de eerste afste m-
mingsproblemen gelden niet meer. Een aantal factoren die meer structureel
verbonden zijn met een planningsopgave blijven evenwel gelden, zoals het
boeggolfeffect en het niet halen van de tijdplanning. De frictie tussen het
kasgeldsysteem en het verplichtingensysteem is intern-gemeentelijk, althans
grotendeels opgelost. Daarentegen moet jaarlijks wel door de gemeente rich-
ting Rijk een 'financiële vertaalslag' ten behoeve van de Rapportage worden
geleverd.
De overheersende factoren zijn vooral in de sfeer van de grondexploitatie
gesitueerd, dit als gevolg van de ingewikkeldheid van grondexploitaties die
samenhangt met de wijze waarop financiële stromen in het verleden of in de
toekomst zijn toegerekend naar een bepaald tijdstip. En de moeilijkheid een
en ander in administra tief opzicht vast te leggen en te bewaken. De te hoge
raming van de grondkosten vormt evenwel een te verbeteren factor door de
ramingen regelmatig te actualiseren en de planningen van de projectgroepen
beter op hun realiseerbaarheid te beoordelen. Resteert de vraag welke op ti-
maliseringen verder nog te realiseren zijn binnen het taakveld grondexploi-
tatie, rekening houdend met de structurele begrenzingen die eigen zijn aan
het grondexploitatieproces. Op deze vraag en meer algemeen op de vraag
welke verbeteringen van de financiële beheersstructuur zijn aan te geven,
wordt in paragraaf 9.4 ingegaan.

9.4 NIEUWE EISEN AAN HET LOKALE PLANNINGSINSTRUMENTARIUM

VANUIT HET PERSPECTIEF VAN FINANCIEEL BEHEER

In de voorgaande paragraaf zijn enige planningstechnische tekortkomingen in

de Amsterdamse situatie de revue gepasseerd. Duidelijk werd dat de plando-
cumenten onder de nieuwe condities stringenter zullen moeten voldoen aan
de volgende meer algemene voorwaarden, zoals goede begrotingen, realisti-
sche faseringen, periodieke rapportages en een inzichtelijk financieel af-
wegingskader ten behoeve van het stellen van prioriteiten binnen de gegeven
budgettaire ruimte. Niet dat de lokale planning onder de voorgaande condi-
ties niet eveneens aan deze voorwaarden moest voldoen, maar de effecten
van het niet voldoen aan deze voorwaarden slaan op een meer directe wijze
terug op de eigen financiële beleidsruimte van de gemeente.
In het volgende wordt een aantal nieuwe eisen vanuit het perspectief van

135
financieel beheer geformuleerd en toegelicht. Deze zijn enerzijds gebaseerd
op de inzichten die het case-onderzoek Amsterdam heeft opgeleverd, ander-
zijds zijn deze gebaseerd op notities van de gemeente zelf en (case-) onder-
zoek waarin de financiële vertaling van plandocumenten in de analyse aan
bod kwam. (20) Benadrukt moet worden dat het hier om 'een planningstechni-
sche uitwerking' gaat en in zekere zin een ideaalbeeld van een (mogelijk)
lokaal planningsinstrumentarium schetst. De functie van deze uitwerking is
evenwel tevens bedoeld als oriëntatiekader voor vervolgonderzoek. Bij deze
formele presentatie van planningsvereisten moet - wellicht ten overvloede -
bedacht worden dat de realiseringkansen evenwel sterk afhangen, zoals het
case-onderzoek goed liet zien, van de consensus die met name binnen de
ambtelijke organisatie over de werkmethodieken en de typen plandocumen-
ten kan worden bereikt.

Voortgangsbewaking

Binnen de gemeentelijke organisatie moeten goede procedurele afspraken

worden gemaakt met betrekking tot de wijze en tijdstippen waarop tussen-
tijds de stand van zaken wordt gegeven. Dit kan plaatsvinden in de vorm van
periodieke rapportages waarin de voortgang van het programma en de kosten
worden vastgelegd. Deze rapportages dienen zodanig ingericht te zijn dat
daarbij het verloop van prestaties, verplichtingen en kasgeld wordt weer-
gegeven. Middels de voortgangsbewaking kunnen vertragingen en versnelling-
en ten aanzien van projecten worden geregistreerd, en door middel van (tus-
sentijdse) berekeningen in het programma en in de financiële administratie
worden verwerkt ter bepaling van het beslag op de stadsvernieuwingsbegro-
ting. Zo kan in principe bij vertraging van een project de begrotingspost naar
een volgend jaar (c.q. kwartaal) schuiven en kan de financiële ruimte door
een andere post ingevuld worden.
De opzet en inrichting van de Rapportage speelt daarbij dus een belang-
rijke rol. De Rapportage kan zodanig ingericht worden dat deze als sturings-
instrument kan functioneren. Daartoe is een projectgerichte koppeling van
financiën aan tijd het meest geschikt. Dit vereist dan ook een projectgewijze
administratie in de opzet van de Rapportage, naast of in plaats van een
gebiedsgebonden administratie zoals dat de gangbare praktijk was. Om te
voldoen aan de eisen van een sturingsinstrument is met name een geautoma-
tiseerd registratie- en administratiesysteem van belang dat zowel verplich-
tingenstromen als kasgeld stromen, inclusief een prognose van het kasgeld-
verloop, vastlegt. De voortgangsbewaking dient een continu proces te zijn,
waarbij veranderde omstandigheden zo adequaat mogelijk worden vertaald in
de exploitatie van het plan. Kosten en opbrengsten worden voortdurend met
elkaar geconfronteerd om de realisatie van het plan daadwerkelijk binnen de
randvoorwaarden, die de exploitatie en de planinhoud stellen, te doen plaats-
vinden. (21) Een verdere automatisering kan daarbij op zichzelf een stimu-
lans betekenen om tot een verbetering in de voortgangsbewaking te komen.
(22) Het automatiseringsproces zelf vereist namelijk dat er duidelijk inzicht
bestaat in de kosten- en opbrengstenelementen in de (grond-) exploitatie-
begroting. Een ander aspect betreft het meer inzicht krijgen in elkaars disci-
pline. Automatisering gaat gepaard met het uitwisselen van (elkaars) rand-
voorwaarden en dit vereist dat de betrokken disciplines eenzelfde systema-
tiek hanteren. (23) Een en ander zou vooral in de relatie Grondbedrijf en
Dienst Openbare Werken tot uitdrukking kunnen worden gebracht.Tenslotte

136
vormt een belangrijke voorwaarde voor het tot stand brengen van een
voortgangsbewaking het op eenzelfde systematiek van kostenberekening
brengen van verschillende begrotingsniveaus: de globale exploitatie-opzet
voor het totale plan, de verschillende exploitatiebegrotingen voor de
deelplannen en de uitvoeringsbegrotingen. Ook hiervoor is het uitwisselen
van randvoorwaarden tijdens de planvorming, in di t geval met name tussen
de disciplines van Grondbedrijf en Stedebouw, van belang.

Prestatiebegroting en kostenmeting van stadsvernieuwingsactiviteiten

Het rapportageformulier van het Rijk bleek totaal ongeschikt om (als basis-
informatie) een of andere vorm van prestatiebegroting tot stand te brengen,
zowel voor het Rijk als voor de gemeente. Het verslag over stadsvernieu-
wingsactiviteiten en besteding had 'slechts' een externe, formeel-juridische
verantwoordingsfunctie naar het Rijk toe. De begrotingsopzet staat ook te
ver af van de gemeentelijke begrotingspraktijk om een interne functie (bij-
voorbeeld richting gemeenteraad) te vervullen, of om als vertrekpunt te
dienen voor het opzetten van een voortgangscontrole. Zoals uiteengezet in
paragraaf 9.3, is onder meer onduidelijk of men de kasgeldbedragen moet
vermelden voor de gerealiseerde produktie van het afgelopen jaar of dat men
de rekeningen moet invullen die in het vor ige jaar weliswaar werden betaald,
maar die betrekking hadden op een stadsvernieuwingsactiviteit die reeds vele
jaren eerder plaatsvond. Het vastleggen van de prestaties in de gemeentelij-
ke rapportages is evenwel een voorwaarde om te komen tot het opstellen van
prestatiebegrotingen. Aan de hand van het voorbeeld Amsterdam is toege-
licht dat, gezien het eigen specifieke karakter van het stadsvernieuwingspro-
ces, het realiseren van presta tiebegrotingen in de planningspraktijk een zeer
moeilijke opgave is. (2~)
De mogelijkheden tot een of andere vorm van kostenmeting van stadsver-
nieuw ingsactivi tei ten te komen hangt sterk af van de informatie die de plan-
documenten kunnen geven. Bij zo'n kosten- (en kwaliteit)meting zouden bij-
voorbeeld zogenaamde financiële kengetallen en hoeveelheids-kengetallen
gehanteerd kunnen worden. Bij financiële kengetallen gaat het om de
verhouding tussen de (jaarlijks voorgestane) bestedingen en de te realiseren
eenheden van stadsvernieuwingsactiviteiten (bijvoorbeeld verwervingskosten
per type stadsvernieuwingsgebied). Deze kengetallen geven een kostenindica-
tie van de stadsvernieuwingsactiviteiten. Bij hoeveelheidskengetallen gaat
het om de verhouding tussen de omvang van de uitte voeren stadsvernieu-
wingsactiviteiten en de omvang van de eenheden eindprodukt (bijvoorbeeld
aantal vierkante meter groen per hectare plangebied). Deze kengetallen
geven een indicatie van het grondgebruik en de kwaliteit van het stadsver-
nieuwingsproces en de ontwikkeling daarvan. Tezamen met de financiële
kengetallen geeft dit een beeld van de kosten/kwaliteitsverhouding. (25)
Zoals in hoofdstuk 5 is geschetst, ontbreekt een verwerking van de fysie-
ke planningsgegevens in het Amsterdamse planningssysteem waarbij een kop-
peling met de financiën wordt gemaakt. Voor de fysieke produktie in de vorm
van aantallen, per vierkante meter of per territoriale eenheid, is er nauwe-
lijks een relatie met de uitgaven- of kasgeldstromen. De aanvankelijke
bedoeling om een financiële vertaling van het werkprogramma te geven
bleek niet realiseerbaar. Het werkprogramma, maar ook het uitvoeringsplan,
was daartoe ook niet geschikt. Het ligt voor de hand tot een plandocument te
komen waarin de positieve elementen uit het werkprogramma en het uitvoe-

137
ringsplan worden verenigd. Zoals het leveren van een adequate tijdplanning
en juiste informatie wat betreft fysieke componenten (het aantal te verwer-
ven woningen, het aantal vierkante meter groen en verharding, het aantal
nieuwbouwwoningen etcetera). Het zal er dan vooral om gaan de fysieke
componenten (de voorgestane produktie) in de tijd te zetten. Het 'uitvoe-
ringsplan nieuwe stijl' met het door de CSV uitgewerkte rubriceringsprincipe
(zie paragraaf 7.4) is voor zijn vertaling in financiële terrnen nog sterk
afhankelijk van het Grondbedr ijf.
Het belang van een geTntegreerd planningssysteem, waarbij de fysieke
planning van een werk gekoppeld wordt aan kasgeldstromen, wordt weliswaar
sterk door CSV en het Grondbedrijf onderkend. De ingrijpendheid van een
dergelijke invoering in administratief-organisatorisch opzicht, de grote hoe-
veelheid gegevens die daartoe vereist zijn, maar ook de komst van de
Binnengemeentelijke Decentralisatie hebben echter vooralsnog tot een
afwachtende opstelling geleid. (26) Voor het gemeentebestuur resteerde
zodoende haast niet anders dan de financiën als grove graadmeter voor de
voortgang en bijsturing te hanteren. Te overwegen is voor die stadsvernieu-
wingsactivitei ten, waar mee omvangr ijke kosten zijn gemoeid en de verschil-
len tussen begroting en werkelijke uitgaven groot waren, allereerst deel-
rapportages in te voeren. Deze deelrapportages met prestatiegegevens
zouden al belangrijke sturingsinformatie kunnen leveren. Voor Amsterdam
zouden hiervoor bijvoorbeeld de kostensoorten verwerving (onderscheiden
naar sloop-nieuwbouw en renovatie) en openbare werken allereerst in aan-
merking kunnen komen.

Normstelling

Een ander element in het financieel beheer vormt het realiteitsgehalte van
de normen die gehanteerd worden bij de grondexploitatiebegroting. In een
grondexploitatiebegroting maakt men gebruik van normen: normen voor
grondgebruik, eenheidsprijzen, opbrengsten etcetera. Het verbeteren van het
realiteitsgehalte komt neer op een regelmatige actualisering (en een aanpas-
sing als gevolg van gewijzigde inzichten). Met name voor die kostensoorten
waarvan het gat tussen begroot bedrag en afrekening (steeds) het grootst
blijkt. Verbeteringen ten aanzien van het bovenstaande zijn evenwel geen
eenvoudige zaak. Het tot stand brengen van realistische begrotingen vereist
allereerst een administratief planningssysteem, waarbij prijzen, volumes en
faseringen betrokken zijn op basis waarvan vervolgens een systematische
terugkoppeling, een regelmatige nacalculatie en een regelmatige bijstelling
van normbedragen (element- en eenheidsprijzen, en dergelijke) kunnen
plaatsvinden. (27) De vergroting van het 'realiteitsgehalte' door middel van
het regelmatig bijstellen van normen binnen het grondexploitatieproces kent
ook zijn grenzen. Bepaalde kostensoorten zoals verwervingen, ontruimingen
(vergelijk hoofdstuk 7) en bovenal kosten verbonden met bodemsanering
(vergelijk hoofdstuk 4) zijn moeilijk, zo niet onmogelijk, goed te normeren.
De kostenramingen die door de Dienst Openbare Werken worden geleverd
kunnen uiteraard, door afspraken te maken over de te hanteren normen en
eenheidsprijzen, verbeterd worden, maar de opgegeven hoeveelheden zijn
moeilijk te controleren en vooraf in te schatten. Met name geldt dit voor het
grondwerk en de ondergrondse infrastructuur. Binnen de grondexploitatie-
begroting vormt de grote kostenpost openbare werken de post met het minst
duidelijke programma, waarbij de kostenbewaking en nacalculatie het meest

138
te kort lijken te schieten. De verbetering van de planning en kostenbeheer-
sing zal zich in eerste instantie vooral op de kostensoort openbare werken
moeten richten. Om dit te verbeteren valt ook te denken aan een zogenaam-
de controllerfunctie door het Grondbedrijf met betrekking tot de kredietaan-
vragen van de Dienst Openbare Werken. Kredietaanvragen voor de uitvoering
lopen immers via het Grondbedrijf. (28)
De huidige gang van zaken is dat het Grondbedrijf over de kostenraming
van de Dienst Openbare Werken de diverse rentelasten en de post voorberei-
ding en toezicht berekent en het daaruit resulterende investeringsbedrag in
de grondexploitatiebegroting opneemt. Deze begroting functioneert evenwel
niet als toetsing voor kredietaanvragen. In de eerste plaats omdat er sprake
is van verschillende begrotingsniveaus die met elkaar vergeleken moeten
worden. Immers, het gaat bij kredietaanvragen om een toets van een uitvoe-
ringsbegroting aan een (eerder gemaakte) globale begroting. In de tweede
plaats wordt een en ander belemmerd door het hanteren van een verschillen-
de systematiek van kostenberekening, waarbij men zijn begroting met andere
grootheden, eenheidsprijzen en dergelijke opstelt. In de derde plaats vanwege
de tijd die een dergelijke toets c.q. (her)berekening kost aan het Grondbedr ijf
en de mogelijk lage prioriteit binnen het gehele takenpakket.

Rechtstreekse koppeling administratie en grondexploitatie (29) -

Traditioneel gezien wordt er binnen menige gemeente een nogal strikt onder-
scheid gehanteerd tussen de administra tie c.q. de boekhouding van de grond-
exploitatie. Tot welke financieel-administratieve problemen dit ook in
Amsterdam leidde is in hoofdstuk 7 geschetst. De administratie is dan 'het
gebied' waarin primair de realisatie wordt verantwoord. De grondexploitatie
levert de voorcalculatie op grond waarvan budgetten kunnen worden toege-
wezen. Hoewel dit onderscheid vanuit het verschil in functie niet onbegrijpe-
lijk is, behoeft dit administratief gezien niet te gelden. Sterker nog, vanuit
besturings-en beheersingsoptiek is het gewenst om ui t te gaan van een recht-
streekse koppeling tussen administratie en grondexploitatie. Voor- en nacal-
culatie kunnen aldus rechtstreeks met elkaar in verband gebracht worden.
De Graaf benadrukt in zijn artikel (zie noot 29) de rol van de administra-
teur. De rol van de administrateur dient niet alleen formeel van betekenis te
zijn (het verzorgen van het jaarverslag en de krediet-administra tie en derge-
lijke), maar dient bovenal die van bestuurlijke informatiever strekker te zijn.
De administrateur heeft immers de verantwoordelijkheid het management te
voorzien van adequate besturings- en beheersingsinformatie. Dit laatste
veronderstelt nacalculatorische gegevens op grond waarvan (voorcalculatori-
sc he) beslissingen zijn genomen. Zonder deze gegevens is een goede produk-
tiebeheersing niet mogelijk. In breder verband verwijst dit naar het belang
van een adequate informatievoorziening. "Adequate informatie, zowel naar
het verleden (nacalculatie) als naar de toekomst (voorcalculatie), zodat
resultaatbevindingen en marktbewegingen op de juiste wijze bij de besluit-
vorming kunnen worden betrokken." "De informatievoorziening dient volledig
'transparant'te zijn voor de informatievragers: dat wil zeggen begrijpelijk en
hanteerbaar. Het nog steeds bestaande 'black box' karakter van het Grond-
bedrijf op dit punt dient te verdwijnen."

139
Budgettering

Wat opvalt is de intermediaire rol die de budgettering bij de wijzigingen van

de overheidsorganisatie in het afgelopen decennium heeft gespeeld. De bud-
gettering paste enerzijds goed in het streven van de overheid naar decentra-
lisatie en deregulering, anderzijds was het een geschikt financieel-bestuurlijk
instrument waarmee in beginsel de beheersing van de uitgaven op verschil-
lende beleidsterreinen kon worden bevorderd.
In het volgende is een nadere begr ipsbepaling van budget ter ing, zoals die
gehanteerd wordt in de vorm van een onderscheid tussen externe en interne
budgettering verduidelijkt. (30) De externe budgettering heeft betrekking op
de verhouding tussen centrale overheid en gemeente in de vorm van een
kostenbeheersingssysteem door beinvloeding van buitenaf: het Stadsvernieu-
wingsfonds met een systeem van formeel-juridische richtlijnen, maar waarbij
weinig echte sancties zijn meegegeven ten aanzien van de besteding (het
niveau van activiteiten en/of prestaties). Interne budgettering heeft betrek-
king op de budgettering zoals die zich binnen de gemeentelijke organisatie
zelf ontwikkelt. Deze raakt in directe zin de interne organisatie van de
stadsvernieuwingsproduktie. Met betrekking tot de financiële beheersstruc-
tuur van het stadsvernieuwingsproces is vast te stellen dat het principe van
budgettaire beheersing het structurerend element is geworden zowel ten
aanzien van de gemeentelijke organisatie als ten aanzien van het lokale
overheidsmanagement. Bij de financiering van de stadsvernieuwing vóór 1985
domineerde nog een externe budgetteringswijze die, via de diverse afdeling-
en en diensten van de overheidsorganisatie, sterk gefragmenteerd en daar-
mee onoverzichtelijk verliep. Het principe van een maximalisatie van rijks-
budgetten vormde het leidend motief in de wijze waarop de financiering van
de stadsvernieuwing gestalte moest krijgen. Deze situatie verandert radicaal
met ingang van 1985. Dan geeft de externe budgettering op c entraal over-
heidsniveau vrijwel uitsluitend de grenzen aan, terwijl op decentraal niveau
de interne budgettering in de financiering van de stadsvernieuwing dominant
wordt. In deze interne budgetteringswijze wordt de maximalisatie van beste-
dingen binnen een gegeven budget het leidend principe. Het is vooral vanuit
dit principe dat de op gang gezette organisatorische, administratieve en
plannin~technische aanpassingen begrepen kunnen worden en waarmee de
financiele beheersstructuur van het stadsvernieuwingsproces te maken kreeg.
De verdere wijzigingen in deze (interne) budgetteringswijze zullen zich
naar verwachting vooral gaan richten op het hanteren van realistische bud-
getten op basis van een systematische nacalculatie (hetgeen een registratie
van de ontwikkeling van de kosten per eenheid vereist, zie thema 'normstel-
ling'); een kostenbewaking derhalve op basis van een nauwkeur ige kasgeld/
verplichtingenadministratie met een prognose van het uitgaventempo (kas-
geldritme). Tenslotte, het werken met taakstellende budgetten met gelijktij-
dige delegatie van bevoegdheden naar diensten en bedrijven. De toekenning
van een budget gebeurt in dat geval bijvoorbeeld onder de gelijktijdige taak-
stelling van een minimaal aantal te realiseren ingrepen van een bepaald
niveau. Dit dient dan echter wel plaats te vinden met een grotere autonomie
voor de dienst en het bedrijf voor wat betreft de toekenningsvoorwaarden,
zodat optimaal kan worden ingespeeld op snel wisselende markt- en vraag/
aanbodverhoudingen en een zo groot mogelijk aantal ingrepen kan worden
gerealiseerd. (31)

140
9.5 EPILOOG: STEDELIJKE ONTWIKKELING BINNEN EEN FINANCIEEL
AFWEGINGSKADER

Een andere opvatting over de rol van de overheid en de financiële situatie bij
de overheid hebben ertoe geleid dat in de afgelopen jaren de beheersing van
de collectieve uitgaven een vooraanstaande overheidsactiviteit is geworden.
In de afgelopen jaren zijn de overhe idsui tgaven qua niveau en wijze van
financiering ingrijpend gewijzigd. Met name bij de beleidsterreinen volks-
huisvesting en stadsvern ieuwing, die gekenmerkt worden door een sterke
overheidsbetrokkenheid, is dit tot uitdrukking gekomen in het dominant
worden van het principe van budgettaire beheersing.
De ontwikkeling verliep in hoofdlijn als volgt. Allereerst via de vanaf
1979 geleidelijk aan geTntroduceerde budgettering van de bouwkosten op het
terrein van de volkshuisvesting, hetgeen met ingang van 1988 heeft geleid
tot een situatie waarbij de centrale overheid, binnen het randvoorwaardelijke
karakter van de plannings- en programmeringscyclus, de budgettaire aan-
spraak voor de volkshuisvesting via contingenttoewijzing en aanpassing in
normstelling, streefgemiddelde en stichtingskosten jaarlijks kon beheersen.
(32) In 1985 met de (enigszins abrupte) introductie van het Stadsvernieu-
wingsfonds. De overeenkomst in de wijze waarop de budgettaire aanspraak
voor stadsvern ieuw ingsactivi tei ten, met name in de grondexploitatiesfeer
met ingang van dat jaar werd geregeld, is 'significant' te noemen. (33)
De herstructurering van de budgettaire ruimte binnen de (rijks)overheid
heeft in een relatief kort tijdsbestek ingrijpende gevolgen voor de lokale
planning gehad. Essentieel daarin was de omslag van een situatie, waarin de
financiele vertaling van het plan de hoogte van het budget bepaalde en de
budgettering dus ondergeschikt was aan de planning, naar een situatie waarin
het budget de financiële ruimte voor het plan bepaalde. De invalshoek voor
de planning op gemeentelijk niveau werd de jaarlijkse realisering van het
volkshuisvestingsbudget en een sluitende begroting van het Stadsvernieu-
w ingsfonds en de gemeentebegroting. De lokale planning is daardoor steeds
meer gaan fungeren als een (financieel) afwegingskader voor het stellen van
prioriteiten binnen de gegeven budgettaire ruimte. Het afstemmingsvraag-
stuk in de lokale planning zal steeds centraler komen te staan bij een verdere
financiële decentralisatie van de volkshuisvesting. De samenvoeging van de
budgetten nieuwbouw en woningverbetering (voorlopig beperkt tot ingrijpen-
de verbetering), zoals tot uitdrukking komt in het (volgens plannen in 1992
van kracht wordende) Besluit woninggebonden subsidies, is een volgende stap
in deze ontwikkeling. Ook bestaan er reeds ideeën om voor alle gemeentelij-
ke uitgaven op het gebied van stadsvernieuwing, volkshuisvesting en infra-
structuur over te gaan tot de instelling van een apart fonds voor de gebouw-
de omgeving. De rijksgelden die in zo'n fonds gestort worden, zouden dan via
bepaalde criteria over de gemeenten verdeeld kunnen worden. Een suggestie
met een dergelijke strekking deed de Raad voor de Gemeentefinanciën begin
1989 in een advies over de verdere aanpak van het saneringsproces van speci-
fieke uitkeringen. (34)
Geconditioneerd door het contingent-budget regime en de jaarlijkse
bestedingsruimte van het Stadsvernieuwingsfonds wordt de fasering in het
Stadsvernieuwingsproces steeds meer gekenmerkt door een tendentieel naar
elkaar groeien van tijdstippen waarop onderlinge afstemmingen binnen de
gemeentelijke organisatie moeten worden genomen. In dit (gefaseerd)
afstemmingsproces staan de eisen vanuit het perspectief van het financieel

141
beheer aan het lokale planningsinstrumentarium voorop. Deze hebben zowel
betrekking op de procedurele kant van de planning als op de inhoud van de
plandocumenten.
De aandacht in de ontwikkeling van het lokale planningsinstrumentarium
bij stadsvernieuwing is voor lange tijd vooral geconcentreerd geweest op de
programmatische kant van de planning. De koppeling met de uitvoering,
oplevering en de financieel-administratieve afhandeling kreeg relatief weinig
aandacht. De administratieve organisatie in de sfeer van de uitvoering was
slecht ingericht, hetgeen nog sterker gold voor de oplevering en de finan-
cieel-administra tieve organisatie. (35) De knelpunten en problemen als
gevolg van deze organisatie in het lokale planningsinstrumentarium konden
ook in de case Amsterdam vastgesteld worden: teveel sturen achteraf, te
weinig sturingsmogelijkheden vooraf, gebrek aan voldoende algemeen bruik-
bare basisgegevens, die door de verschillende bij het proces betrokken dien-
sten konden worden gehanteerd, etcetera.
Het tot stand brengen van een koppeling c.q. het brengen van meer
samenhang in de beleidsontwikkeling, uitvoering, kostenbewaking (met name
in de grondexploitatiesfeer), evaluatie (waaronder mede begrepen nacalcula-
tie, normbijstelling en dergelijke) is evenwel gezien de ingewikkelde samen-
hangen binnen het stadsvernieuwingsproces c.q. in brede zin bij de stedelijke
ontwikkeling, geen eenvoudige zaak. Duidelijk is wel dat hier de centrale
inzet voor de ontwikkelig van het lokale planningsinstrumentarium is gege-
ven, namelijk het integraal planmatig afhandelen van het totale stadsver-
nieuwingsproces, waarbij met name de eindfase van de planning (afwikkeling
geldstromen) veel meer aandacht moet krijgen. Een andere werkmethodiek
zal vereist worden, waarbij het plannings- en programmeringswerk geÏnte-
greerd moet worden met een systeem van taakstellende begrotingen en rap-
portageplicht, teneinde het financieel management binnen het beleidsterrein
stadsvernieuwing c.q. de stedelijke ontwikkeling te verbeteren. In het ver-
lengde hiervan wordt vanwege de noodzaak van continue bijsturing een nieuw
type plandocument vereist met als hoofdkenmerken het geven van adequate
informatie binnen de grenzen van tijd, geld en programma. Daarbij zal de
relatie tussen plandoelstellingen en financiële consequenties zowel op
bestuurlijk als op ambtelijk niveau (weer) inzichtelijk gemaakt moeten
worden. (36) Het nieuwe plandocument zal aan een drietal kernthema's
moeten voldoen teneinde adequate informatie over de stadsvernieuwings-/
stedelijke processen te geven, namelijk: produktieresultaten, doorlooptijd en
financieel beslag. Met name dit laatste thema zal naar verwachting ook op
politiek-bestuurlijk niveau op korte termijn aan betekenis winnen.
Het doorberekenen van de financiële gevolgen van voorgestane stedelijke
ontwikkelingen zal steeds meer van meet af aan in de planontwikkeling
worden betrokken en een veel prominentere plaats gaan innemen in het ste-
delijk plandocument. Een en ander is het gevolg van de budgettaire ruimte
voor stadsvernieuwings- en stedelijk vernieuwingsbeleid die naar verwachting
in de 90er jaren steeds meer onder druk zal komen te staan. Ten eerste van-
wege de verslechtering van de budgettaire positie van gemeenten, zodat door
gemeenten voor de financiering van stedelijke ontwikkeligen minder uit
eigen middelen geput kan worden. Daardoor zal de rol van financieringsstro-
men vanuit de private sector aan belang winnen. Mede versterkt door de als
tweede oorzaak te noemen factor: de te verwachten verdere negatieve bij-
stelling van de budgetten volkshuisvesting in het kader van de liberalisering
van de woning(bouw)markt.
Onder deze nieuwe randvoorwaarden zal de lokale planning zich steeds

142
meer moeten richten op de toegenomen noodzaak te komen tot centrale
coördinatie en afstemming van geldstromen van ter beschikking staande bud-
getten en fondsen. Een vooraanstaande rol van het Grondbedrijf ligt in deze
voor de hand. In de eerste plaats vanwege de informatie die het heeft over
de financiële mogelijkheden van de gemeente met betrekking tot het ruimte-
lijk beleid (op voorwaarde van een goed verzorgde financiële administratie).
In de tweede plaats omdat bij het Grondbedr ijf het inzicht is gegroeid in de
onroerend grondmarkt en in de derde plaats vanwege zijn rol als onderhande-
laar met private investeerders. Het Grondbedr ijf lijkt zo bezien het meest
aangewezen instrument om de marktbenadering in de lokale planning vorm te
geven. Dit betekent niet, aldus Kortenoever , (37) dat de gemeente zich dan
maar planloos onderwerpt aan de huidige neiging tot meer marktgerichtheid.
De gemeente zal zich met name via het Grondbedrijf strategisch moeten
blijven opstellen zodat niet tekort wordt gedaan aan haar typische overheids-
taken, zoals zorg voor de kwaliteit van de ruimtelijke ontwikkelingen.
De status van financiële afwegingen zal binnen het gemeentelijk ruimte-
lijk beleid aan belang winnen. Niet alleen vanwege de verschuiving van
stedelijke uitbreiding naar stedelijke inbreiding, waardoor men sterker dan
voorheen met een veelheid van wensen en eisen te maken kreeg, maar vooral
omdat de daarbij betrokken beleidsvelden elkaar sterk belnvloeden en van-
wege financiële aanspraken onderling concurrerend zijn geworden.
Voor een optimale benutting van de middelen op gemeentelijk niveau
wordt een (overall) inzicht in de stand van het programma en besteding van
de geldstromen dus steeds belangrijker. Dit betekent dat er bij de inrichting
van het lokale planningsapparaat gestreefd zal (moeten) worden naar het
creëren van organisatorische eenheden (c.q. een centraal coördinerende een-
heid) waarin zowel de programmatische kant van de planning als de financië-
le discipline is vertegenwoordigd. (38) Een expliciete koppeling van een
financiële vertaling aan stedelijke plandocumenten kan zodoende beter
worden gerealiseerd, inbegrepen plandocumenten die de stad als geheel
bestrijken. (39)
De aandacht in de planontwikkeling is verschoven naar de wijze waarop
de planinhoud in financiële termen is vertaald, de administratieve construc-
tie in relatie tot de gemeentelijke financiële huishouding en de procedures en
besluitvormingslijnen in dit verband. De financiële vertaling van het stedelijk
plandocument dient daarbij (dus) voor verscheidene doeleinden tegelijk
geschikt te zijn, zoals voor de besluitvorming over, voor de ruimtelijke orde-
ning belangrijke gemeentelijke investeringen (met lijnen naar de gemeente-
begroting en meerjarenramingen), voor onderhandelingen over rijkssubsidies
en voor onderhandelingen en overeenkomsten met particuliere investeerders.
Het stedelijk plandocument kortom als ondersteuning van het gemeentelijk
management. (4-0) Het is binnen deze context dat in de 90er jaren het stede-
lijk plandocument 'naast' zijn beleidsprogrammatische en ruimtelijk ordenen-
de functies vooral de functie van 'financieel afwegingsinstrument' zal krij-
gen.

14-3
NOTEN

VOORWOORD

1. G. Faber, Stadsvernieuwingsfonds Amsterdam. Bewonersinvloed op

buurtniveau. Afstudeerscriptie. Faculteit Bouwkunde, Technische
Universiteit Delft, januari 1989.
J. Kenter, Stadsvernieuwingsfonds Amsterdam. Evaluatie van de
beleidsontwikkeling 1985-1988. Afstudeerscriptie. Faculteit Bouwkunde,
Technische Universiteit Delft, januari 1989.
2. De opzet van deze dissertatie is ontwikkeld in het kader van het VF-
project 7 De toekomst van de Randstad. Herinrichting van een verstede-
lijkt gebied, Cluster A: 'Stadsvernieuwing en stedelijke herstructure-
ring'. Vanwege de beperkte capaciteit binnen dit VF-project is mede
afstudeeronderzoek geinitieerd waartoe begeleiding werd ingezet. In dit
verband is ook het afstudeeronderzoek van F. van de Water te plaatsen
Stadsvernieuwingsfonds en grondexploitatie: Den Haag. Faculteit Bouw-
kunde, Technische Universiteit Delft, mei 1989.
In de loop van 1991 zal het dissertatie-onderzoek in een nieuwe VF-
taakstelling worden onderbracht.

HOOFDSTUK 1

1. Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing. Wet van 5 september 1981f,

houdende regelingen ter bevordering van stads- en dorpsvernieuwing.
2. G. Wigmans, De financiële beheersstructuur van het stadsvernieuwings-
proces. Analyse van de ontwikkelingen in Rotterdam, Amsterdam en
Den Haag. Delft, april 1989 (werktitel van de disserta tie-opzet).
3. Vgl. in dit verband C.P. van Binnendijk, P .A.M. Versteijne, Stadsvernieu-
wing: vernieuwing van het stadhuis? Faculteit der Economische Weten-
schappen van de Katholieke Hogeschool Tilburg, 1985.
M.M. Brummers, Decentralisatie binnen de Wet op de Stads- en Dorps-
vernieuwing; de positie van de niet-fondsgemeenten. Faculteit der
Rechtsgeleerdheid, Rijksuniversiteit Leiden, mei 1985.
lf. K. Bron, R. Klunder, R. Onverzaagt, Effecten van wijzigingen in de

llflf
 financiering van stadsvernieuwing. Instituut voor Onderzoek van Over-
heidsuitgaven, november 1987.
F. Beiderbos, A. Busser , 'Nieuwe activiteiten brengen Stadsvernieu-
wingsfonds grote steden onder druk'. in: Renovatie en Onderhoud, juli/
augustus 1988.
Een uitzondering vormt de rapportage Stadsvernieuwing in eigen beheer
(effecten van de bestuurlijke en financiële decentralisatie van de stads-
vernieuwing in de rechtstreekse gemeenten). Mei 1989. Het onderzoek is
verricht door het RIGO in opdracht van het Ministerie VROM. In deze
studie komen enkele aanpassingen van de interne functioneringswijze
van de gemeenten zelf naar voren. Dit wordt vooral op een anecdotische
wijze belicht. Een en ander is vooral het gevolg van de vraagstelling in
het onderzoek die duidelijk vanuit rijksoptiek ingegeven was. Het ging,
zoals in het 'Ten geleide' wordt gesteld om een inventarisatie en peiling
van de ervaringen onder 22 rechtstreekse gemeenten.
5. R. Klunder, 'Verslagen stadsvernieuwing veel cijfers geen inzicht'. in:
Bouw, 18 maart 1988.
6. Deze notie van beleidsvrijheid/ruimte hangt ten nauwste samen met een
representatieve en gangbare opvatting van beleid zoals die door
A. Hoogerwerf wordt gegeven. Hij omschrijft beleid als het streven naar
het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en in een
bepaalde tijdsvolgorde (Overheidsbeleid, 1985, p. 25). Het finale denken
staat centraal, de beoordeling van het beleid geschiedt voornamelijk in
termen van doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Uit-
gangspunt is een (doeI) rationeel actormodel.
7. Een en ander zal vooral in hoofdstuk 6 'Lokale sturing en beleidsmarges'
duidelijk gemaakt worden.
8. C. Offe, 'The Theory of the Capitalist State and the problem of policy
Formation'. in: L.N. Lindberg et.al., Stress and Contradiction in Modern
Capitalism, 1975, p. 175. Aangehaald door M.A. Hajer, 'Discours -
coalities in politiek en beleid. De interpretatie van bestuurlijke her-
oriënteringen in de Amsterdamse gemeentepolitiek' • in: Beleidsweten-
schap, nr. 3, 1989, p. 242-263.
9. Vgl. R.W. Yin, Case study research: Design and methods, 1984, p. 16-20.
10. Het ging met name om (actuele) informatie die nog een rol zou kunnen
spelen in de sfeer van de onderhandelingen, alsmede 'gevoeligheden'
waarbij de presentatie van de functioneringswijze van de ambtelijke
organisa tie op bepaalde onderdelen in het geding was.

HOOFDSTUK 2

1. Informatie uit interview met het Hoofd Planning en Programmering van

de afdeling CSV, d.d. 22 augustus 1988.
2. CSV, Startnotitie Stadsvernieuwingsfonds, 5 januari 1984, p. 5 en 6.
CSV, Voortgangsrapportage Stadsvernieuwingsfonds, 29 oktober 1984,
p. 1.
3. Ministerie VROM, Handleiding bij de rapportage ex. art 42 lid 1 WSDV,
november 1985.
4. Gemeenten met een structureel hoog tekort op de gemeentebegroting
kunnen volgens het artikel 12 van de gemeentewet onder curatele van
het Rijk geplaatst worden. Zie voor een uitgebreide uiteenzetting

145
 A.J.E. Havermans, Artikel 12 gemeenten, 1983.
5. Verslag van de ambtelijke werkgroep Rijk-gemeenten over de stadsver-
nieuwing in de vier grote steden, juni 1986.
6. 'Regeling stadsvernieuwingstekort Amsterdam valt verkeerd'. in:
Binnenlands Bestuur, 14 maart 1986.
7. Zie Begrotingsmissive Amsterdam 1987, p. 4987.
8. Binnenlands Bestuur, 22 november 1985.
9. Zie Begrotingsmissive Amsterdam 1987. Hoofdfunctie Financiering en
Algemene dekkingsmiddelen.
10. Zie Verdelingsvoorstel suppletoire begroting Stadsvernieuwingsfonds
1987, 10 april 1987.
11. CSV, Startnotitie Stadsvernieuwingfonds, januari 1984, p. 3.
12. Zie Begrotingsmissive Amsterdam 1987 en 1988.

HOOFDSTUK 3

1. Vgl. Q. Meyer en T. Konijn, 'Stadsontwikkelaars in de stadsvernieu wing,

het voorbeeld van Amsterdam'. in: Zone nr. 12, december 1979.
2. Interview met het Hoofd Planningbureau Stadsvernieuwing (PBSV), d.d.
23 augustus 1988.
3. Vgl. Gemeente Amsterdam, Nadere standpuntbepaling Stadsvernieuwing
1978.
4. In het interview met het Hoofd Planningbureau Stadsvernieuwing werd
aangegeven dat het ontstaan van het planningbureau al teruggaat tot de
zestiger jaren. In verband met de grote verkeersdoorbraken werd bij de
Dienst Publieke Werken een eerste planner aangesteld. Eind 60er jaren
verschoof de functie mede in de richting van uitbreidingsplannen. Aller-
eerst bij de instelling van de projectgroep Bijlmermeer als gevolg van de
'ondoelmatige planning' waar in het begin sprake van was.
5. In Rotterdam werd in 1980 het Grondbedrijf losgekoppeld van de over-
koepelende Dienstenstructuur Ruimtelijke Ordening en Stadsvernieuwing
(DROS). Evenwel werd in tegenstelling tot Amsterdam de politieke
verantwoordelijkheid bij de wethouder van Financiën gelegd.
6. Interview met het Hoofd Planning en Programmering van de afdeling
CSV d.d. 22 augustus 1988.
7. Interview met het Hoofd Planningbureau Stadsvernieuwing d.d.
23 augustus 1988.
8. Interview met het Hoofd Planning en Programmering van de afdeling
CSV d.d. 23 augustus 1988.
9. Het Hoofd Planning en Programmering van de afdeling CSV stelde in het
interview ten aanzien van deze laatste taak "dat deze invloed echter
theoretisch was, omdat we 'ons' budget niet volmaakten".
10. Notitie van wethouder CSV aan B&W d.d. 22 februari 1984, vastgesteld
in B&W, 6 maart 1984.
11. Let wel, het gaat hier niet om een verdeling van het zogenaamde Stads-
deelfonds van waaruit B&W de budgetten uit het Gemeentefonds naar de
stadsdeelraden toekennen.
12. CSV, Voortgangsrapportage Stadsvernieuwingsfonds, 29 oktober 1984.
13. Een uitzondering vormde het Stadsvernieuwingsfonds 1985. Door de
invoeringsperikelen was het toen niet gelukt de verdeling van het fonds
in de gemeentelijke begrotingsprocedure mee te nemen.

146
14. Na de bestuurlijke besluitvorming werd het Stadsvernieuwingsfonds in de
uiteindelijke begroting van inkomsten en uitgaven opgenomen onder de
hoofdfunctie 8: Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting, functie 821:
Stadsvernieuw ing, volgnum mer 821.3: Stad svernieuw ingsfonds.
15. De naam BAAK is een overblijfsel uit vroegere tijden toen de begro-
tingsonderhandelingen van B&W plaatsvonden in het hotel BAAK. Bij
deze BAAK-zittingen zijn aanwezig het voltallig college van B&W, de
gemeentesecretar is en eventueel voor toelichtingen enkele ambtenaren
van de afdeling Financiën.
16. Actiegebieden waren de door het bestuur aangewezen stadsvernieu-
wingsgebieden waar de gemeente een actief en integraal stadsvernieu-
wingsbeleid voert. In deze actiegebieden functioneerden de projectgroe-
pen stadsvernieuwing. Reeds voor 1985 kende Amsterdam 12 van derge-
lijke projectgroepgebieden.

HOOFDSTUK 4

1. Vgl. Ministerie VROM, Stadsvernieuwing in eigen beheer, mei 1989.

2. Interview met het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht
(Grondbedrijf), d.d. 10 augustus 1988. .
3. Interview met het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht
(Grondbedrijf), d.d. 10 augustus 1988.
4. Interview met het Hoofd Planning en Programmering van de afdeling
CSV, d.d. 1 juni 1990.
5. Notitie Grondbedrijf Amsterdam, afdeling PBS, Subsidie Grote Bouw-
plaatsen, januari 1988.
6. Mogelijk dat Amsterdam nog uitging van een speciale convenant-
constructie buiten de SGB-regeling om. Dit gezien het afzonderlijk
overleg dat vanaf 1984 tussen gemeente, provincie en Rijk plaatsvond.
7. Zie gemeente Amsterdam, Planbeschrijving Oostelijk Havengebied,
maart 1989 en Nota van uitgangspunten voor de IJ-oevers, plannen voor
het Oostelijk Havengebied, oktober 1989 (Raadsbesluit 10 januari 1990).
Voor dit onderdeel is vooral gebruik gemaakt van een een samenvatting
over het Oostelijk Havengebied, zoals die te v inden is in een rapportage
van het Ministerie VROM. 5 PPS projecten voor stedelijke vernieuwing
(van voorzet tot voorbeeld), 15 apr il 1989.
8. Plandeel I omvat de deelgebieden: abattoirterrein, gemeentelijk
Handelsentrepot, Entrepot-West/Panama, KNSM-eiland, Rietlanden,
Sporenburg en Borneo.
9. Daarbij werd verwezen naar een afspraak tussen Rotterdam en het
Ministerie VROM die eerder, in 1980, was gemaakt inzake de herstruc-
turering van een achttal havengebieden.
10. Het verschil met het geraamde SGB beslag in tabel 5.2 is door meerdere
factoren te verklaren. Zoals het tijdstip van berekening waarbij met
verschillende parameters, rentewinst- en renteverlieseffec ten w ijzi-
gingen in kosten en opbrengsten (waaronder geraamde opbrengstfase-
ring) is gerekend. Bovendien kan een berekening zoals die binnen de
gemeente functioneert verschillen ten opzichte van de berekening die in
het onderhandelingsproces met het Rijk wordt ingebracht.
11. Voorts zal de gemeente 5 miljoen ten behoeve van de Panamaweg uit de
Algemene Middelen moeten halen. De gemeente dient ook 94 miljoen

147
 plus 50 miljoen (door de gemeente geraamde) voorbereidingskosten ten
behoeve van de IJ-boulevard Oost te betalen.
12. Nota van uitgangspunten voor de IJ-oevers ••• a.w. p. 63.
13. Zie Rapportage Stadsvernieuwingsfonds 1985, maart 1987.
14. Interview met het Hoofd van de sector Beleidsadvisering en Begroting-
en, afdeling Financiën, d.d. 20 juni 1988.
15. Idem.
16. Interview met projectgroepvoorzitter Oosterparkbuurt, d.d. 3 november
1988.
17. Notitie van het Hoofd Planning en Programmering van de afdeling CSV
aan Wethouder CS V betreffende Meerjarendoorkijk Stadsvernieuwings-
fonds, 30 juni 1987.
18. Interview met het Hoofd van de sector Beleidsadvisering en Begroting-
en, afdeling Financiën, d.d. 20 juni 1988.
19. Interview met het Hoofd Planning en Programmering van de afdeling
CSV, d.d. 22 augustus 1988.
20. Zoals in hoofdstuk 2 is uiteengezet kent Amsterdam een soort matrix-
begroting, dat wil zeggen een begroting uitgesplitst naar territorium en
functie. Omdat sommige kostensoorten zich moeilijk lenen voor een
territoriale uitsplitsing is circa 50% behalve naar functie ook territo-
riaal uitgesplitst.
21. Interview met het Hoofd Planning en Programmering van de afdeling
CSV, d.d. 10 augustus 1988.
22. Idem.
23. Dit komt vooral in het overleg tussen de Gemeentelijke Dienst Volks-
huisvesting en het Grondbedrijf aan bod. Een voorbeeld in dit verband
was de poging van deze Dienst om bouwkostenelementen als liften in de
post grondkosten onder te brengen.
24. In 1989 was op stedelijk niveau sprake van een heroriëntatie op de par-
keergarages. Ook in de stadsvernieuwingsbuurten zoals de Oosterpark-
buurt werd onderkend, dat het parkeerprobleem niet op straat was op te
lossen. "Wil je de straat dan ook nog eens terugveroveren op de auto ten
behoeve van de andere gebruikers, dan ontkom je bijna niet aan de
parkeergarages." Interview met Projectgroepvoorzitter Oosterpark-
buurt, d.d. 3 november 1988.
25. Interview met het Hoofd afdeling Planning en Programmering van de
afdeling CSV, d.d. 10 augustus 1988.
De 45 miljoen die jaarlijks ten laste van het Stadsvernieuwingsfonds
kwam, was globaal als volgt opgebouwd:
- 22% opslag voor de fasen 4 tot en met 6 van het planvormingsproces,
deze waren te vinden in de daartoe relevante posten van de Dienst
Openbare Werken en het Grondbedrijf, totaal 24 miljoen;
- de structurele post van 15 miljoen die met ingang van 1988 naar de
Algemene Dienst werd overgemaakt;
- de oude apparaatskosten, dat wil zeggen de oude rijksregelingen die in
het Stadsvernieuwingsfonds terecht waren gekomen, totaal 6 miljoen.
26. Gemeten aan de totale investeringskosten stadsvernieuwing, jaarlijks
zo'n 1 miljard (zie hoofdstuk 2), vormden de apparaatskosten Stadsver-
nieuwingsfonds dus maar 4,5% van de investering.
27. Vgl. G. Wig mans, De financiële beheersstructuur van het stadsvernieu-
wingsproces Rotterdam. Verslag van een vooronderzoek. Delft,
november 1988, ongepubliceerd.
F. van de Water, Stadsvernieuwingsfonds en grondexploitatie: Den

148
 Haag. Afstudeerscriptie. Faculteit Bouwkunde, Technische Universiteit
Delft, mei 1989. Met betrekking tot Den Haag de volgende kantteke-
ning. De aanvankelijke onderbesteding sloeg al gauw om in een overbe-
steding.
28. Ministerie VROM, Stadsvernieuwing in eigen beheer, mei 1989.
29. Een illustratief citaat uit het interview met het Hoofd van de afdeling
Grondexploita tie en Erfpacht (Grondbedrijf), d.d. 10 augustus 1988.
"Alles wat er in de stad gebeurt is te vatten onder stadsvernieuwing. In
het begin zijn we heel voorzichtig geweest en hebben strak de oude
rijksregels gevolgd, maar nu komen er, misschien te gretig, meer dingen
uit het Stadsvernieuwingsfonds."

HOOFDSTUK 5

1. CSV, Plannen voor stadsvernieuwing, juni 1987.

2. Een voorbeeld van bewonersinvloed op het algemene beleid is in dit ver-
band te vermelden. Zo heeft bewonersinvloed in de Oosterparkbuurt
ertoe geleid, dat in 1985 een wijziging in de werkwijze van de project-
groep tot stand is gekomen en dat vervolgens het beleid ten behoeve van
de werkprogramma's nu expliciet in een apart beleidsplan- wordt gefor-
muleerd.
3. CSV, Planfiguren, maart 1984.
4. B&\V, Plannen voor stadsvernieuwing, maart 1984.
5. Het gevolg van het een en ander kon zijn dat de straat twee keer open
moest.
6. Planningbureau Stadsvernieuwing, Werkprogramma's en de financiële
vertaling, 26 maart 1984.
7. Vgl. Inleiding in Plan-- en besluitvormingsproces ruimtelijke maatrege-
len, februari 1984.
8. Een enkele keer werden claims zelfs meerdere jaren achtereen doorge-
schoven. Het meest extreme voorbeeld was een sporthal, die de project-
groep al in 1984 op het voormalige CN-terrein had gepland. Pas bij de
verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds 1989 werd deze claim gehono-
reerd. De gehele planning voor de invulling van het CN-terrein heeft
daardoor op losse schroeven gestaan. Zekerheid of een project tot ui t-
voering kon komen was er pas op het laatste moment.
9. De kritiek van OBASA concentreerde zich tijdens de jaarlijkse raads-
commissievergaderingen op het verdelingsprincipe van het Stadsver-
nieuwingsfonds. Volgens OBASA diende de planning van de buurt het uit-
gangspunt voor het stedelijke stadsvernieuwingsprogramma én de verde-
ling van de gelden te zijn. Een belangr ijke eis vormde daarbij de finan-
ciële vertaling van de werkprogramma's, waarbij de middelen na de
vaststelling van het werkprogramma gegarandeerd moesten zijn. Zoals
geschetst was deze optie gemeten aan de geldende intern gemeentelijke
verhoudingen moeilijk realiseerbaar. Andere uitgangspunten die volgens
OBASA bij de verdeling van de middelen voorop moesten staan betroffen
het vraagstuk van de betaaibaarheid en het integrale karakter van de
stadsvernieuwing, met name waar het ging om het gelijktijdig financie-
ren van verbeteringsplannen en woonomgevingsplannen. De andere
kritiekpunten hadden alle betrekking op het gebruik van het Stadsver-
nieuw ingsfonds voor 'niet-stadsvernieuwingsactivi tei ten'. Steeds opnieuw

149
 werd door OBASA benadrukt dat de gemeente Amsterdam een meer
structurele bijdrage aan het Stadsvernieuwingsfonds moest leveren in
plaats van kosten over te hevelen naar de Algemene Middelen. Met
andere woorden het budgettair kader voor de stadsvernieuwing moest
verruimd worden. Zo werd in reactie op het Verdeelbesluit 1988 bijvoor-
beeld kritiek geleverd op de forse reserveringen voor de planontwikke-
ling van het Oostelijk Havengebied en de bodemsanering. Gesteld werd
dat voor de jaren 1989 en later, behalve de gemeentelijke bijdrage, ook
de terugvloeiende gelden uit de voorgefinancierde posten zoals het Oos-
telijk Havengebied en de bodemsanering de (dan te verwachten) restan-
ten bij het Stadsvernieuwingsfonds moesten worden betrokken. Verder
stelde men dat de bijdrage aan de Algemene Dienst voor de problema-
tiek van de geactiveerde kosten (15 miljoen) en de voorfinanciering van
het Oostelijk Havengebied (21t,6 miljoen) niet in het Stadsvernieuwings-
fonds thuishoorden.
10. Interview met het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht
(Grondbedr ijf), d.d. 10 augustus 1988.
11. Interview met het Hoofd Planning en Programmering van de afdeling
CSV, d.d. 22 augustus 1988.
12. Vgl. Planningbureau Stadsvernieuwing, Planning ABC voorjaar 1986 en
Kijk op planning, januari 1989. Het ABC-planningssysteem waarnaar in
dit interview verwezen word t, is een (inmiddels geautomatiseerd) multi-
project-planningsysteem dat gevoed wordt vanuit de werkvloer (bottom-
up), dat in de eerste plaats bedoeld is voor een betrouwbaar projec ten-
bestand op buurtniveau. Het is in principe voor allerlei planningswerk en
stedelijke projecten toepasbaar, omdat het uit een veelheid van projec-
ten en planning-informatie allerlei overzichten en doorsnedes kan leve-
ren. Het kan tevens dienst doen als hulpmiddel bij financiële vertaling.
De letters A, B en C symboliseren het uitgangspunt simpel en beknopt.
Eind november 1987 besloten B&W tot de verdere bouw van het ABC-
systeem voor PC-gebruik.
13. Interview d.d. 23 augustus 1988.
11t. Interview met het Hoofd Planningbureau Stadsvernieuwing, d.d.
23 augustus 1988.
15. Idem.

HOOFDSTUK 6

1. G. Wigmans, De financiële beheersstructuur van het stadsvernieuwings-

proces Rotterdam. Verslag van een vooronderzoek, november 1988,
ongepubliceerd.
2. CSV, 'Notitie betreffende concept-begroting Stadsvernieuwingsfonds
1985',12 september 1981t.
3. Gemeente Amsterdam, Begrotingsmissive Stadsvernieuwingsfonds 1986,
22 november 1985.
lt. Gemeente Amsterdam, Verdelingsvoorstel suppletoire begroting Stads-
vemieuwingsfonds, mei 1987.
5. CSV, 'Notitie meerjarendoorkijk Stadsvernieuwingsfonds', juni 1987.
6. Grondbedrijf/EPC, Studie 'Relatie grondkosten-werkelijke uitgaven',
23 december 1987.
7. Grondbedrijf, Resultaat actieve grondexploitaties, juli 1988, p. 32.

150
 8. Deze verdeelcriteria zijn te vinden in de jaarlijkse begrotingsmissives
waarin de verdeling van het Stadsvernieuwingsfonds als apart hoofdstuk
is opgenomen.
9. Dit beeld is niet helemaal compleet; door de toepassing van een systeem
met overmaatprojecten in 1985 en een tussentijdse herverdeling in 1987
is het beeld van het 'vrij-beslisbaar' voor de projectgroepen alsnog iets
gunstiger uitgekomen dan hier betoogd.
10. Door de combinatie van deze maatregel en de 'negatieve stelpost onder-
besteding' van 10% komt Amsterdam in de buurt van Den Haag en
Rotterdam. Die steden hadden aanzienlijk minder pretenties voor stede-
lijke sturing, met overmaat percentages van respectievelijk 4-0% en
30%.
11. Ook de voorschriften in de nieuwe comptabiliteitswetgeving van 1985
betreffen louter en alleen de indelingsprincipe's waaraan men in de
beleidsafweging niets heeft, aldus het Hoofd van de sector Beleidsadvi-
sering en Begrotingen, afdeling Financiën, interview d.d. 15 juni 1990.
Mede hierom wordt in Amsterdam ook niet voldaan aan het na 1985 uit-
gebracht aanvullend voorschrift van de wetgeving om een aparte
kostenplaats stadsvernieuwing in de begroting op te nemen. In
Amsterdam wordt alles onder de functie 'Stad svernieu wing nr. 821'
geplaatst. In Amsterdam ontbreekt zodoende een inzicht wat naar eco-
nomische zaken is gegaan en wordt het ook onmogelijk de prestaties op
dit terrein te beoordelen.
12. Zoals extra voorzieningen voor bejaarden, een aantal woonomgevings-
pro jecten, inspraak bij de ontwikkeling van de Y-as.

HOOFDSTUK 7

1. Voor een nadere uiteenzetting zie F .de Zeeuw, Gemeentelijk grondbe-

leid, een wegwijzer, 1988, pp. 21-26, en J.M. Huiszoon, R.E. van Unen,
Het exploiteren van gronden, 1987, (Cursusmateriaal Grondbedrijf,
Bestuursacademie Noord-Holland), pp. 32-35.
2. Een en ander hangt sterk af van de omvang van de voorziening die het
Grondbedrijf opvoert. Dit is onder meer sterk afhankelijk van het risico
dat het Grondbedrijf wil dragen c.q. van de grootte van de voorziening
zoals door het gemeentebestuur wordt voorgeschreven.
3. Ontleend aan een gastcollege van de voormalige directeur van het
Grondbedrijf van Amsterdam, J. van Beek, gehouden in 1984-, Universi-
teit van Amsterdam.
4-. Interview met het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht
(Grondbedrijf), d.d. 15 juni 1990.
5. De eindwaardemethodiek werd door het Rijk per 1 januari 1978, eerst
voor een proefperiode, later definitief gelntroduceerd. Deze methodiek
werd verplicht gesteld voor plannen, waarbij het Rijk een groot finan-
cieel belang had in de vorm van eventueel toe te kennen lokatiesubsidies
en subsidies in het kader van grote bouwlokaties. Voor andere plannen
was het aan de gemeente of deze systematiek werd gebruikt.
6. Dit bijvoorbeeld in tegenstelling tot de gang van zaken in Den Haag
waarbij voor de stadsvernieuwingsplannen alleen de kasgeldsystematiek
wordt gehanteerd.
7. Interview met het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht

151
 (Grondbedrijf), d.d. 15 juni 1990.
8. In het interview met het Hoofd van de sector Wonen en Werken, Stads-
deelraad Oost (d.d. 6 juni 1990) werd met betrekking tot dit element
gewezen op het feit dat de data waarop de ramingen plaatsvinden binnen
eenzelfde grondexploitatie (veelal) verschillend waren.
9. Uitgezonderd de sociale woningbouw, met name gesitueerd in de stads-
vernieuwingsgebieden. Immers daar gelden de norm-grondkosten die vrij
eenvoudig in te schatten zijn. Onzekerheden betreffen vooral de vertra-
gingen en, in de naaste toekomst, de verdere deregulering in de grond-
kostennormstelling door het Rijk.
ID. CEBEON, Ruimte geprijsd. Van plantoetsing bij grondexploitatie naar
globale verevening in structuurplankader. December 1989, p.23.
11. Bij deze beoordeling werd rekening gehouden met invloeden van het
loon- en prijspeil.
12. CEBEON, Ruimte geprijsd ..., a.w. p.39
13. Plannen met een positieve ontwikkeling die dus niet voor hertoetsing in
aanmerking kwamen, bleven in principe buiten beeld. Het ging hierbij
om aanzienlijke bedragen.
14. Vergelijk Federatie "0", Rapport Herziening grondkostenmethodiek, mei
1987.
15. Eindrapportage. Taakafbakening Stadsvernieuwingsfonds, najaar 1985,
Taakafbakening Stadsvernieuwingsfonds, notitie ten behoeve van Grond-
zaken, 14 oktober 1986.
16. In de notitie wordt er op gewezen dat er evenwel situaties denkbaar zijn
waarin het nuttig is om een globaal inzicht te hebben in de kosten en
opbrengsten voor een groter gebied. "Men kan daarbij denken aan grote
nieuwe lokaties zoals Oostelijk Havengebied, Amstel brouwer ij en
dergelijke. Dergelijke calculaties kunnen ook bruikbaar zijn in situaties
waarin wordt gewerkt met zeer kleinschalige uitvoeringsplannen, zoals
Gerard Doubuurt, Jordaan en dergelijke". Voorgesteld wordt om van
geval tot geval te bekijken waar het maken van dit type calculaties zin-
vol is. Mede gelet op het incidentele karakter van deze calculaties werd
afgezien van het geven van algemene vormvoorschriften.
17. Bij verbeteringsplannen zal de kostensoort 'grondkosten' in het algemeen
niet of nauwelijks voorkomen en zijn andere kostensoorten (en andere
Diensten) belangrijker.
18. De andere onderwerpen in de notitie Taakafbakening Stadsvernieuwing5-
fonds hadden vooral betrekking op het financieel verkeer binnen de
gemeente, zoals de eindwaardemethodiek, hoe met aanmerkelijke afwij-
kingen tussen raming en realisatie moest worden omgegaan (vgl. para-
graaf 7.3) en de posities van het Stadsvernieuwingsfonds en het Vereve-
ningsfonds (zie paragraaf 7.8).
19. Met als nieuwe titel Stadsvernieuwing grondexploitaties. Handleiding bij
het opstellen van grondexploitaties en exploitaties die een claim op het
Stadsvernieuwingsfonds leggen, februari 1988. Deze nota staat vanwege
zijn blauwe kaft bekend onder de naam 'de blauwe nota'.
20. Verslag bespreking wethouder/staf, d.d. 21 januari 1988.
21. Brief van het Hoofd van de afdeling CSV aan het Grondbedrijf,
4 november 1987.
22. Grondbedrijf/EPC, Relatie grondkosten-werkelijke uitgaven, december
1987.
23. J. Kenter, Verwervingskosten van bedrijfspanden, een onderzoek in de
Dapperbuurt 1981-1985. Faculteit Bouwkunde, Technische Universiteit

152
 Delft, 1987.
24-. Onderzoek Grondbedrijf Amsterdam, afdeling EP-centraal, 1987.
25. Vgl. I. Wilson, L. Mooi, H. Jansen, Grondverwerving, grondkosten en
grondgebruik in stadsvemieuwingsgebieden. Afstudeerscriptie. Faculteit
Bouwkunde, Technische Universiteit Delft, mei 1980.
26. Het verzoek aan het verificatiebureau van de VNG was onder andere
gedaan ten behoeve van het opmaken van een openingsbalans wanneer
het Grondbedrijf een aparte dienst zou worden.
27. Interview met het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht
(Grondbedrijf), d.d. 15 juni 1990.
28. Ontleend aan interviews d.d. 17 november 1988 met het Hoofd Planning
en Programmering van de afdeling CSV en het Hoofd van de afdeling
Grondexploita tie en Erfpacht (Grondbedr ijf).
29. Interview met het Hoofd van de sector Beleidsadvisering en Begroting-
en, afdeling Financiën, d.d. 15 juni 1990.
30. Idem.
31. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de situatie in Rotterdam. In deze
gemeente is er sprake van een verplichte afdracht van het Grondbedr ijf
aan de Algemene Dienst, los van het feitelijk behaalde resultaat. Wat
resteert na deze afdracht wordt zowel positief als negatief verrekend
met de voorziening van het Grondbedrijf.
32. Interview d.d. 15 juni 1990.
33. Dit onderwerp staat centraal in het proefschrift van K. Kortenoever,
Grondbedrijven in de branding van ruimtelijke planning, oktober 1988.
Vgl. de toelichting op het proefschrift door Kortenoever in:
C. van Dalsem, Bank &: Gemeente, september 1989, pp. 222-224-.
34-. Zie Kortenoever, Grondbedrijven••• a.w., die daarbij vooral pleit voor
een zelfstandig in de organisatie geprofileerd Grondbedrijf opdat de
informatie (zoveel mogelijk) onafhankelijk en bedrijfsmatig verzorgd
kan worden.
35. Opvallend was dat vanuit bestuurlijk niveau niet werd gelntervenieerd
en de zaken intern-ambtelijk 'opgelost' moesten worden.

HOOFDSTUK 8

1. Denk aan de Interim Saldoregeling met gedetailleerde regelgeving waar-

voor uitgebreide informatie moest worden overlegd.
2. Voor de kosten van de nutsbedrijven was in 1985 een pragmatische rege-
ling vastgesteld. Per opgeleverde nieuwbouwwoning in de sociale sector
binnen het stadsvernieuwingsfondsgebied ontvangen het Gemeente Ener-
giebedrijf en de Gemeente Waterleiding een normvergoeding. Er was dus
sprake van een directe koppeling met de nieuwbouwcontingenten. Deze
(centrale) regeling blijkt goed te functioneren en wordt daarom ook
gecontinueerd.
3. Omdat de tien nieuwe stadsdeelraden pas in 1990 van start gaan en
daardoor de voorbereiding van de begroting nog niet onder de verant-
woordelijkheid van de gekozen stadsdeelraden kan plaatsvinden, wordt
de bestaande werkwijze voortgezet tot en met de begroting voor 1990.
De begroting voor 1991 is dan de eerste waar in de nieu we werkwijze zal
worden gevolgd.
4-. Bij stedelijke reserveringen gaat het om bedragen die in de begrotingen

153
 Stadsvernieuwingsfonds gereserveerd zijn voor apparaatskosten (6,1 mil-
joen gulden in 1988) en 15 miljoen gulden in verband met de geactiveer-
de stadsvernieuwingskosten. Met betrekking tot deze posten zal moeten
worden besloten of en in hoeverre zij beschikbaar komen voor versleu te-
ling naar de stadsdelen.
5. Bij wijze van voorbeeld: het Grondbedrijf van Stadsdeelraad Oost heeft
een bezetting van 9 mensen; 3 verwervers, 2 beheerders erfpacht, 2
beheerders tijdelijk beheer, 1 projectleider, 1 financieel-administrateur
EP-systeem.
6. Hetgeen uiteraard wederom zijn consequenties zal hebben voor de terri-
toriale werkingssfeer van het Stadsvernieuwingsfonds. De stadsdeelraad
zal het fonds voor heel zijn gebied naar eigen prioriteiten willen inzet-
ten. Het zal zich weinig (blijven) aantrekken van de in 1985 'vastgelegde'
actiegebieden stadsvernieu wing.
7. Er moest een globaal financieel afwegingskader gecreëerd worden om de
programmatische uitgangspunten in het structuurplan af te wegen tegen
de gevolgen voor de grondexploitatie. Een expliciete koppeling van een
financiële vertaling op structuurplanniveau werd zo een eerste vereiste.
Een pretentieuze doelstelling omdat met de afstemming tussen grondex-
ploitatie en de sector Structuurplanning nog nauwelijks enige ervaring is
opgedaan. (Vgl. p. 33 van het CEBEON-eindrapport).
8. Op grond van de Wet op de Omzetbelasting 1968 wordt ondermeer
omzetbelasting geheven inzake de levering van goederen en diensten
door ondernemers. Het betreft hier de belasting op de door de onderne-
mers toegevoegde waarde (BTW). Het bouwrijp maken van grond is een
activiteit, waarbij meestal leveringen door derden aan de orde zijn;
zoals een aannemer die grondwerken verricht, fabrikanten die rioolbui-
zen leveren etcetera. Over deze leveringen moet de wettelijk voorge-
schreven omzetbelasting worden betaald. Deze omzetbelasting wordt
door leveranciers aan het Grondbedrijf doorberekend (voorbelasting) via
facturen. Daarnaast moet over de opbrengsten bij gronduitgiften van de
bouwrijpe kavels (bijvoorbeeld aan particulieren) omzetbelasting worden
afgedragen. Om nu te voorkomen dat belasting over belasting wordt
geheven, de zogenaamde cumulatie van heffing is het mogelijk dat een
Grondbedrijf de in rekening gebrachte voorbelasting terugvordert van de
fiscus of verrekent met de, middels gronduitgifte ontvangen, af te
dragen BTW. Het kan echter voorkomen dat (achteraf) blijkt dat het
Grondbedrijf niet alle BTW had mogen terugvorderen zodat er dus bij-
betaald moet worden. In dat geval spreekt men van fiscale kosten. In dit
kader is het van groot belang of er kan worden gesproken van onder-
nemersactiviteiten.
9. Bruto vloeroppervlakte woningen, winkels, kantoren.
10. Dit geeft aan dat de negatieve saldi in de stadsvernieuwingsgebieden
vooral het gevolg zijn van de relatief hoge kosten voor verwerving en
ontruiming.
11. Tot op zekere hoogte te vergelijken met het provinciale financiële toe-
zicht op gemeenten.
12. Daarbij is de kanttekening te maken dat het minimum percentage van
20% wel zeer dicht bij het als ontoereikend geachte bedrag van 39 mil-
joen ligt.
13. Het stadsdeelbudget uit het Gemeentefonds - het Stadsdeelfonds - is
weliswaar een veel hoger bedrag, maar hierin zit (vooralsnog) nagenoeg
geen enkele vrije beleidsruimte. Bij het Stadsdeelfonds gaat het om

154
 vastomlijnde budgetten (bedrag per formatieplaats, overhead, genor-
meerde bedragen per object onroerend goed en dergelijke). Stadsdeel-
raad Oost kreeg in 1990 bijvoorbeeld 32 miljoen uit het Gemeentefonds.
Dit is het bedrag dat resteert uit een bijna volledig door de centrale
stad opgestelde begroting (optel- en aftreksom) waarbij het overgrote
deel van de 32 miljoen uitgegeven moet worden aan personeelslasten.
Ontleend aan interview met het Hoofd van de sector Wonen en Werken,
Stadsdeelraad Oost, d.d. 6 juni 1990.
l~. Ontleend aan interviews met het Hoofd van de sector Wonen en Werken,
Stadsdeelraad Oost, d.d. 6 juni 1990 en met het Hoofd Planningbureau
Stadsvernieuwing, d.d. 5 juni 1990.
15. Deze toename wordt mede veroorzaakt door kostenstijgingen, die voor
een groot deel te maken hebben met het grote tekort aan stortplaatsen.
Interview met het Hoofd van Planning en Programmering van de afde-
ling CS V, d.d. 1 juni 1990.
16. Naast deze verwachte explosie van de bodemsaneringskosten voor de
negentiger jaren is de verwachting dat hiervoor met het nu serieus op-
starten van de produktie in de 20-~0 gordel (het gaat hier in eerste
instantie hoofdzakelijk om woningverbeter ing en woonomgevingsver-
betering) het Stadsvernieuwingsfonds hiervoor ook zal worden aange-
sproken. Een en ander zal nog meer ten koste gaan van de vrije beleids-
ruimte van de stadsdelen. Andere ontwikkelingen kunnen de vrije
beleidsruimte enigszins corrigeren, zoals de verwachte terugval van de
(vervangende) nieuwbouw en in mindere mate ten aanzien van 'behoud en
herstel'. Verder de afloop van de discussie over de samenstelling van de
programma's met betrekking tot het zogenaamde 'gedifferentieerd
bouwen'. Deze zal naar verwachting tot een relatieve toename van de
koopsector leiden en zodoende een afname van het beslag voor de door
de gemeente te financieren grondkosten betekenen. Voor de negentiger
jaren zijn deze ontwikkelingen evenwel van marginale invloed vergele-
ken met de invloed van de bodemsaneringskosten.

HOOFDSTUK 9

1. Ook het Grondbedrijf zag het 'dal' in de uitgaven wel aankomen. In het
begin werd heel voorzichtig begroot omdat dit gunstiger was in de
onderhandelingen over de hoogte in het budget. "We wisten wel dat 120
miljoen gulden grondkosten voor 1985 te veel was". Interview met het
Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht (Grondbedrijf), d.d.
10 augustus 1988.
2. Dit wordt ook geconcludeerd in Grondbedrijf/EPC, Relatie grondkosten-
werkelijke uitgaven, december 1987.
3. Ook kan het voorkomen dat er uiteindelijk onteigend moet worden en
dat is vaak een aanzienlijk hoger bedrag dan bij een minnelijke schikking
betaald wordt. Voor het goed functioneren is ruimte nodig in de raming-
en.
~. Vgl. Gemeente Rotterdam, Werkgroep Evaluatie, Evaluatie Stadsver-
nieuwingsfonds 1985-1987, november 1987.
5. Amsterdam viel in dit opzicht erg op hetgeen ook aan staatssecretaris
Heerma niet onopgemerkt voorbij ging. In 1988 schreef staatssecretaris
Heerma een brief aan het gemeentebestuur van Amsterdam waarin hij

155
 constateerde dat Amsterdam de grootste onderbesteding heeft van alle
gemeentes, namelijk een positief kassaldo van 130 miljoen op 31 decem-
ber 1986. Om die reden ook werd door de Staatssecretaris om een uit-
eenzetting van de enorme onderbesteding in de eerste jaren 1985 en
1986 gevraagd.
6. In de gemeente Den Haag dacht men aanvankelijk dat men in de aan-
vangsjaren met onderbesteding te doen had. Na herberekeningen in 1988
bleek dat er feitelijk sprake was geweest van een (aanzienlijke) over-
besteding.
F. van de Water, Stadsvernieuwingsfonds en grondexploitatie: Den Haag.
Afstudeerscriptie. Faculteit Bouwkunde, Technische Universiteit Delft,
mei 1989.
7. Met name geldt dit voor het criterium 'aantal monumentale panden'.
8. Vgl. C. Baur, L. Eerden, Decentralisatie van de stadsvernieuwing.
Doctoraalscriptie Planologie POl, Universiteit van Amsterdam, augustus
1985, p. 45-46.
9. Interview met het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht
(Grondbedrijf), d.d. 10 augustus 1988.
10. Interview met het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht
(Grondbedrijf), d.d. 15 juni 1990.
11. In de 'oude situatie' konden de kostenconsequenties nog voor een groot
deel bij het Rijk verhaald worden. Gezien het grote beslag van verwer-
vingskosten op het Stadsvernieuwingsfonds sprak het voor zich dat de
gemeente vooral op deze kostensoort de planning ging 'verstrakken'.
Verder valt op dat na 1985 het aandeel verwervingskosten afneemt het-
geen te verklaren is vanuit het concurrerend beslag dat het legt op
andere stadsvernieuwingsactiviteiten. Andere factoren vormen het
terugvallen van het nieuwbouwcontingent in de sociale sector, het sti-
muleren van particuliere woningverbetering, mede onder invloed van
hetzelfde r ijkscontingen ter ingsbele id.
12. Rigo, Stadsvernieuwing in Den Haag, oktober 1989, p. 36.
13. Interview met het Hoofd van de afdeling Grondexploitatie en Erfpacht
(Grondbedrijf), d.d. 15 juni 1990.
14. Toelichting bij het Verdeelbesluit Stadsvernieuwingsfonds 1989.
15. Vgl. in dit verband de eigen ervaringen van het Rijk met de WIR-
premies. De niet in die hoge mate verwachte financiële consequenties
van de WIR die in het jaar 1989 aan het licht kwamen, met name als
gevolg van de gehanteerde rekenmethode.
16. Nieuwe voorschriften met betrekking tot de verslaggeving over de
besteding van het Stadsvernieuwingsfonds werden gegeven in de Circu-
laire MG 88-04, 27 januari 1988.
17. Daarbij hanteerde het Grondbedrijf het - oneigenlijke - argument dat de
berekening door CSV geleverd weer eens helemaal niet klopte.
18. Interview met het Hoofd Planningbureau Stadsvernieuwing, d.d. 5 juni
1990.
19. Niettemin functioneren deze cijfers wel als vertrekpunt om via een
optelsom van al de gemeentelijke verslagen besteding Stadsvernieu-
wingsfonds het landelijk stadsvernieuwingsbeleid mede vorm te geven.
20. Zie de aangehaalde bronnen in deze paragraaf.
21. Vgl. Research voor Beleid, De financiële organisatie van Gemeentelijk
Ruimtelijk Beleid, februari 1989, p. 9-10.
22. G.M.J. Oude Vrielink gaat in zijn artikel 'Automatisering van het
gemeentelijk grondbedrijf'. in: Bank en Gemeente, november 1984, p.

156
 275-277, in op een aantal aspecten die het automatiseren van grondbe-
dr ijven juist zo gecompliceerd maakt. Dit is onder meer gelegen in de
aard van de gegevens en hun onderlinge samenhang. Deze gegevens zijn
namelijk deels van ruimtelijke aard (kaartmater iaaI) en deels van admi-
nistratieve aard. Daarenboven hebben deze gegevens deels betrekking op
feitelijk aanwezige situaties en deels op geplande situaties (vaak zijn er
meerdere alternatieven, waarvan er geen enkele precies werkelijkheid
wordt). In meer algemene zin wordt benadrukt dat het uiteindelijke suc-
ces van het automatiseren in hoge mate bepaald wordt door de aanslui-
ting ervan op de werkwijzen en procedures binnen de organisatie.
23. Vgl. Research voor Beleid, De financiële organisatie •••• a.w., p. 76.
24. De complexiteit van een dergelijke opgave wordt duidelijk uiteengezet
in de Nota kosten stadsvernieuwing uit 1986 van de gemeente Rotter-
dam.
25. Vgl. T AUW Infra Consult, Kosten en effecten van stadsvernieuwing
1986.
26. Interview met het Hoofd Planning en Programmering van de afdeling
CSV, d.d. 22 augustus 1988.
27. In dit kader kan ook op het belang van het op uniforme wijze hanteren
van begrippen gewezen worden, bijvoorbeeld het gebruik van het zoge-
naamde 'fase 3 besluit' bleek niet eenduidig gelnterpreteerd te worden,
hetgeen intern-gemeentelijk tot misverstanden in de planningsafspraken
leidde. Interview met het Hoofd Planningsbureau Stadsvernieuwing, d.d.
5 juni 1990.
28. In een interview werd in verband met deze grote kostenpost 'openbare
werken' verder opgemerkt: "Een budgetstelling van de Dienst Openbare
Werken wordt echter nog steeds niet bestuurlijk gecontroleerd, het
bestuur kijkt wel naar de verhouding tussen de raming en de werkelijke
kosten maar ze controleert niet of de Dienst Openbare Werken wel
kostenbewust werkt." Interview met de (toenmalige) projektgroepvoor-
zitter Oosterparkbuurt, d.d. 3 november 1988.
29. B. de Graaf, 'Het grondbedrijf: een toekomstverkenning'. in: Bank en
Gemeente, maart 1987, p.78-81.
30. P.H.J.Vrancken, Mogelijkheden van budgettering in de collectieve sec-
tor. (Instituut voor onderzoek overheidsuitgaven, memoranda) 1988.
31. Vgl. Gemeente Rotterdam, Concept-evaluatie twee jaar Stadsvernieu-
wingsfonds, 18-31 juli 1987, p.31.
32. G. Wig mans, 'Over een 'anoniem' initiatief in de stadsvernieuwing; het
budgetstelsel in de volkshuisvesting'. in: Oase, nr.17, 1987, pagina 28-31.
33. Idem.
34. De Raad voor de Gemeentefinanciën opteert, zoals zij stelt, voor een
"kwalitatieve benadering, gericht op vergroting van effectiviteit en
efficiëncy van de totale overheid door vergroting van de beleidsvrij-
heid".
35. Gemeente Rotterdam, ROSV, 'Planning en controle bij de werkvelden
van de secretarie-afdeling Ruimtelijke Ordening en Stadsvernieuwing',
12 juni 1986.
36. Vgl. gemeente Den Haag, 'Financiële randvoorwaarden, planvorming en
het taakveld grondexploitatie', ongedateerd.
37. J.Kortenoever, Grondbedrijven in de branding van ruimtelijke planning,
oktober 1988.
38. Het tot stand komen van een federatief werkverband bij de gemeente
Amsterdam, waarin Ruimtelijke Ordening, Grondbedrijf en Project-

157
 managementbureau (voorheen Planningbureau Stadsvernieuwing) zijn
vertegenwoordigd, en de 'samenvoeging' van Stadsontwikkeling en
Grondzaken bij de gemeente Den Haag in een matrixstructuur onder de
nieuwe naam Ruimtelijk Economische Ontwikkeling (REO) zijn voor-
beelden van zo'n ontwikkeling.
39. Interessant zijn in dit verband de initiatieven in Amsterdam om op
structuurplanniveau te komen tot een financiële vertaling. Deze verta-
ling bestaat - vooralsnog - vooral uit de relatie van het structuurplan
met grondzaken. Vergelijk CEBEON, Ruimte geprijsd. Van plantoetsing
bij grondexploitatie naar globale vef"evening in struktuurplankader",
December 1989.
40. Vgl. Research voor Beleid, De financiële organisatie .... a.w.

158
159
In de serie INTEGRALE STADSVERNIEUWING zijn verschenen:

C. van den Ham, J. Rosemann, P. de Weijer, Stadsvernieuwing in Delft.

Effecten en perspectieven voor bedrijven en werkgelegenheid. Delft 1986,
p.150, f27,50 (uitverkocht).

R. Koolma, In de schaduw van de stadsvernieuwing. Delft 1987, p.178,

f50,35.

P. Bertholet, C. van den Ham, J. Rosemann, Stadsvernieuwing en bedrijven.

Behoefteraming voor het Meerjarenplan Stadsvernieuwing 1987 - 1991. Delft
1987, p.90, fl3,80 (uitverkocht).

R. Hoksbergen, A.N. Kraaij, Financiëring van de stadsvernieuwing. Een

onderzoek naar de financiële situatie van de Tilburgse stadsvernieuwing.
Delft 1987, p.99, fl5,90.

K. Janssen, B. van der Laag, A. Moscoviter, Aanpak Moerwijk. Vernieuwing

van een na-oorlogse wijk. Delft 1989, p.74, fl9,1O.

P. Drewe, C. van den Ham, J. Rosemann, P. Stouten, Woning- en wijkver-

betering met behulp van georganiseerde zeHwerkzaamheid. Delft 1987, p.45,
f 15,90.

C. van den Ham, P. Stouten, Eigenaar-bewoners in Bloemhof. Een haalbaar-

heidsonderzoek naar woningverbetering, zelfwerkzaamheid en werkloos-
heidsbestrijding. Delft 1987, p.162, f29,15.

G. Wig mans (red), Integrale stadsvernieuwing. Problemen en perspectieven

bij de herinrichting van steden. Delft 1988, p.227, f 50,90 (uitverkocht).

H. Bodenschatz, P. Debold, J. Rosemann, Strategiën der Stadterneuerung:

Mailand und Bologna. Delft 1988, p.84, fl9,10.

C. van den Ham, P. Stouten, Integrale stadsvernieuwing: nieuwe perspectie-

ven. Delft 1989, p.108, fl5,90

Bovenstaande uitgaven zijn verkrijgbaar bij

Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1
2628 CN Delft
telefoon (015) 783254

160
Onderstaande uitgaven zijn verkrijgbaar bij
Publikatieburo
Technische Universiteit Delft
Faculteit der Bouwkunde
Berlageweg 1
2628 CR Delft
telefoon (015) 784737

R. Lijbers, P. Stouten, Totstandkoming woningkwaliteit. Delft 1989, p. 120.

G. Wigmans, G. Faber, J. Kenter, De financiële vernieuwing van de Amster-

damse stadsvernieuwing. Planning en grondexploitatie 198.5-1990. Delft 1991,
p. 161.

161
 DE FINANCIELE VERNIEUWING VAN
DE AMSTERDAMSE STADSVERNIEUWING
Dit boek geeft opening van zaken over het financieel
labyrint van net Amsterdamse stadsvernieuwingsproces zoals
dat zich in de periode 1985 - 1990 heeft ontprooid.
Het case-onderzoek Amsterdam maakt dUidelijk dat het
financieel-economisch management en de informatievoorzie-
ning in de stadsvernieuwingsplanning duidelijk aan ~ew . icht
hebben gewonnen. De wijze waarop het srondexploltatie-
proces op stedelijk niveau wordt georganiseerd blijkt hierbij
een crUCiale positie in te nemen. .
Ineegaan wordt Op' de vraag in hoeverre de lokale
planning in een bednjfsmatige opzet is geïnnoveerd.
Verder wordt het to~enomen belang van het stedelijk
plandocument als finanCieel afwegingsinstrument binnen het
ruimtelijk beleid benadrukt.
De studie geeft een oriëntatiekader voor gemeentelijk
zelfonderzoek en is bestemd voor al degenen die belang
hechten aan en geïnteresseerd zijn in zowel een inzichtelijke
als efficiënte planning op lokaal niveau.

SERIE INTEGRALE STADSVERNIEUWING

"