Pierre Jacquet

Rencontres économiques d’Aix-en-Provence, juillet 2002

Où en est la gouvernance mondiale ?

Le thème de la « gouvernance » mondiale s’est imposé depuis quelques années dans les
débats internationaux. Il concerne l’organisation du système international dans toutes ses
dimensions, institutionnelles, réglementaires, politiques. L’émergence de ce thème s’explique
par la conjonction de trois facteurs complémentaires : Sur le plan politique, d’abord, la fin de
la Guerre Froide entraîne un bouleversement du cadre dans lequel étaient gérées les relations
économiques internationales. La nécessaire cohésion de l’Alliance atlantique face au bloc
communiste formait le socle politique sur lequel s’est construit le multilatéralisme. Ce socle
est aujourd’hui beaucoup plus lâche, impliquant de refonder la coopération multilatérale et les
principes de l’action collective dans un contexte marqué par l’inégale distribution de la
puissance et la tentation américaine de fixer les règles du jeu. Deuxièmement, sur le plan
économique, la mondialisation apparaît comme un succès mitigé : on en voit les bénéfices,
mais aussi les échecs et les risques, avec la succession de crises financières de grande ampleur
ou l’exclusion d’un grand nombre de pays pauvres de la dynamique qu’elle est censée créer.
Enfin, l’organisation de la décision collective dans les enceintes intergouvernementales ou les
institutions multilatérales fait l’objet d’une vaste critique émanant des sociétés civiles, qui
pose la question des fondements démocratiques et de la légitimité de l’action internationale.
Au total, la fin de la Guerre Froide et la mondialisation nous amènent à poser la question de
l’organisation du bon gouvernement de l’économie mondiale en l’absence d’un gouvernement
planétaire, et c’est ce que recouvre l’expression de gouvernance mondiale.
Cet article s’appuie d’abord sur un état des lieux. Il passe ensuite en revue les principaux
clivages qui caractérisent le débat, avant de faire quelques recommandations, à la fois pour la
gouvernance dans son ensemble et pour une approche européenne dans ce débat.
1. Etat des lieux
Quel jugement porter sur le système actuel de gouvernance mondiale ? On peut l’analyser
utilement suivant les trois critères interdépendants d’efficacité, d’équité et de légitimité.
Efficacité
Le thème de l’efficacité fait référence aux principes d’ouverture et de libéralisation qui
guident l’organisation de l’économie mondiale depuis plusieurs décennies. La théorie
économique a beaucoup progressé dans la compréhension des marchés et des politiques
publiques, mais elle nous laisse avec des messages incomplets : à la conclusion simple sur le
caractère optimal du libre-échange, ont succédé des analyses plus élaborées, dans lesquelles
les avantages et les limites de l’économie de marché libérale et ouverte apparaissent très
clairement, mais dans lesquelles aussi les institutions et les politiques retrouvent leur rôle. En
quelque sorte, pour paraphraser Churchill, l’économie de marché est le pire des systèmes, à
l’exception de tous les autres. L’alternative (économie dirigée, fermeture des économies) a
largement fait la preuve de son inefficacité rédhibitoire ; mais la libéralisation expose aussi
aux défaillances des marchés (effets externes, information imparfaite, existence de biens
publics, concurrence imparfaite), dont les coûts peuvent être importants et ont été amplement
illustrés par les nombreuses crises financières qui se sont succédé depuis les années 80. Or, les
défaillances ne sont pas le seul lot des marchés : les erreurs et inefficacités des politiques
publiques elles-mêmes, et les coûts associés, ont été abondamment documentés. Tout le débat
sur l’efficacité porte donc sur la nature des politiques publiques à mettre en place, non pas
pour s’opposer au fonctionnement des marchés, mais pour atténuer l’impact de leurs
défaillances. D’une certaine façon, le paradigme de l’économie néo-classique s’est imposé au
plus grand nombre : plutôt que de remettre en cause la libéralisation et les bienfaits de
l’économie de marché, la critique est dorénavant en grande partie interne et porte sur le rôle
des institutions et des politiques publiques.
Du fait de la mondialisation, ce débat sur la régulation des marchés est nécessairement
international. Or, la régulation met en jeu des institutions et des pratiques ancrées dans la
culture et l’histoire ; les modes de régulation adoptés dans différents pays sont donc largement
idiosyncrasiques. L’un des grands enjeux de la régulation de la mondialisation porte ainsi sur
la mise en cohérence de pratiques réglementaires différentes et parfois incompatibles, dans un
contexte où le souci d’efficacité implique de trouver des solutions communes et nie aux
gouvernements, dans de nombreux domaines comme la finance, tout choix autonome. La
dynamique de régulation elle-même suppose de réfléchir à l’articulation entre l’auto-
régulation privée, qui crée sa propre jurisprudence mais ne résout pas tous les problèmes et
peut conduire à de graves errements, et les choix législatifs publics censés traduire les
préférences collectives dans le cadre légal et réglementaire.
Cette problématique renouvelle aussi celle de la coopération internationale : il ne s’agit plus
seulement de mettre en cohérence les politiques publiques des uns et des autres – domaine
traditionnel de la coordination des politiques - , mais de structurer et d’engager une action
collective, commune, de « production » conjointe de biens publics globaux comme la
préservation de l’environnement. D’une certaine façon, alors même que la difficulté de la
coordination des politiques économiques n’a pas été résolue, la mondialisation exige encore
des formes supérieures de coopération.
Enfin, on ne retrouve la complexité de ce débat sur l’efficacité ni dans les messages souvent
simplistes sur les bénéfices de l’ouverture et de la libéralisation, ni dans ceux de l’opposition
à la mondialisation dite libérale. L’expérience de nombreux pays montre à la fois qu’il n’y a
pas d’alternative, mais que les bénéfices à attendre de la mondialisation se créent et se
méritent par la qualité des institutions et des politiques locales, des processus de réformes et,
en un mot, de la gouvernance nationale. En particulier, le processus de mondialisation place
les sociétés devant un impératif de changement qui entraîne nécessairement des coûts
économiques et humains d’ajustement et s’avère donc complexe sur les plans social et
politique, quels que soient les avantages économiques qui en découlent. Il est temps que le
message sur le bénéfices de la mondialisation devienne plus sophistiqué et plus construit pour
être plus crédible et convaincant.

Equité
Les questions relatives à l’équité concernent deux aspects. Premièrement, les pays ne sont pas
tous égaux devant la mondialisation. Cette dernière se conçoit comme un réseau complexe de
réseaux d’interdépendances enchevêtrées, qui concernent non seulement les échanges de biens
et services, mais aussi les mouvements de capitaux, la circulation de l’information, la
décomposition des processus de production en sous-processus qui peuvent être délocalisés.
L’économie mondiale s’organise de façon de plus en plus exclusive autour de ceux qui font
partie de ces réseaux. La mondialisation s’accompagne donc d’un véritable risque
d’exclusion de ceux qui, soit par choix soit par fatalité, restent à la marge. Or, les barrières à
l’entrée de ces réseaux sont importantes. Il s’agit en effet souvent de réseaux de pairs. Tout
retard dans le développement, ou dans l’innovation, apparaît dès lors pénalisant et risque
d’être auto-entretenu et de se transformer en exclusion durable. Dès lors, le sous-
développement et la pauvreté apparaissent comme des cercles vicieux et auto-entretenus.
L’une des missions essentielles de l’Aide publique au développement consiste à aider les
bénéficiaires à trouver les moyens de sortir de telles trappes à pauvreté.
Deuxièmement, l’équité concerne aussi l’équilibre dans la représentation des intérêts au sein
des institutions et négociations multilatérales. Par construction, mais aussi par souci
d’efficacité liée à la nécessité d’un nombre restreint d’acteurs et aux convergences d’intérêts,
la gouvernance des institutions et la conduite des négociations font la part belle aux pays les
plus riches et les plus puissants. La gouvernance repose sur le modèle des « clubs » : une
petite poignée de pays, toujours les mêmes et les plus industrialisés, assure le leadership de
l’ensemble, détermine les ordres du jour, et exerce une influence prépondérante sur les
décisions. Ce modèle a pu s’imposer et contribuer à l’émergence d’une véritable économie
multilatérale, en partie parce que le contexte politique de la Guerre froide assurait la cohésion
de l’ensemble, et parce que l’interdépendance économique internationale a longtemps été
réduite aux quelques pays les plus développés. Avec la mondialisation et le développement
des institutions multilatérales, tous veulent dorénavant appartenir au club, et le modèle est
jugé de moins en moins légitime. Pourtant, l’élargissement du nombre de pays concernés rend
en fait ce modèle de leadership inévitable. On imagine mal une négociation directe entre 140
pays ou plus : il faut bien au départ que quelques pays s’entendent et donnent le mouvement.
L’un des enjeux déterminants de la mondialisation consiste à trouver le moyen de structurer
l’action collective internationale tout en permettant une plus grande représentation des pays
en développement.
Légitimité
Ces considérations nous amènent à la question de la légitimité, centrale dans tout ce qui
précède : l’efficacité et l’équité sont une des conditions de la légitimité. Cette dernière peut se
fonder notamment sur les résultats obtenus par l’action collective internationale. Mais elle
repose aussi sur la qualité des procédures, qui reçoivent d’autant plus d’attention que le
jugement sur les résultats suscite le débat. On retrouve l’exigence de représentation plus
équitable des différents intérêts. La revendication essentielle porte sur le contrôle
démocratique des institutions multilatérales, autorités non élues qui reçoivent un mandat par
délégation publique mais fonctionnent dans un cadre très éloigné de celui des démocraties
nationales dans lesquelles ce contrôle est assuré par l’interaction, essentielle à tout processus
démocratique, entre l’opinion publique, les électeurs, les élus, les média, les marchés, les
lobbies, les partis politiques, la préparation des lois. Ces procédures sont nécessairement plus
lâches au niveau international. La montée des contestations de la mondialisation exprime cette
revendication de démocratisation sans démocratie.

2. Principaux clivages
On peut distinguer trois sortes de clivages dans le débat actuel : politiques, idéologiques,
techniques. Les clivages politiques concernent à la fois les relations Nord-Nord et les relations
Nord-Sud. Les positions sont évidemment différentes entre les Etats-Unis, seule
superpuissance de l’après-guerre froide, et les autres pays. Les Etats-Unis ont toujours eu une
position ambivalente vis-à-vis des engagements économiques multilatéraux, pour des raisons
qui ne sont pas principalement économiques, même si le rôle des lobbies d’affaires internes
paraît évident. La position centrale du pays en matière de sécurité internationale fait en effet
de l’économie l’instrument du politique. Dans la mesure où les engagements multilatéraux
procèdent d’une sorte de dépolitisation de l’économie du fait de l’établissement de règles
stables et systématiques qui s’imposent à tous, les Etats-Unis ne peuvent être que sélectifs et
réticents. Ils jouent plutôt sur une gamme d’actions internationales, utilisant à la fois le
multilatéralisme, mais aussi les décisions unilatérales ou les approches bilatérales et
régionales. De ce point de vue, le thème de la « gouvernance mondiale », qui suppose une
approche systématique et systémique des problèmes internationaux, ne recueille qu’un écho
limité outre-Atlantique. Des décennies d’hégémonie, pendant lesquelles le leadership
américain a été le pilier de la constitution d’un système économique multilatéral ouvert, ont
laissé dans la culture politique américaine l’idée forte selon laquelle les Etats-Unis sont au
centre du système et y exercent leurs responsabilités en échange de la liberté de manœuvre qui
échoit au leader et de sa capacité à défendre ses propres intérêts en matière économique.
Il est possible, mais pas certain, que les attentats du 11 septembre changent la donne. Ils
mettent en évidence, en effet, la vulnérabilité du leader et la nécessité, pour lui, de concevoir
une approche coopérative de sa propre sécurité. A court terme, cependant, l’Administration
républicaine multiplie les occasions de faire cavalier seul : non ratification des accords de
Kyoto sur le réchauffement climatique, mesures protectionnistes unilatérales sur l’acier, mise
en place d’une réforme agressive de la politique agricole, refus de reconnaître la cour pénale
internationale, etc.
L’Europe, quant-à-elle, se trouve dans une situation très différente. Association de pays dont
l’unité politique reste à construire, elle gère en ordre largement dispersé sa relation
transatlantique. Le multilatéralisme la protège contre l’arbitraire de rapports politiques
inégaux. Pourtant, l’Union européenne peine à agir en leader de l’organisation multilatérale.
Sa politique commerciale, unifiée, a beaucoup gagné en cohérence et en force depuis la fin de
l’Uruguay Round, mais l’attitude protectionniste qu’elle conserve en matière agricole nuit à la
crédibilité de son message et la contraint encore à prendre des positions défensives dans les
négociations, car elle est rarement prête à s’engager sans arrière-pensée dans une démarche
ambitieuse de libéralisation. Cette différence de positionnement politique suggère également
que l’Union européenne et les Etats-Unis poursuivront en général des objectifs différents dans
les négociations multilatérales. L’UE a besoin de règles du jeu stables et crédibles et
s’intéresse donc à la consolidation du cadre multilatéral et du processus de négociations ; les
Etats-Unis avancent leurs pions et recherchent des avantages clairs et immédiats pour leurs
entreprises, préférant des négociations courtes avec des objectifs spécifiques.
Au-delà de ces difficultés transatlantiques, le problème de la gouvernance mondiale butte sur
les relations Nord-Sud. Certes, le débat n’oppose pas un clan à l’autre : tant le « Nord » que le
« Sud » sont des raccourcis sémantiques beaucoup trop réducteurs face à la diversité des
situations, des politiques et des intérêts dans chacun de ces camps. Ce qui, cependant,
contribue à nourrir une opposition Nord-Sud, c’est la dynamique inégale fondée sur le modèle
des « clubs » que nous avons évoquée ci-dessus : l’économie mondiale, dans la seconde
moitié du 20ème siècle, s’est principalement construite autour des pays industrialisés et de
quelques pays émergents, et a surtout été organisée entre eux. En matière commerciale, par
exemple, le leadership est américain, et les négociations se préparent entre les Etats-Unis,
l’Union européenne, le Japon et le Canada (regroupés pour la circonstance sous l’étiquette de
Quad). Ce modèle manque de légitimité dès lors que la négociation s’effectue entre plus de
140 pays alors que l’ordre du jour est arrêté par les pays les plus riches. L’un des problèmes
centraux de la gouvernance mondiale porte ainsi sur la représentativité des différents pays,
tout particulièrement des pays les moins avancés.
Un autre aspect de la dimension Nord-Sud concerne l’insertion des pays les plus pauvres dans
l’activité économique internationale. Cette insertion est très asymétrique : ces pays sont très
dépendants de leurs exportations de matières premières, leurs termes de l’échange sont
instables et baissent tendanciellement. Les investissements privés se sont considérablement
développés depuis les années 80, mais ne se dirigent qu’exceptionnellement vers les pays les
plus pauvres. Les Pays les Moins Avancés (PMA) reçoivent par exemple 0,3% des flux
mondiaux d’investissement direct. Ces derniers sont par ailleurs très concentrés dans
l’économie pétrolière et minière. Ainsi, les pays les plus pauvres font figure d’exclus. Leur
problème n’est pas la mondialisation, mais le fait qu’ils en restent à l’écart. De ce fait, les
seuls aspects de la gouvernance de la mondialisation susceptibles de les intéresser concernent
leur insertion dans les flux d’échanges et d’investissements mondiaux. En particulier, les pays
en développement dans leur ensemble adoptent une position très critique vis-à-vis du
protectionnisme agricole ou textile des pays riches. Ils réclament un accès libre aux marchés
occidentaux. Cette asymétrie crée davantage un problème d’économie politique qu’un
problème économique en tant que tel. La Banque mondiale estime que le protectionnisme des
pays industrialisés coûte environ 100 milliards de dollars par an aux pays pauvres, soit plus de
deux fois le montant de l’aide publique au développement mondiale qu’ils reçoivent. Certes,
les déficiences de leur gouvernance interne (qualité des institutions, de la politique
économique, problèmes de corruption) sont encore bien plus coûteuses. Cependant, le
message sur les vertus de la mondialisation n’est guère audible dès lors que les pays riches
hésitent à s’engager de façon plus délibérée dans une dynamique d’ouverture de leurs marchés
sensibles et que, en particulier, la question des subventions aux produits agricoles n’est pas
résolue.

Enfin, les sociétés civiles s’inscrivent aussi dans une dialectique Nord-Sud complexe. De
nombreuses organisations non gouvernementales mettent en avant leur solidarité avec le Sud
et militent pour un meilleur développement des pays pauvres. Mais leurs revendications
portent aussi sur le respect de normes, sociales ou environnementales, qui sont autant de
barrières à franchir pour des pays dont la priorité est de développer leur secteur productif et
exportateur. Dès lors, ces pays interprètent ces démarches comme le reflet du protectionnisme
des riches. Nombreux sont ceux, parmi les pays pauvres, qui interprètent le mouvement de
protestation contre la mondialisation comme un alibi protectionniste dans les pays
industrialisés. La place des sociétés civiles dans la gouvernance de la mondialisation relève
donc aussi d’un sujet Nord-Sud.
Les sociétés civiles reflètent aussi la dimension idéologique des clivages existants. Elles
rassemblent des mouvements et des organisations non gouvernementales (ONG) d’une grande
diversité. Le mouvement véritablement « anti-mondialisation » est très limité : la plupart des
manifestants ne s’opposent pas à la mondialisation en tant que telle, mais à la façon dont elle
s’organise. Nombreux sont ceux qui se disent hostiles à la « mondialisation libérale », qui
considèrent que la place faite aux marchés et aux entreprises est trop importante et que les
gouvernements doivent intervenir davantage pour faire avancer des objectifs sociaux.
L’universitaire Jan Scholte distingue dans ce mouvement les « conformistes », les
« réformistes » et les « radicaux ». Les premiers ne contestent pas, mais apportent leurs
services aux gouvernements et institutions multilatérales. Les seconds cherchent à transformer
le système de l’intérieur de façon à mieux maîtriser la mondialisation. Par exemple, plus de
2000 groupes sont accrédités auprès du Conseil économique et social des Nations Unies.
Quant aux radicaux, ils contestent les fondements libéraux de l’économie internationale et le
système capitaliste dans son ensemble. Cette diversité d’approches se conjugue avec celle des
origines des différents groupes et de leurs objectifs, qui vont de la défense d’intérêts
particuliers à la défense de causes globales. Entre l’échec de la négociation de l’Accord
multilatéral de l’investissement (AMI) et celui de la réunion de l’OMC à Seattle, les
mouvements sociaux mondiaux se sont sensiblement radicalisés. Cependant, gouvernements
et organisations multilatérales ont pris en compte certaines des revendications (transparence
des institutions multilatérales, association des sociétés civiles à de nombreux débats,
programmes de réduction de la dette). Cette évolution, les drames qui se sont déroulés à
Göteborg puis à Gênes en 2001 et les implications des attentats du 11 septembre, ont quelque
peu affaibli la dynamique de radicalisation. Au total, l’économie de marché mondialisée fait
encore l’objet de nombreuses critiques, mais le mouvement d’opposition radicale n’a pas
trouvé d’unité d’approches ou de thèmes entre des composantes trop disparates. Dès lors,
c’est une dynamique de réforme de l’existant qui est en cours, et les sociétés civiles y
prennent une part active.
A un niveau différent, les clivages idéologiques renvoient aussi aux différences de préférences
entre pays. La plupart des pays européens, par exemple, estiment que les défaillances de
marché doivent être traitées par l’intervention publique. De nombreux Américains, en
revanche, considèrent que les défaillances de l’action publique sont au moins aussi
pénalisantes et seront moins tentés par des solutions faisant appel à l’Etat. De même, l’Europe
porte davantage attention au modèle social. La prise en compte des normes sociales dans la
gouvernance mondiale, tout comme celle des normes environnementales, est donc susceptible
de conduire à des oppositions et des blocages, comme on l’a vu avec la prise de position du
Président Bush et la non ratification par le Congrès américain du protocole de Kyoto. Un
autre exemple concerne le système monétaire international. Il y a évidemment débat aux
Etats-Unis sur la question. Mais les Français, parmi d’autres, ont en général une préférence
marquée pour une gestion active du taux de change afin d’en préserver la stabilité.
Les clivages techniques sont aussi très présents. Il n’est pas question de les analyser ici, mais
seulement d’en donner quelques exemples. Ils traduisent la difficulté d’apporter des solutions
coopératives aux problèmes de gouvernance mondiale alors que plusieurs solutions
techniques sont envisageables, chacune ayant des avantages et des inconvénients. En général,
la négociation achoppe, ou met en place des solutions hybrides où chacun cherche à retrouver
ses choix, ou encore laisse le système évoluer de lui-même. C’est typiquement le cas en ce qui
le système monétaire international, qui évolue mais ne se réforme pas. C’est aussi le cas du
protocole de Kyoto, qui aboutit à la mise en place d’instruments assez complexes, reflet
partiel du débat entre les partisans d’une approche réglementaire et ceux d’une approche
économique. Enfin, le grand débat lancé officiellement par la directrice générale adjointe du
FMI, Anne Krueger, sur le traitement de l’insolvabilité des pays met en jeu plusieurs options,
entre lesquelles il sera difficile de parvenir à un accord : la mise en place d’une cour
internationale des faillites, proposée par Krueger ; l’inclusion de clauses d’action collective
dans les contrats, qui a la préférence du Trésor américain ; ou l’amélioration du statu quo, qui
implique une gestion des restructurations de dette au cas par cas, solution la plus simple à
mettre en œuvre car elle ne nécessite aucune réforme institutionnelle ou légale.
3. Principes et options
Pourquoi se préoccuper de gouvernance mondiale ? Après tout, le système international fait
preuve d’une grande résilience aux crises et aux surprises de toute nature. Même la
catastrophe du 11 septembre en a montré par défaut la solidité : en dépit de l’ampleur et du
coût humain du désastre, les marchés ne se sont pas effondrés, et on a retrouvé après quelques
semaines le niveau d’avant les attentats. Par ailleurs, le système s’adapte, se réforme à la
marge. Ainsi, les crises financières des années 90 ont conduit à lancer un programme de
« réforme de l’architecture financière internationale » qui a permis quelques avancées, en
matière de surveillance, d’accès aux ressources en cas de crise pour les pays qui respectent les
bonnes pratiques, de coopération en matière de supervision, tout cela sans qu’il soit nécessaire
de poser la question de la gouvernance globale. En outre, sous la pression des mouvements de
contestation de la mondialisation, les organisations multilatérales, dont le FMI et la Banque
mondiale, ont fait un effort significatif en matière de transparence et diffusion de
l’information.
On peut dès lors se demander s’il faut faire preuve d’activisme et d’interventionnisme. On
retrouve sur ce point l’un des clivages idéologiques évoqués ci-dessus. En fait, le laisser-faire
en la matière n’est pas satisfaisant. A tout moment, en effet, la communauté internationale
doit apporter, souvent dans l’urgence, des réponses concrètes à un certain nombre de
questions : le FMI doit-il se préoccuper de pauvreté ? La Banque mondiale doit-elle prêter aux
pays à revenu intermédiaire ou concentrer son action sur les pays pauvres ? L’AID doit elle
faire des dons ou s’en tenir aux prêts concessionnels ? L’Organe de règlement des différends
de l’OMC doit-il arbitrer les conflits commerciaux en prenant en compte les normes
environnementales et sociales ? Ces dernières doivent-elles être incorporées dans le corpus
des accords commerciaux ou faire l’objet d’approches parallèles ? Ce qui caractérise
précisément les organisations multilatérales, c’est qu’une très grande discrétion leur est
laissée pour faire face à l’imprévu et, par leur propre jurisprudence, faire évoluer le périmètre
de leurs missions. Seule une réflexion préalable sur les principes peut permettre d’apporter
des réponses cohérentes malgré l’urgence, et de ne pas laisser le système évoluer par lui-
même, sans en contrôler la direction. En outre, le système de gouvernance actuel, même s’il
survit à des crises de grande ampleur, n’est pas construit pour prendre en compte les
impératifs du développement durable et la fourniture de biens publics globaux. L’inaction, qui
tend à valider l’existant et le laisse évoluer au gré des réponses qu’il génère aux chocs de
toute nature, n’est donc pas une réponse adaptée aux enjeux de la mondialisation.
La réflexion sur les principes est d’autant plus nécessaire qu’aucun modèle connu de
gouvernance ne répond à l’ensemble des problèmes évoqués. Ainsi, il est toujours loisible de
penser un « gouvernement mondial », mais ce n’est évidemment pas d’actualité. A l’inverse,
penser le monde simplement comme une collection lâche d’Etats-nations coordonnant au
besoin leurs politiques ne répond pas aux enjeux que représentent les biens publics globaux
ou la nécessité d’une action collective de prévention et de traitement des crises. Dans la
pratique, le schéma de gouvernance mis en place se positionnera entre ces deux modèles. De
même, aucune méthode de gouvernance ne détient à elle seule la solution cherchée. Celle du
« réseau d’autorités indépendantes », auxquelles les gouvernements délèguent une fonction
technocratique donnée en fonction d’une expertise reconnue, permet d’élaborer des normes et
de contrôler leur mise en œuvre, et protège la mission de ces autorités du risque d’interférence
politique, mais n’accorde pas assez de place au souci de légitimité démocratique ou au besoin
de contrôler au niveau politique l’évolution des missions. Celle du « droit sans Etat » fait
reposer le traitement des problèmes sur la dynamique naturelle de la jurisprudence, qui sait
innover à partir des textes pour apporter des réponses concrètes aux situations imprévues,
produisant ainsi un système juridique de gouvernance sans qu’un grand design ait été adopté.
Se met ainsi en place un droit économique de la mondialisation qui échappe à la négociation
intergouvernementale et offre une réponse pragmatique et efficace. Mais cette méthode
méconnaît aussi les enjeux de légitimité démocratique, n’est pas à même de donner les
grandes orientations politiques, et, à la différence du droit interne aux Etats, manque des
moyens de coercition nécessaires pour assurer la crédibilité de l’édifice. Enfin, la méthode de
l’ « auto-régulation privée », qui reflète la mise en place empirique de normes par accord
entre les parties (comme l’attribution des noms de domaines sur Internet), offre une solution
au caractère nécessairement incomplet des normes publiques et peut leur permettre de
s’appuyer sur les pratiques volontaires des acteurs privés. Elle a l’avantage de la souplesse et
de l’expérimentation, et l’inconvénient de ne pas répondre à l’exigence de légitimité
démocratique. Mais le respect des normes ainsi établies repose sur le bon vouloir des
participants, n’est pas contrôlé de façon systématique, et reflète davantage l’intérêt des acteurs
privés que le souci de l’intérêt collectif. Au total, la gouvernance mondiale continuera
d’emprunter à ces modèles et méthodes. Il convient donc de penser une « gouvernance
hybride », reflétant l’incomplétude de l’intégration internationale, s’appuyant sur l’ensemble
des acteurs – Etats, organisations multilatérales, acteurs privés, sociétés civiles – qui ont un
rôle à jouer, et respectant un certain nombre de principes préalablement établis.
Ces principes recouvrent plusieurs dimensions. Premièrement, les institutions internationales
n’ont de légitimité que celle que leur donne leur mandat. Ce dernier doit donc être précis,
transparent, facilement contrôlable, et spécialisé, pour éviter une trop grande dilatation des
missions et l’exercice d’un pouvoir démesuré et finalement non légitime. Deuxièmement, ce
principe de spécialisation des institutions ne trouve tout son sens que si un contrôle politique
efficace permet d’encadrer l’évolution nécessaire de ces missions en fonction des aléas et de
l’évolution de l’économie mondiale. La responsabilité politique, tant au niveau de chaque
institution qu’à celui des grands arbitrages mondiaux est aujourd’hui insuffisamment présente.
C’est aussi au niveau de ce contrôle politique d’ensemble que les sociétés civiles doivent
trouver leur place : les organisations et mouvements qui respectent des exigences minimales
de transparence doivent pouvoir disposer d’un droit de regard et d’intervention dans les
pratiques des institutions multilatérales (y compris lors de la procédure de règlement des
différends de l’OMC). Troisièmement, la spécialisation des institutions va aussi de pair avec
la coordination de leurs actions, car les domaines qui leur sont assignés seront nécessairement
interdépendants. Il faut à la fois que ces domaines soient suffisamment représentés dans
l’architecture institutionnelle mondiale, et que des procédures horizontales de concertation
soient mises en place. La première tâche consiste à compléter cette architecture, en renforçant
certaines organisations existantes comme l’OIT ou l’OMS, et en créant une organisation
mondiale de l’environnement pour donner poids à l’ensemble des accords multilatéraux sur
l’environnement et aux actions du Programme des Nations Unies pour l’Environnement dont
l’assise institutionnelle, juridique et financière est particulièrement faible. La seconde tâche
relève des procédures de coordination nécessaires pour gérer de possibles conflits d’objectifs.
L’idée maîtresse serait ici celle de l’équilibre entre les différentes normes (sociales,
commerciales, environnementales). Par exemple, dans le cas d’un conflit commercial mettant
en jeu des questions environnementales, l’OMC serait tenue de solliciter l’avis de
l’Organisation compétente sur l’environnement, avis qu’elle pourrait ensuite ne pas suivre à
condition de justifier sa position. Une telle organisation ne résout pas tous les conflits et peut
nécessiter in fine de recourir à des arbitrages politiques, mais elle permet de prendre en
compte l’existence de différents systèmes de normes et de ne pas privilégier tel ou tel système
au détriment des autres.
Le quatrième principe est celui de la subsidiarité, développé notamment par l’Union
européenne : la gouvernance mondiale ne peut que reposer sur la qualité de la gouvernance au
niveau de chaque Etat participant, d’une part ; et la région est parfois le regroupement
géographique pertinent. Certains biens publics sont régionaux davantage que mondiaux ; mais
la coopération régionale permet aussi d’identifier les problèmes et les méthodes liés à la
gestion d’une interdépendance internationale complexe et de guider ainsi l’action collective.
Ainsi, les initiatives régionales ne doivent pas s’envisager en alternative au multilatéralisme,
mais en appui de la démarche multilatérale. Il convient dès lors de mieux définir la notion
d’accord régional, d’en fixer les conditions d’acceptation dans le cadre des engagements
multilatéraux et de préciser les modalités de représentation régionale dans les organismes
multilatéraux. Notons d’ailleurs que la mise en place d’approches régionales et de
représentations régionales permettrait de résoudre le problème de la « crise des clubs »
mentionné ci-dessus.
Enfin, le dernier principe est celui de la solidarité. Les événements du 11 Septembre en ont
rappelé la profonde nécessité, en faisant apparaître clairement le désenchantement et la révolte
d’une bonne partie de l’humanité. L’exigence de solidarité relève de considérations éthiques
et altruistes, mais aussi politiques et égoïstes. Tout doit être fait pour mieux intégrer les pays
qui sont aujourd’hui à la marge de la mondialisation et pour les aider à en tirer les bénéfices.
La conférence de Monterrey, à juste titre, a souligné l’importance de la bonne gouvernance
dans les pays pauvres. Mais elle a également rappelé les responsabilités des pays développés,
tant en matière d’aide publique au développement que d’ouverture des marchés.
4. Quelle place pour l’Europe dans la gouvernance globale ?
L’Union européenne a tout intérêt à faire avancer les débats et les initiatives sur la réforme de
la gouvernance globale, face à une superpuissance américaine, qui utilise habilement toute la
panoplie des actions unilatérales, des pressions bilatérales, des accords régionaux, ou des
négociations multilatérales. Cependant, l’UE peine souvent à faire poids. Le problème de sa
représentation dans les enceintes multilatérales est posé, mais il ne suffirait pas que l’Europe
ait une voix unique et qu’elle ait du poids : il faut aussi que l’UE parvienne à s’organiser pour
mettre au point le message commun qu’elle souhaite porter au niveau international.
Autrement dit, le rôle que l’UE jouera en matière de gouvernance mondiale repose avant tout
sur la bonne gouvernance européenne.
Or, l’UE est aujourd’hui un acteur de premier plan sur les sujets commerciaux, mais peine à
faire entendre une voix cohérente sur les questions monétaires et financières internationales,
sur le rôle des institutions de Bretton Woods, sur l’aide au développement, ou sur d’autres
problématiques d’action collective internationale. Devant la montée en puissance des
thématiques autres que commerciales, l’Union européenne doit élargir le champ de ses
politiques communes. Il s’agit là d’un sujet important et controversé, qui renvoie à
l’organisation de la gouvernance européenne, tant sur les sujets économiques que politiques,
et qui comporte des aspects politiques et institutionnels complexes.
Souvent, ce souhait de voir l’UE défendre une position commune cohérente et forte s’exprime
à travers la recommandation d’unifier la représentation externe de l’Union dans les
organisations multilatérales, notamment au Fonds monétaire international. C’est en effet une
nécessité à terme pour accroître l’influence de l’Union. Mais, au-delà des problèmes liés à la
pondération des voix pour parvenir à cette unification, la condition sine qua non pour y
parvenir est que l’UE parvienne à définir le message qu’il s’agirait de faire passer. Peut-être
l’existence d’un représentant unique facilitera-t-elle l’élaboration de la position commune
qu’il sera chargé de défendre. Mais il faudrait sans attendre réfléchir aux modalités de cette
élaboration. En guise de première étape, certes modeste, l’UE pourrait étendre aux questions
économiques internationales (autres que commerciales) la pratique de la politique étrangère et
de sécurité commune (PESC). Selon cette pratique, le Conseil de l’UE décide d’abord (à
l’unanimité) des questions qui feront l’objet d’une action commune et, lors de l’adoption
d’une action commune et à tout stade de son déroulement, il définit les questions pour
lesquelles des décisions seront prises à la majorité qualifiée. La PESC n’est qu’un cadre de
procédures, et il n’a pu se substituer à la volonté politique. Mais il a le mérite d’exister,
d’affirmer que les sujets de politique étrangère sont des sujets d’intérêt commun, et de
permettre d’avancer dès lors que les pays membres le souhaiteraient. Il traduit en quelque
sorte le principe d’une délégation temporaire ad hoc de souveraineté. Il est possible que les
domaines de coopération en matière d’économie internationale rendent une telle volonté
politique plus probable que les grands dossiers sensibles de la politique étrangère, qui
suscitent d’abord un réflexe de repli sur les intérêts nationaux.
Trois chantiers principaux méritent que l’Union européenne définisse une position commune
et fasse entendre sa voix. Le premier concerne le rôle et la représentativité du G7/G8 en
matière de dialogue au sommet et de pilotage mondial. Pour arrêter les grandes options
internationales, gérer les priorités de l’action collective mondiale, proposer de nouvelles
initiatives, il y a besoin d’organiser une instance politique suprême. Or, au-delà des questions
macroéconomiques et monétaires pour lesquelles il paraît en effet le groupe pertinent et doit
être maintenu, le G7/G8, émanation des pays les plus industrialisés, n’a pas la légitimité
nécessaire. Il devrait être élargi pour prendre en compte les intérêts des pays en
développement, qu’il s’agisse des plus peuplés comme la Chine, l’Inde et le Brésil, ou les plus
pauvres qui se trouvent facilement exclus des débats internationaux. La constitution d’un
groupe plus adapté pose évidemment des problèmes de représentativité considérables. Trois
formules sont envisageables : un simple élargissement ad hoc, de façon à ce que le groupe
comprenne davantage de pays – mais la représentativité restera partielle et arbitraire ; la
constitution de circonscriptions, par exemple régionales, disposant de représentants, à l’image
du Conseil d’Administration du FMI ; ou la constitution d’un Conseil de sécurité économique
et social mondial, suivant la proposition de Jacques Delors, comprenant des membres
permanents et des membres non permanents qui siègent par rotation, à l’image du Conseil de
sécurité des Nations Unies. L’avantage de cette dernière formule serait de ne pas figer les
règles de représentativité et pondération des voix. Bianco et Severino (2001) proposent de
constituer un tel Conseil à partir du G8, élargi aux plus grands pays de chaque continent, et à
des membres temporaires permettant de faire entendre la voix des pays les plus pauvres.
Le second chantier a trait à l’architecture institutionnelle mondiale. C’est en effet à l’Union
européenne qu’il appartient de chercher à équilibrer et renforcer cette architecture, garante du
bon fonctionnement du multilatéralisme. Ce chantier comprend plusieurs tâches : compléter
les institutions, en mettant notamment en place une organisation mondiale de
l’environnement, dépositaire des grands principes autour desquelles va s’organiser l’action
collective internationale sur les sujets environnementaux ; renforcer certaines des institutions
existantes, comme l’OIT ; et mettre en place des procédures de concertation horizontales
permettant de gérer les conflits portant sur plusieurs normes simultanément sans que les
méthodes de résolution ne souffrent d’un biais systématique en faveur de telle ou telle norme,
notamment la norme commerciale.
Enfin, le troisième chantier concerne l’insertion des pays en développement. Les risques liés à
l’exclusion des pays les plus pauvres, les difficultés rencontrées lors des négociations
commerciales multilatérales et la nécessité de donner une traduction concrète aux
engagements pris à Doha, ainsi que la prise de conscience liée aux événements du 11
septembre, appellent de la part de l’Union européenne une démarche particulièrement
audacieuse vis-à-vis des pays du Sud. Elle y a d’autant plus intérêt que l’appui de ces pays
sera déterminant dans la recherche d’une économie mondiale mieux régulée. Cette démarche
devrait s’articuler autour de trois efforts principaux. Premièrement, conformément aux
engagements pris à Monterrey au début 2002 , les pays membres doivent intensifier leur effort
d’aide publique au développement et en accroître substantiellement les volumes.
Deuxièmement, en vue de la conférence des Nations Unies qui se tient fin août à
Johannesburg, l’Europe doit contribuer à donner un contenu concret au concept encore trop
flou de « développement durable » et articuler, en accord avec les pays du Sud, les exigences
de la croissance économique avec les valeurs essentielles de justice sociale et d’équilibre
écologique. Il y a place pour des initiatives originales, notamment fondées sur des partenariats
public-privé dont le but serait d’encourager l’investissement direct dans les pays en
développement de la part d’entreprises du Nord s’engageant à respecter ces valeurs, ou sur la
mobilisation de ressources destinées à la protection de l’environnement pour accroître le
volume de financements disponibles pour des projets répondant aux critères du
développement durable. Enfin, l’Union européenne doit aider les pays en développement à
développer leurs exportations. Cela passe d’abord par une ouverture plus rapide de ses
propres marchés. Il faut saluer l’initiative « Tout sauf les armes », qui promet cette ouverture
aux pays les moins avancés. Il est cependant souhaitable d’accélérer la mise en œuvre de cette
ouverture, notamment en ce qui concerne les produits agricoles, et d’en étendre les avantages
à l’ensemble des pays en développement. L’UE doit redéfinir sa politique agricole en fonction
de ses objectifs légitimes en matière de répartition des revenus, de protection de
l’environnement, d’aménagement du territoire, en veillant à ne pas en reporter le coût sur les
exportateurs des pays en développement et en abordant de front la question des subventions
aux produits agricoles qui abaissent les prix internationaux. L’UE ne pourra guère exercer son
influence si elle continue à affaiblir son message de solidarité par la persistance de mesures
qui pénalisent les exportations des pays pauvres. Au-delà de la nécessaire ouverture, l’UE doit
aussi contribuer à renforcer les capacités de production locale et à créer des conditions
propices à l’investissement national et direct étranger. Elle devrait aussi se fixer comme
objectif d’aider les pays en développement à mettre leurs exportations aux normes souvent
exigeantes qui en permettront l’accès dans les pays développés. Ces différents objectifs
doivent maintenant recevoir la priorité.

Ce texte s’appuie très largement sur le rapport Jacquet-Pisani-Tubiana (2002) publié à la

Documentation française pour le Conseil d’Analyse Economique : voir Jacquet, Pierre, Jean
Pisani-Ferry et Laurence Tubiana (2002), « Les institutions économiques de la
mondialisation », rapport de synthèse, dans Gouvernance mondiale, rapport du CAE n° 37, La
Documentation Française.

Voir l’analyse de Allard, Patrick (2002), « les Etats-Unis et la gouvernance mondiale », dans
Gouvernance mondiale, rapport n° 37 du CAE, La Documentation Française.

Jan A. Scholte (1999), « Global Civil Society : Changing the World ? »; Centre for the Study
of Globalisation and Regionalisation (CSGR), Working Paper 31/99, Université de Warwick.

Sur ces différentes option, voir Roubini, Nouriel (2002), « Do we need a new international
bankruptcy regime ? Comments on Bulow, Sachs and White », preliminary draft available on
http://pages.stern.nyu.edu/~nroubini/asia/bankreg.doc