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Abstract: This essay, pretends to question the constitutional abilities of the Federal
Congress to emit the effective customs Law, which has the objective to regulate
incoming and outgoing merchandises from national territory and the means by which
they are transported or conducted, the customs office and the actions or facts that
derive from it or from said entrance or exit. In that same subject, the prescribed ability
of the Executive to emit different dispositions in customs matter.
Key words: constitutionality of the customs Law, the Federal Congress and the
emission of the customs Law, prescribed ability in customs matter.
Introducción
*
Candidata a Doctora por la Universidad Veracruzana
2
1
Cfr. Artículo 49, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2
El Código Fiscal de la Federación en su artículo segundo primer párrafo clasifica a las contribuciones
en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos; definiendo cada
uno de estas connotaciones. No encontramos en este federal ordenamiento legal la definición propia de
contribución, esta aportación la hace la doctrina.
3
El autor señala que esta definición se desprende esencialmente del contenido de los artículos 31
fracción IV, 73 fracción VII y 74 fracción IV de la Constitución Federal; y de los artículos 1 y 2 del
Código Fiscal de la Federación
3
dinero por los diferentes sujetos obligados que se sitúen en la hipótesis jurídica
establecida en forma unilateral por el legislador. No haremos mayor pronunciamiento
sobre los otros elementos del vocablo contribución ya que para el presente ensayo no
toman relevancia. Más si consideramos conveniente resaltar que el término
contribución lleva consigo el acto de pagar.
Por su parte el doctor Jorge Witker en su libro Régimen jurídico del Comercio
exterior de México 4 referencia y distingue entre el comercio exterior y comercio
internacional. Al distinguirlos no deben ser utilizados como sinónimos, como de facto
acontece por el común denominador de los sujetos. Apunta que el término comercio
exterior provee una connotación de un espectador que habla de las relaciones entre
diferentes entes económicos, enfocándolos desde el lugar o país en el que se encuentra.
Continua señalando que el comercio exterior de un país es importante sector de su
actividad económica debido a la naturaleza de sus funciones, es pues, que define al
comercio exterior como “aquella parte del sector externo de una economía que regula
los intercambios de mercancías, productos y servicios entre proveedores y
consumidores residentes en dos o más mercancías nacionales y/o países distintos,
incluso considera los intercambios de capital y los aspectos referentes a la entrada
temporal de personas de negocios. Se trata de transacciones físicas entre residentes de
dos o más territorios aduaneros que se registran estadísticamente en la balanza
comercial de los países implicados”. Queremos resaltar del concepto, lo referido por el
autor, del carácter regulador del comercio exterior de los intercambios de mercancías.
Ahora bien, el artículo 73 fracción XXIX de la Constitución mexicana señala
como una de las facultades del Congreso la de establecer contribuciones en materia de
comercio exterior, entendemos por ello a la facultad de establecer los pagos en especie
o dinero en el intercambio de mercancías entre países.
Es el mismo artículo 73 de la norma fundamental, pero ahora en su fracción
XXX que señala la facultad de “expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de
hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta
Constitución a los Poderes de la Unión”, desprendemos que sí bien el texto de la
redacción a primera lectura pareciera ser muy amplia la facultad de expedir la leyes,
debe de entenderse sólo bajo los contextos de que la expedición de las leyes se hará
cuando se hagan efectivas las facultades que se enmarcan en las veintinueve fracciones
del artículo 73 ó cuando expida leyes concedidas por la Constitución a los otros
poderes de la Unión. Es decir, la fracción XXX del artículo último referido no otorga
una potestad ilimitada para la expedición de leyes por parte del Congreso de la Unión
ya que debe de ajustarse necesariamente a las dos hipótesis jurídicas ahí mencionadas,
de lo contrario todo acto legislativo que no cumpliera con esas características
necesariamente debía ser nulo.
Para la formación de leyes en materia de contribuciones, en la que se incluye las
de comercio exterior, es disposición constitucional el señalar que la formación de la
ley o decreto deberá comenzar en la Cámara de diputados 5 para continuar
posteriormente con el proceso legislativo enmarcado en los artículos 71 y 72 de la
Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos.
Consideramos que un reflejo de esas facultades del Congreso de la Unión para
establecer las contribuciones al comercio exterior, lo es la Ley del Impuesto General de
4
Cfr. Jorge Witker, Laura Hernández, Régimen Jurídico del Comercio Exterior de México, 2ª ed.,
Universidad Autónoma de México, México, 2002, pp. 10-11.
5
cfr. Artículo 72 fracción H de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
4
despacho aduanero y los actos o hechos que derivan de él, y de lo cual hasta lo
analizado no hemos encontrado sustento constitucional, esta aportación doctrinaria
podría ser el marco que le otorgue el carácter constitucional a esta ley tan importante y
de la cual se desprende o enuncia a otras cuyo objeto es el mismo como es la Ley de los
Impuesto Generales de Importación y Exportación. 8 Hablaríamos entonces de una
facultad implícita del artículo 73 de la constitución para la formulación de leyes, en
particular en materia aduanera.
Por lo que respecta a los artículos constitucionales que de alguna manera
indirecta podrían estar relacionados con la Ley Aduanera en cuanto hace a las facultades
del Ejecutivo Federal, son las consideradas desde el punto de vista doctrinal, como
facultades extraordinarias. Es así que el artículo 131 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos señala:
Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que
se pasen de tránsito por territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir
por motivos de seguridad o de policía , la circulación en el interior de la República de toda clase
de efectos cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda
establecer, ni dictar en el Distrito Federal, los impuestos o leyes que expresan las fracciones VI y
VII del artículo 117.
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o
suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio
Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las
exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de
regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de
realizar cualquiera otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso
el Presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la
facultad concedida.
8
Cfr. Artículo 1ro., primer párrafo de la Ley Aduanera, Compendio de Comercio Exterior 2004,
Ediciones Fiscales Isef, México, p. 1.
9
Es la Ley aduanera en sus artículos 2, 124 al 135 los que definen lo que debe considerarse por
mercancías, así como los regímenes de tránsito interno e internacional de mercancías, respectivamente
10
Inducimos que el términos efectos es sinónimo de mercancías, pues incluso dentro del término
mercancías señalado en la ley aduanera los incluye: MERCANCÍAS.- Los productos, artículos, efectos y
cualesquiera otros bienes, aún cuando las leyes los consideren inalienable o irreductibles a propiedad
particular.
6
11
Sergio de la Garza, Derecho Financiero Mexicano, 18ª, Porrúa, México, 1994, p. 269.
12
En reciente Congreso denominado 1er. Congreso Empresarial de Operación Aduanera y Comercio
Exterior , celebrado los días 3 y 4 de marzo del presente año, diferentes servidores públicos de la
Administración General de Aduanas, como lo es la Licenciada Fanny Euran Graham, Administradora
7
conllevan una captación menor de los impuestos al comercio exterior, por ello la
función de la aduana actual es controladora , como por ejemplo del cumplimiento de
restricciones y regulaciones no arancelarias. 13
Por lo que respecta al contenido en el artículo 31 fracción IV Constitución, este
señala:
Son obligaciones de los mexicanos.- fracción IV. Contribuir para los gastos públicos, así como
de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan de manera
proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
Una consideración importante que debemos tener presente en el estudio de este problema es que
la Administración (El Poder Ejecutivo) no tiene el ejercicio del poder tributario que se concreta
específicamente en la creación y establecimiento de los tributos. En consecuencia, no puede la
Administración regular materias que son del ejercicio de ese poder tributario y por lo mismo
corresponde a otra autoridad: El poder legislativo y es que la relación tributaria, la
administración es solamente titular de un derecho subjetivo creado por la Ley, es decir la
Administración no tiene poder (o potestad), como la llaman algunos autores en sentido propio. 14
Central de Regulación del Despacho Aduanero , así como el Administrador Central del Laboratorio
Central quien fungió como representante del Administrador General de Adunas, señalaron ante
aproximadamente 800 asistentes, que la función de las aduanas del país es aplicar la políticas aprobadas
por la Secretaría de Economía y que su función principal no es recaudadora, sino operadora
13
La Ley de Comercio Exterior en su artículo 17 párrafo segundo, señala que son restricciones y
regulaciones no arancelarias consistirán en permisos previos, cupos máximos, marcado de país de origen,
certificaciones, cuotas compensatorias y los demás instrumentos que sean considerado para los fines de
la ley de Comercio.
14
Álvaro Magaña, “Potestad Reglamentaria y Estado de Derecho: remisiones normativas en la Ley del
Impuesto Sobre la Renta y Resoluciones ministeriales modificando impuestos”, en: Revista de Derecho
Financiero y Hacienda Publica, Núm. 231, Ed. De Derecho Financiero, Mayo-Agosto, España, 1994, p.
701.
8
15
La expresión de “entes” debe entenderse como aquellas personas morales y físicas que intervienen
para la entrada y salida de mercancías, como lo son loa agentes y apoderados aduanales, dictaminadores
aduaneros, recintos fiscalizados, administraciones portuarias, entre otros.
9
Fracción I que a la letra dice: “ Las facultades y obligaciones del Presidente son las
siguientes:
I.- Promulgar y ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unión proveyendo en la
esfera administrativa a su exacta observancia.
Ahora bien, si particularmente, ha quedado en tela de juicio que en la
Constitución se establezca a quien le corresponde regular sobre la entrada y la salida de
mercancías a territorio nacional, por ende la facultad de expedir cualquier ley
reglamentaria que regule ese objeto queda también en entredicho. Sí el Presidente de la
República por disposición de la norma fundamental, sólo puede promulgar y ejecutar
las leyes que expide el Congreso de la Unión, ¿Es posible que sí el Congreso de la
Unión no tiene la facultad para regular la entrada y salida de mercancías del país, tenga
en consecuencia el Presidente de la República, la posibilidad de reglamentar sobre una
Ley que debiera considerarse inválida? Nuestra respuesta terminantemente sería que no.
Sin embargo, de hecho, el Congreso emite la Ley Aduanera, el Presidente de la
República la promulga y expide leyes reglamentarias como en su caso el Reglamento de
la Ley Aduanera haciendo uso de esa facultad reglamentaria.
Por otra parte, en la fracción XIII del artículo 89 Constitucional faculta al
Presidente de la República para habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas
marítimas y fronterizas y designar su ubicación. Concretándonos a la idea de establecer
aduanas marítimas y fronterizas, de forma inexplicable en la Ley Aduanera vigente en
su artículo 143 fracción I, señala que son atribuciones del Ejecutivo Federal en materia
aduanera el establecer o suprimir aduanas fronterizas, interiores y de tráfico aéreo y
marítimo así como designar su ubicación y funciones. Sí en la Constitución sólo le es
permitido al Presidente de la República establecer aduanas marítimas y fronterizas así
como designar la ubicación de éstas, bajo ¿qué lineamientos jurídicos el legislador le
faculta al Presidente de la República el establecer aduanas interiores y de tráfico aéreo
señalando su ubicación y funciones?, representando lo anterior un exceso de facultades
por parte del Congreso de la Unión y del Presidente de la República, porque la
Constitución jamás enuncia a las aduanas interiores y aéreas ni su funcionamiento,
aunado a éstas últimas el funcionamiento de las aduanas marítimas y fronterizas. En
consecuencia se hace conveniente a fin de de brindar legalidad y certeza jurídica hacia
los gobernados el que dicho texto de la Constitución establezca lo siguiente:
Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:
III.- Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas y secciones aduaneras
marítimas, aéreas, fronterizas e interiores, así como designar su ubicación y
funciones. 16
Una muestra más de la incongruencia de la apreciación equivocada de la
facultad reglamentaria es la que se observa en el texto de los diferentes decretos de
fomento a la exportación como es el caso de los Decretos Maquila (Decreto para el
fomento y operación de la Industria Maquiladora de Exportación) 17 PITEX (Decreto
que establece programas de importación temporal para producir artículos de
16
Las reglas generales en materia de Comercio Exterior, publicadas en el Diario Oficial de la Federación
el 29 de marzo del 2004, actualmente consta de 29 anexos, el anexo 22, referente al instructivo de
llenado del pedimento, modificado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 2005, consta de
apéndices, y en el apéndice 1 registra al conjunto de aduanas y secciones que operan en el territorio
mexicano, existiendo por sus características y tráfico las aduanas marítimas, terrestres, interiores, aéreas y
fronterizas, esta situación convalida nuestra aportación al texto constitucional.
17
Modificado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de Octubre de 2003
10
Conclusión
De un primer acercamiento al análisis de la Constitución relativa ¿a quien es el órgano
que tiene la facultad para regular la entrada y salida de mercancías del territorio
nacional?, no encontramos su fundamento constitucional de manera literal, fehaciente e
indubitable, por ende debemos concluir que la actual Ley Aduanera, no tiene sustento
constitucional. En consecuencia tampoco habría fundamento constitucional para que el
Presidente de la República emita disposiciones reglamentarias a fin de que provea en el
aspecto administrativo la exacta observancia de Ley Aduanera. Es sólo el carácter
doctrinario y muchas explicaciones “rebuscadas” como el señalamiento de las
facultades implícitas las que podrían dar sustento a la Ley Aduanera. Lo anterior
representa una gran inquietud que se traduce en molestia y preocupación. Ello en virtud
que no cabe en nuestro pensar, que un estado de ilegalidad prive en materia aduanera.
No pretendemos ser sensacionalistas o encontrar el hilo negro, con nuestra conclusión, a
la que probablemente pueda cambiar con análisis más profundos, pero no por ello
dejaremos de expresar nuestro sentir y razonar al momento.
Sin lugar a dudas, requerimos de mayor elementos para retomar de nueva cuanta
el estudio constitucional del objeto regulador de la Ley Aduanera, aunado a adentrarnos
a las diversas interpretaciones que hayan hecho los órganos jurisdiccionales respecto a
la facultad del Congreso de expedir todo tipo de leyes, así como los criterios sustentados
de la facultad reglamentaria. No obstante ello, nos atrevemos a decir y señalar que
incluso aunque la Suprema Corte a través de jurisprudencias o precedentes haya
interpretado que sí hay facultades para la emisión del Congreso de tipo de leyes, ello
sólo debiera servir de referencia, más no como una verdad jurídica, ya que conocemos,
por desarrollarnos en este medio aduanero, que muchas interpretaciones de la Suprema
Corte atienden a intereses políticos y no jurídicos.
Por muchos es conocido la apertura de fronteras comerciales que actualmente
priva en este país. Sin embargo si la Constitución e incluso las leyes secundarias que
han recepcionado diversas disposiciones jurídicas para la apertura comercial no gozan
de legalidad, nulo debiera ser todo esfuerzo de adentrarnos a un primer mundo
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Modificado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de Octubre de 2003
19
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de abril de 1997.
20
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de Mayo de 2004.
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Bibliografía
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Fuentes Legislativas