Dimensiones Territoriales de La Guerra y La Paz 4

CAPÍTULO 2
Conflicto colombiano:
¿la amenaza regional?
Presentación
En el marco de los eventos realizados por la Red de Estudios de Espacio yTerritorio

(RET) organizamos, a partir del seminario Fronteras e Integración y la investiga-
ción sobre vecindad y frontera, que desarrollo en el lepri en la sede de Bogotá, dos
talleres orientados a contextualizar, desde las dinámicas internacionales, la pre-
gunta sobre dónde ocurre el conflicto armado, interrogante que fue asumido por
la RET para articular la reflexión sobre las "dimensiones territoriales de la guerra y
la paz".
En el primer taüer, realizado en Bogotá el 17 de octubre de 2001, empezamos
por enmarcar la discusión en la álgida situación intemacional surgida a partir de los
fatídicos acontecimientos del 11 de septiembre y de la respuesta estadounidense, que
habían colocado la seguridad y el terrorismo como temas centrales de la agenda global.
Iniciamos la discusión con un foro en el que los colegas del lepri, Diana Rojas y Luis
Alberto Restrepo, presentaron sus reflexiones sobre el tema. En el taüer nos pregunta-
mos por las repercusiones de estos hechos sobre el conflicto colombiano. A continua-
ción, Marco Romero y yo examinamos el proceso de intemacionalización del conflicto
colombiano y la búsqueda de la paz y, en particular, discutimos a partir de la presenta-
ción de los dos libros publicados por la Universidad Nacional sobre el Plan Colombia,
uno por la facultad de Derecho y otro por el IEPRI. Posteriormente, centramos el deba-
te sobre "Las dimensiones y condiciones de la regionalización del conflicto colombia-
no", con base en la ponencia presentada por el colega ecuatoriano Adrián BoniUa que
se publica en este Ubro, en la cual su autor sostiene que la regionalización se produce
básicamente a partir de la política estatal estadounidense en la región andina alrededor
de su agenda sobre narcotráfico, muestra algunas de las reacciones que se han produ-
cido en los países vecinos de Colombia y presenta posibles escenarios de procesamien-
to del conflicto colombiano en términos regionales.
Con el fin de dar continuidad a nuestra reflexión sobre el contexto interna-
cional en el que se desarrolla el conflicto colombiano, realizamos un segundo
taller el 10 de septiembre de 2002. En aquella ocasión retomamos la discusión
sobre los efectos del pos 11 de septiembre. Hugo Fazio hizo una síntesis de las
reflexiones presentadas en un libro suyo sobre el tema recién publicado por el
lepri, y otro tanto hizo el colega argentino-venezolano Andrés Serbin, presidente
de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y sociales del Gran
Caribe (CRIES), a partir de los artículos publicados en Pensamiento Propio sobre los
retos que ese nuevo contexto internacional plantea, desde el punto de vista de la
sociedad civil, a la integración latinoamericana y caribeña. Posteriormente ahon-
damos en el debate mediante cuatro intervenciones, publicadas aquí, acerca de las
interacciones que el conflicto ha ido construyendo con los países vecinos. Inicia-
mos esta exploración con mi presentación general sobre cómo se articulan los
55
efectos de la confrontación nacional con la situación y las reacciones de cada uno
de los países colindantes con Colombia. Por mi parte cuestiono el señalamiento al
conflicto colombiano como la principal amenaza a la región andina, que cada
sector tiende a magnificar a partir de sus propios intereses, y que al mismo tiempo
oculta otras dinámicas globales, hemisféricas, regionales y locales que lo atravie-
san y refuerzan. Luego, en una ponencia sobre la evolución de la posición y actua-
ción de los gobiernos de su país sobre el conflicto colombiano desde los años de
1980 hasta 2002, la colega venezolana Elsa Cardozo se pregunta por las repercu-
siones que este tratamiento del problema ha tenido para la situación colombiana y
su conflicto interno, para la política y dinámica venezolana, y para las relaciones
entre los dos países; y plantea la necesidad de dar un giro al manejo que Venezuela
hace del conflicto con el fin de contribuir a la búsqueda de una salida negociada
entre los colombianos. En seguida, la colega brasilera Mónica Hirst puntualiza
temas clave que permiten entender mejor la política exterior de Brasil y, más en
concreto, cómo Brasil se posiciona frente al conflicto en Colombia en momentos
en que allí llega al poder un nuevo gobernante. Su enfoque estuvo centrado en las
posiciones de los actores domésticos brasileños, los contenidos de sus posiciones,
la agenda colombo-brasilera y los desafíos de Brasil frente a la crisis colombiana.
Finalmente, Luis Alberto Restrepo, profesor del lepri, realiza a manera de conclu-
siones del evento, una aproximación general a la explicación de las políticas adop-
tadas por los gobiernos de países vecinos de Colombia ante el conflicto interno del
país, y más en particular, al cambio que estas políticas han experimentado desde
fines de la década de 1980 hasta hoy. Para ello considera dos factores principales: el
marco político internacional y la evolución del conflicto colombiano mismo.
Ponemos a disposición de los lectores las intervenciones y ponencias pre-
sentadas en los dos talleres que no han sido difundidas en otras publicaciones, con
el fin de estimular la investigación y el estudio sobre un tema de la mayor relevan-
cia para el análisis de la situación nacional y de posibles salidas a la confrontación
armada. Estos dos talleres de la RET y el seminario sobre Fronteras e Integración,
del lepri, han ayudado a articular el proyecto de investigación Agenda Andina
Brasilera de Seguridad, que empezamos a realizar, conjuntamente, el lepri de la
Universidad Nacional de Colombia, la Universidade Federal do Rio Grande do Sui
(UFRGS) en Porto Alegre, la Universidad Central de Venezuela, Flacso, sede Quito,
y el Centro de Estudios Brasileros en Buenos Aires, con el propósito de dar conti-
nuidad al debate emprendido por académicos de países vecinos de Colombia. Agra-
dezco a Colciencias el apoyo a la investigación que realizo sobre cooperación,
conflicto en la vecindad y las fronteras colombo-venezolanas que me ha permitido
impulsar este proceso de acercamiento a centros académicos de países andinos y
de Brasil.
Socorro Ramírez
56
EL CONFLICTO COLOMBIANO Y SU INTERACCIÓN
CON LAS CRISIS DE LOS VECINOS
Socorro Ramírez*
El conflicto colombiano es percibido o señalado por Washington, los países veci-

nos y hasta por el gobierno colombiano como "la amenaza" a la seguridad estatal
o humana en la región andina. Amenaza que cada actor o cada país involucrado en
el asunto trata de amplificar: las guerrillas y paramilitares colombianos para neu-
tralizar a los vecinos, el gobierno colombiano para lograr su involucramiento, los
vecinos para reclamar más recursos y Estados Unidos para justificar su mayor
involucramiento. En esa exageración de la amenaza, el conflicto colombiano se
convierte, por encima de sus propias posibilidades, en el causante de todo lo que
ocurre en la región e invisibiliza las dinámicas globales, hemisféricas, regionales y
locales que lo atraviesan y refuerzan.
Por eso hemos venido insistiendo1 en la necesidad de mostrar no sólo los
efectos externos de la confrontación colombiana sino también de analizar sus
interacciones con el contexto y las prioridades internacionales, con la política
antidrogas y antiterrorista norteamericana, y con los procesos que ocurren en la
región andina propios de las zonas fronterizas y de la situación interna de cada
uno de los países vecinos. Es decir, hemos insistido, ante todo, en la necesidad de
ver el conflicto junto con el entramado de relaciones que no tienen como único
referente a Colombia sino que van más allá de su propia situación interna y que
responden a flujos globales o a políticas estadounidenses para la región. Asimismo,
hemos insistido en la importancia de no desconocer el sinnúmero de intercam-
bios de muy diversa naturaleza (comercial, política, social, cultural, migratoria,
etc.) que a través de disímiles redes y espacios binacionales o transnacionales arti-
culan a diversos sectores y procesos que de manera permanente traspasan las fron-
* Doctora en Ciencia Política, profesora titular del Instituto de Estudios Políticos y

Relaciones Internacionales, lepri de la Universidad Nacional de Colombia. Este tra-
bajo es resultado del proyecto de investigación "Cooperación, conflicto en la vecin-
dad colombo-venezolana" que realizo con el apoyo de Colciencias.
1
Socorro Ramírez. "La intemacionalización del conflicto y de la paz en Colombia".
En El Plan Colombia y la internacionalizado!! del conflicto. Bogotá: lEPRI-Planeta, 2001, pp.
13-114.
57
Socorro Ramírez
teras nacionales y que inciden en el conflicto. Igualmente, hemos insistido en la

urgencia de observar cómo interactúan con el conflicto colombiano diversos sec-
tores en las fronteras terrestres de Colombia y en los centros políticos de los países
vecinos en los cuales se viven duras convulsiones sociales, graves crisis económica,
agudas manifestaciones de ingobernabilidad.
En este ensayo no nos vamos a referir a todas esas dimensiones. La perspec-
tiva que acá asumimos indaga no tanto por las conexiones internacionales y
hemisféricas sino, en particular, por las interacciones existentes entre el conflicto
colombiano y los países vecinos. Ahora bien, aunque, en la primera parte mostra-
remos los efectos o impactos que la confrontación colombiana genera, no los
concebimos a la manera de un derrame que contamina a otros países ni reducimos
la problemática a un desbordamiento del conflicto colombiano. Más bien, al revi-
sar los efectos, trataremos de desentrañar parte del complejo entrelazamiento en-
tre actores y procesos que involucran el conflicto colombiano y la coyuntura críti-
ca de los vecinos. Desde esta perspectiva, a manera de conclusión, miraremos no
sólo las reacciones y acciones defensivas de los vecinos dirigidas a evitar el "conta-
gio" sino los efectos de estas respuestas y las encrucijadas a las que se enfrentan
especialmente los países andinos para actuar desde otra perspectiva. Finalmente, a
manera de recomendaciones y como derivación de lo antes analizado, trataremos
de referirnos a la necesidad de construir una perspectiva regional en la atención de
la problemática colombiana y andina que acompañe los esfuerzos de cada país,
Colombia en particular, para hacerle frente al agravamiento de la confrontación
armada y a la tensión creciente entre países vecinos con el fin de asumir de manera
cooperativa la situación fronteriza y regional.
E F E C T O S E INTERACCIONES
Durante décadas, los grupos armados ilegales han aprovechado la debilidad o au-
sencia del estado en zonas de fronteras internas para construir sus propios "san-
tuarios" en áreas apartadas del amplio territorio colombiano, ricas en recursos de
muy diversa naturaleza. A esto se suma la articulación de dichos grupos al proble-
ma de las drogas ilícitas para financiar su accionar que, además de amplificar el
conflicto, los ha llevado a una lucha por el control de territorios estratégicos, en
particular en las fronteras internacionales, con el fin de usarlos como corredores
para el tráfico de armas, precursores o drogas; y por conseguir apoyos logísticos de
muy diversa naturaleza. Por esto, desde mediados de los años de 1990, se ha regis-
trado un aumento de la repercusión de la confrontación armada en regiones fron-
terizas, lo que ha hecho reaccionar a los vecinos y ha generado variados procesos
locales, nacionales, binacionales o regionales.
Sin duda, los problemas que la presencia de los grupos armados produce son
numerosos y diversos. Entre ellos está, ante todo, el riesgo para la seguridad, deriva-
do del uso de territorios por parte de los actores en armas, bien sea como refugio o
como espacio de operación o de repliegue defensivo; la amenaza a la integridad de
58
El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos
sus habitantes mediante asesinatos, secuestros y extorsiones; la posibilidad de apro-

piación de tierras fronterizas; el peligro de contagio y difusión de la guerra; y la
"geopolitización" y "securitización" de diversos temas nacionales, regionales o de
integración. Al mismo tiempo interfiere procesos de reformas internas e incrementa
el temor a una carrera armamentista, dado que las incidencias del conflicto elevan
los presupuestos para defensa, obligan al despliegue de tropas y sirven a los militares
de cada país de argumento para presionar por más y mejor armamento o por un
mayor espacio político. Hay que tener en cuenta, además, el problema ambiental,
derivado de la destrucción de ecosistemas compartidos, y en particular de bosques
talados para ampliar los cultivos ilegales, así como la contaminación de aguas por la
fumigación. Se debe considerar, también, el asunto financiero, ya que los gobiernos
se ven obligados a desviar recursos para hacer frente a problemas humanitarios como
el desplazamiento de personas afectadas por el conflicto.
El éxito de la implantación de guerrillas y paramilitares en las fronteras inter-
nacionales depende no sólo de su acción sino del carácter mismo de estas áreas. De
hecho, la mayor parte de estas zonas fronterizas constituyen espacios marginados de
la vida de cada uno de los diversos países, en especial los andinos, donde el Estado
llega cuando la frontera alcanza una notoriedad negativa porque ocurre un conflicto
o porque amenaza con pasarse al país vecino. Las características de estas zonas se van
delineando según sea el tamaño y la ocupación que el respectivo Estado ha hecho de
su territorio, los recursos con los que cuenta el centro político para integrar sus
propias poblaciones, el grado de desarroUo institucional, el fuerte o débil entramado
social local e interfronterizo, etc. Las interacciones que aUí se establecen con el con-
flicto colombiano dependen, por tanto, de muy variados factores entre los que se
encuentran, además del carácter de la zona fronteriza específica, el que se haya solu-
cionado o no la cuestión limítrofe, la situación particular del respectivo país y los
lazos y mecanismos locales, binacionales e internacionales para hacer frente al con-
flicto colombiano y a sus nexos con asuntos de seguridad, sociales, políticos, econó-
micos y ambientales en los que se involucran los vecinos. Muchas de estas interacciones
cuentan tanto como la propia confrontación en Colombia, la política antidrogas
estadounidense y la forma en que el respectivo país se ha venido articulando a dicha
estrategia regional. A continuación presentaremos cuatro tipos de interacciones que
ocurren en los ámbitos locales, nacionales, binacionales y regionales.
Nexos locales
Con los reales o posibles efectos del conflicto colombiano: incursiones armadas,
asesinatos, secuestros, extorsiones, uso de territorio vecino como refugio o centro
de abastecimiento de actores armados ilegales, y con la militarización de algunas
zonas fronterizas de Colombia y sus vecinos en los ámbitos fronterizos, ha aumen-
tado la percepción de amenaza a la integridad física y la sensación de autoridades
y pobladores locales de estar asistiendo a un súbito cambio en la vida local. Tam-
bién se han visto perturbados los lazos sociales que en zonas fronterizas muy
59
Socorro Ramírez
pobladas tradicionalmente han mantenido los habitantes de ambos lados de la

frontera y que suelen ser más fuertes que los establecidos con sus propias capitales,
aunque en ocasiones esos nexos suelen ser vistos como sospechosos o inconve-
nientes, por los centros políticos. Al mismo tiempo aumenta allí la percepción de
oportunidad de negocio legal o ilegal bien sea para abastecer la demanda de dis-
tinto tipo de apoyo logístico, la venta o alquiler de tierras, la prestación de servi-
cios de muy diversa naturaleza, la vinculación a una red de tráfico de precursores
químicos, de droga, de armas, de explosivos, de gasolina, de lavado de dinero, etc.
Son muchos los sectores que en distintas poblaciones fronterizas o centros urba-
nos de países vecinos se han vinculado de una u otra manera con el fin de paliar los
problemas económicos y sociales locales o de su respectivo país. Todo ello aumen-
ta no sólo los efectos del conflicto colombiano sino las variadas interacciones que
se establecen con él y que terminan por alimentarlo.
Para ilustrar los problemas locales veamos el caso concreto de Ecuador, tal
vez el más diciente de los fenómenos antes señalados, apoyados en estudios elabo-
rados por investigadores ecuatorianos al respecto. Estos muestran que en los últi-
mos años se ha iniciado un proceso de vertiginosa inclusión de una parte impor-
tante de la frontera norte ecuatoriana a varias de las dinámicas transnacionales
relacionadas con el conflicto en el sur colombiano. Este proceso, que no depende
sólo de la confrontación colombiana está haciendo surgir un nuevo mapa regional
en cinco dimensiones: económica, ambiental, demográfica, militar y social.
Primero, la vinculación de Ecuador a la cadena internacional del problema
de las drogas, como lo muestra César Montúfar2, ante todo, con la participación de
trabajadores ecuatorianos temporales en las plantaciones de coca del Putumayo,
fundamentalmente en calidad de "raspachines". Estos flujos humanos no sólo co-
rresponden a poblaciones que habitan cerca de la frontera norte sino que provie-
nen de otras zona ecuatorianas como Santo Domingo de los Colorados. Luego, en
el tránsito y tráfico de precursores químicos y de narcóticos, como se aprecia en
las cada vez más frecuentes capturas de ecuatorianos. Después, en el lavado de
dinero aprovechando la dolarización ecuatoriana. Finalmente, en el proceso de
regionalización de la influencia, la intervención, la asistencia política, institucional
y militar de Estados Unidos en la lucha antidrogas. Este proceso había comenzado
con la Iniciativa Andina que George Bush (padre) puso en marcha en la Cumbre de
San Antonio de 1992, y que se concentró, durante toda la década de 1990, en Perú
y Bolivia. En 2000, el paquete de ayuda estadounidense para el Plan Colombia
profundizó esta estrategia regional y asignó recursos, en particular para Ecuador,
los que se sumaron a los contemplados para la adecuación de la base de Manta,
2
César Montúfar. "Un enfoque regional para analizar los problemas de seguridad de
la región andina. Reflexión a propósito de la vinculación del Ecuador a la dinámica
regional del conflicto colombiano". Centro Andino de Estudios Internacionales, Uni-
versidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, 2002.
60
que comenzó a funcionar desde abril de 1999 como apoyo a misiones estadouni-
denses que cubren zonas de producción en Colombia, Perú y Bolivia. Lo mismo
hizo la Iniciativa Regional Andina de Bush (hijo).
Segundo, la incorporación de territorio ecuatoriano a la región afectada
ambientalmente, como resultado de la proliferación de cultivos y de los resultados
nocivos de las fumigaciones aéreas para erradicarlos. En efecto, la producción de
coca y amapola ha afectado reservas naturales y bosques primarios de varios países
andinos. Su procesamiento causa un impacto ambiental considerable debido a que
los desechos de los precursores tóxicos que se utilizan son arrojados en ríos o que-
bradas o abandonados en botaderos desde donde se filtran a corrientes subterrá-
neas3 . El problema ambiental también surge con los efectos de la política de erradi-
cación forzada mediante fumigaciones aéreas impuestas por Estados Unidos, las cua-
les —con los recursos del Plan Colombia- se han reforzado mediante la aplicación de
Roundup Ultra y el aditivo Cosmoflux 41 IF, mezcla que nunca ha sido científicamente
evaluada y es dispersada en un área mayor de la ya muy significativa zona de cultivos
ilícitos. Estudios concretos reaUzados en la frontera colombo-ecuatoriana reseñan
problemas de salud, deforestación, contaminación del suelo, el aire, el agua y los
alimentos; destrucción de otros cultivos, deterioro de proyectos de cría de animales
y peces, los cuales constituyen la base de la sobrevivencia de campesinos e indígenas,
y atentan contra la biodiversidad de flora y fauna4. A los efectos de las fumigaciones
se suma el desplazamiento de cultivos ilegales Amazonas adentro y hacia la costa
Pacífica, con el consiguiente incremento de la disputa por estos territorios para la
producción y el tráfico de estupefacientes, precursores químicos, armas, bastimentos
y recursos bióticos. Tales dinámicas generan presiones altamente desestabilizadoras
en una zona que ha sido, geográfica e históricamente, de gran valor ambiental y de
complejas relaciones entre grupos étnicos y colonos.
Tercero, la mayor permeabilidad y porosidad de las fronteras compartidas
que permite, por un lado, la penetración del territorio ecuatoriano por grupos
armados ilegales colombianos con el consiguiente aumento de formas de violen-
cia y, por otro lado, el tráfico hacia Colombia de armas, explosivos y diversos
elementos de guerra. Como recuerda Montúfar 5 , las provincias del norte de Ecua-
3
Así lo demuestra el informe de la embajada de Estados Unidos en Colombia. "Los
Andes en peligro. Consecuencias ambientales del narcotráfico". 19 de marzo de
2001.
4
Desarrollaron estudios en esa zona Adolfo Maldonado, Ricardo Buitrón, Patricia
Granda y Lucía Gallardo, "La fumigación en la frontera ecuatoriana", en lié. Anuario
de ecología, cultura y sociedad. La Habana-Bogotá, Fundación Antonio Núñez Jiménez -
Fundación Heinrich Boíl, Año 2, No. 2, 2002, pp. 195-206; Elsa Nivia. "Las
fumigaciones aéreas sobre cultivos ilícitos sí son peligrosas". Ibid, pp. 207-222.
5
César Ivíontúfar. Op. cit.
6i
Socorro Ramírez
dor han sido durante mucho tiempo lugar de descanso y abastecimiento de los
grupos guerrilleros colombianos. Sólo en los 176 kilómetros de la provincia de
Carchi, la policía ecuatoriana contabilizó, en 2001, treinta lugares clandestinos de
paso entre ambos países. Claro que no todos ellos han sido generados por el au-
mento de todo tipo de tráficos ilegales pues la comunicación entre las poblaciones
fronterizas de los dos países es muy fluida no sólo en términos comerciales sino,
familiares y étnico-culturales. Esa fluidez de vínculos desborda los pasos oficial-
mente establecidos: los puentes internacionales de Rumichaca que articulan la
provincia de Carchi en Ecuador con el departamento de Nariño en Colombia, o
sobre el Río San Miguel, que une la provincia de Sucumbíos en Ecuador con el
departamento de Putumayo en Colombia, o entre las poblaciones de Esmeraldas
en Ecuador y Tumaco en Colombia.
Cuarto, el desplazamiento de colombianos, en particular hacia Ecuador y el
temor, con la aplicación del Plan Colombia, a que aumentaran hasta generar una
grave crisis humanitaria ha constituido otro eje de articulación del conflicto colom-
biano con dinámicas locales. De acuerdo con estimaciones ecuatorianas, en 2000,
alrededor de 15.000 colombianos cruzaron las fronteras hacia Ecuador, Venezuela y
Panamá, 12.000 de los cuales se desplazaron a Ecuador. Aunque se trató de desplaza-
mientos momentáneos pues el 90% regresó a Colombia vía Quito-Tulcán-Ipiales-
Pasto6, esto ha significado un gran esfuerzo presupuesta! y social de los municipios
vecinos. Claro que también ha dado la oportunidad de conseguir recursos interna-
cionales ya que se han creado programas oficiales y no gubernamentales ecuatoria-
nos, como el que desde marzo de 2001 desarroUa la unidad de desarrollo del norte
ecuatoriano (Udenor). El problema demográfico podría ser más significativo si se
tiene en cuenta que, además de los desplazados que se convierten en refugiados y se
quedan a vivir en ese país, ha aumentado la migración de colombianos que se des-
plazan a Quito buscando tranquilidad y trabajo. Claro que en muchos casos este
proceso ha dinamizado la economía ecuatoriana pues muchos migrantes se han
desplazado con sus recursos y han establecido empresas. Al mismo tiempo ha au-
mentado la delincuencia, percibida como colombiana, lo que ha hecho surgir un
fenómeno nunca antes visto de anticolombianismo en sectores generadores de opi-
nión, que se transfiere a la población y a ámbitos estatales.
Quinto, a lo largo de los 586 kilómetros de frontera que comparten Colom-
bia y Ecuador se han tejido estrechos vínculos familiares, comunitarios,
organizacionales y comerciales de larga data, que en algunas zonas han llegado
hasta a conformar agrupaciones transfronterizas, como ocurre con las comunida-
6
Grupo Temático de Desplazamiento. "Estado de situación del desplazamiento y
retos para el año 2001". Reunión de información sobre el desplazamiento, Bogotá,
19 de enero de 2001. www.disaster.info.desastres.net, p. 11; citado por César Montúfar.
Op. cit.
62
des afroecuatorianas y colombianas de Esmeraldas y Tumaco, que han venido de-

sarrollando esfuerzos conjuntos de afirmación de su identidad cultural y de cons-
trucción de una organización transnacional. Aunque ese tejido socio-cultural varía
en calidad y cantidad según el carácter de la respectiva área fronteriza, lo que
demuestra un estudio realizado del lado ecuatoriano es que donde existen fuertes
lazos entre las comunidades y autoridades locales hay mayor potencial de amorti-
guamiento de los impactos de la violencia y la crisis, así como mayor capacidad
para defender derechos, bienes, servicios e infraestructura, para lograr mejores
niveles de seguridad humana y para avanzar en iniciativas civiles que contribuyan
a aliviar los efectos del problema. En cambio, cuando la presencia institucional del
Estado es débil y el tejido sociocultural es incipiente o está ausente, mayor es la
vulnerabilidad e inseguridad fronterizas 7 .
Dinámicas nacionales
Los procesos que se vienen desarrollando en las zonas fronterizas y las interacciones
de sectores vecinos de Colombia con actores armados ilegales han generado en
esos países las más diversas dinámicas; ante todo, la percepción de un inminente
peligro de contagio, más que el reconocimiento de la articulación entre las coyun-
turas críticas propias y la confrontación armada vecina. Esto ha llevado, ocasional-
mente y sin mucho seguimiento del asunto por los medios de comunicación, a la
denuncia de la conformación de grupos de apoyo a actores armados colombianos
(guerrilla en Ecuador, nexos de paramilitares colombianos y ganaderos venezola-
nos, de campesinos venezolanos y guerrillas colombianas). Además, en cada uno
de los países vecinos de Colombia se asiste a la recuperación del espacio político
para los militares con la elevación de los presupuestos para la defensa militar, la
compra de armamentos, el aumento de tropas y su despliegue masivo en detri-
mento de los recursos destinados a atender las necesidades sociales y de inserción
internacional, que son ya de por sí precarios y que se han venido menguando por
los costos del ajuste y de la crisis económica en que se debate cada uno de los
países andinos. Ese contexto de interacciones con fenómenos trasnacionales que
alimentan al conflicto colombiano ha hecho aumentar la corrupción nacional, el
lavado de dineros, los contrabandos de muy diversa naturaleza y tener más fácil
acceso al intercambio legal o ilegal de bienes y servicios. En otros casos, como el
de la Argentina de Menem, el promover unUateralmente iniciativas como la con-
formación de una fuerza de intervención estaba destinada a reforzar sus relaciones
7
Pablo Andrade (Coordinador de la investigación en la que participaron estudiantes
del programa de relaciones internacionales). "Diagnóstico de la frontera Ecuador-
Colombia". Centro Andino de Estudios Internacionales, Universidad Andina Simón
Bolívar, sede Ecuador, marzo de 2002.
63
Socorro Ramírez
con Washington más que a atender las necesidades de la búsqueda de salidas al

conflicto 8 .
En esas dinámicas internas de países vecinos, el caso peruano es muy ilus-
trativo del intento de aprovechar el conflicto colombiano, pero también alerta
sobre los resultados contraproducentes que maniobras de esa naturaleza pueden
generar.
No ha habido evidencia suficiente de la presencia de los grupos armados
colombianos en el territorio peruano o su eventual presencia no ha tenido un
impacto relevante o visible para Perú por la naturaleza de la zona fronteriza. El
impacto en la zona compartida del Putumayo puede ser más de carácter ambiental
dada la fragilidad e interconexión de los ecosistemas amazónicos 9 . A pesar de esa
situación, como lo demostró en el momento en que ocurrían los hechos el analista
peruano Carlos Basombrío 10 , la crisis colombiana fue usada políticamente con el
fin de buscar dividendos internos en momentos críticos para el gobierno de Alber-
to Fujimori y de ocultar la mezcla de personal de su gobierno y del ejército de
Perú con el contrabando de armas hacia las Farc. Pero esta explosiva mezcla se
revirtió hasta convertirse en un factor que contribuyó al fin del régimen autorita-
rio peruano.
La cuestión empezó cuando Alberto Fujimori descalificó internacionalmente
los esfuerzos de Andrés Pastrana por la paz y sindicó a Colombia como responsable
del narcotráfico y de la inestabilidad regional. Así lo hizo Fujimori nada más y
nada menos que en el Colegio Interamericano de Defensa en Washington, el 4 de
8
Según el matutino argentino la Nación, diplomáticos estadounidenses habrían pedi-
do el respaldo del gobierno del presidente Carlos Menem y de la Alianza Opositora
para una iniciativa latinoamericana destinada a enfrentar la difícil situación política
de Colombia. El propio presidente conosureño manifestó interés en apoyar cual-
quier tipo de iniciativa estadounidense de intervención en Colombia buscando así
ampliar su margen de acción regional, en especial frente a Brasil, y con el fin de
lograr la admisión de su país como miembro extra-AÜántico de la OTAN; "En el ojo
del huracán". El Espectador, 23 de julio de 1999.
9
La zona colombiana de Putumayo comprende los departamentos de Putumayo y
Amazonas y se extiende desde Leticia hasta el río Putumayo; por el norte limita con
el río Caquetá. La zona peruana comprende el norte de la provincia de Loreto, alcan-
za parte de la provincia de Maynas y Ramón Castilla e involucra a las poblaciones que
están en las orillas de los ríos Putumayo, Ñapo, Amazonas y elYavari. El río Putumayo
se forma en territorio colombiano. Tiene una longitud aproximada de 1.560 km y
define la frontera entre Colombia y Perú.
10
Carlos Basombrío. "El Plan Colombia y el Perú". Ponencia presentada en el semi-
nario América Latina y el Plan Colombia; ¿estabilidad o crisis? Caracas, Centro para
la Paz y la Integración. Universidad Central de Venezuela, Grupo Académico Colom-
bia-Venezuela, mayo de 2001.
64
febrero de 1999, ante un auditorio conformado por altos oficiales de las fuerzas
armadas de distintos países americanos. Para descalificar la decisión de Pastrana de
iniciar un proceso de diálogo con las FARC, se preguntaba: "¿Quién es el gobierno
legítimo en Colombia: el gobierno electo o las guerrillas?". Dos días después, y en
medio de la campaña electoral para buscar una nueva reelección, el gobierno pe-
ruano alertó sobre una inminente invasión de las guerrillas colombianas y envió a
la frontera con Colombia, con gran despliegue publicitario pero sin ninguna im-
portancia militar real, 2.000 hombres para reforzar la seguridad en la zona 11 . Un
mes después, el 12 de marzo, los ministros de Defensa, del Interior y el asesor de
seguridad, Vladimiro Montesinos, visitaron la zona de frontera. Mientras, en un
especial del canal de televisión más importante de Perú el mensaje que se trasmitía
era:
Colombia está fuera de control; las guerrillas y los narcotrañcantes, flagelos
conocidos por nosotros, controlan el país y no hay garantía alguna que, mientras
Pastrana juegue irresponsablemente con la idea de un proceso de paz inviable, esto
tenga remedio; peor todavía, hay un enorme riesgo de contagio y si nos descuida-
mos podemos perder la paz que Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos nos
consiguieron 12 .
El régimen peruano trató de usar el conflicto colombiano para lanzar una
estrategia de legitimación y como una palanca más para permanecer en el poder y
realizar su campaña electoral. Como lo mostró Basombrío, Fujimori buscaba con-
seguir mayor reconocimiento de la población a los éxitos (reales y supuestos) del
gobierno y las fuerzas armadas en asuntos de seguridad interna. Acabado el pro-
blema subversivo interno y firmada la paz con Ecuador, la amenaza colombiana
ayudaba a justificar la existencia de unas fuerzas armadas numerosas, la concesión
de atribuciones excepcionales y, sobre todo, el papel de Vladimiro Montesinos.
Además, en ese momento el gobierno peruano sufría fuertes cuestionamientos
por sus políticas en los ámbitos democráticos y de derechos humanos. Era posible
asumir que ese cuestionamiento liderado por Estados Unidos pudiera aumentar si
trataba de imponer una tercera reelección presidencial contra el texto explícito de
la Constitución. Por eso Fujimori y Montesinos buscaban también, con su discurso
sobre Colombia, hacerse oír en los sectores duros de Estados Unidos, aquellos más
escépticos frente a la paz de Pastrana, y legitimarse como aliado en la lucha contra
las guerrillas colombianas. De ahí que al comienzo el mismo gobierno anunció
que había descubierto un tráfico de 50.000 fusiles Kalashinov hacia las Farc. Luego
se empezó a saber que el asunto era más siniestro, que Fujimori y Montesinos
11
Enrique Obando. "Drogas: una guerra que no se puede ganar"; Plan Colombia:
debate en Lima sobre su impacto. Debate Agrario, No. 32, febrero de 2001.
12
Carlos Basombrío. "¡Nos duele Colombia! (...y lo que menos necesita es la sober-
65
Socorro Ramírez
tuvieron que descubrir y construir una coartada apresurada para explicar un tráfi-
co en el que estaban profundamente involucrados. La maniobra fracasó y rápida-
mente fueron desmentidos por los países mencionados en la versión oficial perua-
na; Colombia, Jordania, España y, finalmente, Estados Unidos 13 .
En la relación de Estados Unidos con Perú coexistieron dos objetivos y dos
políticas en la década de 1990, señala Basombrío. Por un lado, aquella que cuestio-
nó desde el inicio la ruptura democrática, que presionó por mejoras en los dere-
chos humanos y que criticó duramente las elecciones fraudulentas en el 2000. Por
el otro, el gobierno de Estados Unidos consideró a Fujimori uno de sus mejores
aliados en la lucha contra las drogas y, a Vladimiro Montesinos como el instrumen-
to adecuado para mantener y consolidar esta alianza. La sospecha creciente que
Vladimiro Montesinos no había actuado por su cuenta sino que pudo haberlo
hecho con conocimiento de algunas agencias norteamericanas ha llevado a algu-
nos a sostener que lo que había en preparación era una invasión norteamericana a
Colombia que habría contado con la complicidad peruana. El propio Montesinos
en su conversación con el empresario televisivo Genaro Delgado Parker, cuando
hablaba sobre los supuestos planes de la invasión norteamericana en marcha 14 ,
dijo que contaba con el respaldo de la CÍA con la cual mantuvo una relación como
enlace oficial desde 1990 hasta septiembre de 2000. Aunque es un episodio con-
fuso, el tráfico de armas hacia las Farc fue la gota que rebasó la paciencia del
gobierno de Estados Unidos y que precipitó las contradicciones internas en las
fuerzas armadas peruanas 15 . De ahí que 72 horas después de la difusión del famo-
so video 16 , Fujimori anunció su renuncia y la decisión de entregar el poder en un
13
Carlos Basombrío. ¡Cómo te usan, Colombia! Idéele, No. 122, septiembre-octubre
de 2000.
14
En el v i d e o 1 4 8 7 d e l 2 1 d e abril d e 1 9 9 9 , M o n t e s i n o s sostiene: "Claro, eso fue
coordinado por los americanos". "No se puede hacer eso ¿sabes por qué no se puede hacer? Porque en
primer lugar, Jamil Mahuad no está de acuerdo. El loco de Venezuela, el Chávez, tampoco está de
acuerdo. Y el único que apoya es Menem. Pero Menem está muy lejos del escenario. Cardozo tampoco lo
quiere", r e s p o n d i ó M o n t e s i n o s . A g r e g ó . "Tomamos las previsiones para que Perú esté prepara-
do para cuando se produzca (la intervención militar estadounidense). Ahora, cuando los infantes de
marina ingresen, ¿qué van a hacer las FARC y los narcos? ¿A dónde se van? Se vienen al Perú. ¿Qué va
a hacer la guerrilla? Se va a internar en la parte peruana", a r g u m e n t ó M o n t e s i n o s . C i t a d o p o r
B a s o m b r i o . Op. cit.
15
La República, suplemento. "Conspiración contra Colombia: El Plan de la CÍA y
Vladimiro Montesinos para la invasión militar al país vecino", 25 de marzo de 2001;
retomada en Colombia por £1 Espectador.
16
Casi todas las evidencias apuntan a que el video fue filtrado por la Marina, la
institución que mantuvo algún nivel de tensión en la relación con Montesinos y que
a la vez cuenta con los mejores vínculos históricos con Estados Unidos.
66
plazo de doce meses. Pero como no pudo recuperarse política ni psicológicamente

del golpe recibido, dejó de gobernar para todos los efectos prácticos y actuó de
manera errática en las semanas que precedieron su huida final del país. Horas antes
de su partida, el Departamento de Estado de Estados Unidos anunciaba su veredic-
to final: las armas fueron vendidas legalmente a Perú y tenían pruebas de que
habían participado generales peruanos en servicio activo. Ese mismo día, muy
probablemente en coordinación con los norteamericanos, Pastrana alzó su voz
exigiendo explicaciones17.
Es interesante, por ser igualmente reveladoras, revisar otras explicaciones
que surgieron en el debate peruano sobre la actuación del gobierno de Fujimori,
como la referente a un supuesto expansionismo peruano aprovechando la fragili-
dad colombiana. Según Basombrío y Obando, esta hipótesis —que ha estado en la
mente de algunos militares peruanos— suponía que la geografia política del norte
de América del Sur se rediseñaría: Ecuador estaría al borde de la explosión e inclu-
so de la desintegración, por un lado, Guayaquil, por otro, Quito y la sierra norte
lindante con Colombia, una nación que no sería viable y cuya zona fronteriza
estaría pidiendo anexarse a Ecuador, debido al caos colombiano. En ese marco,
Montesinos, en un acto de supremo nacionalismo, habría decidido participar en el
rediseño de las fronteras, incentivar el caos en Colombia dando armas a las Farc
para correr la frontera peruana hacia arriba y recuperar el trapecio de Leticia18.
A más de mostrar que la vecindad y la integración suelen ser sacrificadas
por maniobras de política interna, estas acciones han ocultado los reales efectos de
la política norteamericana contra el problema de las drogas, apoyada por los go-
biernos andinos, que no han ido propiamente por la vía de su resolución sino que
se han imbricado en las dinámicas propias de cada país andino. Por una parte, con
las fumigaciones en el Putumayo colombiano podría subir el valor de la hoja de
coca y los campesinos de las zonas cocaleras de países vecinos podrían retomar y
ampliar sus cultivos. Este riesgo se produce en un contexto social agitado, tanto
por los efectos dejados por las políticas de erradicación forzosa realizadas en la
segunda mitad de la década de 1990, como por la capacidad creciente de
concertación y reclamo de los campesinos cocaleros de los distintos valles perua-
nos, fenómeno parecido al que se viene observando en Bolivia. El problema se
haría más complejo en la medida en que aumentaran significativamente los recur-
sos norteamericanos para continuar la erradicación o interdicción en cada uno de
estos países. Como dice Basombrío, en el caso peruano, esto podría generar un
clima favorable para un rebrote relativo y localizado de los grupos sobrevivientes
de Sendero Luminoso y hacer resurgir cinco temas centrales de la discusión al
respeto. Primero, la erradicación no ha sido el elemento explicativo de la reduc-
17
l a Repúblico. Ref. cit.
18
Enrique Obando. Op. cit.
67
Socorro Ramírez
ción de los cultivos en Perú; más bien tiene una dudosa base legal y ha originado
conflictos con la población campesina. Segundo, los esfuerzos de desarrollo alter-
nativo han sido insuficientes, poco creativos y han estado atravesados por la co-
rrupción. Tercero, el factor que explica la reducción de los cultivos, a fines de los
años de 1990 en Perú, es la caída de los precios y la reducción temporal de la
demanda de Estados Unidos. Cuarto, paralelos a la reducción de los cultivos, se
han producido cambios importantes en la actuación, eficiencia y rutas de los narcos
peruanos, proceso que podría acentuarse por la situación colombiana. Quinto, en
Perú las fuerzas armadas —y en menor media la policía— atraviesan un complicado
proceso interno de crisis, reorganización y reducción de presupuestos, proceso
que puede ser entrabado porque el aumento de los cultivos y el tráfico de droga
puede incrementar la acción de los remanentes de las organizaciones subversivas.
Sexto, el nuevo dinamismo de la actividad cocalera y del narcotráfico puede pro-
ducir un reactivamiento relativo y de la capacidad de actuación de Sendero Lumi-
noso en determinadas zonas, como el Alto Huallaga, con efectos importantes en
las fuerzas de seguridad y hasta en el dificil esfuerzo de reconstrucción de la vida
democrática.
Lo ocurrido en el caso peruano es bien aleccionador para Colombia. Como
recuerda Basombrío, en la historia de Sendero Luminoso su momento de mayor
expansión y desarrollo, la época y circunstancia en que consiguió su mejor arma-
mento y quizá, la única ocasión en que logró construir una verdadera base social
popular de apoyo fue, entre 1986 y 1989, cuando controló la región del HuaUaga.Y
la razón principal de que esto ocurriera fue que centró su estrategia en ponerse al
lado de los campesinos cocaleros en contra de la erradicación forzosa, a la par que
cobraba cupos a los narcotrañcantes con los que formó un bloque contra las fuerzas
armadas que debían, a la vez, erradicar y enfrentar a la subversión interna. Sólo
cuando las fuerzas armadas entendieron el error y ya no se enfrentaron a los campe-
sinos cocaleros, pudieron cambiar el curso del conflicto. Las zonas en las que sobre-
viven las columnas de Sendero Luminoso son todas de producción de hoja de coca y
rutas del narcotráfico. Si bien esos grupos carecen de fuerza e intención ofensiva, en
los últimos años operaciones militares y policiales destinada a erradicarlos han ter-
minado en fracaso con pérdidas de vidas y derribamiento de helicópteros, como el
que ocurrió no bien iniciado el gobierno de Alejandro Toledo.
Tensiones binacionales
En todas las relaciones bilaterales de Colombia con sus vecinos ha venido ocu-
rriendo un proceso de paulatina "geopolitización" y "securitización" de las diver-
sas agendas binacionales a costa de un tratamiento conjunto de las cuestiones fron-
terizas y de la integración que contienen interdependencias positivas, las cuales se
han venido creando, en particular, en el marco de la Comunidad Andina. En la
68
mayoría de estas relaciones binacionales ha empezado a predominar el desacuerdo

sobre la naturaleza y la responsabilidad de cada lado en el tráfico de armas, drogas,
precursores, lavado de dineros; sobre el control a la circulación de equipamiento
(botas, hules) dinamita y armas para los actores armados ilegales. Asimismo, ha
habido un creciente desacuerdo sobre la estrategia de seguridad nacional y fronte-
riza que cada uno aplica y el tipo de comportamiento que reclama de su vecino.
Estas situaciones se han ido haciendo más explosivas en la medida en que las
divergencias políticas entre los gobiernos aumentan y en que los mecanismos
locales, binacionales o subregionales no tienen el dinamismo necesario, son insu-
ficientes para hacerles frente o se paralizan por desacuerdos entre las capitales.
Ese deterioro de una vecindad bastante proactiva se observa en el caso de la
relación intergubernamental entre Ecuador y Colombia. Aunque la comisión de
vecindad y la comisión militar binacional fronteriza (Combifrón) se han reunido
ocasionalmente, no lo han podido hacer más frecuentemente ni han podido llegar
a los acuerdos suficientes para procesar los temas derivados de la interacción con
el conflicto colombiano. Más bien, se han venido paralizando acuerdos como la
conformación de una zona de integración fronteriza, la primera que existió en el
marco andino, y que autorizaba el libre tránsito de personas de los dos países sólo
con el documento de identidad nacional, la exención de la tasa aeroportuaria in-
ternacional y la circulación de vehículos particulares entre Cali y Quito. Aunque se
han hecho algunos controles fronterizos compartidos, los problemas de seguridad
en la frontera han frenado diversas dimensiones de funcionamiento. En el caso de
Panamá, en cambio, el entendimiento más bien ha ido en aumento y se ha pasado
de una denuncia del gobierno por la inseguridad derivada de incursiones guerri-
lleras y paramilitares, de la presión por la permanencia de Estados Unidos como
protección por lo que ocurre en el Darién, y de desacuerdos ante situaciones con-
cretas -devolución de desplazados, control del contrabando de armas proveniente
de Centroamérica, intento de reunir a los vecinos sin la participación de Colom-
bia- a un reforzamiento de la acción conjunta entre los dos países. A esto han
contribuido el mayor control sobre la frontera, el funcionamiento de los canales
binacionales y la convergencia política entre las capitales.
El caso más complejo de tensión bilateral es el que se ha venido desarrollan-
do entre Colombia y Venezuela. En los dos países, por el peso y la naturaleza de los
difíciles procesos de delimitación fronteriza, primero terrestre y luego marítima,
existe una profunda desconfianza mutua que ha llevado a que cada uno de los
ejércitos tenga al otro como su primera hipótesis de conflicto internacional. Eso
hace que los cortos períodos de cooperación entre los dos países den paso muy
rápidamente a situaciones de tensión en las que se paralizan los canales de diálogo
y negociación sobre asuntos clave de la vecindad. En esa misma medida, y de
acuerdo con la situación interna de cada uno de los dos países, Venezuela -aunque
ha mantenido acciones a favor de la paz- ha ido cambiando unUateralmente su
posición frente al conflicto colombiano.
69
Socorro Ramírez
Durante el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), que se propuso -

por primera vez en Colombia—, diálogos con la guerrilla para buscar una solución
negociada al conflicto armado, los presidentes Luis Herrera Campins (1979-1984)
y Jaime Lusinchi (1984-1989), aunque tuvieron divergencias entre ellos sobre te-
mas internos y con su homólogo colombiano en cuestiones binacionales, considera-
ron a las guerriUas como un problema colombiano. Ni el conflicto colombiano ge-
neraba graves efectos ni la situación binacional se encontraba en uno de sus momen-
tos cooperativos como para esperar una actitud distinta. Más bien, esta década de
1980 constituyó uno de los periodos de incremento de la tensión binacional por las
diferencias sobre la delimitación marítima; desde 1981 con el fracaso de la hipótesis
de Caraballeda hasta 1987 con el incidente de la corbeta Caldos. A pesar del adelanto
de algunas negociaciones en el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990), que con-
cluyeron en la reincorporación a la vida civil de diversos grupos guerrilleros, el
conflicto colombiano empezó a ser visto como un problema que desbordaba a Co-
lombia, al tiempo que se le exigía a Bogotá incrementar su presencia en la frontera.
En este periodo, al mismo tiempo que aumentaron las acciones de la guerriUa, se fue
incrementado la sensibilidad y la percepción de vulnerabüidad de Venezuela y de
"interdependencias negativas" con Colombia.
El periodo en que coincidieron Barco y Carlos Andrés Pérez (1989-1993) fue
de mucha cooperación pues ambos presidentes, pertenecientes a la zona fronteriza,
se propusieron dar un giro a las relaciónales binacionales y Uegaron a acuerdos en
torno a la agenda y los mecanismos de vecindad para su manejo. Estas decisiones se
convirtieron en señales positivas que lograron estimular el proceso de integración
económica binacional, incrementaron significativamente el intercambio comercial,
las alianzas estratégicas y las inversiones cruzadas entre empresarios de los dos paí-
ses. De ahí el boom del comercio bilateral que se conoció desde entonces. Con relación
al conflicto colombiano, había mayor conciencia sobre la necesidad de fortalecer las
"interdependencias positivas" de los dos países, para lo cual era imprescindible de-
sarroUar de manera cooperativa en la agenda bilateral y pacificar a Colombia. En ese
marco cooperativo y en el contexto de grandes cambios internacionales, Pérez man-
tuvo como ejes de su actuación la convergencia democrática con el gobierno colom-
biano, el apoyo a las negociaciones entre los mismos colombianos y el interés en
ayudar a mostrarle a la guerriUa la imposibüidad de su triunfo militar. Por eso, Pérez
ofreció a Venezuela como sede para los diálogos de paz intentados de nuevo en 1991
por el presidente César Gaviria (1990-1994). Las dos rondas realizadas en Caracas -
la primera del 3 al 5 de julio y del 20 al 25 de julio, y la segunda del 4 al 22 de
septiembre y del 29 de septiembre al 11 de octubre de 1 9 9 1 - se desarroUaron en
medio del control ejercido por los gobiernos colombiano y venezolano. Esta política
se vio enfrentada a los problemas internos que Uevaron a la caída de Pérez y al
cambio de posición venezolana sobre el conflicto colombiano.
Luego de la pausa de Ramón J. Velásquez, vino el segundo gobierno del
presidente Rafael Caldera (1994-1999), de coalición entre disidentes copeyanos y
70
partidos de izquierda. Por los efectos de El Caracazo y de los intentos de golpes,

Caldera quiso diferenciarse de Carlos Andrés Pérez, que además de impopular es-
taba acusado de ser procolombiano por la institucionalización de las relaciones de
vecindad. A esto vino a sumársele la competencia por la secretaría general de la
OEA entre el ex presidente César Gaviria y el canciller Miguel Ángel Burelli Rivas,
así como el intento de Caldera de privilegiar las relaciones con Brasil y el Mercosur.
Mientras eso acontecía, se incrementaban los problemas de seguridad derivados
del conflicto colombiano hasta llegar al más grave de ellos cuando el ELN atacó un
puesto de la armada venezolana en Cararabo a orillas del río Meta, el 26 de febrero
de 1995. Ese hecho y la crisis del gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) debi-
litaron la ya de por sí precaria disposición del gobierno de Caldera para atender
binacionalmente la amplia agenda común. Así, aunque se fue abriendo paso la
tesis del enemigo común y se llegó a conformar la Combifrón y a adoptar un
manual operativo conjunto, en ocasiones, se echó mano de la "persecución en
caliente" y, lo que fue más complicado aun, se entablaron diálogos y acuerdos
puntuales con las guerrillas. Esta actuación "heterodoxa", además de estar orienta-
da a disminuir la presión del conflicto sobre territorio venezolano, trataba de res-
ponder al interés de las Farc desde 1996 y del ELN desde 1998, que se dirigieron
a Caldera y a los gobiernos de los estados fronterizos para buscar un entendimien-
to que les permitiera un modus vivendi en la frontera e impedir que los gobiernos
centrales o fronterizos articularan su política con el estado colombiano para hacer-
le frente común a los problemas de seguridad 19 . Aunque en este periodo funcio-
naron parcialmente los mecanismos de vecindad se fue abriendo paso un proceso
de actuación unilateral de Venezuela frente al conflicto colombiano.
Este proceso se haría aún más explosivo con la llegada al poder de Hugo
Chávez (1999) por la agudización de la confrontación colombiana, por las diver-
gencias políticas y de estilo entre los gobiernos centrales, por la posición de Cara-
cas frente a la guerrilla colombiana y de Bogotá ante los cambios de régimen
político en Venezuela, y por la parálisis casi completa de los mecanismos de diálo-
go y negociación de la agenda binacional 20 . En efecto, desde 1997, en el contexto
de la polarización política interna colombiana, se había agudizado la capacidad de
acción de los actores armados ilegales derivada de su involucramiento con el pro-
blema de la drogas, mientras se debilitaba la acción del Estado. Andrés Pastrana
(1998-2002) inició un proceso y concedió una zona de despeje para los diálogos
19
Documenta este proceso Miguel Ángel Hernández. Venezuela y Colombia, de la
'desgolfización' al 'enguerrillamiento' en las relaciones bilaterales: 1989-1998, tra-
bajo de ascenso UCV, 2000.
20
Analizo este periodo en Socorro Ramírez. "La compleja relación colombo-venezo-
lana: una coyuntura crítica a la luz de la historia". Análisis Político, Bogotá, lepri, No.
46, mayo-agosto de 2002, pp. 116-136.
71
Socorro Ramírez
con las FARC, y emprendió una diplomacia por la paz para buscar apoyos interna-
cionales para el fortalecimiento del Estado. Mientras Pastrana cifraba sus esperan-
zas en Estados Unidos y en la búsqueda de inserción internacional para encontrar
apoyos para la paz, Chávez manifestaba una posición de inconformidad y hasta de
desafío frente a esos procesos globales y al orden unipolar impuesto por Estados
Unidos. Para buscar mayor autonomía en el curso de su "revolución bolivariana",
ha tratado de construir contrapesos acercándose a la otrora poderosa Organización
de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y estableciendo una relación especial
con Cuba y Brasil.
Desde su Uegada al poder, Chávez anunció su disposición para apoyar la bús-
queda de la paz y su neutralidad ante el conflicto, e independientemente de la estrate-
gia de su homólogo colombiano, dio declaraciones y emprendió acciones tendientes a
igualar el carácter del Estado y la guerriUa colombiana. Para eUo trató de asumir el
estatus político que le había dado el gobierno a la guerrilla como un reconocimiento a
su carácter beligerante, anunció que se comunicaría con las guerrillas con o sin el aval
del gobierno colombiano (así lo hizo en reunión de altos oficiales del ejército venezo-
lano con las Farc en la zona de despeje y en la frontera, como lo mostró un video al
respecto), mantuvo cierta ambigüedad tolerante con acciones de la guerriUa (José María
Ballestas del ELN en Caracas, denuncias sin aclarar sobre campamentos de las guerriUa
o de presencia de guerrilleros, etc.) y llegó a algunos acuerdos como los expresados en
el memorando de 1999 de compromisos mutuos, criticó el Plan Colombia, desestimó
las denuncias de contrabando de armas para la guerriUa (detención de venezolanos,
derribo de avioneta venezolana), etc.
La actitud meramente reactiva de Bogotá y la posición de Caracas llevaron a
paralizar las reuniones entre los dos gobernantes, a la suspensión de todos los meca-
nismos de vecindad: comisiones presidenciales de negociación y de asuntos fronte-
rizos, Combifrón, comités de verificación de incidentes. Así, ante el aumento de las
divergentes posiciones Bogotá reaccionaba con temor y se sumaba a la "diplomacia
del micrófono". Aunque por la presión de diversos sectores de los dos países, los
gobiernos trataron de poner en marcha los mecanismos establecidos a comienzos de
los años de 1990 para un manejo cooperativo de la vecindad. No obstante que algu-
nos de eUos intentaron reunirse, se han mantenido paralizados durante la casi totali-
dad de este periodo. El problema de los efectos del conflicto colombiano y de la
actitud del gobierno venezolano al respecto ha copado la relación entre Bogotá y
Caracas y se ha abandonado el diálogo y la negociación sobre asuntos esenciales de la
agenda bUateral y de la zona fronteriza. Además, a la agudización de las crisis de los
dos países y a la dificultad de manejo interno, se ha agregado la tensión binacional y
los primeros amagos de articulación de dimensiones de ambas problemáticas.
Intereses regionales
En general, BrasU y sus vecinos andinos han vivido mutuamente de espaldas y sólo
desde hace muy poco tiempo, uno y otro han empezado a interesarse en lo que
72
acontece en la región. El aumento paulatino del interés de Brasil, empezando por su

actuación con relación al conflicto peruano-ecuatoriano, está ligado más directa-
mente al esfuerzo por articular a Sudamérica, en particular de cara a mejorar sus
condiciones de negociación con Estados Unidos hacia el Alca, así como por repre-
sentar un papel internacional más activo a nombre de la región. El interés ha crecido
también con la institucionalización del tratado de cooperación amazónica y con las
cumbres sudamericanas de Brasilia 2000 y Guayaquil 2002, que han avanzado en la
identificación de proyectos de integración fisica y del transporte terrestre, fluvial y
ferroviario.
En el caso colombiano, la amplia frontera colombo-brasileña —la segunda
frontera terrestre en extensión luego de la que Colombia tiene con Venezuela—21,
ofrece enormes oportunidades de cooperación aún inexploradas, a pesar de que
desde abril de 1993 funciona una comisión de vecindad e integración. Las prime-
ras interacciones de Brasil con el conflicto colombiano ocurrieron luego de un
ataque de la guerrilla en 1991, así como del rechazo de Brasil a la incursión de la
guerrilla y del ejército colombiano en su territorio durante el enfrentamiento, en
Mitú22 en 1998. Brasil ha reforzado la presencia militar en la frontera, ha puesto
en marcha la Operación Cobra y el sistema de vigilancia de la Amazonia con avio-
nes y radares.
Como sucede en cualquier país, en Brasil no ha habido una posición unifi-
cada sobre cómo actuar frente al caso colombiano. El presidente Fernando Enrique
Cardoso y la diplomacia de Itamaraty —que aspiraban a que Brasil jugara un activo
papel diplomático-, tuvieron una posición de distancia frente al conflicto colom-
biano al que consideraban un problema colombiano, mientras reafirmaban su apego
a la no injerencia en asuntos internos de otros países. Por eso se limitaron a decla-
raciones genéricas en favor de la paz, a no permitir la instalación de una oficina de
representación de las Farc en su territorio —que al parecer contaba con el aval de
sectores políticos brasileños—23, a expresar reservas sobre el Plan Colombia y a
manifestar su rechazo a una eventual intervención militar norteamericana o
21
Colombia-Venezuela: 2.219 kilómetros, Colombia-Brasil: 1.645 kilómetros; Co-
lombia-Perú: 1.626 kilómetros, Colombia-Ecuador:.586 kilómetros; Colombia-Pa-
namá: 296 kilómetros.
22
"Violación de soberanía". El Tiempo, 4 de noviembre de 1998.
23
Las diferencias sobre la aproximación a la situación colombiana se pusieron de
presente con la detención de Oliveiro Medina -sacerdote cuyo verdadero nombre es
Francisco Antonio Cadena, que ha cumplido labores de coordinación de prensa en
San Vicente del Caguán-, quien desde comienzos de 1996 era conocido como el
"embajador" de las Farc en Brasil. Miembros de la comisión de asuntos políticos de
la Cámara pidieron al ministro de justicia, losé Gregori, que reconsiderara la deci-
sión de deportarlo pues traería efectos negativos en la frontera brasileña con Colom-
bia; "La samba de las Farc". Cambio, 2 de octubre de 2000, pp. 34-35.
73
Socorro Ramírez
multilateral en el conflicto colombiano -aunque sectores económicos y policiales

brasileños se han manifestado más abiertos a las iniciativas de Estados Unidos—.
Este temor frente al posible aumento de sus discrepancias con Estados Unidos se
incrementó -por parte de los militares brasileños que han sido más críticos de las
iniciativas o de la presencia estadounidense en la región y en el comité de relacio-
nes internacionales del Congreso del Brasil— cuando la Fuerza Aérea Colombiana
no concretó la compra de 24 aviones de combate ligero Tucano, ante las presiones
de autoridades militares norteamericanas para que no se adquirieran sus aviones
con los aportes que han hecho al Plan Colombia. Del lado colombiano, el temor de
algunos sectores gubernamentales se ha referido más bien a que el gobierno de
Lula no entienda la complejidad del conflicto colombiano y, por querer aumentar
su protagonismo regional, le agregue nuevos ingredientes conflictivos a la con-
frontación colombiana y a la relación binacional.
Según las actas de las reuniones de la comisión de vecindad, existen coinci-
dencias genéricas en diversas materias de interés común y en la agenda internacio-
nal, como medio ambiente y el problema de las drogas. En cuanto a este último
asunto, a fines de los años de 1990 múltiples denuncias mostraban el aumento del
involucramiento de diversos sectores brasileños en el problema: el consumo de dro-
gas, especialmente en Río y Sao Paulo; el poder de los narco traficantes, en particular
en los estados de Mato Grosso do Sui y de Rondonia; las acciones del crimen organi-
zado en diversas regiones de Brasil; el tráfico de precursores químicos, pasta básica y
clorhidrato de cocaína; el lavado de dinero mediante la compra por parte de
narcotraficantes brasileños de oro a indígenas, colonos y buscadores ilegales en las
zonas auríferas de Vichada y la Amazonia colombiana y la provisión de armas y
recursos a las guerrillas colombianas a cambio de droga y protección. Así fue denun-
ciado cuando fue detenido y extraditado el narcotrañcante brasileño Luis Fernando
da Costa, Fernandinho, aliado de las Farc. Ese tema de las facilidades geográficas que
permiten el tránsito de armas y municiones de Surinam y Brasil a Colombia, en
particular en el corredor Guaviare-Vaupés, ha sido objeto de múltiples denuncias sin
que se haya logrado concretar una acción conjunta de los dos gobiernos; menos aun,
una agenda de seguridad sudamericana.
En la campaña electoral de Brasil de 2002 ya se notaba el temor de estar
asistiendo a la incubación de serios problemas con países vecinos distantes y des-
conocidos. En medio de la segunda vuelta electoral, Ignacio da Silva, Lula, anunció
que mantendría el despliegue militar brasileño en la región amazónica, especial-
mente en la frontera con Colombia y con Perú. Es de esperar que el liderazgo que
Lula quiere mantener se traduzca en un avance en la superación de la distancia
física, el extrañamiento cultural y la baja densidad de las relaciones políticas, eco-
nómicas y culturales entre Brasil y Colombia. Además, es de esperar que Brasil
pueda representar un papel más activo en coordinación con el gobierno colom-
biano para la búsqueda de soluciones negociadas al conflicto, de manejo coopera-
tivo de los asuntos fronterizos andino-brasileños y de aumento de la capacidad de
74
negociación latinoamericana frente a Estados Unidos y el Alca. Es de esperar, en

fin, que pueda ayudar a construir una mirada regional sobre la crisis andina y
suramericana, a manejar conjuntamente las interacciones que éstas construyen
con el conflicto colombiano, y a enfrentar de manera cooperativa sus efectos sobre
los vecinos.
CONCLUSIONES
Los sucesivos gobiernos de Colombia, a más de mostrar una enorme incapacidad
para controlar las fronteras por el debilitamiento del Estado, han cometido mu-
chos errores en su relación con los vecinos. No han informado sobre sus estrate-
gias ni cómo aprecian la situación fronteriza. El Plan Colombia no fue presentado
en su evaluación, y ha ocurrido un enfrentamiento indeseado con unidades del
ejercito ecuatoriano. El gobierno de Andrés Pastrana, que buscó el apoyo de Was-
hington y luego el de Europa, fundamentalmente transmitió a los vecinos la tesis
de que "la seguridad de Colombia es su seguridad". Mientras tanto algunos veci-
nos manifestaban su reacción a esa posición, que no era producto de una
concertación, y de múltiples formas trataban de manifestar su cansancio con lo
que percibían como un traspaso de responsabilidades. Esa reacción se ha
incrementado bajo el gobierno de Alvaro Uribe.
Frente a todo este tipo de interacciones con el conflicto colombiano, las
actuaciones de los gobiernos de países colindantes con Colombia han sido funda-
mentalmente reactivas y unilaterales y han estado dirigidas a denunciar los efectos
y el "contagio" de la confrontación colombiana, así como a buscar adaptaciones
pragmáticas frente a cada situación. Claro que Venezuela ha servido de anfitriona
de diálogos con la guerrilla y ha formado parte del grupo de países facilitadores, y
todos los vecinos han hecho pronunciamientos conjuntos -en el marco de eventos
multilaterales como el Grupo de Río, las cumbres sudamericanas, iberoamericanas
y de las Américas-, aunque ninguno de ellos ha tenido mayor repercusión. Ade-
más de las actuaciones individuales reactivas y defensivas, todos los países, inclui-
da Colombia, han respaldado la tesis de Estados Unidos que señala al conflicto
colombiano como "la amenaza a la seguridad regional". Aunque son situaciones
internacionales, regionales e internas diferentes y los conflictos tienen dinámicas
distintas, ha hecho falta una especie de Grupo de Contadora como el que funcionó
en Centroamérica, que ayude a la comprensión de la naturaleza del conflicto, a
atender las interacciones que desarrolla con la situación crítica de los vecinos, a
diferenciar la dinámica interna de la estrategia antidrogas regional y global de
Estados Unidos, y a un acercamiento entre países colindantes con Colombia para
articular un manejo conjunto de las áreas fronterizas comunes.
En suma, por un lado, el gobierno colombiano -por su debilidad y sus
opciones— no ha generado posibilidades de control conjunto de los efectos del
conflicto sobre los vecinos ni ha cotejado suficiente información al respecto. Por
otro lado, los gobiernos de la región -aunque han hecho pronunciamientos a
75
Socorro Ramírez
favor de la paz y uno ha facilitado los diálogos-, lejos de buscar una respuesta
conjunta ante el conflicto colombiano, se han limitado a preservarse de sus impac-
tos y a denunciar sus efectos extrarregionalmente. Se percibe un colombiacentrismo
en la apreciación de la crisis regional por parte de vecinos, organismos multilaterales
y hasta en medios académicos. Si bien el conflicto colombiano afecta negativa-
mente a los vecinos, no se suele tener en consideración que la crisis de los países
andinos permite la incursión de los grupos armados en territorios vecinos y su
uso como santuario o corredor para el tráfico de armas ni que la corrupción exis-
tente del otro lado de la frontera posibilita el que importantes sectores de los
países vecinos, algunas veces ligados al Estado, alimenten el conflicto y lo aprove-
chen para sus propósitos políticos o su provecho personal. Los mecanismos
binacionales e internacionales no han ayudado a la actuación conjunta de los paí-
ses implicados. Algunos se han paralizados mientras aumentan la conflictívidad, y
cuando justamente se requiere de su actuación. Otros realizan reuniones tan
esporádicamente que no pueden actuar sobre el día a día de una problemática que
se agudiza. Además, no avanzan los mecanismos contemplados en la comunidad
Andina sobre la integración fronteriza.
Esperar una actitud distinta de los gobernantes o de los nacionales de los
países vecinos de Colombia es muy poco probable, ya que también eUos están
enfrentados a problemas que tienden a romper cualquier solidaridad, como la
inestabilidad económica, la incertidumbre política y la turbulencia social. De ahí la
fragmentación de sus sociedades y la debilidad de sus estados y gobiernos y la
reducción drástica de sus ya estrechos márgenes de acción externa, pero también
el que los problemas de uno cualquiera de los países puedan encontrar resonancias
inesperadas en los vecinos. Estas crisis nacionales y de la integración tienen que ver
con los costos de la difícil y precaria inserción internacional. Cada país trata de
trasladarle algunos de sus costos a sus más cercanos vecinos. Más que interesarse
por ayudar a sus socios u oponerse a situaciones que los pueden afectar, las dificul-
tades de los otros son percibidas como oportunidad para aprovechar la vulnerabi-
lidad del competidor.
Entre los países andinos tampoco existen aún interdependencias recíprocas
suficientemente fuertes que, aunque no suelen generar necesariamente coinciden-
cias, si pueden presionar hacia la búsqueda conjunta de soluciones. La globalización
no ha generado complementariedades sino una mayor competencia, incluso entre
países que, como los andinos, Uevan más de treinta años de integración. Además, en
asuntos compartidos -como el de la droga— cada uno está implicado de manera
diferente y tíene intereses o perspectivas distintas; en temas económicos o de segu-
ridad, no suele haber lealtades. Más bien cada uno trata de aprovechar la relación
bilateral con Estados Unidos, aun a sabiendas de lo contraproducente frente al fenó-
meno de la droga y de que pueda generarle efectos al vecino.
Los esfuerzos de integración andina tampoco han generado lazos sociales,
culturales o políticos capaces de proyectar una acción conjunta a mediano y largo
76
plazos y de presionar nuevas perspectivas que permitan asumir de mejor manera

los problemas de todos. Los acuerdos subregionales de integración o los regiona-
les de concertación política no han logrado construir una visión, unas metas y una
agenda comunes, y menos aun una forma de actuación más acorde con las urgen-
cias de la región. Y, por sobre todo, Estados Unidos sigue siendo el socio económi-
co y político prioritario de todos los países andinos, lo que limita la construcción
de una sólida cooperación entre países vecinos para resolver sus problemas comu-
nes o para buscar una inserción internacional conjunta.
De ahí que la incidencia del conflicto colombiano en los vecinos, su
interacción con las crisis de los demás países andinos, la respuesta defensiva de
éstos y la prioridad concedida por los gobiernos de Andrés Pastrana y Alvaro Uribe
a la búsqueda del apoyo de Washington hayan permitido que toda la iniciativa ante
la confrontación armada nacional quede, de manera unilateral, en manos de Esta-
dos Unidos. Esto fortalece los exitosos esfuerzos de Washington para hacer frente
desde su perspectiva a la crisis de la subregión, poner en marcha sus propios pla-
nes frente a cada país, lograr el involucramiento militar en el combate antidrogas,
generar diferencias entre vecinos e impedir una política común sobre la crisis
colombiana y andina, internacionalizar el conflicto colombiano y la misma crisis
de la subregión andina con el Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina, im-
poner una política unilateral/bilateral en materia de drogas, de acceso al Nafta y,
en alguna medida, de creación del Alca.
RECOMENDACIONES
1. Colombia y sus vecinos necesitan valorar sus convergencias más funda-
mentales (respeto a valores democráticos, fortalecimiento del estado de
derecho, protección de los derechos humanos) como punto de partida
para actuar ante el conflicto colombiano. Esto exige que el gobierno de
Colombia reconozca que, por su debilidad y ausencia de muchas áreas de
frontera y por la dinámica del conflicto, los vecinos enfrentan muchas de
las consecuencias nefastas de la confrontación nacional, que sea transpa-
rente en informar a sus vecinos de sus políticas de defensa y seguridad, y
que trate de llegar a acuerdos para asumir estos asuntos de manera conjun-
ta. Exige, igualmente, un cambio de mirada de los vecinos; ante todo, que
reconozcan que la problemática regional no se deriva sólo del conflicto
colombiano sino que por las situaciones internas complejas que cada país
atraviesa, y por su propia debilidad en las zonas fronterizas, ha aumentado
la presencia de redes ilegales transnacionales a las que se articulan muchos
nacionales de cada país, y que aunque interactúan con el conflicto colom-
biano no pueden ser controladas por un solo país. Luego, que admitan que
por estar involucrados todos en la estrategia norteamericana frente al pro-
blema de la droga, su dimensión regional o global es imposible manejarla
nacionalmente. Finalmente, que acepten que cualquier transacción prag-
77
Socorro Ramírez
mática o heterodoxa para atender urgencias nacionales sin consideración

de los principios que están en juego y de las interdependencias con los
vecinos, termina por afectar al país que las utiliza, por hacer más inmanejable
la situación y por perturbar la relación entre países vecinos.
2. Por más conexión de la problemática colombiana con asuntos globales y de
interacciones con sectores de los países vecinos, la solución del conflicto
depende de los colombianos, de la negociación entre los diferentes sectores
de la confrontación. El papel de los vecinos o de la presencia internacional
debe subordinarse al acuerdo interno sobre su modalidad, momento, senti-
do y alcance. Cualquier intento de tomar iniciativas unilaterales, aunque es-
tén llenas de buenas intenciones, si genera enemistad y tensiones se hace sin
acuerdo con el gobierno elegido mayoritariamente por los colombianos.
3. En la medida en que el contexto de las relaciones binacionales, por las
problemáticas antes analizadas, se hace tenso y difícil, es indispensable que
los ámbitos multilaterales regionales como la OEA, o globales como la ONU,
se conviertan en escenarios para el análisis conjunto de la problemática
andina y sudamericana y para la construcción de acuerdos a partir del exa-
men de las diferentes problemáticas en juego. Esta canalización de diversas
percepciones, intereses y estrategias al desenmarcarse de cada situación
nacional y del forcejeo binacional puede permitir compromisos más sóli-
dos y un acompañamiento internacional para su cumplimiento.
4. En el mundo global, con flujos y redes transnacionales que atraviesan las
fronteras sin posibilidad de control de ninguno de los gobiernos y con la
articulación de distintos sectores de cada país, los vecinos no tienen otra
forma de hacer frente a las problemáticas que de ellos se derivan sino a
través de la cooperación, la concertación y la integración. Esto requiere
preservar y aumentar la confianza entre gobiernos y sociedades, poner en
funcionamiento permanente los mecanismos institucionales de vecindad y
verificación de incidentes, de seguridad y defensa, de coordinación entre
los centros políticos nacionales y las autoridades locales fronterizas. Re-
quiere fortalecer las interdependencias positivas y las redes no guberna-
mentales para que desde lo cultural, social, ambiental, etc., construyan una
verdadera cooperación transfronteriza indispensable para encarar a la vio-
lencia y la conflictívidad de las zonas fronterizas compartidas.
5. Es indispensable actualizar de manera conjunta entre países vecinos las con-
cepciones de seguridad, defensa, soberanía, frontera. Reconocer que las
fronteras no son simples líneas que delimitan un territorio sino que cons-
tituyen zonas de confluencias de posibilidades alentadoras y también pro-
blemáticas que requieren un manejo concertado. Aceptar que al lado de la
atención de los problemas derivados del conflicto colombiano y de la
interacción de sectores de los diversos países vecinos hay una agenda bila-
teral y regional de más largo alcance que desarrollar, que la problemática
78
de inseguridad y violencia no se enfrenta sólo militarmente y que se hace

urgente la aplicación de las definiciones andinas sobre desarrollo e integra-
ción fronteriza.
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81
VENEZUELA ANTE EL CONFLICTO COLOMBIANO1
E l s a C a r d o z o d e d a Silva*
INTRODUCCIÓN
Este texto analiza la política venezolana hacia el conflicto colombiano desde tres
ángulos: los cambios en el papel de Venezuela ante el conflicto desde 1980; las
implicaciones del trato gubernamental venezolano reciente a la situación colom-
biana para la política doméstica, para el conjunto de las relaciones con Colombia y
para el conflicto mismo; y, finalmente, la necesidad y posibilidad de dar un giro en
el tratamiento del conflicto que contribuya a la búsqueda de una salida negociada
entre los colombianos.
Desde 1999 una larga y cada vez más densa acumulación de indicios, noti-
cias, denuncias e informes ha llevado a calificar la actitud del gobierno venezolano
hacia el conflicto colombiano desde ambigua hasta comprometida políticamente
con la guerrilla. A pesar de los argumentos gubernamentales en cuanto a que la
relación política "heterodoxa" hacia los irregulares tiene antecedentes en el trata-
miento que las políticas de Carlos Andrés Pérez y Rafael Caldera dispensaron a la
guerrilla entre 1991 y 1998, sí hay un fuerte contraste entre el discurso y las
posiciones del gobierno venezolano actual y los que lo precedieron.
En la perspectiva histórica, encontramos que la dinámica de los conflictos
internos ha sido un factor de particular importancia en el desarrollo de las relacio-
nes entre Venezuela y Colombia, tanto en el registro local-fronterizo como en el
nacional-central. Desde la óptica de la seguridad y defensa, como bien recuerda
Javier Torres Velasco (1999: 209-210), ha habido una continuidad histórica im-
presionante en los fenómenos que -como insurrecciones políticas y movimientos
de rebeldes, proyectos autonomistas, colonización de la frontera, desplazamientos
de poblaciones, movimiento de refugiados- han tenido un impacto nunca sufi-
cientemente estudiado en las relaciones entre los dos países. Si a esto añadimos la
' Licenciada en Estudios Internacionales. Doctora en Ciencia Política. Profesora titu-

lar de la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad Central de Venezuela.
1
Este trabajo no habría sido posible sin la generosa y enciente colaboración de la
iicenciaua Aiiurea Fuig ívlejia en ia busqueua y organización LÍC iniormacton.
83
Elsa Cardozo de da Silva
creciente interdependencia desarrollada entre sus sociedades desde mediados del

siglo XX, y la mayor conciencia de sus implicaciones, no resultará difícil compren-
der el interés de revisar las relaciones entre Venezuela y Colombia teniendo como
foco de atención el conflicto interno colombiano y las tentativas gubernamentales
de paz. Con esta perspectiva en mente, las siguientes páginas exploran cómo trata-
ron los gobiernos venezolanos el proceso interno colombiano en los últimos vein-
te años del siglo XX.
Este papel explora los cambios en el desempeño de Venezuela ante el con-
flicto colombiano desde la década de 1980; las implicaciones del trato guberna-
mental venezolano reciente a esa situación para la política doméstica, para el con-
junto de las relaciones con Colombia y para el conflicto mismo; y la necesidad y
posibilidad de dar un giro en el tratamiento a esa dinámica desde Venezuela de
manera que contribuya de la mejor forma posible en la búsqueda de una salida
negociada entre los colombianos.
Es necesario advertir que el análisis se centra en la consideración de la
conflictívidad asociada a la guerrilla, por cuanto el foco de interés son precisa-
mente los procesos de negociación de la paz. Dejar en segundo plano el papel de
los paramilitares, del narcotráfico y de diversas formas de criminalidad no signifi-
ca en absoluto el desconocimiento del papel fundamental que esos otros actores y
factores tienen en la evolución de la situación en Colombia y en las relaciones
bilaterales.
C A M B I O S EN EL PAPEL DE V E N E Z U E L A ANTE EL CONFLICTO DESDE LA DÉCADA

DE I 9 8 0 : ENEMIGO COMÚN, NEUTRALIDAD Y TRATAMIENTO HETERODOXO
A medida que el conflicto colombiano se fue haciendo más intenso y extendido, y
particularmente desde la década de 1980 cuando la crisis centroamericana puso
en evidencia la urgencia de terminar la guerra y lograr la pacificación regional, la
conciencia de que era necesario apoyar los procesos de pacificación en la región
creció en gobiernos venezolanos de diferente afiliación partidista. A los lineamientos
principistas de la tradición constitucional de promover la solución pacífica de con-
troversias y la democracia en el continente, se sumaba la urgencia de ocuparse de
conflictos cuya presencia e intensificación amenazaban la estabilidad y el progreso
para la región y para los venezolanos. Luego sería frecuente escuchar a diferentes
gobernantes y funcionarios decir que Venezuela apostaba por la paz colombiana,
reafirmando una y otra vez ese compromiso; éste, sin embargo, fue adquiriendo
diferentes modalidades en momentos, circunstancias y gobiernos diversos.
Desde la década de 1980 hasta el presente, la actitud de los gobiernos vene-
zolanos hacia el conflicto colombiano puede ser analizada en torno a los intentos
y fracasos de solucionarlo a través de negociaciones: el proceso de paz conducido
por el gobierno del presidente Belisario Betancur entre 1982 y 1986, el intento
del presidente Virgilio Barco en 1988; las conversaciones durante el gobierno del
presidente César Gaviria, entre 1991 y 1992; y los diálogos adelantados por el
84
Venezuela ante el conflicto colombiano
gobierno del presidente Andrés Pastrana entre 1 9 9 9 y 2 0 0 2 . E n cada uno de esos

momentos han variado las concepciones y percepciones que han prevalecido ofi-
cialmente en Venezuela: sobre el conflicto, sobre la sensibilidad y vulnerabilidad
venezolana así como sobre las definiciones y prioridades en el conjunto de la
agenda pendiente con Colombia. Los gobiernos venezolanos desarrollaron tres
aproximaciones diferentes al proceso colombiano:
1. La consideración de la guerrilla como problema primariamente colom-
biano, exigiendo a Colombia el resguardo de sus fronteras (durante los periodos
de los presidentes Herrera y Lusinchi).
2. La definición del conflicto y las acciones violentas de la guerrilla como
problema común, que da lugar a dos tipos de política: la participación facilitadora
en el proceso de paz (durante el segundo término constitucional del presidente
Pérez) y una aproximación más pragmática y defensiva en la que después de 1995
se define a la guerrilla como enemiga de la seguridad venezolana (durante el se-
gundo mandato del presidente Rafael Caldera).
3. La concepción de la guerrilla como beligerante e interlocutora en una
relación política de acercamiento a sus posiciones y de distanciamiento respecto a
las del gobierno colombiano.
Estos cambios de actitud del gobierno venezolano serán analizados con re-
ferencia a las concepciones y percepciones que han prevalecido en ellos sobre el
contexto mundial y regional, y el lugar de Venezuela; la naturaleza del conflicto
interno colombiano; la interdependencia —sensibilidad/ vulnerabilidad— de Vene-
zuela respecto a Colombia; y la definición y prioridad de la agenda común.
Con estos criterios en mente, las siguientes páginas presentan una explora-
ción de la transformación del compromiso venezolano con el proceso de paz en
los tres momentos antes enunciados.
La guerrilla como problema de Colombia

El desarrollo del conflicto interno colombiano a partir de los años de 1980, cuan-
do se puso en evidencia la dificultad de resolverlo militarmente y en medio de la
intensidad creciente de los conflictos centroamericanos, fue visto por los gobier-
nos venezolanos de Luis Herrera Campins (1979-1984) y Jaime Lusinchi (1984-
1989) con creciente preocupación. Sin embargo, no es hasta finales de la década
de 1980 cuando gubernamentalmente se comienza a ver a la guerrilla —y al con-
flicto colombiano- como un problema que desborda a Colombia.
En medio del contexto mundial en el que la nueva guerra fría y su final
plantearon fuertes tensiones sobre las relaciones hemisféricas, los gobiernos de
Herrera y Lusinchi —no obstante sus divergencias conceptuales— dieron prioridad
central a la atención de los problemas de la cuenca caribeña y su pacificación,
otorgando en consecuencia a Venezuela un papel activo en la búsqueda de esa
estabilidad, preferentemente desde espacios plurilaterales y multilaterales.
85
En el primer caso, el gobierno demócrata cristiano de Herrera, que tenía

entre sus lineamientos de política exterior la estabilización de la cuenca caribeña
como zona de paz, se comprometió abiertamente en el apoyo a la transición de-
mocrática en Centroamérica. El impulso a la agenda política del Grupo Andino en
Centroamérica y el acuerdo de cooperación energética que llevó adelante junto
con México a partir de 1980 - y que se ha renovado anualmente hasta el presente-
fueron piezas importantes en esa estrategia, que desarrolló directamente y, a partir
de 1983, desde el Grupo Contadora, con Colombia, México y Panamá. Esto marcó
fuertemente su percepción y actitud ante el conflicto colombiano. Dando conti-
nuidad a las actuaciones del Grupo Contadora a través del Grupo de Río (19 8 6), el
gobierno del social demócrata Lusinchi mantuvo una perspectiva similar en cuan-
to al compromiso de Venezuela con la pacificación y la democratización en
Centroamérica y en el rechazo a la violencia.
La visión del conflicto intemo fue provocando en los gobiernos venezolanos
tanto actitudes de imphcito apoyo alprocesodepaz —intentado por Betancur entre 19 8 2
y 1986, y la iniciativa de paz intentada por Barco en 1988— como las de explícito
rechazo a la insurgencia a la que cada vez más claramente se define como enemiga de
los intereses de Venezuela. Gradualmente se va desarrollando una posición sustentada
en la valoración de la paz y en la percepción venezolana sobre la interdependencia y las
prioridades de la agenda común. En 1981, en el mensaje del presidente Herrera al
Congreso Nacional —aún en medio de las fuertes tensiones que había provocado la
discusión y el fracaso del proyecto de delimitación conocido como hipótesis de
CarabaUeda- expresaba su soUdaridad y complacencia por la forma eficiente como el
gobierno colombiano había actuado ante el asalto guerrillero a la Embajada de la Re-
pública Dominicana en Bogotá. AUí habían sido tomados como rehenes diplomáticos
de varios países, incluido el embajador de Venezuela. La referencia de Herrera fue muy
escueta y cuidadosa, condenando las acciones, pero indicando que sólo a Colombia
competía manejar la situación (Herrera, 1981). En efecto, la posición del gobierno
venezolano fue muy discreta en esta materia, no obstante que diversos temas de la
región fronteriza eran parte visible de la agenda común: contrabando, abigeato y hurto
de vehículos, entre los más destacados. En 198 5, cuando los presidentes BeHsario Betancur
y Jaime Lusinchi se reunieron en el puente internacional General José Antonio Páez
sobre el río Arauca, en la declaración final hicieron una referencia circunscrita a la
necesidad de "enfrentar de la manera más eficaz la situación de inseguridad que se vive
en algunas áreas de las regiones fronterizas de los dos países y los incidentes que en
ocasiones ocurren en las mismas" (Boletín JVIRE, 1985: 8). Igualmente, se ratificaba la
determinación de los gobiernos de incrementar la efectiva colaboración entre las Fuer-
zas Armadas de los dos países para enfrentar la violencia y la inseguridad en la frontera.
En los años siguientes se intensificarían esos problemas.
A pesar de que el 17 de septiembre de 1983 fue asesinado por la guerrilla el
primer soldado venezolano, sólo hacia 1987 la actividad insurgente se convirtió
en una preocupación gubernamental que debió incluirse entre los temas atendi-
86
dos bilateralmente (Sainz, 2000: 64-65). En ese año "el número de venezolanos
asesinados alcanzó la cifra de 22. La muerte de nueve Guardias Nacionales, un
capitán y 8 guardias en una emboscada en la sierra de Perijá, es la primera masacre
de soldados venezolanos" (Sainz, 2000: 64). En octubre de ese año se creó el
Comando Específico José Antonio Páez (CEJAP) con la misión de responder, entre
otros problemas, al recrudecimiento de la presión de los irregulares en la frontera.
A lo largo de la década de 1980 se va haciendo evidente no sólo la sensibili-
dad, sino la vulnerabilidad de Venezuela ante los eventos que ocurren en Colombia y,
muy particularmente, a las "interdependencias negativas".Temas como narcotráfico,
migraciones, contrabando, secuestros, robo de vehículos, abigeato y la cada vez más
intensa violencia guerrillera en la frontera forman parte de ese registro.
Aspectos positivos como la creciente significación del comercio bilateral y
de la coordinación regional quedan, sin embargo, opacados por hechos que trastocan
las prioridades en la relación bilateral: el fracaso de la hipótesis Turbay-Herrera de
delimitación de áreas marinas y submarinas en 1981, y la crisis de la corbeta Caldas
en agosto de 1987. En una agenda en la que prevalecerán hasta 1989 los asuntos
que producen mayores tensiones -la delimitación y la inseguridad fronteriza
(Cardozo 1992)— va en aumento desde Venezuela el rechazo a la guerrilla y se
manifiesta una y otra vez la exigencia al gobierno de Colombia para que dedique
más esfuerzos y recursos al cuidado de las zonas fronterizas. La opinión pública
atenta y los medios de comunicación fuertemente marcados por el incidente de la
corbeta Caldas tuvieron desde entonces un peso creciente sobre las definiciones y
propuestas gubernamentales frente a Colombia, reclamando al gobierno actitudes
firmes en todos los ámbitos de la relación.
Ante el incremento de los incidentes fronterizos, ese clima doméstico presio-
nará a los gobiernos venezolanos para que rechacen a la guerrilla y presenten exi-
gencias a Colombia. Los dos presidentes -Herrera y Lusinchi- fueron más bien dis-
cretos y —con la salvedad del manejo de la consulta sobre la hipótesis de CarabaUeda
(Rey, 1989)- públicamente muy cuidadosos en el tratamiento de los problemas de
las relaciones con Colombia, aun antes de las dos crisis que debieron atender en
1981 y 1987. Esto no sólo obedecía al estilo de presidentes, ciertamente no muy
volcados a la actuación internacional, sino también a unas pautas no escritas de
consulta, discreción y no debate público de temas prioritarios de la política exterior
que desde 1959 y hasta mediados de los años de 1990 estuvieron presentes en la
formación y ejecución de esta política pública (Josko de Guerón, 1978; Rey 1983).
En la medida que se fue haciendo más significativo el flujo del comercio
entre los dos países, éste se convirtió en un recordatorio de las posibilidades de la
interdependencia. Así, a pesar de que aumentó la presión del conflicto sobre la
frontera común, esa nueva interdependencia favoreció un cambio de actitud por
parte de los gobiernos venezolanos. En lo que respecta al conjunto de la relación,
esto se reflejó en un cambio de enfoque y en la promoción de una agenda que
at^rirlipra int^nralmente el temario binacional
87
En suma, en este primer momento se va perfilando muy lentamente la visión y

actitud de Venezuela ante el conflicto intemo. Primero, dentro de la concepción demo-
crática y de compromiso con la paz regional; luego, bajo la presión de un creciente
número de problemas de seguridad fronteriza. La mayor conciencia de interdepen-
dencia y el cambio de gobierno en 1989 favorecieron un viraje en la posición de
Venezuela, fortaleciendo el compromiso con la paz, la seguridad y la democracia.
La guerrilla como problema y enemigo común

Este segundo momento es de gran interés por lo que revela la evolución de la
posición venezolana y para establecer contrastes con el presente. Entre 1989 y
comienzos de 1999 los gobiernos venezolanos deben enfrentar la presión que
sobre la frontera ejerce la creciente complejidad del desafío conjunto de la guerri-
lla, el narcotráfico y una nueva escala de manifestaciones de violencia y criminali-
dad. Cabe distinguir dos versiones en la concepción y tratamiento de la guerrilla
como problema común: la del gobierno del socialdemócrata Carlos Andrés Pérez
(1989-1993) y la del gobierno de Rafael Caldera (1994-1999) 2 . El primero pro-
mueve una participación activa en la facilitación de la solución negociada del con-
flicto; el segundo asume una posición más defensiva y pragmática. Ambos, en
todo caso, estuvieron comprometidos con los principios democráticos y coopera-
tivos de la seguridad, es decir, con una salida que preservase la autonomía y segu-
ridad del estado de derecho en los dos países.
El presidente Carlos Andrés Pérez (1989-1993) ofreció el país como sede
para los diálogos iniciados en 1991 por el gobierno del presidente César Gaviria.
Se trata de un cambio muy importante respecto a los años previos por cuanto
Venezuela no sólo asume que hay un problema que le afecta, sino que pasa a
asumir un papel muy activo 3 , manteniendo el principio de la solución pacífica y
democrática del conflicto interno por parte de los propios colombianos. El con-
texto mismo en el que se producen el reinicio de los diálogos y la participación
venezolana merece ser caracterizado para una mejor comprensión de la relación
que desde Venezuela se establece con el conflicto 4 .
2
Convergencia, la coalición que apoyó al socialcristiano Caldera una vez que éste se
separó del partido fundado por él (COPEI), convocó a disidentes copeyanos, al Mo-
vimiento al Socialismo y a partidos y líderes de la izquierda.
3
Emilio Figueredo-Planchart, testigo internacional y facilitador en esta negociación,
en entrevista realizada el 15 de julio de 2002, aportó valiosas observaciones sobre la
modalidad de los diálogos en Caracas y sobre el papel del gobierno de Venezuela.
4
Debo buena parte del análisis de la percepción del contexto en aquel momento a la
agudeza de Zuleima Aranguren, quien actuó como asesora del Ministerio de la Se-
cretaría de la Presidencia, y de Jaime Requena, quien como director del instituto que
sirvió de sede a los diálogos -Instituto Internacional de Estudios Avanzados, IIDEA-
tuvo estrecho contacto con el proceso de Caracas.
88
El avance en la resolución negociada de los conflictos centroamericanos,

los progresos en las negociaciones de programas de ajuste económico, el clima
regional de cooperación y concertación entre regímenes democráticos extendi-
dos en prácticamente toda Latinoamérica, junto al ambiente mundial de final de
la guerra fría y de derrumbe del socialismo, fueron elementos del entorno mun-
dial y regional que sin duda crearon condiciones favorables para iniciar los diá-
logos de paz.
En este contexto, la visión que el nuevo gobierno tenía sobre el lugar y
papel de Venezuela en los asuntos internacionales era muy diferente a la de sus dos
predecesores. Aun reconociendo la gravedad de los problemas financieros que el
país acumulaba en 1989, se consideró que una intensa presencia internacional era
acompañante imprescindible para un agresivo programa de modernización y re-
formas que configuraba el Gran Viraje, como se denominó el plan de desarrollo
propuesto por el gobierno. Como parte de ese programa, el gobierno del socialde-
mócrata Carlos Andrés Pérez hizo de la solidaridad con los procesos de democrati-
zación centroamericana uno de sus compromisos centrales de política exterior.
Participó en la promoción de acuerdos de paz en Nicaragua, El Salvador y, aunque
sólo durante breve tiempo, también en Guatemala. En el caso de Colombia, vio en
la circunstancia internacional enormes posibilidades para el logro de un acuerdo
de paz que por muchas razones interesaba a Venezuela.
El conflicto colombiano era considerado un problema complejo pero de
solución negociable, en especial si desde la comunidad internacional se mostraban
a la guerrilla los límites y la improbabilidad de la solución militar. Además, era
visto como un caso que tenía cada vez más serias implicaciones para Venezuela.
Desde 1989 el gobierno venezolano había emprendido con el de Colombia la
atención integral a una amplísima y muy compleja agenda común que debía ser
atendida institucionalmente, y se elaboró rápidamente un amplio registro de te-
mas. La preocupación más general por la inseguridad fronteriza quedó desde en-
tonces expresamente referida a asuntos como secuestros, crímenes y extorsión,
robo de vehículos, derrames petroleros, contaminación y degradación de ríos,
tráfico ilegal de drogas y armas, entre los más relevantes.
En el gobierno de Venezuela había, no sólo conciencia de los aspectos tensos
y difíciles de la relación, sino una mayor conciencia de las "interdependencias
positivas" que podrían potenciarse si se trabajaba cooperativamente en la agenda
bilateral y si se lograba un acuerdo de paz. Y en esto el presidente Pérez hizo una
apuesta elevada. En lo personal, su activismo como mediador internacional en
diversas instancias, su interés por la pacificación regional, el peso que tenía dentro
de la Internacional Socialista y la Comisión Sur, y el convencimiento de que era ese
un momento de cambios que podía ser aprovechado por Latinoamérica, le impul-
saron a asumir una posición de mucho compromiso con el proceso de paz colom-
biano. Domésticamente, se presentaba un complicado balance de pros y contras.
Desde las Fuerzas Abrutadas había fuerte ^resion ñor nuevos recursos nara enfrentar
89
a la guerriUa en la frontera 5 , a lo que se sumaban las quejas de los ganaderos

afectados por las actividades de los insurgentes. La sola presencia de guerrilleros
en Caracas, como sede de los diálogos, era una jugada de mucho riesgo, manejada
por lo tanto con gran discreción. Por otra parte, el regreso a la mesa de negociacio-
nes para conversar sobre el diferendo sobre áreas marinas y submarinas también
produjo reacciones adversas entre sectores de opinión que consideraron el reinicio
de las negociaciones como una concesión a Colombia. En cuanto a la situación
socioeconómica y política, los primeros indicios de rechazo al programa de refor-
mas económicas se manifestaron trágicamente con El Caracazo6.
El tamaño del riesgo —que quedó evidenciado en el intento de golpe de
febrero— no detuvo la iniciativa de acercamiento a Colombia, demostrando la prio-
ridad que el gobierno de Pérez concedía a mejorar las relaciones y a contribuir a la
pacificación del vecino 7 . Otros países se propusieron como sede para los diálogos
—España, Costa Rica, México—, pero fue Venezuela quien la logró, al menos hasta
marzo de 1992 cuando, dada la complicada situación política venezolana, las con-
versaciones se mudaron aTlaxcala, México.
Sin la pretensión de lograr una caracterización detallada de la naturaleza de
la participación venezolana en estos diálogos, que merece un estudio especial y
extenso, es pertinente hacer referencia a algunos aspectos que tienen particular
interés para clarificar los parámetros de esa participación 8 .
5
El gobierno de Pérez respondió al clamor de eliminar el Comando Estratégico José
Antonio Páez (CEJAP), muy cuestionado tras la masacre de El Amparo en 1987: un
presunto ataque de guerrilleros - q u e resultaron ser pescadores y campesinos del
lugar- al que lo militares basados en un puesto de comando fronterizo respondie-
ron con armas de fuego. El caso fue llevado a la CIDH y el gobierno venezolano fue
sancionado.
6
Disturbios y saqueos del 27 y el 28 de febrero de 1989 desatados por el aumento
de pasajes del transporte público, vinculado al aumento de la gasolina, que afectaron
de manera especial, mas no exclusivamente, a la ciudad de Caracas.
7
Una de las razones aludidas por los golpistas del 4 de febrero de 1992 sobre su
inconformidad con el gobierno de Pérez era el trato que el presidente daba a la cues-
tión de la delimitación con Colombia. Así queda evidenciado en el documento "La
posición de Carlos Andrés Pérez le hace reo de traición a la patria", que el 28 de marzo
de 1992 hicieron público los líderes del fallido golpe del 4 de febrero del mismo año
como miembros del Movimiento Bolivariano Revolucionario, detenidos en el Cuartel
San Carlos. Ese documento exigía la paralización de todas las negociaciones con Co-
lombia en torno a temas relativos a "los más altos y sagrados intereses de la nación": el
golfo de Venezuela y la integración fronteriza (Garrido, 2000: 77-84)
8
Las entrevistas a Jaime Requena (4 de julio de 2002) y Zuleima Aranguren (15 de
julio de 2002) fueron de extraordinaria utilidad para lograr una visión del conjunto
y de lo fundamental del proceso y de la presencia y movimientos de los guerrilleros
90
Luego de un encuentro preliminar en Cravo Norte, Arauca, que sentó las

bases para las negociaciones, los guerrilleros en representación de la Coordinado-
ra GuerriUera Simón Bolívar —compuesta por las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia (Farc), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el Ejército Popular
de Liberación (EPL)— vinieron a Caracas9. Fueron inmediatamente recibidos por el
presidente Pérez, quien les informó de las condiciones del país sede. Los diálogos
se realizarían en Sartenejas, en las instalaciones del Instituto de Estudios Avanza-
dos, y los guerrilleros debían mantenerse todo el tiempo allí, no podían salir sin
autorización ni solos. Sólo se les permitía recibir las visitas autorizadas por el go-
bierno venezolano. De hecho, se logró mantener en secreto su presencia durante
algún tiempo. El gobierno organizó conferencias y encuentros para dar a conocer
a los insurgentes aspectos del proceso de pacificación en Venezuela, perspectivas
regionales, promoviendo reflexiones que contribuyeran a la comprensión de las
transformaciones mundiales y de las oportunidades abiertas por los avances de la
democratización.
Otra condición expuesta por el presidente Pérez fue la exigencia de libera-
ción de cerca de veinte secuestrados venezolanos presumiblemente en manos de la
guerrilla, solicitud que fue atendida por los guerrilleros. Y, la más importante, fue
la demanda de que mientras ellos estuviesen en Venezuela deberían suspender sus
acciones en la frontera. Esta condición también fue cumplida a lo largo de las
cuatro rondas de negociación 10 . Esto, como veremos en el siguiente punto, ha sido
objeto de diversas interpretaciones a partir de 1999.
La participación del gobierno venezolano dependió fundamentalmente de
la Presidencia y del Ministerio de la Secretaría. Contó con la presencia de un testigo
internacional —el diplomático venezolano Emilio Figueredo Planchart— quien con-
juntamente con las partes concibió una metodología que le permitió desempeñar
un papel de apoyo muy activo, facilitando la construcción de la agenda.
En todo el proceso, fue permanente el contacto con el gobierno de Colom-
bia. En balance, el gobierno venezolano cambió -respecto a los años ochenta— a
una posición muy activa, contribuyendo a crear las condiciones para el diálogo,
sin dejar de lado el propósito de promover la paz en democracia para beneficio de
Colombia y de los intereses de Venezuela.
mientras estuvieron en Caracas. Un análisis muy valioso de las rondas de negocia-

ción en Caracas se encuentra en el libro de Sandra Angeleri (2000).
9
En Caracas se realizaron dos rondas en dos fases: del 3 al 5 de julio y del 20 al 25 de
julio la primera ronda; la segunda, del 4 al 22 de septiembre y del 29 de septiembre
al 11 de octubre de 1991.
10
Sainz Borgo (2000: 67) nos recuerda la desmovilización del M-19 y la reducción
de los ataques de la guerrilla en la frontera - d e treinta en 1987 a cuatro en 1988, dos
en 1990 y tres en 1991. En 1992 ÜUUO uoce.
91
A la llegada del presidente Caldera al gobierno, se mantiene la considera-

ción de la guerrilla como un problema común, pero hay importantes cambios en
la manera de atenderlo.
A pesar de que se mantuvieron formalmente las comisiones binacionales
creadas entre 1989 y 1990, éstas -herencia del muy impopular y criticado gobier-
no anterior- se fueron debilitando por diversas razones, incluida la pugna por la
Secretaría General de la OEA entre el ex presidente César Gaviria y el canciller
Miguel Ángel Burelli Rivas, lo que —recién comenzando el período de Caldera-
enrareció el clima de las relaciones. Pero en el trasfondo, en estos roces se encon-
traba el cambio en las prioridades del gobierno venezolano, en cuya aproximación
a Colombia prevaleció la competencia antes que la cooperación. En materia
específicamente fronteriza, éstas fueron debilitándose a medida que fue cambian-
do la prioridad de los temas en la agenda de la política exterior, en general, y en las
relaciones con Colombia, en particular. En conjunto, la política exterior del go-
bierno de Caldera se planteó explícitamente modificar el balance geopolítico de
relaciones regionales. En tal sentido, privilegió expresamente las relaciones con
Brasil y el Mercosur, concebidas en gran medida como contrapeso a las sostenidas
con Colombia y la Comunidad Andina. Esto iba acompañado por crecientes pro-
blemas de seguridad e incidentes fronterizos.
El ataque al puesto de la Armada venezolana a las orillas del río Meta
(Cararabo), el 26 de febrero de 1995, constituyó el momento más difícil en las
relaciones bilaterales desde la crisis de 1987 y se erigió como obstáculo para aten-
der con el debido cuidado la amplia agenda común 1 ', En 1996 el canciller Burelli
expresaba el malestar de las relaciones bilaterales en términos que removían aspec-
tos muy sensibles:
11
Trabajos presentados en un seminario organizado en Caracas por la Fundación
Pensamiento y Acción, la Fundación Rómulo Betancourt y el IESA recogieron en
1998 un completo balance de la relación bilateral. El ministro de Fronteras, Pompeyo
Márquez, presentó allí las dos caras de la frontera -conflicto y desarrollo- y descri-
bía lo primero destacando "en este momento en la frontera con Colombia tenemos
una acción casi permanente de los grupos guerrilleros, del narcotráfico y de la de-
lincuencia común, que se expresa en el abigeato, el robo de vehículos, el robo de
avionetas en acciones que cuestan la vida de soldados y civiles venezolanos, en daño
de bienes, en daños al ambiente, como ha sucedido con estas voladuras de oleoduc-
tos que van a caer en la cuenca del Catatumbo, surtidora de 60% del agua dulce del
lago de Maracaibo". Insistía Márquez en que estos problemas de seguridad conspira-
ban contra las políticas de desarrollo y, por tanto, requerían atención inmediata y
prioritaria. (FPA, FR y IESA, 1998: 205-206). Por su parte, el embajador de Colom-
bia en Caracas -Mario Suárez Meló- recogía allí un amplio inventario del conjunto
de temas de la agenda común, señalando en registros comparativos "lo que nos une"
y "lo que nos separa". En ese inventario se anotaba la disminución de incidentes —en
número y gravedad-entre 1996 y 1997 (FPA, FR y IESA, 1998:41-71),
92
Es penoso el itinerario de nuestras relaciones, para salvar las cuales Venezuela se

despojó en paz de más de doscientos mil kilómetros cuadrados, asignados al vecino
por un Laudo Arbitral. Esa realidad histórica constituye un telón de fondo que no
deberíamos recordar, mas la conciencia popular lo evoca a propósito de los inci-
dentes fronterizos, así su autoría sea imputable sobre todo a los irregulares (Burelli,
1996: XLV).
En efecto, el ataque a Cararabo tuvo un fuerte impacto sobre las relaciones y

el presidente Caldera llegó a decir, en su Mensaje al Congreso de ese mismo año,
que "el derecho a la legítima defensa no puede estrellarse contra la línea fronteri-
za" (en Sainz Borgo, 2000: 68). A esto se sumó que las dificultades domésticas del
gobierno de Ernesto Samper hicieron difícil el desarrollo del temario común. Sin
embargo, desde Venezuela siempre se mantuvo el principio del compromiso con
la paz y la coincidencia en la lucha contra la subversión. De hecho el canciller
Burelli señalaba como reacción al ataque guerrillero de febrero de 1995, que se
justificaba una retaliación proporcionada que
.. .debe ser contra un enemigo de ambos países -Colombia y Venezuela— que actúa
por sorpresa, es mimético, pues apenas realizada su agresión torna a confundirse
con la población común, y escapando al control de la autoridad nacional a la cual
permanentemente combate, es hoy el brazo armado del narcotráfico, el cual lo
provee de armas sofisticadas y otros recursos para provocar en la frontera a los
Estados que la comparten (Burelli, 1996: XLVI),
Allí se precisaba y reafirmaba entonces la tesis del enemigo común, acom-

pañada, en los días que siguieron a la masacre, por la expresión de que "si de algo
sirve la sangre de las víctimas de Cararabo es para que tengamos de aquí en adelan-
te esa seguridad fronteriza que debe ser prioridad de Colombia y agenda compar-
tida de los dos Estados"12 .Ahora bien, es importante señalar las diferencias en las
perspectivas del ministro de Asuntos Fronterizos y presidente del Consejo Nacio-
nal de Fronteras —Pompeyo Márquez— y el ministro de Relaciones Exteriores en el
tratamiento de las cuestiones fronterizas, explicables algunas de ellas en razón de
la competencia burocrática entre los dos despachos, a lo que se sumaron la de las
Comisiones Presidenciales. Las divergencias se manifestaron, específicamente, en
lo relativo al trato al conflicto colombiano y a la tesis que el ministro Márquez ha
definido como de libertad para manejar "la mano izquierda" 13 . Es éste un impor-
12
Así lo expresó en su discurso de instalación de la XI Reunión de las Comisiones
Fronterizas Presidenciales Colombo-Venezolanas, en Mérida, el 30 de marzo de 1995
(Burelli, 1997: 104).
13
El ex ministro trató este tema en entrevista sostenida con él, el 4 de julio de 2002,
anortó ideas muy importantes sobre el conjunto de las relaciones con Colombia y el
93
tante antecedente que debe ponerse en la debida perspectiva. En 1999 Márquez

era aludido ampliamente en la prensa en estos términos:
El ex ministro de Asuntos Fronterizos durante el gobierno de Rafael Caldera, confe-

só que hace año y medio pidió a las comandantes de las Farc respetar un acuerdo,
suscrito en 1992, por el cual los irregulares se comprometían a respetar la sobera-
nía, no operar en este país ni secuestrar a venezolanos. La conversación informal
fue en Mérida, México, durante un encuentro internacional de la Coordinadora de
Partidos Populares de América Latina (Coppal), y tuvo resultados satisfactorios,
porque durante el último año de la administración Caldera ocurrieron pocos inci-
dentes fronterizos. Posteriormente, los dirigentes de las Farc se dirigieron a Caldera
y le plantearon que permitiera que Márquez fungiera como mediador14.
A pesar de lo señalado por Pompeyo Márquez respecto al acuerdo de 1992,

no hemos encontrado evidencias ni razones para sustentar que el acuerdo logrado
por Pérez fuese más aUá del periodo durante el cual los entonces miembros de la
CGSB permanecieran en Caracas. Lo que sí es cierto es que hubo aproximaciones
con un sentido muy pragmático, pero intentando a la vez que Venezuela pudiera
tener un papel importante en el momento en el que se reiniciaran negociaciones
de paz. En todo caso, la naturaleza del acercamiento "heterodoxo" a la guerrilla
colombiana durante el gobierno del presidente Caldera, orientado a disminuir la
presión del conflicto sobre territorio venezolano, no significó de ninguna forma
el abandono de la posición de promover la paz ni tampoco el establecimiento de
afinidad alguna con la guerrilla. Es más, las afirmaciones del canciller Burelli plan-
tean, como lineamiento gubernamental, la consideración de la guerrilla como
enemigo común, la exigencia de mayores esfuerzos en la frontera al gobierno de
Colombia y la posibilidad de ejercer la "persecución en caliente" de guerrilleros
en territorio colombiano.
La guerrilla no enemiga como interlocutor político

A partir de 1999, con la llegada de Hugo Chávez al poder en Venezuela, cambiaron
aspectos fundamentales de la orientación, la actitud y las políticas gubernamenta-
les hacia el conflicto en Colombia.
peso del conflicto interno. También se refirió expresamente a este tema en la entre-
vista publicada en El Nacional digital el 18 de marzo de 1999 "Pompeyo Márquez:
Estoy dispuesto a mediar ante la guerrilla colombiana" ( h t t p : / / w w w . e l -
nacional.com/l&f/archive/leftx.asp).
14
"Pompeyo Márquez: Estoy dispuesto a mediar ante la guerrilla colombiana". El
Nacional digital. 18 de marzo de 1999 (http://www.el-nacional.com/l&f/archive/
leftx.asp).
94
Ese viraje respondió, para comenzar, a un replanteamiento de la visión del

mundo y del lugar de Venezuela en él. La postura de ajuste e innovación ante el
orden mundial de posguerra fría es sustituida por una perspectiva no sólo de
inconformidad sino de desafío a la globalización y al "orden unipolar". Constitu-
cionalmente, fueron introducidos cambios que reflejaron esa nueva visión, no sólo
en materia de principios —en los que aunque se mantuvo como orientación la
solución pacífica de controversias se eliminó el de promover la democracia excep-
to en lo que respecta a la democratización de las instituciones internacionales15—,
sino en la introducción de "la solidaridad con los pueblos en la lucha por su eman-
cipación" como directriz muy polémica en su relación con los principios de no
intervención y de libre determinación de los pueblos. En esta perspectiva, las rela-
ciones con Colombia, el conflicto colombiano y la guerrilla fueron concebidos de
una manera muy diferente, que se trasluce en el tratamiento que recibió desde las
primeras semanas del gobierno de Chávez.
El trasfondo de esa nueva relación fue muy bien expresado en febrero de
2002 por el entonces embajador en Colombia y luego ministro de Relaciones
Exteriores, Roy Chaderton Matos. Comentando un video dado a conocer en Cara-
cas que mostraba el encuentro de militares venezolanos con guerrilleros en terri-
torio colombiano y sin conocimiento del gobierno de Andrés Pastrana:
Yo le confieso que me perturba mucho menos el exceso de celo en la defensa y

protección de nuestros intereses nacionales que el exceso de precaución, por una
sencilla razón: es una situación heterodoxa y nosotros nos encontramos como aco-
rralados, sufrimos la violencia y no tenemos posibilidades de manejarla porque se
nos viene desde otro territorio (...) lo ideal y lo solicitado oficialmente por Vene-
zuela por años es la presencia del Estado colombiano en la frontera (...) En todo
caso Venezuela no es el único país que ha realizado en alguna ocasión contactos de
carácter heterodoxo para asegurar la protección de los intereses, la vida y los bienes
de sus ciudadanos16.
15
El artículo 152 de la Constitución de 1999 establece que "las relaciones interna-
cionales de la República responden a los fines del Estado en función del ejercicio de
la soberanía y de los intereses del pueblo; ellas se rigen por los principios de inde-
pendencia, igualdad entre los Estados, libre determinación y no intervención en sus
asuntos internos, solución pacífica de los conflictos internacionales, cooperación,
respeto de los derechos humanos y solidaridad entre los pueblos en la lucha por su
emancipación y el bienestar de la humanidad. La República mantendrá la más firme
y decidida defensa de estos principios y de la práctica democrática en todos los
organismos e instituciones internacionales".
16
El artículo que recogió estas declaraciones "Toques heterodoxos" (El Universal digital,
02-02-2002, http://buscador.eluniversal.com/eudcontent/viewArtide.do;jsessionid
=buscador.eluniversal.com-lea4%3A3d49bbc3%3A877f9a5 fee0aale?articleld=
392388), incluía también las aclaratorias de renresentantes de las Farc: "La guerrilla
95
En otra declaración del alto gobierno, José Vicente Rangel, el ex ministro de

la Defensa que recién asumía el cargo de vicepresidente, declaraba que la "relación
política con la guerrilla la comenzó Carlos Andrés Pérez y la continuó (Rafael)
Caldera", añadiendo que la "relación política con la guerrilla no es una condes-
cendencia" con los grupos subversivos "sino una política que ha servido para que
cesen los ataques"17.
Sin embargo, no se puede definir la política desarrollada a partir de 1999
como continuación de un arreglo político ni mucho menos como preservadora
de los intereses de Venezuela. Lo que podría parecer una continuación del uso de
"la mano izquierda", a que aludía Pompeyo Márquez, ha adquirido desde 1999
un cariz muy diferente. No se trata de lo que según el analista colombiano
Hernando Gómez Buendía, los adecos y copeyanos hicieron desde siempre: "apa-
ciguar a la guerrilla para evitar desmanes en su territorio" 1 8 . Desde el comienzo
de la gestión del presidente Chávez en febrero de 1999 ha habido expresiones y
posiciones que evidencian una concepción que se distancia de orientaciones y
prácticas previas, que siempre reflejaron el compromiso venezolano tanto con
los principios de paz y democracia, como con los intereses venezolanos. Hay
ahora un reconocimiento explícito de la guerrilla como actor beligerante, como
interlocutor político.
El principio de colaborar en la construcción de la paz se mantuvo en el
discurso, señalando una y otra vez desde 1999 que el gobierno venezolano apoya-
ba el proceso de paz y tenía interés en hacer parte de él. Sin embargo, en actitudes,
posiciones y acciones se puso en evidencia tempranamente que el gobierno vene-
zolano no sólo emplearía libremente su "mano izquierda", sino que encontraba
más dificultad para acompañar al gobierno colombiano en sus posiciones frente al
de las Farc negó ayer en Porto Alegre (Brasil) que tenga vínculos políticos con el
Gobierno de Venezuela. 'Hay una simpatía entre los pueblos venezolano y colombia-
no', aclaró a Efe el miembro de la comisión internacional de las Farc, pulián Romero,
en una conferencia de prensa al margen del Foro Social Mundial. Romero atribuyó a
una campaña de descrédito el contenido de un video divulgado en Caracas que
sugiere nexos estrechos de autoridades de Venezuela con la guerrilla. El portavoz
insurgente afirmó que grupos de poder de ambos países han promovido tales de-
nuncias con la complicidad de grandes medios de comunicación".
17
"Venezuela mantiene 'relación política' con la guerrilla: Rangel". El Espectador digital.
04-05-2002. http://www.elespectador.com/paz/nota2.htm
18
Hernando Gómez Buendía, "El impasse con Venezuela", en Semana.com. 01-12-
2001 (http://www.semana.com/archivo/articulosViewjsp?id= 15914).
96
conflicto que para dar el beneficio de la duda a la guerrilla o simpatizar con sus
propósitos antioligárquicos 19 .
Aunque formalmente se mantuvo el interés por continuar trabajando la agen-
da común y se expresó una y otra vez el apoyo al proceso de paz, hubo desde los
primeros meses del gobierno declaraciones y actuaciones que mostraron un giro
en el tratamiento del conflicto en Colombia: la propuesta de definir una posición
neutral ante el conflicto reconociendo beligerancia a la guerrilla y de contactarla
directamente aun sin consulta o conocimiento del gobierno colombiano, se resu-
mieron en la expresión del entonces canciller, José Vicente Rangel, según la cual
"las relaciones se tienen con quien tiene el poder" (Blanco, 1999). A esto se aña-
dieron, entre el primero y segundo año de gobierno, situaciones como la partici-
pación de militares venezolanos en tratos con la guerrilla para la liberación de
secuestrados y la escalada de críticas contra el Plan Colombia. Estas incluyeron
fuertes cuestionamientos del propio presidente venezolano a la oligarquía colom-
biana. Declaraciones y actuaciones fueron desmentidas y repetidas en una dinámi-
ca que aunque muy cautamente ha sido caracterizada por muchos analistas como
"ambigua", reflejó un viraje inocultable en las relaciones con Colombia, con el
proceso de paz y con la guerrilla.
Con Colombia las relaciones estuvieron fuertemente marcadas por las con-
cepciones y prioridades geopolíticas del nuevo gobierno venezolano. En primer
lugar, el impulso de un orden mundial pluripolar/multipolar se tradujo en un
intenso activismo presidencial para dar nuevo impulso a la OPEP y para buscar una
relación especial con Cuba y con Brasil, países que de diferentes formas significa-
ban la construcción de contrapesos a la presencia estadounidense. Así, la fuerte
oposición que desde 1999 hasta marzo de 2001 se manifestó contra el Plan Co-
lombia y que arremetió contra la militarización del conflicto y los riesgos ecológicos
de las fumigaciones, tenía como trasfondo el rechazo al fortalecimiento de la in-
fluencia de Estados Unidos. En segundo lugar, la promoción de un modelo de
democracia no liberal, participativa antes que representativa —acompañada por
una explícita y contundente reafirmación del principio de no intervención—, sig-
nificó una diferenciación con otros países del hemisferio respecto a los compro-
misos para la preservación de la democracia suscritos en la CAN (2000), la Cum-
bre de las Américas (2001) y la OEA (2001).Tercero, y no menos importante, la
propuesta de nuevas fórmulas de integración regional que privilegiasen lo políti-
co/defensivo por encima de la liberación del comercio —así como las duras y
recurrentes críticas que desde la presidencia de la CAN hizo el propio Hugo Chávez
19
En cuanto a lo dicho, hay una colección de declaraciones en las que no obstante
las contradicciones, el propio Presidente planteó desde el primer momento -el 22
de febrero de 1999: "Estoy dispuesto a ir a hablar con quien sea y donde sea para
tratar de aportar mi granito de arena que será a nombre del pueblo venezolano"
97
al modelo de integración regional— marcó distancia respecto a los otros países de

la región y, muy especialmente, con Colombia, socio decisivo dentro de la CAN
(M.T. Romero y Cardozo, 2002).
La perspectiva sobre las relaciones con Colombia y sobre el conflicto inter-
no cambia sustantivamente. En los grandes temas, las orientaciones del gobierno
venezolano se hacen más cercanas a las de la guerrilla que a las del gobierno
colombiano. Así, la amplia agenda común va perdiendo prioridad a los ojos de
gobierno, lo que se pondrá en evidencia en sus discursos y en sus actuaciones. Es
de precisar que, en cuanto a las relaciones intergubernamentales, estas directrices
se manifestaron de manera muy intensa en unos vínculos que —no obstante el fluir
y el crecimiento de las transacciones económicas y la relativa normalidad de las
diplomáticas— tuvieron tres ciclos. En un primer momento, las tensiones en altiba-
jo produjeron una escalada que alcanzó muy alta tensión a finales del año 2000 y
comienzos del 2001 2 0 . Luego, cuando tras el encuentro de los presidentes Pastrana
y Chávez en Ciudad Guayana se produjo un reacercamiento que se tradujo en la
promesa de reactivación —no obstante que accidentada y pobremente cumplida-
de las comisiones binacionales21 y en la invitación para que Venezuela se hiciera
20
La decisión del gobierno venezolano de revisar el régimen de transporte y de
imponer el trasbordo fronterizo; varios casos acumulados de aplicación de salva-
guardias; duras críticas al Plan Colombia desde Venezuela, señalando los riesgos de la
vietnamización de ese país; las expresiones de Chávez contra la oligarquía colombia-
na; la invitación en noviembre de 2000 a una representación de la guerrilla de las
Farc para participar en una sesión organizada por la sección venezolana del Parla-
mento Latinoamericano para discutir el Plan Colombia; ya en enero de 2001, la
retención del guerrillero colombiano José María Ballestas, indiciado por el secuestro
de una aeronave, abortando un operativo policial conjunto que permitiría trasladar-
lo a Colombia.
21
En efecto las Comisiones más visibles Comisión Negociadora de los cinco grandes
temas (CONEG) , la Comisión para la Integración y Asuntos Fronterizos (COPIAF) y
la Comisión Militar Binacional de Fronteras (Combifrón) después de varios anun-
cios, fueron reinstaladas durante el año 2001 pero con poco compromiso. Por su
parte, la cooperación militar se vio institucionalmente muy debilitada: esa coopera-
ción, que se comenzó a institucionalizar en 1989, dio lugar durante el gobierno de
Rafael Caldera (1994-1999) a la Combifrón y el Plan Operativo Vigente (POV),
creado para permitir la actuación conjunta de las fuerzas de seguridad contra la
delincuencia, el narcotráfico y la guerrilla. Esos acuerdos dejaron de cumplirse des-
de la llegada del presidente Chávez al poder. Es más, el 30 de abril de 2001, el propio
Chávez, uniformado, declaraba en Caracas en una reunión de la Combifrón, con
asistencia de militares y ministros de la Defensa de los dos países, que la guerrilla no
era enemiga de Venezuela. Luego, su entonces ministro de Interior y Justicia rectifi-
caría esa expresión ante los ganaderos en los siguientes términos. "Los que han
asesinado a venezolanos no pueden ser amigos nuestros (...) Mientras prometen
que cesarán sus agresiones contra los productores, continúan el cobro de vacuna, la
98
parte de las gestiones dirigidas a prorrogar y ampliar el Acuerdo de Preferencias

Andinas ante Estados Unidos. Desde entonces y hasta avanzado el 2002, siempre
con altibajos, se mantuvo una cierta normalidad en las relaciones diplomáticas.
Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y la crisis y el frustrado
golpe de abril de 2002, que mantuvo a Chávez fuera del poder por dos días, crea-
ron nuevas tensiones en las relaciones bilaterales. Estos eventos también limitaron
el margen de maniobra internacional del gobierno venezolano, que comenzó a
cuidar su retórica internacional, a preservar en lo posible el respaldo recibido
después del golpe del 12 de abril y a cultivar una aproximación más pragmática a
temas sensibles en sus relaciones con Estados Unidos, como el conflicto colombia-
no y el narcotráfico.
Frente al proceso de paz iniciado por el presidente Pastrana, el discurso del
gobierno venezolano siguió sosteniendo su apoyo a la solución negociada, sólo
que con referencias muy distintas a las de sus predecesores. Insistió Chávez, aún
antes de asumir la presidencia —en enero de 1999—, en tener un papel importante
-conjuntamente con Cuba y desde La Habana (como "mediadores naturales")— en
el diálogo con la guerrilla, apoyando el establecimiento de una zona neutral para
el Ejército de Liberación Nacional (ELN) cerca de la frontera venezolana. Al ofrecer
su territorio para las negociaciones gobierno-ELN e incluso para la Convención
Nacional que ese grupo proponía, el gobierno venezolano exigió a esta guerrilla el
cese de sus ataques en la frontera. Desde entonces, las declaraciones sobre la neu-
tralidad venezolana marcarían la estrategia del gobierno de Chávez hacia el proce-
so de paz.
El 9 de febrero de 1999 el Presidente declaraba: "No somos enemigos del
Gobierno ni de la guerrilla de Colombia" (Cortés, 2002). Alegó además: "Tene-
mos una posición neutral, sin darle beligerancia a la guerrilla. Ha sido el mismo
Gobierno colombiano, la gestión de Andrés Pastrana, en su búsqueda de paz, la
que le dio beligerancia y estatuto político a la guerrilla" (Cortés, 2002). El 17 de
enero, el líder rebelde de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-
EP), Manuel Marulanda, había planteado que esta guerrilla "como otro gobierno
dentro del gobierno" aspiraba al reconocimiento internacional como fuerza beli-
gerante, planteamiento que repetiría una y otra vez, buscando su reconocimiento
extorsión y el secuestro". En su interpretación de las posiciones del Presidente seña-

laba que la declaración presidencial de que la guerrilla no es enemiga de Venezuela
intentaba neutralizar las acciones de la guerrilla en la frontera, pero que la gravedad
de las situaciones planteadas obligaría al gobierno venezolano a "considerarla como
agresora de la integridad territorial del país" ("El gobierno ya no es amigo de la
guerrilla colombiana". El Nacional, 17-05-2001). Entre mayo de 2002 y marzo de
99
internacional antes de sentarse a negociar 22 . El 22 de enero, el presidente venezo-

lano añadió: "Si se repliega un soldado colombiano en cualquier condición, heri-
do o no, nosotros lo atenderemos. Si se repliega un guerrillero colombiano, igua-
lito, porque es un combatiente en un conflicto interno en el cual nosotros somos
neutrales" 23 .
El gobierno colombiano rechazó de inmediato este reconocimiento de
beligerancia, muy diferente al estatus político dado por Bogotá a los insurgentes
para iniciar el diálogo de paz. Los primeros meses del gobierno del presidente
Chávez estuvieron llenos de declaraciones y contradeclaraciones sobre este asunto.
Diría su primer canciller, José Vicente Rangel, en una de las muchas aclaratorias
que "uno no puede sucumbir a la trampa de las palabras. Cuando el presidente
Chávez habla, por ejemplo, de neutralidad, lo hace en sentido coloquial, lo hace
como sinónimo de buenos oficios y no otorgándole rango igual al Gobierno y a
la guerrilla" 24 .
La participación del gobierno venezolano fue diferente en los casos del ELN
y las Farc y en ambos casos tuvo modalidades diferentes a la de 1991 -1992. En el
caso del ELN, el gobierno venezolano - n o obstante su insistencia— no llegó a ser
parte del Grupo de Países Amigos designados en julio de 2000 (Francia, España,
Suiza, Noruega y Cuba), pero el territorio venezolano sirvió como lugar de en-
cuentro entre líderes de esa guerrilla y representantes del gobierno colombiano
desde marzo de 1999 25 . En cuanto a las negociaciones con las Farc, Venezuela fue
22
"En la práctica, nosotros somos otro Gobierno dentro del Gobierno. Por eso esta-
mos buscando el reconocimiento como fuerza beligerante", declarabaTirofijo a la
revista Semana. Citado en "Pastrana ofrece colaborar con Venezuela en el proceso cons-
tituyente", El Nacional. Caracas; 19-01-02.
23
"Chávez ofrece asilo a guerrilleros colombianos", El Nacional. Caracas: 23-02-02.
Otras declaraciones de sus primeros meses de gobierno revelan una ostensible am-
bigüedad. "Eso tiene que acabar y con acciones militares. Es un problema político y
social profundo", dicho en Caracas el 9 de febrero de 1999. "¡Ya basta! Son 50 años
de guerra; queremos paz... (los guerrilleros) no son nuestro problema, pero si ellos
incursionan en territorio venezolano, actuaremos y los rechazaremos". Dicho en
Caracas el 11 de marzo de 1999 (Márquez y Soto, 1999).
24
"Pastrana y Chávez se reunirán el sábado en la frontera". El Nacional: Caracas: 27-
02-1999.
25
Las conversaciones sostenidas el 9 y 10 y, luego, el 14 y 15 de febrero fracasaron
luego de que el ELN pusiera como condición la desmilitarización de territorios al
norte de Colombia. En cuanto a la dinámica posterior, un reportaje de Adriana Cor-
tés (1999) señalaba lo siguiente: "Las conversaciones entre la organización guerri-
llera Ejército de Liberación Nacional y diferentes fuerzas políticas de Colombia se
mantendrán en territorio venezolano, en la medida en que el gobierno de Hugo
Chávez Frías mantenga su apoyo a la iniciativa, expresó el segundo comandante de
100
miembro del Grupo de Países Amigos del proceso de paz constituido el 8 de mar-
zo de 2001, junto con Suecia, Noruega, España, Francia, Cuba, México y Canadá.
Italia y Suiza se incorporaron días más tarde. Este grupo —más cercano a la facUitación
que a la mediación- se reuniría cada dos meses con los negociadores en la zona de
distensión. Sólo se le hizo parte más activa como facilitador en las negociaciones
cuando se intentó, en vano, cumplir con el cronograma acordado en enero de
2002 para salvar el proceso de paz.
Lo cierto es que los diálogos del ELN y el gobierno colombiano en territo-
rio venezolano, en febrero de 1999, difirieron en cuestiones fundamentales - y no
sólo formales— de los facilitados por el gobierno de Pérez en 1991-1992. Y esas
mismas diferencias se mantuvieron en adelante en la aproximación al conflicto
interno, respecto a las Farc como respecto al ELN. Los rasgos del trato dado a la
situación colombiana por gobierno de Pérez fueron los siguientes: en primer lu-
gar, los contactos con la guerrilla eran entonces conocidos y aprobados por el
gobierno de Colombia; en segundo lugar, esos contactos sólo tenían como propó-
sito apoyar el proceso de paz, aunque se logró un acuerdo temporal de no agresión
en la frontera en beneficio de las conversaciones en Caracas; y, en tercer lugar, el
desarrollo de las relaciones bilaterales era atendido simultáneamente a través de un
esfuerzo sin precedentes para institucionalizar la identificación y el tratamiento de
la agenda común. Ninguna de esas tres condiciones ha estado presente en el trata-
miento del conflicto colombiano y de la guerrilla dado por el gobierno del presi-
dente Chávez.
esta agrupación armada, Antonio García. Desde Maracaibo, García expresó que los
encuentros efectuados en Maracaibo con dos ex candidatos presidenciales colom-
bianos, Noemí Sanín y Horacio Serpa, eran un esfuerzo para incorporar a otras per-
sonalidades a la propuesta de Convención Nacional que entonces formulaba el ELN
con miras al establecimiento de un diálogo de paz. García expresaba que estaba a la
espera de conversar en tierra zuliana con senadores colombianos y otras personali-
dades de su país, quienes vendrían aVenezuela "en la medida que el gobierno vene-
zolano continúe apoyándonos con este escenario favorable", añadiendo que "aquí
en Venezuela estamos creando las condiciones para que se hagan viables las iniciati-
vas de la Convención Nacional y un posible diálogo con el gobierno. Hemos encon-
trado el apoyo y las facilidades del gobierno venezolano para darle continuidad a
este tipo de iniciativas, cosa que agradecemos". Igualmente importantes son los
testimonios del Presidente y el entonces gobernador del Zulia recogidos en el repor-
taje: "Tanto el primer mandatario como el gobernador del Zulia, Francisco Arias
Cárdenas, han aclarado reiteradamente que la actitud de apertura del gobierno na-
cional exige, a cambio, que se paralicen las actividades de secuestro, cobro de vacu-
nas y similares en territorio venezolano". Añadía el trabajo que "García elogió la
actitud asumida por Chávez, ante la posibilidad de ofrecer refugio en Venezuela a
guerrilleros que requieran acudir ai derecno intemacional humanitario .
101
Declaraciones del presidente Chávez en agosto de 1999 evidencian el con-

traste cuando, tras acciones de la guerrilla contra Venezuela que fueron minimiza-
das en su gravedad26, declaró que estaba "planteada, por supuesto, una conversa-
ción mía con los jefes guerrilleros colombianos. Si es que no tenemos otra oportu-
nidad de hacerlo en territorio colombiano, como lo hemos solicitado, al igual que
la guerrilla; pues pudiéramos conversar en alguna parte del territorio venezola-
no", añadiendo que "estamos obligados a asegurar la soberanía venezolana y a
garantizar la seguridad en todo el territorio nacional" 27 . Días antes, sin embargo,
el propio Presidente había dado un sentido más amplio a su participación en el
proceso de paz colombiano al declarar a la prensa: "Yo he tenido paciencia, le he
dicho mucho al presidente (Andrés) Pastrana que estoy dispuesto a colaborar (...);
pero si pasado o mañana determino, junto al alto gobierno, en función de un
análisis que tiene que ser muy frío, muy objetivo, que hace falta que el Presidente
de Venezuela se reúna con los jefes de la guerrilla colombiana, pues yo lo haría"
(Delgado, 1999) 28 .
El canciller Rangel fue muy explícito al declarar, en entrevista publicada el
11 de agosto de 1999, que "nosotros tenemos, como venezolanos y como Gobier-
no, la obligación de defender nuestra frontera y garantizar la seguridad interna
(...) Han sido diferidas varias veces las negociaciones en Colombia, y los ritmos,
los tiempos en esa situación, en lo que se refiere aVenezuela, los marcamos noso-
tros", añadiendo que aunque no era un hecho, si fuese necesario habría conversa-
ciones directas con la guerrilla, porque "las relaciones se tienen con quien tiene el
26
En efecto, incidentes provocados por la guerrilla - e l secuestro de dos aeronaves y
hostigamiento a una patrulla militar- fueron asumidos por el Presidente con la tesis
de que la posición estratégica es firme. No se va a cambiar una estrategia por hechos
tácticos. Unos disparos en la frontera, un avión secuestrado y felizmente devuelto,
son hechos tácticos, coyunturales, que habrá que investigar. Cada uno tiene su pro-
pio perfil y su hipótesis" ("Chávez alerta a EE UU.: Colombia puede convertirse en
un vietnamcito". El Nacional. Caracas: 10-08-1999.)
27
"Gobierno reajustará Plan Nacional de Seguridad". El Nacional. Caracas: 16-08-1999.
28
Se refería Chávez a "Quiero ratificar que nosotros respetamos la autodetermina-
ción de los pueblos, el problema de la guerrilla colombiana es un problema de
Colombia; y como lo sabe el gobierno de ese país, lo sabe toda Venezuela, yo recibí
una invitación hace varios meses para conversar con los jefes de las Farc; le informé
al presidente Pastrana sobre esa invitación, manifestándole mi opinión que este es
un gobierno del diálogo, abierto a la conversación con todos los sectores, nacionales
e internacionales, en este caso con los colombianos. Le comuniqué mi respeto por el
proceso interno de Colombia y que mi contacto en territorio colombiano, en la
zona de distensión con la guerrilla, dependía de que los dos sectores enfrentados se
pusieran de acuerdo y ambos lo aceptaran". ("Chávez: Editorial de The New York Times
es una gigantesca mentira". El Nacional. Caracas: 23-08-1999).
102
poder" 29 .Y en respuesta a la comprensible y previsible reacción colombiana agre-

gó: "para garantizar la seguridad del país estamos dispuestos a reunimos con quien
nos dé la gana (...) Ha sido el gobierno de Andrés Pastrana el que le ha otorgado
beligerancia a la guerrilla" 30 . Incluso afirmó que para hacerlo no se necesitaría del
permiso de nadie, por ser Venezuela un país soberano. Esta afirmación resume el
cambio total de perspectiva respecto al conflicto y las relaciones con Colombia.
Reclamos de las Fuerzas Militares de Colombia por violaciones del espacio aéreo y
territorial, la captura y encarcelamiento de un grupo de venezolanos enViUavicencio
y la intervención de funcionarios militares y policiales venezolanos en procesos de
liberación de secuestrados no siempre con conocimiento del gobierno colombia-
no fueron acumulando hechos a las palabras y deteriorando la relación bilateral.
Durante las negociaciones, el gobierno venezolano se mantuvo cerca de los
diálogos, aunque mucho menos de lo que desde sus inicios se había propuesto el
gobierno de Chávez. Llegado el final, la declaración venezolana fue muy cuidadosa
al lamentar el final del proceso, reconocer los esfuerzos del presidente Pastrana y
condenar de manera general al terrorismo, sin hacer alusión alguna a la violencia
guerriUera31.
29
El "tratamiento político" al tema de los secuestros era resumido por Rangel en
estos términos: "Las garantías que Venezuela está obteniendo actualmente de la gue-
rrilla colombiana están en función a casos puntuales que se han resuelto satisfacto-
riamente y reiteró que si se demostrara que este secuestro sí fue realizado por las
Farc, y no por hampones venezolanos como argumentan los rebeldes, entonces 'ten-
dríamos que revisar la política' que se ha aplicado para estas situaciones". Allí añadía
el canciller que el propósito de esa política era "resguardar la seguridad de nuestras
fronteras y de nuestro territorio. No aceptamos ninguna medida tendente a secues-
trar venezolanos, a cobro de peajes y de vacunas, ni nada por el estilo" (Blanco,
1999).
30
"Bogotá espera que Chávez respete parámetros fijados para hablar con la guerri-
lla". El Nacional, 12-02-1999.
31
El comunicado del 22 de febrero de 2002 señaló: "El Gobiemo de la República
Bolivariana de Venezuela, ante la determinación del Gobierno de la República de Co-
lombia de no continuar con el proceso de paz y poner fin a la zona de distensión, desea
expresar su respaldo al Gobierno del presidente Pastrana por esta decisión, que puso
término a sus reconocidos esfuerzos para alcanzar la tan ansiada paz en Colombia.
El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela se solidariza con el Gobierno,
las instituciones democráticas y el pueblo de Colombia, que aspiran a una paz nego-
ciada y duradera, en libertad, en democracia y con justicia social.
El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela renueva su firme condena al
terrorismo en sus múltiples expresiones y, como miembro de la Comisión Facilitadora
Internacional, deplora que no se hubiesen obtenido resultados positivos del gran
esfuerzo nacional e internacional en la búsqueda de una salida política negociada al
103
En cuanto a las relaciones con la guerrilla, son éstas un tema muy difícil
de documentar, pero también el más importante para establecer el contraste de
las relaciones con el proceso de paz respecto a gobiernos anteriores. Y hay indi-
cios en abundancia para interpretar que desde comienzos mismos de la gestión
del presidente Chávez, la tesis de la "mano izquierda" significó algo muy dife-
rente al sentido que Pompeyo Márquez le atribuía en otro momento. Ahora abría
grietas en el proceso de paz, a la vez que exponía aVenezuela a nuevos peligros
como el de la movilización de guerrilleros a territorio venezolano en medio de
un conflicto en intensificación. En 1999 hubo públicas alusiones al interés y la
intención del presidente venezolano de lograr contactos con la guerrilla de las
Farc, aun sin el conocimiento ni el consentimiento del gobierno colombiano.
Tres años más tarde un video dado a conocer en Caracas se sumaría a evidencias
publicadas en diferentes momentos en la prensa colombiana y venezolana 32 .
Una constante razón de roces, aun después del encuentro en Ciudad Guayana en
marzo de 2001, fue el que los dos presidentes revisaran los temas más álgidos de
la relación —en ese momento el Plan Colombia y el trato directo con la guerrilla-
para bajar la tensión en las relaciones bilaterales. Importante es recordar que
poco más de un mes después, el presidente Chávez declaraba ante la Combifrón
El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela ratifica su actitud de respeto

ante la difícil decisión del Señor Presidente Andrés Pastrana y reitera, una vez más, su
indeclinable voluntad de continuar cooperando, al lado del Gobierno de Colombia y
de la Comunidad Internacional, para construir escenarios de entendimiento que
contribuyan al restablecimiento del diálogo y la concertación política, para sentar
nuevas bases que permitan alcanzar la paz, tan merecida y anhelada, por el hermano
pueblo de Colombia".
32
"Fernández de Soto desconocía operación reflejada en el video", El Nacional digital,
29 de enero de 2002. Allí mismo se trata el tema de un video grabado el 7 de julio de
2001 y dado a conocer en Caracas el 23 de enero de 2002. Éste mostraba imágenes
de militares venezolanos negociando con el comandante de las Farc Rubén Zamora,
sobre un venezolano no identificado y supuesto paramilitar, que estaba en poder del
grupo guerrillero. Conocida la noticia, el canciller colombiano replicó: "Nadie sen-
sato podría entender o aceptar en las actuales circunstancias del mundo que se pu-
diesen establecer relaciones con grupos que están al margen de la ley y cuyas activi-
dades por supuesto lindan con los actos de terrorismo", añadiendo que "en este
caso, ni hubo autorización ni el Gobierno de Colombia tenía conocimiento y, preci-
samente, por eso estamos solicitando una aclaración satisfactoria (...) Hay que dis-
tinguir entre gestiones de tipo humanitario, en las que efectivamente ha habido
coordinación entre los dos gobiernos, con la presencia de fuerzas militares o miem-
bros de servicios de inteligencia de otros países en nuestro territorio, que por su-
puesto el Gobierno de Colombia ni aprueba ni puede aceptar porque violan la Cons-
titución Nacional".
104
—en presencia de militares de los dos países y ministros de la Defensa— que la

guerrilla no era enemiga de Venezuela.
De la larga secuencia de declaraciones e incidentes ocurridos desde 1999
cabe resumir lo que ha sido la secuencia común a cada declaración y
contradeclaración: los más altos voceros del gobierno venezolano han evitado ca-
lificar a la guerrilla y condenar sus acciones, mientras que, una y otra vez, se
concentran en descalificar el informe, la denuncia y el denunciante. Un caso muy
significativo para ilustrar este proceder fue el de la reacción ante el informe del
jefe de la II División del Ejército colombiano, general Martín Carreño. El 22 de
marzo de 2002 el general Carreño denunció que los guerrilleros que participaron
en una emboscada contra el ejército colombiano contaban con un campamento
para 150 hombres en una zona boscosa del estado Táchira. Ese informe fue trans-
mitido a la cancillería colombiana para que hiciera llegar la información al gobier-
no venezolano. Fue inmediata la reacción del gobierno venezolano —comenzando
por el general Wilfrido CruzWeffer, comandante del Teatro de Operaciones núme-
ro 2-, que refutó el informe colombiano a través de un comunicado del Ministe-
rio de la Defensa. El propio ministro de la Defensa, José Vicente Rangel, respondió
en estos términos:
Los hechos ocurrieron en territorio colombiano y no hay ningún indicio que esas
unidades de guerrilla operen desde territorio venezolano. Puedo decir en forma
categórica y terminante que ese comunicado no tiene ninguna base cierta. Además
conviene señalar que el gobierno colombiano debe resguardar su frontera porque
no puede quedar a cargo únicamente del gobierno venezolano, como ha ocurrido
hasta ahora33.
Es más, la Cancillería en su nota no exigía explicaciones, pero esperaba una

respuesta del gobierno de Colombia. La respuesta de la Cancillería colombiana
propuso la constitución de la Comisión para Verificación de Incidentes (creada en
33
La Cancillería envió una nota en la que se señalaba: "Sorprende el malicioso hecho
de difundir a través de ese comunicado la afirmación de que el territorio venezolano
sirve de refugio o de base de operaciones a la guerrilla colombiana, particularmente
en los recientes sucesos en el norte de Santander (...) Venezuela ha venido solicitan-
do a Colombia el reforzamiento de la frontera común, por cuanto ello evitaría el
desbordamiento hacia nuestro territorio de los factores de la violencia allí instala-
dos, fuese guerrilla, narcotráfico o paramilitares, sin que esa solicitud haya sido
suficientemente satisfecha, lo cual condujo a la constitución de los teatros de opera-
ciones en la frontera venezolana (...) Venezuela se ha visto compelida, durante años,
a defenderse de la amenaza que en contra de su orden y tranquilidad interna se
deriva de la ausencia de suficientes y efectivas políticas de seguridad por parte del
Estado colombiano, en una de las áreas de interacción y fluidez más dinámicas del
105
1997) pero el gobierno venezolano no estuvo de acuerdo por considerar que era
un problema de responsabilidad de Colombia.
Una lógica similar se ha reproducido en una larguísima lista de denuncias e
informes sobre movilidad de la guerrilla en Venezuela, existencia de campos de
entrenamiento, tráfico de armas y encuentros de funcionarios gubernamentales
con insurgentes sin conocimiento del gobierno de Colombia, incluso en territorio
colombiano. Las denuncias provienen de los sectores más diversos: pobladores de
las regiones fronterizas, ganaderos, periodistas, e incluso cuerpos de inteligencia
cuyos informes han trascendido a la prensa. Lo preocupante y generador de dudas
y falta de credibilidad sobre los desmentidos gubernamentales es que rara vez se
han referido a la sustancia de la denuncia para, en cambio, concentrarse en la
descalificación de la fuente e incluso pasar a la ofensiva exigiendo explicaciones al
gobierno de Colombia. No ha habido forma de poner en marcha el Plan Operativo
Vigente, que coordinaría las fuerzas militares de los dos países en la frontera.
Desde finales del año 2002, y particularmente a comienzos de 2003, se ha
iniciado un tercer ciclo. Se agravaron las tensiones bilaterales, fuertemente condi-
cionadas por el trato dado por el gobierno venezolano al tema de la guerrilla. En
efecto, no sólo aumentó la previsible presión por la intensificación del conflicto en
Colombia y las fronteras, sino que se hicieron públicas evidencias cada vez más
concluyentes sobre el establecimiento de campos de guerrilleros en territorio ve-
nezolano, traslado de secuestrados, actividades de apoyo a acciones de la guerrilla
con armas, municiones y explosivos, a la vez que sobre el descuido de la vigilancia
militar y la renuencia del gobierno venezolano a concretar la coordinación militar.
Así, las advertencias hechas por el presidente Alvaro Uribe desde agosto de 2002
acerca del riesgo que corren los países que protejan a la guerrilla, se transformaron
en abierta denuncia en voz de la ministra de la Defensa en febrero de 2003, cuan-
do se quejó de la presencia de la guerrilla en territorio venezolano, de la
desprotección militar de sus fronteras y de la dificultad para coordinar acciones
con el gobierno venezolano.
En suma, tanto las declaraciones gubernamentales como un cúmulo de he-
chos e informes ponen en evidencian un cambio fundamental respecto a la posi-
ción que, de considerar a la guerrilla un problema de Colombia, pasó a considerar-
la un problema común. No se trata de una actitud de "discreta mano izquierda", o
diplomáticamente caracterizable como "heterodoxa", sino —en cambio— de un
claro distanciamiento del gobierno colombiano en lo que al tratamiento del pro-
ceso de paz se refiere: para el gobierno venezolano, como lo planteó Hugo Chávez
al llegar a la presidencia, la guerrilla fue considerada un actor con el que directa-
mente puede entenderse el gobierno venezolano. No se trata simplemente de un
acercamiento pragmático para salvaguardar intereses venezolanos en las fronteras,
de suyo contraproducente nacionalmente e irritante bilateralmente, sino del im-
pulso de una relación política sustentada en ideas compartidas acerca del sentido
de la insurgencia, incluso violenta, contra las oligarquías, la democracia liberal y el
106
libre comercio. Esas coincidencias se ven reflejadas en las posiciones revoluciona-

rias-bolivarianas documentales y en las tesis comunes en torno a foros como el de
Sao Paulo o el Encuentro contra el Alca34.
Volviendo a lo bilateral, estas relaciones, con las acciones y omisiones que
han conllevado, han aumentado los riesgos y la vulnerabilidad en las regiones
fronterizas35.
Finalmente, un cuadro con los más importantes temas vinculados al conflicto y el
proceso de paz, resume lo fundamental de la concepción y posición del gobierno
del presidente Chávez.
34
Varias reuniones de alcance regional y mundial son muestra de las conexiones no
gubernamentales y de la temprana proyección revolucionaria del régimen. En Caracas,
encuentro sobre el Plan Colombia de 2000, al que fueron invitados representantes de
la guerrilla colombiana (Farc-EP); la Cumbre Social de la Deuda organizada en Caracas
en el 2001, en la que participaron intelectuales y líderes vinculados a movimientos
antiglobalizadores. El Primer Encuentro contra el ALCA, organizado en La Habana, el
Foro Social Mundial y el Foro de Sao Paulo, han sido todos espacios en los que se ha
hecho presente y se ha proyectado la visión antiliberal del gobierno venezolano. Así,
por ejemplo, entre los acuerdos del IV Congreso Anfictiónico Bolivariano (Buenos
Aires, 25 de noviembre 2001), que se reúne regionalmente desde 1997, se incluyó el
"apoyo a la Revolución Bolivariana de Venezuela, rechazando las campañas
desestabilizadoras del imperialismo y la reacción nativa. Conformar, desde las Juntas
Populares del Congreso Anfictiónico Bolivariano, una Red de Apoyo Latinoamericano
a la Venezuela Bolivariana para la difusión de sus ideas, proyectos y logros".
35
Un aspecto particularmente delicado de esa solidaridad ha sido revelado en las
evidencias, denuncias y protestas que en diferentes momentos han sido expresadas
por voceros del Departamento de Estado y de las cancillerías de Ecuador, Bolivia, El
Salvador, Argentina sobre los apoyos e interferencias de funcionarios venezolanos en
las actividades de movimientos radicales en esos países. Fue protestado por los go-
biernos de Ecuador y Bolivia a comienzos del año 2000, fue denunciado por el
Departamento de Estado en febrero de 2000. En 2001, se produjeron protestas simi-
lares por parte del gobierno salvadoreño. Varios analistas, de muy diversa orienta-
ción política, han advertido sobre la confluencia del llamado "proceso" venezolano
con un conjunto muy heterogéneo de movimientos radicales de muy diversa natu-
raleza (Garrido, 2003: 36-61). Desde una posición de abierta simpatía con el pro-
yecto chavista, Heinz Dieterich ha planteado la tesis de la "cuarta vía" que, a nuestros
efectos, tiene interés en cuanto sugiere un patrón emergente en tres países -Colom-
bia, Ecuador y Venezuela- que se puede extender a otros países a través de las relacio-
nes entre movimientos de diversa naturaleza pero con elementos antioligárquicos y
0-iiUiiisA-y y I-'ICICIICIÍ, ¿ u u u . J - J J J .
107
Tema Posición
Papel del gobierno de Venezuela Neutralidad varias veces redefinida, con el ex-
ante el proceso de paz plícito reconocimiento de la guerrilla como ac-
tor beligerante.
Disposición a participar en cualquier forma,
momento y lugar, así como a actuar en solitario.
Oferta el territorio venezolano para conversacio-
nes (ELN).
Participación como facilitador, amigo del proce-
so de paz (Farc).
Posición ante la guerrilla La guerrilla no es enemiga de Venezuela.

Coincidencia en la tesis de reconocimiento de
beligerancia y derecho del gobierno venezolano
a entenderse directamente con los grupos gue-
rrilleros.
Coincidencia en las posiciones contra el Plan
Colombia, contra las oligarquías, el neolibe-
ralismo, la democracia liberal.
Disposición a dar el beneficio de la duda a los
grupos guerrilleros.
Negativa a calificar de terroristas a los grupos
guerrilleros, aunque sí a algunas de sus acciones.
Posición ante grupos paramilitares Rechazo a la violencia de los paramilitares, cali-

ficados como terroristas.
Posición ante el gobierno colombiano El gobierno venezolano no es enemigo de la gue-

rrilla ni de Colombia.
Respecto al Plan Colombia: crítica a la militariza-
ción de la lucha contra el narcotráfico, adverten-
cias sobre la vietnamización de Colombia y recha-
zo a posiciones de la "oligarquía colombiana".
Ejercicio de la diplomacia del micrófono para
descalificar o desestimar posiciones y reclamos
del gobierno colombiano.
Reivindicación del derecho a entenderse direc-
tamente con la guerrilla.
Margen para acciones y negociaciones, incluso
en territorio colombiano, con o sin autorización
del gobierno de ese país.
Debilitamiento de los compromisos políticos y
económicos en las esferas bilateral y multilateral.
108
Tema Posición
Debilitamiento de los mecanismos de coope-
ración binacional.
Seguridad y presiones fronterizas Debilitamiento de la presencia militar en la

frontera y paralización de los mecanismos de
coordinación.
Manejo directo de casos de secuestro, aun sin
conocimiento del gobierno colombiano.
Desestimación y descalificación de denuncias
sobre tráfico de armas.
Descalificación de denuncias sobre activida-
des de la guerrilla en y desde territorio vene-
zolano, de denuncias sobre participación de
guerrilleros en actividades legales e ilegales
en Venezuela.
Trato a población movilizada hacia Venezuela
como "desplazados en tránsito", lentitud en
procesamiento de solicitudes de refugio.
Reivindicación de las relaciones políticas con
la guerrilla "en beneficio de la seguridad de
Venezuela".
L A SITUACIÓN PRESENTE: TRASCENDENCIA E IMPLICACIONES DEL TRATO

GUBERNAMENTAL VENEZOLANO RECIENTE AL CONFLICTO COLOMBIANO
En esta segunda y más breve sección se trata de mirar desde otro ángulo el giro
reciente de las relaciones con el proceso de paz y la guerrilla en cuanto a sus
resultados y consecuencias previsibles en el futuro.
Vistos esquemáticamente los resultados que ha tenido la aproximación del
gobierno del presidente Chávez a Colombia, al proceso de paz y a la guerrilla son,
en balance, negativos. Dar el beneficio de la duda a la guerrilla y establecer relacio-
nes políticas con ella sin contemplar los efectos que ese acercamiento produce
dentro de los dos países, y en la región, ha sido un ingrediente fundamental en el
deterioro y la pérdida de confianza hacia Venezuela, no sólo por parte de Colom-
bia, sino de otros países del hemisferio. Este ha sido, de nuevo, uno de los más
graves factores de perturbación en las relaciones con Estados Unidos 36 , asociado a
1
Las declaraciones a comienzos de 2000 del entonces subsecretario de Estado para
suntos i icmiSiCricos, i éter i\omero, que senaiaron a venezuda como país prouie-
109
la crítica contra el Plan Colombia y las advertencias sobre la "vietnamización" del

conflicto; pero ha sido bastante grave después de los atentados del 11 de septiem-
bre y de la intensificación del conflicto en Colombia 37 . En la región, también han
perjudicado al gobierno venezolano sus señales de afinidad e indicios de apoyo
hacia movimientos radicales.
Tras del golpe de Estado del 12 de abril y el retorno de Chávez a la presiden-
cia, hubo un cambio de estilo en las relaciones bilaterales —en el que influyó el
cambio de gobierno en Colombia y, en especial, el giro en las relaciones con Esta-
dos Unidos. La moderación de la retórica presidencial al tratar el tema colombiano
o el de una posible campaña militar contra Irak —que no se correspondió en abso-
luto con la ofensiva del discurso doméstico— reveló, al menos hasta finales de
2002, el predominio de consideraciones para conservar y ampliar en lo posible su
margen de maniobra internacional: un acuerdo de suministro petrolero con Esta-
dos Unidos, la invitación y apoyo inicial a las gestiones del grupo de facilitadores
de las negociaciones para enfrentar la crisis doméstica, la actitud ante el gobierno
de Uribe y las señales iniciales de disposición a reiniciar la cooperación militar.
Pero ese clima cambió drásticamente desde finales de 2002, como se señalaba en
el aparte anterior, al ritmo del recrudecimiento de los conflictos en los dos países
hasta el punto en el que el presidente Chávez llegó a mencionar la posibilidad de
rompimiento de relaciones.
Las consecuencias de esta política de distanciamiento del gobierno de Co-
lombia también ha significado el distanciamiento respecto a los intereses vene-
zolanos. De nuevo, un extenso conjunto de denuncias, informes y reportajes da
cuenta de las consecuencias que la actitud y posiciones del gobierno venezolano
tienen en medio del recrudecimiento de la violencia en Colombia. El aumento
de los secuestros y las actividades criminales fronterizas - q u e incluyen el creci-
miento de la red de negocios ilícitos del narcotráfico, tráfico de armas, municio-
nes y explosivos—, las incursiones y actividades de guerrilleros y paramilitares, e
incluso la noticia de la formación de guerrillas y autodefensas en Venezuela, han
ma", tenían en parte como insumo la cercanía del presidente Chávez a actores y
países revolucionarios. Luego vendrían las protestas por el acercamiento de funcio-
narios venezolanos a dirigentes de movimientos populares en otros países andinos.
37
El momento más difícil en las relaciones bilaterales con Estados Unidos, fue pre-
cisamente el llamado de la embajadora Hrinack, a raíz de la condena del Presidente
Chávez al combate contra el terrorismo con más terrorismo, el 30 de octubre de
2001. Las tensiones reaparecieron a mediados de 2002 en medio de las investigacio-
nes sobre la actitud de Washington ante el golpe de abril y nuevamente a comienzos
de 2003, tanto por la renuencia gubernamental a facilitar una salida política a la
crisis nacional como por las denuncias sobre presencia de grupos y actividades te-
rroristas-guerrilleras, vinculadas al terrorismo musulmán en Venezuela.
110
encontrado oxígeno en la ambivalencia y las expresiones y señales gubernamen-

tales de afinidad.
La dimensión económica y la evolución de la interdependencia comercial y
financiera entre los dos países es otro factor de importancia para comprender el
"espacio" para la ambigüedad del gobierno venezolano y la relativa tolerancia del
colombiano, al menos durante el gobierno de Andrés Pastrana. También lo es -junto
a los factores políticos y geopolíticos— para explicar la reducción de ese margen de
maniobra. El peso de Venezuela como destino de las exportaciones colombianas se
vio favorecido por la sobrevaluación del bolívar, como es visible en el aumento de las
ventas y transferencias desde Venezuela38. Pero en el transcurso de 2002 las exporta-
ciones aVenezuela bajaron en 30%, alcanzando una baja de 60% en los primeros
meses de 2003. De mantenerse esta tendencia, mientras crecen para Colombia otras
oportunidades comerciales —como apunta a ser el Acuerdo de Preferencias Arancela-
rias que Estados Unidos renovó y amplió para los países andinos, o el acercamiento
a Brasil y al MERCOSUR-, Venezuela seguirá perdiendo peso y, con él, también se
seguirá reduciendo el margen de tolerancia a las relaciones, acciones y omisiones
que complican el conflicto interno en Colombia.
Es más, para el cargado y polarizado clima político venezolano, en el que la
retórica gubernamental de "la gran ofensiva revolucionaria" va acompañada de un
deterioro acelerado de las condiciones socioeconómicas de la población, el trata-
miento gubernamental del conflicto colombiano no sólo alimenta el debate, la
crítica y el reclamo al gobierno, sino que potencia los peligros de una situación tan
delicada. El deterioro institucional de la democracia venezolana abarca todas las
instituciones, incluso la Fuerza Armada Nacional —aún sin tratar el tema de su
dotación que es dato difícil de manejar39—, sino, a su politización y fracturas. La
38
Ese factor está muy bien reflejado en un sucinto y esclarecedor análisis de la
especialista venezolana Beatriz de Majo (2002): "la propensión a importar a que se
vio sometida Venezuela por el bajo costo del dólar, hizo que Colombia pudiera ven-
der con gran ventaja en Venezuela, todo aquello que era posible exportarse. Así fue
como vimos aumentar nuestras compras a Colombia de una manera exponencial en
estos tres últimos años hasta que el volumen del año pasado sobrepasó los 1.800
millones de dólares, en aquellas importaciones que transitaron las aduanas y posi-
blemente otros 300 o 400 millones más en aquellos despachos que se colaron por
los caminos verdes. Si a esto sumamos las remesas de dinero que los colombianos
habitantes de nuestras tierras enviaron a sus familiares y relacionados ubicados del
otro lado del Arauca, tendremos que el vecino país recibió de fuentes venezolanas la
friolera de cerca de 2.400 millones de dólares".
39
Son muchas las razones que alientan las dudas sobre la eficacia presente de las
Fuerzas Armadas, y que han sido expresadas por militares activos, retirados y por
expertos, en informes y trabajos. Un primer conjunto de temores deriva de la
redefinición de la misión y organización de las Fuerzas Armadas, cuyo carácter no
deliberante y apolítico fue dejado de lado, dándoseles ei derecho ai voto, lo que
111
existencia de círculos armados, al menos en la Capital, y la insistente manifesta-

ción de evidencias y denuncias sobre existencia de organizaciones armadas —gue-
rrilleras y de autodefensa— en las regiones fronterizas, son síntomas preocupantes
de brotes domésticos de conflicto.
Durante el año 2002 y a comienzos de 2003 se acumularon informes y
declaraciones que no sólo expresaron la preocupación del gobierno de Colombia
por la actitud del gobierno del presidente Chávez ante el proceso de paz y, particu-
larmente, ante la guerrilla colombiana, sino que pusieron en evidencia que la
frontera venezolana se convirtió en una gran válvula de escape, para la guerrilla y
los paramilitares, para los negocios ilegales que los rodean y, en especial, para el
esfuerzo social, económico y político que las sociedades de los dos países requie-
ren para la reconstrucción de su gobernabilidad.
Dos circunstancias —una venezolana y otra colombiana— aumentaron la sen-
sibilidad nacional y regional ante la actitud gubernamental venezolana: el agrava-
miento de la crisis política venezolana y la intensificación del conflicto colombia-
no. La crisis de gobernabilidad que se acentuó a partir de abril de 2002 aumentó
los riesgos de violencia en la sociedad venezolana, a la vez que puso de manifiesto
la vulnerabilidad del Estado frente a la presión de la nueva intensidad del conflicto
colombiano. La violencia se movió de los espacios fronterizos a otras zonas del
país y se hizo visible en grupos paramilitares, parapoliciales y bandas de violen-
tos40 y en un registro alarmante de secuestros, hechos de violencia política e inclu-
aunado a la idea de convertirla en elemento de articulación entre "el pueblo y el

caudillo" -siguiendo el modelo de Norberto Ceresole- y al debilitamiento de su
institucionalidad las ha fragmentado internamente. Herbert Koeneke R. (2002) pre-
senta un excelente análisis de esa fragilidad y cita, como buena evidencia de ella, el
informe de la Dirección de Inteligencia Militar filtrado a la prensa, que clasificó a los
militares en revolucionarios, institucionales y disidentes (diario Tal Cual, 19 de julio
de 2001) y el comunicado de respaldo de la Fuerza Armada al Presidente dado a
conocer en noviembre de 2001. A esto se añaden testimonios y análisis sobre la
reducción de la potencialidad de Venezuela, tal es el caso de los trabajos de Huizi
Clavier (2002);Yépez Daza (2002) y A. Romero (2002). Éste último recuerda que la
Fuerza Armada, que el gobierno de Chávez ha intentado convertir en un instrumen-
to de su revolución, "reivindica para sí la victoria contra las guerrillas pro casuistas
que combatieron la democracia venezolana en los sesenta; además se trata de un
estamento militar acostumbrado a un elevado nivel operativo, que por años se pre-
paró para un eventual conflicto bélico con las fuerzas regulares colombianas, y que
ahora se enfrenta a la amenaza guerrillera encarnada en las Farc y el ELN, cuyas
incursiones en Venezuela se multiplican" (p. 1 7).
40
Informes de inteligencia de los dos cuerpos nacionales de policía -la Disip y la
Policía Judicial- reportaron a mitad de 2 0 0 2 el surgimiento de nuevos grupos arma-
dos. El reportaje de Rafael Luna Noguera (2002) que recoge filtraciones de esos
informes señala que "desde mediados de año comenzaron a registrarse fracturas en
112
so atentados con explosivos. El trato al conflicto colombiano se fue haciendo parte

de la política nacional venezolana.
En Colombia, la toma de posesión de Alvaro Uribe vino acompañada de dos
señales: interés en lograr la pacificación de Colombia y necesidad de fortalecer la
capacidad militar de respuesta ante la guerrilla y los paramilitares. Llegó el nuevo
Presidente con importante apoyo de la comunidad internacional, para uno y otro
propósito. Una vez en el gobierno pudo constatar la dificultad de la tarea. Así como
a Pastrana se le criticó hacer demasiadas concesiones sin compensación, a Uribe le
ha resultado difícil manejar la violencia a la escala que parece avecinarse, teniendo
como pistas no sólo los ingentes recursos materiales y no materiales inyectados a
la lucha contrainsurgente por diversas vías, sino la escalada inmisericorde de vio-
lencia guerrillera y paramilitar.
Ha aumentado la intensidad del conflicto y la presión sobre Venezuela, que
se ha manifestado en dos sentidos. Ha aumentado materialmente, y se prevé que
seguirán aumentando las incursiones de guerrilleros y paramilitares, la búsqueda
de alivio y espacios para operar en territorio venezolano, la mudanza de las activi-
dades del narcotráfico, las acciones criminales —secuestros, extorsión, hurtos— que
proveen de fondos a guerrilleros y paramilitares, los daños ecológicos (aunque
quizá éstos disminuyan los derrames petroleros por efecto del apoyo de Estados
Unidos) y los incentivos para el tráfico de armas, municiones y explosivos, y para
la asociación de grupos criminales y terroristas. Estratégicamente, es previsible un
seguimiento internacional más estrecho de lo que ocurre en Venezuela y, en espe-
cial, de las posiciones y políticas del gobierno ante el conflicto en Colombia.
U N NUEVO ENFOQUE Y PAPEL PARA VENEZUELA

La actitud del gobierno venezolano a partir de 1999 no ha sido simplemente am-
bigua, cuando en ocasiones vela, en otras no define claramente sus posiciones
respecto al conflicto colombiano y sus actores. En cambio, ha tenido una orienta-
ción muy clara: privilegiar una relación política basada no sólo en el argumento
pragmático de evitar ataques de la guerrilla, sino en coincidencias políticas e ideo-
lógicas que en general cabe describir como radicalmente antiliberales y
antioligárquicas. Esa relación ha sido protegida aun al precio de debilitar la seguri-
algunos de los llamados "círculos bolivarianos' y en partidos del oficialismo, dando

lugar a por lo menos una docena de organizaciones". Entre esos grupos, a los que los
aludidos informes atribuyen impresionante sincronización en sus acciones, destacan
el Grupo Revolucionario Carapaica (que se presentó a la prensa a comienzos de
agosto de 2002 anunciando sus objetivos militares. Éstos incluyen a periodistas,
alcaldes, políticos de oposición, dirigentes sindicales e incluso autoridades policiales),
los Tupamaros, el Frente Popular Revolucionario Milicias del 23 de enero, Unidos
por la Revolución, Patria o Muerte, entre otros.
113
dad y las instituciones del Estado venezolano dentro de una concepción bolivariana-
regional de un proyecto político. Tal política ha tenido como resultado visible el
aumento de los riesgos de la escalada de la violencia y todas sus actividades ilega-
les y criminales en los dos países.
Para alterar ese rumbo es indispensable que el gobierno venezolano cambie
el suyo: clarificando de manera franca e inequívoca su rechazo a la violencia gue-
rrillera y paramilitar; fortaleciéndose para enfrentar la presión fronteriza; y
relegitimándose adentro y afuera para poder contribuir a que los colombianos
logren sentarse pronto a negociar un acuerdo de paz. Y esto no será posible a
menos que se produzca un cambio fundamental no sólo en la retórica y en las
políticas, sino en las orientaciones mismas del gobierno venezolano.
Entre los países a los que afecta directamente el proceso interno colom-
biano —Venezuela (2.219 kilómetros de frontera con Colombia), Brasil (1.645),
Perú (1.625), Ecuador (586) y Panamá ( 2 6 6 ) - es Venezuela el que luce más
vulnerable y, a la vez, el que debería desempeñar un papel más activo. Un papel
eficaz, respetuoso de la voluntad de los colombianos y leal a los intereses de la
paz regional y de la paz y seguridad domésticas. Venezuela, de una u otra forma,
ha sido y seguirá siendo muy afectada por la evolución del conflicto colombia-
no. "Para Venezuela —como ha señalado Pompeyo Márquez (2000) con buen
conocimiento de causa— es necesario considerar a [Colombia] como un 'vecino
interior' ". Es más, nunca antes fue tan cierto que "la paz en Colombia es la paz
en Venezuela", como ha expresado Márquez.
Según hemos explorado esquemáticamente en las páginas precedentes, los
gobiernos venezolanos han asumido desde la década de 1980 tres posturas muy
distintas: tratar a la guerrilla como problema de Colombia, luego como problema
común y, a partir de 1999, reconocerla como interlocutor político. A partir de la
experiencia pasada y presente, hay un conjunto de supuestos para que Venezuela
atienda constructivamente el conflicto colombiano.
1. Reconocer que sólo a partir de principios que promuevan el respeto a
valores democráticos, al fortalecimiento del estado de derecho, la vigilancia del
respeto a los derechos humanos, valores que son propios de la sociedad venezola-
na, se puede y debe actuar ante el conflicto colombiano y en las relaciones con
Colombia. No valen transacciones pragmáticas ni "mano izquierda" para atender
urgencias sin consideración de los principios que están amenazados.
2. Respetar que la solución del conflicto —desde sus principios y sus méto-
dos hasta sus acuerdos sustantivos— no puede sino estar en manos de los colom-
bianos, de todos sus actores (Consalvi 1988: 239). De manera que la función de
terceros debe subordinarse al acuerdo de los colombianos acerca del papel en el
que aquéllos puedan ser útiles.
3. Asumir activamente que promover la confianza entre gobiernos y socie-
dades es requisito indispensable para que Venezuela desempeñe con legitimidad y
eficacia algún papel en la solución del conflicto y en la recuperación del potencial
H4
de la relación bilateral y su proyección multilateral. La confianza —un principio y

una práctica que se cultiva en cada acción, en cada omisión— será sustento y a la
vez efecto del fortalecimiento de canales institucionales de contacto y coordina-
ción entre los dos países: desde iniciativas centrales-nacionales hasta locales-fron-
terizas. Son cada vez más importantes las iniciativas no gubernamentales que, orien-
tadas por valores democráticos y de construcción de espacios comunes, puedan
contribuir —desde todos los ámbitos de la sociedad— a reducir los espacios en los
que se reproducen la desconfianza, los conflictos y la violencia.
4. Definir y tratar los problemas de seguridad que derivan del conflicto en
Colombia desde una perspectiva cooperativa. En esto desempeña un papel muy
importante tanto el perfeccionamiento y efectivo funcionamiento de las comisio-
nes binacionales como el desarrollo de mecanismos multilaterales regionales y
hemisféricos que potencien las capacidades de inteligencia para la prevención y la
coordinación.
5. Concebir y tratar los espacios de frontera como "zona de confluencias en
la que se materializan comunes dimensiones económicas, culturales e históricas
con todas sus posibilidades alentadoras y sus dimensiones problemáticas" (Ramírez
y otros, 1999: 172-173). Esto significa que al igual que en el supuesto anterior, se
puede contribuir, aun sin participar en un proceso específico de diálogos, a pro-
mover espacios fronterizos en los que no sólo la fuerza militar, sino la dinámica
del desarrollo y las decisiones compartidas contribuyan a frenar la expansión del
conflicto.
6. Recordar que en el proceso sigue habiendo un amplísimo temario en lo
bilateral y en lo multilateral que sólo puede ser atendido en común. El cuidado
integral de esa agenda no debe dejarse de lado aunque haya otras urgencias, no
sólo por los méritos propios de cada tema sino porque su atención conjunta con-
tribuirá a construir el espacio de confianza y cooperación que resta espacio a la
violencia.
En suma, es indispensable que desde Venezuela se dé un giro en la orienta-
ción, posición, actitud y políticas frente al conflicto colombiano. Cuanto menos
pronto, peor para todos.
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H7
3
BRASIL ANTE EL CONFLICTO COLOMBIANO
Mónica Hirst*
Voy a hacer una presentación sistemática de algunos de los puntos que creo que
son importantes en este momento para entender la política del Brasil y, más en
concreto, cómo Brasil se posiciona hoy día frente al conflicto en Colombia.
Comparando con la complejidad de la política y de las relaciones entre Ve-
nezuela y Colombia, se observa que —en el caso del Brasil- hay mucho más futuro
que pasado. Por eso gran parte de mi presentación estará enfocada hacia el futuro.
Me preguntaré ¿dónde estamos y qué pasará? Mi exposición tiene cuatro partes: la
primera se refiere a la posición de los actores domésticos brasileños frente a la
crisis colombiana; la segunda, tiene que ver con los contenidos de las posiciones
brasileñas relacionadas directa o indirectamente con la crisis colombiana; la terce-
ra se relaciona con la agenda bilateral propiamente dicha y, finalmente, la última
parte, ya como conclusión, piensa en el futuro y los desafíos del Brasil frente a la
crisis colombiana.
A C T O R E S BRASILEÑOS FRENTE A LA CRISIS COLOMBIANA

Desde el punto de vista de los actores tendríamos que pensar en cuatro: el primero
es el ministerio de Relaciones Exteriores, el segundo son las fuerzas armadas, el
tercero el congreso y, finalmente, está la opinión pública y la academia.
La Cancillería centra su preocupación en la creación de un espacio de acción
diplomática dada la fuerte tradición en su forma de actuar, la cual está relacionada
con el pasado de su política y con la defensa de algunas premisas básicas de la
política exterior del Brasil. En el caso de Colombia, a la premisa que se recurre
automáticamente es la de la no intervención en asuntos de otros estados. Claro que
* Especialista en política internacional, profesora de la UniversidadTorcuato di Telia y

Directora de la Fundación Centro de Estudios Brasileños en Buenos Aires, Argentina.
El presente trabajo corresponde a su intervención en el seminario "Dimensiones
territoriales de la guerra y la paz en Colombia", taller: "La intemacionalización del
conflicto colombiano y la búsqueda de la paz", Red Espacio y Territorio (RET) ,2002,
Colombia.
119
Mónica Hirst
ese principio se erosionó con la intervención del Brasil en la crisis de Paraguay. Al

mismo tiempo hay un cambio desde el punto de vista del grado de interés y pre-
ocupación del Brasil por la situación colombiana y esto hace que otros asuntos de
la relación con Colombia pasen a ser dominantes. Es el caso del Pacto Amazónico,
iniciado a finales de los años de 1970, reactivado en 2000 como espacio de coope-
ración amazónica porque se tiene la preocupación de la identidad amazónica. Se
trata de institucionalizarlo al darle una sede física concreta y volverlo parte de la
agenda positiva. Se observa también que Brasil tiene un interés comercial, que
adquiere central importancia en la construcción de la unidad suramericana. Ahí
existe una coincidencia, como quedó demostrado cuando Brasil y Colombia con-
vergieron en las Secretarías pro tempere del Mercosur y la Comunidad Andina, res-
pectivamente.
En cuanto al segundo actor (las fuerzas armadas), hay una concordancia
entre las percepciones de amenaza y el nuevo proceso de institucionalización de la
política de defensa del Brasil. Este se ha dado con la creación del Ministerio de
Defensa, la ubicación sólidamente construida de las fuerzas armadas en el proceso
democrático y la revisión de la política de defensa. Con el cambio en las priorida-
des de defensa, las fuerzas armadas se trasladan del sur al norte de Brasil para la
defensa de la frontera. Existe además una agenda cooperativa de todas las fuerzas
armadas en el Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay), lo que ha gene-
rado nuevos escenarios de cooperación al desactivar las hipótesis de conflicto en el
Cono Sur y desplazar las preocupaciones de defensa ante el conflicto colombiano,
la crisis andina en general y la colombiana en particular.
Asimismo, las fuerzas armadas pasan a tener un lugar en el diseño de las
nuevas políticas de defensa, y en el nuevo tipo de inserción hay también lugar para
su propio juego de intereses. Cabe tener en cuenta la existencia de coincidencia y
no de relaciones de causalidad en esos procesos que tienen contenido específico.
Ello genera nuevas relaciones de las fuerzas armadas con las diferentes fuerzas
políticas nacionales y estatales brasileñas. En sus negociaciones por recursos, la
vigilancia de la región amazónica y la reactivación del corredor norte les dan un
nuevo tipo de legitimidad en las cuestiones domésticas. De esta forma, las fuerzas
armadas desarrollan una agenda positiva en momentos de crisis de identidad y de
su propia función y se descubren en funciones diferentes a las clásicas que tenían
bajo la dictadura y la guerra fría. Todo ello contribuye a la redefinición y a la
consolidación de la agenda y de las políticas de seguridad del país. Al mismo tiem-
po los seis estados del norte del Brasil adelantan una negociación con ese proceso
político a partir de su propia percepción de amenaza, se formula un pensamiento
estratégico sobre América Latina y el espacio sudamericano por el interés de la
Cancillería y la Presidencia, pero que ahora también es parte constitutiva de la
Política de Defensa hacia toda la región a través del concepto de la Zona de Paz
Sudamericana, que en el pasado se presentaba como algo contrario al pensamiento
de las fuerzas armadas brasileñas. En este sentido, la crisis colombiana ayuda a
120
Brasil ante el conflicto colombiano
estimular la percepción de la necesidad de una política de seguridad. La conten-

ción de la irradiación de la amenaza lleva a un intento de pensar y construir
concertadamente una política defensiva y a consolidar la frontera del sur como un
arco de estabilidad y de seguridad democrática.
El tercer actor es el Parlamento, que participa de ese diálogo y de la agenda
de negociación con las fuerzas armadas (desde la constituyente de 1988) y apoya
las políticas de defensa relacionadas con proyectos concretos. Ahora aparecen por
primera vez temas de seguridad dentro de las agendas parlamentarias, así como un
involucramiento en temas de políticas exterior, en el estudio y reacción sobre el
Plan Colombia y en las políticas comerciales, etc. Lo interesante es que se vinculan
las cuestiones de política exterior con las cuestiones de política interna, especial-
mente en los estados del norte del Brasil, que están involucrados físicamente en la
zona de irradiación de la crisis colombiana. Esta afecta los intereses de los grandes
propietarios de tierra, de las comunidades indígenas y de la sociedad política local.
Así que las políticas domésticas se mezclan con la política de defensa y de negocia-
ción internacional.
En ese contexto se va reforzando el marco de la legalidad de los partidos de
izquierda en Brasil, que no están identificados con las ideologías de las fuerzas
guerrilleras colombianas, pero sí tienen un diálogo con las fuerzas armadas del
Brasil sobre los temas de defensa.
El cuarto actor, la opinión pública, la intelectualidad y la academia observan
con mayor interés la crisis colombiana. Hay un registro del caso colombiano en
periódicos, revistas, y en la academia. Aún no hay producción, pero ya se habla del
tema.
¿ P O R QUÉ EL TEMA COLOMBIANO INTERESA AL B R A S I L ?

Creo que hay tres macrotemas: Amazonas, medio ambiente y Estados Unidos.
La Amazonia es un factor identitario fuente de sentimientos nacionalistas
muy fuertes. Esta es una de las mayores motivaciones para pensar en lo que ocurre
en Colombia. Nadie en el Brasil pensaría en Colombia si no estuviera vinculada a la
región amazónica, vista como parte fundamental de los intereses nacionales.
El tema del medio ambiente ha ganado relevancia en el Brasil democrático y
ha alcanzado un protagonismo internacional a partir de la reunión de Río 1992. El
Brasil tiene una política nacional que en cierta forma va de contramano con las
consignas de protección internacional de la Amazonia. Si bien el Brasil está de
acuerdo en su protección, no lo está con su desnacionalización. Es por ello que se
genera un activismo al respecto.
La relaciones con Estados Unidos son otro elemento identitario del Brasil
democrático, tanto entre los actores gubernamentales como no gubernamentales.
Ahí se distinguen claramente los desencuentros de los dos países en la forma de
relacionarse con los Estados Unidos. El Plan Colombia, automáticamente se inclu-
yó como uno de los elementos irritativos en las percepciones que predominan en
121
Mónica Hirst
Brasil con respecto a las relaciones con Estados Unidos. En este sentido, a la agenda
económica y social relacionada con el Alca se sumó una nueva dimensión vincula-
da a la seguridad regional.
A G E N D A COLOMBO-BRASILEÑA
Respecto a las relaciones bilaterales, hay tres subpuntos: papel en el conflicto, otros
asuntos, las percepciones o visión política del otro.
Primero, entre Colombia y Brasü hay una diferencia de expectativas en cuanto
a la forma de involucrarse en el conflicto mismo. Colombia tendría una expectativa
militar, mientras que Brasil tendría un interés diplomático. Durante el gobierno del
presidente Pastrana, se percibió a Brasil como un país no muy querido por la posi-
ción política que tenía frente al conflicto y se esperaba un país activo militarmente
en la frontera. El no haber sido considerado parte del grupo de países amigos de los
diálogos generó frustración en Brasil porque su actuación diplomática no se consi-
deró valiosa, aunque se preservó como una carta para ser jugada más tarde.
Segundo, todo lo otro que no es la guerra tiene potencialidades de ser traba-
jado. Desde el Brasil se hace un esfuerzo por "desecuritizar" la agenda y para lograr
un avance bilateral en temas agrícolas, de infraestructura y comerciales.
Tercero, los procesos políticos de un país son muy mal conocidos en el
otro. Hay falta de información y distorsión. Lo que se conoce en el Brasil de
Colombia es la guerra, es la crisis, pero no se conoce la realidad política, ¿cómo
es Colombia? Al mismo tiempo el proceso democrático brasileño es práctica-
mente desconocido en Colombia. El espectro ideológico parece ser muy dife-
rente en ambos países dado que el Brasil se mueve en el centro-izquierda, y no
existen grupos políticos conservadores de gran impacto. En cambio, Colombia
parece moverse en el centro-derecha. Ser de izquierda en Brasil no es ser simpa-
tizante de la guerrilla; eso no se aprecia bien en Colombia. Querer ampliar el
espacio de la autoridad en Colombia no significa caminar hacia el autoritarismo,
y eso no se aprecia bien en Brasil. Desde Colombia se ven elementos de riesgo
con el gobierno de Lula y no se entiende que es parte del proceso de consolida-
ción democrática.
D E S A F Í O S A MEDIANO PLAZO
1. Frente a un horizonte de escalada militar de la crisis colombiana, el desa-
fío para el Brasil va a ser el mejoramiento de sus procesos de defensa. La Operación
Cobra es un esfuerzo para mejorarlos en la frontera norte, pero hay otras dimen-
siones que podrían afectar la consolidación democrática brasileña en la conten-
ción de la crisis colombiana. Otro punto que debe ser mencionado es que, en una
escalada militar, el espacio para la diplomacia tiende a reducirse.
2. Con una escalada militar en Colombia, manejar las relaciones con Estados
Unidos se tornaría un tema complicado. Brasil no desea recargar la agenda negati-
122
Brasil ante el conflicto colombiano
va con Estados Unidos, que tiene una tolerancia limitada, dadas las diferencias
existentes sobre el Alca. A su vez, el no responder a una intervención militar con
mayor cooperación en el campo militar, como al gobierno estadounidense le gus-
taría, sería seguramente otra fuente de tensiones.
3. La coordinación regional no es fácil porque la crisis de la región incita a
acciones unilaterales de países que se perciben más alineados con Estados Unidos.
Por todo ello, no será fácil construir un proyecto de cooperación en el ámbito
sudamericano, como quisiera Brasil. Este será el más importante desafío de la di-
plomacia brasileña.
123
L O S PAÍSES VECINOS A N T E EL CONFLICTO
COLOMBIANO
Luis Alberto Restrepo"
Me propongo esbozar aquí una aproximación general a la expUcación de las políticas

adoptadas por los gobiernos de países vecinos de Colombia ante el conflicto interno
del país. En particular, pretendo enfocar el cambio que estas políticas han experimen-
tado desde fines de la década de 1980 hasta hoy. Para eUo recurro a los principales
condicionamientos estructurales y coyunturales que han incidido en el diseño de estas
políticas. Aunque resulta sin duda necesario y muy útil hacer un recuento cuidadoso y
una expUcación de las actitudes asumidas por cada gobiemo vecino a partir de la
historia y la situación de su propio país, este tipo de expUcación tiene el riesgo de
incurrir en un excesivo particularismo nacionalista y podría dar la impresión de que
las pohticas exteriores de los distintos países se desarroUan, de manera autónoma, en
un vacío político internacional. Por el contrario, para entender las actitudes y pohticas
de los gobiernos vecinos ante el conflicto colombiano es necesario tener muy en cuen-
ta, además de la situación política de esos mismos gobiernos, dos factores principales:
el marco político intemacional y la evolución del conflicto colombiano.
1. El contexto político internacional ha condicionado y delimitado de ma-
nera decisiva los márgenes en los que se mueven las políticas de los gobiernos
vecinos de Colombia frente al conflicto interno del país. Este contexto ha sido y
continúa siendo acotado por la política exterior de Estados Unidos y, en concreto,
por su política hacia América Latina; así como, en mucho menor medida, por la
actitud de Europa hacia esta región.
Talvez no sobre advertir que, cuando nos referimos a la influencia del con-
texto internacional, no estamos pensando que éste ejerza una causalidad determi-
nante en las opciones adoptadas por los gobiernos en cuestión. Pero sí considera-
mos que el entorno internacional condiciona profundamente esas mismas deci-
siones: incentiva ciertas tomas de posición, delimita los márgenes dentro de los
que éstas pueden moverse, y aunque no impide por completo su trasgresión, sí la
hace muy costosa.
Profesor asociado, lepri, Universidad Nacional de Colombia.
125
Luis Alberto Restrepo
Durante los años de 1980 la política de América Latina ante los conflictos
armados aún pendientes en la región permaneció encuadrada, de modo general,
dentro de los parámetros establecidos por la política hemisférica de Estados Uni-
dos. Ante todo, se movió dentro del marco de la lucha contra el comunismo fijado
por Washington durante la Guerra Fría. Desde finales de los años de 1970 comen-
zó a orientarse hacia la eliminación progresiva de las dictaduras y los regímenes
autoritarios que, tras haberse desgastado en el ejercicio del poder, comenzaban a
ser descalificados por el mismo gobierno estadounidense que, en algunos casos,
los había auspiciado. Sin embargo, y sin salirse de estos parámetros generales, la
grave derrota sufrida por Estados Unidos en la guerra de Vietnam a comienzos de
los años de 1970, su relativa decadencia económica en la época, así como el forta-
lecimiento paralelo de América Latina y de otras regiones del antiguo Tercer Mun-
do, abrían un espacio para lograr cierta autonomía latinoamericana en asuntos de
política exterior. Y son justamente estos tres grandes condicionamientos estructu-
rales los que propiciaron e hicieron posible la convergencia de México, Venezuela,
Colombia y Panamá en el Grupo de Contadora, creado con el propósito de buscar
una salida política y negociada a los conflictos armados en Centroamérica.
Con el espíritu del anticomunismo norteamericano, los miembros de
Contadora buscaban, ante todo, frenar el impacto expansivo de la ola revoluciona-
ria que sacudía a Centroamérica. Trataban de evitar así el nacimiento de una nueva
Cuba en suelo continental. Al mismo tiempo, se sumaban a la decisión de Was-
hington de ir poniendo fin a dictaduras y gobiernos autoritarios, que habían deja-
do de ser funcionales a la estabilidad hemisférica. El renacimiento y la consolida-
ción de la democracia sería en adelante una condición indispensable para la
relegitimación del orden establecido. En estos dos aspectos, el Grupo adhirió ple-
namente las estrategias de Washington para la región. Finalmente, Contadora apro-
vechaba el espacio de autonomía (real o aparente) abierto por el declive (transito-
rio) estadounidense para conquistar el respaldo de la entonces Comunidad Euro-
pea y llevar adelante una franca oposición al desproporcionado belicismo demos-
trativo de Reagan en Centroamérica. Sin embargo, desde mediados de los años de
1980, estos devaneos autonómicos se verían progresivamente neutralizados por
Washington tras el estallido de la crisis de la deuda y la renovada dependencia de
América Latina frente al Fondo Monetario Internacional y, por su medio, a la Casa
Blanca.También Europa haría calladamente "mutis por el foro'-'.
Por fortuna, los esfuerzos de Contadora no cayeron en el vacío. Tras el debi-
litamiento del Grupo y de sus países miembros, primero los encuentros de
Esquipulas entre los mismos presidentes centroamericanos, luego las reuniones de
San José con la entonces Comunidad Europea, y finalmente la conformación del
Grupo de Apoyo a Contadora por parte de los principales países sudamericanos y
su unificación en el Grupo de Río asumieron la posta de relevo y continuaron
alentando y acompañando la negociación de los conflictos subregionales hasta
alcanzar su solución pacífica. Sin embargo, esta solución tampoco habría sido po-
126
Los países vecinos ante el conflicto colombiano
sible sin la Perestroika emprendida por Moscú a mediados de los años de 1980 y la
posterior catástrofe de la Unión soviética.
Es claro que los gobernantes que impulsaron el Grupo de Contadora y los
grupos que lo sucedieron podrían no haber adoptado esa iniciativa y que su ima-
ginativa decisión favoreció la obtención de la paz en Centroamérica. Pero el espa-
cio para estas medidas, la motivación y sus límites provinieron, en gran medida,
del contexto internacional. La paz negociada parece haber estado ya inscrita en la
coyuntura internacional, que en los años de 1980 se tornó negativa tanto para las
dictaduras y gobiernos vigentes como para sus opositores armados. En este senti-
do, la contribución de Contadora y los grupos que lo sucedieron no consiste en
haber sacado una alternativa de la nada como quien saca un conejo del sombrero,
sino al hecho de haber aprovechado la ocasión y haber anticipado y preparado el
camino de las negociaciones y acuerdos.
Valga esta reminiscencia de Contadora para tratar de comprender la política
adoptada por los gobiernos de países vecinos de Colombia ante el conflicto inter-
no del país. ¿Es posible lograr hoy un esfuerzo cooperativo de los países vecinos a
favor de la paz en Colombia? ¿Es posible pensar en alguna especie de nueva
Contadora para Colombia?
En los años de 1980, sí. Todos los gobiernos vecinos partían de un tácito
presupuesto: la oposición compartida a una revolución comunista en Colombia.
Por ello se mostraban implícita o explícitamente solidarios con los esfuerzos del
gobierno colombiano por alcanzar la solución del conflicto, pero, dado el desarro-
llo todavía limitado de éste así como la manifiesta resistencia del Estado colombia-
no y de sus fuerzas armadas a cualquier intromisión externa, nunca pensaron en
asumir un proyecto colectivo como el de Contadora. Sin embargo, ya en la prime-
ra mitad de los años de 1990, y todavía en el espíritu de Contadora, dos de los
socios de Colombia en el Grupo, Venezuela y México, adoptaron una actitud más
activa y ofrecieron su territorio para las conversaciones del gobierno de Gaviria
(1990-1994) con las guerrillas, posteriormente frustradas.
Desde mediados de los años de 1990, la actitud de los vecinos hacia Colom-
bia y su conflicto interno comenzó a cambiar radicalmente. En este cambio han
incidido los dos factores ya enunciados al comienzo: la profunda transformación
del contexto internacional y la evolución del conflicto colombiano. Las acciones y
reacciones de los distintos gobernantes, aunque específicas y relativamente dife-
rentes entre sí, se han movido dentro del marco impuesto por la nueva coyuntura
internacional y por el conflicto interno mismo; además, claro está, de desarrollar-
se según las condiciones internas de cada país.
Tras el derrumbe de la Unión Soviética, desapareció en Washington la pre-
ocupación por la amenaza cubano-soviética, que alentaba y demarcaba la solidari-
dad política de los Estados de América Latina durante la Guerra Fría. En cambio, sí
irrumpieron con toda su fuerza las tendencias —ya presentes desde los años de
1 Q 7 H ~ ~ 1 ~ ~ „ . , , ' „ „ , . ™X,- , , . - „ J~_ U , _ ; - 1 - 14U„ ;X„ „ ;„»„ „ ; i _ _ l _ u . l J „ l _-
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127
mercados y hacia una feroz competencia económica de todos contra todos, capaz
de disolver cualquier solidaridad política entre las naciones, especialmente entre
las más agobiadas.
Es cierto que en América Latina la irrupción de la globalización hizo renacer
inicialmente los esfuerzos de integración. Pero este renovado y fugaz florecimien-
to no obedeció a ningún tipo de solidaridad política sino a la creencia equivocada
de los gobernantes de la época en la fácil convergencia de los intereses económicos
particulares de todas sus naciones. En contra de sus expectativas, rápidamente se
haría manifiesto que los intereses económicos meramente nacionales y a corto
plazo prevalecerían sobre una visión política colectiva de más largo aliento y ha-
rían fracasar los repetidos intentos de integración. En la actualidad, cada país trata
de inventarse su propio camino a campo traviesa y todos los demás, incluidos los
vecinos, sólo aparecen como eventuales competidores en las pistas mundiales 1 .
En este nuevo contexto, el conflicto colombiano comenzó a ser mirado por
sus vecinos con distancia y curiosidad, como una anacrónica, exótica e incompren-
sible herencia de la Guerra Fría a la que el gobierno colombiano había sido incapaz
de poner fin. En la primera mitad de los años de 1990 se abandonó todo en manos
de Colombia, no porque se estuviera tan seguro de la capacidad de sus gobiernos
para darle una adecuada solución sino por respeto a la susceptibilidad de políticos y
militares colombianos ante cualquier injerencia externa. Esta actitud de meros es-
pectadores se avenía, además, muy bien con el nuevo espíritu de individualismo
nacional y mutua competencia, indiferente ante la suerte de los demás o, incluso,
dispuesto a sacar partido de sus males, como lo muestran las actitudes del gobierno
de Fujimori y, también, aunque por otras razones, las del gobierno de Chávez.
2. A estas nuevas actitudes de los vecinos contribuyó también, y muy deci-
sivamente, la evolución del conflicto colombiano.
En el foro interno, dos hechos acaecidos desde fines de los años de 1980 y
comienzos de los de 1990 bloquearon por tiempo indefinido el camino de la paz
negociada en Colombia. Por una parte, la liquidación sistemática de dirigentes y
militantes de la Unión Patriótica, movimiento político lanzado por las Farc duran-
te la tregua y las conversaciones adelantadas con el gobierno de Belisario Betancur
(1982-1986). Esta masacre —ejecutada impune y pausadamente por una oscura
mezcla de narcotraficantes y fuerzas de seguridad oficiales y que contó con una
actitud por lo menos indiferente de los gobiernos de Virgilio Barco (1986-1990)
y de César Gaviria (1990-1994)- confirmó a las guerrillas en su ya visceral des-
confianza hacia el Estado. A esto se sumó el sorpresivo ataque del Ejército al Secre-
tariado de las Farc en sus cuarteles de Casa Verde, el día mismo en el que se instituía
1
Falta ver si los esfuerzos de integración latinoamericana recientemente emprendi-
dos por el nuevo gobierno del Brasil cuentan con mejor suerte; pero la experiencia
no parece augurarla.
128
la Asamblea Constituyente, en 1991, echando así por tierra la excepcional oportu-

nidad histórica para negociar la paz, ofrecida por la caída de la Unión soviética y el
consiguiente desconcierto ideológico y político de las organizaciones revolucio-
narias.
Estos dos acontecimientos, auspiciados o realizados por las fuerzas de segu-
ridad del Estado y consumados con la complicidad o tolerancia de los gobiernos,
hicieron que las guerrillas, y en especial las Farc, reafirmaran y radicalizaran su
decisión de lucha, a pesar de todos los factores contrarios que —como la crisis del
socialismo, el aparente triunfo de la nueva democracia de mercado, la relegitimación
del régimen colombiano mediante una nueva Constitución— parecían condenarlos
al aislamiento o incluso a la desaparición. Las Farc decidieron prolongar y ampliar
la guerra, así fuera apelando a métodos heterodoxos como el recurso masivo del
secuestro y la resuelta profundización de los vínculos hasta entonces fortuitos con
las primeras fases de la producción de drogas. Estos acontecimientos, que modifi-
caron esencialmente la naturaleza y las dimensiones del conflicto colombiano,
siguieron siendo, sin embargo, incidentes domésticos que no trascendieron, al
menos entonces, las fronteras nacionales.
En cambio, tras el gobierno de Gaviria, un episodio inesperado contribuiría
de manera decisiva a redeñnir y extender el conflicto y, sobre todo, a proyectar
cierta imagen internacional del mismo muy negativa para el Estado. Las
implicaciones del gobierno de Samper (1994-1998) y de importantes dirigentes
políticos (incluido el ministro de defensa) con el narcotráfico, trastocaron
sustancialmente, a favor de la guerrilla, las relaciones de fuerza y la imagen inter-
nacional de los actores en conflicto.
En efecto, los escándalos proyectaron al mundo entero la imagen de un
Estado y una dirigencia política descompuestas, que no merecían confianza ni
apoyo internacional alguno. En cambio, permitieron que las organizaciones gue-
rrilleras fueran vistas en muchos círculos internacionales, sobre todo latinoameri-
canos y europeos, como justificados opositores de un régimen corrupto.
Ya en el plano de las realidades, el descrédito del gobierno y su obstinada
permanencia en el poder infundieron un profundo desaliento en una parte signi-
ficativa de la sociedad colombiana y una honda desmoralización en las mismas
fuerzas de seguridad del Estado. El conflicto se salió de control. Las Farc comenza-
ron a realizar, a partir de 1995, una serie de exitosos ataques masivos a las fuerzas
militares y de capturas de varios centenares de oficiales y soldados. Y en la medida
en que el Ejército parecía desmoronarse, la mayor parte de los numerosos grupos
de autodefensa o paramilitares, antes dispersos, se dieron en 1996 una coordina-
ción nacional bajo el nombre de Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), traza-
ron una estrategia común y comenzaron un acelerado proceso de crecimiento y
expansión territorial. La lucha regular contra la insurgencia armada se transformó
entonces en guerra sucia entre ejércitos irregulares, de la cual los civiles son las
principales víctimas.
129
No sin razón este desconcertante cuadro interno dejó al gobierno de Samper

y a la dirigencia política del país sin interlocutores internacionales 2 , e hizo que
cada uno de los gobiernos vecinos comenzara a tomar en silencio sus propias
medidas de protección ante el conflicto. A ello contribuyó, además, la intensa ges-
tión del zar antidrogas norteamericano, el general (r) Barry McCaffrey, quien en
1997 recorrió el continente suramericano alertando a gobiernos y fuerzas milita-
res sobre la "amenaza a la seguridad hemisférica" que representaba Colombia, y
llamando a los vecinos a levantar un cerco militar de aislamiento profiláctico en
torno al país.
Concluido el gobierno de Samper, la angustiosa situación política y militar
del Estado ha comenzado a enderezarse, aunque no sin altísimos costos y profun-
das contradicciones que han contribuido al aislamiento regional de Colombia. Al
recibir un país asediado por las guerrillas y agobiado por la crisis económica, unas
fuerzas militares desmoralizadas, ineficientes y corruptas, un Estado exhausto por
la crisis fiscal y sobre todo herido por una honda crisis de legitimidad interna e
internacional, Andrés Pastrana (1998-2002) no encontró otra alternativa que la de
atraer a las Farc a nuevos diálogos de paz haciéndoles una serie de concesiones tan
amplias que contribuyeron a confirmar, en el ámbito internacional, la imagen de
relativa legitimidad alcanzada por esta organización durante el gobierno de Samper.
Al mismo tiempo, el presidente se vio obligado a buscar apoyo financiero y militar
en el único lugar donde podía hallarlo: en Washington, donde fue recibido, de
manera bien calculada, como un héroe de la lucha contra las drogas y la corrup-
ción, a cambio de convertirlo en el ejecutor de algunas de sus políticas para el país
y la región. De allí nació el Plan Colombia.
Con la apariencia de contribuir a la solución negociada del conflicto pro-
puesta por Pastrana, el Plan Colombia fue dirigido, bajo la inspiración del Depar-
tamento de Estado, a fortalecer el compromiso militar contra las drogas e, indirec-
tamente, contra la subversión. Su elaboración en diálogo cerrado entre Bogotá y
Washington, del que permanecieron excluidos los gobiernos vecinos, acabó de
alejar a éstos de los problemas de Colombia. Más tarde, en 2001, el nuevo gobier-
no de George W Bush inscribió el Plan Colombia en un programa regional más
amplio, la Iniciativa Regional Andina (IRA), pero no, como su gobierno lo afirma,
para comprometer a los vecinos en la solidaridad con Colombia, sino más bien
para fortalecer las fronteras y poner en práctica la profilaxis recomendada por Me
Caffrey
En consecuencia, aunque el gobierno de Pastrana recuperó, con la ayuda
interesada de Washington, cierta dignidad y credibilidad internacionales, así mis-
2
El apoyo retórico recibido del Movimiento de los No Alineados, cuya presidencia
ocupaba Colombia en esa época, aunque le dio cierto aire internacional al gobierno,
carecía de cualquier significación real.
130
mo, y en razón de esa misma ayuda, profundizó el aislamiento de sus vecinos. En

adelante, la estrecha relación entre Colombia y Estados Unidos y la dependencia
casi total e incondicional de Bogotá frente a Washington irían levantando un muro
de fundados recelos en sus vecinos y de cierta tímida o torpe arrogancia por parte
de Colombia. No es de extrañar entonces que las reiteradas solicitudes del gobier-
no colombiano a sus iguales, de apoyo regional a sus esfuerzos de paz o de guerra,
no hayan obtenido hasta ahora otra respuesta que declaraciones formales y proto-
colarias de solidaridad continental.
Otro nuevo acontecimiento vino a consolidar, a fines del gobierno de Pastrana,
el aislamiento de Colombia en el entorno regional. Sin saber ya qué hacer ante la
presuntuosa renuencia de las Farc a toda verdadera negociación, irritado por sus
insistentes ataques militares, asediado por las críticas al proceso y, sobre todo,
estimulado por la nueva coyuntura internacional de la "guerra global contra el
terrorismo" declarada por Estados Unidos, Pastrana puso fin a las conversaciones
de paz, clausuró la zona de despeje y, en un eco oportunista a las proclamas de
Washington, declaró terroristas a los mismos grupos que a lo largo de cuatro años
había reconocido y presentado al mundo como rebeldes políticos. Este nuevo giro,
aunque hasta cierto punto comprensible en el contexto doméstico, ahondó el des-
concierto, la incomprensión y el distanciamiento internacional frente al conflicto
colombiano.
El masivo triunfo electoral de Alvaro Uribe (2002-2006) ha implicado ape-
nas la continuidad y profundización del nuevo rumbo del conflicto. El presidente
Uribe, elegido talvez en virtud del fracaso de las conversaciones de paz y de sus
propuestas de autoridad, ha optado por fortalecer la guerra contra la subversión
con el apoyo de Washington sacrificando a ese propósito cualquier asomo de auto-
nomía nacional y toda otra solidaridad continental. El apoyo de Colombia a la
guerra de Estados Unidos y Gran Bretaña en Irak, a despecho de los demás países
de América del Sur, es una clara muestra de ello 3 . Por otra parte, su más reciente
decisión de buscar un acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos al
margen de la Comunidad Andina, así lo corrobora. Colombia parece haber optado
por el Norte, así sea a costa de sus vínculos con el resto de América Latina. De este
modo se convierte, junto con Chile, en la piedra en los estrechos zapatos de Lula,
quien aspira a promover la integración latinoamericana como etapa previa a la
entrada en vigor del Alca.
En suma, las políticas individualistas y defensivas de los gobiernos vecinos
de Colombia ante el conflicto patrio no son únicamente el producto a la evolución
3
Al sumarse Colombia al coro de aquellos países que aprueban el uso de la violencia
al margen de las normas internacionales y de los organismos encargados de regular-
la, se despoja de títulos para invocar la ley y la solidaridad internacional ante su
131
interna de esos países o de la voluntad de sus gobernantes, sino que obedecen

también, y talvez en mayor medida, a las tendencias que impone la globalización y,
sobre todo, a la tortuosa evolución del conflicto colombiano. La globalización y
los intentos de integración concomitantes han puesto al descubierto el temor recí-
proco entre los sectores dominantes de los países latinoamericanos y, en vez de
miradas colectivas, ha desatado una larvada competencia que dispone mal a los
costos de cualquier solidaridad. Pero, antes que nada, los mensajes contradictorios
de los gobiernos de Colombia ante el conflicto interno han hecho muy difícil, si
no imposible, cualquier colaboración distinta de la estadounidense.
El gobierno de Samper marcó el punto de quiebre de la región ante el con-
flicto colombiano. De tiempo atrás, Washington venía promoviendo hábilmente el
aislamiento de Colombia bajo pretextos contrarios. Apenas terminada la Guerra
Fría, había señalado a Colombia como epicentro del nuevo mal contra el cual había
que luchar: el narcotráfico. El gobierno de Barco evitó el aislamiento gracias a su
dócil adhesión a la "guerra total contra el narcotráfico" proclamada desde la Casa
Blanca. Gaviria generó primero reservas con su política de sometimiento de los
narcotraficantes a la justicia y escapó después a una segura condena gracias a la
ejecución de Pablo Escobar en los tejados de Medellín, al mejor estilo de Hollywood.
Finalmente, Samper sirvió a Washington el ansiado plato. Con su escándalo, entre-
gó a Colombia de rehén, desató el enfrentamiento y entregó su gobierno y los
siguientes en manos de Washington. Ni a Pastrana ni a Uribe les quedó talvez otro
remedio que buscar por todos los medios el apoyo de la capital estadounidense, así
suscitaran todos los recelos de sus vecinos. Por esta vía, Estados Unidos cuenta hoy
con un importante e incondicional aliado en la inestable región andina. Un país
que —por su central posición geográfica, la extensión de su territorio, el volumen
de su población y la magnitud de su economía— había representado desde los
comienzos un papel central en la Comunidad de los Andes, se ha transformado
ahora, en virtud del conflicto y sus urgencias, en el foco de disolución de la misma
comunidad y en una estaca atravesada en la rueda de la (¿ilusoria?) integración
latinoamericana.
132
LAS DIMENSIONES Y LAS CONDICIONES DE LA
REGIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO COLOMBIANO
A d r i á n Bonilla*
Esta presentación gira en torno a preguntarse ¿cuáles son las dimensiones y las
condiciones de la regionalización del conflicto colombiano? La idea central es que
esta regionalización se produce básicamente a partir de la implementación y la
formalización de la política estatal estadounidense en la región andina según su
agenda de seguridad. El punto central es identificar cómo visualisa Washington el
conflicto y el tema del narcotráfico. A partir de esta primera imagen, intentaré
describir algunos de los efectos y percepciones de la amenaza que produce la
política de Washington, a propósito de dicho conflicto colombiano, para tratar de
enumerar brevemente algunas de las reacciones que se han producido en los países
vecinos de Colombia, e intentar formular conclusiones de carácter prospectivo
sobre cuáles podrían, eventualmente, ser futuros escenarios de procesamiento del
conflicto colombiano en términos regionales.
A G E N D A NORTEAMERICANA DE SEGURIDAD
La política de Washington hacia la región andina tendría que comprenderse asu-
miendo la reformulación del sistema de relaciones internacionales después de la
Guerra Fría, y la reconstrucción de la agenda de seguridad de Estados Unidos y del
hemisferio luego del colapso de la Unión Soviética. Una de las consecuencias de la
desaparición de la percepción de una amenaza extracontinental en el hemisferio
occidental es la pérdida de relevancia de los regímenes de seguridad interamericanos,
que antes giraban alrededor delTIAR. No existiendo la imagen de una superpoten-
cia que pueda competir en los terrenos económicos, políticos y militares con los
Estados Unidos, el propósito central delTIAR, que era la defensa hemisférica, deja
de tener sentido para Estados Unidos, así como para América Latina.
* Doctor en Ciencia Política, subdirector de Fiasco, Ecuador. Intervención en

el Seminario Dimensiones Territoriales de la Guerra y la Paz en Colombia.
Taller: "La Intemacionalización del Conflicto Colombiano y la Búsqueda de
la Paz". Red Espacio y Territorio (RET), octubre 17 de 2001.
133
Adrián Bonilla
Otra consecuencia de la inexistencia de un régimen interamericano de se-

guridad colectiva es que Estados Unidos, dada su capacidad y el hecho de ser el
único Estado con la posibilidad de tener agendas bilaterales preeminentes en Amé-
rica Latina, tendría la iniciativa en estos temas.
Por otra parte, una política adicional impulsada por Washington, que se
generaliza a lo largo del continente, redimensiona la imagen de las amenazas con-
vencionales de defensa y alienta al mismo tiempo la necesidad de construir per-
cepciones de amenaza transnacional, no necesariamente militares, como
narcotráfico, delincuencia organizada, pandemias, desastres ambientales o terro-
rismo, lo que hace de Washington el eje de la seguridad hemisférica sin necesidad
de recurrir a la idea de presencias extracontinentales.
Esta política toma cuerpo en las presiones políticas de Estados Unidos a los
países que buscan la disminución de presupuestos de gastos militares. La idea es
prevenir no sólo la politización militar, sino también preservar la imagen de de-
mocracia concebida como gobernabilidad civil.
Al mismo tiempo que esto ocurre, en América Latina se han desarrollado
varios otros fenómenos que no han supuesto precisamente la estabilidad de las poh-
ticas de institucionalización militar. La subordinación a los civiles no ha evitado la
reproducción de prácticas persistentes en la sociedad política, funcionales a órdenes
excluyentes y a tradiciones autoritarias. Éste es justamente el caso de la región andina,
donde la hipótesis de profesionalización müitar, como consecuencia del control ci-
vü, no ha funcionado del todo. Las fuerzas armadas en casi todos los países han
estado signadas por casos de involucramiento en lógicas de dientelismo,
patrimonialismo y prebendalismo, con los efectos conocidos en cuanto a estabili-
dad. Fue el caso de Perú durante Fujimori, de los tres golpes de Estado en Ecuador o
del uso de oficiales por parte de la oposición y del gobierno en Venezuela.
En el contexto anteriormente descrito se procesan los temas de defensa y se
intentan modificar los roles de las fuerzas armadas. Mientras tanto la agenda de
seguridad latinoamericana, sobre todo vista desde Estados Unidos, se traslada des-
de la defensa hacia las amenazas no convencionales, movedizas, transnacionales.
¿Cuál es la agenda una vez desaparecida la Unión Soviética y desaparecida la
imagen del comunismo y de la subversión en toda América Latina como enemigo
interno? Como ya se dijo, la agenda estadounidense ahora se concentra en el cri-
men internacional, narcotráfico, desastres naturales, problemas ambientales y
globales de seguridad. Aquí tenemos un debate: en realidad ha cambiado tanto el
mundo o simplemente esto es una consecuencia del proceso de reconstrucción de
las relaciones de Estados Unidos con América Latina. Ésta se caracteriza, según
varios actores y autores, como un proceso de rehegemonización, lo que supone,
entre otras consecuencias, la pérdida de poder político y poder de negociación de
los países latinoamericanos con Estados Unidos en temas de seguridad. Entonces la
pregunta es si el narcotráfico reemplaza de forma deliberada al comunismo, como
el enemigo que debe ser combatido en el hemisferio occidental, en la lógica de la
134
Las dimensiones y las condiciones de la regionalización del conflicto colombiano
Guerra Fría, o es simplemente que quede como el problema de fondo, pues no es

un tema central en el conjunto de América Latina. Por ejemplo, el narcotráfico no
es tan importante en los países del Cono Sur como en la región andina o la región
centroamericana. El narcotráfico es un tema de seguridad de Estados Unidos, pero
no es el más importante, ni en todos los casos condiciona la agenda estadouniden-
se. Si observamos México, vamos a encontrar que a pesar de que se sospecha que
por allí pasa alrededor del 70% de la heroína y de la cocaína que se consume en
Estados Unidos y que se produce en Sudamérica, el narcotráfico no ha contamina-
do el conjunto de relaciones mexicano-estadounidenses. Y a pesar de que existen
conflictos serios y a pesar de que hay enormes ganancias de los narcotraficantes
mexicanos, la agenda mexicana con Estados Unidos no está narcotizada. Entonces,
la agenda estadounidense tiene prioridades, temas con distinta relevancia en dis-
tintos escenarios latinoamericanos. Pero es indudable que hay una nueva relación
de Estados Unidos con América Latina, que se define alrededor de estos temas
transnacionales y no convencionales de seguridad. Éstos se definen alrededor de la
temática planteada desde 1994 en la cumbre de Miami y se vuelve a repetir en
Santiago y en Québec. Básicamente tiene tres temas: democracia, libre comercio y
desarrollo.
Son los temas de Estados Unidos para América Latina, que cuentan con
nuevos instrumentos o viejos instrumentos, como el papel revitalizador de la OEA,
que se encarga de institucionalizar los mandatos de las cumbres, y las cumbres
presidenciales mismas como un instrumento más de política externa estadouni-
dense para América Latina. Hemos tenido en realidad cuatro cumbres presidencia-
les desde 1994, si añadimos la de Santa Cruz, que trató temas ambientales. Esto es
inédito en la relación con Estados Unidos y América Latina. ¿Significa esto un
tránsito de una visión bilateral o unilateral estadounidense hacía una visión
multilateral? No necesariamente; depende del tema. Hay temas en donde la pre-
eminencia de los objetivos estadounidenses es central por sobre la retórica
multilateral y creo que en los temas de seguridad, el procesamiento político esta-
dounidense se caracteriza no sólo por el bilateralismo, sino por el unilateralismo
antes que por el multilateralismo. Desde las cumbres andinas de San Antonio o de
Cartagena, la retórica de Estados Unidos apareció en dimensiones multilaterales,
pero el hecho cierto es que el procesamiento de temas como el narcotráfico hacia
la región andina se canaliza en términos bilaterales porque no hay los instrumen-
tos colectivos o cooperativos que permitan la interlocución de Estados Unidos con
el resto de los países. Entonces ¿qué tenemos en términos de cooperación: presu-
puestos para cooperación militar o para la cooperación del desarrollo que destinan
dinero país por país? No hay nada parecido a un comando conjunto andino pues,
las lanchas, los helicópteros, los instrumentos de vigilancia policial se destinan a
Bolivia, a Colombia, a Ecuador y no a la región andina. El procesamiento de los
problemas de seguridad, concretamente en el tema del narcotráfico, continúa siendo
Líiidterai aireu.ecLor ue recompensas como ei acceso a sistemas u.e preierencias aran-
135
Adrián Bonilla
celarías de la región andina y de potenciales castigos, como certificación. De ma-

nera que esto no significa la aparición de una época de multilateralismo, de equi-
dad o de igualdad en cuanto a relaciones políticas, sino que continúan presentes
las asimetrías en la agenda estadounidense, en cuanto a recursos militares, políti-
cos y económicos, por sobre las agendas de la región. Una de las características de
la agenda de Estados Unidos hacia América Latina, expresada con mayor claridad
en la región andina, es que los temas políticos están encadenados con los temas
económicos. Si uno lee bien los documentos de las cumbres presidenciales, no
puede uno ser parte del Alca, si no soluciona o no tiene política concreta sobre
narcotráfico, terrorismo, delincuencia internacional. Estos son los temas de segu-
ridad que, en el proceso estadounidense, se encuentran bajo el tema de democra-
cia. La democracia supone el procesamiento de los temas políticos de Estados Uni-
dos, que incluye en el mismo orden clasiñcatorio asuntos relacionados con segu-
ridad y estos temas. Los políticos están enajenados a las eventuales recompensas
económicas que un sistema continental de libre comercio podría irradiar. No to-
dos "clasifican", para mencionar un verbo sensible a los colombianos en momen-
tos de expectativas deportivas.
Pero ¿qué explica, además, el bilateralismo o unilateralismo estadounidense?
Primero, que no existen regímenes concretos para el procesamiento de temas de
seguridad, no existen regímenes regionales o subregionales de seguridad, no existe
nada parecido a un régimen subregional de seguridad colectiva o cooperativa, ni
siquiera en el cono sur, donde existen las mejores condiciones, mucho menos en la
región andina o en Centroamérica. Persisten, para empezar, en temas convencionales
de defensa. Es imposible pensar en un régimen cooperativo o colectivo de seguridad
sudamericano mientras no se solucione el problema boliviano con Chile, mientras
no haya un acuerdo mínimo entre Venezuela y Colombia. Uno no puede compren-
der el nacionalismo del presidente Chávez y la desconfianza de las fuerzas armadas
de ambos países, si es que no tienen ese tema presente, el cual -por supuesto— no
condiciona necesariamente toda la agenda, pero está ahí. Como estos dos temas,
muy visibles en Sudamérica, tenemos una cantidad de temas convencionales en
Centroamérica. Es necesario que estos temas sean solucionados para que pueda exis-
tir un régimen cooperativo de seguridad en la región andina. Mientras el conflicto
colombiano persista, va a ser muy improbable que se construya un régimen de
seguridad colectivo o cooperativo andino porque en los distintos países, en términos
militares nacionales, no coinciden sus visiones sobre el conflicto. No existen regíme-
nes ni suficientes recursos económicos, políticos o militares y tampoco existe una
agenda común latinoamericana o andina que permita pensar esta realidad.
Un elemento central de la política estadounidense, que es necesario com-
prender para poder evaluar el conflicto colombiano, es la aproximación hacia el
problema del narcotráfico como un problema de seguridad nacional. Esta
"seguritización" del narcotráfico ha conducido de forma inevitable a su militari-
zación y, desde hace veinte años, a la construcción de un andamiaje económico-
136
burocrático con una serie de agencias estadounidenses y de la propia región andina,

que en sí mismas tienen agendas particulares y capacidad para imponerlas o lo-
grarlas con el cabildeo en sus propios Estados, o haciéndose representar política-
mente para garantizar su acceso a presupuesto. En Washington y en la región andina,
hay un ejército de burócratas que copan el presupuesto de la lucha contra el
narcotráfico, de manera que ahí radican varias explicaciones y varios elementos
que se deben tomar en cuenta.
Pero hay otras consecuencias de la política de seguridad contra el narcotráfico
en la región andina. Uno no puede concebir la Colombia actual sin tener en cuenta
la política exterior de Estados Unidos y su política antinarcóticos, desde cuando se
fumigaban los campos de producción de marihuana en México en los años de 1970
hasta cuando se erradican los campos de cocaína en Bolivia y en Perú. Uno puede
concebir lo que pasa ahora en Colombia sin tomar en cuenta, como un hecho, la
política antinarcóticos estadounidense, que se caracteriza por el control y la inter-
vención, por tener un énfasis en los países fuente y por políticas como la destrucción
de los carteles y la consolidación de los organismos de seguridad en los estados de la
región andina. La política parece eficaz pues las cárceles están repletas de
narcotraficantes y todos los años destruyen más carteles y capturan mayores cantida-
des de droga. Pero en términos reales, lo que ocurre en Estados Unidos con el con-
sumo de drogas ilegales o con la producción en la región andina, no se debe a los
procesos de interdicción sino a los cambios culturales de comportamiento de los
consumidores estadounidenses. Y este es un argumento que desde las lógicas de la
antropología, de los estudios médicos y de salud pública está comprobado. Si dismi-
nuye el consumo de cocaína, no es porque se captura más cocaína, sino porque
cambia la lógica cultural de los consumidores y los patrones de consumo.
CARÁCTER REGIONAL DEL CONFLICTO COLOMBIANO

La aproximación de Estados Unidos hacia el tema del narcotráfico, y ahora al con-
flicto colombiano, es y fue siempre regional. La agenda de Estados Unidos hacia la
región andina prioriza el tema del narcotráfico, y parte de la suposición de que los
estados andinos son incapaces de controlar ese asunto y de que, más bien, deben
ser controlados. Ahí explicamos la imagen de la certificación. Estados Unidos con-
cibe la política estatal frente al narcotráfico como un problema global y como un
problema regional. Si bien su política puede ser bilateral, su percepción y su con-
cepción es regional. La política de Estados Unidos hacia Colombia, por tanto, es
regional. Primero por la situación de los cultivos que están alrededor de un área en
donde existen varios países que tienen potenciales para que se desplacen los culti-
vos, como ya sucedió: desde Bolivia y Perú, llegaron a la Amazonia y a las zonas
subtropicales colombianas. El segundo elemento es que el narcotráfico es un fenó-
meno internacional, y el tercer elemento es la incapacidad de los estados naciona-
les andinos de procesar el conflicto. Con estos tres elementos, entre otros, Was-
U;-r,„.-^„ ™ „ „ ; K „ „...- * „ „ ; , , . _ „ „ ; „ _ . i „ _
iii±igi.wxi L U I I U L ; C c a u d i c v i d s i c v i u l i d i c i » .
137
Adrián Bonilla
En la percepción de los países andinos (de los estados nacionales y no nece-

sariamente de las sociedades), la aproximación regional de Washington coincide
con la de Bogotá. Ésta plantea que el problema de las drogas es global y regional,
básicamente porque tiene razones centrales: no hay oferta si no hay demanda —el
principio de corresponsabilidad—, y finalmente la imagen de que Colombia no
puede sola, reiterada desde el presidente Barco hasta el presente. No existen regí-
menes, presupuestos, ni recursos que permitan que Colombia termine con un
fenómeno de carácter global, a menos que haya ayuda internacional y todo esto
visto desde una matriz más bien hobbesiana, que es la matriz que inspira las polí-
ticas de seguridad y militares, particularmente de los países latinoamericanos y
Estados Unidos. La percepción de que hay una política común en los gobiernos de
Washington y Bogotá para regionalizar el problema cobra cuerpo en las estructu-
ras de seguridad y en los cuerpos de toma de decisión del resto de países andinos.
Revisemos la lógica de Washington: el narcotráfico es una amenaza a la
seguridad porque supone la práctica de una serie de conductas de carácter ilegal
que tienen la capacidad de difundirse en el conjunto de la sociedad internacional.
Otro elemento central en la lógica de Washington es la caracterización del conflic-
to colombiano como subproducto del narcotráfico. Más allá de la realidad históri-
ca, las narcoguerrillas son una causa importante del protagonismo de Colombia en
el sistema de producción de drogas ilegales, y además las guerrillas colombianas
son vistas por Washington como fuerzas con capacidad expansiva que, eventual-
mente, pueden contaminar con su acción a las sociedades vecinas. De ahí que la
estrategia sea básicamente de contención y antisubversiva, que lleva implícita ayu-
da contra el narcotráfico. Los instrumentos son institucionales, como la certifica-
ción, y de cooperación internacional, cooperación para el desarrollo y coopera-
ción militar. En todos los países andinos podemos observar que la cooperación
militar, en lo que tiene que ver con la lucha contra el narcotráfico, es muy superior
a las propuestas de cooperación para el desarrollo. Washington no disocia el fenó-
meno del narcotráfico del fenómeno de las guerrillas. Y el tercer elemento es que
siendo un problema de seguridad, la respuesta es básicamente militar y ésta no es
necesariamente la lógica de Bogotá.
La pregunta en la región andina es si Bogotá tiene la capacidad de modificar
o de moderar la política de Washington o si, al contrario, Bogotá es iníluenciable
por las percepciones y las políticas de seguridad de Washington. ¿Cuáles podrían
ser las diferencias que se perciben entre Washington y Bogotá desde los países
andinos? Para Washington la desarticulación del narcotráfico supone la desarticu-
lación de la guerrilla, puesto que la subversión supone la existencia del narcotráfico.
La percepción de los países andinos sobre la posición colombiana es que, al menos
en los primeros años del presidente Pastrana, la paz era la condición necesaria para
eliminar el narcotráfico. La eliminación del conflicto colombiano por medios po-
líticos suponía una condición que habría permitido luchar más eficazmente con-
tra el narcotráfico. Esta diferencia muestra empatias de la región andina con el
138
presidente Pastrana en términos ideológicos, que finalmente no se traducen en

términos prácticos porque de todas maneras, para los países limítrofes, Estados
Unidos es un socio mucho más importante en términos de productos económicos
y políticos que Colombia. En cualquier caso, con mucho, Estados Unidos es el
principal socio comercial de Venezuela, Ecuador, Perú y Brasil. A pesar de que hay
una enorme variedad de intercambios entre Venezuela y Colombia, a menor escala
pero muy importante entre Colombia y Ecuador, la capacidad de estos países, y del
resto de los países andinos, es mínima para tener una política que privilegie sus
relaciones con Colombia, frente a sus relaciones con los Estados Unidos, por razo-
nes económicas y por razones políticas.
REACCIONES FRENTE A LA IMAGEN DE AMENAZA

¿Cuáles son entonces, en cuanto a las percepciones, los efectos del conflicto co-
lombiano que generan una imagen de amenaza en la región andina y en los países
limítrofes particularmente?
Primero, la idea de que el conflicto colombiano amenaza la seguridad na-
cional de esos países no como consecuencia de un Estado en expansión, de un
estado fuerte. Es decir, no es la imagen clásica del realismo hobbesiano convencio-
nal de que un Estado amenaza a otro porque es fuerte: Atenas amenaza a Esparta
porque es fuerte. No. Es lo contrario, el Estado colombiano no tiene la capacidad
de controlar el conjunto de su sociedad, de regular y normalizar el conjunto de la
sociedad y, definitivamente, no controla el territorio. En este sentido no hay posi-
bilidades de exigir a Colombia regímenes de cooperación en sus límites a donde,
por ejemplo, operan factores armados ilegales. Este es el caso concreto de Ecuador,
Perú y Venezuela. Si uno observa las declaraciones de los militares de estos tres
países, los diferentes encuentros de ministros de defensa, o las diferentes conversa-
ciones bilaterales, el reclamo es el mismo: Colombia no tiene control de sus fron-
teras con Ecuador, ni con Venezuela. La percepción de que limitamos con las Farc
en el oriente y con el ELN en el occidente es normal en los militares ecuatorianos.
No hay puesto militar, excepto cuando el presidente Pastrana visita la región. En-
tonces, la guerrilla se retira, los paramilitares se retiran, llega el ejército y se queda
dos días y dice: —no— es la queja de los militares ecuatorianos.
Resumamos las cinco percepciones de amenaza. La primera es que los acto-
res armados colombianos pueden, eventualmente, desarrollar operaciones en te-
rritorios de los países vecinos. Los actores armados colombianos no son única-
mente actores armados ilegales, pues en esta percepción de la amenaza están in-
cluidos el ejército y la policía. Ha habido incidentes en territorios de Perú, Ecuador
y Venezuela, y se han reportado dos incidentes de operación de actores armados
colombianos en Brasil. Esto supone, en la lógica convencional de la seguridad
nacional, una amenaza a la soberanía, una amenaza territorial y una amenaza ex-
terna. La segunda percepción de la amenaza es que el conflicto en Colombia des-
encadene un desastre humanitario, consecuencia dei colapso económico de la re-
139
Adrián Bonilla
gión donde está la guerrilla. Para atenderla, los países vecinos, particularmente el
Ecuador, no tienen recursos. Bueno, no hay cálculos exactos, pero Acnur calcula
que podría haber entre diez mil y cincuenta mil refugiados o desplazados en deter-
minado momento desde la región de Putumayo hasta la región de Sucumbios en
Ecuador. Las Naciones Unidas han dado a Ecuador una ayuda de cinco millones de
dólares para que procese el tema. Con cinco millones de dólares y entre diez mil y
cincuenta mil desplazados, tenemos un desastre humanitario. La tercera percep-
ción de la amenaza es la posibilidad de que algunas zonas de frontera empiecen a
sociologizarse a la colombiana. Fenómenos de colonización armada, fenómenos
de sicariato, fenómenos de delincuencia organizada son una percepción común
tanto en la frontera venezolana como en la frontera ecuatoriana, sobre todo. La
cuarta es la consecuencia normal del desplazamiento de cultivos: que los cultivos
se desplacen hacía países vecinos. No todo esto tiene que producirse; estoy presen-
tando únicamente las percepciones de la amenaza.Y finalmente, como consecuen-
cia de las políticas de erradicación, que el medio ambiente de los países vecinos
termine afectándose. ¿Cuáles son las reacciones frente al conflicto colombiano? En
primer lugar, hemos tenido a lo largo de los dos últimos años una catarata de
retórica de solidaridad con Colombia. Si uno observa las declaraciones de los can-
cilleres brasileño, ecuatoriano, peruano o de cualquier otro país, todo el mundo
está muy preocupado por el problema colombiano. Pero en el caso de los países
limítrofes, la primera reacción fue militarizar las fronteras con Colombia.
Brasil duplicó sus hombres en la frontera con Colombia, construyó una
estación de radares y una nueva base aérea con el objetivo de vigilar la Amazonia
en general y, en particular, la frontera colombiana. Perú construyó dos bases y
duplicó el número de hombres en la frontera colombiana. Ecuador tiene en la
frontera colombiana su potencia de fuego más grande en estos momentos, con la
brigada de fuerzas especiales que estaba en el centro del país, en la Sierra, y que era
la que definía la situación política en caso de emergencia. Además, construyó tres
nuevas bases, dos instalaciones militares, duplicó el número de hombres e instaló
la base de Manta, la más publicitada de la región. Pero no olvidemos que en Perú
están la base de Iquitos, y la base de Curasao. La base de Manta no se instaló
únicamente por el problema colombiano, sino que es parte de la reorganización
estratégica de las fuerzas de defensa hemisférica de Estados Unidos como conse-
cuencia de su salida de Panamá. Obviamente el conflicto colombiano es el tema
central pues es una base construida para vigilar el narcotráfico, pero se inscribe
dentro de una estrategia a más largo plazo. Venezuela también ha movilizado y
fortificado la frontera.
En cuanto a las políticas exteriores hacia Colombia, el rango de respuesta ha
sido distinto. En el caso brasileño encontramos una deliberada indiferencia hacia
el problema colombiano, tanto que Estados Unidos y los países limítrofes han
estado presionando, al menos durante el último año, a Brasil para que tome posi-
ción. Estados Unidos, para que se ponga a su lado, y los países limítrofes, para
140
contrarrestar la influencia de los Estados Unidos en la región. Brasil más allá de la

retórica de solidaridad con Colombia y de "ojalá se solucione esto", no tiene po-
lítica, es pacifista respecto del conflicto y tiene buenos deseos de paz. La respuesta
peruana durante Fujimori fue militarización y aislamiento; al mismo tiempo de-
claró que: "subversivo que cruce será juzgado". Pero no hay una respuesta de
cooperación con ninguna fuerza doméstica colombiana. El caso ecuatoriano es
probablemente el más complejo porque a la luz de los que toman decisiones, es el
país más vulnerable. Ahí tenemos políticas contradictorias. Por una parte, Ecuador
aumenta los nexos entre sociedades civiles colombianas y ecuatorianas y se amplían
los convenios de libre transito de personas. Por otra parte, las políticas militares,
originadas en el Ministerio de Defensa ecuatoriano, están destinadas a bloquear esa
frontera y a dificultar el tránsito de personas. La disputa entre el sector de relaciones
comerciales exteriores y el Ministerio de Defensa ecuatoriano será en torno a si el
comercio con Colombia es prioritario por sobre la seguridad o no. Ahí tenemos un
proceso de toma de decisiones fragmentado que depende de la coyuntura política.
No hay en Ecuador una política unitaria y nadie puede a ciencia cierta garantizar que
este país vaya necesariamente a respaldar a Bogotá. Como es vulnerable por la políti-
ca de Washington hacia Ecuador, una respuesta regional ecuatoriana sería una res-
puesta obligada por Washington, no una posición enfática a favor del gobierno co-
lombiano. En el caso venezolano, el presidente Chávez ha moderado su posición en
el último año pues, en los primeros años de su mandato, claramente estaba otorgan-
do el estatuto de fuerzas beligerantes a las guerrillas colombianas, rompiendo toda
esa tradición de procesamiento del conflicto colombiano con los países vecinos. No
pienso que el presidente Chávez sea un eslabón cooperativo en el procesamiento del
conflicto colombiano en la región andina.
¿Qué tenemos en los organismos multilaterales? En la OEA prima la posi-
ción de Washington; no creo que haya muchas discrepancias. En Latinoamérica el
único país que se ha pronunciado a favor de la búsqueda de una alianza estratégica
con Washington es Argentina. México ha intentado proponerse tímidamente como
eventual mediador, pero tiene un problema en su frontera sur y no creo que tenga
la capacidad política, dado el momento, de ser un interlocutor latinoamericano
del conflicto colombiano.
¿Qué queda por fuera? La Unión Europea, pero no tiene una política delibe-
rada en términos globales. No creo que la Unión Europea tenga ni la intención ni
la capacidad de producir políticas contradictorias con Washington. Menos aún en
una región del mundo donde sus intereses de seguridad son muy periféricos. En
términos realistas, apostar a la Unión Europea me parece una esperanza muy re-
mota para aferrarse a ella. Creo que los condicionamientos estratégicos globales
no harán un interlocutor de la Unión Europea, sino que apenas, a lo mejor, podrán
morigerar la política de Washington.
En esas condiciones se ejecuta el Plan Colombia y se plantea la Iniciativa
Regional Andina. Pero ahí tengo una pregunta: ¿existe esta iniciativa regional o es
141
Adrián Bonilla
una construcción discursiva? Veamos los datos de presupuesto. Primero, la forma

de ejecución del presupuesto, tanto del Plan Colombia como de la iniciativa Re-
gional Andina, se terceriza a través de compañías y consultores estadounidenses.
¿Cuánto dinero del presupuesto llega efectivamente a la región andina? Muy poco.
La cooperación militar descansa en un montón de empresas estadounidenses. Lue-
go, la Iniciativa Regional Andina suma todas las cifras del pasado de cooperación
nacional para desarrollar más cooperación militar; no todo es narcotráfico. En
Washington jugaron un poco a lo que juegan todos nuestros ministerios de finan-
zas, que suman todo y dicen: "'fíjense en el montón de dinero que estamos dan-
do!". En términos presupuestarios, el incremento para el Perú es del 23%. El 16%
de incremento para Bolivia no es importante pues las cifras de cooperación no son
altas. Con todo y base de Manta, 8% de incremento para el Ecuador y el resto,
Brasil, Venezuela, reciben menos del 3%. Si existe tal Iniciativa Regional Andina,
tendríamos que radiografiar la ejecución de los presupuestos para saber si efectiva-
mente es un cambio de política. Es difícil encontrar un escenario cooperativo en la
región andina, que eventualmente podría ser la más cooperativa para procesar el
conflicto colombiano. Si las agendas son distintas, los recursos son pocos y existe
la percepción de amenaza del conflicto, los países vecinos no van a fijar políticas
cooperativas. Además, la lógica que anima las políticas de seguridad es general-
mente de aislacionismo. ¿Cuál es la recompensa para los países limítrofes con Co-
lombia en una eventual participación de la solución del conflicto colombiano? Es
muy oscura para estos países y, desde la perspectiva puramente militar, inconve-
niente. La única posibilidad que encuentro para construir un régimen colectivo
que permita procesar el conflicto colombiano desde la región andina es a través de
Washington. No creo que haya una iniciativa andina o latinoamericana sin Estados
Unidos, así sea muy deseable. Por ejemplo, no creo que pueda repetirse una
Contadora para Colombia porque Contadora fue conformada para un conflicto de
la Guerra Fría. Una iniciativa colectiva latinoamericana sin Estados Unidos, des-
pués de la Guerra Fría, es difícil por las recompensas inmediatas y pocas, porque
no hay una agenda compartida y porque los temas, las percepciones y los recursos
de los países son distintos. Un régimen colectivo de participación en Colombia
incluye a Washington, pues en la política de Estados Unidos no hay otra posibili-
dad. Entonces sería un grupo de apoyo a Washington.
¿Qué escenario se desprende de este contexto? Si el escenario es de compla-
cencia, habrá una política de presiones basadas en sanciones y recompensas eco-
nómicas. Pero sería un escenario consensual con Washington, y sería una interven-
ción, si ésta se lograra producir con Ecuador y Perú en términos diplomáticos,
políticos y militares. Un escenario de contradependencia me parece aun más im-
probable. No creo que ningún país andino, suramericano o latinoamericano tenga
la capacidad de resistir, es decir, de formular una política alternativa a Washington
más allá de la retórica. Ni siquiera Venezuela. Tampoco creo que sea el interés de
Brasil, que tiene muy pocos intereses en los Andes, formular una política alterna-
142
tiva pues tiene intereses mucho más importantes con Estados Unidos. Finalmente,
una política de subordinación a Washington no es sólo probable en el caso colom-
biano, suponiendo un deterioro del conflicto y de las capacidades del Estado para
procesar ese conflicto. En todo caso, cualquier posibilidad de regionalización, al
menos en cuanto a política exterior, es un escenario que ofrecería como resulta-
dos, probablemente, mayor conflicto e ineficacia de políticas colectivas, si todos
los países involucrados lograran fijarlas.
143

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CAPÍTULO 2

En el marco de los eventos realizados por la Red de Estudios de Espacio yTerritorio

El conflicto colombiano es percibido o señalado por Washington, los países veci-

* Doctora en Ciencia Política, profesora titular del Instituto de Estudios Políticos y

teras nacionales y que inciden en el conflicto. Igualmente, hemos insistido en la

sus habitantes mediante asesinatos, secuestros y extorsiones; la posibilidad de apro-

pobladas tradicionalmente han mantenido los habitantes de ambos lados de la

des afroecuatorianas y colombianas de Esmeraldas y Tumaco, que han venido de-

con Washington más que a atender las necesidades de la búsqueda de salidas al

plazo de doce meses. Pero como no pudo recuperarse política ni psicológicamente

mayoría de estas relaciones binacionales ha empezado a predominar el desacuerdo

Durante el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), que se propuso -

partidos de izquierda. Por los efectos de El Caracazo y de los intentos de golpes,

acontece en la región. El aumento paulatino del interés de Brasil, empezando por su

multilateral en el conflicto colombiano -aunque sectores económicos y policiales

negociación latinoamericana frente a Estados Unidos y el Alca. Es de esperar, en

plazos y de presionar nuevas perspectivas que permitan asumir de mejor manera

mática o heterodoxa para atender urgencias nacionales sin consideración

de inseguridad y violencia no se enfrenta sólo militarmente y que se hace

sociedad. La Habana-Bogotá: Fundación Antonio Núñez Jiménez — Funda-

tá: Siglo del Hombre Editores - lepri, Universidad Nacional de Colombia,

' Licenciada en Estudios Internacionales. Doctora en Ciencia Política. Profesora titu-

creciente interdependencia desarrollada entre sus sociedades desde mediados del

C A M B I O S EN EL PAPEL DE V E N E Z U E L A ANTE EL CONFLICTO DESDE LA DÉCADA

gobierno del presidente Andrés Pastrana entre 1 9 9 9 y 2 0 0 2 . E n cada uno de esos

La guerrilla como problema de Colombia

En el primer caso, el gobierno demócrata cristiano de Herrera, que tenía

En suma, en este primer momento se va perfilando muy lentamente la visión y

La guerrilla como problema y enemigo común

El avance en la resolución negociada de los conflictos centroamericanos,

a la guerriUa en la frontera 5 , a lo que se sumaban las quejas de los ganaderos

Luego de un encuentro preliminar en Cravo Norte, Arauca, que sentó las

mientras estuvieron en Caracas. Un análisis muy valioso de las rondas de negocia-

A la llegada del presidente Caldera al gobierno, se mantiene la considera-

Es penoso el itinerario de nuestras relaciones, para salvar las cuales Venezuela se

En efecto, el ataque a Cararabo tuvo un fuerte impacto sobre las relaciones y

Allí se precisaba y reafirmaba entonces la tesis del enemigo común, acom-

tante antecedente que debe ponerse en la debida perspectiva. En 1999 Márquez

El ex ministro de Asuntos Fronterizos durante el gobierno de Rafael Caldera, confe-

A pesar de lo señalado por Pompeyo Márquez respecto al acuerdo de 1992,

La guerrilla no enemiga como interlocutor político

Ese viraje respondió, para comenzar, a un replanteamiento de la visión del

Yo le confieso que me perturba mucho menos el exceso de celo en la defensa y

En otra declaración del alto gobierno, José Vicente Rangel, el ex ministro de

al modelo de integración regional— marcó distancia respecto a los otros países de

parte de las gestiones dirigidas a prorrogar y ampliar el Acuerdo de Preferencias

extorsión y el secuestro". En su interpretación de las posiciones del Presidente seña-

internacional antes de sentarse a negociar 22 . El 22 de enero, el presidente venezo-

Declaraciones del presidente Chávez en agosto de 1999 evidencian el con-

poder" 29 .Y en respuesta a la comprensible y previsible reacción colombiana agre-

El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela ratifica su actitud de respeto

—en presencia de militares de los dos países y ministros de la Defensa— que la

Es más, la Cancillería en su nota no exigía explicaciones, pero esperaba una

libre comercio. Esas coincidencias se ven reflejadas en las posiciones revoluciona-

Posición ante la guerrilla La guerrilla no es enemiga de Venezuela.

Posición ante grupos paramilitares Rechazo a la violencia de los paramilitares, cali-

Posición ante el gobierno colombiano El gobierno venezolano no es enemigo de la gue-

Seguridad y presiones fronterizas Debilitamiento de la presencia militar en la

L A SITUACIÓN PRESENTE: TRASCENDENCIA E IMPLICACIONES DEL TRATO

la crítica contra el Plan Colombia y las advertencias sobre la "vietnamización" del

encontrado oxígeno en la ambivalencia y las expresiones y señales gubernamen-

existencia de círculos armados, al menos en la Capital, y la insistente manifesta-

aunado a la idea de convertirla en elemento de articulación entre "el pueblo y el

so atentados con explosivos. El trato al conflicto colombiano se fue haciendo parte