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Benoît Pellistrandi – Lycée Condorcet – Année 2018-2019 1

Le maire, un pouvoir exécutif

La Révolution française dans son souci de réforme de


l’administration a étendu le modèle de la commune à l’ensemble du
territoire. Elle est devenue le plus petit échelon administratif, suivi du
département. Il faudra attendre la IVe République pour qu’apparaisse la
notion de région, pensée comme entité pour une action étatique plus
efficace. L’uniformisation administrative répond à l’idéal d’égalité qui
repose sur la relation entre l’État et les citoyens. Il n’y a plus de statuts
particuliers mais des citoyens égaux en droits sur l’ensemble du territoire
national. Dans ces conditions, la figure du maire touche à l’histoire
politique nationale. Les conditions de sa nomination ou de son élection,
ses compétences, son affirmation face aux autres pouvoirs – le châtelain,
le curé –, sa représentativité sont autant d’enjeux qui marquent le XIXe
siècle, accompagnent la dynamique démocratisatrice de la France et la
politisation des masses1.

1800-1848 : Le maire, un « autocrate domestiqué » ?


Après le coup d’État du 18 Brumaire et la nouvelle constitution de l’an
VII, la loi « concernant la division du territoire de la République et
l’administration » (février 1800) établit une hiérarchie des communes
classées en cinq catégories : au-dessous de 2 500 habitants, de 2 500 à 5 000,
de 5 000 à 10 000, de 10 000 à 20 000 et au-dessus de 20 000. Chaque
commune aura un « maire » et un « adjoint ». Ils seront entourés de
conseillers. Maires et adjoints seront nommés, tandis que le conseil est élu.
Les maires sont nommés par le Premier Consul dans toutes les
municipalités de plus de 5000 habitants, par le préfet dans les communes
moins peuplées. La fonction ne donne droit à aucune rétribution (il faudra
attendre 1942 pour que soit instaurée une indemnité !). L’année suivante,
l’État dresse la carte des cantons et des « chefs-lieux » de canton où siège
notamment le juge de paix. Cette hiérarchisation du territoire qui obéit à
la vision militaire de Bonaparte aura des effets psychologiques importants
et nourrira des rivalités locales puissantes. En septembre 1802, le suffrage
censitaire est rétabli pour l’élection des conseillers municipaux (votent les
cent personnes les plus imposées du canton). Ils sont en charge pour 10
ans tandis que le maire et son adjoint le sont pour 5 ans. Pendant tout
l’Empire, le maire a été le relais local du pouvoir central. Dans sa
dynamique conquérante, l’Empire a demandé aux maires de devenir les
responsables du recrutement militaire (dès 1804 ils sont tenus pour
responsables des désertions et des réfractaires). Si bien qu’entre 1812 et
1Sur l’importance dans la littérature de l’échelon municipal, on lira avec profit la
nouvelle « Un coup d’État de Maupassant », La jument verte de Marcel Aymé (1933),
Roger Martin du Gard, Vieille France (1933), Clochemerle de Gabriel Chevallier (1934).
2

1814, au moment où l’effort démographique devient insupportable pour la


population française, les maires sont placés dans une situation de plus en
plus délicate. Cela explique sans doute pourquoi ils seront les acteurs du
changement d’allégeance et pourquoi, nombre d’entre eux, accueilleront
avec soulagement le retour des Bourbons. Ils seront parmi les premiers à
troquer la cocarde tricolore pour la cocarde blanche et en 1820, le manuel
à l’usage des maires précise bien que la couleur de l’écharpe du maire est
le blanc.
Fort de ce maillage administratif et politique si utile au
gouvernement du pays, le nouveau pouvoir de Louis XVIII ne touche pas
à l’institution municipale napoléonienne, « si ce n’est pour en aggraver le
caractère autoritaire »2. Naturellement une épuration politique a lieu et les
nouveaux préfets royalistes doivent nommer de nouveaux maires (ils ont
la possibilité de les choisir hors du conseil municipal). C’est ainsi par
exemple qu’Alphonse de Lamartine nommé maire de Milly (Saône-et-
Loire) en 1812, est confirmé dans ses fonctions. Mais il sera révoqué au
cours des Cent-Jours par Napoléon (il est vrai qu’alors il est dans la garde
de Louis XVIII !). Les Cent Jours sont un moment difficile pour les maires :
Napoléon suggère au ministre de l’Intérieur dès le 27 mars 1815 de
remplacer les « mauvais préfets et les mauvais maires ». Le 20 avril 1815,
dans la logique de cette libéralisation de l’Empire, une circulaire prévoit
l’élection du maire et du conseil au suffrage censitaire, avec un cens très
bas3. Le retour de Louis XVIII oblige une nouvelle fois les maires à faire
acte d’allégeance ou à justifier leur attitude pendant les Cent Jours. De
plus les élections de mai 1815 sont annulées et des maires royalistes
remplacent des maires bonapartistes dans un climat de plus en plus tendu,
qui débouchera sur la « Terreur blanche ». En 1816, un remplacement
général des maires est demandé par les ultras qui l’obtiennent. Partout, les
règlements de compte politique et symbolique ont lieu4. Les maires ont été
des relais indispensables de ce climat de terreur, dénonçant aux autorités
tel ou tel, dressant des listes de suspects (ainsi Alexis Devaux d’Hugueville,
maire d’Ivry à partir de 1815)5. La lecture de la littérature de l’époque –
Balzac et Stendhal – nous donne des portraits de maire et fait voir
comment la bourgeoisie locale s’est approché de l’aristocratie pour former

2 Jocelyne George, Histoire des maires 1789-1939, Paris, Plon, 1989, p. 69.
3 Des élections vont donc avoir lieu. « Royalistes et bonapartistes se comptent. Pour la
circonstance, républicains et libéraux se regroupent derrière l’Empereur, fondant ainsi
l’ambiguïté du bonapartisme », ibid., p. 71.
4 Ainsi par exemple à Salles, dans l’arrondissement de Libourne, le maire procède à

l’arrachage de l’arbre de la liberté planté en juillet 1792.


5 Une enquête collective du CNRS sur la sociologie des maires a montré la part

importante des nobles parmi les maires de la Restauration et la domination des


« propriétaires-rentiers ».
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une classe dominante, produit de synthèse post-révolutionnaire6. C’est à


cette échelle locale que s’opère le mieux cette rencontre « de l’ancien et du
nouveau », « de deux France, celle de la tradition et celle de la
Révolution ». Le maire est ainsi le produit d’une élite locale. Il est aussi le
champion d’un clan contre un autre, ce qui peut conduire aussi
l’administration à choisir une personnalité neutre pour contrecarrer les
luttes intestines qui déchirent les municipalités. On voit ainsi
progressivement surgir la dialectique subtile du centre et des périphéries :
comment disposer de relais efficaces sans pour autant tomber dans la
consolidation d’un pouvoir local qui risquerait, par cette force acquise,
d’être de plus en plus autonome ? Le maire doit bien être un relais, c’est-
à-dire être en capacité de jouir de la confiance du pouvoir d’en haut et de
ses administrés d’en bas. Nommé, le maire est bien un agent du pouvoir
mais il ne peut pas être un simple agent exécuteur. Le notable conjugue
une influence à double sens. Il la conjuguera avec celle du curé (la loi du
18 novembre 1814 impose que toute activité soit suspendue le dimanche
pour respecter le culte).
Louis Blanc, penseur socialiste, dénoncera ce « despotisme en petit ».
Paul-Louis Courier dénonce « le bon plaisir du maire et du préfet ». Du
coup, le maire de Luynes lui refuse d’être électeur dans son village malgré
les impôts qu’il paye et qui lui donnent le droit de vote. Pendant toute la
Restauration de 1814 à 1830, aucune loi municipale n’arrivera à être rédigée
pour corriger les défauts de ce système très centralisé. Ce blocage est lié à
la lutte que se livrent libéraux et ultras. Guizot, dès 1814, et pendant toute
la période, voudra corriger ce pouvoir des « maires qui s’érigent en petits
pachas » (1828). Le projet de loi du gouvernement Martignac de 1829
propose que les maires des communes de moins de 3000 habitants soient
élus et les autres nommés par le roi. Le corps électoral censitaire
représenterait 2% de la population. Lors du débat, le ministre de l’Intérieur
rappelle que « toute autorité émane du roi ».
La révolution de 1830 met à nouveau en danger les maires. Dès le 6
août, Guizot, Ministre de l’Intérieur, ordonne aux commissaires qu’il
envoie dans les départements de procéder au remplacement provisoire
des maires. Seront privilégiés la compétence et la richesse à condition
qu’elles s’accompagnent d’une allégeance à la Charte et à la nouvelle
monarchie. Les conseils municipaux seront débarrassés des ultras
(septembre). Puis le 21 mars 1831, une nouvelle loi municipale modifie en
profondeur le statut du conseil et du maire.
Le corps électoral municipal sera composé des hommes de plus de 21
ans, payant des impôts. On prendra les 10% les plus imposables dans les

6Une très belle lecture politique de la littérature du XIXe siècle est proposée par Mona
Ozouf dans Les Aveux du roman. Le XIXe siècle entre Ancien Régime et Révolution, Paris,
Fayard, 2001.
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communes de moins de 1000 habitants, les 15% dans les communes de


1000 à 5000 habitants, de 14% dans celle de 5000 à 15000 habitants et de
13% au-dessus. À ces électeurs s’ajoutent les capacitaires (gardes
nationaux, magistrats, professeurs, fonctionnaires, officiers en retraire,
polytechniciens…). La commune doit compter au moins 30 électeurs. Le
cens est donc variable d’une commune à l’autre. La France compte alors
près de 2,8 millions d’électeurs municipaux.
Si le maire n’est pas élu directement, il doit être choisi par le pouvoir
parmi ceux qui auront été élus au conseil7. Ces conseillers doivent avoir au
moins 25 ans. Le conseil municipal tiendra au moins quatre séances
annuelles. Ses compétences sont exclusivement locales et il n’a pas le droit
de voter des adresses aux citoyens ni de faire appel à d’autres conseils. On
veille donc à « dépolitiser » cette instance en la confinant aux traitements
des seuls intérêts matériels de la commune8. La loi de 1837 confirmera cela
en précisant que la commune est une personne civile distincte de l’État,
soumise à celui-ci, dont elle ne peut pas se considérer comme un élément
constitutif. L’intérêt local n’est pas l’intérêt général9.
Si la loi de 1831 est vue par ses promoteurs comme la défense des
libertés municipales, sur le terrain, la vie municipale va être tissée des
alliances entre différents groupes politiques qui sont souvent aussi des
enjeux familiaux10. On constate, à partir de 1835-1836, des alliances locales
entre orléanistes et légitimistes (qui expliqueraient en partie le
raidissement du régime) contre les libéraux les plus avancés derrière
lesquels se cachent républicains et bonapartistes11. Le maire de la
monarchie de Juillet deviendrait ainsi un « notable fabriqué ». Ils sont des
agents de l’ordre social et de la stabilité. Le pouvoir à travers l’Association
municipale qui édite la revue L’École des communes, aide les notables à
disposer des instruments nécessaires à la bonne administration de leur

7 Dans les communes de moins de 3000 habitants, c’est le préfet qui choisit ; au-delà
c’est le roi.
8 « L’élection ne confère pas au maire de rôle politique, mais la représentativité

souhaitable pour maîtriser les rapports sociaux », Jocelyne George, op. cit. p. 106.
9 La loi de 1837 confie aux conseillers municipaux la délibération sur la gestion des

biens, du budget et des équipements communaux. Ils peuvent donner leur avis sur les
questions de culte et de bienfaisance. Ils peuvent aussi examiner, sans sa présence, les
comptes du maire. Chose plus étonnante, la loi interdit la publication des débats du
conseil.
10 Dans une brochure intitulée Les Français peints par eux-mêmes, on distingue trois

types de maires : l’inoffensif et oublié de la petite commune isolée nommé par le préfet,
le notable absentéiste et le progressiste, dans l’opposition avant 1830, hissé au rang de
notable orléaniste après les Trois Glorieuses.
11 « Légitimistes et orléanistes se rencontrent, après 1834, unis dans un conservatisme

favorable aux intérêts des possédants », Jocelyne George, op. cit., pp. 95-96.
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ville12. Le maire de village (titre d’une brochure publiée en 1847 par Louis-
Marie de la Haie, vicomte de Cormenin) ne doit pas se contenter de savoir
lire et compter, ni détourner l’administration municipale à son profit. Il
doit en réalité être comme un père qui oriente ses administrés vers
l’épargne, le travail et la moralité (c’est à lui qu’incombe la surveillance
des lieux publics). Le maire doit être aussi digne (dans les villes il a un
costume officiel). « Un bon maire est le roi de sa commune. Les fonctions
de maire veulent un homme probe, instruit, indépendant par ses opinions,
par son caractère, par sa fortune, grave sans orgueil, bon sans faiblesse,
populaire sans trivialité » écrit Victor Offroy dans le Journal de Seine-et-
Marne en 1844.
La monarchie de Juillet est un moment important de la
municipalisation de la vie politique et sociale. La construction de mairies,
la création d’écoles (la loi Guizot de 1833) modifient peu à peu la
physionomie urbaine. Flaubert se moquera de la grandiloquence des
architectures des mairies dans la description qu’il fait de celle de Yonville
dans Madame Bovary. L’adduction d’eau est un souci pour ces maires des
années 1830-1840, qui sera largement partagé par leurs successeurs.
Fontaines et lavoirs sont installés et deviennent des signes de la bonne
gestion municipale. Le maire de Sélestat, inaugurant en 1843 une halle aux
blés, fait un discours qui révèle l’idéologie municipale régnante : « cette
ville est prête à remplir toutes les nouvelles conditions d’existence que la
civilisation lui impose. Voyez ses salles d’asile, ses écoles primaires et
supérieures, son collège de plein exercice, là est l’espérance, c’est la jeune
génération qui s’élève, instruite religieusement et moralement ; ses caisses
d’épargne, de secours mutuel, c’est la moralisation des masses pour
l’économie et la prévoyance ; ses maisons de refuge pour les vieillards,
d’asile pour les orphelins, son hôpital modèle et, surtout, cette belle
association en dehors de la loi et plus puissante qu’elle, pour l’extinction
de la mendicité, c’est une émanation de l’Esprit de Dieu, la charité ».
On pourrait penser que le maire est donc l’objet de critiques de la part
des républicains puisqu’il incarne le pouvoir dans sa forme autoritaire.
Mais encadré par la surveillance du pouvoir préfectoral et ministériel, le
maire est en réalité à la jointure du local et de l’influence. Son autorité peut
être contournée par une personnalité dont les relais en préfecture ou à
Paris sont plus importants. De plus, il est à la merci d’une révocation venue
d’en haut. Aussi ne semble-t-il pas concentrer sur lui en tant que fonction
une critique politique de fond. On déplorera des attitudes individuelles,
des abus de pouvoir mais ce n’est pas le maire en tant que tel qui est
critiqué.

12Cette revue aura à partir de 1837 un sous-titre Journal des progrès administratifs et
subsistera jusqu’en 1952 !
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1848-1882 : Le maire entre le peuple et le pouvoir


Entre 1848 et 1851, les maires vont être élus par les conseillers
municipaux, eux-mêmes élus par le suffrage universel. Grâce à cette
révolution, nombre de républicains prennent le contrôle des
municipalités. La révolution se passe à Paris, mais la diffusion de sa
nouvelle provoque des remous dans les villes et les villages. À Alenya,
dans l’arrondissement de Perpignan, le maire déplore que « tout ce que la
commune renferme de mauvais sujets » soit venu lui réclamer l’écharpe et
les papiers municipaux. À Annonay, dans l’Ardèche, les ouvriers
réclament au maire du pain, du vin et du travail. Dès le 10 mars, le
gouvernement a révoqué tous les maires qui sont remplacés par des
commissions municipales. Le 3 juillet 1848, le gouvernement entend
reprendre la main et contrôler ces commissions nées dans l’exaltation
républicaine. Si le maire est élu, il restera nommé dans les chefs-lieux
d’arrondissement, de département et dans les bourgs de plus de 6000
habitants. Les élections municipales auront lieu au scrutin majoritaire à
deux tours fin juillet-début août. Cette date vise à freiner la participation
populaire (travaux des champs). La lecture des résultats ne peut être faite
à l’échelle nationale tant les facteurs locaux sont déterminants. On peut
juste souligner le fait que les notables sont assez largement reconduits,
sauf peut-être dans le Sud et le Sud-Est13. La nouvelle constitution du 4
novembre 1848 donne au président de la République le droit de dissoudre
un conseil municipal.
L’élection présidentielle de décembre donne aux maires un rôle
politique majeur. Ils sont l’une des boussoles de l’opinion. Certains
demandent directement aux préfets des instructions pour savoir dans quel
sens orienter le vote de leurs administrés. La victoire du parti de l’Ordre
en mai 1849 provoque une tension avec les conseils municipaux
républicains. De nombreux maires sont révoqués14. Les élections
municipales de mai 1851 sont ajournées. Retardées à novembre, elles n’ont

13 « L’enquête sur les maires montre que dans l’ensemble, ceux de la Seconde
République, restent des ruraux. Artisans, hommes de loi, commerçants sont seulement
un peu plus nombreux qu’auparavant. Les républicains recrutent parmi ces
professions, souvent signe d’une promotion sociale récente. (…) Plus fréquemment
aussi, d’anciens adjoints passent à la première place. La monarchie de Juillet, par
l’élection des conseillers municipaux, avait permis que se constitue un vivier
d’hommes nouveaux aptes à jouer un rôle municipal ; les coteries municipales,
directement ou indirectement colorées, avaient contribué à organiser l’opinion »,
Jocelyne George, op. cit., p. 126.
14 Le 24 février 1850, à Marmigolles dans l’Allier, les républicains plantent un arbre de

la liberté devant la maison de l’ancien maire. Le lendemain le sous-préfet de


Montluçon arrive faire arracher l’arbre. Le préfet du Lot a envoyé à Paris une liste
qualifiant tous les maires du département (« homme d’ordre, très utile », « homme
d’ordre », « opinions politiques avancées », « socialiste propageant sa jalousie et sa
haine contre les riches »).
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pas lieu non plus à cette date. De plus, un projet de loi de 1850 envisage de
redonner au président de la République le pouvoir de nomination des
maires des communes de 3000 habitants et plus, au préfet pour les
communes moins peuplées.
Le coup d’État du 2 décembre 1851 divise les communes de France.
Les résistances provinciales au coup de Louis-Napoléon Bonaparte disent
la politisation des campagnes. Un des moments essentiels de cette
résistance est l’investissement de la mairie et la proclamation de
l’attachement de la ville à la Constitution. Le lien entre le local et le
national s’est opéré : c’est une conséquence du suffrage universel qui a
politisé les enjeux locaux et qui montre aussi que l’opinion particulière
sert à définir l’opinion majoritaire. Une fois solidement installé au
pouvoir, Louis-Napoléon Bonaparte et son gouvernement révoquent les
maires et les conseils municipaux républicains. Certains sont poursuivis
et condamnés comme Jean-François Magne, maire de Sauveterre dans
l’arrondissement de Rodez. Accusé d’avoir marché vers la préfecture pour
résister au coup d’État, il est condamné à la déportation en Algérie. Il y
meurt en août 1852 sans avoir compris l’objet de sa condamnation alors
qu’il s’était présenté de son propre chef devant les autorités le 9 décembre
pour expliquer son action. Cet exemple illustre le nouveau dilemme
politique : le maire est-il aux ordres du gouvernement, quel qu’il soit, ou
est-il l’élu du peuple ? Quelques jours après le coup d’État, il faut organiser
le plébiscite demandé. Là encore les maires sont en première ligne. Ceux
qui obtiennent les meilleurs résultats se verront gratifier de la légion
d’honneur ! De même, pour montrer leur allégeance au régime, ils
réclament des bustes de l’Empereur. Sauf pour les grandes villes à qui sera
offert par Napoléon III lui-même ces bustes, les municipalités devront
l’acquérir sur leur budget. Il semble que cette vaste « personnalisation »
du pouvoir n’ait pas été que le fait de maires zélés mais ait rencontré les
aspirations du monde rural profondément bonapartiste15.
La loi du 14 janvier 1852 refait du maire le relais du pouvoir exécutif.
Il sera nommé par celui-ci, y compris hors du conseil municipal (avec la
même barre des 3000 habitants que sous la monarchie de Juillet). On retire
au maire le pouvoir de nomination de l’instituteur qui est remis au préfet.
Le Second Empire centralise en faisant du préfet l’autorité majeure :
« considérant qu’on peut gouverner de loin mais qu’on administre bien
que de près ; qu’en conséquence autant il importe de centraliser l’action
gouvernementale de l’État, autant il est nécessaire de décentraliser l’action
purement administrative, les préfets statueront sur toutes les affaires
départementales et communales qui jusqu’à ce jour exigeaient la décision
du chef de l’État ou du ministre de l’Intérieur » (décret du 25 mars 1852).

15« Le régime a pour base sociale la paysannerie » rappelle Jocelyne George, op. cit., p.
146.
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Qu’on ne s’y méprenne pas : le mot de décentralisation renvoie à une


« préfectoralisation » de la décision, pas à son abandon à des autorités
locales élues ou représentatives. Cependant, il faut attendre 1855 pour
qu’une loi sur l’organisation municipale voit enfin le jour.
Les premières élections municipales ont lieu en août 1852 (les
suivantes en 1855 puis tous les cinq ans, le maire est désigné avant les
élections et le gouvernement lui demande de ne pas être candidat au
conseil). En élisant le conseil, les Français peuvent manifester leur attitude
à l’égard des potentats locaux. Aussi ces élections sont-elles lues avec
attention par les préfets pour essayer d’y détecter les mouvements de
l’opinion. Ceux-ci sont largement dépendants de circonstances locales.
D’autant que les élites locales sont peut-être avant tout arrivistes comme
le démontrerait l’exemple de Jean-Charles Plassiart, conseiller municipal
de Coulonges-sur-l’Autize (Deux Sèvres) dès 1829, maire sous la
monarchie de juillet, républicain convaincu en 1848, puis renommé maire
par l’empire en 185216 ! Ou encore celui d’André Ganne, à Parthenay, maire
républicain en 1848, puis destitué au moment du coup d’État, il réussit à se
faire nommer maire en 1861. En 1877, il sera même élu député républicain !
L’homme a réussi à se rendre indispensable. Eugène Labiche, enrichi par
son succès théâtral, après avoir acheté des terres et un château, est nommé
maire de son village de Souvigny-en-Sologne en 1868. Le comte de
Gobineau est nommé maire de Trie dans le Beauvaisis. Il écrit : « je marie
les jeunes demoiselles, je passe les pompiers en revue, je gémis sur les
cabarets, je fais améliorer la classe des bonnes sœurs et j’encourage les
gamins à réciter leurs leçons à M. le maître. Je suis très beau en écharpe.
Je te prie de le croire ». Le maire serait-il donc insignifiant17 ? Il doit être
surtout un agent électoral efficace et le mécanisme de la candidature
officielle repose sur le relais que vont constituer les maires de la
circonscription qui savent que leur maintien dépendra des bons résultats
enregistrés dans leur commune.

16 Il terminera mal : à causes de ses pratiques grossièrement intimidantes, notamment


lors des élections, il sera condamné en 1867. « Cette affaire était le premier scandale de
l’Empire, écrit Eugène Mouton qui fut le procureur du procès. Le suffrage universel,
jusque-là gouverné à peu près sans résistance par l’administration, découvrait une de
ses misères, la nécessité de s’appuyer sur les maires de campagne, qu’il fallait prendre
tels qu’on les trouvait, et de leur donner une confiance sans réserve. Tant que les
choses se passaient entre l’administration et le maire mal noté, on écartait son
influence ou on lui ôtait doucement son écharpe, et tout était dit. Mais cette fois, le
maire d’un chef-lieu de canton, agent patenté du préfet dans les élections, était attaqué
pour fraude électorale ».
17 Jules Renard qui est élu maire de Chitry dans la Nièvre (1904 et réélu en 1908, il meurt

en 1910) confie à son journal : « j’ai passé quatre ans à rien, pas même à user mon
orgueil ». Il rapport son expérience d’élu local de manière très amère qui dit aussi qu’il
ne faut pas idéaliser la fonction du maire d’une commune rurale sous la République.
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La loi de 1855 a donné au conseil une vraie fonction de surveillance.


D’une part, à la demande de trois de ses membres, on peut demander un
vote secret. Si les débats ne sont toujours pas publics, « tout habitant ou
contribuable de la commune a le droit de demander communication » des
délibérations du conseil. Une nouvelle loi de juillet 1867 fait encore
évoluer la relation du maire et du conseil. La formule « le maire administre
seul » est abandonnée et le conseil a voix délibérative sur les prérogatives
du maire.
Le maire a aussi une fonction sociale. Sous la monarchie de Juillet, on
lui avait demandé d’organiser les comices agricoles afin de favoriser les
progrès de l’agriculture. Sous l’empire, Napoléon III incite les maires à
organiser des sociétés de secours mutuel pour traiter la question ouvrière.
On favorise aussi des sociétés de musique qui auront un rôle social
majeur18, des sociétés d’anciens militaires, des joueurs de boule, etc.
Toutes ces associations organisée par la mairie mettent en place des
structures de sociabilité, en partie détachées de l’Église, qui reconfigurent
les rapports sociaux et politiques. De même les loges maçonniques ont
joué aussi un grand rôle dans la promotion d’hommes nouveaux et
d’idéaux politiques pré- ou républicains. On lira les analyses de Philip
Nord dans son ouvrage Le moment républicain. Combats pour la démocratie
dans la France du XIXe siècle (Paris, Armand Colin, 2013 [1995]) qui met à jour
une sorte de transition démocratique qui s’est déroulée, principalement
dans la seconde moitié de l’histoire du Second Empire et durant les années
1870, permettant la cristallisation d’une synthèse républicaine, grâce à ces
structures infra-politiques et locales. Le poids que l’Église et le clergé avait
dans la vie communale sous le Second Empire explique aussi sans doute
la vigueur de l’anticléricalisme postérieur et son assise sociale (l’adjectif
anticlérical apparaît en 1866).
Le maire du Second Empire est un chaînon entre le pouvoir
supérieur et ses administrés. Mais ses marges de manœuvre sont faibles.
Nul étonnement à ce que les adversaires politiques de l’Empire fassent de
la décentralisation un nouveau thème politique qui irrigue les oppositions
républicaines, libérales et royalistes. Le « Programme de Nancy » (1865)
expose un programme de réformes dans lesquelles le maire serait choisi
au sein du conseil municipal. Signent ce manifeste Odilon Barrot,
François Guizot, Jules Favre, Jules Ferry, Jules Grévy et Louis-Garnier
Pagès, échantillon exceptionnel qui dit la coalition anti-bonapartiste et
dessine les contours d’un consensus possible… En juillet 1870, la
« commission de décentralisation » présidée par Odilon Barrot adopte par
25 voix contre 24 le principe de l’élection du maire et par 24 contre 23 l’idée
d’une élection par le conseil municipal plutôt que l’élection directe. Mais

18
Voir le livre de Jann Pasler, La République, la musique et le citoyen (1871-1914), Paris,
Gallimard, 2015.
Le modèle tertio-républicain – Cours de B. Pellistrandi – Lycée Condorcet 2018-2019
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ces idées ne seront pas mises en œuvre par le régime… Agent politique, le
maire est aussi une élite sociale dont la place dans la hiérarchie dépend de
l’importance de la commune. Il n’est jamais dissocié d’un vaste réseau
familial et social qui explique bien des permanences malgré la succession
des régimes19.

1882-1939 : Le maire républicain, la mairie républicaine


La proclamation de la République, dans une France en guerre, oblige
le gouvernement provisoire à remplacer au plus vite les préfets (Gambetta
veille attentivement à ce point) et les maires. Les nouveaux maires, surtout
pour ceux qui se trouvent dans des départements occupés, vont devoir
faire avec les exigences de Prussiens. La Commune de Paris met au
premier plan les revendications municipales. En avril 1871, l’Assemblée
vote l’élection des maires par les conseils municipaux (à 10 voix de
majorité). Mais Thiers fait voter un contre-amendement qui réserve au
gouvernement la nomination dans les chefs-lieux de département et
d’arrondissement ainsi que dans les villes de plus de 20 000 habitants. Des
élections sont organisées pour le 30 avril et le 7 mai. Le 20 janvier 1874, le
gouvernement de Broglie redonne au pouvoir central la nomination de
tous les maires. Cette mesure heurte les opinions locales et Gambetta
estime qu’elle a contribué à populariser les républicains. Les élections de
de décembre 1874 manifestent le désaveu infligé aux maires nommés. Cela
accélère le compromis institutionnel sur la deuxième chambre, le Sénat,
que Gambetta aura l’habileté de présenter comme « le Grand Conseil des
Communes ». Dès lors, que les communes sont largement républicaines,
cette deuxième chambre peut être envisagée. En 1876, une circulaire
ministérielle revient sur la politique de nomination des maires depuis 1874
en prescrivant le retour des maires précédents ou la désignation du
conseiller le mieux élu. La loi de Thiers de 1871 est rétablie. Des élections
municipales partielles ont lieu en 1877 pour désigner les maires dans les
communes de moins de 20 000 habitants. C’est un succès pour la
République. « La dernière loi municipale a mis dans presque toutes nos
communes les mairies dans les mains d’hommes jeunes qui n’ont point
connu les terreurs de 1848 ni de 1851, qui datent politiquement du

19L’exemple de l’implantation de Théophile Roussel en Lozère est particulièrement


saisissant. Né à Saint-Chély-d’Apcher en 1816, député en 1849, conseiller général du
canton de Mende de 1861 à 1870, il succède à son père dans le canton de Saint-Chély en
1870 et est élu député de Florac en 1871. Il sera réélu en 1876 et 1877. En 1879, il est élu
sénateur (siège qu’il conserve jusqu’à sa mort en 1903). Son oncle est l’archiprêtre de
Marjevols qui attire à lui la neutralité des catholiques (il est républicain à partir de 1871).
Sa sœur a épousé Henri Bourillon, maire de Mende de 1871 à 1875 et de 1878 à 1881. Son
neveu (le fils Bourillon) est député de Mende de 1876 à 1877 puis de 1881 à 1887 et maire
de Mende de 1888 à 1893 (date de sa mort). Le cousin germain de Xavier Bourillon sera
député de Mende à sa suite. Son grand-père avait été maire de Mende de 1844 à 1848.
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plébiscite (mai 1870) et qui dépassent de mille coudées en intelligence


politique, en activité persuasive, en fermeté civique, les meilleurs de la
génération précédente » peut écrire Jules Ferry à sa femme le 5 juin 1877.
Le 12 mai 1877, la Chambre adopte la publicité des débats des conseils
municipaux. Cette disposition conduit Mac Mahon à la lettre du 16 mai…
Le nouveau gouvernement sollicite l’appareil d’État pour gagner les
législatives d’octobre : 77 préfets et 1743 maires ont été révoqués. Les
municipales de 1878 puis celles de 1881 confirment l’ancrage majoritaire
dans le corps électoral de l’option républicaine. La célébration du 14 juillet
comme fête nationale sera déclinée commune par commune. Les maires
en profitent pour organiser des fêtes dont la signification laïque est
soulignée : la République crée ses propres festivités qui entrent en
concurrence avec celles de l’Église. S’est ainsi opérée que ce Daniel Halévy
a appelé « la révolution des mairies » qui précède la conquête ultime de
l’État par les républicains20.
La victoire des républicains conduira à l’approbation de deux lois :
celle de 1882 qui prévoit l’élection des conseils municipaux dans toutes les
communes sauf Paris et celle du 5 avril 1884 qui régit la vie des communes.
Les élections sont un enjeu local et national. Ainsi à Orthez, la faction
royaliste du comte de Chesnelong perd-t-elle la mairie en 1881 malgré
l’encadrement associatif religieux qui permettait de quadriller les
électeurs. À Carmaux, en 1892, est élu un socialiste, Jean-Baptiste
Calvignac. Licencié par la Cie des Mines où il travaillait (ce qui provoque
une grande grève de soutien), il sera réintégré à la suite d’une intervention
du président du conseil, Émile Loubet, mais placé en congé sans solde
(alors même que la mairie ne donne droit à aucune gratification). Il est
réélu en 1896 mais son élection est annulée l’année suivante. Le préfet du
Tarn agit contre ce militant socialiste. En 1900, il sera réélu (et ce jusqu’en
1929 !) et sa légitimité ne sera plus mise en cause. À Lens, Émile Basly, sera
maire de 1900 à 1928. Proche des socialistes, il se mue en notable sachant
jouer de ses liens avec le monde des mineurs et les élites financières
locales. On parlera de « baslysme » pour désigner sa politique municipale
modernisatrice.
Le nombre et la variété des tâches du maire résultent en partie de son
triple statut politique : il est tout à la fois exécutif de la commune (avec ses
adjoints), président du conseil municipal et représentant de l’État à

20« Qui voudra comprendre la politique du pays, c’est au village qu’il lui faudra aller.
Mais à un village qui n’est plus celui qu’ont rêvé les notables (…) Depuis 1877, le maire
villageois est l’élu direct des conseillers municipaux, eux-mêmes élus par le suffrage
universel. Dès lors, dans chaque conseil, un groupe ardent attaque et vise le nouveau
poste. Les révolutions fameuses de 1830 et 1848 n’ont pas eu plus d’action que celle-ci
qu’on aperçoit à peine. Elles affectaient l’État. La révolution des mairies affecte le tissu
même de la société, elle atteint et change les mœurs », Daniel Halévy, La fin des notables,
Paris, 1929.
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l’échelon de la commune (tout comme un préfet à celui du département).


C’est ce dernier aspect de son travail qui crée ses obligations les plus
nombreuses : tenir à jour l’état civil, les listes électorales, les listes de la
conscription, recevoir les déclarations de résidence des étrangers, des
propriétaires de chiens, de bicyclettes, délivrer des certificats de résidence,
de vie, de moralité, dresser les états des vaccinations, établir des
mercuriales, parapher les registres des commerçants, des receveurs des
postes, des buralistes, viser les saisies et assister les huissiers dans les
ouvertures de portes, inspecter les poids et mesures, organiser les convois
funéraires (à partir de la loi du 28 décembre 1904 qui attribue à la
municipalité le service extérieur des pompes funèbres), voire régler
l’usage des cloches des églises de la commune (article 27 de la loi de
décembre 1905 sur la Séparation des Églises et de l’État21). Le maire a aussi
des pouvoirs de police pour assurer l’ordre public, la sécurité, la moralité
et l’hygiène. Secondé par un garde-champêtre (dans les communes de
moins de 5000 habitants), il peut mobiliser la gendarmerie22.
Le maire est le gestionnaire de sa commune23. Il exécute les dépenses
votées par le conseil et il dirige les services municipaux, qui peuvent être
forts de plusieurs milliers de personnes dans les grandes villes24. Le maire
dirige son conseil plus qu’il ne lui est soumis et il est la véritable
incarnation du pouvoir municipal. Certains maires en acquièrent un
prestige considérable25. Mais tous sont indispensables. En cas de danger
ou de péril, de catastrophe, c’est vers le maire que la population a le réflexe
de se tourner. Il lui faut devenir le porte-parole de la commune. En 1906,
La Vie municipale, un bulletin hebdomadaire qui aide les maires, fait de la
publicité pour des ouvrages sur l’art du discours. Un recueil mensuel, Le
Cérémonial, propose aux maires des textes tout prêt pour « discours, toasts,
éloges funèbres, mariages, décès, banquets, réceptions, réunions de

21 À Revest, près de Toulon, le maire anticlérical arrête des dispositions très précises
pour les cloches de l’église. Le « bourdon civique » devra sonner 21 coups à midi, 7
coups pour annoncer une naissance, 24 coups pour un mariage, 12 coups pour un décès,
les fêtes civiles seront annoncées par 21 coups et l’angélus de midi ne sera plus sonné !
On voit là la manière dont on essaye d’installer un autre cadre de références dans la
vie quotidienne.
22 Dans les grandes villes comme Lyon et Paris, dès 1871, la police relève directement du

gouvernement. Ce sera le cas à Marseille en 1908 et, en 1939, dans les dix plus grandes
villes du pays.
23 La commune ne fixe que la moitié de ses recettes. L’autre moitié est liée à des

transferts de la part de l’État. Le préfet surveille l’équilibre budgétaire de la


municipalité et le budget est validé obligatoirement par le préfet… jusqu’en 1982 ! Cette
tutelle de l’État vise aussi à lutter contre la corruption locale.
24 Ce n’est qu’en 1952 qu’une loi établira le statut du personnel communal. Jusque-là il

dépend du bon vouloir du maire. C’est donc un puissant instrument de clientélisme.


25 Edouard Herriot à Lyon (1905-1957), Jules Siegfried au Havre pendant 42 ans en trois

fois, Maurice Viollette à Dreux (1908-1959).


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sociétés, distinctions honorifiques, distribution des prix, fêtes publiques ».


La parole du maire est action de la République, visibilité de celle-ci. Elle
entre en concurrence avec celle du curé. La commune républicaine est
bien la concurrente de la paroisse !
Le maire va s’installer dans le paysage républicain de manière
extrêmement solide. Il va souvent être le constructeur de la mairie et de
l’école républicaines et l’État va le gratifier d’une attention qui culmine
lors du banquet des maires de 1889 et de 1900 (qui a lieu le 20 septembre).
En 1889, 13000 maires viennent à Paris, 22000 en 190026. En 1889, on était
en plein reflux de la vague boulangiste ; en 1900, il convenait de panser les
fractures de l’affaire Dreyfus. Les maires sont le vecteurs d’une union
nationale dont le nom est République, comme si l’échelon municipal
donnait justement de la République une version consensuelle par rapport
aux combats politiques partisans de Paris et du Parlement. En outre,
même s’il est élu, et donc représentatif des populations, il demeure un
agent de l’État dominé par le préfet.
« Siège d’institution, lieu de pouvoir, la mairie est aussi un lieu
symbolique » analyse Maurice Agulhon27. La mairie s’apparente à la
République puisque c’est celle-ci qui l’a installée dans la fonction qu’on
lui connaît. Cette municipalisation de la vie sociale est indéfectiblement
liée au modèle républicain. La loi de 1884 oblige chaque commune à
disposer d’une « salle de mairie » dans laquelle personne ne pourra être
logé (ni le maire, ni le secrétaire de Mairie, ni l’instituteur). Comme il faut
aussi construire l’école municipale, bien des maires construiront un
bâtiment abritant tout à la fois l’école et la mairie, créant une sorte d’idéal-
type du village de la Troisième République. L’esprit républicain, la
valorisation de la fonction de maire et la symbolique de la mairie
caractérisent ainsi la culture politique de la France de la fin du XIXe siècle,
dont l’empreinte sur le pays demeure considérable en termes de
représentations et d’imaginaires collectifs. La variété des édifices
construits peut tout à la fois révéler des positions politiques (la gauche
construirait magnifiquement pour faire de la mairie un contrepoids à
l’église et au château ; la droite serait économe à la manière des paysans),
le souci de donner une identité à des communes nouvelles (très sensible
en banlieue parisienne – cf. l’hôtel de ville de Puteaux, des Lilas, Arcueil
dont la mairie de style renaissance est construite par le maire Émile
Raspail, fils de François Raspail), l’inscription dans une culture régionale.
26 On s’y est servi de 6 tonnes de glace pour rafraîchir 27 000 bouteilles de vin en 1889.
Onze ans plus tard, ce sont 39 000 bouteilles qui sont servies ! En 1900, 200 000
assiettes sont nécessaires. Au menu, un plat de poisson (darnes de saumon), un plat de
viande (filet de bœuf), deux plats de volailles (canetons et poulardes), un plat de gibier
(faisan)
27 Maurice Agulhon, « La mairie. Liberté, égalité, fraternité » dans Pierre Nora (dir.), Les

lieux de mémoire, t. 1 : La République, Paris, 1986, pp. 167-193.


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Les inscriptions sur les mairies disent aussi bien des choses : au triptyque
Liberté-Égalité-Fraternité, s’ajoutent parfois d’autres mots (Vote aux Lilas,
République française et Obéissance à la loi à Villeneuve-de-Berg dans
l’Ardèche, Liberté-Égalité-Science à La Celle [Var]).
La gestion municipale diffère d’une ville à l’autre, surtout en fonction
de la taille de celles-ci. Il est clair que les grands enjeux urbains favorisent
des pratiques où s’entremêlent les choix politiques et les enjeux financiers
(construction de dépôts de chemin de fer, d’infrastructures,
d’embellissement [fontaines, statues, etc.], de nouveaux quartiers). La vie
municipale devient de plus en plus intense. Les scandales des années 30
sont aussi liés à la proximité trop grande du député-maire avec telle ou
telle spéculateur ou promoteur.
En 1907, à l’initiative du maire de Nantes, Édouard Sarradin, se tient
un « congrès des maires de France ». Il s’agit de rassembler les maires des
villes de plus de 35 000 habitants pour coordonner leurs positions face à
l’État. Ils décident d’élargir leur audience aux maires des communes de
plus de 6 000 habitants. Une Association nationale des maires de France
et d’Algérie est créée en concurrence (pour s’adresser principalement aux
communes de moins de 6 000 habitants). Son orientation est droitière et
vise à rassembler les maires face à « l’arbitraire de l’administration
supérieure ». Une association socialiste, beaucoup plus faible
numériquement, participe aussi à ce mouvement de défense des libertés
municipales (la première ville conquise par les socialistes fut Commentry
dans l’Allier en 1882). Les deux premières associations fusionneront dans
le climat de l’après Grande Guerre en 1925 : la nouvelle structure prend le
nom de Association des maires de France en 1933. Elle sera présidée par
Paul Bellamy, député-maire de Nantes, puis Paul Morel, maire de Vesoul
et enfin Paul Marchandeau, maire de Reims depuis 1925 entre 1934 et 1944
et Édouard Herriot (1945-1946), Pierre Trémintin (1946-1964), maire de
Plouescat dans le Finistère (il est élu maire en 1912 et le sera jusqu’à sa mort
en 196628!).
La guerre de 1914-1918 va solliciter les maires qui deviennent les
porteurs de la mauvaise nouvelle des morts et des blessés. Dans les
départements occupés, les maires sont rapidement des otages des
Allemands et de nombreux élus seront fusillés. Après 1919, le maire et le
conseil municipal seront chargés d’honorer la mémoire des morts et le
monument aux morts deviendra un nouveau lieu essentiel de la
symbolique républicaine et nationale29.

28 Il est l’un des 80 parlementaires à avoir refusé les pleins pouvoirs à Pétain le 10 juillet
1940.
29 Dans le tome consacré à la République des Lieux de mémoire, l’article qui suit celui

sur la mairie est consacré aux monuments aux morts (A. Prost).
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Dans l’entre-deux-guerres, on parlera de socialisme municipal pour


caractériser la gestion des nouveaux élus socialistes. Ainsi, en 1935, la SFIO
n’est à la tête que de 1 300 communes environ sur les 38 000 communes
françaises de l’époque. Cependant, elle connaît une première vague de
conquêtes municipales à cette période, en particulier dans les grandes
villes de province : Marseille, Lille, Strasbourg en 1919, Bordeaux et
Toulouse en 1925 sont prises par le Parti socialiste (avant-guerre
Montluçon, Limoges, Roubaix et Toulon avaient été conquises).
Confrontés à une grave crise du logement, puis à la crise économique des
années 1930, les maires socialistes élaborent des politiques sociales
ambitieuses. À l’image des premiers maires des années 1880, la ville est, en
effet, pensée comme un tout dans lequel l’utopie socialiste peut
pleinement s’affirmer. Elle devient ainsi le laboratoire d’expérimentations
innovantes et originales comme les boulangeries ou les pharmacies
municipales, qui font de ces cités à la sociologie populaire des îlots de
socialisme. Les maires socialistes y font l’expérience du pouvoir bien avant
que leur parti ne l’exerce à l’échelon national en 1936. Ils ont recours à
l’emprunt pour doter la commune d’équipements d’assistance car la
municipalité devient une « municipalité providence »30. Le maire
socialiste se fait fort d’être à la fois un expert et un technicien. Dans cette
expérience, Serge Berstein veut voir une « républicanisation » du
socialisme – et cela redit l’importance de l’échelon communal – et Aude
Chamouard une pratique de gouvernement municipal qui prépare au
gouvernement national.
La croissance des villes de banlieue (Villejuif [Paul Vaillant-
Couturier], Saint-Denis [Jacques Doriot], Suresnes [Henri Sellier31]) fera
de ces municipalités des laboratoires politiques et sociaux de l’entre-deux-
guerres. Sans doute se forge localement les anticipations de l’État
providence français d’après la Seconde guerre mondiale. En 1935, près de
un parlementaire sur deux est maire. Les élections municipales de 1935
mettent en avant un phénomène nouveau : la banlieue rouge ! On se
demande s’il ne faut pas revoir la loi sénatoriale pour empêcher le
débarquement d’élus communistes au Sénat. En 1939, le gouvernement
Daladier dissout les conseils municipaux communistes et révoque leur
maire.
Le 16 novembre 1940, le maréchal Pétain revient aux pratiques du
XIX siècle : les maires des communes de plus de 2 000 habitants seront
e

30 Voir Aude Chamouard, Une autre histoire du socialisme : les politiques à l’épreuve du
terrain, Paris, CNRS Éditions, 2013.
31 Il sera l’un des promoteurs des cités-jardins ouvrières. Il sera ministre de la Santé du

gouvernement Blum en 1936.


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nommés ; ils choisiront eux-mêmes leurs conseillers municipaux que


confirmera le préfet. « On retourne en 1815 »32.

Conclusion
En 1945, la loi de 1884 redevient la loi municipale et le restera
jusqu’aux lois de décentralisation de 1982. Mais la grande innovation est la
féminisation du corps électoral. Cependant, on ne compte que 3% de
femmes dans les élus municipaux de 1945 et 1% de maires… Elles ne sont
encore que 4% en 1983 ! Concluant son étude sur l’histoire des maires en
France, Jocelyne George estime que le présidentialisme de la nouvelle
constitution de 1958, accru en 1962, conduit les Français à voir le maire
comme un président local. La démocratisation passe en effet par une
personnalisation des fonctions, surtout si celles-ci sont obtenues grâce au
suffrage universel. La comparaison du maire avec le président dit bien la
puissance d’évocation du pouvoir exécutif dans l’esprit des électeurs. Elle
dit aussi l’ambiguïté du statut du maire qui est tout à la fois un élu et une
sorte de baron local, le premier stade de la République et la manifestation
des réalités locales qui sont aussi un obstacle à l’idéal d’égalité que porte
la République. Le maire, premier magistrat de la commune, est tout à la
fois l’homme (ou la femme) de la République mais aussi ce « petit satrape »
qui règne sur sa localité. Décidément, la politique est partout et la
vigilance du citoyen convoquée en permanence.

32 Jocelyne George, op. cit., p. 264.


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