Instrumentos de Gestión Ambiental

PRINCIPIOS,
TÉCNICAS Y
PROCESOS
DE
GESTIÓN
AMBIENTAL
Instrumentos de
Gestión Ambiental.
Ma. Ing. Marco A. Alcalde C.
Instrumentos de Gestión Ambiental – Diplomado de Derecho Ambiental y Responsabilidad

Social –CEDDAL. 2010.
CONTENIDO
I. Introducción ...............................................................................................3
1. Gestión Ambiental .............................................................................3
2. Las organizaciones y el medio ambiente ...........................................4
3. Los principios de la gestión ambiental...............................................4
4. Implementación del Sistema de Gestión Ambiental..........................4
5. Planificación del Sistema de Gestión ambiental ................................5
6. Programa de Gestión Ambiental .......................................................6
7. Política ambiental ..............................................................................6
8. Política ambiental de estado .............................................................7
II. Instrumentos de gestión ambiental ...........................................................10
1. Ordenamiento territorial ambiental ..................................................10
2. Zonificación ecológica económica ......................................................12
3. Acondicionamiento territorial y desarrollo urbano ...........................17
III. Bibliografía consultada ..............................................................................18
Ma. Ing. Marco A. Alcalde C. Página 2 de 18

I. INTRODUCCIÓN
A partir del trabajo de evaluación ambiental y alerta temprana que ha venido realizando el
Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente en América Latina y el Caribe, y la
preocupación expresada en el Foro de Ministros del Medio Ambiente de América Latina y el
Caribe sobre la situación del medio ambiente urbano en la región, es que se implementan
nuevos instrumentos de Gestión Ambiental que buscan promover una mejor comprensión de
las dinámicas de las ciudades y sus ambientes, suministrando a los gobiernos municipales,
científicos, formuladores de políticas y al público en general de la región, información
confiable y actualizada sobre sus ciudades para ayudar a mejorar la gestión ambiental urbana.
Por medio de estos instrumentos se busca promover una intensa participación de instituciones
públicas y privadas, expertos y ciudadanos, adultos y jóvenes, con la finalidad de compilar y
analizar de forma exhaustiva la información y estadística sobre la situación legal y ambiental
de la ciudad integrando datos dispersos, construyendo consensos sobre temas prioritarios y
emergentes, formulando conclusiones y recomendaciones para mejorar la gestión ambiental
de las ciudades.
El objetivo del presente documento busca proveer de material base para promover un análisis
y una reflexión acerca de la forma como se pueden manejar los recursos naturales de nuestras
propias localidades y regiones, con una perspectiva de manejo y remediación ambiental y
gestar soluciones a los problemas existentes. Asimismo, se presenta las bases sobre las cuales
se debe sentar la política ambiental urbana y la dirección de las acciones que llevarán a
nuestras localidades y regiones a convertirse en áreas sustentables.
Es bueno declarar que existe aún un largo camino por recorrer, pero la suma de esfuerzos de
las organizaciones, instituciones privadas y gubernamentales, y el empeño por desarrollar y
construir una visión sistémica que permita entender las interrelaciones entre los diferentes
sectores de la economía, la sociedad y el medio ambiente, con el fin de enfrentar el reto de
conservar y usar sosteniblemente los recursos naturales y mejorar la calidad de vida de las
poblaciones.
1. La Gestión Ambiental
1.1 Definición:
La gestión ambiental es el conjunto de acciones, políticas, regulaciones, principios y la

institucionalidad, diseñadas y ejecutadas por el Estado con participación de la sociedad civil,
instituciones educativas y el sector privado, para lograr una ordenación sostenible del
ambiente, como indicio básico para aspirar al desarrollo sostenible del país y de la población.
Es el Estado el encargado de realizar las actividades de promoción e iniciativa institucional,

siendo involucrada la sociedad en su conjunto, conjunto descrito y determinado por la
ciudadanía y el sector empresarial, siendo estos últimos actores muy importantes en la
formulación, aplicación y evaluación de la gestión ambiental.
Por ello el ordenamiento ambiental debe ser entendido como el uso del espacio y de sus
componentes de acuerdo a sus características ecológicas, culturales y sociales con el fin de
obtener su máximo aprovechamiento, sin comprometer su calidad y sostenibilidad.

Por ello es necesario describir el ordenamiento territorial, por medio de un instrumento

multidisciplinario, intersectorial, descentralizado y participativo como es la Zonificación
ecológica económica.
2. Las organizaciones y el medio ambiente
Las organizaciones que desarrollan sus actividades dentro del medio ambiente e inciden sobre
éste a través de sus actividades, productos y servicios, son responsables de la cantidad e
intensidad de estas incidencias o impactos ambientales.
Para minimizar y eliminar estos impactos deben desarrollar la función ambiental como una
actividad específica integrada e interrelacionada con las demás dentro de la organización.
Para facilitar la implementación de un sistema de gestión ambiental es importante

comprender y desarrollar el contenido DIS-ISO-14004, denominada; “Sistemas de Gestión
Ambiental- Lineamientos generales sobre principios, sistemas y técnicas de apoyo”.
3. Los Principios de la Gestión Ambiental.
Todo Sistema de Gestión Ambiental (SGA), se fundamenta en cinco principios:
El primer principio: Compromiso de la dirección superior y política.
El segundo principio: Planificación.
El tercer principio: Implementación y operación.
El cuarto principio: Medición y evaluación (verificación y Acciones correctivas y preventivas).
El quinto principio: Revisión y Mejoramiento constante.
4. Implementación del SGA.
Se basa en el desarrollo del principio del compromiso de la dirección superior y política, siendo
importante lograr el compromiso de la dirección, en relación al mejoramiento del desempeño
ambiental de la organización, sin éste no se podría asegurar el éxito de la función ambiental.
Para ello es necesario conocer el desempeño ambiental de la organización mediante la

realización de una Revisión Ambiental inicial.
Asimismo, definir el desempeño ambiental de la organización mediante la realización de una

revisión ambiental inicial. La política debe definir los principios generales y la orientación de la
actividad de la función ambiental de la organización.
Por otra parte, requiere disponer y desarrollar mecanismos que aseguren la eficiencia y
eficacia, basando dichos efectos en los niveles de capacitación, la dirección de la organización,
los recursos humanos, físicos y financieros, el conocimiento del marco legal vigente, el manejo
de procesos de reciclaje, manejo de residuos, ahorro de agua, combustible, energía eléctrica,
etc.

También es necesario considerar la integración y compatibilización de la función ambiental con

las demás funciones gerenciales, es imprescindible que las actividades de la organización sean
conocidas y tengan presentes los objetivos ambientales, armonizando y resolviendo de forma
adecuada los eventuales conflictos que pueden surgir. Esta integración permite lograr
beneficios como consecuencia de un mejor uso de la estructura y recursos que se emplean en
funciones de apoyo al SGA, tales como el control operativo, estructura administrativa
contable, mercadeo, entre otros.
La implementación y desarrollo eficaz de un SGA requiere de la asignación de

responsabilidades y autoridades a la función ambiental, siendo indispensable un equipo
humano acorde con el tamaño de la organización, un responsable de la función ambiental, que
dependa directamente de la dirección.
5. Planificación del SGA.
Consiste en la formulación de un plan de acción que satisfaga la política ambiental que defina
los requerimientos tales como:
a) La identificación de los aspectos ambientales de la actividad y productos de la

organización, así como de la ocurrencia de descargas o emisiones accidentales debidas
a fallas que provocan impactos ambientales y evaluar su alcance sea global, regional o
local. En el caso de emisiones accidentales debe ponderarse su severidad y frecuencia
posibles. Tener presente que la ubicación geográfica juega un papel importante si la
organización se encuentra en un área ambientalmente sensible, sea por escasez de
recursos hídricos, atmósfera muy contaminada, vientos predominantes, etc.
b) Difundir al personal los marcos legales y otros requisitos ambientales aplicables a las
actividades y/o productos de la organización.
c) Definir los criterios de desempeño ambiental de la organización los cuales constituyen

el punto de partida para fijar los objetivos y metas ambientales de la organización,
pueden aplicarse otros requisitos ambientales incluso más rigurosos. Los mismos que
pueden ser generados de normas que son emitidas por las empresas, instituciones del
estado y gobiernos locales. También es frecuente verlo en las empresas
multinacionales, donde el requerimiento de sus aliados estratégicos, u organizaciones
de consumidores son los principales interesados.
d) Establecer los objetivos y metas ambientales, buscando que los compromisos sean
expresiones de compromiso tales como minimizar la generación de residuos en el
origen y los impactos ambientales asociados con la actividad de la organización,
institución o gobierno local. Las metas, por otra parte, son logros concretos y
cuantificables referidos a los indicadores de desempeño ambiental seleccionados. Para
establecer los objetivos y metas es importante tener en cuenta que se debe
contemplar lo expresado como intención en la política ambiental y los resultados de la
evaluación de los impactos provocados por los aspectos ambientales de la
organización, definiendo los objetivos y metas conjuntamente con el personal
responsable en lograrlos, tomando en cuenta los puntos de vista de distintas partes
interesadas, sometiendo a revisión y a adecuaciones periódicas para adecuarlos a los
logros que se requiere alcanzar en el desempeño ambiental.

6. Programa de Gestión Ambiental.
El programa está definido por las acciones requeridas para alcanzar los objetivos y metas
establecidos, siendo conveniente integrarlo al plan estratégico global de la organización. Para
definir el programa se parte de la política ambiental establecida y se enumeran aquellas
acciones para lograr los objetivos y metas establecidos conformando así un programa de
acciones concretas.
Por ejemplo: Política ambiental: Uso racional de los recursos naturales. Objetivo: Minimizar
uso de agua, siempre que ello sea técnicamente posible. Meta: Reducir el consumo mensual
en procesos unitarios específicos en un 20 %, respecto a los valores promedios registrados
durante el año anterior. Programa: Economía en el uso y reutilización del agua. Acciones:
Cerrar válvulas de paso o caños que no requieran emplear agua. Instalar un sistema de
filtración de agua que permita un proceso de reutilización en el orden de un 75% de su
volumen total en el mismo proceso.
7. Política ambiental.
La política ambiental se inserta dentro de las políticas públicas, que constituyen declaraciones
o interpretaciones generales que guían el pensamiento de los actores para la toma de
decisiones; definen áreas dentro de las cuales se puede tomar decisiones y se logran acción
congruente con un objetivo que se desea alcanzar.
En tal sentido, las políticas ambientales deben establecer los cursos de acción que emprenderá
el Estado para asegurar un ambiente sano y el desarrollo sostenible, siendo importante el
empleo de la normativa de tal intención mediante lineamientos establecidos en su orden
jurídico; también la planificación de actividades en el corto, mediano y largo plazo, la
definición de estrategias y planes de acción sectoriales, los actos de gobierno y la asignación
de recursos en el presupuesto General de la República.
Los lineamientos generales a seguir son aportados por la política ambiental, siendo ésta el
camino que la legislación, la institucionalidad y la gestión de los gobiernos locales deben
seguir.
La noción de desarrollo sostenible describe la importancia de todo lo relativo a los recursos y

elementos naturales, tanto como las manifestaciones humanas, los aspectos sociales,
económicos, ideológicos, políticos, culturales, etc. Es necesario aclarar que los modelos de
desarrollo que sean asumidos por los gobiernos, empresas, instituciones privadas y estatales,
dependerán de las estrategias y su forma de ser implementadas.
Es importante decir, que cual fuere el modelo político, la política ambiental no puede ser
entendida como un sector de la realidad que debe incluirse como un capítulo dentro de los
planes estratégicos de desarrollo, debido a la naturaleza transversal del concepto de desarrollo
sostenible y la red de interactores que depende entre sí. Por ello es necesario que los Planes
Sectoriales (léase agrario, pesquero, minero, energético, vial, industrial y educativo, etc.), y el
propio Plan Nacional de Desarrollo se encuentren transversalizados por conceptos y temas
relacionados al desarrollo sostenible, siendo importante que la variable gestión ambiental
responsable sea previsto en todos los campos de dichos Planes.

Es así que la Ley General del Ambiente (LGA), dispone que la Política Nacional del Ambiente es
el conjunto de lineamientos, objetivos, estrategias, metas, programas e instrumentos de
carácter público, que tiene como propósito definir y orientar el accionar de las entidades del
gobierno nacional, regional y local; siendo el sector privado y la sociedad civil, medios de
monitoreo y control en materia de gestión ambiental.
La Política Nacional del Ambiente se aprueba de forma regular por medio de la aprobación del
proceso estratégico de desarrollo del país, siendo aprobada por Decreto Supremo (DS)
refrendado por el presidente del Consejo de Ministros1.
Siendo su objetivo primario el mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la

existencia de ecosistemas saludables, viables, y funcionales en el largo plazo; teniendo como
meta el desarrollo sostenible del país, por medio de la prevención, protección y recuperación
del ambiente y sus componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos
fundamentales de la persona2.
En el caso de las Políticas de Estado integran las políticas ambientales con las demás políticas
públicas, siendo los procesos de planificación, decisión y ejecución de políticas públicas en
todos los niveles de gobierno, incluyendo las sectoriales, incorporando de forma obligatoria los
lineamientos de la Política Nacional del Ambiente 3.
8. Política Ambiental del Estado
Se entiende por política de Estado a aquella que adopta un país mediante el consenso de sus
representantes políticos y de los actores sociales, representados por la sociedad civil y el
sector privado, para que de forma permanente y programática sea ejecutada por quien ejerza
el gobierno de turno, a efectos de garantizar en el largo plazo la realización de una visión de
futuro común.
En el Perú la herramienta más cercana es el Acuerdo Nacional suscrito el 22 de julio de 2002,

por representantes de las organizaciones políticas, religiosas, de la sociedad civil y del
gobierno.
La política Nacional del Ambiente fue aprobada por el Decreto Supremo 012-2009-MINAM, el
23 de mayo de 2009.
No obstante, la política de Estado se encuentra en el ámbito de lo acordado y permanece en lo

declarativo es decir aquellas declaraciones y mandatos de contenido ambiental consagrados
con normas e instrumentos de política, tales como la Constitución, tratados, leyes, estrategias
o planes de acción, y el propio Acuerdo Nacional. En resumen, se trata de la visión que en
materia ambiental tiene el país, pero que no necesariamente halla correspondencia con las
acciones concretas de quienes ejercen el gobierno en un momento dado.
Por otra parte, es necesario aclarar que la Política ambiental, no debe confundirse con el
discurso ambiental, debido al problema de no poder llevarlo a cabo o llevarlo a la aplicación
real.
1
Ver artículo 8 de la LGA.
2
3

El Perú presenta una legislación avanzada, a nivel de legislaciones más avanzadas en materia
de protección ambiental, siendo consagrada por la constitución como derecho fundamental de
todo peruano, el gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida 4; de
igual forma dispone la promoción del desarrollo sostenible, haciendo mención especial al
desarrollo sostenible de la Amazonía, enfatizando al conservación de la megadiversidad
biológica, la preservación de las áreas naturales protegidas y del uso adecuado de los recursos
naturales. La Carta Magna consagra también la obligación de que el Estado determine la
política nacional del ambiente5.
En la Constitución de 1993 se da a las materias ambientales un mejor contenido y una mejor

atención cualitativa que en la constitución de 1979, no solo por considerar el derecho de gozar
de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida humana o por la promoción del
desarrollo sostenible de la Amazonía, sino también por la mejor definición del adecuado
manejo de los recursos naturales, por medio del uso sostenible y el requerimiento de una ley
orgánica para regular las condiciones de uso y otorgamiento a los particulares de los
derechos6.
Por ello, la Constitución actual (CM-19937) dispone que una ley orgánica debe ser aprobada
por quórum calificado (más del 50% más 1 del número legal de miembros del Congreso), y que
nunca podrá ser delegada su aprobación ni a la Comisión Permanente del Congreso, ni al Poder
Ejecutivo; la lógica de tal regulación es que la aprobación esté precedida de un debate
exhaustivo, donde su texto refleje las posiciones de consenso, incluyendo la posición de la
minorías parlamentarias. Estas exigencias se basan en considerar de forma muy importante la
regulación de los recursos naturales, lo que es una derivación del estado del Patrimonio de la
Nación que la Constitución asigna a los recursos naturales.
Esto permite que a nivel constitucional la Política Ambiental de Estado, en el Perú, encarne una
clara posición por la garantía del derecho ciudadano a gozar de un ambiente sano, así como de
una opción por el desarrollo sostenible. Por otra parte, el Código del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales (CMARN) y la Ley general del Ambiente (LGA), son los instrumentos legales
emblemáticos que consagran los lineamientos de política ambiental fundamentales que deben
ser considerados para orientar la actuación pública y privada en el Perú 8.
Respecto de los tratados internacionales aprobados y ratificados por el Perú, estos también
han recogido el concepto de desarrollo sostenible, tales como el Convenio sobre la Diversidad
Biológica, la Convención Marco sobre el Cambio Climático y la Convención de Lucha contra la
Desertificación; todos con fuerza obligatoria e incorporados a nuestro derecho interno.
Asimismo, el Estado peruano se adhirió a los principios de la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, a la Declaración de Principios para un Consenso Mundial respecto de
la ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de todo tipo, así como
la Agenda 21; todos ellos instrumentos de Gestión Ambiental, que si bien no tienen fuerza
jurídica obligatoria, expresan la voluntad política de orientar la actuación pública de los
Estados bajo los principios y estrategias que dichos instrumentos consagran, como el
desarrollo sostenible.
4
Ver artículo 2 numeral 22 de la Constitución Peruana (1993).
5
Ver artículos del 67 al 69 de la Constitución Peruana (1993).
6
Ver artículo 66 de Constitución Peruana (1993).
7
CM: Carta Magna o Constitución Peruana de 1993.
8

De otro lado, en cuanto al factor económico, el modelo constitucional es de economía social

de mercado, que consagra la libre iniciativa privada, bajo la cual el Estado peruano orienta el
desarrollo del país9. Esto garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e
industria, siempre que no sea lesivo a la salud y seguridad pública10. Por ello, si bien el modelo
de economía social de mercado es la base que debe sostener el diseño de la Política Nacional
de Desarrollo, no puede obviarse los aspectos ambientales y el desarrollo sostenible que son
implícitos.
En la Ley General del Ambiente se explicita los límites y restricciones, que son establecidos en
el artículo 6, donde se expresa que el derecho de propiedad y libertad de trabajo, empresa,
comercio e industria están sujetos a limitaciones que establece la ley en resguardo del
ambiente. Esto se puede ver reflejado también en el decreto Legislativo 757 de la Ley Marco
para el Crecimiento de la Inversión Privada, en especial dentro del artículo 9, donde se señala
que toda empresa tiene derecho a organizar y desarrollar sus actividades en la forma que
juzgue conveniente, pero no se exime del cumplimiento de la disposiciones legales referidas a
la higiene y seguridad industriales, la conservación del ambiente y la salud.
Según el Decreto Supremo 162-92-EF, que viene a ser el Reglamento de Regímenes de

Garantía a la Inversión Privada, se describe que el Estado no intervendrá en la forma como las
empresas desarrollen sus actividades productivas, pero se exigirá el cumplimiento de las
disposiciones relativas a la higiene, salubridad, conservación del ambiente y seguridad
industrial, disponiendo que la infracción puede ser castigada con la resolución de los contratos
de estabilidad tributaria.
Estos lineamientos de política han sido recogidos por la Décimo Novena Política de Estado del
Acuerdo Nacional11sobre Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental, según la cual los
representantes acreditados asumieron como política de Estado el acuerdo de comprometerse
a integrar la política nacional ambiental con las políticas económicas, sociales, culturales y de
ordenamiento territorial, para contribuir a superar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible
del Perú. El compromiso va por el camino de institucionalizar la gestión ambiental, pública y
privada, para proteger la diversidad biológica, facilitar el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales, asegurar la protección ambiental y promover centros poblados y ciudades
sostenibles, con la finalidad de mejorar la calidad de vida, especialmente de la población más
vulnerable del país.
Por ende, la Política Ambiental de Gobierno, se dirige a exigir el análisis del actuar concreto de
quienes ejercen el poder político en especial quienes componen el Gobierno Nacional, los
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. De lo que se infiere la necesidad de revisar de
forma acuciosa los planes, programas y estrategias diseñadas para dar cumplimiento a los
objetivos de protección ambiental y desarrollo sostenible; el presupuesto asignado para su
ejecución, el peso político de la estructura administrativa ambiental diseñada y desde luego,
los actos de gobierno. Debido a lo expuesto anteriormente es necesario que la Autoridad
Nacional Ambiental considere de forma clara y precisa los Límites Máximos Permisibles (LMP)
y los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) con la finalidad de pasar del ámbito de lo
declarativo a lo concreto, a través de la asociación de agentes involucrados (sociedad civil) que
puedan elaborar los programas y prioridades de los Planes Nacionales de Gestión Ambiental
por medio del fortalecimiento del marco legal y administrativo para que pueda ser
9
Ver artículo 58 de la Constitución peruana de 1993.
10
Ver artículo 59 de la Constitución peruana de 1993.
11
Ver www.acuerdonacional.gob.pe

implementado por medio de una legislación integral que permita descentralizar el poder
político y asignar una partida presupuestal significativa para erradicar la pobreza.
Para desarrollar y establecer la Política Ambiental de Gobierno, es necesario contrastar las

atribuciones en materia ambiental éntrelos diferentes niveles autónomos de gobierno que
llevan a ejecución la política.
II. INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL.
Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a la ejecución de la política

ambiental, sobre la base de los principios establecidos en la Ley General del Ambiente (LGA) y
en lo señalado en sus normas complementarias y reglamentarias.
Los instrumentos constituyen medios operativos que son diseñados, normados y aplicados con
carácter funcional o complementario, para efectivizar el cumplimiento de la Política Nacional
Ambiental y las normas ambientales que rigen en el país 12. Desde una perspectiva jurídica,
puede afirmarse que las limitaciones al ejercicio de derechos apara un aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales y el cuidado del ambiente están regulados a través de los
instrumentos de gestión ambiental.
Los instrumentos pueden ser de planificación, promoción, prevención, control, corrección,

información, financiamiento, participación, los instrumentos de fiscalización ambiental y
sanción, el ordenamiento territorial ambiental, la evaluación del impacto ambiental, los
planes de cierre, los planes de contingencias, los estándares nacionales de calidad ambiental,
los límites máximos permisibles, la certificación ambiental, las garantías ambientales, los
sistemas de información ambiental, los instrumentos económicos, estrategias, programas y
planes de prevención, adecuación, control y adecuación ambiental, los mecanismos de
participación ciudadana, los planes integrales de gestión de residuos, los instrumentos
orientados a conservar los recursos naturales, entre otros; rigiéndose por sus normas legales
respectivas y los principios contenidos en la LGA13.
1. Ordenamiento territorial ambiental.
La Ley General del Ambiente (LGA) establece que la planificación sobre el uso del territorio es
un proceso de anticipación y toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en el
territorio, el cual incluye los instrumentos, criterios y aspectos para su ordenamiento
ambiental.
El ordenamiento territorial es un tema que concierne directamente a muchos sectores e

instituciones en el país, siendo definido o influenciado por políticas y planes de desarrollo
nacionales, políticas de desarrollo regional, políticas sectoriales y políticas ambientales.
Entre las principales instituciones involucradas se incluye el Ministerio de Economía y Finanzas,

el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Ministerio
de Transportes y Comunicaciones (MTC), el Ministerio de Comercio Exterior y
Turismo(MINCETUR), el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE),
el INC a nivel central, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades Provinciales y Distritales,
la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Servicio Nacional de Áreas Naturales
12
13

Protegidas por el Estado (SERNANP), el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización

Ambiental (SNEFA), la Comisión Nacional de Lucha contra la desertificación, la Comisión
Nacional sobre el Cambio Climático, el Ministerio del Ambiente (MINAM), el Ministerio de la
Mujer y Desarrollo Social (MINDES), el Ministerio de Salud (MINSA), el Ministerio de Energía y
Minas (MEM),el Ministerio de la Producción (PRODUCE), el Ministerio de Educación (MINEDU),
Defensoría del Pueblo y Congreso de la República a través de la comisión ambiental.
El ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que forma parte de la política de

ordenamiento territorial. Es un proceso técnico político orientado a la definición de criterios e
indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación
ordenada del territorio14.
La asignación de usos se basa en la evaluación de las potencialidades y limitaciones del

territorio empleando criterios físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos y
culturales, por medio del proceso de Zonificación Ecológica y Económica; siendo estos mismos
procesos dinámicos y flexibles que se encuentran sujetos a la Política Nacional Ambiental 15.
Entre los instrumentos más importantes de ordenamiento territorial se encuentra el

Reglamento de Clasificación de Tierras según capacidad de Uso Mayor, el Ordenamiento
Forestal y la Zonificación Ecológica Económica, respecto del aprovechamiento, conservación y
manejo de los recursos naturales y diversidad biológica. Mientras que para procesos más de
diseño urbano y uso de los suelos en zonas urbanas es el Reglamento de Acondicionamiento
Territorial y Desarrollo Urbano (usos residenciales, comerciales, industriales, etc.), es la norma
que establece cuales son los instrumentos para asegurar la ocupación sostenible del territorio,
existiendo otros instrumentos como planes viales, planes de inversión, etc., que influencian
marcadamente la estructuración y organización del espacio.
La LGA en su artículo 20 establece que la planificación y el ordenamiento territorial tienen por

finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión
territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y
aprovechamiento sostenible.
Los objetivos específicos del Ordenamiento Territorial son:
a. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales,

regionales y locales en materia de gestión ambiental y uso sostenible de los recursos
naturales y la ocupación ordenada del territorio, en concordancia con las
características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, la
preservación del patrimonio cultural y el bienestar de la población.
b. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para

conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su jurisdicción,
promoviendo la participación ciudadana y el fortalecimiento a las organizaciones de la
sociedad civil involucradas en dicha tarea.
c. Proveer información técnica y el marco referencial para la toma de decisiones sobre la

ocupación del territorio y le aprovechamiento de los recursos naturales; así como
orientar, promover y potenciar la inversión pública y privada; sobre la base del
principio de sostenibilidad.
14
15

d. Contribuir a consolidar e impulsar los procesos de concertación entre el Estado y los

diferentes actores económicos y sociales, sobre la ocupación y el uso adecuado del
territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales, previniendo conflictos
ambientales.
e. Promover la protección, recuperación y/o rehabilitación de los ecosistemas degradados

y frágiles.
f. Fomentar el desarrollo de tecnologías limpias y responsabilidad social.
2. Zonificación Ecológica Económica.
La Zonificación Ecológica Económica (ZEE), se encuentra regulada por el Decreto Supremo 087-
2004-PCM del 23 de diciembre de 2004; siendo modificado por Decreto Supremo 013-2009-
MINAM del 12 de junio de 2009, que aprobó el Reglamento de Zonificación Ecológica
Económica.
Por otra parte, como metodología fue desarrollada en el marco del Tratado de Cooperación
Amazónica y aprobada por Decreto Ley 22660, el 28 de agosto de 1979, cobrando importancia
para todo el ámbito nacional a raíz de la promulgación de la Ley 26505, Ley de Inversión
Privada en el Desarrollo de Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional,
lográndose la determinación de Zonas de Protección Ecológica de la Selva, con el objeto de
discriminar las áreas sobre las que el Estado otorgaría derechos patrimoniales a través de
concesiones16.
Posteriormente, la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los

Recursos Naturales, invoca expresamente su aplicación con el fin de evitar conflictos de
superposición de títulos y usos inapropiados17.
La Ley Forestal y de Fauna Silvestre hace referencia expresa a la ZEE como instrumento para la
Zonificación Forestal, en su artículo 9. Finalmente la LGA establece que la asignación de usos
se basa en la evaluación de las potencialidades y limitaciones del territorio utilizando criterios
físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos y culturales, mediante el proceso de
ZEE18.
Los procesos de formulación de los planes de ordenamiento territorial en el país, así como los
planes de uso del suelo, deben realizarse como base de la ZEE, pero existe una débil
articulación entre los proyectos y los programas de desarrollo propuestos desde el Estado en
un territorio determinado, porque no hay una visión de conjunto que la integre
sinérgicamente.
De allí la importancia que los proyectos de inversión en infraestructura se enmarquen en la

planificación del desarrollo con visión territorial, experiencia que se puede enriquecer con las
visiones de manejo territorial del manejo de cuencas hidrográgificas, con el objetivo básico de
racionalizar la inversión de carácter público otorgándole coherencia en el espacio y lógica
secuencia en el tiempo.
Los objetivos de la ZEE son:
16
Ver artículo 12 de la Ley 26505.
17
Ver artículo 11 de la Ley 26811.
18

a. Conciliar los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el

aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
b. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales,

regionales y locales en materia de gestión ambiental y uso sostenible de los recursos
naturales y la ocupación ordenada del territorio, en concordancia con las
características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, la
preservación del patrimonio cultural y el bienestar de la población.
c. Proveer el sustento técnico para la formulación de los planes de desarrollo y de

ordenamiento territorial, en el ámbito nacional, regional y local.
d. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para

conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su jurisdicción.
e. Proveer información técnica y el marco referencial para promover y orientar la

inversión pública privada.
f. Contribuir con los procesos de concertación entre los diferentes actores sociales sobre
la ocupación y uso adecuado del territorio.
Desarrollo de la ZEE:
Criterios de evaluación de
Enfoques de la
Niveles de la ZEE Unidades Ecológicas Categorías de la ZEE
ZEE
Económicas de la ZEE
Macrozonificación: Integral Valor productivo Zonas Productivas
Escala 1/ 250 000
Mesozonificación: Sistémico Valor Bio- ecológico Zonas de Protección y

Conservación
Escala 1/100 000 ecológica
Microzonificación: Flexible Valor histórico cultural Zonas de Tratamiento

Especial
Escala 1/25 000
Participativo Vulnerabilidad Zonas de

Recuperación
Descentralizado Conflictos de Uso Zonas Urbanas o

Industriales
Aptitud urbano e industrial
Macrozonificación:
Se desarrolla cartografía a Escala 1/ 250 000; se emplea para procesos de aprobación de

políticas y planes de desarrollo nacional, macro regional y regional. Se emplea para
zonificación de grandes ecosistema o unidades ambientales. Se desarrollo información con

datos generales de los aspectos temáticos, producto de levantamientos exploratorios y de

reconocimiento.
Mesozonificación:
Se desarrolla cartografía a Escala 1/ 100 000; se emplea para procesos de elaboración y

aprobación de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, así como la identificación y
promoción de proyectos de desarrollo de nivel regional y cuencas hidrográficas. Se emplea
para zonificación de los Gobiernos Regionales y Locales, con fines descriptivos de datos de
recursos naturales y de las condiciones socioeconómicas a nivel de reconocimiento o semi
detalle.
Microzonificación:
Se desarrolla cartografía a Escala 1/ 25 000; se emplea para procesos de elaboración,

aprobación y promoción proyectos de desarrollo, planes de manejo en áreas y temas
específicos en el ámbito local. Contribuye al ordenamiento y acondicionamiento territorial, así
como el desarrollo urbano. Facilita el diseño e implementación de proyectos de desarrollo en
áreas específicas.
Las Etapas del procedimiento de la ZEE son: Inicial, Proceso de formulación de la ZEE,
aprobación y la etapa de monitoreo, evaluación y actualización.
A continuación se muestra el gráfico nº1, descriptivo de la forma como los planes de desarrollo
forman sinergias y son relacionados en el territorio nacional.
Por otra parte a nivel de Lima Metropolitana, se muestra el gráfico nº2, descriptivo de la forma
como se aplican los Instrumentos de planificación y ordenamiento distrital y metropolitano.
A nivel metropolitano, la ordenanza Nº 099 y la ordenanza nº 620, establecen los instrumentos

de planificación (gráfica nº2). Esta última norma, reglamenta el Proceso de Aprobación del
Plan metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima, de los
Planes Urbanos Distritales y la Actualización de la Zonificación de los Usos del Suelo de Lima
Metropolitana. La ordenanza 620 señala que el Plan Urbano Distrital es el instrumento técnico
normativo mediante el cual se precisan las disposiciones del Plan Metropolitano de Lima
(PLANMET) a nivel del ámbito de un distrito.

Gráfico Nº 1: Planes de Desarrollo en el Territorio Nacional.
Instrumentos de Gestión Ambiental – Diplomado de Derecho Ambiental y Responsabilidad Social –CEDDAL. 2010.
Gráfico Nº 2: Instrumentos de planificación y ordenamiento distrital y metropolitano.

3. Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
La ley 27972 del 27 de mayo de 2003, La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) y el Decreto
Supremo 027-2003-Vivienda del 06 de octubre de 2003, Reglamento de Acondicionamiento
Territorial y Desarrollo Urbano (RATDU), constituyen el marco legal para el acondicionamiento
territorial y desarrollo urbano.
Es una función específica de las municipalidades provinciales planificar integralmente el

desarrollo local y el ordenamiento territorial en el nivel provincial; así como emitir normas
técnicas generales en materia de organización del espacio físico, uso de suelo, protección y
conservación del ambiente, siendo de carácter exclusivo o compartido el acondicionamiento
territorial 19.
El acondicionamiento territorial es el marco normativo para los procedimientos que deben

seguir las municipalidades, en el ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y
gestión de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, con el objetivo de garantizar:
 La ocupación racional y sostenible del territorio.
 La armonía entre el derecho a la propiedad y el interés social.
 La coordinación de los diferentes niveles de gobierno nacional, regional y local para

facilitar la participación del sector privado.
 La distribución equitativa de los beneficios y cargas que se deriven de uso del suelo.
 La seguridad y estabilidad jurídica para la inversión inmobiliaria.
Por otra parte, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento coordinará con las
municipalidades y promoverá su labor en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo
urbano, brindándoles orientación técnica para la elaboración de los planes respectivos 20.
En cuanto al ordenamiento urbano y rural la LGA, en su artículo 23, establece que corresponde
a los gobiernos locales, en el marco de sus funciones y atribuciones promover , formular y
ejecutar planes de ordenamiento urbano y rural, en concordancia con la política Nacional
Ambiental y con las normas urbanísticas nacionales, considerando el crecimiento planificado
de las ciudades, así como los diversos usos del espacio de jurisdicción, de conformidad con la
legislación vigente, los que son evaluados bajo criterios socioeconómicos y ambientales.
Asimismo, los gobiernos locales deben evitar las actividades o usos incompatibles, que por
razones ambientales, se desarrollen dentro de una misma zona o en zonas colindantes dentro
de sus jurisdicciones. Las principales limitaciones en materia de ordenamiento territorial y uso
del suelo incluyen la interferencia de algunos sectores del gobierno central en las
competencias municipales, lo que dificulta impulsar los procesos técnicos participativos de la
ZEE en el entorno territorial.
19
Ver artículo 73 de la LOM.
20
Ver artículo 46 de la RATDU.
III. Bibliografía Consultada.
1. PNUMA, CONAM, MML, GEA (2005); “Perspectivas del Medio Ambiente Urbano: GEO
LIMA y CALLAO”. 242 pp. PNUMA-México, GEA, Lima- Perú.
2. Andaluz, W.; Carlos (2009); “Manual de Derecho Ambiental”. 947 pp. Editorial IUSTITIA.
Lima, Perú.
3. OEA, GTZ (2003); “I Manual Gestión de la Calidad Ambiental”. 145 pp. OEA-Washington
DC, USA.
4. DESCO (2010); “Situación del Medio Ambiente en Lima Sur”. Programa Urbano-DESCO.
Observatorio Urbano. 28 pp. DESCO, Lima - Perú.

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PRINCIPIOS,

Ma. Ing. Marco A. Alcalde C.

Instrumentos de Gestión Ambiental – Diplomado de Derecho Ambiental y Responsabilidad

Ma. Ing. Marco A. Alcalde C. Página 2 de 18

La gestión ambiental es el conjunto de acciones, políticas, regulaciones, principios y la

Es el Estado el encargado de realizar las actividades de promoción e iniciativa institucional,

Ma. Ing. Marco A. Alcalde C. Página 3 de 18

Por ello es necesario describir el ordenamiento territorial, por medio de un instrumento

2. Las organizaciones y el medio ambiente

Para facilitar la implementación de un sistema de gestión ambiental es importante

3. Los Principios de la Gestión Ambiental.

Todo Sistema de Gestión Ambiental (SGA), se fundamenta en cinco principios:

El primer principio: Compromiso de la dirección superior y política.

El segundo principio: Planificación.

El tercer principio: Implementación y operación.

El cuarto principio: Medición y evaluación (verificación y Acciones correctivas y preventivas).

El quinto principio: Revisión y Mejoramiento constante.

4. Implementación del SGA.

Para ello es necesario conocer el desempeño ambiental de la organización mediante la

Asimismo, definir el desempeño ambiental de la organización mediante la realización de una

Ma. Ing. Marco A. Alcalde C. Página 4 de 18

También es necesario considerar la integración y compatibilización de la función ambiental con

La implementación y desarrollo eficaz de un SGA requiere de la asignación de

5. Planificación del SGA.

a) La identificación de los aspectos ambientales de la actividad y productos de la

c) Definir los criterios de desempeño ambiental de la organización los cuales constituyen

Ma. Ing. Marco A. Alcalde C. Página 5 de 18

6. Programa de Gestión Ambiental.

La noción de desarrollo sostenible describe la importancia de todo lo relativo a los recursos y

Ma. Ing. Marco A. Alcalde C. Página 6 de 18

Siendo su objetivo primario el mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la

8. Política Ambiental del Estado

En el Perú la herramienta más cercana es el Acuerdo Nacional suscrito el 22 de julio de 2002,

No obstante, la política de Estado se encuentra en el ámbito de lo acordado y permanece en lo

Ma. Ing. Marco A. Alcalde C. Página 7 de 18

En la Constitución de 1993 se da a las materias ambientales un mejor contenido y una mejor

Ma. Ing. Marco A. Alcalde C. Página 8 de 18

De otro lado, en cuanto al factor económico, el modelo constitucional es de economía social

Según el Decreto Supremo 162-92-EF, que viene a ser el Reglamento de Regímenes de

Ma. Ing. Marco A. Alcalde C. Página 9 de 18

Para desarrollar y establecer la Política Ambiental de Gobierno, es necesario contrastar las

II. INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL.

Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a la ejecución de la política

Los instrumentos pueden ser de planificación, promoción, prevención, control, corrección,

1. Ordenamiento territorial ambiental.

El ordenamiento territorial es un tema que concierne directamente a muchos sectores e

Entre las principales instituciones involucradas se incluye el Ministerio de Economía y Finanzas,

Ma. Ing. Marco A. Alcalde C. Página 10 de 18

Protegidas por el Estado (SERNANP), el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización

El ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que forma parte de la política de

La asignación de usos se basa en la evaluación de las potencialidades y limitaciones del

Entre los instrumentos más importantes de ordenamiento territorial se encuentra el

La LGA en su artículo 20 establece que la planificación y el ordenamiento territorial tienen por

Los objetivos específicos del Ordenamiento Territorial son:

a. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales,

b. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para

c. Proveer información técnica y el marco referencial para la toma de decisiones sobre la

Ma. Ing. Marco A. Alcalde C. Página 11 de 18

d. Contribuir a consolidar e impulsar los procesos de concertación entre el Estado y los

e. Promover la protección, recuperación y/o rehabilitación de los ecosistemas degradados

f. Fomentar el desarrollo de tecnologías limpias y responsabilidad social.

2. Zonificación Ecológica Económica.

Posteriormente, la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los

De allí la importancia que los proyectos de inversión en infraestructura se enmarquen en la