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TERRORISME : DÉFINITION, JURIDICTION PÉNALE INTERNATIONALE ET

VICTIMES

Ghislaine Doucet

ERES | « Revue internationale de droit pénal »

2005/3 Vol. 76 | pages 251 à 273


ISSN 0223-5404
ISBN 2-7492-0482-8
Article disponible en ligne à l'adresse :
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https://www.cairn.info/revue-internationale-de-droit-penal-2005-3-page-251.htm
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TERRORISME : DÉFINITION, JURIDICTION PÉNALE


INTERNATIONALE ET VICTIMES

Ghislaine Doucet * **

Sommaire
En décidant d'exclure le terrorisme de la compétence de la Cour pénale
internationale au motif que cette infraction n'était pas définie, les Etats ont
renoncé, au moins provisoirement, à l'instauration d'une réponse pénale
universelle au terrorisme. Les disparités nationales qui en résultent sont
préjudiciables tant aux victimes qu'aux auteurs et complices de crimes de
terrorisme.
Pourtant, la définition "politique" du terrorisme, telle que recherchée activement
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par l'ONU, n'est pas nécessaire car, contrairement à une idée reçue et trop
abondamment véhiculée, les actes de terrorisme sont prévus, définis, et
incriminés par le droit international, que ceux-ci soient commis en période de
guerre comme en temps de paix.
Dès lors, l'auteur montre que l'acte de terrorisme est, dans certains cas,
susceptible d'entrer, de facto, dans la compétence de la Cour pénale
internationale. Il appartient aux Etats de mettre fin à cette incohérence qui
introduit une nouvelle discrimination entre les victimes d'un même acte de
terrorisme car, dans ce domaine, c'est déconnectée de toute considération
politique que la législation internationale doit évoluer.

Summary
The States have decided not to include terrorism under the jurisdiction of the
international criminal court, saying that this infraction was not defined. As a
consequence, there is no universal criminal answer to terrorism for the moment.
Victims, as well as authors and advocates of terrorist victims’ right are infringed
due to disparity in domestic laws.

* Chercheur au CNRS, UMR de droit Comparé de Paris.


** Les propos sont propres à l’auteur et n’engagent pas les organismes pour lesquels elle
travaille.
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Yet, the UN actively search for a “political” definition of terrorism, which is,
contrary to the idea too often spread, is not necessary, since terrorist acts are
provided for, defined and incriminated by international law during wartime and
peacetime.
The author shows that terrorist acts are, in some cases, eligible to be, de facto,
under the jurisdiction of the international criminal court. States should make an
end to this incoherence that creates a new discrimination among victims of the
same terrorist act. International law has to evolve apart from any political
considerations.

Resumen
Al excluir el terrorismo de la competencia de la Corte Penal Internacional con el
motivo de que este delito no está definido, los Estados han renunciado, al menos
provisionalmente, a dar una respuesta penal universal al terrorismo. Las
diferencias nacionales que resultan de eso son perjudiciales tanto para las
víctimas como para los autores y cómplices de crímenes de terrorismo.
Sin embargo, la definición “política” del terrorismo activamente buscada por la
ONU no es necesaria, ya que, al contrario de una idea acuñada y demasiado
abundantemente difundida, los actos de terrorismo se encuentran previstos,
definidos e incriminados por el derecho internacional, tanto si cometidos en
tiempo de guerra como en tiempo de paz.
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Por eso, la autora muestra que los actos de terrorismo pueden, en ciertos casos,
entrar, de facto, en la competencia de la Corte Penal Internacional. Los Estados
tienen que poner fin a esta incoherencia que provoca una nueva discriminación
entre las víctimas del mismo acto de terrorismo. En este ámbito la legislación
internacional tiene que desarrollarse fuera de toda consideración política.

Introduction
En décidant d'exclure le terrorisme de la compétence de la Cour pénale
internationale (CPI) au motif que cette infraction n'était pas définie, les Etats ont
renoncé, au moins provisoirement, à l'instauration d'une réponse pénale
universelle au terrorisme. Les disparités nationales qui en résultent sont
préjudiciables tant aux victimes qu'aux auteurs et complices de crimes de
terrorisme.

Au vu de cette dépendance affichée entre la définition du terrorisme et sa


sanction pénale, il importe donc de s'interroger 1) sur la réalité de la corrélation
entre l'organisation de la répression du terrorisme et la nécessité d'une définition
politique du terrorisme, 2) sur la qualification des infractions incriminées au regard
de la compétence de la CPI afin de savoir si les crimes de terrorisme en sont
réellement exclus.
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Nous observerons que si la définition politique du terrorisme, telle que recherchée


par l'ONU, présente un intérêt stratégique au regard de l'équilibre mondial, celle-
ci n'est pas nécessaire à la répression d'un acte de terrorisme, dès lors que ledit
acte est juridiquement prévu et érigé en infraction internationale. (I)
Dès lors, nous constaterons que l'acte de terrorisme est parfois susceptible
d'entrer, de facto, dans la compétence de la CPI. (II)

I. Définition du terrorisme : un faux débat ?


Si, depuis 1937, la communauté internationale est à la recherche d'une définition
politique du terrorisme, définition que le Secrétaire Général de l'ONU appelle
encore de ses voeux près de 100 ans après1, en revanche, il est erroné d'affirmer
que la question de la spécification des infractions terroristes comme celle de leur
répression, soit restée sans réponse.

A cet égard, les discussions au sein de l'ONU ont récemment marqué de nets
progrès (I.A.). Parallèlement au débat politique, l'analyse du droit positif montre à
l'évidence que les situations en cause sont bien couvertes par le droit
international (I.B.) et, qu'en conséquence, la problématique principale se situe
davantage au niveau de la mise en œuvre des dispositions existantes. (I.C.)

I. A. Hésitations onusiennes autour d'une définition politique du terrorisme


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Le questionnement autour de la définition du terrorisme s'est toujours heurté
aux mêmes obstacles, de nature très politique, car face à un acte de terrorisme,
la communauté internationale des Etats, tout en le condamnant, semble craindre
que l'accusation publique d'un groupe non étatique controversé, et, a fortiori un
Etat, ne mette à mal l'ensemble de l'édifice diplomatique international.

Ce faisant, de nombreux auteurs et décideurs pensent encore aujourd'hui que la


définition du terrorisme est un préalable nécessaire à son règlement judiciaire.

Ce n'est finalement qu'après les attaques du 11 septembre 2001 contre les Etats-
Unis que les Etats ont pris conscience qu'ils étaient confrontés à une menace

1. Le 8 juillet 2005, condamnant les attentats à Londres, Kofi Annan a estimé que ces
événements soulignaient "une fois de plus, l'importance de parvenir, en septembre, à une
définition commune du terrorisme, afin que tous les pays puissent être d'accord sur l'objet
de leur combat" ; le 12 juillet 2005, Kofi Annan réitérait, lors d'un point presse son appel à
l'adoption d'une convention contenant une définition du terrorisme reconnue par tous les
Etats membres ; le 25 juillet 2005, le SG indiquait : "ce qui s'est produit ces dernières
semaines, de Londres à Charm-El-Cheikh et ailleurs nous donne une raison
supplémentaire de parvenir à une définition du terrorisme qui puisse satisfaire tout le
monde". (site internet de l'ONU, Centre de nouvelles de l'ONU).
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majeure susceptible d'ébranler le système international.


Face à cette menace, caractérisée tant par son trans-frontiérisme que par la
radicalisation des auteurs qui affichent clairement leur volonté d'anéantir
"l'ennemi occidental" et qui sont capables de mobiliser des populations entières
indifféremment des frontières géographiques, la communauté internationale a
inscrit la lutte contre le terrorisme en tête de ses priorités.
Au risque de créer des "conflits de normes", les organisations régionales se sont
également orientées dans cette voie.2

Quant aux Etats, s'ils s'inspirent parfois des normes internationales pour la mise
en œuvre de moyens pour organiser la lutte contre le terrorisme et sa répression,
force est de constater que les aspects sécuritaires sont souvent privilégiés au
détriment du respect des règles fondamentales des droits de l'homme, le recours
à la lutte armée n'étant pas exclu pour certains d'entre eux. La riposte
internationale en Afghanistan autorisée par l'ONU3, l'intervention en Irak menée
dans le cadre de la "guerre totale au terrorisme" déclarée et conduite par les
Etats-Unis, la menace d'utiliser l'arme nucléaire contre le terrorisme4, montrent,
s'il en était besoin, que face à ce danger international, la réponse, loin d'être
universelle, est disparate, parfois même contestable sur le plan de la légalité, et
qu'elle n'obéit pas systématiquement à la voie du droit.
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Depuis les premières résolutions de l'Assemblée générale visant à prendre des
"mesures visant à prévenir" ou à "éliminer le terrorisme international"5, l'ONU a

2. L'ONU appelle, comme par la résolution 1566 du Conseil de sécurité, à la coordination


de ses travaux et de ceux des organisations régionales.
3. Cf. notamment les résolutions du Conseil de sécurité 1267 (1999) du 15 octobre 1999,
1333 (2000) du 19 décembre 2000, 1363 (2001) du 30 juillet 2001, 1373 (2001) du 28
septembre 2001,1390 (2002) du 16 janvier 2002.
4. Cf. Déclaration du Président français, J. Chirac : "Les dirigeants d'Etats qui auraient
recours à des moyens terroristes contre nous, tout comme ceux qui envisageraient
d'utiliser, d'une manière ou d'une autre, des armes de destruction massive, doivent
comprendre qu'ils s'exposeraient à une réponse ferme et adaptée de notre part. Cette
réponse peut être conventionnelle, elle peut aussi être d'une autre nature", 19 janvier
2006, lors d'une visite à la base opérationnelle des sous-marins nucléaires de l'Ile Longue.
5. L'Assemblée générale de l'ONU a adopté régulièrement, depuis le 18 décembre 1972
(A/Res.3043 (XXVII), date de la création du premier comité spécial chargé d'étudier cette
question, des résolutions relatives au terrorisme. Elle a aussi créé, par la résolution 51/210
du 17 décembre 1996, un Comité spécial chargé "d'élaborer une convention internationale
pour la répression des attaques terroristes à l'explosif, puis une convention internationale
pour la répression des actes de terrorisme nucléaire". Ces résolutions sont disponibles sur
le site de l'ONU.
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travaillé à la finalisation de nouveaux projets de traités, telles la Convention


internationale pour la répression du financement du terrorisme du 9 décembre
1999 et la Convention internationale pour la répression des actes de terrorisme
nucléaire du 13 avril 2005.6

Parallèlement, au cours des ans, le Conseil de sécurité s'est emparé de la


question en systématisant la condamnation des actes de terrorisme, quels que
soient le lieu et le contexte où ils sont commis, et en catégorisant le terrorisme
comme l'un des crimes internationaux les plus graves.

Ainsi, après avoir admis, en 1998, que "la répression des actes de terrorisme
[était] essentielle pour le maintien de la paix et de la sécurité internationale"7, le
Conseil a considéré "de tels actes [les épouvantables attaques terroristes qui ont
eu lieu le 11 septembre 2001] comme tout acte de terrorisme international,
comme une menace à la paix et la sécurité internationales"8.

Le Conseil a ensuite réitéré cette qualification dans chacune des résolutions


adoptées suite à la survenance d'un acte de terrorisme.9

En créant un comité ad hoc chargé de veiller à la mise en œuvre de ses


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précédentes résolutions sur le terrorisme10, le Conseil de sécurité est allé plus
loin puisque la résolution 1373 a été prise sur le fondement du Chapitre VII de la
Charte, "Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte
d'agression".

6. A/RES/59/290 du 15 avril 2005, convention ouverte à la signature du 14 septembre


2005 au 31 décembre 2006.
7. Résolution 1189 (1998) du 13 août 1998, suite aux attentats perpétrés le 7 août à
Nairobi (Kenya) et à Dar es-Salaam (Tanzanie).
8. Résolution 1368 (2001) du 12 septembre 2001, à propos des attentats commis à New-
York, Washington et en Pennsylvanie (Etats-Unis). Souligné par nous.
9 Résolutions 1377 (2001) du 12 novembre 2001 sur la menace à la paix et à la sécurité
résultant d'actes terroristes ; 1438 (2002) du 14 octobre 2002, à propos des attentats
perpétrés à Bali ; 1440 (2002) du 24 octobre 2002 à propos de la prise d'otages à
Moscou ; 1450 (2002) du 13 décembre 2002 détaillant 31 recommandations aux Etats ;
1452 (2002) du 20 décembre 2002, efforts déployés sur le plan international pour éliminer
le terrorisme ; 1455 (2003) du 17 janvier 2003 ; 1456 (2003) du 20 janvier 2003 ; 1465
(2003) du 13 février 2003, 1516 (2003) du 20 novembre 2003, 1530 (2004) du 11 mars
2004, 1611 (2005) 7 juillet 2005, 1618 (2005) du 4 août 2005.
10. Résolution 1373 (2001) du 28 septembre 2001.
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Avant cette date, une seule fois seulement, le Conseil de sécurité avait fondé
l'une de ses résolutions dans le domaine du terrorisme sur le Chapitre VII. C'était
en 1992, pour condamner la Libye suite aux attentats de Lockerbie et contre le
DC 10 de la Compagnie UTA.11
Après 2001, toutes les résolutions de portée générale relatives à la lutte contre le
terrorisme ont été prises par référence au Chapitre VII de la Charte des Nations
unies.12 Le Conseil de sécurité affirme, désormais systématiquement, que "le
terrorisme sous toutes ses formes et dans toutes ses manifestations constitue
l'une des menaces les plus graves pour la paix et la sécurité" et que "les actes de
terrorisme sont tous criminels et injustifiables, quels qu'en soient le mobile, le
moment ou les auteurs".13
Ainsi, depuis quelques années, non seulement le terrorisme est devenu un enjeu
prioritaire de la communauté internationale, mais ce crime est entré dans la
qualification très restreinte des crimes internationaux les plus graves et a été doté
de la plus haute qualification dans la typologie des infractions internationales.14

Parallèlement, tant les initiatives relatives à la mise en œuvre de ces décisions


que les travaux visant à mieux organiser la lutte contre le terrorisme se sont
multipliés. Dans ce processus, l'ONU a remis à son ordre du jour, la question de
la conclusion rapide d'une convention générale sur l'élimination totale du
terrorisme, sans pouvoir cependant aboutir, à ce jour, à un accord sur la définition
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du terrorisme.

Simultanément aux travaux menés par le Comité contre le terrorisme15, un

11. Résolution 748 du 31 mars 1992 : condamnation de la Libye à appliquer la Résolution


731 (1992).
12. Voir les résolutions 1452 (2002) du 20 décembre 2002, 1455 (2003) du 17 janvier
2003, 1526 (2004) du 30 janvier 2004,1566 (2004) du 8 octobre 2004, 1617 (2005) du 29
juillet 2005, 1624 (2005) du 14 septembre 2005, et, plus récemment la déclaration
présidentielle S/PRST/2006/18 du 25 avril 2006 suite au triple attentat de Dahab (Egypte).
13. Déclarations du Président du Conseil de sécurité S/PRST/2005/34 du 20 juillet 2005,
S/PRST/2005/45 du 4 octobre 2005, S/PRST/2005/53 du 31 octobre 2005, résolutions
1617 (op. cit.), 1624 (op. cit.).
14. Le crime de terrorisme pourrait même faire partie intégrante du jus cogens. Lire à ce
sujet, article du Prof. C. Bassiouni, "International Crimes: Jus cogens and Obligatio Erga
Omnes", Livre Noir, S.O.S. Attentats, février 2002, p. 265 et s.
15. Ce comité est "chargé de suivre l’application de la présente résolution avec l’aide des
experts voulus" (1373). A noter aussi les travaux menés par les Comités institués par les
résolutions 1640 (accès des acteurs non étatiques aux armes nucléaires), et 1267 (Comité
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"Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le


changement" a été mis en place par le Secrétaire général de l'ONU en 2003.16

Composé de 16 "sages"17, ce groupe était notamment chargé par le Secrétaire


Général de quatre tâches : "Premièrement, examiner les obstacles actuels à la
paix et à la sécurité ; Deuxièmement, envisager comment des mesures
collectives peuvent contribuer à surmonter ces obstacles ; Troisièmement,
examiner le fonctionnement des grands organes de l’Organisation des Nations
Unies et les relations entre eux ; et Quatrièmement, faire des recommandations
sur les moyens de renforcer l’Organisation des Nations Unies, par la réforme de
ses institutions et procédures."18

Dans ce cadre, il incombait à ce groupe "d'évaluer les menaces qui pèsent sur la
paix et la sécurité internationales, de dire en quoi nos politiques et nos institutions
actuelles nous permettent d'y faire face et de recommander des mesures propres
à donner à l'ONU les moyens de pourvoir à la sécurité collective au XXIe
siècle".19

Dans sa note A/59/565 du 2 décembre 2004, le Secrétaire Général, évoquant les


conclusions du groupe de personnalités de haut niveau, a mentionné la définition
du terrorisme proposée par ledit groupe.
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Là se situe, à notre sens, le progrès le plus net dans le débat onusien puisque le
groupe de travail affirme d'emblée que la définition du terrorisme "n'est pas tant
une question juridique, mais politique" et que "d'un point de vue juridique, la
quasi-totalité des formes de terrorisme sont interdites par l'une des 12

Al Qaida). Le groupe de travail créé en application de la résolution 1566 n'a pas, à ce jour,
été constitué.
16. Proposition formulée par K. Annan à l'Assemblée Générale de l'ONU le 23 septembre
2003 (Communiqué de presse SG/SM/8891)
17. Présidé par M. Anand Panyarachun, ancien Premier ministre de Thaïlande, sont
membres de ce groupe : M. Robert Badinter (France), M. Joao Clemente Baena Soares
(Brésil), Mme Gro Harlem Brundtland (Norvège), Mme Mary Chinery-Hesse (Ghana), M.
Gareth Evans (Australie), M. David Hannay (Royaume-Uni), M. Enrique Iglesias (Uruguay),
M. Amre Moussa (Egypte), M. Satish Nambiar (Inde), Mme Sadako Ogata (Japon), M.
Yevgeny Primakov (Fédération de Russie), M. Qian Qichen (Chine), Mme Nafik Sadiq
(Pakistan), M. Salim Ahmed Salim (Tanzanie), M. Brent Scowcroft (Etats-Unis).
18. Discours de Kofi Annan lors de l’ouverture du débat général de l’Assemblée le 23
septembre 2003, Communiqué de presse SG/SM/8891
19. Note du Secrétaire général, Cinquante-neuvième session de l'Assemblée Générale, 2
décembre 2004 A/59/565, Point 55 de l’ordre du jour, p. 1.
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conventions internationales contre le terrorisme, le droit coutumier international,


les Conventions de Genève ou le Statut de Rome (…)".20

Pour autant, ce groupe a souligné que "l'absence d'accord sur une définition
claire et bien connue nuit à la position normative et morale contre le terrorisme et
a terni l'image de l'ONU".21

Selon le groupe de haut niveau, cette définition du terrorisme devrait comporter


les éléments suivants :
a) affirmer, dans le préambule, que l'usage de la force par les Etats contre les
civils est réglementé par les Conventions de Genève et d'autres instruments et
que, s'il atteint un certain degré, il constitue un crime de guerre ou un crime
contre l'humanité ;
b) réaffirmer que les actes visés par les 12 conventions précédentes contre le
terrorisme relèvent du terrorisme et déclarer qu'ils constituent un crime au regard
du droit international ; et réaffirmer que le terrorisme en période de conflit armé
est interdit par les Conventions et Protocoles de Genève ;
c) renvoyer aux définitions figurant dans la Convention internationale de 1999
pour la répression du financement du terrorisme et à la résolution 1566 (2004) du
Conseil de sécurité ;
d ) Qualifier de terrorisme "tout acte, outre les actes déjà visés par les
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conventions en vigueur sur les différents aspects du terrorisme, les Conventions
de Genève et la résolution 1566 (2004) du Conseil de sécurité, commis dans
l'intention de causer la mort ou des blessures graves à des civils ou à des non-
combattants, qui a pour objet, par sa nature ou son contexte, d'intimider une
population ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale
à accomplir un acte ou à s'abstenir de le faire".22

Durant l'année 2005, le Secrétaire Général n'a cessé de plaider en faveur de la


conclusion rapide de la Convention générale sur l'élimination du terrorisme et
d'une définition du terrorisme.
Le 10 mars 2005, lors de la séance de clôture de la Conférence internationale sur
"la démocratie et le terrorisme, Kofi Annan a proposé une stratégie globale
respectueuse "des droits de l'homme et de la primauté du droit", pour lutter contre

20. Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le
changement, point 159, p. 51, i n note du Secrétaire Général, op. cit. ; Cf. nos
développements au point I.B.
21. op. cit.
22. op. cit. p. 52.
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le terrorisme, "une des principales menaces qui pèsent aujourd'hui sur


l'humanité".23

Poursuivant son plaidoyer, le Secrétaire Général de l'ONU indiquait, le 12 juillet


2005, "qu'il doit être possible de convenir simplement que le meurtre de civils non
armés, quelle que soit la cause défendue, est du terrorisme pur et simple", puis,
le 25 juillet, déclarait : "Ce qui s'est produit ces dernières semaines, de Londres à
Charm el-Cheikh et ailleurs nous donne une raison supplémentaire de parvenir à
une définition du terrorisme qui puisse satisfaire tout le monde (…). Les
terroristes sont reconnaissables à leurs actions. Une simple et claire déclaration
pourrait apporter un peu de clarté morale", espérant que la définition du
terrorisme soit acceptée lors du Sommet de septembre 2005.24

Pour sa part, le Président de l'Assemblée générale proposait la définition


suivante. "Prendre pour cible et tuer délibérément des civils et des non-
combattants ne saurait être justifié ou légitimé par quelque cause ou grief que ce
soit. Toute action visant à causer la mort ou des blessures graves chez des civils
ou des non-combattants, lorsqu'elle a pour objet, de par sa nature ou le contexte
dans lequel elle s'inscrit, d'intimider une population ou de contraindre un
gouvernement ou une organisation internationale à exécuter ou s'abstenir
d'exécuter un acte quelconque, ne saurait être justifiée par aucun motif et
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constitue un acte terroriste".25

Lors du Sommet mondial de septembre 200526, l'Assemblée Générale des


Nations unies a inscrit la question du terrorisme à son ordre du jour, sans
toutefois parvenir à un résultat concret. La déclaration adoptée à l'issue du
Sommet mondial, pour la partie consacrée au terrorisme, souligne "qu’il importe
de n’épargner aucun effort pour parvenir à un accord et conclure, à la
soixantième session de l’Assemblée générale, une convention générale relative
au terrorisme international" et que "pourrait être examinée la question de la tenue,
sous les auspices de l’Organisation des Nations unies, d’une conférence de haut
niveau pour formuler une réponse internationale au terrorisme sous toutes ses

23. Conférence organisée à Madrid, un an après les attentats du 11 mars 2004 : 191 morts
et près de 2000 blessés. Texte intégral du discours : communiqué de presse SG/SM/9757.
24. Déclarations de Kofi Annan lors de points avec la presse au siège de l'ONU, Centre de
nouvelles ONU, site web de l'ONU.
25. Projet de document proposé par le Président de l'Assemblée générale à la 59ème
session, A/59/HLPM/CRP.1/Rev.2, du 10 août 2005, p. 21.
26. Réuni à New York du 14 au 16 septembre 2005.
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260 International Review of Penal Law (Vol. 76)

formes et dans toutes ses manifestations".27

Pour sa part, la 6ème Commission a conclu les travaux de sa 60ème session, le 29


novembre 2005, par l'adoption de la résolution A/60/519 qui, concernant le projet
de convention globale contre le terrorisme, a finalement décidé de donner mandat
au Comité spécial de poursuivre les travaux et l'a convoqué pour une nouvelle
session à compter du 27 février 2006.28

Ce comité spécial a clos ses travaux le 3 mars 2006, sans parvenir à un


consensus sur le texte du projet de convention et dans la présentation de son
rapport "S'unir contre le terrorisme", le Secrétaire général de l'ONU a, une
nouvelle fois, considéré qu'il était "vital que les États Membres adoptent dès que
possible une convention générale sur le terrorisme international. 29

Pour autant, il faut noter que ce n'est pas tant à proprement parler la question de
la définition du terrorisme qui demeure en discussion, mais celle du champ
d'application du projet de Convention.30 En effet, les délégations considèrent que
le projet d'article 231 est "globalement acceptable et qu'il ne doit pas être
modifié".32

Par ailleurs, la question de la réparation des victimes du terrorisme, désormais


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évoquée, n'est pas réglée. A cet égard et à l'instar des déclarations de Kofi
Annan33, il est urgent que l'ONU mette rapidement en œuvre le point 10 de la

27. Points 83 et 84 du Document final du Sommet mondial de 2005, 15 septembre 2005


A/60/L.1, p. 24.
28. Cf. points 21 et 22 de la Res. A/60/519.
29. Allocution de M. Kofi Annan, Secrétaire général de l’ONU, à l’occasion de la
présentation de son rapport "S’unir contre le terrorisme: recommandations pour une
stratégie antiterroriste mondiale", devant l’Assemblée générale, le 2 mai 2006.
30. Cf. infra, I, B.
31. Le rapport du groupe de travail de la 6ème commission, A/6/C/55/L.2 du 19 octobre
2000 a dégagé une définition du terrorisme. Voir aussi les travaux relatés dans le rapport
A/C.6/54/L.2, 26 octobre 1999.
32. Rapport du Comité spécial "51/210", A/58/37, 7ème session, 31 mars-2 avril 2003,
p. 9.
33. Le 10 mars 2005 à Madrid, Kofi Annan a souligné "Il faut d'urgence donner suite à
cette proposition", op. cit. Dans son rapport A/60/825" S'unir contre le terrorisme" du 27
avril 2006 présenté à l'Assemblée générale le 2 mai 2006, le Secrétaire général a affirmé
"qu'une stratégie antiterroriste doit faire une large place aux victimes et à leurs droits".
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Revue Internationale de Droit Pénal (Vol. 76) 261

résolution 1566 adoptée le 8 octobre 2004 par le Conseil de sécurité34 car il est
tout aussi essentiel à l'équilibre international d'organiser la protection des victimes
du terrorisme et de leur accorder une véritable reconnaissance par l'organisation
d'un système de réparation complet et approprié.

I.B. Le terrorisme est juridiquement défini


Nonobstant les discussions politiques sur la définition du terrorisme, le droit positif
impose un constat objectif : "d'un point de vue juridique, la quasi-totalité des
formes de terrorisme sont interdites".35

Les actes de terrorisme sont prévus et sanctionnés par le droit international, que
ceux-ci soient commis en période de guerre comme en temps de paix. Erigés en
infractions pénales, les Etats parties aux traités interdisant les actes de terrorisme
sont invités, voire contraints, à transposer dans leur droit pénal interne ces
infractions et à mettre en œuvre les procédures de répression adéquates.

A cet égard, il convient de distinguer selon que les actes de terrorisme sont
commis en temps de paix ou en période de guerre.

En temps de guerre, les actes de terrorisme sont interdits par les Conventions
de Genève de 1949 et par leurs Protocoles additionnels de 197736.
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Plus généralement, le droit international humanitaire (DIH) interdit les attaques
contre les populations civiles. Cette disposition fondamentale est applicable à la
conduite des conflits armés, internationaux et non internationaux. 37

34. Le §10 de la résolution 1566 est relatif à la "possibilité de créer un fonds international
d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme et des membres de leur famille qui
pourrait être financé par contributions volontaires, et dont les ressources proviendraient en
partie des avoirs confisqués aux organisations terroristes, à leurs membres et
commanditaires".
35. cf. supra, note 20
36. Cf. articles 27, 33, 34 de la IVe Convention de 1949, 51, alinéa 2, du Protocole
additionnel I du 8 juin 1977, 4 et 13 du Protocole additionnel II du 8 juin 1977.
37. Cf. article 51, 2. du Protocole I du 8 juin 1977 : "Ni la population civile en tant que telle
ni les personnes civiles ne doivent être l'objet d'attaques. Sont interdits les actes ou
menaces de violence dont le but principal est de répandre la terreur parmi la population
civile" et art. 13, 2. du Protocole II : "Ni la population civile en tant que telle ni les
personnes civiles ne devront être l'objet d'attaques. Sont interdits les actes ou menaces de
violence dont le but principal est de répandre la terreur parmi la population civile."
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262 International Review of Penal Law (Vol. 76)

Reconnues comme des principes appartenant au droit coutumier, l'obligation de


distinguer entre les combattants et les civils d'une part, et l'interdiction d'attaquer
les populations civiles d'autre part, s'imposent obligatoirement aux Parties à un
conflit, quelle que soit leur qualité. "Les attaques ne doivent pas être dirigées
contre des civils" et "les actes ou menaces de violence dont le but principal est de
répandre la terreur parmi la population civile sont interdits".38

La Cour internationale de justice a par ailleurs considéré que ces interdictions


étaient applicables en toutes situations, de paix ou de conflit armé, comme
"considérations élémentaires d’humanité, plus absolues encore en temps de paix
qu'en temps de guerre".39

En temps de paix, les actes de terrorisme sont également incriminés et


prohibés.

A ce jour, 13 instruments internationaux prévoient et organisent la répression


d'actes de terrorisme.40

De portée générale ou sectorielle, ces Conventions et Protocoles semblent bien


couvrir l'intégralité des actes de terrorisme tels qu'ils se produisent aujourd'hui.
En effet, l'analyse des attentats commis ces dernières années dans le monde
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montre que les moyens les plus fréquemment utilisés sont l'emploi d'explosifs, les
prises d'otages, la piraterie aérienne : ce sont autant d'actes qui sont couverts par
les instruments internationaux.41

Les actes, dont ces instruments internationaux sont l'objet, sont expressément
désignés comme constituant soit des actes de terrorisme, soit des actes illicites.

38. Cf. Règles 1 et 2 de l'étude sur le droit coutumier réalisée par le CICR, "Customary
International Humanitarian Law", par Jean-Marie Henckaerts et Louise Doswald-Beck,
CICR et Cambridge University Press, 2005, anglais
39. C.I.J. Aff. des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci
(Nicaragua c. Etats-Unis d’Amérique) [fond]. Arrêt du 27 juin 1986, § 215 à 220
40. Les textes de ces instruments internationaux sont disponibles sur site de l'ONU :
http://untreaty.un.org/French/terrorisme.asp.
41. Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, 15
décembre 1997, Convention internationale contre la prise d'otages, 17 décembre 1979,
Convention relative aux infractions et à certains autres actes survenant à bord des
aéronefs, Tokyo, 1963, Convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs, La
Haye, 1970, Convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de
l’aviation civile, Montréal, 1971 et leurs protocoles additionnels.
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Revue Internationale de Droit Pénal (Vol. 76) 263

Dans tous les cas, ils sont qualifiés d'infractions justifiant une répression adaptée.

Le recours à des moyens non classiques, de type NBC, est également couvert
par des instruments internationaux spécifiques42, tandis que l'accès des acteurs
non étatiques aux armes nucléaires, chimiques et biologiques est largement
discuté.43

Enfin, quel que soit le moyen utilisé et quel que soit le contexte, le financement
du terrorisme est érigé en infraction internationale par la convention internationale
pour la répression du financement du terrorisme du 9 décembre 1999.

Par ailleurs, ainsi que l'a rappelé M. Kofi Annan en mars 200544, les instruments
applicables en temps de paix et en temps de guerre sont complémentaires et non
exclusifs, contrairement aux allégations de certains Etats qui interprètent certains
des instruments internationaux comme excluant le terrorisme d'Etat : là réside,
avec la question de la lutte dans le cadre du droit des peuples à disposer d'eux-
mêmes, l'un des arguments récurrents dans les discussions relatives à la
définition du terrorisme.

La complémentarité de ces instruments est effective, soit que l'acte de terrorisme


désigné ait déjà été prévu et interdit par le DIH45, soit que le traité prévoie
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l'infraction quel que soit le contexte de sa commission. Ainsi, la Convention
relative au financement du terrorisme est applicable indistinctement en temps de
guerre et en période de paix. 46

42. Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des


armes bactériologiques (biologiques) ou à toxines et sur leur destruction du 10 avril 1972,
Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de
l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction, du 13 janvier 1993. La Convention
internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire, adoptée par
l'Assemblée générale des Nations Unies le 13 avril 2005, n'est pas encore entrée en
vigueur.
43. Voir par exemple, la résolution 1540 (2004) du 28 avril 2004 du Conseil de sécurité.
44. Déclaration du Secrétaire général de l'ONU du 23 mars 2005 : "nous n'avons pas
besoin de débattre du fait que les Etats peuvent être coupables de terrorisme, parce que
l'usage délibéré de la force contre des civils par des Etats, est déjà clairement interdit et
condamné par le droit international", Centre de nouvelles de l'ONU.
45. Voir par exemple : art. 12 de la convention contre la prise otages, préambule et art. 19
de la Convention pour la répression des attentats terroristes à l'explosif.
46. Cf. art. 2, 1) b) et art. 21 de la Convention du 9 décembre 1999.
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264 International Review of Penal Law (Vol. 76)

Enfin, les diverses formes du terrorisme sont bien incriminées, en période de


guerre comme en temps de paix, et leur répression est organisée. Les Etats
parties aux instruments pertinents sont obligés de prévoir leur compétence pour
ce type d'infraction dans leur droit pénal interne47.

Cependant, il convient de demeurer vigilant à ce que les éléments constitutifs de


la définition en cours de discussion à l'ONU ne viennent pas affaiblir les règles du
DIH en vigueur. Il s'agit des discussions autour du projet d'article 18 relatif aux
situations à exclure du champ d’application du projet de convention. Certains
Etats sont favorables à l'inclusion de l'emploi par les Etats des forces armées
contre les civils. D'autres considèrent que les populations sous occupation
étrangère ont le droit de résister et qu'aucune définition du terrorisme ne devrait
annuler ce droit.48

Il convient, dans ce débat, que les Etats prennent garde de ne pas annihiler les
dispositions pertinentes du DIH, notamment celles applicables en cas de conflit
armé non international, en décidant de qualifier de "terroristes", sans distinction,
tous les actes de "groupes armés organisés"49, alors même que certains de ces
actes sont, à ce jour, considérés comme licites par le DIH.
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47. Une disposition commune aux 4 conventions du 12 août 1949 (art. 49, al. 2 de la
Convention I, art. 50 de la Convention II, 129 de la Convention III, 146 de la Convention
IV), applicable en cas de conflit armé, prévoit que "Chaque Partie contractante aura
l'obligation de rechercher les personnes prévenues d'avoir commis, ou d'avoir ordonné de
commettre, l'une ou l'autre de ces infractions graves, et elle devra les déférer à ses
propres tribunaux, quelle que soit leur nationalité. Elle pourra aussi, si elle le préfère, et
selon les conditions prévues par sa propre législation, les remettre pour jugement à une
autre Partie contractante intéressée à la poursuite, pour autant que cette Partie
contractante ait retenu contre lesdites personnes des charges suffisantes." En temps de
paix, l'obligation pour les Etats de prévoir dans leur droit interne la possibilité de
poursuivre, arrêter, juger ou extrader, les auteurs présumés d'actes de terrorisme est
prévue par chacun des 13 instruments internationaux : art. 5 de la convention du
17.12.1979, art. 6 de la Convention du 14.12.1973, art. 4 à 9 de la Convention du
15.12.1997 ; art. 6 à 9 de la convention du 09.12.1999 qui prévoit également la poursuite
des personnes morales (liste non exhaustive).
48. Cf. rapport du groupe de travail de la 6ème commission, A/c.6/59/L.10 du 8 octobre
2004 p.4, note du Secrétaire Général A/59/565 du 2 décembre 2004, rapport du groupe de
travail de la 6ème commission, A/C.6/60/L.6, du 14 octobre 2005 et rapport
A/AC.252/2006/CRP.1 (session 2006).
49. Conformément à l'article 1er du Protocole II du 8 juin 1977, additionnel aux
Conventions de Genève du 12 août 1949.
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Revue Internationale de Droit Pénal (Vol. 76) 265

Dans ce débat, il nous semble que les Etats doivent absolument éviter de
confondre le but poursuivi avec les moyens employés et, à l'instar de Yves
Sandoz, "il convient toujours de rappeler sans la moindre hésitation que le
terrorisme est prohibé sans aucune nuance par le droit international, que ce
soient les droits de l'homme en temps de paix ou le droit international humanitaire
en temps de conflit armé. On peut expliquer le terrorisme et on doit certainement
chercher à analyser ses causes profondes, mais on ne saurait le justifier".50

Retenons donc que, contrairement à une idée reçue et trop abondamment


véhiculée, les actes de terrorisme sont prévus, définis, et incriminés.

L'ONU reconnaît d'ailleurs que l'ensemble normatif existant est tout à fait
pertinent et que l'accent doit désormais être mis sur la coopération internationale
et sur la mise en œuvre51.

I.C. La question de la mise en œuvre


Puisqu'il est démontré que, dans la quasi totalité des cas, les actes de terrorisme
tels qu'ils se caractérisent, constituent des infractions pénales prévues et
incriminées, l'un des principaux défis est de parvenir à ce que les Etats parties
aux instruments internationaux pertinents dans le domaine du terrorisme
respectent leurs engagements et, pour les autres, qu'ils y adhèrent.
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En effet, au-delà de la focalisation politique sur la recherche d'une définition
longtemps "introuvable" du terrorisme, et pour parvenir à une véritable
universalité dans ce domaine, la première étape est de travailler à la ratification
des instruments pertinents par le plus grand nombre d'Etats. Ensuite, l'effort doit
se porter sur la réalité de l'incorporation dans le droit pénal interne des Etats des
conventions et protocoles applicables en temps de guerre comme en temps de
paix, et enfin à la réalité de leur mise en œuvre.

Consciente de l'importance de ce défi, l'ONU a engagé en 2003, un travail


d'envergure par l'adoption du Plan Global contre le Terrorisme. En charge de la
mise en œuvre de ce plan, l'Office des Nations Unies contre la Drogue et le
Crime (ONUDC) fournit un important travail pour inciter et convaincre les Etats
qui ne l'ont pas encore fait à ratifier ou à adhérer aux instruments internationaux
de lutte contre le terrorisme et, pour les Etats déjà parties, à les assister dans

50. Yves Sandoz, "Terrorisme et action internationale humanitaire d'urgence", discours


prononcé le 23 février 202 lors de la 7ème conférence annuelle de l'université de Webster,
'Humanitarian Values for the Twenty-First Century'
51. Cf. Déclaration du SG de l'ONU, Madrid, 11 mars 2005, op. cit.
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266 International Review of Penal Law (Vol. 76)

l'adaptation de leur législation pénale interne comme dans la mise en pratique de


leurs nouvelles dispositions52.
Toutefois, l'état des ratifications ou adhésions demeure insuffisant.

Si, en temps de conflit armé international, les conventions de 1949 sont


d'application quasi universelle, il n'en est pas de même en cas de conflit armé
non international53. Par ailleurs, en période de paix, si le nombre de ratifications
va croissant, on ne saurait encore parler d'universalité.54

Pourtant, le travail de mise en œuvre nationale des instruments internationaux est


essentiel à l'uniformité de la réponse pénale au terrorisme dès lors que l'infraction
de terrorisme a été exclue de la compétence de la CPI.

II. Vers un traitement judiciaire international du terrorisme ?


Si la prétendue absence de définition ne fait pas obstacle au règlement judiciaire
de la quasi-totalité des actes de terrorisme tels que nous les connaissons
aujourd'hui, la principale difficulté réside dans l'absence de cohérence dans la
mise en œuvre des règles répressives. Faute d'une coopération internationale
effective et compte tenu de l'insuffisance de l'incorporation des règles
internationales dans les législations internes, force est de constater que les
systèmes répressifs nationaux sont disparates, que ces disparités conduisent ou
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risquent de conduire à des dérives et abus, tant au regard des droits de la
défense que vis-à-vis des victimes.

Par ailleurs, au motif qu'il ne serait pas défini, le terrorisme a été explicitement
exclu de la compétence de la CPI. A cet égard, certains Etats et certains

52. Cf. J.P. Laborde, « Les Nations unies et la lutte contre le terrorisme. Aspects juridiques
et pénaux », in "Terrorisme, victimes et responsabilité internationale", p. 91, S.O.S.
Attentats, Ed. Calmann-Lévy, 2003. Consulter également le site de l'ONUDC :
www.unodc.org
53. 192 Etats sont parties aux quatre Conventions de Genève du 12 août 1949 ; 163 au
Protocole I du 8 juin 1977 et 159 au Protocole II relatif aux conflits armés non
internationaux.
54. Ainsi par exemple, 146 Etats sont Parties à la Convention internationale pour la
répression des attentats terroristes à l'explosif, 153 à la Convention internationale contre la
prise d'otages, 181 à la Convention relative aux infractions et à certains autres actes
survenant à bord des aéronefs, 183 à la Convention pour la répression d'actes illicites
dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, 153 à la Convention internationale pour la
répression du financement du terrorisme. La Convention internationale pour la répression
des actes de terrorisme nucléaire a recueilli 120 signatures et a été ratifiée par 2 Etats (au
09.05.06).
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Revue Internationale de Droit Pénal (Vol. 76) 267

chercheurs en tirent argument pour conclure que le crime de terrorisme est


définitivement exclu du système pénal international.

Pourtant, tout comme pour la question de la définition du terrorisme, et


contrairement à une idée trop fréquemment véhiculée, le crime de terrorisme
n'est pas totalement exclu de la compétence de la CPI. (II.A.) Il ne subsiste, en
réalité, qu'un "petit" périmètre qui ne supporte pas l'homogénéité de traitement.
Cette lacune a de sérieuses répercussions tant sur les droits des victimes que sur
ceux de la défense. (II.B.)

II. A. La CPI est compétente pour connaître de certains crimes de terrorisme


Il convient de distinguer selon que les actes de terrorisme sont commis en temps
de guerre ou en temps de paix.

En temps de guerre, le DIH interdit explicitement le recours au terrorisme et, de


manière générale, interdit toutes les attaques contre les personnes civiles.55 La
violation de cette disposition constitue une infraction grave au DIH au sens de
l'article 85, 3, a) du Protocole I du 8 juin 1977.

Le DIH ne distinguant pas entre crimes de guerre et crimes contre l'humanité, la


violation d'une de ses dispositions est susceptible d'être qualifiée soit de crime de
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guerre soit de crime contre l'humanité.56

Il convient donc de rapprocher les dispositions du DIH de celles du Statut de la


CPI.

Aux termes de l'article 5 du Statut de Rome, la CPI est compétente pour


connaître des crimes de guerre. L'article 8 2) du Statut précise que : "on entend
par "crimes de guerre" :
"a) Les infractions graves aux Conventions de Genève du 12 août 1949, à savoir
l'un quelconque des actes ci-après lorsqu'ils visent des personnes ou des biens
protégés par les dispositions des Conventions de Genève :".
Suit une énumération des actes considérés. Dans cette liste, sont expressément
désignés :
"i) L'homicide intentionnel ; (…) iii) Le fait de causer intentionnellement de
grandes souffrances ou de porter gravement atteinte à l'intégrité physique ou à la

55. Cf. supra.


56. Sur ce sujet, "La qualification des infractions graves au droit international humanitaire",
Gh. Doucet, in Mise en œuvre du Droit International Humanitaire, Martinus Nijhoff
Publishers (1989).
RIDP 251-274 7/07/06 18:41 Page 268

268 International Review of Penal Law (Vol. 76)

santé ;" (…), viii) La prise d'otages ;".


b) Les autres violations graves des lois et coutumes applicables aux conflits
armés internationaux dans le cadre établi du droit international, à savoir, l'un
quelconque des actes ci-après :".

Suit une énumération des actes considérés. Dans cette liste, sont expressément
désignés :
"i) Le fait de diriger intentionnellement des attaques contre la population civile en
tant que telle ou contre des civils qui ne participent pas directement part aux
hostilités ; ii) Le fait de diriger intentionnellement des attaques contre des biens
de caractère civil, c'est-à-dire des biens qui ne sont pas des objectifs militaires ;
(…) v) Le fait d'attaquer ou de bombarder, par quelque moyen que ce soit, des
villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus et qui ne sont
pas des objectifs militaires ; (…) xvii) Le fait d'employer du poison ou des armes
empoisonnées ; (…) xviii) Le fait d'employer des gaz asphyxiants, toxiques ou
similaires, ainsi que tous liquides, matières ou procédés analogues ;(…) xxi) Les
atteintes à la dignité de la personne, notamment les traitements humiliants et
dégradants ;".

La CPI est également compétente pour les crimes de guerre commis en cas de
conflit armé non international :
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"c) En cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international, les
violations graves de l'article 3 commun aux quatre Conventions de Genève
du 12 août 1949, à savoir l'un quelconque des actes ci-après commis à l'encontre
de personnes qui ne participent pas directement aux hostilités, y compris les
membres de forces armées qui ont déposé les armes et les personnes qui ont été
mises hors de combat par maladie, blessure, détention ou par toute autre
cause :"

Etant précisé que ces dispositions ne sont pas applicables aux situations de
troubles internes et de tensions intérieures (d), suit une énumération des actes
considérés. Dans cette liste, sont expressément désignées :
"i) Les atteintes à la vie et à l'intégrité corporelle, notamment le meurtre sous
toutes ses formes, les mutilations, les traitements cruels et la torture ; ii) Les
atteintes à la dignité de la personne, notamment les traitements humiliants et
dégradants ; iii) Les prises d'otages ;(…)".

En cas de "conflits armés qui opposent de manière prolongée sur le territoire d'un
État les autorités du gouvernement de cet État et des groupes armés organisés
ou des groupes armés organisés entre eux" (f) (à l'exclusion des situations de
troubles internes et de tensions intérieures), le Statut précise que sont également
qualifiés de crimes de guerre :
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"e) Les autres violations graves des lois et coutumes applicables aux conflits
armés ne présentant pas un caractère international, dans le cadre établi du droit
international, à savoir l'un quelconque des actes ci-après :".
Suit une énumération des actes considérés. Dans cette liste, sont expressément
désignés :
"i) Le fait de diriger intentionnellement des attaques contre la population civile en
tant que telle ou contre des personnes civiles qui ne participent pas directement
aux hostilités ; (…)".

Ces dispositions sont précisées par le règlement de la CPI relatif aux éléments
des crimes (article 8).

Cela signifie qu'un acte de terrorisme commis en temps de conflit armé,


international ou non international, dès lors qu'il s'attaque à des personnes civiles
ou à des populations civiles, entre dans la compétence de la CPI qui pourra donc
juger les auteurs de tels actes, sous réserve qu'elle soit compétente ratione
temporis et que la situation soit recevable, étant rappelé que la CPI "est
complémentaire des juridictions pénales nationales".57

Par ailleurs, le Statut de la CPI qualifie un certain nombre d'actes de crimes


contre l'humanité, que ceux-ci soient commis en temps de guerre ou en période
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de paix. Ainsi, certaines infractions graves au DIH peuvent être qualifiées de
crimes contre l'humanité.

L'article 7 § 1 du Statut de la CPI ne distingue pas entre "temps de paix / temps


de guerre", considérant que constitue un crime contre l'humanité les actes,
limitativement énumérés dans cet article, "commis dans le cadre d'une attaque
généralisée ou systématique lancée contre toute population civile et en
connaissance de cette attaque".

Suit une énumération des actes considérés. Dans cette liste, sont expressément
désignés : "a) Meurtre ; (…), e) Emprisonnement ou autre forme de privation
grave de liberté physique en violation des dispositions fondamentales du droit
international ; f) Torture ; (…), h) Persécution de tout groupe ou de toute
collectivité identifiable pour des motifs d'ordre politique, racial, national, ethnique,
culturel, religieux ou sexiste au sens du paragraphe 3, ou en fonction d'autres
critères universellement reconnus comme inadmissibles en droit international, en
corrélation avec tout acte visé dans le présent paragraphe ou tout crime relevant
de la compétence de la Cour ; (…), k) Autres actes inhumains de caractère

57. Cf. article 11, article 17 et préambule du Statut.


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analogue causant intentionnellement de grandes souffrances ou des atteintes


graves à l'intégrité physique ou à la santé physique ou mentale".

L'article 7 précise que "par "attaque lancée contre une population civile", on
entend le comportement qui consiste en la commission multiple d'actes visés
au paragraphe 1 à l'encontre d'une population civile quelconque, en application
ou dans la poursuite de la politique d'un État ou d'une organisation ayant pour but
une telle attaque ;" (§ 2, a) et que "par "torture", on entend le fait d'infliger
intentionnellement une douleur ou des souffrances aiguës, physiques ou
mentales, à une personne se trouvant sous sa garde ou sous son contrôle;
l'acception de ce terme ne s'étend pas à la douleur ou aux souffrances résultant
uniquement de sanctions légales, inhérentes à ces sanctions ou occasionnées
par elles ;" (§ 2, b).

Ces dispositions sont précisées par le règlement de la CPI relatif aux éléments
des crimes (article 7).

En conséquence et eu égard au champ de compétence ratione materie de la CPI,


il ne paraît pas impossible de considérer qu'un crime de terrorisme puisse entrer
dans la compétence de la CPI pour autant que l'acte en cause réunisse tous les
éléments constitutifs du crime contre l'humanité tels que prévus à l'article 7 du
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Statut de la CPI et rien ne peut, a priori, faire obstacle à ce que la CPI ait à en
connaître, sous réserve, naturellement, que les autres éléments de compétence
soient réunis.58

Ainsi, le Président de la CPI, Philippe Kirsch, a souligné que "le Statut de la CPI
ne comprenait pas le terrorisme parmi les crimes qui relèvent de sa compétence,
mais que ce crime pourrait par ailleurs être considéré comme un crime contre
l'humanité, et faire dès lors l'objet de sanctions internationales pour ce motif,
outre celles déjà disponibles sous d'autres chefs".59

Se référant à l'article 7 du Statut, Philippe Kirsch indique "qu'il faudrait donc qu'un
Procureur prouve quatre différents éléments pour qu'un crime soit considéré
comme crime contre l'humanité : 1) que certains actes ont été commis, 2) qu'ils
l'ont été dans le cadre d'une attaque généralisée ou systématique, 3) que
l'attaque était lancée contre une population civile, en application ou dans la

58. Particulièrement les règles relatives à la compétence ratione temporis de la Cour, à


l'exercice de sa compétence, à son caractère complémentaire des juridictions nationales.
59. « Terrorisme, crimes contre l'humanité et Cour pénale internationale », in "Livre Noir",
op. cit., p. 111.
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poursuite d'une politique d'un Etat ou d'une organisation, et 4) que l'auteur de ces
actes savait qu'ils faisaient partie d'une attaque généralisée ou systématique".60
Il résulte de cette analyse qu'en pratique, seuls certains actes de terrorisme sont
exclus de la compétence de la CPI : il s'agit de ceux commis en temps de paix qui
ne remplissent pas les critères constitutifs de la qualification de crime contre
l'humanité.

II. B. Une réponse pénale universelle au terrorisme


Il ne paraît guère cohérent que le même crime, selon qu'il est commis en temps
de guerre ou en temps de paix, ne reçoive pas le même traitement pénal.

Cela paraît d'autant moins pertinent depuis que les crimes de terrorisme ont été
érigés au rang des infractions les plus graves au droit international.61

Par ailleurs, le Conseil de sécurité rappelle avec constance les obligations des
Etats dans l'organisation de la répression, telles qu'inscrites dans les instruments
internationaux.

Ainsi, après les attentats à Londres du 7 juillet 2005, le Conseil de sécurité de


l'ONU a réaffirmé que "les actes de terrorisme sont tous criminels et injustifiables"
et a demandé à tous les Etats "de coopérer pour traduire en justice,
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conformément au principe 'extrader ou poursuivre', les auteurs, organisateurs et
commanditaires d'actes de terrorisme"62. Suite à la série d’attentats à la bombe à
New Delhi (Inde) le 29 octobre 2005, le Conseil a souligné "la nécessité de
traduire en justice les auteurs, organisateurs et commanditaires de ces actes de
violence répréhensibles ainsi que ceux qui les ont financés et demande
instamment à tous les États, conformément aux obligations qui leur incombent en
vertu du droit international et de ses résolutions 1373 (2001) et 1624 (2005)".63

Malgré ces appels, l'absence de réponse pénale universelle demeure. Elle est
source de disparités nationales considérables dans la répression des actes de
terrorisme et elle introduit des incohérences de traitement entre les victimes du
terrorisme.

Si dans certains systèmes nationaux, comme en France, les victimes ont la

60. op. cit. p. 120.


61. Cf. I. A., notes 12 et 13.
62. Déclaration présidentielle du 20 juillet 2005.
63. Déclaration présidentielle S/PRST/2005/53 du 31 octobre 2005.
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capacité de se porter partie civile au procès pénal et d'avoir ainsi la possibilité


d'être, un jour, confrontées à l'auteur de l'infraction qu'elles ont subie, tel n'est pas
le cas dans tous les systèmes juridiques. En outre, sur le plan national, les
victimes se heurtent trop souvent encore, pour diverses raisons, à une justice non
rendue, soit qu'il y ait une absence totale de pistes pertinentes, soit à l'inverse,
qu'elles se heurtent à quelques frilosités diplomatico-judiciaires, lorsque ce sont
des dirigeants d'Etats qui sont présumés commanditaires ou financiers d'actes de
terrorisme.

Pourtant, l'accès au procès pénal est l'un des éléments essentiels de la


réparation des victimes du terrorisme et aucune indemnisation ne remplacera
jamais la réparation qu’un procès contradictoire peut apporter aux victimes.64
Le Statut de la CPI est venu accentuer encore ces discriminations en introduisant
une différence de traitement d'une part entre les victimes d'actes de terrorisme et
les victimes d'autres infractions graves au droit international, d'autre part entre les
victimes d'actes de terrorisme puisque certaines peuvent avoir accès à la CPI et
d'autres pas.
C'est pourquoi il nous paraît indispensable d'associer aux mesures prises dans le
cadre de la lutte contre le terrorisme, une réponse universelle cohérente en
rendant la CPI compétente pour en connaître.
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En réalité, de nombreux éléments très subjectifs ont pollué les négociations
préalables à l'adoption du Statut de Rome. Trop nombreux encore étaient ceux
qui considéraient le terrorisme comme un acte politique relevant de la seule
compétence interne des Etats. Or, c'était sans prendre en considération le fait
que la CPI ne dispose que d'une compétence subsidiaire ou complémentaire, ce
qui évitait dans nombre de cas que la CPI soit saisie d'affaires considérées
comme "internes" par certains Etats. En outre, l'exclusion du terrorisme a été
largement motivée par les divergences exprimées par les Etats, autour de la
notion de "terrorisme d'Etat".

Cette totale absence de clairvoyance quant à la mondialisation du terrorisme


trans-frontiérisme a conduit à exclure le terrorisme de la compétence de la CPI
alors qu'historiquement les tous premiers projets de création d'une juridiction
pénale internationale avaient été motivés pour sanctionner le terrorisme.65

64. « Reconnaissance internationale des droits des victimes », Cherif Bassiouni, in


"Terrorisme, victimes et responsabilité pénale internationale", op. cit., p. 134 et s.
65. Inclure le terrorisme dans la compétence d'une juridiction internationale pénale
permanente était inscrite en 1937 dans le projet de convention sur le terrorisme. Cette idée
a été reprise par la Commission du droit international de l'ONU en 1994.
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On peut imaginer que la voie choisie eut été différente si la négociation du Statut
de la CPI avait été postérieure aux attentats du 11 septembre 2001. A supposer
que la Cour eut pu exercer sa compétence, tout laisse à penser que ces actes
réunissaient les éléments constitutifs de la qualification de crime contre
l'humanité. Si ces mêmes actes avaient été commis dans le cadre d'un conflit
armé, ils auraient été constitutifs d'une infraction grave au DIH.66 Dans tous les
cas, il est probable que ces actes de terrorisme auraient pu entrer dans la
compétence de la Cour.

L'analyse pointilleuse des attentats multiples commis à Madrid le 11 mars 2004 et


à Londres le 7 juillet 2005 conduirait certainement aux mêmes conclusions.

Plus avant, il conviendrait d'examiner avec précision l'ensemble des actes de


terrorisme perpétrés par un même groupe, en plusieurs endroits du monde, à des
périodes différentes et l'intention qui les anime, afin de vérifier si ces actes ne
répondent pas aux critères constitutifs du crime contre l'humanité au sens de
l'article 7 du Statut de la CPI.

Telle sont les questions que se pose, en d'autres termes, le Président de la CPI
et auxquelles la nouvelle juridiction pénale internationale aura peut-être à
connaître un jour.67
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Sur ces points spécifiques, s'il ne paraît pas indispensable pour certains cas de
créer un crime sui generis, il serait cohérent, lors de la révision du Statut de
Rome68, d'inclure dans la compétence de la Cour les actes de terrorisme tels que
définis par les instruments internationaux pertinents.
C'est déconnectée de toute considération politique que la législation
internationale doit évoluer. L'équilibre international en dépend.

66. Sur ce point, "Le droit international humanitaire face au terrorisme", F. Bugnion, 26
octobre 2002.
67. Dans l'article suscité, Ph Kirsch conclut : "d'abord, il certainement prématuré de
conclure que l'omission du crime de terrorisme du Statut de Rome exclut nécessairement
tous les actes de terrorisme du champ d'application du Statut ; ensuite, et plus
précisément, certains actes de terrorisme pourraient vraisemblablement faire l'objet de
poursuites, dans ce contexte comme dans d'autres, en tant que crimes contre l'humanité,
pourvu qu'ils satisfassent à un certain nombre de critères généralement acceptés".
68. La Conférence de révision se réunira en 2009.