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Le contrôle sur le Gouvernement

1. Une pratique semblable à celle de la révocation du Premier ministre


On constate dans les textes constitutionnels de la Ve République une véritable volonté de faire
disparaître les traces de toute responsabilité individuelle des ministres devant le Parlement.

En effet, sous la IIIe République, il était possible de renvoyer un ministre individuellement.


Cela n’implique pas que ce droit ait disparu au profit du président de la République.
D’après M. Didier Maus, « on voit mal d’ailleurs comment ce droit, dont le Président Ramadier
avait fait usage en 1947 aux dépens des ministres communistes, aurait pu ne pas exister dans un
système constitutionnel dont l’ambition était de renforcer à la fois l’autorité du président de la
République et du Premier ministre ».
L’alinéa 2 de l’article 8 CF rédigé ainsi : « Sur la proposition du Premier ministre, [le
président de la République] nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs
fonctions » laisse une plus grande marge encore au président de la République.
Ce libellé met l’accent sur le parallélisme des formes qui doit exister entre la nomination et la
cessation des fonctions Gouvernementales. On en déduit également que, si la proposition du
Premier ministre est nécessaire pour mettre fin à la fonction d’un membre du Gouvernement, il
n’est nullement obligatoire que ce dernier ait manifesté explicitement sa volonté de partir.
A propos de la responsabilité individuelle des ministres devant le Président, M. Michel Debré
affirme peu après avoir nié toute intention de double responsabilité du Gouvernement devant le
chef de l’Etat : « La responsabilité collective du ministère, comme la responsabilité individuelle
de chaque ministre, joue devant le chef de l’Etat ». Suivant les circonstances, les Présidents eux-
mêmes vont jusqu’à commenter la composition des Gouvernements, il n’est donc pas étonnant
que le Président prenne la liberté de révoquer certains ministres. Certaines fois, au cours de
l’histoire institutionnelle de la Ve République, le Président remanie le Gouvernement de manière
tellement importante que cela reviendrait au même de nommer un nouveau Gouvernement.
Etant donné, qu’en France, le Gouvernement ne se soumet pas à l’investiture du Parlement,
le seul moyen pour ce dernier d’exercer un contrôle politique réside dans la motion de
censure (art. 49-2 CF), le refus de la confiance sur le programme du Gouvernement (art.
49-1 CF) ou sur un texte (art. 49-3 CF).
Si la légitimité du président de la République découle du suffrage universel direct, celle du
Premier ministre découle du vote de confiance donné par le Parlement à l’occasion de
l’investiture précédant sa nomination.

B. Une responsabilité consolidée devant le Parlement

Il convient à cet égard de distinguer au sein de la catégorie des immunités , c’est à dire selon le
sens commun, le droit de bénéficier d’une dérogation à la loi commune : l’immunité au sens
strict, consistant en l’absence de possibilité de sanction pour un acte que le droit commun ( pénal,
civil, voire professionnel) permet de sanctionner ; le privilège de juridiction ou de procédure,
attribution de compétence à une juridiction spécialisée pour l’appréciation d’actes ou la mise en
cause de personnes déterminées, procédure particulière de mise en accusation ou régime
particulier de poursuite ; l’inviolabilité, garantie, généralement conditionnelle, de n’être ni
arrêté ni soumis à des mesures restrictives de liberté.
En France, la tradition constitutionnelle consacre l’irresponsabilité du chef de l’Etat.
Pourtant, il n’est plus concevable aujourd’hui de ne pas pouvoir atteindre le chef de l’Etat.
Différents débats en France arrivent, pour une fois, aux mêmes conclusions : l’irresponsabilité
politique doit être maintenue (1) mais la responsabilité pénale renforcée (2).

1. L’irresponsabilité politique consacrée


La responsabilité politique est définie par le Vocabulaire Juridique comme l’« obligation
pour les ministres, dans le régime parlementaire, de quitter le pouvoir lorsqu’ils n’ont plus la
confiance du Parlement ».
La transposition de cette définition pour le président de la République n’est pas possible car le
Président ne doit obtenir la confiance de personne. Pour René Capitant, à plus forte raison lorsque
le Président est élu au suffrage universel direct, la responsabilité politique à son égard est
exercée par le peuple à travers le référendum de l’article 11 CF, conçu comme une question
de confiance.
Cette vision était partagée par le général De Gaulle puisqu’il démissionna à la suite du « non » au
référendum du 27 avril 1969.
De même l’obligation de cohabiter avec un Premier ministre issu d’une majorité
parlementaire hostile peut être perçu comme une sanction que lui inflige le corps électoral.
De manière générale, l’irresponsabilité politique est fondée sur le fait que le président en
République parlementaire ne prend pas d’actes autonomes mais tous sont contresignés par
le Premier ministre. « Le Roi ne peut mal faire » : quand un président ne peut rien faire, il est
normal qu’il ne puisse mal faire.
Cependant la particularité de la constitution en vigueur en France est d’attribuer des pouvoirs
propres au Président, pour lesquels il n’est pas responsable.

Le Rapport Vedel déclare : « En démocratie, il n’y a pas d’autorité sans responsabilité. On ne


peut pas à la fois reconnaître au président de la République française des pouvoirs qui cumulent
ceux d’un chef d’Etat présidentiel et ceux d’un chef de Gouvernement parlementaire et lui
accorder pour sept ans un statut d’irresponsabilité ».
Ce rapport n’est pas suivi d’effet, traitant peut-être de trop d’arguments de manière
contemporaine.
Le Président Chirac demande la création d’un groupe de réflexion sur la question.
La Commission de réflexion sur le statut pénal du président de la République présidée par le
professeur Avril introduit le rapport de cette manière : « Issues des Républiques antérieures, ces
dispositions [art. 67 et 68 CF] sont à la fois ambiguës dans leur rédaction et inadaptées dans
leur esprit, car elles concernent une présidence traditionnelle sans commune mesure avec la
mission du premier des représentants de la nation qu’est le Président de la Ve République ».

Pourtant, il faut régler le rapport continue en se posant deux questions opposées : « Comment,
d’un côté, éviter aux responsables d’un pouvoir exécutif d’être l’objet d’attaques judiciaires
incessantes, qui mettraient en péril l’exercice de leurs fonctions au service de la collectivité ?
Comment, d’un autre côté, éviter qu’ils puissent bénéficier d’une impunité, de fait ou de droit,
finalement aussi intolérable dans son principe et insupportable aux citoyens que le harcèlement
judiciaire ? »
La notion établie par les Constitutions pour évoquer la responsabilité présidentielle etait la «
haute trahison ».
Lancien alinéa 1er de l’article 68 CF disposait : « Le Président n’est responsable des actes
accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison. ».
En France, la seule Constitution ayant tenté une définition de la haute trahison est celle du 4
novembre 1848, dans son article 68 : « toute mesure par laquelle le président de la République
dissout l’Assemblée nationale, la proroge ou met obstacle à l’exercice de son mandat ».
Guy Carcassonne est tenté de définir la haute trahison comme « tout acte que la Haute Cour de
justice régulièrement saisie, aura jugé tel ».
La Commission Avril quant à elle préconise de qualifier les faits d’« incompatibilité manifeste
avec la dignité de la fonction » présidentielle, car le côté politique de l’appréciation ne doit pas
être caché.
En France, le Président est jugé par la Haute Cour de justice ; il s’agit d’une « institution de
justice politique : composée de politiques, elle est saisie par des politiques et juge un homme
politique » selon l’expression de Thierry S. Renoux et Michel de Villiers.
L’ordonnance n°59-1 organisant la Haute Cour de justice règle toutes les procédures relatives au
jugement des infractions politiques.
L’ancien article 67 exposait que cette cour est « composée de membres élus, en leur sein et en
nombre égal, par l’Assemblée nationale et par le Sénat après chaque renouvellement général ou
partiel de ces assemblées. Elle élit son président parmi ses membres ». Le Président ne peut être
mis en accusation que par les deux Assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et
à la majorité absolue des membres les composant.

La responsabilité du Président est particulièrement consolidée devant le Parlement depuis la


révision du 29 octobre 2003 où les députés ont désiré renforcer la responsabilité politique.
2. La responsabilité pénale renforcée en France

Si le président de la République bénéficie d’une irresponsabilité de principe pour tous les


actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions, est-il pour les actes détachables de celles-ci un
citoyen ordinaire ? Ainsi que le fait observer B. Genevois, citant l’ancien garde des Sceaux J.
Foyer, il est généralement admis jusqu’au printemps 1998 que « le président de la République
répond pénalement des infractions détachables de sa fonction. Pour le jugement de telles
infraction, il ne bénéficie d’aucun privilège de juridiction ».
En France, la question de la justiciabilité du président de la République reste alors très
théorique.
Il n’en est plus de même dans un contexte de mise en cause du chef de l’Etat dans différentes
procédures, deux décisions de justice : la décision du Conseil constitutionnel du 22 janvier 1999
et l’arrêt de la Cour de Cassation du 10 octobre 2001, deux décisions qui n’apportent pas
exactement la même réponse à la question posée.
Alors que la Commission Avril n’entraîne aucune modification de la Constitution le Conseil
Constitutionnel est saisi sur le fondement de l’article 54 CF de la question de savoir si la
ratification du traité portant statut de la Cour pénale internationale (CPI), signé à Rome le 19
juillet 1998, doit être précédée d’une révision de la Constitution.
L’article 28 du traité prévoit que le statut de la CPI s’applique à toute personne, de manière
égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle.
Pour le Conseil Constitutionnel, « il résulte de l’article 68 de la Constitution que le président de
la République, pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions et hors le cas de haute
trahison, bénéficie d’une immunité ; qu’au surplus, pendant la durée de ses fonctions, sa
responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de Justice, selon les
modalités fixées par le même article (…) » (considérant n°16).
Il s’en suit que, le traité faisant échec à cette immunité constitutionnelle, l’article 27 du statut de
la CPI est déclaré contraire à la Constitution.
L’autorité de cette interprétation ne s’attache cependant à la décision du Conseil que dans le
cadre de la question qui lui est posée.
La Cour de Cassation s’estime compétente de « déterminer si le président de la République peut
être entendu en qualité de témoin ou être poursuivi devant elle pour y répondre de toute autre
infraction commise en dehors de l’exercice de ses fonctions » ;
La réponse de la Cour est que la compétence de la Haute Cour est limitée aux actes de haute
trahison, pour tous les actes extérieurs à l’exercice des fonctions, le président de la République
relève des juridictions ordinaires ; mais les poursuites contre le président ne pouvant être
exercées pendant la durée du mandat présidentiel, la prescription de l’action publique est
suspendue jusqu’à la fin du mandat présidentiel. Isoler l’acte détachable de la fonction
présidentielle sera toujours une entreprise délicate.
La commission de réflexion sur le statut pénal du président de la République instituée par M.
Chirac remet le 12 décembre 2002 un rapport dont les conclusions tiennent en deux propositions
dont certains éléments ont été déjà évoqués.
D’une part, consacrer l’inviolabilité présidentielle provisoire de façon à ce que, au cours du
mandat, le président ne puisse être mis en cause devant quelque autorité administrative ou
juridictionnelle que ce soit, la contrepartie de cette inviolabilité étant la suspension des délais de
prescriptions : la solution dégagée par la Cour de cassation serait ainsi reprise explicitement dans
la Constitution et concernerait l’ensemble du statut juridictionnel du chef de l’Etat.
D’autre part, maintenir le principe de l’irresponsabilité pour tous les actes accomplis dans
l’exercice des fonctions et remplacer l’exception de haute trahison par celle de «manquement»
aux devoirs du Président « manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ».
On aura pu le constater, la responsabilité du chef de l’Etat est un problème majeur au cœur du
débat politique depuis quelques années. On tolère de moins en moins que le « Roi puisse être au-
dessus des lois ». Le problème est très épineux.