5.4.

1 CONCEITO E NATUREZA JURIDICA DAS TERRAS

DEVOLUTAS

Terras devolutas são terras públicas lato sensu,

indeterminadas ou determináveis, sem nenhuma utilização pública
específica e que não se encontram, por qualquer título, integradas ao
domínio privado. Quando determinadas via ação discriminatória,
passam a ser terras públicas strito sensu. As terras devolutas
pertencem, em regra, desde a Constituição de 1891 (art. 64), aos
Estados-membros, excetuando-se aquelas indispensáveis à defesa
das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias
federais de comunicação e à preservação ambiental, que são de
propriedade da União (CF/88, art. 20, II).

PAULO GARCIA dá um conceito genérico e um restrito,

quando declara que

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Para BEVILÁCQUA, devolutas

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Segundo MESSIAS JUNQUEIRE,

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PONTES DE MIRANDA oferece-nos dois conceitos

distintos. Num primeiro momento, diz que

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Num segundo momento, revela que

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LUÍS DE LIMA STEFANINI entende

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5.4.2 TITULARIDADE

Quanto à comprovação, na prática, da existência de terras

devolutas, parece ter hoje se pacificado, na doutrina e jurisprudência,
que não são todas aquelas em que não há inscrição imobiliária a
favor de particular. A União precisa, além de provar que não há o
registro, provar que a terra lhe pertence, não estando entre as terras
devolutas do Estado. A concepção de que o que não estiver
expressamente registrado a favor de alguém, nas áreas enunciadas,
pertence à União, está definitivamente afastada, prevalecendo a
dupla necessidade de comprovação, a saber: a) inexistência de
registro; b) propriedade da União.

Lembra Maria Sylvia Zanella di Pietro" que as terras

devolutas, quanto à titularidade, passaram por diversas fases: no
período colonial, pertenciam a Portugal; na época imperial,
pertenciam à Coroa; com a proclamação da República, a
Constituição de 1891 transferiu-as, para os Estados, com as reservas
já acusadas.

No plano jurídico, porém, a titularidade das terras

devolutas não é comprovada mediante documento cartorial. O título é
a própria non-na constitucional e as infraconstitucionais que
outorgam ao Estado esta especial condição, como assim ocorre com
as terras de marinha, por exemplo.

A primeira Constituição a tratar da matéria, como

antecipado, foi a de 1891 que transferiu aos Estados o património
devoluto, com as ressalvas já evidenciadas". As Constituições de
1937, basicamente preservam o que estava contemplando no
ordenamento jurídico infraconstitucional. A Constituição de 1946
reportava-se a "porção de terras devolutas indispensável à defesa
das fronteiras, às fortificações, construções, construções militares e
estradas de ferro (art. 34, 1 e lll)" e a de 1967, art. 4', que se referia
expressamente a "porção de terras devolutas".

Finalmente, a Constituição de 1988, a mais pródiga de

todas na matéria, tratou das terras devolutas federais nos eu artigo,
20, 11 e das terras devolutas estaduais, no art. 26, IV. Ainda,
estabeleceu critérios de destinação conforme o artigo 188, indo mais
além ao tratar sobre a sua indisponibilidade no art. 225, § 5'.

5.4.3 PROCESSO DE DISCRIMINAÇÃO

O processo discriminatório é aquele destinado a assegurar

a discriminação e delimitação das terras devolutas da União e dos
estados-membros, além de separá-las das terras particulares e de
outras terras públicas. A discriminação das terras devolutas da União
está prevista na Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976. Existem
duas modalidades de processos discriminatórios: a efetivada
administrativamente sendo aquele efetivado pela própria
Administração, está elencado nos arts. 2º ao 17 da Lei nº 6.383/76, e
por meio judicial que é aquele que se efetiva por intermédio do Poder
Judiciário disciplinada está a discriminação das terras da União nos
arts.18 a 23 da Lei nº 6383/76.

Aqui, o outro ponto fulcral a identificar as terras devolutas

como espécies de terras públicas. A primeira lei a sistematizar
melhor o í)rocesso disciiminatóiio, adn-únistrátivo e judicial, foi, na
realidade, o Decreto-lei n' 9.760, de 5.9.46. Posteriormente, a Lei n'
3.081, de 22.12.56, tratou somente do processo
discrinúnatóriojudicial, e finalmente pode-se considerar que a matéria
está completamente redigida pela Lei n' 6.383, de 7.12.76.

O propósito da lei em tela é pern-útir que o Estado por

meio de um processo próprio, especial, denominado processo
discrirninatório, identifique as terras devolutas, encontreas, localize-
as separe-as das demais categorias de terras, ou seja, das
particulares ou próprias, pertencentes aos entes privados ou mesmo
públicos.

Como mecanismo de atuação o Estado pode se valer de

um procedimento adn-únistrativo ou, se não resultar de nenhum
efeito, do processo judicial. No primeiro caso deverá constituir
comissão especial, que observará os procedimentos previstos na Lei
6383n6; no segundo, demandar judicialmente através de procurador
devidamente habilitado de qualquer dos entes públicos titulares das
terras devolutas. Nestas circunstâncias, aplicam-se as normas
especiais da própria lei acima referenciacia, e as do Código de
Processo Civil, inclusive quanto ao rito."

Identificando-se as terras devolutas, o que se faz por

exclusão, devem elas ser levadas a registro e destinadas a quem
legitimainente as ocupe. Se for o caso, deve o Estado inseri-Ias num
processo de reforma agrária ou colonização, se rurais. Caso sejam
urbanas, a destinação deverá dar-se de modo socialmente
compatível, espeitando as ocupações legítimas.

É de bom alvitre lembrar que o Estado não pode ser

detentor de terra para especular ou competir no mercado; haverá de
dar-lhe destino. Apenas nas circunstâncias que lhe autoriza o artigo
10 do Estatuto da Terra pode ser proprietário de tais áreas, mas
esses bens assumirão a condição de bem público de natureza
especial.
 Desse modo, tem-se mais uma comprovação da natureza
pública das terras devolutas, considerando que o particular não pode
discrimináIas, e, sobretudo, não pode destináIas. Por outro lado, a
destinação das terras apuradas como devolutas somente se pode
fazer mediante a previsões legais, especialmente mediante os
processos de legitimidade e regularização fundiárias.

Ocorre que o legislador nacional, no que concerte à

destinação das terras devolutas, resolveu inserir no estatuto
discriminatório invencionices como a denominada Licença de
Ocupação, que, da forma como está instituída, é inócua porque nem
o cidadão pode restar submetido ao enleio estabelecido para
expedição das ditas licenças, precárias e incompatíveis com a dinâm-
ica de que necessita o empreendedor hodiemo, nem o Estado tem
condições de gerenciar ou fiscalizar a capacidade empreendedora do
beneficiaria.

Para não incorrer em mesmo erro a Lei de Terras do

Estados do Rio Grande do Norte - Lei no 5.815, de 7 de outubro de
1988, prescreveu para destinar suas terras devolutas à alienação
definitiva, por venda ou doação ou mesmo a concessão real de uso.
Em qualquer circunstância requer a observância dos requisitos da
posse agrária, especialmente os relativos à atividade agrária (culturã
efetiva) e à morada habitual (residência), admitindo,
independentemente desses requisitos, a alienação por venda de
terras devolutas para fins empresariais, mediante comprovação de
projeto de investimento devidamente aprovado.

6. FAIXA DE FRONTEIRA

Trata de singela abordagem a respeito de conceitos

entabulados no art. 20 da Constituição da República Federativa do
Brasil, que regulamenta tanto a faixa de fronteira e as terras

devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras. Dessa

forma, indaga-se se terras devolutas indispensáveis à defesa das
fronteiras (art. 20, II, CF) é o mesmo que faixa de cento e cinqüenta
quilômetros considerada fundamental para a defesa do território
nacional (art. 20, §2°, CRFB). A observação dos dispositivos
constitucionais enfocados pode ser tomada sob o ponto de vista do
estado de defesa, que significa uma permanente atitude de
resguardo, proteção ou resistência; ou pelos distintos objetos a
serem defendidos: fronteira ou território nacional. A zona de fronteira,
ou as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras encerra
a indispensabilidade de proteção dos limites que demarcam o
território nacional, isto é, consiste numa área de operação onde o
Estado, através de suas forças armadas, possam desempenhar a
função de proteger os marcos confinantes territoriais contra possíveis
ameaças externas, seja de tentativa de invasão ao território nacional
seja da expansão de territorial alheia com a diminuição do espaço
territorial, bem como o combate efetivo aos crimes que não
respeitam as fronteiras como o contrabando, o narcotrafico, o
terrorismo, etc.

Dessa forma configuram domínio exclusivo da união,

conforme mandamento constitucional, as terras devolutas, ou seja,
as que não integram e nunca integraram patrimônio particular
consideradas indispensáveis à defesa das fronteiras, conceito
que carece de precisão especialmente no que se refere à
extensão de tais terras, que só pode ser obtida através do legislador
ordinário. Essa é a orientação do Supremo Tribunal Federal, ou seja,
somente a lei pode objetivar o conceito do constituinte para definir os
parâmetros de faixa de fronteira e zona de fronteira, o que se
percebe é que se tratam de conceitos distintos, sendo que a faixa
de fronteira abrange a zona de fronteira.

Com efeito, ainda quando se pretendesse que “zona de

fronteira” tem que ter necessariamente o mesmo sentido de “faixa de
fronteira”, que o artigo 20, § 2° da Constituição considera
fundamental para a defesa do território nacional, devendo sua
ocupação e utilização ser reguladas em lei, é evidente que a lei
poderá dar tratamento diferenciado a áreas situadas nessa “faixa
de fronteira” em razão até da avaliação da necessidade de
povoamento, para fins de defesa nacional, em umas e não em outras
a justificar, ou não, a concessão de benefícios para sua ocupação e
utilização, ocupação e utilização essas que, por isso mesmo,
foram deixadas para ser reguladas por lei.

Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça esposa

semelhante entendimento, no que se refere à distinção conceitual
dos termos faixa e zona de fronteira.

Por outro lado não há falar que os conceitos de

“faixa de fronteira” e “zona de fronteira” são sinônimos,
tampouco se conflitam. Nos termos da orientação jurisprudencial
desta corte, a faixa de fronteira, constitucionalmente
conceituada (CF, art. 20, § 2°), representa um todo, do qual,
propositalmente, foi escolhida uma porção do território nacional,
denominada “zona de fronteira”. Esta, por sua proximidade com a
fronteira, mereceu uma atenção especial do poder público,
através da edição da Lei 8.270/91, para fins de promover
a sua povoação e estimular o seu desenvolvimento.

Por derradeiro, a faixa de fronteira de cento e

cinqüenta quilômetros não se encontra entre as terras sob o domínio
da União, mas tão somente sob o seu poder de polícia, isto é, o
poder público federal pode intervir nas políticas de ocupação e
utilização de acordo com a política de defesa do território nacional de
acordo com a lei, ainda não elaborada.

RECURSO ESPECIAL REsp 680860 PR 2004/0112244-0

(STJ)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VENDA A NON DOMINO.

TERRAS DEVOLUTAS SITUADAS NA FAIXA DE FRONTEIRA.
ENTENDIMENTO PACIFICADO PELO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. CONSTITUIÇÃO DE 1946.
 1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso
Extraordinário n. 52.331, definiu que as terras devolutas situadas na
faixa de fronteira, tidas como zona indispensável à defesa do País
até o limite de 150 Km, são de domínio da União.

2. Aplica-se o entendimento do STF (RE n. 52.331) aos

casos em que, mesmo em se tratando de terras outras que não
aquelas objeto do julgamento acima indicado, sejam formuladas
questões cujos deslindes perpassem pelos aspectos nele abordados.
Tal procedimento atende ao princípio da estabilidade jurídica e
uniformidade das decisões judiciais quando havidas num mesmo
âmbito de aplicação.

3. As terras devolutas tidas por indispensáveis à defesa

nacional, assim consideradas as situadas na faixa de fronteira, não
podem ser transferidas pelos Estados-Membros a particulares sob
pena de caracterizar venda a non domino, uma vez que se trata de
terras dominicais da União, conforme entendimento manifestado pelo
STF no julgamento do RE n. 52.331.

4. Recurso especial dos réus não-conhecido. Recurso

especial do Incra conhecido em parte e provido parcialmente.

5. Recurso especial do Ministério Público não conhecido

por voto da maioria dos membros da Segunda Turma do STJ, ficando
vencido o Ministro Relator

STJ - 23 de Outubro de 2007

7. ILHAS

Pertencem à União as ilhas fluviais e lacustres nas zonas

limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas
e as costeiras. Pertencem aos respectivos Estados as ilhas fluviais e
lacustres não pertencentes à União – art. 20, IV e art. 26, III.

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com

outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras,
excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto
aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental
federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação da EC 46/05).

Redação Anterior:

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com

outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras,
excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II.

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 8. ÁGUAS PÚBLICAS

As águas públicas são aquelas que se compõem dos

mares, dos rios e dos lagos do domínio público. Classificam-se
dominicais e de uso comum. As de uso comum são compostas pelos
mares territoriais, as correntes, os canais e lagos navegáveis, as
fontes e reservatórios públicos. Todas as demais águas públicas que
não se configuram de uso comum são consideradas dominicais. As
águas públicas pertencem aos Estados-membros, exceto se
estiverem em terrenos da União, se banharem mais de um Estado,
se fizerem limites com outros países ou se estenderem a território
estrangeiro ou dele provierem, hipóteses em que pertencerão à
União, conforme disposto no art. 20, III, CF.

Mar Territorial - bem público de uso comum, é a faixa de

12 milhas marítimas de largura, contadas a partir da linha do baixa-
mar do litoral continental e insular do País (artigo 1 da Lei 8.617/93).

Águas Correntes e Dormentes - são águas correntes os

rios, riachos, canais, etc., e águas dormentes os lagos, lagoas, etc.
Serão bens públicos de uso comum quando navegáveis ou flutuáveis
bem como as correntes de que se façam estas águas(quando não-
navegáveis e não-flutuáveis, Di Pietro diz que são águas comuns -
artigo 7 do Código de Águas). São águas públicas, mas já agora
como bens públicos dominicais quando, situadas em terras públicas,
não forem do domínio público de uso comum, nem águas comuns.
Nos demais casos, por exclusão, serão águas particulares.

Rios Públicos Federais e Estaduais - os rios públicos

serão federais quando situados em terras federais, ou quando
banhem mais de um Estado, ou sirvam de limite com outros países,
ou quando se estendam ou provenham de território estrangeiro
(artigo 20 da CF). Nos demais casos serão estaduais (artigo 26 da
CF).
 Lagos e Lagoas Federais e Estaduais - serão federais
quando situados em terras federais, ou quando banhem mais de um
Estado, ou sirvam de limite com outros países ou se estendam a
território estrangeiro ou dele provenham(artigo 20 da CF). Nos
demais casos serão estaduais (artigo 26 da CF).

Lagos e Lagoas Particulares - os lagos e lagoas serão

particulares quando situados e cercados por um prédio particular, e
não forem alimentados por correntes públicas.

Águas Situadas em Zona de Seca - serão sempre bens

públicos de uso comum.

Regime Jurídico

Águas Internas - são aquelas que banham exclusivamente

o território nacional. Em relação a elas o domínio da Nação é pleno e
não sofre restrições. São reguladas pelo Código de Águas, sendo
que o uso das águas particulares e a própria repartição entre vizinhos
é regulada pelo CCB. Também constituem águas internas as águas
minerais, que possuem o seu próprio código. Essas leis foram
recepcionadas pela atual CF, que apenas se limitou a reservar à
União a competência para legislar sobre águas (artigo 22, IV), bem
como o aproveitamento energético do curso das águas em
articulação com os Estados onde se situam, diretamente ou mediante
autorização, permissão ou concessão (artigo 21, XII, b).

Águas Externas - são as que contornam o continente,

sendo a jurisdição nacional condicionada às regras internacionais
sobre águas.

STF - editou a Súmula n.º 479, segundo a qual “as

margens dos rios navegáveis são bens públicos de uso comum,
insuscetíveis de expropriação e, por isso, excluídas de indenização”.

STJ - a) os terrenos marginais aos rios situados em

propriedade privada são indenizáveis por servidão administrativa
(desapropriação indireta), tendo em vista o disposto no artigo 11 do
Código de Águas, que excetua do domínio público os terrenos
reservados situados às margens das correntes públicas e que por
algum título pertençam ao particular; b) os terrenos marginais aos
rios navegáveis situados entre Estados, por constituírem bens do
domínio público, estão fora da indenização em caso de
desapropriação, salvo se pertencerem ao particular por título
legítimo. As terras marginais só são indenizáveis, face ao preceito
constitucional, se se reconhecer, nas instâncias ordinárias, que os
expropriados usavam e dispunham das terras reservadas como se
proprietários fossem, a título legítimo, delas retirando rendimentos,
mediante ocupação e cultivo (1ª Turma, Demócrito Reinaldo, DJU 19-
05-97). Em suma, mesmo que marginal a rio público, sendo o terreno
utilizado por particular, mediante ocupação e cultivo, é indenizável.

8. MINAS E JAZIDAS

O conceito de jazida vem expresso no artigo 6º do

Decreto-Lei nº 227/67, como toda massa individualizada de
substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou existente no
interior da terra, e que tenha valor econômico. A mina é jazida em
lavra, que pode ser definida como um fenômeno geológico. Já a mina
seria o resultado da exploração da jazida. O artigo 176 da CF.
determina que as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos
minerais e os potenciais de energia hidráulica, são pertencentes à
União, garantida aos concessionários a propriedade do produto da
lavra. A pesquisa e a lavra implicam autorização ou concessão da
União, nos termos do artigo 176, § 1º, da CF.

8.1.1 SISTEMAS DE EXPLORAÇÃO E

APROVEITAMENTO DAS JAZIDAS

Entre os sistemas de exploração e aproveitamento das

jazidas, inicialmente, prevaleceu o sistema regaliano ou dominial, em
que a exploração do subsolo era realizada por aqueles que a Coroa
Portuguesa outorgasse o direito de livre exploração, haja vista a
diferença entre propriedade do solo e subsolo (Pietro, 2001). Assim,
a exploração das riquezas do subsolo se dava por meio de
concessões, sendo da incumbência daquele que o explorasse o
pagamento do quinto. Esse tipo de sistema perdurou até a primeira
constituição republicana. Posteriormente, com a constituição
republicana de 1891 as propriedades do solo e do subsolo passam a
ser a mesma, isto é, atribui-se um caráter de acessório ao subsolo, e
como o acessório segue o principal, ao dono do solo pertencia o
subsolo. Esse sistema era chamado de acessionista ou fundiário.
Como se pode notar, no artigo 72, parágrafo 17, da referida Carta
Magna:

“Os direitos de propriedade mantêm-se em toda sua

plenitude, salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade
pública, mediante indenização prévia. As minas pertencem ao
proprietário do solo, salvo as limitações que forem estabelecidas a
bem da exploração deste ramo de indústria”.

8.1.2 SISTEMA ATUAL

A Constituição Federal, em seu artigo 20, IX, estabelece

que "São bens da União os recursos minerais, inclusive os do
subsolo"; em seu artigo 176 que "As jazidas, em lavra ou não, e
demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica
constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração
ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao
concessionário a propriedade do produto da lavra"; e, finalmente, em
seu artigo 177, que "Constituem monopólio da União a pesquisa e a
lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos
fluidos".

Assim, em relação ao regime jurídico desses bens, a

Constituição Federal estabelece três regras básicas:

-em relação à propriedade: o art. 20, IX,.

 -em relação à exploração de forma ampla: art. 176 e
parágrafos

-em relação, especialmente, às atividades relativas ao

petróleo e gás natural.

Em qualquer dessas hipóteses, porém, o legislador

constituinte estabeleceu a dominialidade da União, no sentido dado
por Marcello Caetano, para quem "o domínio público corresponderá,
pois, ao conjunto dos direitos reais que a Administração Pública tem
por lei sobre o território e seus espaços, coisas próprias nele
individualizadas ou bens alheios, conferidos para serem exercidos no
regime peculiar do Direito Público".

Esse é o entendimento de Celso Bastos, para quem

"as jazidas petroliferas compõem a dominialidade pública.

São bens públicos que integram o patrimônio da União". Também
Ives Gandra, ao analisar o artigo 20, IX, da Constituição Federal,
afirma que "os recursos minerais são considerados bens da União".
No mesmo sentido, Pinto Ferreira, quando afirma que "os recursos
minerais são bens públicos da União".

Em se tratando de jazida de petróleo, gás natural e outros

hidrocarbonetos flúidos de bens públicos, importante classificá-las.

Como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os bens

públicos podem ser de uso comum do povo, de uso especial e
dominicais, para concluir que "o critério dessa classificação é o da
destinação ou afetação dos bens: os da primeira categoria são
destinados, por natureza ou por lei, ao uso coletivo; os da Segunda
ao uso da Administração, para consecução de seus objetivos, como
os imóveis onde estão instalados as repartições públicas, os bens
móveis utilizados na realização dos serviços públicos (veículos
oficiais, materiais de consumo, navios de guerra), as terras dos
silvícolas, os mercados municipais, os teatros públicos, os cemitérios
públicos; os da terceira não têm destinação pública definida, razão
pela qual podem ser aplicados pelo poder público, para obtenção de
renda; é o caso das terras devolutas, dos terrenos de marinha, dos
imóveis não utilizados pela Administração, dos bens móveis que se
tornem inservíveis".

Dentro dessa clássica classificação, nos parece que as

jazidas de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos são
bens públicos de uso especial, uma vez que tem uma destinação
pública definida constitucionalmente, qual seja, a exploração e
aproveitamento de seus potenciais; bem como, sob o seu aspecto
jurídico, esses bens públicos são do domínio público do Estado.

Assim, não se deve perder de vista que, mesmo à partir da

EC n.º 9/95, a União permaneceu com a titularidade do domínio
sobre os recursos minerais, inclusive em relação ao petróleo e o gás
natural, conforme já analisado o artigo 20, IX da CF, porém, a nova
redação do parágrafo primeiro do artigo 177, passou a permitir à
União uma opção, qual seja, a possibilidade de escolher entre a
manutenção do sistema de pesquisa e lavra atual ou a adoção de um
novo sistema, com a conseqüente contratação de empresas estatais
ou privadas, nos termos da lei.

A atividade de exploração e produção de petróleo e gás

natural enquanto atividade econômica. A questão do monopólio em
face da alteração do art. 177 da Constituição Federal pela EC n.º
9/95.

A atividade de exploração e produção de petróleo e gás

natural constitui atividade econômica, pois não se encontra no rol
daquelas funções típicas do Poder Público que direcionam-se à
satisfação das necessidades básicas da coletividade; mas sim, em
virtude de imperativos da segurança nacional e de relevante
interesse coletivo, a própria Constituição (art. 176) e a legislação
infra-constitucional entenderam por bem prever a intervenção estatal
no domínio econômico, de maneira a reservar ao Estado a pesquisa
e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros
hidrocarbonetos fluidos.