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Camille

El-Boustany



Finances publiques

abirached@gmail.com

INTRODUCTION:

Section I: Définition
Section II: Nous étudierons par la suite l’objet
Section III: Sources normatives des finances publiques

Section I: Définition

La science des finances publiques est une science dont les problèmes sont
traités par une multitude de disciplines dont le droit, la politique, l’histoire,
l’économie, la sociologie, la gestion. Mais par dessus tout la science des finances
publiques est un instrument privilégier de création et d’analyse des société
politiques. Elle est également un instrument d’évolution et d’action de ces
sociétés. En effet, le pouvoir financier est depuis longtemps très étroitement
impliqué avec le pouvoir politique. La science des pouvoirs publics est donc
fondamentalement d’essence politique.
Gaston Jèze : ‘’ Faire abstraction du facteur politique c’est tenir pour négligeable
ce fait historique que de tout temps la plupart des grandes réformes politiques ou
sociale ont eu des causes financières et de très importants problèmes financiers, qui
ont été posé et résolu sous l’influence de causes politiques.’’

Par I : Les finances publiques, instrument de création des sociétés politiques
Par II : Les finances publiques, instrument d’analyse des sociétés politiques
Par III : Les finances publiques, instrument d’action et d’évolution des sociétés
politiques

Paragraphe I : Les finances publiques, instrument de création
des sociétés politiques

Magna Carta 1215 è Grande Charte Britannique des droits.
Elle fut adoptée au 13ème siècle sous le règne du Roi Jean Sans Terre qui perd des
territoires Britannique en France et en Normandie. Manquant de ressources, le
Roi augmente les impôts à plusieurs reprises en Grande Bretagne et il attise la
colère des barrons, de la noblesse qui vont se révolter et s’emparer de la capitale
(Londres). C’est-la que le roi signera la grande charte dans laquelle il s’engage de
ne plus lever les impôts sans le consentement de ceux qui le payent. Naissance
donc du principe du consentement à l’impôt è « No tax without
representation ».

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Il faut donc des représentants, création du Grand Conseil ancêtre du Parlement
Britannique. Nos régimes parlementaires sont donc issus de problèmes
financiers, publics…
‘’Petition Of Right’’ 1628 à marque la reconnaissance du Roi Charles 1er du
droit de la Chambre des Communes Britannique, de voter l’impôt.

Le Bill of Right de 1689 réaffirme que le roi ne peut lever l’impôt sans le
consentement du conseil.

1789 è la France était en guerre contre la Grande Bretagne aux USA à alourdit
les impôts à grande crise financière à l’origine de la révolution.
C’est une crise financière qui est à la cause de la révolution et de la fin du régime
dut à la participation couteuse de la France dans la guerre des USA et à un impôt
inégalement réparti entre le clergé, la noblesse et le tiers état à cela à mener à la
révolution et à la rédaction de la DDHC. Il est donc important d’annoter les
articles 13 et 14 de cette déclaration.

Article 13 DDHC è « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses
d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être
également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés.»

Article 14 DDHC è « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes
ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir
librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le
recouvrement et la durée.»
Nos états parlementaires ce sont construits autour de cette élaboration et ce sont
les besoins financiers qui ont été à l’origine de l’état budgétaire.

Ex : Tunisie è crise financière à révolution à changement de régime à coup
d’envoi du printemps arabe.

C’est aussi un instrument d’analyse. Jean Bodin écrivait en 1576 les finances
publiques sont le nerf de l’Etat et en effet, les finances publiques sont à la fois le
miroir et le moteur de l’Etat. Un Etat peut apparaître libéral ou interventionniste
en fonction des Parlements sur les personnes, les actions qu’il conditionne et les
dépenses qu’il effectue. Moteur des finances publiques, elles sont motrices dans
la mesure où elles permettent à l’état d’agir sur l’économie ou d’en régulariser le
coût. Elle permet aussi d’agir sur la vie politique.

Paragraphe II : Les finances publiques, instrument d’analyse des
sociétés politiques

C’est une grille de lecture complète, riche, de l’Etat, des réalités, de l’évolution et
aussi des perspectives de notre société. Elle nous offre en effet des indices sur
notre situation politique, économique et sociale d’un Etat donné et nous donne
une idée de la politique suivie par cet Etat.
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En analysant les ressources d’un Etat, si on constate que les dépenses
d’investissements étatiques dans l’infrastructure (ponts, autoroutes, ports,
aéroport … ) ou dans la construction de logements sont élevés on en déduit que
nous somme dans un Etat en pleine croissance économique. Si par contre elles
sont faibles et peu élevées par rapport aux dépenses et prestations sociales
(RSA…) on devine qu’on est dans une situation de récession économique.
L’étude des ressources fiscales nous donne beaucoup d’indices sur le degré de
développement de cet Etat. Si on constate que les ressources fiscales d’un Etat
dont les impôts sont importants, organisé dans le cadre d’un régime fiscale
cohérent et rigoureux on peut en déduire qu’on est en présence d’un état
économique développer.

L’étude des dépenses publiques nous permet d’appréhender la politique du
gouvernement (armement, éducation, santé, recherche, prestations sociales … )
quel domaine politique est privilégier par l’Etat (niveau de vie, évolution des
prix, niveau de l’inflation monétaire).

Ex : Cadre d’un Etat qui maintient les impôts à un niveau très élevé. On peut
s’attendre à ce que les contribuables répercutent ces prélèvements sur les prix
des biens et des services offerts sur le marché. Il s’en suit une augmentation
générale et durable des prix à inflation. Baisse du pouvoir d’achat à achète
moins à circuit économique en ralentissement.
Les finances publiques nous offres des idées sur la connaissance de la réalité de
la structure politique, constitutionnelle et administrative d’un état donné (états
unitaire, fédéral, compose, unitaire décentralise, régionaux).

Ex : Etat dont la structure constitutionnelle et administrative est celle d’un état
fédéral, unitaire décentralisée.

àLa France est-elle réellement décentralisée ?

Il existe une répartition des compétences entre les pouvoirs centrales et les
collectivités territoriales décentralisées. Il ne suffit cependant pas de lire des
textes constitutionnels pour juger de la réalité, efficacité, bon fonctionnement de
cette décentralisation. Il faut pour cette efficacité, un bon fonctionnement,
vérifier si ces collectivités territoriales disposent de l’autonomie financière, de
ressources propres suffisantes, aussi vérifier si ces collectivités territoriales ont
la liberté de décider de leurs propres dépenses. Vérifier si les compétences
financières sont accompagnées d’un transfert équivalent de ressources
financières pour l’Etat, si l’Etat conditionne ces transferts de ressources par une
utilisation qui peut lui correspondre (à ses envies) ou est dans le cadre d’un
contrôle.

Ces transferts de compétences impliquent des compétences de charges.

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Un transfert de compétence non accompagné des ressources correspond aux
charges induites par l’exercice de ses compétences est de nature à nier la
décentralisation et d’en proclamer la garantie par les textes. Les finances
publiques nous offrent des indices sur la nature des rapports entre les pouvoirs
constitutionnels (séparation horizontale), lequel des pouvoirs exécutif ou
législatif qui maitrise les finances de l’Etat. La réponse à la question dépendra de
savoir où réside le pouvoir financier et la réalité des pouvoirs dans le cadre du
régime politique dont il s’agit. Les finances publiques jouent un rôle moteur dans
l’Etat en lui offrant les moyens d’agir pour réaliser ses objectifs, ce rôle moteur
s’est développé avec l’évolution de la conception même de l’Etat et à contribuer
fortement à cette évolution.

Paragraphe III : Les finances publiques, instrument d’action et
d’évolution des sociétés politiques

Article 13 de la DDHC à principe de la nécessitée de l’impôt ainsi que le principe
d'égalité de justice devant les impôts.

Article 14 de la DDHC à Principe de la nécessité de la contribution publique, de
la consentir librement, principe du consentement à l’impôt.

La finance publique a trouvé ces grands principes et va se construire par la suite
le Droit Fiscal qui va assurer une certaine sécurité juridique pour les
contribuables.
A partir de là, l’Etat va être influencé par plusieurs théories doctrinales qu’il va
mettre en œuvre entre autre par le biais du Droit Fiscal et des finances
publiques. Nous allons voir la tradition libérale et l’Etat gendarme (Théorie
Physiocrate) (A), la doctrine interventionniste et l’Etat de providence (B) et la
critique néolibérale de cette doctrine interventionniste (C).

A) La tradition libérale et l’état gendarme :

Théorie physiocrate à François Quesnay (1694-1774) élabore au 18ème siècle la
théorie physiocrate alors qu’il était le médecin de Louis XV. A l’époque en France,
l’organisation économique était structurée autour de corporations de métiers
qui maitrisaient l’accès aux professions et qui fixaient les prix.
Les biens et les marchandises étaient principalement issus de l’agriculture et la
distribution était difficile en raison des barrières de péage.

Physiocrates s’opposent à théorie générale de l’économie de la société fondée
sur le principe de la liberté. Pour eux, il fallait réduire le plus possible les
règlementations, il faut abolir les corporations et ne pas intervenir dans le circuit
économique. Si l’Etat n’intervient pas et l’on assure la liberté du marché
économique et si on laisse se pratiquer librement les échanges à Un ordre
harmonieux s’établira.

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François Quesnay è « Il faut assurer l’avènement de la prospérité universelle par
le renoncement à tout règlementation. »

C’est la raison pour laquelle les physiocrates professaient l’abolition de tous les
impôts existants et leur remplacement par l’impôt unique taxant la propriété
foncière.

En France, les révolutionnaires vont être influencer par cette doctrine à 4 Août
1789 à Abolitions des privilèges et instauration de l’impôt sur la propriété.
Or, il se trouve qu’Adam Smith (1723-1790), en 1764 les a rencontrés au cours
d’une visite en France, sauf que pour lui, la source financière vient de l’industrie
et non pas de la propriété. Il va développer cette doctrine libérale et s’imposer
comme le précurseur d’une école, l’école libérale classique. Il écrit un livre en
1776 « Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations » dans cet
ouvrage il plaide en faveur de la liberté du marché économique, des échanges, de
la libre circulation des richesses à l’intérieur comme à l’extérieur des frontières
étatiques. Il va également plaider pour une dérèglementation des salaires et des
prix et se prononce contre toute intervention de l’Etat dans l’économie.
La main invisible aboutira à ce que l’offre et la demande s’équilibre
naturellement et spontanément. L’Etat pour lui, doit s’en tenir pour des tâches
restreintes et laisser faire pour le reste. Thomas Malthus, Adam Smith, James Mill
et David Ricardo partagent cette méfiance vis-à-vis de l’intervention étatique. Ils
vont contribuer à la formulation des grands axiomes de l’école libéralise.

1- Liberté de marché
2- Liberté de change
3- Liberté de circulation

- Marché indépendant à principe de neutralité de l’Etat. Si l’Etat devrait
intervenir, c’était pour protéger cette liberté, réaliser ces objectifs. Il se livre à
assurer la sécurité de tous les biens, les personnes, à assurer le respect de la loi
et assurer la circulation des richesses.

Comment assurer ? è En finançant une police pour l’ordre intérieur et une
armée pour la défense, financement d’un système efficace.

Justice et voieries à l’Etat gendarme.

Ce sont les fonctions régaliennes de l’Etat. Il se doit d’être neutre et qui est
uniquement charger d’assurer ses fonctions.

Pour financer ces charges, dépenses puisqu’il s’agit de charges publiques qui
participent à l’intérêt général, l’Etat va demander au citoyen de contribuer à ces
charges d’où le nom de contribuables. Mais cet impôt ne doit en aucune manière
constituer une gène ou un obstacle pour les échanges, il doit uniquement et
exclusivement servir à couvrir les charges publiques.

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-L’Etat ne doit percevoir ni plus ni moins d’impôts, mais exactement ce qu’il faut
pour remplir ses seules fonctions régaliennes.

S’il perçoit moins il va devoir emprunter et la doctrine libéral refuse l’emprunt
car charge en plus, pesé sur les générations futures qui vont devoir rembourser,
cette critique est atténuer dans des cas exceptionnels.

Si l’Etat perçoit plus d’impôts, c’est que l’état est entrain de thésauriser; c’est
pour intervenir à refuser par les libérales classiques. Ils ne veulent même pas
que l’Etat thésaurise puisqu’elle est contraire au principe de libre circulation de
l’argent.

Conclusion :

1) Principe de neutralité de l’Etat vis-à-vis du marché.
2) Principe de limitation stricte des dépenses à l’accomplissement des fonctions
de l’Etat.
3) Principe de l’équilibre entre les dépenses publiques et les recettes publiques.

D’ou le principe de neutralité publique qui consiste à ce que le budget de l’Etat ne
pèse pas sur l’économie (I) et le principe de l’équilibre budgétaire (II), l’Etat doit
calculer ses recettes en fonction de ses dépenses, ni de déficit, ni d’excès.
Définition de la théorie libérale classique à définit par la neutralité, la limitation
et l’équilibre budgétaire. Gaston Jèze définit : « Les finances publiques étudient les
moyens par lesquels l’Etat se procure les ressources nécessaires à la couverture des
dépenses publiques et en réparti les charges entre tous les citoyens. »
D’autres doctrines appuyées par plusieurs éléments historiques, politiques,
économiques vont exercer leur influence sur la conception de l’Etat et vont
affecter le domaine des finances publiques. L’influence de la doctrine
interventionniste est décisive.

B) La doctrine interventionniste et l’Etat de providence :

John Maynard Keynes (1883-1946) est un Britannique qui est issu d’un
milieu libéral et élitiste. Il a occupé de grandes fonctions comme haut
fonctionnaire du trésor. Il publie plusieurs ouvrages dont : ‘’ La théorie générale
de l’emploi, de l’investissement et de la monnaie’’. Dans ses ouvrages, il est en
faveur de l’interventionnisme et estime contrairement aux classiques qu’il n’est
pas vrai qu’une main invisible aboutira à ce que l’offre et la demande s’accordent
naturellement et spontanément. L’équilibre économique ne peut être atteint
comme sa, la main doit être bien visible selon lui et doit être celle de l’Etat car il y
a bien des déséquilibres et des inégalités économiques et sociales qui
aboutissent à la récession. Récession qui ne peut être résolue/éviter que par
l’intervention étatique. Pour relancer l’économie, l’Etat se doit d’avoir une
politique d’interventionnisme sociale qui favorise l’emploi (soutien au salaire,
l’éducation, politique d’aide comme les prestations, politiques d’investissement),
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politique économique qui vise à augmenter le pouvoir d’achat, relancer la
demande et par-ci relancer l’économie. Lorsque l’Offre et la Demande ne
s’accordent plus, il n’y a plus d’équilibre et donc l’Etat parvient à ses fins par les
finances publiques. L’Etat ne peut plus se suffire d’être un Etat gendarme, il doit
être providentiel. Les dépenses ne peuvent plus êtres limitées et les recettes ne
sont plus censé être calculées en fonction de ses dépenses et donc selon la
théorie Keynésienne, l’excédant et le déficit budgétaire deviennent possible. Le
déficit devient même souhaitable en cas de récession économique et servira à
relancer l’économie. L’équilibre budgétaire n’est plus une fin en soi, mais le
budget lui-même devient un moyen, un instrument pour réaliser un autre type
d’équilibre, l’équilibre économique, le budget devient un instrument économique
et politique.

Ex : Dans un Etat donné on est en situation de récession et de déséquilibre
économique, plus beaucoup de demande à cause de circonstances sociales
différentes, chômage accru, salaire insuffisant et donc baisse du pouvoir d’achat.
Selon la politique interventionniste, l’Etat se doit d’intervenir, il peut le faire par
plusieurs moyens comme augmenter le SMIC, réduire les impôts, aides des
dépenses sociales, politiques d’investissement comme entreprendre de grands
travaux pour stimuler l’économie à création d’emplois par l’entreprise à qui on
a confié les travaux. Il dispose de divers moyens pour augmenter le pouvoir
d’achat et relancer l’économie. Les interventions comme les projets ont pour but
d’augmenter le pouvoir d’achat, ceci incite l’Etat à réduire les impôts, il s’en suit
un déficit budgétaire pour relancer l’économie.

à Comment l’état va financer cela ?

Keynes n’a aucun complexe à inciter l’Etat à recourir à l’emprunt le temps
d’injecter dans le circuit économique l’argent nécessaire à la relance.

à Comment rembourser l’emprunt selon Keynes ?

Pour lui, une fois la relance économique achevée, on rembourse avec les
excédants lors des périodes d’expansions économiques. C’est un
système/doctrine pris en compte.
On va opposer les principes face à la neutralité des finances publiques pour les
libéraux classiques, instrumentalisation des finances publiques pour les
interventions. Face à la limite des dépenses aux fonctions régaliennes des
libéraux classique à Extension des dépenses au domaine économique et social
pour les interventions. Face à l’équilibre budgétaire professer par le libéral
classique à équilibre économique des interventions qui tolère et encourage les
déséquilibres budgétaires dans le but d’atteindre l’équilibre économique.
La définition des finances publiques varie de celle de Gaston Jèze et prend un
autre sens à devient l’étude des moyens (budgets, dépenses, emprunts, recette,
manipulations monétaire) par lesquelles l’Etat ou la collectivité publique cherche
à réaliser ces objectifs économiques, politique, social …

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Les évènements allaient donner raison à Keynes suite aux bouleversements
économiques du 20ème siècle à 1ère Guerre Mondiale qui a obligé l’Etat de sortir
de son rôle traditionnel et elle l’a obligé à assumer d’autres responsabilités que
les régaliennes tel que des responsabilités d’ordre économique et sociale. Cette
guerre a donc inciter l’Etat à dépensé plus et recourir à l’emprunt.

La crise financière de 1929 qui a montré la défaillance du marché qui a incité
l’Etat à intervenir en utilisant l’instrument budgétaire. L’Etat est devenu l’Etat de
providence que lui aussi va connaître la crise et être critiquée.

C) La critique Néolibérale de la politique interventionniste :

Les chocs pétroliers, la crise économique au milieu des années 1970 vont
remettre en cause le modèle interventionniste et l’Etat de providence.

En 1979, deuxième crise pétrolière suite à la révolution Iranienne (Guerre
Iran Vs Irak). Suite à cette crise, le prix du pétrole grimpe à l’inflation va
s’accroitre, le chômage est en hausse, la croissance diminue et naturellement
donc les recettes étatiques chutent, mais les dépenses publiques explosent (car –
de ressources et + de dépenses) à travers le recours à l’emprunt qui augmente.
Malgré tout, la crise va s’aggraver et l’Etat n’arrive plus à remplir sa fonction
de stabilisateur économique. L’intervention étatique est même montrée du doigt
car l’intervention économique empêcherait l’initiative privée et les entreprises
se plaignent de la bureaucratie étatique et de la règlementation étatique
excessive et dure qui génère pour ces entreprises des coûts administratifs
considérables puis des cotisations, des impôts qui empêchent donc les
entreprises d’investir, d’employer, d’embaucher et donc, l’emprunt ne produit
plus son effet régulateur, mais plutôt un effet inverse. Comme les ménages
s’adaptent, ils vont être inciter à l’épargne car ils ont appris que le
remboursement ultérieur engendre une augmentation des impôts à l’avenir et
donc, il vaut mieux épargner que de consommer et investir.

C’est dans cet esprit, ce contexte, que la pensée, doctrine classique va refaire
surface et que les principes libéraux classique, qui sont le principe de neutralité
de l’Etat vis-à-vis du marché :

- Principe de limitation stricte des dépenses à l’accomplissement des
fonctions de l’Etat.
- Principe de l’équilibre entre les dépenses publiques et les recettes
publiques vont êtres remis en valeur.

Friedrich August Von Hayek, refait vivre ces anciens principes libéraux classique,
il n’est pas le seul et il y a certaines écoles libéral radicale qui le rejoignent, il faut
agir contre les raisons de la crise de 1970.

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L’école anarcho-capitaliste à Ecole anti-étatiste, son problème, trop de
règlementation donc on l’a enlevé, disparition des frontières, privatisation
entière des services publiques qui seraient confiés à des entreprises et
associations vont s’en occuper et aussi suppression des impôts car ils
s’apparentent à du vol (Taxation is theft).

Une autre école libérale née aux USA è L’école libérale du ‘’public choice’’ en
Virginie est moins radicale et prône le plafonnement des dépenses publiques,
l’équilibre budgétaire, débureaucratisassions et donc la gestion de l’Etat à la
manière d’une entreprise privée, décentralisation (SP géré par le Secteur Public).

Une dernière école, la plus moderne est celle de la croissance endogène à en ce
qu’elle ne remet pas en cause de manière systématique la dépense publique en
admettant que plusieurs dépenses sont fournit au développement économique
en professant une politique sélective en matière de dépenses publique comme
les dépenses d’éducation et de recherche qui demeurent pour elle nécessaires.

La critique néolibérale a certes aboutit à une politique étatique de réduction de
dépenses publiques, mais elle n’a pas disparu, elle a été réhabilité de peur de voir
se développer des problèmes sociaux susceptible d’affecter la vie économique,
sociale et politique.
Crise des ‘’Subprimes’’ à Libéralisation excessive.

Les finances publiques sont une science qui fait évoluer cette société et qui
évolue elle-même en fonction des évènements impératifs sociaux, économiques
et politiques.

Section II : L’objet des finances publiques

Pour déterminer l’objet des finances publiques il serait utile dans une première
étape de distinguer les finances publiques des finances privée.

Paragraphe I : Distinction entre les Finances Publiques et les
Finances privée

La différence entre les deux, participe de la différence traditionnelle entre
activité publique et activité privée. Nous allons situer cette différence à trois
niveaux:
1) Niveau des buts de l’activité financière.
2) Niveau des moyens d’action financiers.
3) Niveau des modalités de gestion financière et budgétaire.

1) Niveau des buts de l’activité financière :

L’activité financière publique, celle qu’entreprend l’Etat, vise
essentiellement à satisfaire l’intérêt général sans accorder à la rentabilité une
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quelconque primauté, alors que l’activité financière privée vise essentiellement à
satisfaire l’intérêt privé, les besoins personnels, cherche le profit et le gain.

2) Niveau des moyens d’action financiers :

Au niveau des moyens utilisés, la différence est également claire, l’Etat
joui de ses prérogatives de puissance publique pour se procurer des ressources,
le droit de décider unilatéralement les impôts que les particuliers sont obligés de
payer sans contrepartie directe. Les personnes privée ne jouissent pas de ces
prérogatives unilatérales et reposent le plus sur le contrat (vente de bien et de
services, vente de produits, contrat de travail, salaires) pour se procurer les
ressources nécessaires.
En contrepartie, la puissance publique subit la sujétion particulière qui
n’est pas la même pour le Droit Commun qui restreint la liberté de la puissance
publique alors que la liberté demeure le principe de la puissance privée.

3) Niveau des modalités de gestion financière et
budgétaire :

La différence consiste à ce que les personnes privées soient limitées par
leurs ressources (en principe).
Pour réaliser un projet une personne privée commence par calculer le
montant de ses ressources pour savoir si elle va être capable de couvrir les
dépenses requises par le projet. Chez la personne privée, la priorité est les
ressources alors que chez la personne publique c’est l’intérêt publique et son bon
fonctionnement qui l’intéresse et commence par calculer les dépenses
nécessaires pour déterminer par la suite les moyens nécessaires pour le
financement de son activité à priorité dépenses, on y arrive grâce à
l’augmentation de certains impôts, la création d’impôts aussi …
Les deux tendent parfois à se rapprocher, le rapprochement se situe d’abord au
niveau de l’objectif des deux activités. Certaines activités des personnes
publiques comme les établissement publiques, industriels et commerciaux
(EPIC) accordent à la rentabilité une importance comparable à celle accordée par
les personnes privées dans la réalisation de leurs projets. Le rapprochement
peut également se situer au niveau du moyen d’action et de gestion utilisée, la
personne publique malgré la priorité qu’elle donne à la détermination des
dépenses plutôt qu’à celle des ressources, se doit également de contrôler ses
dépenses pour éviter la faillite.

Malgré ces rapprochements, la distinction tient toujours et demeure justifiée et
va servir de fondement à la détermination de l’objet des finances publiques.


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Paragraphe II : Les différentes acceptions de l’objet des finances
publiques

- Les finances publiques portent sur les finances des personnes morales de droit
public (Etat, collectivité locale, établissement public, municipalités).

- Sur le plan international les finances des organisations internationale et
supranationale du type de l’ONU et l’UE. Cette acception tend à prendre
seulement en compte la nature juridique des organismes concernés sans prendre
en compte la nature publique ou privée de l’activité exercée par la personne
morale de droit public.

- Une deuxième acception prend en compte cela, elle se libère des critères
organiques et se base sur un critère uniquement matériel à La nature de
l’activité ainsi, seront inclus les activités de certaines personnes privées qui
participent aux activités de la puissance publique et seront exclus les activités de
nature commercial de certaines personnes publiques.

- Une troisième acception plus large que les deux précédant définissent l’objet
des finances publiques comme portant sur tout les organismes public ou privé
qui sont sous le contrôle de la puissance publique ou qui perçoivent leurs fond
du secteur public.

Section III : Les sources normatives des finances publiques

Il s’agit essentiellement des Constitutions, elles contiennent divers
principes, règles qui affectent les finances publiques comme le principe d’égalité
duquel découle le principe d’égalité devant l’impôt ou les dispositions
constitutionnelles qui concernent la matière, France à Art 34, 39, 40, 47
concernant les compétences du Parlement en matière de Droit de finances ainsi
que d’autres normes du Droit constitutionnel.
Au Liban, la constitution du 23 mai 1986 à Art 81 à 89 qui concerne les
impôts et le budget.
Les constitutions, il s’agit aussi des lois, des décrets, des règlements.
En France la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances de 2001) et le
décret du 7 Novembre 2012 qui à remplacer celui de 1963 qui est relatif à la
gestion budgétaire et comptable publique.

Au Liban, il s’agit essentiellement du décret-loi du 31 Décembre 1963 qui
est relatif à la comptabilité publique et qui définit entre autre le budget et précise
la procédure à suivre pour sa préparation.

Il y a aussi les traités internationaux, qu’ils soient bilatérales fiscales
(France et Liban convention qui régit la double imposition), mais il y a aussi des
traités financiers de plus grande envergure comme le traité sur le

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fonctionnement de l’UE qui impose aux Etats membres une discipline budgétaire,
il s’agit également de la jurisprudence constitutionnelle et administrative.











































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Titre I: Le budget

Chapitre 1 : La notion de budget
Chapitre 2 : Principes fondamental budgétaire
Chapitre 3 : L’élaboration du budget
Chapitre 4 : L’adoption du budget
Chapitre 5 : L’exécution du budget
Chapitre 6 : Contrôle de l’exécution du budget

Chapitre 1 : La notion de budget

Son origine est française ‘’bougette’’ et c’est les anglais qui ont développer la
notion du budget mais c’est en France, et au 19ème siècle que le terme va être
transposer, c’est elle qui va consolider les principes fondamentaux du budget et
va les bases scientifiques de cette notion qui sera utiliser et généralisée dans les
autres pays.

Section I : Définition et caractéristique du budget
Paragraphe I : La définition politique du budget

Gaston Jèze écrivait en 1922 : ‘’ Le budget est essentiellement un acte politique’’
car il est d’abord un enjeu de pouvoirs, il ne faut pas oublier que les parlements
doivent leur pouvoir, statut politique a la revendication des prérogatives
financières et a l’affirmation de ces prérogative qui demeurent les leurs
aujourd’hui. Au sein même des institutions étatiques de nos état contemporain,
la maitrise du choix financier et du budget demeure un enjeu politique majeur
d’ou l’importance des règles constitutionnelles de compétences relatives a
l’élaboration, a l’adoption, a l’exécution et au contrôle du budget. C’est la
responsabilité politique du gouvernement face au parlement et si il perd sa
confiance il y a la une crise ministérielle et le gouvernement doit être remplace.

Or, il s’avère que les discussions budgétaires avant l’adoption ou le rejet du
budget par le parlement, cette discussion budgétaire demeure un moment clé
dans la démocratie parlementaire car ce sont souvent ces discussions qui vont
être pour le gouvernement à l’origine de la confiance ou de la défiance
parlementaire. Le budget est donc au cœur de la problématique du pouvoir. Le
budget n’est d’autre que la traduction financière d’une vision d’un programme
politique, la preuve dans un état démocratique il y a souvent un changement de
majorité. Ce changement de majorité est normalement accompagner d’un
changement de politique, de programme et ce changement se traduira par plus
ou moins de dépenses, de ressources qui vont être reflété dans le budget de
l’état.

Le budget est donc susceptible d’une première définition politique. Mais la
politique saisit le droit et elle même saisie par le droit, elle est encadrée par le
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droit (textes, principes, compétences, procédures) en matière d’élaboration,
d’adoption ou d’exécution du budget. Au de-là de ces règles elle a un contenu
juridique, des caractères juridique permanent qu’on retrouver a travers les
définitions que lui ont donner les différents textes juridique.

Paragraphe II : La définition juridique du budget

Sous le second empire c’est la où il y a eu le premier décret de règlement
général sur la comptabilité publique du 31 mai 1862 a donner une définition
classique du budget qui dispose : ‘’Le budget est l’acte par lequel sont prévu ou
autoriser les recettes et les dépenses annuelles de l’état ou des autres services que
les lois assujettissent aux même règles’’. A comparer avec l’article 3 de la
comptabilité publique libanaise du 31 Décembre 1963 qui prévoit les dépenses
étatiques et ses recettes, principe d’annualité, autorise les recettes et les
dépenses. Le budget est d’abord un acte de prévision, le budget autorise les
recettes et les dépenses, il est donc un acte d’autorisation préalable, aussi il
autorise en la forme législatif, il est donc un acte législatif. Enfin ces charges et
ressources sont annuelles, le budget est donc un acte annuel ou périodique.

A) Le budget, un acte de prévision :

Tout budget est une prévision d’activité, c’est un acte de prévoyance qui
est effectué a priori.
Il s’agit pour l’état d’établir un programme pour l’avenir sous la forme
d’état prévisionnel de ses recettes et dépenses. Le caractère prévisionnel du
budget est tout à fait normal puisqu’il est impossible lors de la préparation du
budget (préparer au milieu de l’année précédente) de savoir avec exactitude le
montant exact des dépenses et des recettes pour une année qui n’a pas encore
commencer. Ceci ne veut pas dire que la prévision budgétaire est totalement
aléatoire, en effet au niveau des dépenses, il existe des dépenses fixe qui peuvent
être évaluer à la vente d’une manière plus ou moins exacte (Ex : Salaire des
fonctionnaires, traitements de retraite, remboursement d’une dette) mais
d’autres dépenses ne peuvent pas être exactement évaluée comme certaines
dépenses d’investissement (infrastructure, construction) qui dépendent de
plusieurs variables économique relatives a la croissance économique, la
récession, la variation des prix et il en est de même au niveau des recettes.

Les recettes qui peuvent sensiblement varier en fonction de cette
situation économique, comme en matière d’impôt sur la consommation comme
la TVA qui est une taxe assise sur les opérations d’achat et de vente et les
différentes taxes sur la consommation d’alcool, tabac, produits énergétiques qui
ne peuvent pas donc être connu d’avance et qui dépendent du niveau de la
consommation, il est donc normal que le budget est variable.

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Camille El-Boustany



Le budget diffère en cela d’un autre type de loi de finances publique, il
existe la loi de règlement : « Qui a pour objet de constater les résultats financiers
de chaque année civile, à la différence du budget elle intervient à posteriori et
permet d’apprécier la réalité de l’exécution du budget, elle permet de mesurer
l’écart entre ce qui a été prévu et autorisé par le budget et ce qui a été réellement
effectuer. Dans la loi de règlement ce sont donc les dépenses effectives et les
recettes effectivement perçues qui sont constatées.

En tant qu’acte de prévision, le budget n’offre rien d’original par rapport à
ce qui se passe chez les personnes privées qui vont également prévoir leur
ressources et leurs dépenses, la différence se voit surtout au niveau de l’objectif
recherche lors de l’établissement des ressources budgétaire. Recherche de profit
à budget privé.

à Quel bien et service l’état va-t-il mettre gratuitement à la disposition de la
collectivité et des usagers ?

à Qui supportera et par quel moyen le coût du financement ?

à Quelles en seront les conséquences pour l’économie globale et les relations
financières extérieur de la nation ?

Une autre différence existe entre budget privé et public, elle est d’ordre
strictement juridique, la spécificité juridique du budget de l’état consiste à ce que
le budget pour l’essentiel soit un acte d’autorisation préalable.

B) Le budget, acte d’autorisation préalable :

Le budget est un acte d’autorisation préalable de l’état donner par l’autorité
délibérante à l’autorité exécutive. Il ne s’agit d’autre chose que le prolongement
logique d’un principe, celui du consentement à l’impôt. Ce principe a conduit
logiquement à reconnaître au parlement le droit de consentir les dépenses de
manière a ce que aucun impôt ne puisse être prélevé ni aucune dépense
effectuée par le gouvernement sans le consentement préalable du parlement.

Cette autorisation préalable traduit le partage de compétences qui caractérisent
la structure étatique, elle traduit le mieux le pouvoir de l’autorité représentative
l’autorité élue, le parlement sur l’autorité exécutive, soit le gouvernement et
permet donc au législatif de contrôler l’action de l’exécutif.
Encore faut-il étudier les effets (obligations, droits) juridiques de ces
autorisations, de ces recettes et des dépenses.
Une différence existe selon qu’il s’agisse d’autorisation de recette ou de
dépenses.



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Camille El-Boustany



1) Les autorisations de recettes :

Elles sont dotées de caractéristiques spécifiques qui les différencient
radicalement des autorisations de dépenses, ces caractéristiques sont au nombre
de 3.
En premier lieu, l’autorisation de recettes consiste en la permission donner par
le parlement au gouvernement de faire application d’un statut fiscal existant,
résultant des lois fiscales qui sont décider de manière indépendante du budget et
généralement compile dans un code (code des impôts). Plutôt qu’une permission
cette autorisation de recette implique au gouvernement une obligation, celle de
tout mettre en œuvre pour procéder au recouvrement de l’impôt. Il s’agit la donc
d’une compétence liée, le gouvernement est en situation de compétence liée, il ne
peut décidé d’accorder des dispenses d’impôt en dehors des cas vises par la loi et
il ne peut recouvrer des impôts qui ne soient pas prévu par la loi. La justification
de cette règle on la trouve dans l’article 13 de la DDHC, c’est le principe d’égalité
de tous devant les charges publiques, devant l’impôt devant les lois fiscales. Si les
autorisations de recette n’étaient pas conçues en terme d’obligation de
regroupement pour le gouvernement, la porte serait ouverte à ce que le
gouvernement en accordant des dispenses d’impôts tombe dans la
discrimination entre les contribuables et porte atteinte à ce principe d’égalité.

Deuxième caractéristique, les prévision budgétaires des recettes sont des
prévisions évaluatives et donc non limitative, en ce qu’elles constitue en une
simple hypothèse de travail susceptible d’être revu a la hausse ou a la baisse en
fonction des résultats définitifs. En évaluant tel ou tel montant le législateur ne
fixe la ni un montant maximum au-delà duquel le gouvernement ne pourra plus
prélever, ni un montant minimum que le gouvernement doit coute que coute
réaliser. Le gouvernement lui n’a pour obligation que de procéder au
recouvrement de l’impôt tel que définit par les lois fiscales sans être lie par le
montant prévisionnel des recettes autorisées.

La troisième caractéristique réside dans le principe de non affectation qui
consiste en ce que les autorisations de recettes ignorent la spécialisation, lorsque
le parlement crée un impôt, ce n’est pas en principe pour couvrir tel ou tel
dépense ou catégorie de dépense crée par la même occasion dans le budget
(impôt sur la consommation des produits énergétiques). On considère que toutes
les dépenses sont également nécessaires à l’intérêt publique et qu’il n’y a pas de
dépenses qui méritent affectation.
On verra que ce principe comporte des exceptions.

2) Autorisation de dépense :

Elle s’exprime dans le budget à travers ce qu’on appelle une couverture de crédit.
Le crédit est donc une autorisation de dépenser. Ce crédit porte sur 2 éléments,
l’objet de la dépense et le montant de la dépense (fonctionnement des
universités …) est le montant qui est la fixation de la somme d’argent autoriser
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Camille El-Boustany



pour cet objet. Il existe une différence de nature, entre une part les crédits (qui
ne sont rien d’autres que des autorisations juridiques) et d’autre part les fonds
disponibles qui se trouvent dans les caisses de l’état, le parlement peut ainsi
couvrir un crédit sans que les fonds soient encore disponible et peut refuser
l’ouverture de crédit alors que les fonds sont disponibles.

3) Les caractéristiques de l’autorisation de dépense :

L’autorisation de dépense est une autorisation dans le vrai sens du terme où le
gouvernement demeure dans une compétence de pouvoir discrétionnaire. Sa
compétence n’est pas liée ou il peut décider de ne pas exécuter la dépense sauf si
l’exécution de cette dépense dispose d’une base légale contraignante (obligation
légale de payer les salaires). L’autorisation de dépense ne comporte donc pas en
soi une obligation d’exécuter la dépense, alors que l’autorisation de recette
comporte l’obligation recouvrer l’impôt.

En second lieu, l’autorisation de dépense ou de crédit est en principe limitative.
Limitatif, l’autorisation de dépense l’est dans la mesure où elle interdit au
gouvernement de procéder à la modification de l’objet de la dépense et dans la
mesure où elle fixe un montant qui ne peut être dépassé par le gouvernement si
il décide d’exécuter cette dépense. Sauf si l’autorisation budgétaire précise
spécifiquement que le crédit en question a un caractère évaluatif ou
provisionnel.

Enfin la troisième caractéristique propre à l’autorisation des dépenses réside
contrairement à l’autorisation des recettes dans le principe de spécialisation ou
d’affectation des dépenses qui consiste à affecter des crédits à un type de
dépenses.
En conséquence il sera interdit au gouvernement d’engager les dépenses en
utilisant un crédit qui ne lui a pas été affecter (ex : interdit d’utiliser un crédit
affecter au paiement des salaires des fonctionnaires pour engager le paiement
des fournitures de bureau ou payer l’entretien des bureaux administrative).

C) L’acte législatif :

Le budget est un acte dote de la forme législative qui relève de la
compétence exclusive du législateur sauf exception prévue par la constitution. Le
caractère législatif est en effet la conséquence directe de la nature représentative
de nos régimes. La loi est l’expression générale et le parlement en autorisant par
une loi les recettes et les dépenses exprime la volonté de ceux qui représentent
et ils contrôlent la conformité de l’action de l’exécutif à cette volonté générale.

Mais la loi budgétaire n’en est pas pour autant comme n’importe quel loi,
donc spécificité du budget en tant que loi. La loi budgétaire se distingue de la loi
ordinaire, la première différence est d’ordre formel et concerne la procédure.
Bien que la loi budgétaire répond au critère de la définition organique de la loi,
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Camille El-Boustany



mais le budget est préparé, discuter et voter selon des conditions particulières
que l’on retrouve au niveau procédural mais la différence est surtout d’ordre
matériel concerne le contenu mais également les effets de l’acte législatif. Au
niveau du contenu (rédiger en termes abstraits et généraux) qui s’applique sans
limitation. Cette définition ne s’applique pas vraiment à la loi budgétaire car les
autorisations de recettes et de dépenses concernant des actions particulière bien
détaillé qui de plus ont une durée de validité limite. Ceci ne veut pas dire que l’on
retrouve pas dans les lois budgétaire certaines dispositions a caractère
matériellement législatif comme certaines dispositions qui peuvent être insérer
et qui modifie le régime de la fiscalité (Ex : modification d’un impôt).

Au niveau des effets il y a une différence entre la loi budgétaire et la loi ordinaire,
n’ont pas les mêmes effets. En effet, si cette loi (budgétaire) oblige l’exécutif a
effectué une recette et si cette loi budgétaire permet à l’exécutif d’exécuter une
dépense, le budget ne crée pas de droit subjectif à l’avantage des citoyens.

Le fait que le budget soit l’acte législatif et de plus préalable est de nature à offrir
au parlement, à la représentation nationale une garantie politique puisqu’elle
sauvegarde son monopole de décision. Les conséquence de cela sont simple, si le
budget n’est pas voter préalablement à pas de recettes ni de dépenses (Ex :
lockdown USA). Mais cela mettait en péril la continuité du service publique.

D) Le budget acte périodique baser sur l’annualité :

Le budget est un acte en principe annuel, pour des raisons politiques, elle permet
un contrôle fréquent du parlement sur l’exécutif. L’année a en effet été considère
comme une période suffisamment brève pour garantir l’efficacité du contrôle
parlementaire sur les finances de l’état. Les raisons sont d’ordre techniques,
l’année civile est une période raisonnable pour faires des prévisions sérieuse,
elle débute au 1er janvier jusqu’au 31 décembre mais ce n’est pas une règle
fondamentale en GB diffèrent.
Plusieurs raison milite pour l’allongement de cette durée elles sont d’ordre
politico-économique, il a pu être estime que l’année est une période très courte,
ce qui porte atteinte a l’efficacité administrative puisque l’administration
demeure enfermée dans le court terme et parce que la fréquence de
l’intervention parlementaire était de nature a indispose le gouvernement.

Aussi l’accomplissement de certains travaux, investissements nécessitent bien
plus qu’une seule année mais d ‘autre raison milite pour le maintien de
l’annualité étant considéré comme offrant a l’état la souplesse nécessaire pour
changer en fonction de des circonstances économique budgétaire. C’est la
raison pour laquelle elle a été maintenue pour la plupart des états avec des
mécanismes et des correctifs qu’on verra plus tard.



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Camille El-Boustany



Section II : Aperçu historique
Paragraphe I : Le budget au Royaume-Uni

Nous avons vu ensemble le principe de consentement de l’impôt qui était au
début limite au consentement de certaines recettes extraordinaires nécessaire à
l’époque pour couvrir les dépenses de guerre. Mais pour le reste le Roi continuait
à disposer librement des ressources de son domaine royal pour payer les
dépenses ordinaires. Mais la dynamique est lancée et le principe du
consentement de l’impôt, d’autorisation budgétaire du Parlement a l’exécutif
(représenté par le roi) va faire son chemin et s’élargir pour être consacré à la
‘’Petition of Right’’ de 1628, », là, ce principe va s’élargir et va inclure toutes les
nouvelles taxes levées par le roi.
Mais là, le parlement n’intervient pas encore ni pour autoriser les recettes
fondées sur les dépenses privées du domaine royal ni pour permettre les
dépenses secrètes du roi.
Le ‘’Bill of Rights’’ de 1689 qui va établir finalement la notion classique du
budget comme autorisation législative périodique des recettes et des dépenses.

Paragraphe II : Le budget en France

La première expression du principe du consentement à l’impôt a lieu en 1314
sous le règne de Philippe le Bel mais ce principe est vite abandonner avec l’essor
de la monarchie absolue et ceci jusqu’a la révolution française et le fameux
article 14 de la DDHC qui proclame le principe du consentement à l’impôt.
Malgré le principe, il va rester lettre morte sous l’Empire Napoléonien 1814 et va
resurgir sous le règne de Louis XVIII qui va s’inspirer des principes budgétaire
du Royaume- Uni et vont alors commencer à s’affirmer les grandes règles
budgétaires jusqu’au second Empire, où une première définition classique du
budget est donnée (on la trouve au paragraphe I de la notion juridique).

Cette notion classique demeure pertinent et va faire en France l’objet d’une
évolution sous la 4ème République reflété par le décret du 19 juin 1956 dans
lequel la notion de budget est clarifier est moderniser. Selon ce décret ‘’le budget
de l’Etat prévoit et autorise en la forme législative les charges et les ressources de
l’état. Il est arrêté par le Parlement dans la loi de finance qui traduit les objectifs
économiques et financiers du gouvernement’’, est ainsi introduite en droit français
la notion de Loi de Finance qui sera confirmée sous la 5ème République, dans
l’ordonnance du 2 janvier 1959. Cette notion de Loi de Finance englobe celle de
budget et rend compte de l’inscription de ce budget dans un cadre économique
et financier.
En 2001, va avoir lieu une grande réforme qui va aboutir à la loi organique
relative au Loi de Finance LOLF du premier Août 2001. Cette réforme vise à
revaloriser le pouvoir financier du Parlement, elle vise à accroitre la
performance des services publique et à adapter les finances publiques françaises
aux exigences Européennes.

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Camille El-Boustany



Paragraphe III : Le budget au Liban

On peut remonter au protocole de 1960 (Moutasarifyat Jabal Lubnan), le
Moutasarref, à coter de celui ci on avait le Conseil Administratif auquel était
reconnu le droit d’étudier le budget préparer par l’Administration du Mont-
Liban, mais le budget devait être approuver par ce premier. Pour Beyrouth et
Tripoli, ils étaient attachés directement à l’administration Ottomane et donc leur
budget faisait parti intégrante du budget général du Sultanat Ottoman.
Mais en 1913, une loi Ottomane spéciale permis que chacune des « Wilayat »
exige un Conseil Publique charger d’approuver un budget préparer par une
direction de la comptabilité de la « Wilaye ». Mais ce budget devait être encore
une fois approuvé par le « Wali » puis par le Ministre Intérieur Ottoman et
ensuite promulguer par le Sultan Ottoman.

Il en fut ainsi jusqu'à l’entrée des troupes françaises au Liban. Entre 1922 et
1926, le budget était préparer par le Gouverneur français du Liban puis discuter
et voter par le Conseil Représentatif (Al Majless El Tamsili) élu libanais et
finalement approuvé par le Haut Commissaire français. Ce budget comportait
deux groupes de dépenses, un groupe de dépense obligatoire et un autre
ordinaire. Même dans la discussion du budget le Conseil Représentatif ne pouvait
modifier ou annuler que le deuxième groupe (dépenses ordinaires), c’est le Haut
Commissaire qui arrêté le budget.

Depuis le 23 mai 1926, le Liban a une Constitution qui règle dans ses grandes
lignes les finances de l’Etat ainsi que la répartition des compétences financières
entre les pouvoirs, c’est désormais à la loi d’autoriser les recettes et les dépenses.
Le budget libanais est désormais fondé sur les principes budgétaires que nous
avons étudiés. Il y a plusieurs lois successives concernant le budget qui vont être
remplacée par la loi sur la comptabilité publique du 31 décembre 1963 modifier
depuis mais qui reste valable dans ses grandes lignes et cette loi règlemente la
préparation, le vote et l’exécution du budget dans les moindres détails.











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Camille El-Boustany



Chapitre II : Les principes budgétaire ou les règles
techniques fondamentales du budget

Outre les caractéristiques juridiques que nous avons traité dans notre
premier chapitre, le budget de l’état doit se conformer à des règles techniques
fondamentales, à des principes devenus en finances publiques traditionnel
classique.

Ces principes budgétaires ne présentent pas seulement un intérêt
technique, ils s’inscrivent également dans une dimension politique. Il contribue à
rendre les finances publiques plus transparentes, puisqu’elles sont
essentiellement destinées à permettre et à faciliter le contrôle du Parlement sur
la gestion par le gouvernement des finances publiques de l’état. La démocratie
parlementaire doit beaucoup à ces principes qui dotent le Parlement de larges
pouvoirs de décision et de contrôle en matière budgétaires et financières. Ces
principes sont au nombre de quatre, le principe de l’unité budgétaire, le principe
de l’universalité budgétaire (principes de non contraction et de non affectation),
le principe d’annualité, le principe de l’équilibre budgétaire.

Il faut savoir que ces principes ont souvent été remis en question à
l’époque contemporaine, nous avons vu avec la doctrine interventionniste, la
nature des dépenses de l’état à beaucoup évoluer et les finances publiques
étatiques se sont adaptées à cette évolution. Suite à cela, certains de ces
principes sont apparus et sont devenus obsolète, dépassé, inadapté d’où la
multiplication des exceptions à ces principes qui vont pousser certains à
s’interroger sur la survivance de ces principes. Mais malgré tout, ces principes
répondent toujours à l’impératif de la lisibilité et de la clarté des comptes de
l’état, ils demeurent une condition nécessaire à un contrôle efficace du
Parlement. C’est pour cette raison que malgré la multiplicité des exceptions et la
remise en cause de ces principes il demeure le fondement des finances publiques
et ont été consacrer et réaffirmé par le droit positif.

Section I : Le principe de l’unité budgétaire

Paragraphe I : Définition et intérêt

Le principe est simple, il consiste à ce que l’ensemble des recettes et des
dépenses figure dans un seul et même document, un document unique soumis
par le gouvernement à l’approbation du Parlement, il s’agit du projet de loi du
budget en France.
L’intérêt d’une telle présentation unitaire des recettes et des dépenses est
double, cet intérêt est d’abord d’ordre pratique, il suffit en effet si les recettes et
les dépenses sont toutes inscrites dans un document unique de calculer d’une
part le total des recettes et d’autre part le total des dépenses, puis d’opérer la
soustraction entre les deux totaux, pour savoir si il y a un déficit ou un excédant.
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Camille El-Boustany



L’intérêt de l’unité budgétaire est ensuite d’ordre politique un document
budgétaire unique est de nature a favoriser la transparence, la clarté et donc
la lisibilité budgétaire. En effet lorsque les documents budgétaires, les recettes
et les dépenses sont disperse peuvent camoufler le gouvernement lorsque
présentés successivement aux parlementaires de manière à les induire en erreur.
Le contrôle parlementaire des finances publique se retrouve ainsi renforcé par
l’unité budgétaire, ce principe s’il était adapté à une époque où l’état limitait ses
dépenses aux fonctions régaliennes (justice, dépenses, voiries), il est vite apparu
comme inadapté suite à l’apparition de l’Etat de Providence, la diversification de
l’activité étatique, a la complexification des activités de l’état, à l’accroissement
de l’interventionniste dans les domaines économiques et social, mais aussi à
l’apparition de circonstances exceptionnelles.
Il est ainsi vite apparu artificiel et inadapté de mélanger dans un seul et même
document des recettes et des dépenses de nature différentes et d’appliquer d’une
manière aveugle et uniforme une même règle à des dépenses diversifiées.

Les exceptions au principe d’unité se sont donc multipliées sans que cela
n’aboutisse à l’abandon du principe.

Ces exceptions sont de deux sortes, des exceptions apparentes qui malgré
certains aménagements du principe de l’unité ne remettent pas en cause ce
principe et d’autres exceptions, cette fois-ci réel ne peuvent s’analyser qu’en de
véritable exceptions qui remettent bien en cause la limite.

Paragraphe II : Les exceptions apparentes au principe d’unité

A coter du budget général (budget de l’état qui retrace les opérations courantes
de l’état essentiellement dépenses des ministères), on retrouve désormais les
budgets annexe et éventuellement les comptes spéciaux du trésor.

A) Les budgets annexe :

Le budget annexe est un budget spécial dont sont dotés certains services de l’état
(SPIC) qui se distinguent des autres services par leur gestion commerciale.

Il s’agit par exemple au Liban du budget des télécommunications, de la loterie
nationale, du budget des céréales et de la betterave sucrière.

En France, il s’agit du budget du contrôle et exploitation aérien, ou du budget des
publications officiels et informations administrative (Journal Officiel …). Il s’agit
de services de l’Etat, ce sont des services de l’Etat et non pas des personnes
morales qui exercent une le plus souvent une activité industrielle ou
commerciale. Cette activité spécifique justifie l’établissement pour ces services
d’une comptabilité à part, qui permettra l’évaluation de la situation financière du
service indépendamment des autres services de l’Etat. La nature de l’activité

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Camille El-Boustany



justifie également l’utilisation de techniques comptable dérogatoire par rapport
aux règles de la comptabilité publique, ainsi les prévisions des recettes.
Ainsi les dépenses de ces services sont isolées des prévisions des autres activités
de l’Etat dans le cadre d’un budget annexe. Cette isolation permet d’affecter par
exemple dans le budget annexe les recettes provenant des exploitations du
service aux dépenses de fonctionnement de ce service.

Autre facilité, les services dotés d’un budget annexe pourront constituer des
réserves leur permettant de faire face à des dépenses futures, ce que les services
ordinaires de l’Etat ne peuvent pas faire. Le budget annexe n’en est pas pour
autant isolé du budget général de l’état. Le budget annexe garde avec le budget
général de liens solides. Le solde résultant de la soustraction des recettes et des
dépenses figurant dans le budget annexe est reporté au budget général, il y a
donc une solidarité entre le budget annexe et le budget général, il est donc
soumis au Parlement, étudier et voter par celui-ci en même temps que le budget
général.

Le budget annexe est déficitaire est reporté dans les prévisions de dépense du
budget général, le budget annexe est annexer au budget général, il est joint à ce
dernier, il l’accompagne dans le cadre d’un seul et même document uni, soumis et
étudier par le Parlement.

Il ne s’agit plus donc d’une véritable exception du principe d’unité mais d’un
simple aménagement technique de ce principe qui ne remet pas en cause le
principe même mais qui va fonder des exceptions à un autre principe important,
celui de l’universalité budgétaire.

Une autre exception apparente consiste dans les comptes spéciaux du trésor.

B) Les comptes spéciaux du trésor :

Certaines opérations de recettes et de dépenses de l’Etat ont un caractère
provisoire. Il s’agit par exemple au Liban des cautionnements (Al Kafalat) qui
sont déposés par les co-contractant de l’administration en garantie de la bonne
exécution des travaux publique qui leurs sont confiés ou des cautionnements
versé par des comptables publiques en garantie de leurs erreurs et qu’ils sont
censé récupérer à la fin de leur fonction.

à Ces cautionnements sont-ils de véritables recettes ?

Non, ils n’en sont pas car ils doivent être remboursé par le trésor à ces
personnes et ce remboursement ne peut pas être considéré comme une dépense
de l’Etat à mouvement de fonds provisoire. Il s’agit aussi de prêts ou d’avances
accordés par l’état à certains établissements public ou privé ou des collectivités
territoriales, même des gouvernements étrangers. Ces avances ne sont pas des
dépenses car elles sont provisoires et vont donner lieu à un remboursement au
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Camille El-Boustany



trésor public de la part de leur bénéficiaire, remboursement qui ne peut pas être
considéré comme une recette. Comme il ne s’agit pas de véritable recette ou
dépense il a paru normal afin de désencombrer le budget, de comptabiliser
séparément ces opérations hors budget, de leur prévoir des comptes spéciaux
destinés à être clôturé automatiquement dès lors du remboursement des fonds
avancés. Inutile alors de les intégrer dans le budget et de les soumettre au
Parlement.

Il s’agit entre autre des comptes d’avance et des comptes de
cautionnement et donc à ce stade on ne peut pas parler d’exception au principe
de l’unité budgétaire dont l’intérêt est d’améliorer la transparence, clarté et
lisibilité budgétaire. Mais les comptes spéciaux du trésor ne sont pas exempts de
danger, puisqu’il est tout à fait possible que certains bénéficiaires des avances
consenties n’arrivent plus à rembourser au trésor la somme avancée. Ainsi
l’avance censée être provisoire mais qui demeure non remboursée, se
transforme en une dépense définitive dont on n’espère plus le remboursement,
une véritable dépense qui de plus n’a jamais été intégrer au budget et n’a jamais
été autorisé par le Parlement. Au moment de la clôture du compte spécial, si le
trésor n’a pas reçu le remboursement d’une avance, la perte qui en résulte va
devoir être reportée au budget en tant que véritable dépense et le déficit devra
être ainsi couvert par l’ouverture de nouveaux crédits.
Le gouvernement peut également abuser des comptes spéciaux en
intégrant sciemment dans ses comptes de véritables dépenses sans réelle
perspective sérieuse de remboursement dans le but de soustraire ces dépenses
au contrôle parlementaire on appelle cela la débudgétisation.
Là on a une véritable violation, exception du principe de l’unité budgétaire.
Puisque le compte spécial du trésor comprend une véritable dépense qui n’a pas
été soumise au Parlement dans el cadre du budget. Il s’agit d’une dépense hors
budget, donc exception au principe de l’unité budgétaire. En fait il ne s’agit que
d’une véritable opération de camouflage des dépenses destinées à échapper à
l’autorisation et au contrôle parlementaire. Ce n’est qu’après coup que le
Parlement est mis devant le fait accomplit d’une dépense qu’il n’avait pas
autorisé et qu’il av devoir couvrir par l’ouverture de nouveaux crédits.

C’est la raison pour laquelle en France, les comptes spéciaux vont être rationalisé
et règlementer par une ordonnance, qui sera confirmée par la LOLF. Désormais
en France, ces comptes ne peuvent plus être créé par le gouvernement mais
seulement par la loi de finance, loi votée par le Parlement, ils doivent être
également soumis au même contrôle que celui que le parlement exerce sur le
budget général.
Donc de ce fait en France, les comptes spéciaux sont présenté avec le budget
annexe et le budget général dans le cadre d’un seul et même document, la loi de
finance ou le projet de loi de finance et donc cela ne constitue plus une exception
au principe d’unité mais un simple aménagement au budget annexe.

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Camille El-Boustany



Contrairement au Liban où les comptes spéciaux du trésor ne sont pas toujours
soumis au Parlement, ce qui constitue une exception réelle au principe d’unité à
Article 204 – 205 de la loi de la comptabilité publique.

Mais en réalité le gouvernement donne des avances pour 12 mois ainsi à la fin de
cette durée, va se baser sur un article de la loi de la comptabilité publique
(Article 211) allonger la dette pour une autre année et ainsi de suite.

Paragraphe III : Les exceptions réelles au principe de l’unité
budgétaire

A) Les budgets extraordinaires :

Voté un budget extraordinaire consistait à l’origine à voter en cour
d’année un deuxième budget distinct du budget ordinaire et légitimer par
l’existence de circonstances exceptionnelles dont une guerre qui génère des frais
et dépenses considérables, une catastrophe naturelle ou même un projet
exceptionnel d’investissement ou d’infrastructure, un projet d’envergure de type
un nouvel aéroport, chemin de fer, qui va donc paraître normal de déroger à la
règle budgétaire normale et donc de voter un budget extraordinaire.
Cette dérogation est justifiée par le fait que le budget extraordinaire porte sur
des projets ou des travaux d’envergure qui ne peuvent pas être assurée, financée,
couverts par les recettes ordinaires de l’état, mais nécessitait des recettes
extraordinaires de type emprunt ou des impositions exceptions.
Il a paru a une certaine époque normale de ne pas fusionner ces recettes et
dépenses extraordinaire avec celle du budget ordinaire de peur de gonfler d’une
manière artificielle ce dernier budget et de donner aux parlementaires une idée
erronée de l’évolution de l’activité économique et financière de l’Etat, si on a
comparer à l’activité des années précédentes.

Trois critères :

1- Le budget ordinaire est un budget de recette normale et de dépenses courants
alors que le budget extraordinaire concerne des travaux d’envergure et engage
des dépenses exceptionnelles.

2- Les ressources ordinaires sont essentiellement perçu d’impôts et de taxes
ordinaires alors que les ressources d’un budget extraordinaire ne peuvent pas
être couvert par ces ressources et nécessites donc emprunts et impositions.

3- Un budget extraordinaire et puisqu’il porte souvent sur des travaux qui
nécessitent un long délai d’exécution est un budget dont les crédits ne sont pas
annules a la fin de l’année budgétaire mais qui demeurent valable jusqu'à
l’achèvement des travaux ou la totale consommation des crédits.

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Camille El-Boustany



Mais les budgets extraordinaires ont vite été détournés de leur signification
originaire, ils ont servit au gouvernement de moyens de camouflages des déficits
budgétaires, puisqu’il y avait la une grande tentation pour ces gouvernements
d’inclure parmi les dépenses extraordinaires certaines dépenses ordinaires
sciemment commises du budget ordinaire. D’autre part, avec l’évolution de la
conception de l’Etat, devenu interventionniste, les projets d’investissement et
d’infrastructure perdent leur caractère exceptionnel et les dépenses n’avaient
plus rien d’extraordinaire pour un Etat providence, de même que pour les
recettes, le recours a l’emprunt était devenu banalisé. Il n’y avait donc plus
besoin de budgets extraordinaire et donc en France comme au Liban cette
technique est tombée en désuétude et fût remplacer par une dissociation au sein
même du budget général entre dépenses et recette ordinaires et dépenses et
recettes extraordinaires. Il ne reste plus d’exception réel au principe autre que
les budgets autonomes.

B) Les budgets autonomes :

Les budgets autonomes sont des exceptions réelles et toujours d’actualité
au principe d’unité budgétaire. Ce sont les budgets des personnes publiques
distinctes de l’Etat, leur prévision de recette et de dépenses ne sont donc pas
inscrites au budget de l’Etat. Il s’agit pour l’essentiel, des collectivités
territoriales et des établissements publics industriels commerciaux et non pas
des services publics industriel commerciaux. L’explication avancée pour
expliquer la débudgétisation des recettes et des dépenses de ces personnes est
la conception néolibérale de l’état qui devrait se désengager et ne pas intervenir
dans l’activité économique du pays.

Mais en fin de compte ces personnes publiques ne sont que des
démembrements de l’administration souvent sous la tutelle de l’Etat et l’Etat
garde sur ces personnes un contrôle plus ou moins poussé. D’autres explications
peuvent donc être avancées pour expliquer cette débudgétisation dont celle
légitimant les budgets annexes pour les SPIC, il s’agit de la nature de ces
personnes publiques et de la nécessité de l’utilisation de technique dérogatoire
aux règles trop rigides de la comptabilité publique. Mais, il existe une très grande
différence entre les budgets annexes et autonomes. La différence très révélatrice
entre les SPIC et les EPIC, est que les épics jouissent d’une autonomie de la
personnalité morale et d’une autonomie administrative et budgétaire qui
contrairement au budget annexe des SPIC n’est pas soumis, ni examiner, ni
approuver par le parlement. Ces budget ne sont pas annexer au budget général
mais sont décider par le organes dirigeants de ces établissement public et
approuver quand même par l’autorité de tutelle donc le gouvernement, donc pas
de contrôle parlementaire et renforcement du pouvoir du gouvernement.


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Camille El-Boustany



Au Liban comme en France ces budget autonomes sont nombreux, il s’agit
par exemple au Liban du budget de l’EDL, l’UL, l’office des eaux, le port de tripoli,
cite sportive. En France, l’opéra de Paris, la RATP, les réseaux ferrés, le musée du
Louvre, certains ports.
En conclusion, on peut dire que même si le principe d’unité à été remis en cause
par les exceptions apparentes ou réelles, force est de constater que ce principe a
résister et persiste aujourd’hui. En fin de compte il ne demeure qu’une seule
exception, les budgets autonomes.

Section II : Le principe de l’universalité budgétaire

Paragraphe I : Définition et intérêt du principe

Le principe de l’universalité conserve le contenu même de l’autorisation
parlementaire des dépenses et des recettes dans le budget. En effet, selon ce
principe les recettes et les dépenses de l’Etat doivent être présenté dans leur
intégralité de façon à permettre un contrôle exhaustif du Parlement à la fois sur
la masse des dépenses et sur la masse des recettes. Intégralité qui veut dire que
toutes les dépenses étatiques doivent figurer dans le budget quel qu’en soit le
type de cette dépense et toutes les recettes aussi. Il faut donc que toute les
dépenses et recettes soit soumis au contrôle du parlement. Les applications du
principe d’universalité sont le mieux exprimé dans une décision du Conseil
Constitutionnel français du 29 décembre 1982, décision Loi de Finance de 1983.
Selon le Conseil Constitutionnel, le principe d’universalité répond au double
souci d’assurer la clarté des comptes de l’Etat et de permettre par là-même un
contrôle efficace du Parlement. Il a pour conséquence que les recettes et
dépenses doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contracter
et qu’est interdite l’affectation d’une recette déterminée à la couverture d’une
dépense déterminée.

Deux exigences en découlent, deux principes sont le corolaire du principe.

En premier lieu le principe d’universalité propose que soient inscrit dans le
budget toutes les dépenses et les recettes sans qu’il puisse y avoir de
contractions entre les unes et les autres, c’est le principe de non-compensation
ou de non-contraction appelé aussi règle du produit brut. Sa fonction principale
est de permettre au Parlement de contrôler toutes les opérations financières de
l’Etat. Le principe d’universalité propose que dans le budget les recettes et les
dépenses forment deux masses isolées sans qu’il n’y ait de corrélation entre
certaines dépenses et certaines recettes à c’est le principe de non affectation
des recettes aux dépenses.


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Camille El-Boustany



Paragraphe II : Le principe de non compensation ou la règle du
produit brut

Deux systèmes d’inscription des recettes et des dépenses sont
concevables. Il s’agit de la méthode du produit brut et de la méthode du produit
net. La règle du produit brut consiste à inscrire dans le budget toutes les
dépenses et toutes les recettes des services de l’Etat sans exception. Cette règle,
interdit aux services publics de présenter ses prévisions de recettes en ayant
escompter au préalable le montant de ses dépenses.
Ex : - Taxe sur la circulation des véhicules annuelles et on va prendre l’hypothèse
qu’elle constitue un montant de 1 milliard LL/ An à l’Etat libanais. Le
recouvrement de cet impôt en terme de salaires, matériaux informatiques… vont
coûter 300 millions de LL/ An, la règle du produit brut imposera alors à ce
service d’inscrire dans le budget ses prévisions de recette (1 milliard) et ses
prévisions de dépenses (300 millions). Ce principe interdit à l’administration de
procéder par compensation et d’inscrire au budget que le solde des prévisions
qu’après déduction du produit net. Le report de ce solde correspond à la
méthode du produit net.

- Ministère des travaux publiques et des transports, il a pour projet de
renouveler sa flotte de véhicules et de machineries pour un total de 500 milliards
de LL et ce ministère ne dispose comme autorisation de dépenses que pour la
somme de 450 milliards de LL. Supposons également que ce ministère dispose
d’anciens véhicules que s’il les vend lui rapporteront 50 milliards LL.
Si la méthode du produit net est appliquée, rien n’est plus facile, le ministère
vend ses anciens véhicules et achète les nouveaux avec le prix des anciens.
Si on applique la méthode du produit brut, le ministère ne pourra vendre les
anciennes machines et affecter le produit de la vente à la charge des nouvelles
machines, le ministère doit en premier lieu verser la somme de la vente au
budget général et demande au Parlement une ouverture de crédit
supplémentaire de 50 milliards pour l’achat de nouvelles machineries.

La différence entre les deux systèmes de la règle du produit net et brut est
claire. La méthode du produit brut à l’avantage de donner au Parlement une
image fidèle, claire et détaillée de l’ensemble des dépenses et des recettes, ce qui
donne à l’autorisation budgétaire tout son sens et sa portée. Le législateur
autorise ainsi dans le détail toutes les dépenses. Cette clarté n’est pas le produit
propre de la règle du budget net puisqu’alors l’autorisation budgétaire portera
globalement sur un solde, donc, un excèdent de recette ou de dépense difficile à
interpréter et qui est de nature à occulté une partie des recettes et des dépenses.
En plus la méthode du produit net est de nature à favoriser le gaspillage de
l’argent public, puisque le gouvernement pourra facilement cacher les frais de
recouvrements excessifs derrière les recettes recouvrées. Il pourra également
facilement disposer de ressources non-inscrites dans le budget pour les
dépenser sans autorisation parlementaire éclairée.

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Camille El-Boustany



Cette méthode du produit net a cependant une vertu, celle de la simplicité
alors que la méthode du produit brut peut aboutir à des complications
administratives et parfois même à des résultats absurdes.

Ex : Château de Versailles et le service des domaines qui gère le château. Le
principe de non compensation (règle du produit brut) interdit au service des
domaines de chauffer les bâtiments du château avec du bois provenant du même
château. Il doit donc vendre le bois du parc et de reporter son prix dans le cadre
du tableau des recettes ; de demander une autorisation d’ouverture de crédit
pour acheter du bois pour le chauffage ; acheter du bois pour le chauffage. Cela
complique énormément les choses et donc une loi sera votée pour faciliter cette
gestion.

Malgré les désavantages, le principe demeure aujourd’hui généralement respecté
malgré quelques exceptions légales. En France, le principe est consacrer par
l’article 6 de la LOLF « Le budget décrit pour une année, l’ensemble des recettes
et des dépenses budgétaires de l’Etat. Il est fait recette du montant intégral des
produits sans contraction entre les recettes et les dépenses. »
L’exception française la plus importante est celle des prélèvements sur recettes.
L’Etat déduit directement de ses recettes sans faire figurer le détail dans le
budget l’ensemble des dépenses qui couvrent ce qu’il doit payer à l’UE et aux
collectivités territoriales.
Au Liban, le principe est consacré par l’article 57 du décret législatif du 31
Décembre 1963. Il existe également au Liban quelques exceptions, les recettes
issues des consulats honoraires dont sont déduites les dépenses induites par les
dépenses et les salaires des consuls.

Paragraphe III : Le principe de non-affectation des recettes aux
dépenses

Le principe de non affectation des recettes interdit à ce qu’une recette
particulière soit affectée à une dépense déterminée comme l’exprime bien
l’article 6 de la LOLF à L’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble
des dépenses.

Ex : Interdit d’affecter les taxes des aéroports aux dépenses de l’aviation civile ou
les taxes perçu par le ministère de la justice pour les dépenses de la juridiction.

- La justification de cette règle est triple, elle est d’abord d’ordre juridique
à nous avons vu que les prévisions de recettes sont évaluatives et non
limitatives. Toute affectation d’une recette à une dépense est de nature à
donner naissance à une autorisation de dépense indéterminée qui va
donc variée en fonction de la variation de la ressource affectée.

- La justification est également d’ordre technique à l’affectation des
recettes favorise le gaspillage de l’administration, en effet si le service
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Camille El-Boustany



auquel la recette est affectée dispose de ressources supérieures a ses
besoins, ce service sera alors enclin de dépenser jusqu'à épuiser la
recette. Ceci prive également, les autres administrations de recettes qui
leurs sont pourtant nécessaires. Mais si les ressources affectées au service
sont inferieures au besoin du service, le service ne manquera pas de
demander une ouverture de crédit supplémentaire pour combler ses
besoins.

- La justification est finalement d’ordre politique à principe de non
affectation est de nature à préserver l’égalité supposée exister entre les
dépenses publiques couvertes toutes par la totalité des recettes sans
aucune priorité d’une dépense sur une autre. Une affectation
systématique peut également porter atteinte à l’unité et à la solidarité
nationale puisque les contribuables non convaincu par telle ou telle autre
affectation seront enclins à réclamer une autre affectation qui leur paraît
plus légitime et à considérer en cas de refus, l’impôt lui-même comme
étant illégitime.

Mais il est vrai par contre que certaines justifications peuvent également être
avancée en faveur de l’affectation des recettes aux dépenses. On pourrait dire
que la non affectation peut s’avérer contre-productive puisqu’elle encourage
l’inertie administrative, en effet, supposons qu’une administration dispose de
biens qu’elle peut mettre en vente si le produit de cette vente ne va pas lui être
affecter, l’administration en question sera découragée de mettre en vente ses
biens puisque il n’est pas sur qu’elle pourra en profiter. L’affectation peut
également avoir un effet pédagogique important, l’affectation peut certes
provoquer des protestations de certaines catégories de contribuables, insatisfait
de l’affectation en question, mais elle est également susceptible de remporter
l’adhésion de ses contribuables a l’affectation et donc de légitimer d’avantage
l’impôt.
Tout ceci justifie donc les dérogations au principe de non affectation, d’ailleurs
en France l’article 16 de la LOLF, « Certaines recettes peuvent être directement
affectée à certaines dépenses ». Il s’agit en premier lieu des budgets annexes qui
avaient pour raison d’être la nature spécifique des services qui en sont doté et
nécessite une gestion commerciale, elles ont également pour but l’évaluation
financière du service public industriel et commercial (SPIC) indépendamment
des autres services ainsi que l’évaluation de la rentabilité de ces services.

Service annexe conséquence, ceci implique par nature l’affectation des recettes
générées par l’exploitation du service aux dépenses du fonctionnement de ce
service. Cette affectation est donc de droit pour les budgets annexe, il s’agit des
comptes spéciaux du trésor, il est normal que le remboursement d’une somme
figurant sur ces comptes soit affecté à ce compte. Il s’agit de plusieurs cas
d’affectation, comme par exemple à il y a affectation lorsqu’un donateur opère
une donation à l’état ou un objet déterminé.

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Camille El-Boustany



Il est normal que les sommes données soient affectées conformément à la
volonté du donateur ; article 52 du décret législatif de 1963 (Liban).

Il n y a plus de complexe a la dérogation du principe, plusieurs état même vont
gagner la confiance des contribuables en affectant un nouvel impôt pour des
dépenses ordinaires (agrandissement des routes … )

Conclusion :

Les deux principes sont certes complémentaires, en empêchant la contraction
des dépenses et des recettes, le principe de non contraction aboutit à la non
affectation des recettes aux dépenses dont on veut effectuer la compensation.
Mais cela ne veut pas dire que les deux principe n’en font plus qu’un, la
différence demeure claire et consiste en ce que le principe de non compensation
aboutit a l’inscription dans le budget et d’une manière distincte toute les
dépenses et recettes sans compensation. Même après inscription il peut y avoir
affectation, alors que le principe de non affectation empêche cette corrélation
juridique entre les deux inscriptions. Toute dérogation au principe de non
compensation est une dérogation au principe de non affectation. Mais la
dérogation au principe de non affectation n’est pas une dérogation au principe
de non compensation. Enfin le principe de non compensation s’applique aux
recettes et aux dépenses et interdit à ce que les dépenses soient soustraites aux
dépenses et vice versa. Mais le principe de non affectation s’applique
uniquement aux recettes qui ne peuvent pas être affectées qu’aux dépenses mais
pour les dépenses c’est le principe d’affection, de spécialisation qui est le
principe.

Section III : Le principe de l’annualité budgétaire

Paragraphe I : Définition et intérêt
L’annualité du budget consiste a ce que le gouvernement prépare chaque année
le budget de l’année suivante et qu’il le présente au parlement pour obtenir une
autorisation valable en principe pour une année. Les raisons justifiante cette
annualité, rejoignent les raisons justifiantes les autres principes budgétaires, les
raisons qui vont permettre un contrôle fréquent et par-ci efficace du parlement
sur les finances de l’état, l’année étant considérée comme une période
raisonnable pour avoir des prévisions sérieuses. Quand aux conséquences de
cette annualité, elles consistent:
1 à a ce que les prévisions des recettes et des dépenses soient effectuées pour
une seule année ;
2à a ce que l’autorisation de recette et de dépense soit renouvelle chaque
année ;
3 à a ce que le recouvrement des recettes s’arrête au dernier jour de l’année
fiscale ;
4 à a ce que les crédits ouvert et non utilisé, non exécuté, soient annulé au
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Camille El-Boustany



dernier jour de cette année fiscale.
Nous avons également vu plusieurs raisons d’ordre politico-économique, limite
pour l’allongement de la périodicité annuelle. L’année est en effet apparue
comme une période trop courte portant atteinte a l’efficacité administrative
enfermant l’administration dans le court terme, l’obligeant constamment a se
défendre devant le parlement. L’annualité s’est également révélée comme étant
inadaptée à l’évolution des fonctions étatiques faces aux projets
d’investissements, de construction, d’infrastructure dont l’exécution dépasse le
cadre de l’année. La longueur du cycle économique ne pouvant pas toujours
s’adapter a l’annualité budgétaire, plusieurs exceptions à ce principe se sont
imposées. Les adaptations et les exceptions vont également dans l’autre sens,
celui de l’infra-annualité, a cause de la survenance de circonstances de nature a
affecté cette annualité.

Paragraphe II : Les exceptions au principe d’annualité

A) Les autorisations dépassant le cadre annuel :

Il s’agit aujourd’hui essentiellement des crédits d’engagement et du report des
crédits.

1. Les crédits d’engagement :

• Les crédits d’engagement sont une conséquence du développement du rôle de
l’état dans le domaine économique. Ce développement se traduit par la
programmation par l’état d’investissements a long terme qui ne peuvent être
exécuté dans le cadre annuel comme la construction d’un pont, aéroport, réseau
routier, infrastructure sanitaire. Pour la réalisation de ces projets
l’administration doit passer des contrats des marches publiques dont le montant
est très supérieur aux sommes qu’elle pourra dépenser durant l’année. Or, si on
veut respecter d’une manière stricte l’annualité budgétaire de tels
investissements seraient très difficiles, l’autorisation n’étant donnée que pour
une seule année. En d’autres termes le gouvernement se trouvera dans
l’impossibilité d’engager un projet d’investissement dont le financement et
l’exécution nécessite plusieurs années.

Pour parer à cette impossibilité il faut déroger à l’annualité ce qui est fait a
travers des autorisations d’engagement données par le parlement dans le cadre
de l’autorisation budgétaire. Mais pour comprendre le mécanisme des crédits
d’engagement il faut au préalable distinguer les différentes phases des
opérations de dépense étatique. Les dépenses étatiques s’exécutent
généralement en deux phases, une phase appelée phase administrative et une
phase comptable. Dans la phase administrative on distingue trois étapes :

1 à L’engagement de la dépense (3akd al nafaka), est l’acte par lequel un
organisme public crée une obligation de laquelle résultera une charge. L’acte ou
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Camille El-Boustany



le fait juridique dont nait a l’encontre de l’état une obligation qui se traduira en
une charge budgétaire, il peut s’agir par exemple de la signature d’un marche de
travaux public pour la construction d’un aéroport, la c’est un acte d’engagement
de la dépense, signature d’un contrat qui se traduira par une charge.

2 à La liquidation de la dépense (tasfiyat al nafaka), c’est une opération
postérieure a l’engagement elle consiste a rendre les dettes certaines dans leurs
principes et dans leurs montant, il s’agit en premier lieu de vérifier la dette et
donc de vérifier si le service a été réellement fait dans les conditions prévue par
l’acte puis après cette vérification de chiffrer, de calculer le montant de la dette
de l’état.

3 à L’ordonnancement de la dépense (sarf al nafaka), est l’acte administratif
donnant conformément au résultat de la liquidation l’ordre de payer la dette.

• La phase comptable, le paiement, elle est simple, elle comporte une seule
opération le paiement qui consiste en l’opération matérielle de décaissement en
la remise des fonds aux créanciers, ce paiement constitue le terme du processus
de la dépense publique.
Pour que cette exécution soit possible le parlement accorde une autorisation de
paiement pour l’exécution de la dépense soit possible. Lorsque l’administration
pour les raisons qu’on a exposé est amenée a entreprendre des travaux dont la
réalisation et le financement dépasse le cadre de l’année, il devient inadapté et
inutile de lui accorder globalement et d’un seul coup des crédits de paiement
correspondant au montant total du/des marché(s) qui ne pourront pas être tous
réalise, ni payer dans l’année.
Le parlement accorde alors au gouvernement des crédits d’engagement qui ne
portent que sur la première étape de l’opération de dépense, donc l’engagement
de la dépense.
Le parlement autorise donc le gouvernement a prendre, a signer l’acte juridique
qui engagera financièrement l’état, il l’autorise a signer un marche public de
construction dont l’exécution et le financement s’étalera sur plusieurs années,
mais n’autorise pas pour autant a liquider, ordonnancer et a payer dans l’année
la totalité du crédit accordé.
Les paiements afférant a l’investissement s’effectueront toujours dans un cadre
annuel et seront autoriser par des crédits de paiements selon un échéancier
correspondant a l’exécution des travaux, ces crédits de paiement seront vote
chaque année et correspondront a la somme qui sera nécessaire pour payer la
partie de la dépense afférant a l’exécution des travaux réalisé au cour de l’année
concernée.

Les crédits d’engagement porte donc atteinte au principe de l’annualité
budgétaire et s’analyse en un engagement du parlement de voter dans les années
à venir, les crédits de paiement nécessaire à la réalisation du projet prévu dans le
budget. Cette atteinte n’est cependant que partielle, certes elle autorise le
gouvernement à engager les finances de l’état sur plusieurs années en signant le

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Camille El-Boustany



marché en question. Mais cette atteinte est limitée puisque le gouvernement est
obligé dans le projet de loi du budget qu’il établit chaque année à demander les
crédits de paiement correspondants aux crédits d’engagement. Le parlement
reste ainsi théoriquement libre de réduire ces crédits de paiement ou de les
refuser a l’occasion du vote de chaque budget annuel.

En pratique le gouvernement lorsqu’il veut réaliser par exemple un projet
d’infrastructure s’étalant sur plusieurs années, évalué les dépenses de ce projet
ainsi que l’échéancier de l’exécution et du financement du projet. Le parlement
dans le cadre du vote du budget vote les crédits d’engagement correspondant a
la totalité de ses travaux de manière a donner au gouvernement l’autorisation
d’engager les dépenses a hauteur de la valeur des crédits d’engagement
accordés. Ensuite, et dans le même budget, le parlement vote des crédits de
paiements correspondant a la tranche devant être exécutée et payée dans
l’année, ensuite a l’occasion du vote de chacun des budget annuels suivant, le
parlement vote les crédits de paiement nécessaires pour que le gouvernement
puisse payer les travaux au fur et a mesure de leur avancement.

Deuxième exception au principe d’annualité à Le report des crédits (Tadwin
Al I3timadat)

Vu que les conséquence de l’annualité consiste a ce que les crédits ouvert, les
autorisations de dépenses et non utilisée sont annule au dernier jour de l’année
fiscale. Ce principe est consacré à l’article 114 alinéas 1 du décret législatifs. Les
crédits ouverts dans le budget pour l’année ne créent donc en principe aucun
droit au titre des années suivantes. Cependant il peut très bien arriver que les
crédits ouvert pour l’année, par exemple en matière de travaux et de projets
d’investissement, il peut très bien arriver que ces crédits ne soient pas utilise
avant la fin de l’année. L’application stricte du principe d’annualité conduira
donc a l’annulation des crédits autorisés a la fin de l’année sans que
l’administration concernée n’ait forcement pu prévoir a temps de demander
l’ouverture de nouveaux crédits dans le nouveau projet de loi du budget. Ceci
donc aboutira ou bien a l’annulation et a la perte des crédits ce qui retardera les
travaux le temps que de nouveaux crédits soient demandes et autorises, ou bien
cela aboutira a ce que l’administration consomme avant la fin de l’année et dans
la précipitation des crédits disponibles de peur de les perdre ce qui incite donc
au gaspillage des deniers public.
Pour éviter justement les effets néfastes de l’annulation des crédits et le
gaspillage par les administrations publiques des deniers public, une exception au
principe d’annualité est donc prévu et consiste a admettre sous certaines
conditions, le report des crédits non utilises du budget de l’année dans laquelle
ont été ouvert au budget de/des années postérieures. Ce report s’analyse en une
prolongation de l’autorisation parlementaire au delà de l’année, ce qui constitue
donc une atteinte au principe d’annualité. Quant aux conditions de ce report,
elles peuvent varier d’un pays à l’autre, en France l’article 15 de la LOLF dispose,
les crédits de paiement peuvent être reporte dans la limite de 3% des crédits

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Camille El-Boustany



initiaux. Ce report est effectue par le gouvernement sans retour par le parlement,
par un arrêté conjoint du ministre des finances et du ministre de l’administration
intéresse, cet arrêté doit être publier avant le 31 mars de l’année suivante.


Au Liban, l’article 114 du décret législatif de 1963 entoure également le report
des crédits de plusieurs conditions, par exemple à les crédits ouverts dans le
cadre d’un budget annuel et relatif aux dépenses d’équipement et de
construction peuvent être report au budget des années suivantes, que ces
dépenses soient engagées ou pas et ceci jusqu'à l’exécution de la dépense où la
fin des travaux. Le report de crédits selon le même article est effectue par un
arrêté du ministre des finances à la demande de l’administration intéressée et
doit être publié avant le 1er mars de l’année suivante.

B) Les autorisations infra-annuelles :

Les exceptions au principe de l’annualité budgétaire ne se limite pas aux
autorisations qui dépassent le cadre de l’année mais comprennent également les
autorisations pour une période inferieure a l’année, il s’agit essentiellement au
Liban de ce qu’on appelle les 12ème provisoires et des crédits additionnels.

1. Les 12ème provisoires:

L’une des caractéristiques principale de l’autorisation budgétaire est que
cette autorisation est un acte préalable des recettes et des dépenses de l’état
issue du parlement. Mais il arrive pour une raison ou une autre que le budget ne
soit pas voté en temps voulu, soit avant la fin de l’année fiscale ou le début de la
prochaine année. Dans ce dernier cas les constitutions et les législations de
certains pays ont recours au 12ème provisoire qui correspondent à des dotations
budgétaires mensuelles égale au 1/12 de la dotation de l’année précédente et
ceci pour assurer le fonctionnement des services publiques, le temps que le
budget soit voté.

En France, le recours au 12ème provisoire était quasi-systématique sous les 3ème
et 4ème républiques. Ils sont aujourd’hui abandonnés, il en est autrement au
Liban. Conformément a l’article 86 de la constitution libanaise, si la chambre des
députés n’a pas définitivement statuée sur le projet de budget avant l’expiration
de la session consacrée à l’examen du budget, c.-à-d. avant le 31 décembre, la
chambre est convoquée à une session extraordinaire, expirant fin janvier. Si a
l’expiration de cette session, il n’y a toujours pas de vote du budget, le président
de la république sur décision du conseil des ministres pourra promulguer un
décret rendant le projet de loi du budget exécutoire et applicable a condition que
le projet de budget soit présente a la chambre 15 jours au moins avant le
commencement de la session.

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Camille El-Boustany



Le retard peut donc avoir deux origines, soit issue du gouvernement qui prend
du retard dans la préparation du budget et sa présentation au parlement ou bien
il est du par le retard du parlement dans le vote du budget.

Selon le même article 86, en cas de retard et au cours de la session
extraordinaire (mois de janvier) a l’issu duquel le parlement est censé voter le
budget : « Les impôts, contribution, taxes, droits et autres recettes continueront
d’être perçues comme précédemment. Les dépenses du mois de janvier sont
engagées sur la base su 12ème provisoire de l’exercice précédant. Majoré des crédits
additionnels permanents et diminue des crédits permanents retirés. »

Le 12ème provisoire consiste donc en une autorisation provisoire de recettes et
de dépenses donnée uniquement pour un mois, le mois de janvier, ceci est donc
une exception au principe d’annualité. Les crédits ouvert dans ce 12ème
provisoire sont calcules a partir du budget de l’année précédente dont on
additionne la totalité des crédits présents sur le budget, auquel on additionne les
crédits ouvert au courant de l’année et on retranche les crédits annules durant
l’année. On obtient une somme que l’on divise par 12 et on obtient le budget
pour un mois.

L’article 86 de la constitution libanaise, relaye par l’article 60 du décret législatif
de 1963 permet donc le recours exceptionnel au 12ème provisoire sans l’accord
du parlement pour une seule fois, le mois de janvier. Si le budget n’est pas vote
par le parlement à la fin de ce mois, on ne peut donc plus par principe recourir
au 12ème provisoire pour le mois de février et les mois suivants sans l’accord du
parlement pour obtenir mois par mois son accord. Donc sans le vote chaque mois
d’une loi autorisant le recours du 12ème provisoire et ceci jusqu’au vote du
budget. Malheureusement il n’en est pas ainsi au Liban ou le dernier budget
avoir été voter par le parlement est celui de l’année 2005 au lieu de voter un
nouveau budget ou au moins autoriser le gouvernement a fonctionner chaque
mois selon la règle provisoire. Le gouvernement a voter une loi le 1er février
2006 autorisant le gouvernement a recouvrer les recettes et a dépenser selon la
règle du 12ème provisoire donc sur la base du budget de 2005, jusqu’au vote du
budget. Depuis 11ans d’affiles le Liban fonctionne selon la règle du 12eme
provisoire dont l’application est en principe limitée par 1 mois selon la
constitution libanaise.

L’avantage de la règle du 12eme provisoire, il consiste a empêcher la paralysie de
l’état en permettant par l’autorisation provisoire d’assurer le fonctionnement.
Mais les inconvénients se multiplient, en premier lieu ils permettent au
gouvernement de mettre le parlement devant le fait accomplit puisque le
gouvernement autorisera pour les dépenses des crédits que le parlement aurait
pu supprimer ou diminuer dans le nouveau budget.

En second lieu la règle du 12eme provisoire est de nature a retarder la
réalisation des grands projets, puisque les crédits ouvert ne le sont que pour un

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Camille El-Boustany



seul mois, le gouvernement ne pourra donc pas disposer de sommes aussi
importantes que celles dont il dispose dans le cadre d’un budget annuel et ne
pourra donc pas engager de grands projets faute de crédit suffisant.

De deux choses d’une, soit les projets s’arrêtes, soit le gouvernement dépensera
sans crédit disponible. C’est la raison pour laquelle certaines dispositions du
décret législatif de 1963 permettent au gouvernement dans le cadre d’un budget
au 12eme provisoire de repartir la somme des crédits de constructions et
d’équipement sur les différentes administrations selon les besoins de chacune de
ces administrations, besoins définie dans le projet de loi de budget, ce qui
constitue également une atteinte au caractère préalable de l’autorisation
parlementaire puisque certaines dispositions du projet de loi du budget
s’appliqueront avant même d’avoir été voter par le pouvoir législatif.

Il peut arriver lors de l’exécution du budget que les crédits prévus pour tel ou tel
autre objet/administration s’avère insuffisant. Dans ce cas le gouvernement peut
demander au cours de l’année au parlement l’autorisation d’ouverture de crédits
additionnels. Les crédits additionnels sont de deux sortes, il y a d’une part les
crédits complémentaires et les crédits exceptionnels/extraordinaire.

• Les crédits complémentaires sont des crédits qui comme leur nom
l’indique complète des crédits déjà existants, déjà prévu dans le budget.
Ces crédits n’ont pas été suffisants pour couvrir la dépense en question.

• Quand aux crédits exceptionnels, ils sont demandés pour la couverture de
dépenses qui ne sont pas mentionné dans le budget et qui sont
occasionné par des évènements imprévus. Ils constituent en l’exception
d’annualité car en effet elles ne sont valide qu’a partir de leur autorisation
par le parlement durant l’année et expire donc a la fin de l’année fiscale.
L’autorisation parlementaire est donc nécessaire et ceci est même
confirme par la constitution même qui dispose de par son article 85 alinéa
1er qui dispose, « Aucun crédit extraordinaire ne peut être couvert que
par une loi spéciale ». Mais cette affirmation souffre d’une exception, le
gouvernement peut très bien rencontrer des difficultés et avoir besoin
des crédits en dehors de la tenue des sessions parlementaire. Cet article
prévoit la solution, « lorsque des circonstances imprévues rendent
nécessaires des dépenses urgentes, le président de la république peut par
décret et sur avis conforme du conseil des ministres ouvrir des crédits
extraordinaire ou supplémentaires ou opérer tout virement de crédit».

Ces crédits ne peuvent dépasser un montant fixer dans le budget. Les mesures
ainsi édictées sont soumises à la ratification de la chambre à la première session
qui suit.
Dans certains cas, les crédits complémentaire peuvent être ouvert par le
gouvernement sans l’autorisation du parlement, il s’agit entre autre des crédits
complémentaires au crédit affecte au paiement des retraites des fonctionnaires

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Camille El-Boustany



et des indemnités de leur licenciement. Dans ce dernier cas, l’ouverture des
crédits complémentaire est faite par décret prit en conseil des ministres.

Les inconvénients des crédits traditionnels, c’est qu’ils encouragent le gaspillage
des deniers public. Tout simplement un ministre n’hésitera pas à dépenser ses
crédits puis à demander au parlement une fois que ses crédits sont consomme,
des crédits complémentaires mettant ainsi le parlement devant un fait accompli.
Le gouvernement peut également utiliser a mauvais escient, cette possibilité de
demander des crédits additionnels qui lors de la présentation d budget occulte
certaines dépenses ou demande l’ouverture de crédits insuffisant dans le but de
réaliser l’équilibre budgétaire. Pour par la suite demander l’ouverture de crédits
additionnels qui peuvent affecter cet équilibre budgétaire.

Paragraphe III : Le début et la fin de l’année budgétaire/fiscale

Nous avons vu les caractéristiques du budget, il n y a pas de règle général
concernant le début et la fin de l’année fiscale. L’important c’est le respect de la
durée annuelle, soit 12 mois et que les crédits prévus par le budget soit gérer
dans le cadre de ces 12 mois l’une des conséquences de ce principe consiste dans
l’impossibilité d’utiliser des crédits que pour l’année dans laquelle ils ont été
vote.

Mais si ce principe est d’application simple dans le domaine de la prévision


budgétaire il le devient mois dans le domaine de l’exécution du budget.
L’exécution du budget et les opérations de dépenses requiert l’accomplissement
de plusieurs phases successives, engagement, liquidation, ordonnancement et
paiement qui peuvent très bien ne pas être accompli avant la fin de l’année
fiscale. Les impôts prévus par le budget annuel ne sont pas récupérer tous par
l’administration dans l’année fiscale a cause d’oublis, de retards de paiements ou
a cause de dysfonctionnement de certains services administratifs. Ces impôts
seront payer plus tard après la fin de l’année fiscale.

à La question est donc de savoir quels sont les critères selon lesquels les
opérations doivent rattacher a un budget déterminer ? Ce rattachement doit-il
être effectuer coute que coute au budget initial qui a prévu ces dépenses et ces
recettes ? Ou bien au budget en courts a la date de l’encaissement et du
décaissement effectif de la recette ou dépense ?

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Camille El-Boustany



A. Deux systèmes possibles :
1) Système de la gestion

2) Système de l’exercice

1– Le système de la gestion:
Le critère de rattachement des opérations de recettes et de dépenses est celui de
la date de leur encaissement et de leur décaissement définitif, indépendamment
du fait générateur, c.à.d. indépendamment de l’acte ou événement qui a donné
naissance à la créance ou la dette.
Il en résulte que sont inscrites dans un seul compte toutes les recettes et toutes
les dépenses effectivement réalisées entre le 1er et le dernier jour de l’année
fiscale, quelque soit l’année de naissance de la recette / dépense réalisée. Ce
compte est donc clôture d’une manière définitive le dernier jour de l’année (au
Liban: le 31 décembre).

• Avantages >> Le système de la gestion a l’avantage de la simplicité et rend
possible la clôture rapide du compte et permet a l’Etat d’adopter la loi de
règlement qui garantit le contrôle par le parlement de l’exécution du
budget. Le parlement pourra ainsi examiner a temps les résultats effectifs
de l’exécution du budget a un moment ou le gouvernement qui l’a exécuté
est toujours en place. Cette simplicité et cette rapidité ne sont pas le
propre du système de l’exercice.

• Inconvénients >> Ce système n’a pas que des avantages: s’il donne une
idée exacte des flux de trésorerie pour une année, il ne donne pas une
idée correcte de la réalité de la situation financière de l’Etat. Il ne donne
aucune vue d’ensemble de l’exécution du budget par rapport à
l’autorisation initiale donnée.

B– Le système de l’exercice:
C’est l’inverse: les opérations exécutées sont rattachées au budget qui les a
initialement prévues et autorisées et ceci quelque soit la date de recouvrement
ou décaissement effectif des recettes et des dépenses.
Il en résulte que sont inscrites dans un seul compte toutes les recettes et les
dépenses issues du budget qui les a initialement prévu, et ceci implique la clôture
de ce compte bien après la fin de l’année fiscale puisqu’il faut attendre la
réalisation effective des recettes et dépenses.

• Avantages >> La clôture du compte et par suite la loi du règlement ne
pourra intervenir que bien après la fin de l’année fiscale, après
l’écoulement d’une période qu’on appelle “complémentaire”. Apres
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Camille El-Boustany



l’écoulement de cette période, il se peut que les ministres qui ont prévu
puis exécuté le budget ne soient plus au gouvernement, ce qui rend
difficile la détermination des responsabilités et donc le contrôle, d’ou la
restriction de cette période complémentaire a quelques mois après la
clôture de l’année fiscale dans les pays qui adoptent le système de
l’exercice.
Contrairement au système e gestion, il donne bien une vue ensemble
puisque les opérations exécutées sont regroupées ensembles quelque soit
la date de leur achèvement.

• Inconvénients >> Mais ce système trouve un problème en le temps qu’il


faut pour clôturer le compte et la complexité de sa tenue.

Les avantages et les inconvénients de chacun de ces systèmes expliquent


l’hésitation qu’ont eu les Etats dans l’adoption de l’un ou l’autre. Au Liban et en
France, c’est le système de gestion qui est en vigueur, contrairement à la
Belgique par exemple.
Article 8 du décret législatif de 1963 adopte le système de gestion; il est
complété par l’article 80 de la même loi qui prévoit une période complémentaire
jusqu’au 31 janvier de l’année suivante pour comptabiliser les dépenses
ordonnancées avant le 31 décembre.

Section IV : Le principe de l’équilibre

Cf. : Renvoi a la première section de l’intro, paragraphe III

Deux courants doctrinaux classique, Adam Smith relaye par la suite par les
libéraux classiques et néo libéraux et d’autre part la doctrine interventionniste
de Keynes.
A ces deux mouvements doctrinale à deux conceptions de l’équilibre la
conception classique et la conception moderne.

Paragraphe I : Conception classique du principe de l’équilibre

Il s’agit de l’équilibre budgétaire comptable. L’équilibre dans le cadre de la
conception classique est un équilibre budgétaire, un équilibre comptable, un
équilibre mathématique entre l’ensemble des recettes et l’ensemble des recettes
de l’état. Cette conception se rapproche de la conception privatiste, donc
finalement assez familialiste des finances qui consiste a dire qu’on ne dépense
pas plus qu’on gagne. L’équilibre mathématique est également une exigence de la
pensée économique libérale selon laquelle l’état se limite, l’état gendarme. Par
conséquence l’état n’intervient pas dan el marche et le laisse se réguler. L’état ne
doit pas par la dépense publique entraver la libre circulation des biens et le libre
fonctionnement du marché. Ces interventions économiques sont minimales et
requiert une politique budgétaire strictement fiancée par les recettes ordinaire,
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Camille El-Boustany



donc les impôts et non pas les crédits extraordinaires. Les conséquences de ce
principe d’équilibre mathématique sont d’une part la limitation des dépenses a
ce qui est indispensable pour le fonctionnement des services publics régaliens et
d’autre part l’interdiction du déficit et de l’excédant budgétaire.
L’interdiction des déficits remet en cause le droit de propriété, puisque ce déficit
est finance par une augmentation des impôts, l’augmentation des impôts fait
également baisser le pouvoir d’achat ou bien le déficit est financer par l’emprunt,
immorale pour les libéraux puisqu’il touche au droit de propriété des
générations futures et cela au profit des générations actuelles. L’emprunt est
également perçu pour les libéraux comme une captation par l’état de fonds, de
ressources et donc leur soustraction du secteur prive et du circuit de production,
cela ne veut pas dire que les libéraux refusait tout idée d’emprunt, il devait rester
cependant exceptionnel (temps de guerre… ).

En ce qui concerne l’excédant budgétaire, elle est également néfaste puisque la
thésaurisation a des effets néfastes puisque ce qui est thésaurisé par l’état n’est
plus disponible pour l’économie, d’ou la baisse du pouvoir d’achat. Principe
d’équilibre budgétaire même à l’époque libérale n’a pas toujours été respecté,
car souvent se retrouvait en déficit.

Les conséquences de ce principe d’équilibre mathématiques sont:

• La limitation des dépenses a ce qui est indispensable pour le
fonctionnement des SP régaliens.

• L’interdiction du déficit et de l’excédant budgétaire.

Paragraphe II : La conception moderne



Il s’agit de l’équilibre économique et financier sous l’influence du keynésianisme.
Cette conception prend le dessus au 20ème siècle, la conception de l’état a évolué
suite aux évènements que l’on connaît. L’état doit intervenir dans les domaines
économiques et sociales, le fait que le marché s’autorégule est un mythe, il n y a
pas de main invisible pour que l’équilibre économique soit garanti.

En situation de récession économique et selon cette conception, l’état se doit
d’augmenter les dépenses publiques et baisser l’impôt dans le but d’appuyer ou
de faire augmenter le pouvoir d’achat, dans le but de stimuler la demande, mais
également de stimuler l’offre, les sociétés d’investissements et pour lutter contre
le chômage.

Par conséquences, les dépenses ne se limitent plus aux dépenses régaliennes,
donc augmentation des dépenses, baisse des recettes, il ne s’agit plus d’un
équilibre budgétaire, comptable, mathématique. L’équilibre qui est important est
l’équilibre économique. Le déséquilibre n’est plus un complexe il devient même

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Camille El-Boustany



souhaitable, il devient un outil pour atteindre l’équilibre économique, le déficit
est encourager.

Le budget selon la théorie du déficit systématique doit être systématique utiliser
pour atteindre l’équilibre économique, mais c’est un déficit provisoire accumule
au cour des années de récessions et seront restitues en période d’expansion.
D’ou donc la renaissance de la notion d’équilibre budgétaire. Mais il faut savoir
que cette notion d’équilibre budgétaire a changer notamment dans les pays
développé, il ne veut plus forcement dire l’équilibre mathématique ou comptable
parfait.

Il y a une nouvelle doctrine, la doctrine de la nouvelle gestion publique est une
logique de performance et de rationalisation budgétaire qui est aujourd’hui
implantée en France a une plus grande maitrise des dépenses publiques pour
garantir une gestion optimale de la dépense publique avec des instruments, des
textes, qui favorisent une logique de performance de la dépense publique qui est
destinée a réduire le déficit.

Le nouveau principe d’équilibre budgétaire a été institutionnalisé par le droit
européen, d’abord par le traite de Maastricht qui a invite les états européens a
éviter les déficits excessifs, il ne faut pas qu’il dépasse les 3% par rapport au PIB
aussi ne doit dépasser les 60% de dettes par rapport au pays, les déficits sont
donc permit mais seulement c’est une interdiction d’un déficit excessif. En 1997,
il y a eu le pacte de stabilité et de croissance qui a été suivi par un traite, le TSGC
qui a définit la règle d’or « toute règlementation permettent le retour a l’équilibre
budgétaire par la réduction des déficits publiques et la réduction des dettes
étatiques». On peut ajouter aussi le principe de spécialité budgétaire, non
affectation des dépenses, spécialités de recettes et des crédits.

Section V: Le principe de spécialité

C’est un principe qui concerne les crédits. C’est un principe dont le but est de
permettre au parlement d’effectuer un contrôle sérieux et efficace de l’action
gouvernementale. Il consiste à présenter les crédits (autorisation de dépenses)
budgétaires, non pas d’une manière globale, mais sous forme d’unité
relativement réduite, appelées les unités de spécialité. Les crédits se trouvent
ainsi spécialisés en fonction de leur nature ou en fonction de leur destination.
Cette présentation permet au parlement de connaitre l’utilisation précise et
détaillée qui se réaffecte par le gouvernement de ces crédits. Permettent de lier
le gouvernement en termes d’exécution des dépenses budgétaires. C’est là le plus
important. Le gouvernement ne pourra ainsi modifier la répartition des crédits
budgétaires entre les unités de spécialité ou de spécialisation, qu’après avoir
obtenu l’autorisation parlementaire.

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Camille El-Boustany



Donc, le principe de spécialité a été appliqué d’une manière plus ou moins
fluctuante, en fonction des pays et en fonction des époques. En droit français, il a
subi des aménagements importants.

En France, jusqu’à une période récente, les crédits affectés à un service étaient
spécialisés par chapitres. L’unité de spécialité, appelée aussi unité d’exécution,
était donc le chapitre. Le chapitre, lui, était une subdivision des crédits d’un
ministère. L’exemple du gouvernement français, Ministère de la défense, service
de la santé, le service de la gendarmerie, une direction générale de l’armement,
acheter des armes, équiper l’armée ; chacun de ces départements a des besoins.
Ce sont des besoins en termes de personnel, en termes de matériel, en termes
d’investissements, en termes de fonctionnement. Il faut financer ces besoins. Ce
financement se faisait dans le cadre de chapitres, qui constituaient l’unité de
spécialité. A cette unité de spécialité d’exécution, correspondait ce que l’on
appelait l’unité de vote. En d’autres termes, il y avait une liaison entre unité de
vote et unité de spécialité, ou d’exécution.
Le Parlement votait le budget, chapitre par chapitre. En le votant, il obligeait le
Gouvernement, quant à l’exécution des crédits prévus dans ces chapitres. Le
Parlement, en votant séparément chacun des chapitres, unité de vote, liait par la
même occasion le Gouvernement quant à l’exécution du budget en termes de
répartition et d’exécution des crédits. Voter le budget dans le détail est une
manière de contrôler le Gouvernement. C’est quelque chose de positif, mais, cela
a changé.
En France, aucun texte ne précise le nombre et le volume des chapitres. La
volonté du parlement de contrôler de plus en plus étroitement le gouvernement,
cette volonté va aboutir à une multiplication des chapitres. A la fin de la IVe
République, 5000 chapitres sur les ministères. L’ordonnance qui a été prise en
1959, au début de la 5e république pour rationaliser cette activité du
gouvernement.

On va regrouper les chapitres dans le cadre de titres. On aura ainsi une trilogie :
ministère, titre, chapitre.

L’unité de vote va devenir le titre. En votant le titre, on évitait de voter chapitre
par chapitre. L’unité de spécialité demeurait quand même le chapitre. La
prolifération des chapitres, l’inflation législative va aboutir à un retard du vote
considérable du budget. Les chapitres vont être regroupés dans le cadre de titre.
En votant chacun des titres, le parlement consentait à la répartition des crédits
tels qu’elles résultaient de la distinction au sein des titres entre les différents
chapitres qui se sont vus groupés en fonction de la nature des dépenses
(dépenses de fonctionnement, d’investissement), ou de la destination des
dépenses (l’objectif poursuivi par les dépenses). Le nombre de chapitres fut
stabilisé à 850.

Avant ou après 1959, l’unité de spécialisation reposait en France, sur l’idée que
l’état était, avant tout une structure administrative qui utilisait les moyens qui lui

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Camille El-Boustany



étaient consentis par le parlement, les crédits, dans le cadre de sa structure
organique (les ministères et les différents services). Le budget de l’état était donc
un budget de moyens établis en fonction de la nature de la dépense, donc ce
service a besoin d’autant de crédits pour pouvoir fonctionner, achat de ses
matériels, ce montant d’euros pour être acquis. Chacun des services envoie au
ministère des finances une liste des besoins. Chacun envoie un chiffre. Ce qui
manque à ce budget des moyens, c’est une définition claire des besoins, une
définition claire des buts.

à Quel est l’objectif de l’état ? Il ne s’est pas transformé en budget fonctionnel.

• Un budget de moyen :

Face à ce budget, le besoin se fait ressentir d’avoir un budget qui ne soit pas de
moyen, mais qui est basé sur les objectifs de l’action de l’état, non pas de la
nature des dépenses, mais des résultats que l’on veut obtenir. C’est ce
changement de perspectives que va instituer la LOLF de 2001. La LOLF de 2001
va bouleverser la trilogie : ministère, titre, chapitre, pour passer à une autre
trilogie : la mission, le programme, qui vont se décliner en titres. Dans le
programme, il y a des actions. L’unité de vote est fixée au niveau de la mission. La
mission comprend un ensemble de programmes qui concourent à une politique
publique définie. La mission peut être ministérielle ou interministérielle. Elle est
interministérielle quand plusieurs ministères participent à la mise en œuvre de
la politique. Aujourd’hui, en France, une trentaine de missions (culture, justice,
défense) qui peuvent correspondre à plusieurs ministères. Chacune de ces
missions se déclinent en programmes (unité de spécialité ou d’exécution).

Ex : La mission défense. Là, on a une mission, dans laquelle existe actuellement
en France 4 programmes, dont, par exemple, l’attroupement des forces. Un autre
programme, programme de la préparation à l’emploi de ces forces. Ces
programmes, eux, ne sont pas définis en fonction des moyens, mais, en fonction
des objectifs des actions qui vont être développés au sein de ses programmes.

Définis en fonction de plusieurs objectifs : assurer la fonction stratégique,
assurance-anticipation. Préventif en fonction des services de renseignement, sur
le terrain, vont se décider les crédits à louer à ce programme. Le parlement est
au courant de l’objectif que l’on cherche à accomplir. Ce n’est qu’après la
définition des objectifs des programmes et des actions qui y sont prévues, que
l’on passe à l’échelon des titres. Cet échelon est prédéfini, en fonction de la
nature de la dépense. Les dépenses de personnel, de fonctionnel,
d’investissement… L’unité de vote, c’est la mission. On passe de 5000 à 850.
Cinquantaine de mission. Unité de spécialité, c’est le programme. Au niveau de la
répartition des crédits, unité d’exécution. C’est le programme seulement. Au sein
du programme, il ne s’agit plus d’unité d’exécution. Possible de passer de l’un à
l’autre. Il va pouvoir déplacer des crédits. On va pouvoir utiliser d’autres crédits,
alloués à d’autres dépenses, mais toujours au sein d’un même programme. Ce

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Camille El-Boustany



sont des programmes ministériels. Chaque programme est rattaché à un
ministère. Dans la même mission, il peut y avoir des programmes rattachés à
plusieurs ministères.

ð La loi de 2001 opère le passage d’un budget de moyens conçu essentiellement
en fonction de la nature de la dépense, à un budget fonctionnel, en fonction des
objectifs et des résultats que l’on souhaite réaliser. A la tête de chaque
programme, il y a un gestionnaire du programme. Nommé dans le cadre du
ministère. Une logique de distribution des crédits à différents services. Avant,
l’unité de vote était le titre, l’unité d’exécution le chapitre. Le gouvernement était
lié quant à l’exécution par la répartition des crédits tels qu’elle était prévue par
chacun de ces chapitres. Le gouvernement ne pouvait donc pas décider d’utiliser
les crédits prévus dans un chapitre pour majorer ceux qui sont prévus dans un
autre chapitre. Désormais, depuis 2001, l’unité de vote est la mission, et l’unité
d’exécution est le programme, conçu en fonction des objectifs à réaliser. Le
gouvernement est donc lié par la répartition des crédits telle qu’elle est prévue
par chacun des programmes. Le gouvernement ne pouvait pas et ne peut pas
utiliser les crédits prévus dans un programme, pour alimenter les dépenses d’un
autre programme, même s’ils sont rattachés au même ministère. Au sein des
programmes, les crédits sont repartis en 7 titres. Ces crédits, on dit qu’ils sont
fongibles. Le gestionnaire du programme peut utiliser les crédits d’un de ces 7
titres pour alimenter les dépenses d’un autre titre, dans le même programme.
Mais, cette fongibilité est asymétrique. Il y a un type de dépenses, dont la France
a toujours eu peur, et c’est toujours d’actualité, dépense de personnel.

• L’explosion du nombre de personnel :

C’est un cout financier. Le gestionnaire peut enrichir les différents titres, les uns
des autres, mais rien ne peut enrichir les dépenses du personnel. L’inverse n’est
pas vrai, la fongibilité est asymétrique. La fongibilité des crédits au sein du
programme connait une limite pour maitriser les dépenses du personnel. Il est
interdit au gestionnaire d’utiliser les crédits des autres titres pour majorer les
crédits affectés aux dépenses du personnel. Donc, on gagne plus de flexibilité
quant au travail du gouvernement. Plus de lisibilité pour le parlement qui va
pouvoir comprendre plus le budget de loi, en connaissance de cause, accorder
pour tel ou tel autre objectif. Le gouvernement gagne en flexibilité, en vue de
réaliser l’objectif. Logique de performance, logique de résultat. Basé sur des
besoins. Au Liban, on n’en n’est pas là. Il y a le titre, le chapitre, l’article. L’unité
de vote au Liban, discuter article par article. Les titres, en fonction des
ministères. Des chapitres, pour un ensemble de directions et de services. On est
toujours dans une logique administrative. Evolution dans le sens d’un budget
fonctionnel. Il va joindre au projet de loi de budget un tableau fonctionnel. Mais
le budget est toujours voté article par article.


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Camille El-Boustany



• Les exceptions au principe de spécialité:

En France, il y a eu un aménagement. Au sein du programme, sont fongibles. Le
principe de spécialisation connait, en France, d’autres aménagements qui
conduisent à reconnaitre certaines exceptions. Deux types d’exceptions.

A. Les exceptions d’origine législative :

Elles sont les aménagements qui sont prévus pour les fonds spéciaux, les fonds
secrets. Enveloppe donnée au premier ministre. C’est lui qui va décider d’utiliser
ces crédits pour financer. Il s’agit aussi des budgets des assemblées, qui
disposent de l’autonomie financière, auquel on donne une enveloppe. C’est le
parlement qui prépare son propre budget. D’autres exceptions sont aussi
prévues par la LOLF.

B. Des exceptions prévues par la LOLF :

Il s’agit de provisions, virement de crédits, et transfert de crédits. Les provisions
prennent la forme de dotation particulière, comme pour les accidents, les
catastrophes naturelles, les évènements imprévisibles, crédits qui seront ensuite
ventilés par arrêté du ministre des finances.

Le virement de crédit est un procédé qui permet de modifier la répartition des
crédits entre programmes d’un même ministère, à condition que les crédits virés
n’excèdent pas les 2% des crédits couverts par la loi des finances à chacun des
programmes.

La troisième exception, l’article 12 de la LOLF, le transfert de crédits. Le transfert
de crédits permet de modifier la répartition des crédits entre programmes de
ministères distincts, à condition que la nature de la dépense transférée ne
change pas. Il n’y a pas de changement quant à l’affectation de crédit. Un passage
qui est tout a fait envisageable au Liban.

Section VI: La notion de l’équilibre
(CF. Section 1, 3)

Nous avons vu 2 courants doctrinaux: le coutant libéral et classique (Adam
Smith) relayé
Par la suite par les nouveaux libéraux classiques et néo-libéraux, et la doctrine
interventionniste.

A ces 2 courants correspondent 2 conceptions de l’équilibre: la conception
classique (libérale) et la conception moderne (interventionniste).



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Camille El-Boustany



1) La conception classique du principe de l’équilibre :

Il s’agit de l’équilibre budgétaire comptable :

L’équilibre dans le cadre de la conception classique est un équilibre budgétaire
comptable, mathématique, entre l’ensemble des recettes et l’ensemble des
dépenses de l’Etat.
Cette conception se rapproche de la conception privatiste des finances qui
consiste à dire qu’on ne dépense pas plus qu’on gagne.
L’équilibre mathématique est également une exigence de la pensée économique
libérale selon laquelle le rôle de l’Etat se limite aux fonctions régaliennes (Etat
gendarme).
Par conséquent, l’Etat n’intervient pas dans la vie économique et laisse le marché
se réguler seul (main invisible du marché).
L’état ne doit pas par la dépense publique entraver la libre circulation des biens
et le libre fonctionnement du marché. Ses interventions économiques sont
minimales et requièrent une politique budgétaire strictement financée par les
recettes ordinaires (impôts) et pas les recettes extraordinaires (emprunt).

Les conséquences de ce principe d’équilibre mathématiques sont:

- La limitation des dépenses a ce qui est indispensable pour le fonctionnement
des SP régaliens.
- L’interdiction du déficit et de l’excédent budgétaire.

Le déficit remet en cause le droit de propriété vue qu’il est financé par une
augmentation des impôts qui fait baisser le pouvoir d’achat. Ou bien le déficit est
financé par l’emprunt immoral pour les libéraux, puisqu’il touche au droit de
propriété des générations futures au profit des générations actuelles. L’emprunt
est également perçu pour les libéraux comme une captation par l’Etat de fonds et
ressources, dont la soustraction du secteur privé et du circuit de production.
L’excédent budgétaire est aussi néfaste puisque la thésaurisation est mauvaise,
ce qui est thésaurisé par l’Etat n’étant plus disponible pour l’économie.

2) La conception moderne du principe de l’équilibre :

Cette conception prend le dessus au 20e siècle: la conception de l’Etat a en effet
évolué. Il doit intervenir dans les domaines économiques et sociaux. Le fait de
dire que le marché s’autorégule est un mythe: il n’y a pas de main invisible et
c’est à l’Etat d’intervenir pour garantir l’équilibre économique.
En situation de récession économique, et selon cette conception, l’Etat se doit
d’augmenter les dépenses publiques et de baisser l’impôt dans le but de faire
augmenter le pouvoir d’achat dans le but de stimuler la demande et de stimuler
l’offre et lutter ainsi contre le chômage.

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Camille El-Boustany



Les dépenses ne se limitent plus aux fonctions régaliennes: il ne s’agit plus d’un
équilibre comptable.
Le déséquilibre budgétaire n’est plus un complexe: il devient même souhaitable:
le déficit est même encouragé pour atteindre l’équilibre économique > théorie du
déficit systématique = application de la doctrine de Keynes. Selon cette théorie,
le budget doit être systématiquement utilisé pour atteindre l’équilibre
économique. Mais ce déficit n’est pas permanent mais provisoire vu que le déficit
accumulé au cours des années de récession économique sera restitué en période
d’extension.

Cette théorie de l’équilibre économique a été intégrée en France avant la LOLF.
Bien qu’elle soit a nouveau en vogue dans les pays développés, cette théorie de
l’économie budgétaire a changé et ne correspond pas a un équilibre
mathématique parfait: nouvelle doctrine de rationalisation budgétaire bien
implantée en France aujourd’hui après plusieurs échecs.
Tout en gardant l’objectif de l’équilibre économique, on revient à la notion de
l’équilibre budgétaire. C’est une incitation par cette loi a une plus grande
maitrise des dépenses de l’Etat > il faut qu’elles soient nécessaires et efficaces.
L’équilibre budgétaire devient synonyme d’une réduction du déficit et de
l’emprunt.

Le nouveau principe de l’équilibre budgétaire a été institutionnalisé par le droit
européen: d’abord par le traité de Maastricht qui invite les Etats membres de
l’UE a éviter les déficits excessifs = traité de rapport. Les dépenses en termes de
ratio ne doivent pas dépasser les 3% par rapport au PIB ni 60% la dette par
rapport au PIB.

Les dettes sont alors permises mais c'est l’interdiction d’un déficit excessif.

En Europe on trouve le mouvement orthodoxe présider par l’Allemagne qui veut
une application stricte de ce traité.

Section VII : Le principe de sincérité budgétaire

Ce principe est reconnu en France mais pas au Liban. Il est d’apparition assez
récente dans l’article de la LOLF de 2001 : « Les lois de finance présentent de
façon sincères l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. Leur sincérité
s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent
raisonnablement en découler. » Une surévaluation des crédits et des ressources
pourraient êtres censurer. Les lois de finances pourraient êtres censurés qui ne
représenteraient pas fidèlement l’ensemble des ressources et des charges de
l’Etat.

La sincérité pourra théoriquement aboutir a censurer une loi de finance dans
laquelle certaines recettes ou certaines dépenses ont étés surévaluer ou sous-
évaluer. Le défaut de présentation des informations nécessaires et des
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Camille El-Boustany



documents nécessaires qui mettront les parlementaires en mesure de se
prononcer sur le montant du crédit demandé pour telle ou telle autre dépense.
C’est seulement le défaut de présentation qui pourra servir de base pour la
censure.









































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Camille El-Boustany



Chapitre 3 : L’élaboration du budget

Section I : L’autorité compétente pour l’élaboration du budget

C’est un acte législatif, mais une loi qui se rapproche de l’acte administratif, d’où
la compétence du gouvernement à le préparer. Mais la loi budgétaire se distingue
de la loi ordinaire par son contenu qui ne répond pas vraiment à la définition
matérielle de la loi, mais qui se rapproche d’avantage de l’acte administratif.
Aussi la préparation, l’élaboration du budget de l’Etat est un processus technique
et complexe qui nécessite une connaissance approfondie de l’administration, de
ses besoins de la manière la plus précise des dépenses mais également des
recettes que cette administration est susceptible de recouvrir.
Or c’est le Gouvernement et non le Parlement qui est le mieux placé pour
élaborer et le mieux pourvue pour une telle connaissance puisque c’est le
gouvernement qui dispose de l’administration et de l’expertise technique
nécessaire. C’est ainsi que le ministère des finances et les organes qui le
composent ou rattacher a ce ministère sont le plus a même d’évaluer les
ressources. Ce sont les ministères et leurs différents départements, qui sont le
plus à même d’évaluer leurs propres besoins.

Par ailleurs, plusieurs raisons d’ordre politique et juridique qui justifient la
compétence exclusive du Gouvernement.
Pour les raisons juridiques selon l’article 65 de la Constitution, c’est le
gouvernement qui établit la politique générale de l’Etat et qui veille à l’exécution
des lois et des règlements. Dans le régime Parlementaire, le Gouvernement est
responsable devant le Parlement de cette exécution des lois.

Or le budget étant un instrument d’action politique, le Gouvernement selon
l’article 65 établissant la politique économique, il est donc normal que ce soit le
gouvernement qui prépare le budget d’autant plus responsable de son exécution.
C’est la conséquence d’un fameux principe du Droit Constitutionnel, le principe
de la séparation des pouvoirs.

Les raisons politiques qui justifient l’élaboration du budget par le
Gouvernement : on évoque la tendance naturelle qu’on les Parlementaires si ils
vont voter le budget, ils vont privilégier leur campagne électorale.
Voici pourquoi dans la plupart des pays dont la France et l’Angleterre,
l’élaboration du budget relève du gouvernement. En France sous l’article 38 de l
a LOLF : « Sous l’autorité du ministre, le ministre chargé des finances prépare le
projet des finance qui sont délibérés en Conseil des ministres » Ceci exclut que le
projet de finance ne prenne la forme d’une proposition de loi issue des
Parlementaires.

Pour faire participer les parlementaires en France, un débat Parlementaire peut
avoir lieu dans le Parlement après que le gouvernement ait soumis au parlement
un rapport sur l’économie nationale et sur les présentations des finances
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Camille El-Boustany



publiques, il peut contenir, les premières évaluations, les premiers objectifs qui
caractérisent les programmes à ce débat n’aboutit jamais a un vote.
Il en est de même au Liban où l’article 83 de la Constitution libanaise dispose :
« Chaque année au début de la session d’octobre, le gouvernement soumet a la
chambre des députés pour examen et approbation le budget général des recettes et
des dépenses ou les crédits du projet présente par le gouvernement que ce soit par
la voix de proposition législative ou de l’amendement. »

L’article 84 de la Constitution, interdit au parlement lors de la discussion du
budget d’augmenter les dépenses ou les crédits du projet présenté par le
gouvernement.

Section II : La procédure de l’élaboration du budget par le
Gouvernement

Paragraphe I : La phase ministérielle

Selon l’article 13 de la loi sur la comptabilité public, chacun des ministres élabore
avant la fin du moi de mai, un projet comportant les dépenses de son ministère
pour l’année suivante et l’envoi au ministre des finances publiques, ces dépenses
sont accompagnées des documents, des états explicatifs , statistique et toute
précision de manière à justifier chacun des crédits demander conformément a
des instructions donné par circulaire par le ministre des finances, à partir de
janvier à fin mai. Il est important que cette demande soit accompagnée pour que
les ministres ne surévaluent pas les dépenses de leur ministère.
Or ces instructions le ministre des finances les envoie sous forme de circulaire,
adressée aux différents ministères et services du ministère.
On y trouve les orientations générales qui doivent êtres respectes pour
l’établissement des dépenses.

Ex : Le ministre des finances demande aux ministres de donner la priorité aux
prestations sociales, ou comprimer au plus les dépenses des fonctionnements
sociaux. Il peut demander aux administrations de revoir à la baisse les
contributions et les aides données par les ministères aux secteurs donner pour
faire baisser le déficit. Pour rendre cela plus cohérent, il peut demander de faire
accompagner avec les prévisions annuelles, des prévisions triennales (a moyen
terme) qui permettent d’avoir une meilleure visibilité des résultats. Il peut
demander aussi de réduire les dépenses des salaires des fonctionnaires.

Il joint aussi a circulaire, il peut fixer un objectif, le plafond des dépenses prévues
pour les 3 années a venir du budget de l’Etat, faire des prévisions sur les recettes
a venir, de quoi permettre de justifier la direction que prend le ministre.

Il joint aussi un tableau type, il établit la structure détaillant la nomenclature
ainsi que les numérotations des différents postes de dépenses organisée par
articles, paragraphes et sous-paragraphes. Ex : Dans ce tableau il y a l’article 11
51



Camille El-Boustany



qui concerne les dépenses de consommation en termes de fournitures ; Il y a un
article 12 sur les services ; Un article 13 sur les salaires et traitements des
fonctionnaires.

Au sein de ces articles il y a des paragraphes.

Ex : Pour l’article 11 il y a dans le paragraphe 1 pour les fournitures de bureau et
il y a un sous paragraphe pour les stylos, journaux …

Tous ces détails sont contraignants pour les ministres et le fait que ce soit le
ministre des finances qui établit ce tableau est révélateur de son importance
dans la procédure bien avant les projets d’élaboration de budget.
Cette circulaire à pour principal but de rendre uniforme et intelligible les
mesures des ministères et de rendre un cohérence économique entre les projets.

Quant à l’évolution des recettes, elle relève de la compétence exclusive du
ministre des finances et de certains autres services ministériels qui lui sont
rattachés.

Paragraphe II : Le rôle du ministre des finances

Conformément à l’article 14 de la LCP de 1963, le ministre des finances évalue
les recettes en se basant sur les estimations de son ministère ainsi que
l’estimation des ministres qui agissent pour son compte.
A noter que l’estimation ou l’évaluation des recettes c’est une opération
technique obéissant à des principes et a des règles et qui font que le ministre des
finances aura en fin de compte plus ou moins d’influence sur la détermination de
ces recettes. Mais il en est justement autrement pour la détermination des
dépenses pour lesquelles il joue un rôle primordial.

En effet, selon l’article 16 de la loi sur la comptabilité publique, le ministre des
finances rassemble les estimations issues des différents ministères ainsi que de
son propre ministère et les confronte aux estimations et évaluations des recettes
A partir de cette confrontation il va élaborer lui-même le projet de loi du budget
après avoir assuré l’équilibre entre les deux parties du budget. Il n’est pas seul il
est appuyer par la direction du budget et des dépenses. C’est cette direction qui
centralise et qui coordonne les projets ministériels et qui vérifie que les
dépenses qui sont prévues correspondent aux besoins de ces administrations.

L’article 16 continue et dit que si les crédits demandés dépassent les recettes
estimées le Ministre des Finances doit assurer l’équilibre en proposant ce qu’il
trouvera nécessaire parmi les mesures suivantes :




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Camille El-Boustany



a. La diminution des dépenses.

b. La couverture des dépenses par le recours aux réserves de trésorerie si


cela est possible.

c. La recherche d’autres ressources.

Il résulte de ce texte que pèse sur le ministre des finances une énorme
responsabilité, celle d’assurer l’équilibre entre les recettes et les dépenses
budgétaires.
Ceci donne une idée sur la doctrine de l’équilibre comptable budgétaire: parmi
les options dont dispose le ministre des finances, des options font que le budget
sera déséquilibré mais compensé par un moyen refusé par les libéraux-classique,
l’emprunt.

Le ministre dispose de 3 moyens pour assurer l’équilibre:

a. Diminuer les dépenses en s’opposant a toute demande de crédit
effectuée par les autres ministres qu’il trouve non-nécessaire ou
excessif. Ceci met le ministre des finances dans une position très
délicate car il doit s’efforcer de convaincre les autres ministres de
l’inutilité d’une dépense qu’ils ont eux-mêmes demandée mais que les
ministres peuvent à leur tour justifier par des raisons sociales -
économiques - culturelles etc.
Pour convaincre les autres ministres, le ministre des finances dispose
des informations précieuses que peuvent lui apporter les contrôleurs
financiers, les contrôleurs d’acte d’engagement qui sont des
fonctionnaires permanents auprès des différents ministères et qui
contrôlent l’exécution du budget au nom du Ministre des Finances

Cette main mise et ces informations mettent le Ministre des Finances
dans une position dominante et lui accordent un pouvoir considérable
vis-à-vis des autres ministres. Pourtant, le ministre des finances ne
dispose d’aucun pouvoir hiérarchique légal sur les autres ministres, il
n’a pas le dernier mot et si le conflit persiste (entre lui et les ministres
qui n’acceptent pas que leur demande soit annulée) il devra faire
recours au Conseil des Ministres il peut décider de son chef de baisser
le budget, et doit s’assurer pour ceci de l’accord du 2/3 du Conseil des
Ministres. Voila pourquoi la tache qui lui incombe est très délicate
alors qu’en cas de solidarité politique ca serait plus facile.

53



Camille El-Boustany



b. Recourir a la réserve de trésorerie qui, selon l’article 198 sur la
LCP, se constitue des excédents budgétaires des exercices précédents.
Sauf que dans la plupart des pays, c’est très rare qu’il y’ait un excédent
budgétaire, et le plus souvent on est dans le déficit.

c. Il ne restera au ministre des finances qu’a trouver de nouvelles
ressources: imposition de nouveaux impôts - augmentation d’impôts
déjà existants. Ces mesures ne sont pas du tout populaires et sont
donc assez difficiles à mettre en œuvre (il faut refaire une loi fiscale -
la représentation vote l’impôt “No taxation without representation”).
Vu que ça entraine souvent des manifestations, c’est du Ministre des
Finances qu’émane la proposition de ces mesures vu qu’il est chargé
de l’équilibre des impôts.

Il ne reste plus que le recours aux mesures extraordinaires pour arriver a


l’équilibre budgétaire: l’emprunt - mesure douloureuse pour le ministre et le
pays.

Pour la préparation du budget la direction du budget et du contrôle des dépenses
attachées à la direction générale du SP qui peut entreprendre des études suite à
un recours fait à cette expertise.
Tout cela se passe à partir de fin mai et début septembre.

Paragraphe III : Le Conseil des Ministres

Selon l’article 17 de la LCP 1963, le Ministre des Finances présente le projet de
lois sur le budget devant le Conseil des Ministres avant le 1er Septembre. Il
accompagne ce projet de loi d’un rapport analysant les crédits demandés et les
différences entre les chiffres du projet et ceux du budget de l’année courante.

C’est finalement le Conseil des Ministres qui va approuver le projet par un vote à
la majorité des 2/3 conformément à l’article 65 de la Constitution et à l’article 18
de la LCP.
Il va déposer ce projet devant le Parlement au début de la session d’Octobre.
Ce projet est suivi d’un rapport du Ministre des Finances sur la situation
économique et financière du pays et sur les orientations et les principes adoptés
par le Gouvernement dans le projet de loi du budget.
Ce rapport est envoyé au Parlement avant le 1er Novembre.

Il ne s’agit d’autre chose que du “discours du budget”. C’est sur ce discours que
vont se dérouler les débats les plus nombreux au parlement.


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Camille El-Boustany



I. Les méthodes d’évaluation des recettes et des dépenses :

à Selon quelles règles l’évaluation a-t-elle lieu?

Le budget étant un acte de prévision, cette prévision doit être menée de la
manière la plus précise possible en préférence selon des méthodes objectives et
scientifiques de calcul qui assurent le plus de sincérité et correspondance entre
ces évaluations et la réalité. Des pressions trop optimistes ou trop pessimistes
auront des conséquences néfastes.

En effet, si les crédits sont surévalués, on va devoir en parallèle assurer les
ressources correspondantes via entre autre les augmentations des impôts >
conséquences néfastes pour l’économie du pays (baisse du pouvoir d’achat,
baisse de la consommation).
Si les crédits sont sous-évalués, il y’aura une demande de crédits additionnels >
ce qui est de nature a affecter l’équilibre budgétaire.

Une surévaluation des recettes aboutira à un déficit budgétaire, alors qu’une
sous-évaluation aboutira à une réduction de dépenses pourtant nécessaires.

à Quel est le meilleur moyen de faire une évaluation correcte des R et D ?

A. La méthode d’évaluation des recettes :
Les recettes de l’Etat varient d’année en année en fonction de plusieurs facteurs
d’ordre économique - politique - sociale.

Les impôts sur le revenu varient en fonction des revenus des ménages et du taux
de chômage - les impôts sur les sociétés varient selon les bénéfices effectués par
la société - l’impôt sur la consommation varie selon le pouvoir d’achat et de
consommation des contribuables…

Les recettes fiscales de l’Etat font alors l’objet de variations, ce qui rend difficile
leur évaluation exacte, évaluation pourtant nécessaire pour l’établissement de
l’équilibre budgétaire.

Cette évaluation étant nécessaire, 3 méthodes de calcul existent:

A- La méthode de la pénultième année (avant-dernière) :

Cette méthode consiste à reporter dans le projet de loi du budget les recettes
effectivement réalisées au cours du dernier exercice budgétaire entièrement
exécuté. L’application de cette méthode diffère en fonction de la méthode
comptable retenue, le système de gestion ou le système de l’exercice.

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Camille El-Boustany



• Si c’est le système de gestion qui est retenu, et qu’on est en train de
préparer par exemple le budget de 2017, c’est qu’on est en 2016, et qu’on
connait sans doute le montant des recettes de 2015, l’année précédente.
Ce sont donc les chiffres de l’avant-dernière année (2015) qui vont être
reportées dans l’estimation du budget de l’année à venir (2017).

• Si par contre c’est le système de l’exercice qu’on adopte, l’exercice de


2015 n’est pas encore clôturé: on doit revenir au chiffre du dernier
exercice clôturé, 2014 voir 2013.

Cette méthode est une méthode d’évaluation automatique qui aboutit à un


résultat censé être proche de la réalité. Son avantage est l’objectivité, mais elle
demeure assez rigide, d’où les correctifs qui y ont été rapportés par le système
moyen d’évaluation/système de majoration.

B- Le système moyen d’évaluation/système de majoration :

Cette méthode consiste à ajouter aux recettes de l’avant-dernière année
l’accroissement moyen des recettes au cours des 5 années précédentes. Par
exemple, pour la préparation du budget de 2017, on prend en compte les
recettes de l’année 2015 (avant-dernière année) auxquelles on ajoute
l’accroissement moyen des années 2010 à 2014.

Ex: Recette de 2015: 100 ;

2010: 70 ; 2011: 72 ; 2012: 75 ; 2013: 85 ; 2014: 90.

2 + 3 + 10 + 5 + 10 = 30 / 5 = 6

>> D’où la recette de 2015 devrait être : 106.

Cette méthode est meilleure mais reste quand même inadéquate vu qu’elle ne
prend pas en compte l’évolution des sites économiques - les périodes de
récession et croissance - l’instabilité monétaire - et différents facteurs
économiques et politiques qui affectent les finances publiques contemporaines.

C- Le système des évaluations directes :

Cette méthode diffère des précédentes parce qu’elle laisse aux autorités chargées
de préparer le budget d’établir l’évaluation des recettes en prenant compte de
tous les éléments dont ils ont connaissance et qu’ils estiment eux-mêmes
pertinents pour avoir une bonne estimation / évaluation/ appréciation de ces
recettes.
Ces éléments peuvent comprendre les résultats du ou des derniers exercices
précédents ou de l’année en cours mais les autorités chargées peuvent tenir

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Camille El-Boustany



compte d’autres événements statistiques comme le contexte politique ; les
augmentations et les baisses d’impôts prévus pour l’année ; taux d’accroissement
économique.
Cette liberté de choix des critères pour l’évaluation responsabilise d’avantage les
préparateurs du budget puisqu’ils ne pourront plus prétexter de l’automatisme
des méthodes précédentes lors de la discussion des chiffres mais devront au
contraire justifier les critères sur lesquels ils se sont fondés pour établir
l’évaluation, ce qui nécessite beaucoup de professionnalisme, sagacité, expertise,
comité et intégrité.

Quant à la méthode adoptée au Liban à elle consiste en un mélange entre ces 3
méthodes expliquées: en effet, conformément à l’article 15 de la LCP, les recettes
de la nouvelle année sont évalués en fonction de 2 éléments:
- Le 1er est le résultat du dernier exercice clôturé.

- Le 2ème est le résultat connu de l’exercice en cours d’exécution. Mais l’article 15
dispose finalement que le Ministre des Finances pourra modifier ces résultats en
tenant compte d’autres données dont il va devoir justifier. Cette justification on
la trouvera dans son rapport d’où l’importance du discours du budget qui est
voté au début.

B. L’évaluation des dépenses :

Pour cette évaluation, il n’existe pas de règle objective de calcul car les dépenses
évoluent nettement d’année en année.
Si certaines dépenses sont fixes et peuvent être connues d’avance (comme les
remboursements de la dette publique - salaires des fonctionnaires etc.), d’autres
dépenses sont très variables en fonction des besoins de l’administration et du
pays, comme les dépenses relatives à l’éclairage, travaux, qui varient aussi en
fonction de l’évolution des prix.

Ce sont les méthodes d’évaluation directes qui prévalent: raison pour laquelle la
LCP ne précise pas de méthode d’évaluation des dépenses mais encadre cette
évaluation puisque les ministres sont obligés d’accompagner leur évaluation de
documents statistiques de toute demande de crédit conformément aux
instructions données au Ministre des Finances.

Section III: La présentation du budget ou le contenu matériel du
budget

L’article 4 de la loi de 1963 dispose que le budget est constitué de la loi du
budget ainsi que des états législatifs annexés à cette loi.


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Camille El-Boustany



Paragraphe I : La loi du budget
Le contenu de la loi du budget est définit par l’article 5 de LCP de 1963 qui
repartit ce contenu en 2 catégories de dispositions: les dispositions
essentielles et les dispositions spéciales.

• Quant aux dispositions essentielles, elles découlent de la définition
ferme de la notion de budget “le budget est un acte législatif de prévision
et autorisation annuelles des dépenses et des recettes de l’Etat”.
- Le 1er article de toute loi du budget au Liban comporte en 1er lieu la
détermination de la loi budgétaire du 1er Janvier au 31 Décembre.

- En 2nd lieu, en ce qu’il s’agit de l’ouverture des crédit, l’article 2ème est
affecté à l’ouverture de crédit pour les différents budgets publics, mais
également, pour les 3 budgets annexes (télécommunication - loterie
nationales - betterave).

- En 3ème lieu, le 3ème article ce sont les estimations de recettes dépenses


pour le budget général et pour les budgets annexes.

- En 4ème lieu, le 4ème article il s’agit d’une autorisation de recouvrer les


différentes recettes en application des lois fiscales en vigueur.
Suivent les dispositions essentielles certaines dispositions annuelle spéciales :

- L’autorisation donné au Ministre des Finances de contracter des emprunts, la
fixation du plafond des crédits exceptionnels supplémentaires pouvant être
ouvert par le Président de la République sur décision du Conseil des Ministres
conformément à l’article 85 de la Constitution.

- Il peut s’agir également de l’autorisation donnée au Gouvernement pour
effectuer des virements de crédits sous certaines conditions. Il peut y avoir des
dispositions relatives au report de crédits, dispositions relatives à l’utilisation de
crédits provisionnels et également il s’agit l’ouverture de crédits d’engagement
dans le cadre de lois de programmation.

D’autres dispositions peuvent s’ajouter à ces deux catégories :

- Dispositions diverses qui n’ont pas de rapport direct avec l’exécution du budget
(disposition relative à l’organisation administrative, des modifications aux
dispositions des conditions de nominations ou de promotions des
fonctionnaires).
Ces dispositions appelées cavalier budgétaire étaient d’habitude insérées par le
Gouvernement à l’occasion de la loi des finances dans le but de faire adopter
discrètement, rapidement les députés concentrant leurs discussion sur la loi du
budget proprement dit et donc n’ayant pas le temps d’approfondir les autres
dispositions.

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Camille El-Boustany




Or ces dispositions n’ont pas leur place dans une loi de finance qui est en vertu
du principe d’annualité voté pour une seule année. Ceci nuit à l’intelligibilité et à
l’accessibilité de la loi du budget.
Elles sont proscrites depuis 1963 au Liban par l’article 5 de la loi sur la
comptabilité publique. En France, le Conseil Constitutionnel dans le cadre d’une
jurisprudence constante censure ce type de dispositions.

Paragraphe II : Les tableaux annexés

Il s’agit ainsi des états sommaire et détaillés des recettes et dépenses établit
conformément aux prescriptions de la loi sur la comptabilité publique. Le budget
de l’état est constitue en deux parties :
- Recettes
- Dépenses

A) Les tableaux des recettes :

1er Tableau à Tableau Sommaire :

La partie des recette est utilisé en deux parties à ordinaire et extraordinaire
Chacune des deux parties est divisée en titres selon la catégorie de recettes, par
Dans la partie ordinaire on trouve un titre pour les recettes fiscales, un autre
titre pour les recettes non fiscales (contravention, loyer etc.)
Pour les recettes extraordinaire on trouve en général un seul titre à les
emprunts.

Dans un tableau détaillé, chacun des titres est divise en chapitre et chaque
chapitre est divisé en article en fonction de la recette.

Ex : Dans le titre recette fiscale on retrouve un chapitre sur les impôts sur les
revenus et un autre sur les impôts pour la propriété bâtie, un autre article pour
les droits de succession

- Recettes
Partie 1 : Recettes ordinaire Partie 2 : Recettes extraordinaire

Titre 1 : Recettes fiscales - Emprunts
Titre 2 : Recettes non fiscales
Titre 3 :
Titre 4 : …





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Camille El-Boustany



2ème tableau à Le tableau détaillé :

Chaque titre est divisé en chapitre en fonction du type de recette et chaque
chapitre est divise en articles suivant les recettes.
Ex : Dans le titre 1er recette fiscale, on retrouve un chapitre pour les impôts sur
les revenus, puis un chapitre 2 pour un impôt sur les propriété, article 1 impôt
sur la propriété bâti ; Article 2 impôt sur les successions. Chaque chapitre est
divisé en articles. Au sein des articles on trouve des paragraphes en fonction de
la recette.

B) Les tableaux des dépenses :

Dans un premier tableau sommaire, la partie des dépenses est divisée en deux
parties à dépenses ordinaire (salaire meuble) et extraordinaires
(investissement, construction, équipement).

Comme pour les recettes ces parties sont divisées en titres par exemple un titre
pour la Présidence de la République, un titre pour le Conseil des Ministres, un
titre pour le Parlement, un titre pour le Conseil Constitutionnel et enfin un titre
par Ministère.

A ces titres sont ajoutés dans la première partie un titre pour les charges de la
dette, un pour les indemnités de licenciement et de fin de service et un titre pour
la réserve budgétaire.

- Dépenses
Partie 1 : Dépenses ordinaire Partie 2 : Dépenses extraordinaire

Titre 1 : Président de la République - Investissement
Titre 2 : Conseil des ministres - Construction
Titre 3 : Parlement - Equipement
Titre 4 : Un titre par Ministère
Titre 5 : Charges de la dette
Titre 6 : Indemnités de fin de service
Titre 7 : Réserve budgétaire



Il ne faut pas confondre réserve budgétaire (estimation, il s’agit de crédits
provisionnels, ils sont affectés aux dépenses urgentes et utilisés pour alimenter des crédits
épuisé pour l’ouverture de nouveaux crédits exceptionnels et permet d’éviter de recourir au
crédit additionnel) et réserve de trésoreries (réserve de fonds dont dispose l’état).

Dans un deuxième tableau détaillé, les titres sont divisés en chapitre, chaque
chapitre étant affecté à une administration ou un groupe d’administration ou de
projet.

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Camille El-Boustany



Ex : Pour le titre consacré au ministère des travaux publiques et des transports,
il est divisé en chapitres. Un chapitre est consacrer à la direction de l’aviation
civile, un autre à la direction du transport maritime et terrestre, ensuite chaque
chapitre est divisé en articles en fonction du type des dépenses à Pour l’aviation
civile un article peut être consacré au traitement des salaires des fonctionnaires,
un autre article pour les fournitures, un autre pour les services … Et puis chaque
article est divisé en paragraphes.

A noter que dans ce deuxième tableaux détaillé des dépenses, la partie relative
des dépenses extraordinaires, deux sous parties cette partie utilisée :

A) Relative aux dépenses d’investissement et constructions annuelles
B) Relative aux dépenses d’investissement et d’équipement à long terme

Cette répartition détaillée des crédits ouverts en partie, titre, chapitre,
article et paragraphe, voir sous paragraphe. Cette répartition détaillée revête
une importance particulière puisqu’il permet au Parlement de savoir
précisément où vont être dépensé les crédits à autoriser. La répartition détaillée
est également importante au regard du principe de spécialité.

En vertu de ce principe, consacré par l’article 57 de la loi sur la comptabilité
publique, aucune dépense ne peut être engagée sans l’ouverture de crédit
correspondante et il est interdit d’utiliser un crédit pour un autre objet que celui
pour lequel il a été ouvert.
Il en résulte que les Ministres sont délimités à la fois par le montant et par l’objet
du crédit ouvert, il est par conséquent interdit aux ministres lors de l’exécution
du budget de procéder par virement de crédits, c.à.d. de changer l’affectation des
crédits à moins que ce virement n’ait lieu à l’intérieur même de l’unité de crédit,
qui au Liban est l’article. Le ministre pourra ainsi et dans certaines conditions
effectuer des virements de crédits mais uniquement de paragraphes en
paragraphes à l’intérieur d’un seul et même article.

Tableau des dépenses
Titre 9 – Ministère des Transports et des travaux

Chapitre 4 : Direction de l’aviation civile

Art. 11 – B
Art. 12 – S ===> Paragraphes :
Art. 13 – TS


D’autres tableaux analytiques sont présentés comme des tableaux comparatifs
des prévisions actuelles de l’exercice avec celle de l’exercice précédent ou des
tableaux analytique représentant en pourcentage les différents types dépenses

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Camille El-Boustany



militaires, sociales, éducation … Avec la loi du budget et ces tableaux il y a le
discours du budget.











































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Camille El-Boustany



Chapitre 4 : L’adoption du budget
Section I : L’étendu des pouvoirs, prérogatives parlementaires
Paragraphe I : La nécessité de limitation des pouvoirs du
Parlement en matière budgétaire

Apres l’élaboration du budget par le Gouvernement et son vote au Conseil des
Ministres, le projet de loi du budget est envoyée devant le Parlement. Cet envoi
est effectué au début de la session d’Octobre conformément à l’article 83 de la
Constitution pour que le projet de loi du budget soit adopté et donc pour que les
dépenses et les recettes qui figurent soient autorisées. Ceci est une conséquence
du principe historique issu de la Magna Carta, principe du consentement à
l’impôt, et c’est également une conséquence directe de là du budget comme étant
un acte législatif d’autorisation préalable.
La problématique qui se pose à l’occasion de la phase de l’adoption du budget est
celle de l’étendu des pouvoirs donnés à/ou autre assemblée législative dans la
discussion, la modification et le vote du projet. D’une part il paraît normal de
reconnaître aux assemblées législatives les pouvoirs les plus étendus sans
restriction aucune puisqu’il s’agit là de la représentation nationale, le plus
souvent élu au suffrage universel direct et qui en vertu de la définition du budget
comme autorisation législative des recettes et des dépenses, doit pouvoir
maitriser les termes mêmes de cette autorisation.
Mais d’autre part plusieurs raisons d’ordre politique et technique militent pour
un encadrement Parlementaire dans le cadre de l’adoption dans la loi du budget.

En effet, il ne faut pas oublier que le budget est d’abord l’instrument par
excellence de la réalisation de la politique du Gouvernement, une politique dont
il est responsable devant le Parlement. Accorder aux Parlementaires les pouvoirs
les plus absolues dans le cadre de la discussion de l’amendement et du vote du
projet de la loi de budget est susceptible d’aboutir en cas d’abus de la part des
Parlementaires à entraver l’action du Gouvernement, va déformer la politique
qu’il a entendu établir et à faire primer les considérations électorales des
Parlementaires sur l’intérêt général sur l’intérêt économique du pays, d’ou la
nécessité de limiter les pouvoirs des parlementaire pour faire primer l’intérêt
général du pays sur les intérêts électorales des Parlementaires.

Ensuite, des raisons d’ordre technique militent également pour l’encadrement
des pouvoirs budgétaires du Parlement dans le cadre de l’adoption du projet de
loi. Les Parlementaires semblent en effet moins qualifiés que le Gouvernement
pour traiter les problématiques budgétaires puisqu’ils ne disposent pas de
moyens techniques ni d’appareils administratif spécialisés expérimenté qui sont
à la disposition du Gouvernement.

Enfin le budget étant un acte annuel, il est impératif qu’il rentre en vigueur
chaque année dans le respect de cette périodicité. Cette périodicité s’accommode
mal des retards que peuvent prendre les discussions des nombreux
parlementaires si ceux ci disposaient en plus du pouvoir d’amender sans
63



Camille El-Boustany



restriction le projet de loi du budget. Le retard sera d’autant plus conséquent
dans le cadre d’un régime bicaméral.

Paragraphe II : Les types de limitation

Pour toutes ces raisons les Constitutions et les législations étatiques ont encadré
le processus d’adoption Parlementaire de la loi de budget rationalisant ainsi son
pouvoir budgétaire et lui fixant un cadre plus ou moins restrictif. Elles sont
d’abord d’ordre temporaire, la discussion et le vote du budget devant se dérouler
dans des délais bien déterminé est souvent assez bref lorsqu’on les compare aux
temps accordés au Gouvernement pour l’élaboration du projet de loi du budget.
Ces délais, s’ils ne sont pas respectés peuvent aboutir à la promulgation du
budget par l’exécutif et donc au dessaisissement du Parlement comme le prévoit
par exemple l’article 40 de la Constitution française de 1958 ou l’article 86 de la
constitution libanaise.

Les Constitutions nationales prévoient également des procédures d’urgence
permettant d’accélérer le processus Parlementaire et peuvent également prévoir
des dispositions donnant au Gouvernement un moyen de pression considérable
lui permettant par exemple, en engageant sa responsabilité par une question de
confiance, d’obtenir sans vote, sans discussion l’adoption de son projet de loi du
budget, à moins que les Parlementaires n’engagent une procédure de motion de
censure à Article 49 Alinéa 3 de la Constitution de 1958.

Des restrictions pourront également porter sur l’étendu du pouvoir
d’amendement du projet de loi du budget par le Parlement, comme l’interdiction
générale faite aux membres du Parlement en France par l’article 40 de la
Constitution de 1958 de formuler des propositions et des amendements dont
l’adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources
publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique.
Des dispositions similaires moins restrictives sont prévues par l’article 84 de la
Constitution Libanaise.

D’autres restrictions peuvent porter sur le contenu de la LOLF, la pratique
Parlementaire ayant souvent aboutit dans le passé à l’insertion dans les projets
de loi du budget des dispositions totalement étrangères à l’objet de ces lois et qui
sont de nature à affecter la lisibilité et l’intelligibilité de ces lois comme elles sont
de natures à retarder la discussion et le vote des lois budgétaires. Ces cavaliers
budgétaires sont désormais prohibés par des Constitutions et législations
étatiques.

Dans les régimes à Parlement bicaméral comme en France ou au Royaume-Uni le
projet de loi du budget est discuté par deux assemblées, une Chambre Haute et
une Chambre Basse. Ceci risque de retarder le vote du budget et qui complique la
tache gouvernementale qui va devoir se défendre devant les deux assemblées, ce
qui risque de venir encore plus compliquer lorsque les deux chambres ne sont
64



Camille El-Boustany



pas d’accord sur les amendements à apporter aux projets de loi. C’est la raison
pour laquelle ces pays ont le plus souvent consacré la prédominance de la
Chambre Basse sur la chambre haute en matière financière. Cette prédominance
de la Chambre Basse est justifiée par la légitimité supérieure dont joui cette
chambre élue au suffrage universel directe.

En Grande-Bretagne, le rôle de la chambre des Lords est devenu presque nulle
alors qu’en France le Sénat joue toujours un rôle important mais demeure limité,
dans des délais plus strictes de l’Assemblée Nationale. En cas de conflit qui n’a
pas été résolu par cette commission (7 membres de chaque chambre invoqués
par le premier ministre pour se mettre d’accord sur les conflits), le premier
ministre peut donner le dernier mot à l’assemblée nationale qui pourra statuer
définitivement et seule. Au Liban la question ne se pose pas, car on se trouve
dans un système monocaméral, on n’a plus de Sénat.

Section II : L’examen du projet gouvernemental par la
commission Parlementaire des finances et du budget

Avant de procéder à la discussion puis au vote du projet, il est nécessaire pour
garantir la pertinence et l’efficacité de la discussion que le Parlement soit bien
informé, bien éclairer sur le contenu de ce budget qu’il est appelé a autorisé.
C’est la raison pour laquelle le projet de loi du budget n’est pas directement
soumis aux Parlementaires dont le nombre important et les compétences
diversifiées ne permettent pas un examen responsable et approfondi de ce
projet. Une telle étude nécessite donc l’examen du projet par un nombre
restreint de députés plus ou moins spécialisés dans les questions financières qui
se consacrent entièrement à cette tache. Au Liban le projet de loi de budget, une
fois déposer sur le bureau de la chambre des députes, est envoyé conformément
à l’article 26 du Règlement Intérieur de la Chambre des Députés (RICD) devant la
commission permanente spécialisée, la commission des finances et du budget.

Paragraphe I : Composition de la commission des finances et du
budget

La commission des finances et du budget est l’une des 16 commissions
permanentes prévue à l’article 20 du RICD, mais elle est sans doute la plus
importante de ces commissions puisqu’elle contribue à travers l’examen de la loi
du budget et des lois financières en général, à l’orientation de la politique de
l’Etat et contrôle l’activité de l’Etat dans tous les domaines. D’ou l’importance de
sa composition, qui doit comporter des membres qualifiés, expérimenter et le
plus possible objectif pour qu’elle puisse accomplir sa mission.

L’importance stratégique de la commission des finances et du budget est
également la raison pour laquelle l’appartenance à cette commission fait
généralement l’objet de convoitise de la part des partis politiques et des
parlementaires.
65



Camille El-Boustany



Idéalement un compromis doit être trouvé entre les impératifs politiques et les
impératifs techniques pour la composition de la commission. Si les critères
techniques sont généralement respectés dans le choix des membres de la
commission dans la plupart des pays, la composition politique de la commission
est susceptible de variations entre un pays et un autre. S’il est commun que la
majorité parlementaire domine dans la composition de la commission, le statut
de l’opposition y est de plus en plus respecté.
Ainsi en France, la présidence de la commission est confiée aujourd’hui à un
membre de l’opposition et la composition du bureau de la commission des
finances doit s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’assemblée et
d’assurer la représentation de toutes ses composantes. Aux E-U la commission
est compose de 2/3 de la majorité et 1/3 de la minorité. Au Liban il n’y a pas de
disposition spécifique quand à la composition politique de la commission.
L’article 19 du règlement intérieur de la chambre des députés prévoit l’élection
de cette commission pour un an dans au début de la session d’octobre au
suffrage secret et à la majorité des suffrages exprimés. La commission est
composée de 17 membres et procède à l’élection de son président ainsi qu’à
l’élection d’un rapporteur.

Paragraphe II : Le rôle de la commission des finances et du
budget

La commission des finances et du budget est saisie la première de la loi du
budget et le rôle qu’elle joue est essentiel. C’est la que se déroule la véritable
discussion du projet de loi du budget. La commission est en effet investie des
pouvoirs les plus étendus, elle peut en effet avant de procéder a la discussion
détaillée du projet demander aux ministres et a leurs collaborateurs tout dont ce
qu’elle a besoin en termes de documents, informations, de renseignement,
statistiques, de tableaux et de justificatif.
Elle peut convoquer le ministre des finances ou tout autre ministre concerné à
assister à ses réunions, ils peuvent eux-mêmes se faire assister par leur
collaborateur et les hauts fonctionnaires de leur ministère. La commission des
finances et du budget invite ensuite obligatoirement toutes les autres
commissions parlementaires permanentes à venir discuter les dispositions
budgétaires qui les concernent. Les membres de ces autres commissions peuvent
formuler des propositions et participent au vote conformément à l’article 43 du
règlement intérieur de la chambre des députés.

La commission procède ensuite à l’examen minutieux de toutes les dispositions
du projet, elle vérifie tout les chiffres et évalue les motifs d’ouverture des crédits.

Elle a le droit de modifier les dispositions du projet de loi du budget, elle a donc
le pouvoir de modifier la répartition des crédits en les répartissant d’un titre à
l’autre ou d’un chapitre à un autre ou d’un article a un autre ou d’un paragraphe
à un autre. Mais il lui est interdit d’augmenter le total des dépenses prévues dans
le projet du Gouvernement. Pour décider des modifications apportées au projet,
66



Camille El-Boustany



il est procédé au vote exclusivement par les membres de la commission sous
réserve de l’article 43 du règlement intérieur de la chambre des députés où elle
fait participer au vote d’autres commissions.

Lorsque la commission achève l’examen du projet, elle rédige un rapport détaillé
portant sur le projet tel qu’il lui est parvenu tout en précisant les modifications
qu’elle lui a, puis elle transmet le projet du budget modifier accompagner du
rapport a la Présidence de la Chambre des Députés qui va par la suite distribuer
et le projet modifié et le rapport à l’ensemble des députés.

L’importance de la commission des finances et du budget tient donc au caractère
décisif de son rôle dans la genèse du projet du budget qui va être soumis à
l’assemblée générale du Parlement. C’est dans le cadre de cette commission et
non devant l’Assemblée Générale que les commissions Gouvernementales sont
effectivement discutées et remises en cause. La commission des finances assure
le lien entre le Gouvernement dont elle est l’interlocuteur privilégié et
l’Assemblée Générale qui l’a élu et donc elle est la représentante légitime et
qualifiée de l’Assemblée Générale.

Son apport au projet du budget est aussi important que celui du Gouvernement
de manière à ce que le budget apparaisse finalement comme l’œuvre commune
du Gouvernement et de la commission du budget. Les députés finissent souvent
par voter le projet de loi tel qu’il a été modifié par la commission sans
amendement majeure.

Section III : La discussion et le vote du projet de loi du budget
devant l’assemblée générale

Paragraphe I : Les étapes de l’examen et du vote du projet par
l’Assemblée Générale

Les débats de l’assemblée général s’ouvre en général par la lecture du ministre
des finances d’un discours, le discours du budget, suivi d’une autre lecture, celle
du rapporteur de la commission des finances et du budget. Les discussions
peuvent ensuite commencer. Cette discussion porte au Liban sur le texte modifié
et remanié par la commission des finances et non sur le texte originel transmis à
la chambre par Gouvernement.
Or il n’est pas le même en France où les débats s’ouvrent sur les projets
Gouvernementaux. Il s’agit la en France d’une mesure de rationalisation du
Parlementarisme suite aux abus Parlementaire sous la 3ème et 4ème république
qui ont pousser le constituant de 1958 à mobiliser des techniques
constitutionnelles dans le but de renforcer la stabilité Gouvernementale en
l’absence de majorité Parlementaire.

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Camille El-Boustany



En imposant la discussion du projet Gouvernemental le constituant français évite
au Gouvernement la besogne de devoir opposer lors de la discussion du budget
les amendements nécessaires pour revenir à son projet initial et le met ainsi
dans une situation plus stables, plus confortable.

Au Liban le gouvernement doit au contraire œuvrer pour persuader les
Parlementaires pour revenir aux dispositions initialement prévues par lui et
modifier par la commission des finances. La discussion élabore une discussion
générale qui porte sur la politique du Gouvernement, sur sa performance, sur les
projet d’avenir, sur la situation générale du pays et sur l’hiver, sujet d’ordre
politique, économique et social. Il est ensuite procédé conformément à l’article
118 du Règlement Intérieur de la Chambre des Députés (RICD) au vote de la loi
de règlement puis à l’examen et au vote successif du budget des dépenses, de la
loi du budget et enfin du budget des recettes. C’est ainsi que les autorisations
législatives des recettes et des dépenses est donnée au Liban.

A noter que le Parlement peut très bien rejeter le projet de loi du budget, ce qui
logiquement devrait aboutir à une crise Gouvernementale et a la mise en cause
de la responsabilité politique du Gouvernement qui dépourvu des moyens de
réaliser sa politique sera poussé à la démission. Jamais dans son histoire le Liban
n’a rejeté un projet de loi du budget.

Paragraphe II : La limitation de l’étendu des prérogatives
parlementaires au Liban

Les conditions légales, entourant l’examen et le vote du budget au Liban reflète la
prise en compte de la nécessite de limiter l’étendu des prérogatives
Parlementaires en matières financière. Ces limitations sont prescrites par la
constitution dans ses articles 83 et 84. Selon l’article 83 : « Chaque année au
début de la session d’octobre, le Gouvernement soumet à la Chambre des Députés,
pour examen et approbation le budget général des recettes et des dépenses de l’état
pour l’année suivante. Le budget est voter article par article. »

La dernière phrase de cet article est lourde de conséquence que cela soit pour le
parlement ou le gouvernement. Elle signifie d’abord qu’il est interdit au
parlement de voter des crédits globalement mais qu’il doit les voter articles par
articles rendant ainsi impératif par ce vote détaillé, la destination et le montant
de chacun des crédits. Il s’agit de la de la consécration Constitutionnelle du
principe de spécialité, le principe d’affectation des crédits au dépenses. Suite à
cette consécration et au vote Parlementaire non global. Le Gouvernement se
trouvera dans l’impossibilité légale de repartir discrétionnairement les crédits
entre les différents postes de dépenses. L’unité de vote Parlementaire étant
l’article, le Gouvernement ne pourra effectuer de virement de crédit qu’au sein
d’un seul et même article entre les paragraphes de cet article. Il lui sera donc
impossible d’annuler les crédits d’un article et de les affecter aux dépenses
prévus dans un autre article et a fortiori dans un autre article ou titre. L’unité de
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Camille El-Boustany



vote est donc également une unité d’exécution des dépenses, il s’agit de l’unité
que l’on appelle, l’unité de spécialité.

Quant à l’article 84 de la constitution, il dispose : « La chambre ne peut au cour de
la discussion du budget et des projets de lois portant l’ouverture de crédits
supplémentaires ou extraordinaire, relever les crédits proposer dans le projet de
budget ou dans les projets sus indiqué, ni par voie d’amendement, ni par voie de
proposition indépendante. Mais cette discussion terminée, l’assemblée peut voter
des lois comportant des dépenses nouvelles. »

Il ressort de cet article qu’il est interdit au Parlement d’augmenter les crédits
proposés dans le projet de loi du budget. Tout au plus les parlementaires
pourront conformément a l’article 115 du règlement intérieur de la Chambre des
Députés, annuler ou baisser les crédits prévus dans le projet ou bien procéder au
virement des crédits d’un article a un autre article, d’un chapitre à un autre
chapitre ou d’un titre a un autre. Cette limitation du pouvoir d’amendement et de
proposition est justifié par le soucis d’empêcher les parlementaires d’augmenter
les dépenses pour des considérations de démagogie électorale. Mais également
pour les empêcher de porter atteinte à l’équilibre budgétaire réaliser par le
Gouvernement. Mais le principe a été tempérer par l’article 19 de la loi sur la
comptabilité publique de 1963, qui interdit toute augmentation des crédits du
vote du budget dans la phase de la discussion Parlementaire à moins d’obtenir
l’accord écrite du Ministre des Finances et l’approbation du Conseil des
Ministres. Cet article discutable au vu de l’article 84 de la Constitution permettra
néanmoins au Parlement d’accéder à certaines demandes populaires
d’augmentation des crédits tout en préservant les droits du Gouvernement, tout
en le laissant juger de l’opportunité d’une telle augmentation.

Finalement au Liban, les limitations constitutionnelles sont également des
limitations relatives au délai de vote. Conformément a l’article 86 de la
constitution, si le budget n’est pas voté par le Parlement à l’expiration de la
session d’Octobre, le Président de la République en accord avec le chef du
Gouvernement convoquera la chambre à une session extraordinaire expirant le
fin janvier. Si à la fin de cette session extraordinaire, il n’y a toujours pas de vote,
le Conseil des Ministres pourra prendre une décision sur le fondement de
laquelle le Président de la République promulguera un décret rendant le projet
de budget exécutoire et applicable, mais le Conseil des Ministres ne pourra
exercer ce droit que si le projet de budget a été présenté à la chambre 15 jours au
moins avant le commencement de la première session.

Section IV : Le rôle du Conseil Constitutionnel en matière du
contrôle de Constitutionnalité des lois budgétaires

Il s’agit du contrôle de Constitutionnalité des lois ordinaires dont font parti les
lois budgétaire. Au Liban la saisine est réservée au Président de la République, le
Président de la Chambre des Députés, le Président de la Chambre des Ministres
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Camille El-Boustany



et à 10 membres de la Chambre des Députés ainsi qu’au chef des communautés
religieuses.
Le plus important c’est que cette saisine ouvre à la minorité Parlementaire, la
possibilité de contester les lois votées par la majorité. C’est pour cela qu’elle est
considérée comme une avancée démocratique.

Une saisine du Conseil Constitutionnel en matière budgétaire est d’autant plus
importante, intéressante puisqu’il s’agit de la mise en cause de l’instrument
d’action politique par excellence de la majorité gouvernante. Le contrôle de
Constitutionalité est également l’occasion pour le Conseil de vérifier le respect
par le législateur des principes fondamentaux, des règles techniques
fondamentales des lois budgétaire.

Au Liban, l’établissement relativement récent du Conseil Constitutionnel, la
paralysie actuelle des institutions ainsi que l’absence de vote depuis plus de 10
d’une loi de budget n’ont pas permit le développent d’une jurisprudence
conséquente du budget.
Cependant le Conseil Constitutionnel a eu le temps d’être saisi à deux reprises
d’une loi budgétaire mais sans qu’il puisse effectuer un contrôle de fonds. Ceci
n’a pourtant pas empêché le Conseil Constitutionnel libanais d’affirmer dans une
décision datant du 15 juillet 2002 portant sur la loi N˚430 du 15 juin 2002,
affirmer la valeur Constitutionnelle des principes d’unité, d’universalité et
d’annualité budgétaire par l’interprétation de l’article 83 de la Constitution.

En France, le Conseil Constitutionnel a développer une jurisprudence
conséquente en la matière, il a consacrer en effet tout les principes budgétaires
fondamentaux, annualité, universalité… et cela au fur et a mesure de l’évolution
de sa jurisprudence. Tout en contrôlant le respect des délais, procédures,
interdictions d’amendement. C’est pour souligner un apport important de la
jurisprudence apporter par le Conseil a propos des principes budgétaires. La
jurisprudence du Conseil Constitutionnel a aboutit dans une décision en 1994 à
la consécration d’un nouveau principe, celui de la sincérité budgétaire, ce
principe sera institutionnalisé par la suite, par l’article 32 : « Les lois finances de
façons sincère l’ensemble de ressource et de charges de l’état, leur sincérité
s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent
raisonnablement en découle ».

Ce principe n’a jamais servit de fondement à aucune annulation de la loi par le
Conseil Constitutionnel.

On peut parler du principe de transparence budgétaire qui servira à limiter les
phénomènes de débudgétisation et donc l’exécution de certaines dépenses de la
loi du budget, la débudgétisation s’analysant en un camouflage de ces dépenses,
ayant pour objet de cacher le déficit budgétaire.

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Camille El-Boustany



En cela, le principe de sincérité rejoint le principe d’unité et d’universalité
budgétaire. Puisqu’il s’agit de sincérité, il pourra servir pour censurer une
surévaluation ou sous-évaluation des dépenses du Gouvernement ou même
certaines ressources. Le Conseil Constitutionnel contrôlera ainsi l’erreur
manifeste d’appréciation. Et enfin le principe de sincérité permettra de censurer
les dispositions budgétaires chaque fois que les informations nécessaires au
Parlement pour l’exercice de son pouvoir lui sont cachées.
Les dispositions qui sont étrangères au domaine des lois des finances et selon la
jurisprudence du Conseil Constitutionnel sont celles qui ne concernent ni les
ressources, ni les charges, ni la trésorière, ni les emprunts, ni la dette, ni la
garanties ou la comptabilité de l’Etat, en gros les cavaliers budgétaires sont ceux-
là qui n’ont pas trait a imposition de toute nature affecter a des personnes
morales autre que l’Etat…

Décision 29 Décembre 2005 2005-530 DC































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Camille El-Boustany



Chapitre 5 : L’exécution du budget

L’exécution du budget commence à partir de l’adoption de la loi du budget par le
Parlement et la publication de cette loi par le chef de l’Etat. Cette exécution
comprend la réalisation des recettes et des dépenses suite à leur autorisation par
la loi du budget.
La réalisation des opérations d’exécution relève de la compétence naturellement
du gouvernement. Soit en principe les ministères et les ministres concernés par
l’ouverture des crédits budgétaires. L’exécution du budget obéit à des règles
spécifiques dont l’important principe de séparations entre les fonctions
administratives qui porte sur la détermination des fonctions administratives
(droits et des obligations de l’état) et les fonctions comptables (opérations
d’encaissement des recettes et de décaissement des dépenses).
C’est le principe de la séparation des administrateurs ou ordonnateurs et des
comptables.

Section I : Le principe de séparation des ordonnateurs et des
comptables

Paragraphe I : Définition et justification du principe (intérêt)

Les actes d’exécution du budget par le Gouvernement peuvent être
repartis en deux catégories.
Une première catégorie inclue au niveau des dépenses les actes qui créent des
droits au profit de tiers, comme la signature d’un marché de biens, de services ou
de travaux publiques.
On inclut dans cette catégorie les trois étapes de l’engagement de la liquidation
et de l’ordonnancement de la dépense :

- La première catégorie inclut au niveau des recettes, les actes qui déterminent
les recettes de l’Etat. Il s’agit respectivement des actes qui constatent les
créances de l’Etat, des actes qui en arrêtent le montant (liquidation) et des actes
qui en ordonnent le recouvrement :

1- L’étape de la constatation des créances
2- L’étape de la liquidation.
3- Les actes qui ordonnent le recouvrement de l’impôt.

Les actes de cette première catégorie sont en principe exécutés par une catégorie
spécifique de fonctionnaires ou d’agents publiques.
Les ordonnateurs / administrateurs sont les ministres ou leurs
subordonnés, ils sont donc les fonctionnaires qui disposent du pouvoir de
décision permettant de déterminer les recettes et de décider les dépenses
nécessaires au bon fonctionnement du service public.

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Camille El-Boustany



- La deuxième catégorie inclut les actes matériels de paiement de dépenses et
d’encaissement des recettes. Ces actes sont exécutes par une autre catégorie, un
autre corps de fonctionnaires ou d’agents public, les comptables ainsi que
les caissier, percepteurs ou collecteurs d’impôts sont rattachés au Ministre
des Finances pour le compte duquel ils exécutent des opérations.
Les comptables sont donc les fonctionnaires chargés du maniement des fonds
qu’ils n’exécutent qu’après qu’ils aient vérifier la régularité formelle de la
décision prise par l’ordonnateur.

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables a pour
objectif d’assurer la plus grande régularité possible de la gestion financière des
deniers public. Il a pour corolaire d’une part la division organique et
fonctionnelle des compétences entre les ordonnateurs et administrateur d’une
part et les comptables d’autre part. Le principe de séparation garantie cette
régularité a travers l’independence de ces autorités et l’incompatibilité des
fonctions des uns avec les fonctions des autres. L’article 168 de la loi sur la
comptabilité publique consacre ce principe de séparation lorsqu’il dispose qu’il
est interdit de cumuler la fonction de comptable avec toute autre fonction
portant sur la détermination de recettes sur l’engagement, la liquidation et
l’ordonnancement des recettes et des dépenses.

Quant aux raisons d’être de ce principe il s’agit d’une part de la
transposition dans le domaine financier du principe de séparation des
pouvoirs, celui qui décide ne doit pas être celui qui exécute pour éviter le cumul
de pouvoirs sinon il y a un risque d’abus de pouvoir.
La séparation elle, diminue le risque d’abus, de fraude et de manipulations des
biens et deniers public puisque chacun des corps des fonctionnaires est censé
contrôler l’autre. Grace à cette séparation, l’abus et la fraude deviennent moins
probables et nécessitera la collusion entre les deux corps de fonctionnaires.

D’autres parts des raisons techniques justifient cette séparation, les
fonctions administratives et comptables relevant de domaines d’expertise
diffèrent et nécessitant une spécialisation justifiant la séparation entre les deux
fonctions.

Paragraphe II : La responsabilité des ordonnateurs et des
comptables

Outre la séparation organique, fonctionnelle et l’indépendance entre les deux
corps, il faut qu’aucun ne soit hiérarchiquement soumis à l’autre, des différences
existent quand à la responsabilité des comptables et des ordonnateurs, les
opérations matérielles exécutées par les agents comptables et leurs
collaborateurs sont considéré comme des opérations simples, claires et
précisent.

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Camille El-Boustany



- Responsabilité des comptables : Le caissier n’effectue de paiement qu’en se
basant sur un ordre de paiement et se base sur le montant figurant sur cet ordre
à grande importance résulte de sa simplicité. Ainsi toute différence entre les
registres et le contenu de la caisse. Toute somme indue est payée par le
comptable est de nature à engager la responsabilité civile du comptable qui
avant sa prise de fonction est obliger de donner une caution légale sur ses biens
propres et de prêter serment devant la cour des comptes (Art 169 sur la loi de
comptabilité publique de 1963). Toute irrégularité sera donc sanctionnée.
Ensuite la même loi dispose dans son article 173 que le comptable est
responsable sur ses biens personnels de toute opération illégale d’encaissement
ou de paiement se déroulant sous sa direction, et cela en plus des sanctions
disciplinaires et pénales qu’il risque.

- Responsabilité des administrateurs et les ordonnateurs :

Quant à la responsabilité des administrateurs ou ordonnateurs, elle est plus
aléatoire, plus subjective, floue et donc moins stricte, moins rigoureuse puisque
l’appréciation de la faute des administrateurs et des ordonnateurs est moins
aisée que celle des comptables.
Les fonctions de l’administrateur disposent une marge de manœuvre ou
d’initiative, un certain pouvoir discrétionnaire qui empêche de définir de
manière rigoureuse et détaillée ses obligations comme il en est pour le
comptable.
L’engagement de la responsabilité des administrateurs et des ordonnateurs est
d’autant plus difficile que ces derniers sont souvent ouverts à des ordres écrits
issue de l’administrateur en chef au sein de chaque administration à Art. 56 de
la Loi sur la comptabilité publique.

Mais la responsabilité d’un Ministre qu’elle soit civile ou pénale est difficile de
mettre en œuvre, en pratique. Cette responsabilité est surtout d’ordre politique
puisqu’il appartient au gouvernement ou au Parlement de démettre tout
ministre aillant faillit dans l’exécution de ses missions à elle est théorique car au
Liban ils sont couverts par les partis politiques. Cette responsabilité n’a jamais
été engagée au Liban.
La responsabilité civile et pénale du Ministre sera sanctionnée à il sera
civilement poursuivit et sanctionner car le ministre demeure juridiquement
responsable sur ses biens personnels conformément a l’article 112 de la loi sur la
comptabilité publique de toute dépenses engagée sans ouverture
correspondante de crédit.
L'article 71, à le droit de mettre le président du Conseil des Ministres et les
Ministres la mise en accusation pour haute trahison ou au manquement grave au
devoir de leurs charges. Elle ne peut être exécutée qu’avec l’approbation du 2/3
des députés. Or il aurait pu être interpréter différemment (débats encore en
cours), il y a un avis qui dit tout ce qui est violation du Code Pénal qui sanctionne
tout ce qui est fraude etc. doit revenir aux juridictions d’ordre judiciaire. Mais la
Cour de Cassation n’a pas retenu cet avis. Il y a eu des procès d’un ex-ministre

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Camille El-Boustany



qui a fait appel et la Cour de Cassation s’est déclarée incompétente et une fois
face au Parlement, un vote a été fait et sa poursuite devant la Haute Juridiction a
été abandonnée.

Ces 3 responsabilités, politique, civile et pénales sont donc théoriques au
Liban.

Les ministres sont plutôt intouchable a moins que le couvert politique leur soit
enlever. Mais les autres ordonnateurs sont susceptibles d’être civilement et
pénalement responsable à théoriquement possible.


Si un fonctionnaire fait une demande écrite au ministre d’être protéger, il est
couvert donc pas responsable mais il est responsable si l’acte est manifestement
illégal. Mais les juridictions civiles rechignent à poursuivre si il est couvert par le
ministre car il est intouchable.

En résumé, leur responsabilité est reconnue par les lois mais en pratique elles
sont difficilement applicables de manière à ce qu’ils bénéficient d’une sorte
d’irresponsabilité de fait.

Section II : L’exécution des recettes

L’exécution des recettes comporte deux types d’opérations ou deux
phases. La phase administrative qui consiste en la détermination de la créance de
l’Etat (Par. I) et la phase comptable qui consiste en le recouvrement matériel de
la recette ou le paiement matériel de la créance par le débiteur de l’état (Par. II).
Chacune de ces phases est en principe prise en charge par un de ces corps.

Paragraphe I : La phase administrative de l’exécution des
recettes

La phase administrative consiste en la détermination de la créance de
l’Etat par les ordonnateurs envers toute personne redevable. Elle consiste donc
en la constatation des différentes lois, impôts, taxes prévus par la législation
fiscale. Elle consiste ensuite en la détermination de l’identité des redevables et le
calcul ou la liquidation du montant de la somme dût. Et elle consiste en
l’ordonnancement de l’encaissement de la recette.
L’identité des ordonnateurs varie en fonction de l’impôts ou de la taxe
perçu. Pour certaines taxes dont la détermination dépend des différends
ministères, les ordonnateurs sont des fonctionnaires ou administrateurs au sein
des différents ministères et administrations.

Ex : Au sein du Ministère de la Justice ce sont des fonctionnaires qui déterminent
le recouvrement des taxes qui doivent être perçus à l’occasion de l’introduction
d’un procès devant les tribunaux. Ce sont également les fonctionnaires de la
75



Camille El-Boustany



sécurité générale qui déterminent les taxes sur les ressortissants étrangers et sur
les passeports.
Le Ministère du Tourisme pour les redevances pour les musés et entrées
touristique.
Tout ce qui ne relève pas des différents ministères, relève du Ministère des
Finances dont les ordonnateurs ordonnent le recouvrement des impôts direct et
indirect (TVA, consommation du tabac, alcool … ). Pour les impôts directs, la
détermination et l’ordonnancement est facile et est pris en charge par des
fonctionnaires de la direction des recettes du Ministère des Finances qui
établissent un tableau de taxation, également appelé Rôle.
Ce tableau comprend le rôle des contribuables, le montant de l’assiette de l’impôt
et le montant de l’impôt. Ce tableau est ensuite validé par le directeur des
recettes conformément à l’article 33 de la loi sur la comptabilité publique et
après cette validation, il est appeler : « Ordre d’encaissement ou titre de
perception ». Cet ordre est transmis au comptable du trésor pour recouvrement.
Pour les impôts indirects la détermination et l’ordonnancement sont plus
compliqués parce que les services du Ministère des Finances ne peuvent pas
établir au préalable des titres de perception à l’égard de personnes dont elle ne
connaît pas a l’avance le nom et pour un montant dont ils ne connaissent pas
encore la valeur et qui dépendra de la réalisation ou non de l’acte imposable
ainsi que de la nature de cet acte. C’est la raison pour laquelle la méthode
retenue pour la perception de ces impôts diffère en fonction de la cour en cause
et dépend de la réalisation de l’acte imposable.

Ex : Des taxes douanières sont établies et perçu par l’intermédiaire des postes
douaniers qui contrôlent les entrées et les sorties du territoire. Les taxes sur les
produits de constructions ou les produits pétroliers sont établis et perçu a la
sortie de l’usine ou de la solde d’un port si elles sont importes.

Paragraphe II : La phase comptable

L’article 40 de la loi sur la comptabilité publique dispose :« Il est interdit de
percevoir un impôt ou une taxe qui n’a pas été autorisée par le pouvoir législatif en
vertu de la loi du budget ou de toute autre loi ».

Cet article renvoi aux dispositions de l’article 361 du Code Pénal pour toute
infraction d’un comptable à cet égard à 1 an en prison et une amende du double
de la somme perçue.

Quand à l’article 41 il réserve l’exclusivité du recouvrement des impôts aux
comptables et à leurs collaborateurs à La phase comptable commence donc à
partir de la réception par le comptable public de l’ordre de perception dont il va
contrôler la régularité formelle. C’est lui qui va assurer la perception de l’impôt,
qui doit être acquitté entre ses mains. Lorsque le contribuable vient acquitter
son impôt auprès du comptable public dans une caisse des trésors on dit que
l’impôt est portable. Lorsqu’il n’y a pas de caisse du trésor dans la localité, un
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Camille El-Boustany



percepteur ou collecteur d’impôts est chargé d’aller recouvrir l’impôt auprès du
contribuable, on dit que l’impôt est quérable.

Le comptable garde les pièces justificatives de l’opération comptable qu’il a
réalisé et délivre un reçu de paiement au contribuable payeur.

Section III : L’exécution des dépenses budgétaires

Comme pour les recettes l’exécution des dépenses budgétaires repose sur
deux phases successives, la phase administrative prise en charge en principe par
les ordonnateurs et la phase comptable qui relève de la compétence exclusive du
comptable public.

Paragraphe I : La phase administrative de l’exécution des
dépenses

Contrairement aux recettes, l’exécution des dépenses n’est pas toujours un
acte de décisions liées puisque l’autorisation budgétaire de dépense n’entraine
pas pour les administrateurs une obligation de dépenser mais ouvre une simple
faculté de dépenser, sauf les cas ou la dette existe préalablement. L’ouverture de
crédit n’aboutit pas forcement à son exécution. Cette faculté de dépenser
suppose donc que l’administrateur ou l’ordonnateur charge d’exécute la dépense
dispose du droit de créer une obligation de laquelle résultera une charge
financière pour l’Etat. C’est la définition même d’un acte d’engagement, acte par
lequel l’ordonnateur crée ou constate une obligation de laquelle résultera une
charge pour l’Etat. Il s’agit de la première étape de la phase administrative de
l’exécution des dépenses, l’engagement de la dépense. Ensuite il y a la liquidation
de la dépense et enfin l’ordonnancement de la dépense.

I. L’engagement de la dépense (3akd Al Nafaka):

Il s’agit de l’acte ou du fait générateur de la dette. L’acte générateur peut être
volontaire ou involontaire. Il est volontaire lorsque par exemple
l’ordonnateur/administrateur passe un marché de travaux, signature d’un
contrat par un bon de commande (Ex : Fourniture de papier, nomination d’un
fonctionnaire … ).
Il est involontaire lorsque par exemple, un dommage est causé à un usager d’un
ouvrage public, l’Administration devra indemniser l’usager.
L’ordonnateur en engageant ses dépenses se doit de respecter l’autorisation
budgétaire. Il a donc besoin d’une autorisation législative préalable, qui est donc
donnée dans la loi du budget de dépense, qui lie cet ordonnateur quant à l’objet
pour lequel il peut engager la dépense et quant au montant maximum de la
dépense.
L’ordonnateur se doit donc de vérifier l’existence d’une autorisation préalable,
de respecter le principe de spécialité en engageant la dépense pour l’objet pour
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Camille El-Boustany



lequel l’autorisation a été accordée et de ne pas dépasser dans l’acte
d’engagement les crédits qui ont été autorisé. Il ne s’agit d’autre chose que du
caractère limitatif des crédits qu’on a étudié.
Exception à Crédit d’engagement, c’est un projet a long terme qui dépasse le
maximum.
L’engagement de la dépense relève de la compétence des
ordonnateurs/administrateurs qui sont en principe chacun des Ministres dans le
cadre de son ministère. Le Ministre est donc la première autorité compétente
principale pour engager les dépenses conformément à l’article 56 sur la loi de la
comptabilité publique, à moins qu’un autre texte n’en dispose autrement,
d’autres administrateurs peuvent donc engager les dépenses.
Les articles 148, 151, 153 de la même loi, pour les marchés de biens, de services
et de travaux, ces articles donnent la compétence à plusieurs types de
fonctionnaire en fonction du montant de la dépense.
Avant d’être signé l’acte d’engagement se doit de subir le contrôle préalable d’un
contrôleur financier rattache au ministre des finances. Ce contrôleur est
dénommé le contrôleur des actes d’engagements (Mourakeb 3akd Al Nafakat)
qui vérifie la régularité budgétaire de la dépense et une fois cette vérification
accomplie vise (visa) le projet d’acte d’engagement.

II. La liquidation de la dépense (Tasfiyat Al Nafaka) :

Elle a pour objectif de rendre les dettes certaines dans leur principe et dans
leur montant. Il s’agit en premier lieu de constater la réalité de la dette, de
vérifier l’exécution réelle par le co-contractant de ses obligations mentionnées
dans l’acte d’engagement et elle doit être conforme aux stipulations de l’acte
d’engagement.

Ce n’est la que l’application de la règle du service fermé selon lequel le paiement
d’une dette étatique est subordonné à l’exécution conforme des prestations
prévus par le créancier. Cette vérification diffère en fonction de la nature de la
dépense, le fonctionnaire demande ainsi la liquidation en se basant sur les états
d’œuvres ou de services signes par son supérieur hiérarchique. Sauf qu’au Liban
l’article 237 de la loi sur la comptabilité publique prévoit le paiement des
salaires des fonctionnaires les premiers du mois ce qui constitue donc une
exception à la règle du service ferme.
Mais la règle demeure généralement respectée :
Ex : La liquidation de dépenses reliées à des travaux sera basée sur des procès
verbaux de réalisation et de réception des travaux. La liquidation des dépenses
liées à un marché publique de fourniture de biens sera basée sur la production
de bons de livraison certifiée par la personne qui a reçut les biens en question.
Ce n’est qu’après cette vérification matérielle que la liquidation proprement dite
peut intervenir. Il s’agit de la détermination du calcul du montant dut par
l’administration a son créancier.
En principe les liquidateurs sont dans la plupart des pays, les Ministres ou leurs
délégataires. Mais la technicité de liquidation des opérations à décider le
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Camille El-Boustany



législateur libanais à confier cette tache à d’autres agents administratifs, les
comptables administratif qui opèrent ces vérifications et ces calculs et qui
vérifient également que la dette de l’Etat ne soit pas prescrite.
Cette prescription est régie par la loi sur la comptabilité publique qui dit : « que
sont prescrites de droit et sont définitivement éteintes au profit de l’Etat les
dettes non liquidées ou non ordonnancées ou non payées au 31 Décembre de la
4ème année suivant l’exercice au cours du quelle la dette est née, sauf si le retard
est imputable a l’administration ou en cas d’action en justice » à C’est ce qu’on
appelle la déchéance quadriennale.
La liquidation est faite d’office par le liquidateur ou à la demande du créancier
(cocontractant).
Après la liquidation, il y a l’ordonnancement de la dépense.

III. L’ordonnancement de la dépense :

Il s’agit de la dernière étape, l’ordonnancement est l’acte administratif
donnant l’ordre de payer la dépense (adressé par l’ordonnateur au comptable de
payer le montant de la dépense). Cet acte relève de la compétence exclusive de
l’ordonnateur (le Ministre).

Au Liban, et cela nous est spécifique, l’ordonnancement des dépenses relève des
compétences du directeur de la direction de l’ordonnancement du ministère des
finances, qui exerce ces compétences au nom du Ministre des Finances (Art. 79
de la loi sur la comptabilité). Cette compétence peut être délégué aux
fonctionnaires de la direction de l’ordonnancement du Ministère des Finances
dans les conditions prévus dans la loi sur la comptabilité publique.
Ces ordonnateurs, et ceci est également spécifique au Liban, ont reçu des
compétences qui dépassent celles qui sont reconnus à leurs homologues
étrangers. Il s’agit d’une mission de contrôle administratif et financier qui sont
dans la plupart des pays du ressort des comptables publiques conformément au
principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.
En effet, au Liban les ordonnateurs du ministère des Finances avant
d’ordonnancer le paiement doivent conformément à l’article 82 de la loi sur la
comptabilité publique, ils doivent :

1- S’assurer de la qualité de l’administrateur ayant engagé la dépense, donc
vérifier que l’acte d’engagement a bel et bien été signé par l’autorité compétente.
Et que l’acte d’engagement a bien été visé par le contrôleur de l’acte
d’engagement.

2- L’ordonnateur du ministère des Finances doit également s’assurer de l’exacte
imputation de la dépense sur les crédits autorisés dans le budget.

3- L’ordonnateur doit vérifier l’exactitude des calculs de la liquidation et vérifier
la conformité de cette liquidation et à la règlementation financière.

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Camille El-Boustany



Ces compétences de control reconnu au directeur de l’ordonnancement du
ministère des finances et à ses délégataires sans contredire le principe de
séparation des ordonnateurs et des comptables, puisque les exercices des
fonctions de contrôle du directeur de l’ordonnancement du ministère dessaisit le
comptables public des mêmes fonctions de manière à ce que le contrôle opéré
par ces comptables deviennent un contrôle purement formel.
Or une des justifications du principe de séparation entre ordonnateur et
comptable consiste justement en la nécessité d’un contrôle réel des uns sur les
autres.
Cette dérogation libanaise n’est qu’en réalité qu’apparente puisqu’elle se limite à
l’aspect organisationnel, s’il est vrai qu’en l’occurrence le contrôle réel est
transféré des comptables aux ordonnateurs, il n’en demeure pas moins que ces
ordonnateurs sont tous des fonctionnaires du ministère des Finances et exercent
leur contrôle sur les actes d’autres fonctionnaires rattachés eux aux différents
ministères. Aucune soumission hiérarchique de ces contrôleurs sur les
ordonnateurs.
Par ailleurs, le principe de séparation des administrateurs et des comptables
demeurent consacré par l’article 168 de la loi sur la comptabilité publique qui
accorde aux comptables publiques l’exclusivité des opérations matériels des
recouvrement des recettes et des paiements des dépenses.

Quant à l’opération de l’ordonnancement elle a lieu selon la procédure suivante,
l’ordonnateur reçoit le dossier du liquidateur qui opère les vérifications et les
contrôles nécessaires conformément à l’article 82 sur la comptabilité publique. Il
rédige l’ordonnancement ou l’ordre de payer, où doit figurer le nom du
bénéficiaire, la nature de la dépense, le montant brut de la dépense, le retenu, le
montant net et la caisse de paiement.
Ensuite l’ordonnateur transmet l’ordre aux comptables avec des pièces
justificatifs. Il a un délai de 7 jours a parti de la réception des documents du
ministère.

Remarque :

L’article 115 de la comptabilité publique qui dispose que sont prescrite de droit
et sont définitivement éteinte au profit de l’état les dettes non liquides ou non
ordonnancer ou non paye. La phase Comptable au 31 décembre de la 4ème année
suivant l’exercice au cour de laquelle la dette est née. Sauf si le retard est
imputable à l’administration ou en cas d’action en justice, c’est ce qu’on appelle
la déchéance quadriennale conçu dans le profit de l’Etat et dans l’intérêt général
pour que les dettes de l’état ne s’accumulent pas au fil des années. Cette
liquidation doit être opérer dans un délai de 7 jours a partir de la réception des
documents certifiant les services fait et doit être fait sur l’acte juridique même
ayant donner naissance a la dette, de peur que cet acte ne soit réutiliser par la
suite.

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Camille El-Boustany



Paragraphe II : La phase comptable l’exécution des dépenses

Il s’agit de la phase de paiement matérielle de la dépense aux créanciers.
Ce paiement qui libère l’état de sa dette, n’est effectue qu’a l’issu des 3 étapes de
la phase administrative. La phase comptable débute des la réception du dossier
envoyer par l’ordonnateur, elle est du ressort exclusif du comptable publique.

Dans la plupart des pays, le comptable est chargé des missions suivantes, en sa
qualité de comptable payeur, il se doit de vérifier que la dépense a été engagée
conformément à la loi, il doit vérifier que l’acte a été visé par le contrôleur des
actes d’engagement, il doit vérifier la qualité de l’ordonnateur, l’exacte
imputation de la dépense, la disponibilité des crédits, la non prescription de la
dette, la justification de l’exécution par le bénéficiaire de ses obligations et
l’exactitude des calculs opérés lors de la liquidation. Il dispose à cet effet de
toutes les preuves et les documents issus de la phase administrative. Si à l’issue
de ces vérifications, il conclut à la régularité de l’opération, le comptable
publique appose son visa (Ta2shir). Par contre s’il relève des irrégularités, il
s’abstient d’exécuter et envoi le dossier au Ministres des Finances qui pourra se
rétracter ou demander malgré tout l’exécution de la dépense, obligeant le
comptable public de s’exécuter et donc dégageant ainsi le comptable publique de
sa responsabilité.

Au Liban, le contrôle du comptable en sa qualité de payeur est moins étendu,
plus formelle en raison des contrôles déjà opérés par l’ordonnateur. Selon
l’article 89 sur la loi sur la comptabilité publique, le comptable public doit avant
d’apposer son visa vérifier que l’ordre de payer est signé par l’autorité
compétente, que les pièces justificatifs sont effectivement jointes à l’ordre de
payer, que le nom du bénéficiaire, l’objet de la dépense et son montant
correspondent aux mentions figurants sur les pièces jointes. Si toutes les
conditions sont remplies, le comptable appose son visa et procède au paiement.
Sinon il renvoi l’ordre de payer en mentionnant les raisons de son abstention de
payer.














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Camille El-Boustany



Chapitre VI : Le contrôle de l’exécution du budget

Le contrôle de l’exécution du budget est d’une importance primordiale au
regard du respect de la légalité budgétaire, autrement dit au regard de la
conformité de l’exécution administrative et comptable du budget aux règles de
droits ainsi qu’a l’autorisation budgétaire accordée par le parlement. Ce contrôle
n’est que la conséquence des chartes et déclarations qui sont aux fondements
des finances publiques, dont la DDHC de 1789 qui affirme dans son article 14
que : « Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs
représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, en
suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et les
dépenses ».

L’article 15 dispose : « La société a le droit de demander compte à tout agent
publique de son administration. » Le contrôle est donc dans une société
démocratique une nécessité. En matière budgétaire le contrôle de la conformité
de l’exécution administrative et comptable du budget suppose le contrôle de la
bonne application de l’autorisation budgétaire, c.-à-d. entre autres, le contrôle du
respect des crédits, dans leurs montant comme dans leurs objets, de la régularité
de l’exécution de la dépense, de la régularité de la perception de l’impôt décide et
plus généralement de la bonne utilisation des deniers publiques.
Ce contrôle en principe doit être exercer par l’autorité ayant accorder
l’autorisation budgétaire, soit le pouvoir législatif qui s’assure de la bonne
exécution du budget par l’exécutif dans les conditions et dans les limites qu’il a
lui même fixé. En raison de la complexité croissante des finances publiques,
l’exercice de ce contrôle nécessite qu’aujourd’hui une disponibilité, une
expertise, une spécialisation, objectivité qui font généralement défaut parmi les
parlementaires. C’est la raison pour laquelle pour compléter et faciliter le
contrôle parlementaire, d’autres types de contrôles ont été constitue. Les
contrôles de l’exécution des budgets sont susceptibles de plusieurs
classifications.

Une classification théorique prend en compte l’objet du contrôle, selon cette
classification on distingue le contrôle opérer sur les opérations financières et le
contrôle effectué sur les personnes chargés des opérations. Au sein de chacune
des deux catégories, on trouve deux sous catégories, le contrôle des opérations
financières comprend en effet d’une part le contrôle des recettes et d’autre part
le contrôle des dépenses. Quand au contrôle sur les personnes, il comprend
d’une part le contrôle des administrateurs/ordonnateurs et d’autre part le
contrôle des comptables publiques.

Une autre classification est opérée en fonction du moment du contrôle. On peut
en effet distinguer le contrôle a priori qui a une finalité préventive et le contrôle
a posteriori dont la finalité est aussi préventive que punitive.
Une troisièmes classification prend en compte les procédés du contrôle, il s’agit
d’une part des contrôles sur place qui suppose le déplacement du contrôleur
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Camille El-Boustany



auprès des autres fonctionnaires pour contrôler leurs actes et d’autre part le
contrôle sur pièce qui est effectuer par le contrôleur sur les pièces, les formalités,
les rapports, les actes, les documents qui lui sont envoyés par les autres
fonctionnaires.

On distingue donc trois types de contrôle :

Section I : Le contrôle administratif
Section II : Le contrôle par la cour des comptes
Section III : Le contrôle parlementaire

Section I : Le contrôle administratif de l’exécution du budget

C’est un contrôle interne à l’administration, il est donc réalisé par des
fonctionnaires spécialisés ou des commissions de contrôle spécialisé selon le cas.
Il s’agit pour la plupart de contrôles a priori qui portent d’avantages sur les
dépenses que sur les recettes.
Concernant les recettes le contrôle est effectuée a chacun des stades de
l’exécution des recettes, pour le contrôle de la phase administrative, un
organisme rattaché a la direction des recettes du ministères des finances vérifie
les rôles établit par les fonctionnaires de cette administration avant leur mise en
recouvrement. Il s’agit du contrôle des constatations.
Pour la phase comptable, un autre organisme rattaché à la direction du trésor du
ministère des finances s’occupe du contrôle de l’activité des agents de
recouvrements, c ‘est le contrôle de la perception des impôts.
Concernant les dépenses le contrôle administratif s’avère beaucoup plus difficile
et délicat à cause de la diversité de ces dépenses, de l’éclatement de la procédure
de l’exécution de la dépense, de la multiplicité des agents participants. Pour cela
deux types de contrôles ont été essentiellement instaure par la loi de la
comptabilité publique, un contrôle effectuée par le ministère des finances et un
contrôle effectue par un autre organisme indépendant, l’inspection générale des
finances.

Paragraphe I : Le contrôle du ministère des finances

Premier contrôle :

à Le contrôle du directeur ou des fonctionnaires qui reçoivent la
compétence d’ordonnances après avoir effectuer une panoplie de contrôle sur
les phases précédentes de l’engagement et de la liquidation de la dépense.
Ils exercent cette compétence au nom du ministère des finances. Ce
contrôle certes important demeure insuffisant puisqu’il est effectué a posteriori
de l’engagement et de la liquidation, donc a un moment ou l’engagement a été
signé et liquidé, c.-à-d., a un moment où l’état est devenu débiteur d’une somme
qui même si elle a été irrégulièrement engagée, reste due au tiers de bonne foi.
L’état devra malgré tout honorer l’engagement sinon il va être condamner a le
83



Camille El-Boustany



faire, quitte pour lui de se contenter de poursuivre les fauteurs devant la cour
des comptes. Il était donc impératif d’instituer un contrôle a priori, un contrôle
préventif de manière a préserver les deniers publiques contre toute mauvaise
utilisation et de s’assurer a priori de la régularité de l’engagement, une première
forme de contrôle préventif a d’abord été institué dans le cadre de chacun des
ministères ou un service de comptabilité administrative a reçu pour mission de
vérifier la disponibilité des crédits et ont un service de contrôle d’engagement a
la mission de s’assurer de la régularité de la procédure de l’engagement avant sa
signature.
Malgré l’utilité de la démarche elle est demeurée insuffisante dans la mesure ou
les fonctionnaires chargés du contrôle étaient rattaché a chacun des ministères
et donc soumis a l’autorité hiérarchique de leur supérieurs, dont le ministre qui
pouvait exercer sur ses contrôleurs des pressions susceptible de les faire plier et
de rendre inefficace le contrôle a priori de l’engagement.

Pour que le contrôle préventif soit efficace, il fallait donc le confier à une autre
autorité que celle compétente pour engager la dépense. Une autorité libérée du
pouvoir hiérarchique et dépression exercée par les ministres dans leurs
administration. Le contrôle transféré au ministère des finances en la personne
même du ministre des finances, puis a cause de la multiplicité de la diversité et
de la difficulté du contrôle a une direction du ministère des finances sous
l’autorité du ministre. Au Liban, ce contrôle est prévu et organisé par l’article 64
de la loi sur la comptabilité publique, qui confie le contrôle des engagements au
nom du ministre des finances, au directeur du budget et du contrôle des
dépenses et a des contrôleurs représentant ce directeur auprès de chacun des
ministères. Le contrôle des actes d’engagements, suppose que l’autorité
compétente pour engager la dépense, entre autre les ministres, s’abstiennent
d’effectuer tout acte engageant les finances de l’état avant d’avoir soumis le
dossier au contrôleur de l’acte d’engagement du ministère des finances et avant
d’avoir obtenu le visa du contrôleur, c’est un contrôle préventif par excellence
car aucun acte ne peut être signer sans contrôle préalable et visa du contrôleur.

L’article 61 de la comptabilité publique pose ainsi le principe selon lequel toute
formalité susceptible d’aboutir a un acte d’engagement doit avant sa signature
être vise par le contrôleur des aces d’engagements. Quand au contrôleur il a la
mission de vérifier la disponibilité dans le budget d’un crédit affecté a la dépense
proposée, s’assurer donc de la justesse de son imputation, vérifier que le crédit
n’a pas encore été utilise, que l’objet et le montant de la dépense correspond bien
au montant du crédit autorise, il doit s’assurer que la formalité qui lui est
soumise est conforme aux lois et règlements, que cela soit au niveau de l’autorité
compétente pour la signature de l’acte, de la régularité de la procédure suivit, et
du respect des conditions de fond, de forme, et de délais impose par la
règlementation pour la validité de l’acte en question. Quand a la procédure du
contrôle elle a lieu comme suit : l’autorité administrative compétente pour la
signature de l’acte d’engagement envoi au contrôleur de l’acte d’engagement une
demande écrite comprenant la mention de l’objet de la dépense et son montant.

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Camille El-Boustany



La mention des crédits correspondants dans le budget, chapitre, article,
paragraphe par l’état de ce crédit, ainsi que l’expose des motifs de la demande et
tout les documents justifiant la demande. A ladite demande est joint un
document, appelle demande de réservation de crédit destine a garantir la
disponibilité du crédit au près de la demande. Le contrôleur de l’acte
d’engagement procède ensuite aux vérifications qu’on a décrites et si tout est
conforme, il appose son visa sous les demandes et les renvoi a l’administration
concernée dans les délai de 5 jours, a partir de la date de réception de la
demande employée par le ministère concernée. Ce n’est qu’à ce moment que
l’autorité compétente peut procéder a la signature de l’acte en question. Si le
délai de 5 jours est écoulé sans que le contrôleur ne se prononce,
l’administration concernée pourra exécuter la dépense sans visa, mais si le
contrôleur estime avoir besoin d’explication supplémentaire il en effectue la
demande auprès de l’administration en cause suspendant ainsi le délai et il
obtiendra 5 jours supplémentaire a partir de la réception de ces explications.

Si le contrôleur de l’acte d’engagement du ministère des finances constate des
irrégularités il dispose de deux alternatives, ou bien il appose sur le projet de
l’acte, ce qu’on appelle un visa partiel si le crédit autorise est insuffisant pour
couvrir la totalité de la dépense demandée, ou bien il refuse de viser en cas
d’irrégularité totale si par exemple le crédit est indisponible ou qu’il y a une
erreur d’imputation ou si l’acte plus généralement projeté ne se conforme pas
aux lois et règlements.

En cas de visa partiel ou de refus de vise ou dans les deux cas, le contrôleur de
l’acte d’engagement doit motiver sa décision et élève la demande qui lui est
employée par l’administration ainsi que sa décision motivée au ministre des
finances. Si le ministre des finances approuve la décision de son contrôleur et
donc rejette la demande telle qu’elle a été formulée par l’administration en
cause. Le ministre auteur de la demande peut saisir le conseil des ministres qui
se prononcera en dernier ressort. Si le ministre des finances n’approuve pas la
décision de son contrôleur et donc approuve la demande de l’administration
concernée, il renvoi le dossier au contrôleur des actes d’engagements et ce
dernier devra se conformer a la décision du ministre des finances mais devra
également en informer le procureur général auprès de la cour des comptes. Pour
certains actes d’engagement d’importance, la loi fait participer a la procédure de
contrôle administratif, la cour des comptes qui agit dans ce cas non pas comme
une juridiction mais en tant qu’autorité administrative de contrôle.

Pour ces actes, le contrôleur des actes d’engagement des la réception du dossier
envoyé par l’administration en question accompagner par son propre avis a la
cour des comptes. Si la cour des comptes approuve la demande de
l’administration concernée malgré l’avis contraire du contrôleur, le contrôleur
devra se conformer à la décision de la cour des comptes, a moins que le ministre
des finances ne décide de saisir le conseil des ministres. Si la cour des comptes

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Camille El-Boustany



rejette la demande concernée, il appartiendra à l’administration en cause de
saisir le conseil des ministres qui tranchera ainsi en dernier ressort.

Mis a part le contrôleur ou le contrôle proprement dit de l’acte d’engagement, et
la position du refus de visa, la loi confie au contrôleur de l’acte d’engagement
d’autres compétence dont la tenu d’une comptabilité administrative qui liste les
crédits autorise par le budget par titre, chapitre et paragraphe. La tenu de cette
comptabilité lui permet de suivre l’état de ces crédits en y ajoutant les crédits
additionnels, crédits ajoutée et autorisée après le vote du budget ainsi que les
crédits reportée d’année en année, c’est ainsi que le contrôleur pourra suivre et
rendre compte de l’évolution des crédits du budget, ceux qui ont été
effectivement engager, ceux qui sont toujours disponible ou le solde disponible
des crédits partiellement engagé.

Grace à son suivi continu des affaires des différents ministères l’apport du
contrôleur des actes d’engagement est précieux d’abord pour ces mêmes
ministères. L’article 71 de la loi sur la comptabilité publique permet ainsi a
chacune des administrations de solliciter l’avis de son contrôleur des actes
d’engagements sur toutes les questions financières, notamment lors de la
préparation du budget ainsi que a l’occasion des demandes de crédits
additionnels. L’avis ainsi donne du contrôleur des finances n’en est pas pour
autant impératif et l’administration demeure libre de ne pas les prendre en
considération mais il convient de noter que l’avis donne par le contrôleur est
généralement adopte par le ministre des finances qui défend son contrôleur
contre les administrations concernée, il est donc de l’intérêt des différents
ministères de se conformer a cet avis. Enfin, le contrôleur central des actes
d’engagements comme tout chef de service rédige un rapport annuel sur les
activités de son service et l’adresse au ministre des finances.

On retrouve dans ce rapport un résume de l’état des lieux du fonctionnement des
différents ministères, des difficultés qu’il rencontre et des irrégularité
constatées. Le rapport comprend également des recommandations pour
remédier à cette difficulté, prévenir les irrégularités dans le but de rendre plus
rapide, plus efficace, moins difficile l’action administrative.

A noter que le contrôle de l’exécution du budget par le contrôleur des actes
d’engagement, certes important et efficace n’en demeure pas moins un contrôle
administratif interne, effectue par une autorité dépendantes de celle qui est la
plus concernée par l’exécution de ce budget, soit le ministre des finances, il fallait
donc a coter de ce contrôle interne assurer un contrôle administratif externe par
une autorité précisée indépendante des acteurs principaux du budget, ce
contrôle sera assurer par l’inspection générale des finances.




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Camille El-Boustany



Paragraphe II : Le contrôle de l’inspection générale des finances

L’inspection des finances est un organe administratif relevant a l’origine
qui est dans la plupart des pays du ministère des finances puisque c’est ce
dernier qui est responsable en premier lieu de la bonne gestion des deniers
public. Quand au contrôle administratif assure par cet organe, il dépasse et de
loin les contrôles administratifs ponctuels interne et porte sur l’ensemble des
phases et les tables de l’exécution des recettes et des dépenses. Pour les recettes
le contrôle porte sur les étapes allant de la constatation jusqu’au recouvrement
des recettes et pour les dépenses il porte sur les différentes phases étudiées,
allant de l’engagement de la dépense jusqu’au paiement en passant par
l’ordonnancement des dépenses. Le but de l’inspection des finances est double, il
s’agit d’un rôle préventif qui a pour objet d’empêcher la violation des lois et
règlements financiers comme il s’agit d’un rôle unitif ayant pour objet de
sanctionner les violations éventuelles de ces lois et règlements. Or si l’inspection
des finances dispose bien des compétences les plus étendus, il lui est impossible
en pratique de contrôler systématiquement et a chaque occurrence chacune des
administrations dans chacune des administrations qu’elles entreprennent. C’est
la raison pour laquelle le contrôle effectuer par l’inspection des finances est un
contrôle sélectif et discrétionnaire, base sur l’expérience des inspecteurs, les
informations qu’ils reçoivent ou qu’ils demandent, c’est donc un contrôle qui
porte sur ce qu’ils estiment prioritaire.

Au Liban, l’inspection des finances a été jusqu’en 1959 un simple service rattache
au ministère des finances avant la création par le décret législatif N˚115 du 12
Juin 1959 d’une inspection centrale (Taftish Al Markaze) rattachée directement a
la présidence du conseil des ministres dont les compétences portent sur toutes
les administrations, les établissements publics ainsi que les municipalité. Au sein
de cette inspection centrale, les décrets N˚2460 du 6 Novembre 1959 et 2862 du
16 décembre de 1959 on institue une inspection des finances au sein de
l’inspection centrale. L’inspection des finances se dégageant ainsi de la tutelle du
ministère des finances et d’un simple service au sein de ce ministère, elle se
transformait en une inspection générale des finances présidée par un inspecteur
général et composé d’inspecteur et prospecteurs adjoints.

La loi va également élargir le domaine de compétence de l’inspection générale
des finances en lui confiant le contrôle financier de toutes les administrations
des établissements publics, les municipalités, leurs agents y compris la
magistrature, l’armée, la sécurité intérieure, de l’état ainsi que tout les
établissements soumis par décision du conseil des ministres au contrôle de la
cour des comptes. Autrement dit tout établissement ayant des rapports financier
avec l’état, essentiellement tout établissement subventionne aider par l’état ou
auquel l’état consent des prêt. Quand a l’étendu de la compétence de l’inspecteur
général des finances elle est des plus larges. Le contrôle de l’inspection générale
des finances portera ainsi d’une manière générale sur la bonne gestion des
deniers publics, l’objet du contrôle portera autant sur les opérations financières
87



Camille El-Boustany



que sur les fonctionnaires charge de ces opérations, le contrôle concerne donc et
les dépenses et les recettes ainsi que les deux cordes.

Le contrôle peut être entreprit a priori comme a posteriori de l’appellation
financière. Il pourra être effectué sur pièce ou si l’inspecteur le souhaite sur
place. Quand a la procédure de contrôle proprement dite elle obéit a une
règlementation et procédure bien précise, l’inspection se déroule selon un
programme annuel qui est instaure au mois de décembre de chaque année de
manière a ce que chaque administration soit contrôlée au moins une fois l’année.
L’inspection pourra également se dérouler selon des programmes exceptionnels
chaque fois que le besoin se manifeste ou conformément a des missions spéciales
issues des autorités différentes dont l’inspection centrale saisit lui même par des
particuliers ou le président du conseil de la fonction publique si l’affaire est celle
d’un fonctionnaire, le président de la cour des comptes ou le procureur général
et même le ministre ou le directeur général dans le cadre d’une administration.
La priorité est donnée aux missions spéciales qui priment sur le programme
d’inspection annuel ce qui pour conséquence l’exécution très partielle de ce
programme annuel faut de temps et de moyens.

Le but de l’inspection des finances, c’est un contrôle préventif et punitif qui a
pour objet de sanctionner les violations.
Pour l’exécution, l’inspecteur des finances jouit de toutes les prérogatives
nécessaires pour mener à bien le contrôle. L’inspecteur ne reçoit d’instruction
d’aucune autre administration à part ses supérieurs hiérarchiques. Il a les droits
les plus étendus, il a le droit de consulter tout les documents, actes et registres
des administrations qu’il contrôle. Il en prend des copies, il vérifie l’état de
l’exécution des dépenses (Ex : Avancement des travaux), les quantités de stock,
les biens, le matériel. Il peut convoquer le fonctionnaire, écouter leurs
témoignages, leur faire subir un interrogatoire, sous peine de sanction. Il peut
même solliciter les fonctionnaires en dehors des horaires de travail. Il peut
suspendre l’octroi de conges pendant l’inspection. Il peut prendre toute mesure
susceptible de favoriser l’enquête, dont la suspension provisoire de l’exercice par
les fonctionnaires concernés par l’enquête de leur fonction. Il a le droit d’exiger
la communication de tout document ou information utile et de se faire assister
par les forces de sécurité ou par les experts pour les affaires nécessitant une
expertise technique spécifique.

L’inspecteur peut finalement sanctionner certains fonctionnaires au cas où ils
entravent l’avancement de l’enquête ou bien si ils sont prit en flagrant délit. Il
peut par exemple émettre des blâmes et infliger une retenu de salaire pour 15
jours. L’inspecteur des finances doit également respecter quelques obligations
dans l’exercice de ses missions, des obligations qui luis ont imposées dans le but
a la fois d’assurer le bon déroulement de cette inspection et de garantir les droits
des fonctionnaires concernes, il doit avant le début de l’inspection prendre
contact avec le chef de service de l’administration qu’il entend inspecter et lui
communiquer une copie de la mission dont il est charge, ainsi que sa carte de

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Camille El-Boustany



fonction. L’inspecteur doit également préservé le secret de l’enquête, il ne peut
en informer que les ministres concernés, le président de l’inspection centrale, du
conseil des fonctions publiques, de la cour des comptes et le procureur général
auprès de cette cour.

A la fin de l’enquête, l’inspecteur général rédige un rapport sur la mission dont il
est charge, il y énumère les irrégularités qu’il a pu constater et formule des
propositions et des recommandations. S’il constate une irrégularité constituant
un délit pénal, il peut proposer de poursuivre un fonctionnaire de justice sans
attendre la fin de l’enquête, les rapports de l’inspecteur sont transmis a
l’inspecteur général des finances qui les transmets a son tour au président de
l’inspection centrale en y joignant ses propres avis et recommandations. Le
président de l’inspection centrale transmet une copie de tout ces documents au
ministres concerne ou au chef de service concerne, au président de la fonction
publique et au procureur général auprès de la cour des comptes.

Le président de l’inspection centrale soumet en suite le rapport au comité de
l’inspection centrale qui délibère et qui pourra prononcer les sanctions
disciplinaires des deux premiers groupes prévus par le statut de la fonction
publique, a l’exception de l’abaissement d’échelons, de la rétrogradation, du
licenciement et de la révocation. Des sanctions pouvant donc être prononcé, sont
le blâme, la retenu de salaire pour un maximum de 15 jours, la radiation du
tableau d’avancement maximum de 30 mois, et l’exclusion temporaire des
fonctions sans salaire pour 6 mois maximum. Première catégorie, le conseil ne
peut qu’affliger que le blâme et la retenu de salaire pour 15 jours au plus ainsi
que la radiation du tableau pour 6 mois.

Apres avoir infliger ces sanctions le conseil de l’inspection centrale peut déférer
le fonctionnaire au conseil de discipline compétent et a la cour des comptes, il
peut également demander au procureur général près de la cour de cassation de
le poursuivre au pénal. Les décisions émises par le conseil du comité de
l’inspection sont susceptibles de recours devant le conseil d’état.

L’inspection centrale et l’inspection générale des finances joue donc un rôle très
important et très efficace. Ce rôle ne se limite pas aux enquêtes et aux sanctions,
l’inspection centrale est également investie par la loi de la mission d’émettre, des
avis t des propositions portant sur la réorganisation et le développement de
l’administration des établissements publiques et des municipalités. Ces
propositions sont envoyés au conseil des ministres et aux différentes
administrations et contribuent à la bonne marche et à l’évolution de
l’administration.



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Camille El-Boustany



Section II : Le contrôle de l’exécution du budget par la cour des
comptes

La création de la cour des comptes est prévu par l’article 87 de la constituions
libanaise. Mais il a fallu attendre la loi du 16 Janvier 1951 pour qu’elle soit
effectivement créée. Depuis son organisation et ses compétences ont été revu a
plusieurs reprises jusqu’au décret législatif N˚82 du 16 Septembre 1983, il
l’institue dans sa forme actuelle. La cour des comptes, est un organe a caractère
juridictionnel compose de juges, de contrôleurs, d’un procureur général et de
fonctionnaires.

Selon l’article 1er du décret législatif de 1983 qui définit la nature et les missions
de la cour des comptes, la cour est une juridiction administrative rattache a la
présidence du conseil des ministres et qui a pour mission de s’assurer de la
bonne gestion des deniers publiques, par le contrôle de la conformité de cette
gestion a la législation et a la règlementation en vigueur par le jugement de la
validité et de la légalité de la gestion des deniers publiques et de leur
comptabilité et par le jugement des autorités responsables de la violation des
lois et règlements relatif a cette gestion. La cour des comptes a compétence sur
toutes les personnes morales dont les deniers sont publics, il s’agit des
administrations publiques, des municipalité, des établissements publiques et de
tout établissement ayant des rapports financiers avec l’Etat, c.-à-d. tout
établissement subventionne par l’état ou auquel l’état consent des emplois.

Deux catégories :

1) Contrôle administratif agit en tant qu’autorité administrative
2) Contrôle juridictionnel

Paragraphe I : Contrôle administratif de la Cour des comptes

Il est effectué selon deux modalités, un contrôle a priori et un contrôle a
posteriori.

Le contrôle a priori :

Il est comparable a celui exercer par le contrôleur des actes d’engagements du
ministre des finances et consiste a contrôler les opérations de recettes et
dépenses importantes qui dépassent certains montant en vu de vérifier leur
correspondance aux dispositions budgétaires et en vu de contrôler leur
conformité aux disposition législative règlementaires en vigueur. L’article 33 du
décret législatif de 1983, considère que ce contrôle a priori par la cour des
comptes est une formalité substantielle et toute opération n’ayant pas fait l’objet
du contrôle est réputé non exécutoire, la loi somme ainsi les fonctionnaires a ne
pas s’engager sans avoir obtenu l’approbation de la cour des comptes sous peine
d’une amende prévu par l’article 60 de la même loi allant de 150 000 LBP a 1 500
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Camille El-Boustany



000 LBP, une amende qui vient s’ajouter a d’autres sanctions pénales et amendes
disciplinaires qui peuvent être émises a l’encontre des fonctionnaires.

Quant aux modalités de contrôle, elle se procédure comme suivant:
Le dossier est adresser au président de la cour des comptes qui le traite lui
même ou le confie a un des magistrat de la cour des comptes.
La cour prend sa décision dans les dix jours à partir de la réception.

Un délai de 5 jours supplémentaires lui est accordé a partir de la réception de ces
informations, si la cour ne prend pas de décision dans le délai imparti,
l’administration aura le droit de procéder a l’exécution de l’opération.

Quant au contrôle a posteriori :

Ce contrôle a pour objectif le contrôle des opérations financières et de leurs
résultats a partir du moment ou elles sont engages jusqu'à la fin de leur
exécution.
Ce contrôle aboutit à ce que la Cour émette un rapport annuel, des rapports
particuliers et une déclaration annuelle de conformité des comptes. Le rapport
annuel de la cour des comptes est établit à la fin de chaque année fiscale.
Il comporte les résultats du contrôle exécuté par la cour des comptes, donc les
irrégularités relevés et commises par les ministres et les fonctionnaires ainsi que
les reformes législatives et règlementaire proposes par la cour et susceptible
d’assainir d’avantage les finances de l’état.
Ce rapport est émis par l’assemblée plénière de la cour après avoir entendu le
procureur général. Une copie du rapport est envoyé aux différents ministères et
fonctionnaire des administration et les autorités intéresser pourront répondre a
ce rapport dans le délai d’un mois a l’issue duquel la cour peut commenter ou
répondre a l’administration qui lui a répondu.
Le président de la Cour des comptes présente le rapport annuel, les réponses des
administrations et de la cour au président de la république mais surtout au
président de la chambre des députés qui les fait distribue à tous les députés. Une
copie est également déposé au sein de la fonction publique et a l’inspection
centrale. Le rapport et ses annexes sont également publie au journal officiel. Les
rapports particuliers sont rédigés à la discrétion de la cour et sont destines aux
différentes administrations et contiennent des observations, des propositions et
des conseils concernant les administrations.

Quant au rapport annuel de conformité, il s’agit de la déclaration de la
conformité entre les comptes administratifs des crédits engages, liquider et paye
issu des différentes administrations et les comptes tenu par le ministère des
finances, il s’agit également de la conformité des comptes tenu par les
administrateurs du ministère des finances et ceux tenus par les comptables
publiques et relatif a la perception des recettes et au paiement des dépenses.
Cette déclaration annuelle de conformité est transmise au président de la
chambre des députes qui également la distribue aux membres de la chambre

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Camille El-Boustany



ainsi qu’au ministre des finances, elle va servir de base que le parlement vérifie
l’exécution factuelle du budget par rapport

Paragraphe II : le contrôle juridictionnel de la cour des comptes

Il existe deux types de contrôle juridictionnel effectue par la cour des comptes.
1) Le contrôle sur les comptes
2) Le contrôle sur les fonctionnaires

1) Le contrôle sur les comptes :

Le contrôle juridictionnel sur la cour des comptes, porte d’abord sur les comptes
présentés par les comptables publiques, la cour contrôle ainsi pour les recettes
et les dépenses la de régularité des documents ayant servi de fondement a
l’opération financière.
La régularité de l’opération financière même et donc sa conformité aux
dispositions législatives est règlementaire ainsi que sa conformité à la loi du
budget et aux crédits qui y sont autorisé.
Pour permettre ce contrôle, la loi oblige les comptables publiques et tout autre
fonctionnaire charge de la gestion des deniers publics à transmettre à la cour des
comptes leurs inscriptions comptables ainsi que tout les documents et les
informations nécessaires pour le déroulement du contrôle. La cour des comptes
ne se limite pas dans le cadre de ce contrôle au repartage aux erreurs de calcul
ou de la falsification des documents.
Son contrôle est un contrôle de fond qui a pour objectif de vérifier la légalité de
la dépense, la régularité de la procédure suivi pour la liquider, l’ordonnancer et
la payer (Ex : existence du visa du contrôleur des actes d’engagement, la
signature de l’acte d’engagement par l’autorité compétente … ). Ce contrôle a
aussi pour objectif de vérifier que le comptable n’a pas procédé au paiement d’un
montant supérieur au montant prévu, le contrôle porte également sur les
recettes, leur légalité et leur encaissement effectif par le comptable. La cour des
comptes émet ses décisions à la majorité des voix.
Ses décisions sont ou bien provisoires ou bien des décisions définitives. Les
décisions provisoires sont des décisions qui par exemple condamne le comptable
qui n’a pas transmit les documents nécessaires pour justifier le paiement d’une
dépense ou qui le condamne pour ne pas avoir justifier la non perception d’une
recette.

La décision provisoire somme le comptable à se justifier dans un délai qu’elle
fixe et qui ne peut être inferieur a 30 jours. La cour transmet la décision au
comptable et à ses supérieurs hiérarchiques. Si le comptable répond dans le délai
fixe, le dossier est réexaminé et une nouvelle décision est prise.

Les décisions définitives sont les décisions prises a la suite des décisions
provisoires et des éventuelles réponses et justification du comptable. Ces

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Camille El-Boustany



décisions définitives peuvent innocenter le comptable ou le condamner a payer
le montant dut par lui, en lui fixant un délai pour le paiement.

Le contrôle juridictionnel de la cour des comptes porte par ailleurs sur les
fonctionnaires tout ceux qui participent à la gestion des deniers publics, même
ceux qui le font sans fondement légal. Sont ainsi condamne a une amende
s’élevant jusqu'à 1 500 000 LBP tout ceux qui engagent une dépense sans avoir
obtenu un visa du contrôleur des actes d’engagements. Ceux qui omettent de
soumettre une opération au contrôle de la cour des comptes lorsqu’un tel
contrôle est requis par la loi, ceux qui exécutent une opération financière en
violant les conditions peser par la cour des comptes dans le cadre de ce contrôle
préalable. Ceux qui exécutent une opération financière en dépit du refus du visa
par la cour des comptes ou par le contrôleur des actes d’engagements, ceux qui
exécutent un ordre illégal issu de leur supérieur hiérarchique, ceux qui
commettent des actes aboutissant a l’enrichissement sans cause des co-
contractants de l’administration, ceux qui commettent toute erreur ou
négligence préjudiciable aux deniers public. Ceux qui tardent a communiquer a
la cour des comptes et au procureur général près de la cour des comptes, les
documents et les précisions demandée par ces derniers dans les délais requis par
les lois et les règlements et plus généralement ceux qui dans leur gestion des
deniers public violent les dispositions législatives et financière relative à cette
gestion.
L’amende inflige ne libère par le commettant de ses obligations civiles ni des
sanctions pénale et disciplinaires prononcée par les autorités compétentes. Et si
la cour constate qu’un préjudice a été porte aux deniers public elle peut
également infliger au fonctionnaire en plus de l’amende, une autre amende
proportionnelle a la gravite de la contravention et aux salaires perçus par ce
fonctionnaire a condition que la nouvelle amende ne soit pas inferieure a un
salaire mensuel et qu’elle ne soit pas supérieure a un salaire annuel. La cour des
comptes peut décider de ne pas infliger une amende au fonctionnaire dans
plusieurs cas de figure entre autres le cas ou l’infraction a été commise par le
fonctionnaire en exécution d’un ordre écrit par son supérieur hiérarchique et a
condition qu’il ait informer par écrit son supérieur de l’illégalité de l’ordre qui lui
a été donné.

Le fonctionnaire peut naturellement être assister par un avocat et la procédure
est comparable a celle qu’on a décrite pour le contrôle juridictionnel des
comptes. Alors la cour dans le cadre de ce contrôle juridictionnel se saisit d’office
à l’occasion de l’exercice de son contrôle administratif ou bien est saisit par son
procureur général, ou bien par le comité de l’inspection centrale, ou bien par le
ministère des finances.




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Camille El-Boustany



Section III : Le contrôle Parlementaire de l’exécution du budget

En théorie, c’est le contrôle Parlementaire de l’exécution du budget qui devrait
primer sur tous les autres contrôles.

En effet c’est l’autorité ayant autorisé les dépenses et les recettes qui doit en
principe suivre le déroulement de l’exécution de cette autorisation jusqu'à se
prononcer sur l’exécution définitive du budget. Mais la pratique a aboutit a
reléguer cette fonction de contrôle parlementaire en matière budgétaire a la
dernière place. Un recul qui accompagne le recul plus général du contrôle
parlementaire de l’exécutif et de l’administration dans les régimes
parlementaires contemporains malgré une évolution notable sur ce point dans
certains pays développé.
Des instruments existe bien pour un contrôle parlementaire, il s’agit en premier
lieu du contrôle ponctuel pouvant être opérer par le parlement pendant
l’exécution du budget. Ce contrôle n’obéit pas a un programme préétablit et
dépend de la volonté politique des parlementaires a contrôler périodiquement
ou ponctuellement l’exécution du budget en cour d’année fiscale. Ce contrôle
peut avoir lieu à l’occasion de questions orales et écrites aux ministres, et au
gouvernement conformément au titre 3, article 124 du règlement intérieur de la
chambre des députés. Le gouvernement ou ministre doit répondre dans un délai
de 15 à la question posée.

Si la réponse du gouvernement nécessite des enquêtes, le gouvernement peut
demander

Si le gouvernement ne répond pas à l’expiration du délai, le parlementaire peut
transformer sa question en interpellation.

Des la réception de la réponse du gouvernement a l’issu du délai imparti pour
cette réponse, l’objet de l’interpellation est présente conformément au règlement
intérieur a la première séance parlementaire consacrée aux interpellations. Les
députés auxquels on a distribuent la question ainsi que la réponse éventuelle du
gouvernement peut prendre la parole et discuter de l’objet de l’interpellation. A
l’issu de la discussion, les parlementaires non convaincus peuvent engager la
responsabilité politique du gouvernement ou du ministre concerne. Un troisième
moyen prévu par le règlement intérieur est celui de la création de la commission
d’enquête parlementaire. Cette commission peut demander a consulter tout
papier ou document administratif, elle peut interroger des fonctionnaires
concernes et demander tout précision nécessaire a l’enquête, ceci peut aboutir a
l’engagement de la responsabilité politique du gouvernement.

Mis a part ces moyens classiques de contrôle, le contrôle parlementaire en
matière budgétaire s’exercera aussi a travers la loi de règlement. Ce projet de loi
de clôture des comptes est préparé par la direction des comptabilités publiques
du ministère des finances qui le transmet avant le 15 aout à la cour des comptes.
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Camille El-Boustany



C’est sur la base de ce document que la cour des comptes va opérer son contrôle
a posteriori et qu’elle va établir la déclaration de conformité qu’elle va envoyer a
la chambre des députés. Le projet de loi de règlement est envoyé avant le
premier novembre de l’année qui suit l’exécution du budget a la chambre des
députés qui pourra ainsi, éclairé par la déclaration de conformité de la cour des
comptes discute de projet de loi et contrôler la bonne exécution du budget par le
gouvernement.

Tout cela demeure malheureusement théorique puisque la chambre des députés
a toujours procédé au vote de cette loi de règlement sans discussion, faisant de
ce vote une pure formalité. Ce vote en pratique est une pure formalité, pas de
discussion et le désinternement des parlementaires de cette loi de règlement est
du au retard fréquent de la présentation de ce projet de loi de règlement par le
gouvernement, mais est du également au désintéressement général (non
seulement au Liban) des parlementaires qui rechignent a contrôler l’exécutif en
matière budgétaire, que cela soit pour des raisons politiques ou techniques.





























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Camille El-Boustany



Titre II : Les instruments de financement du budget


Section I : La notion d’impôts

L’impôt suite à la réalisation de fait : le fait générateur de l’impôt.
C’est un évènement qui crée la dette fiscale. Il peut s’agir d’un acte juridique ou
bien d’une situation de faites économiques. Par exemple, la perception d’un
salaire est un fait qui va entrainer sa taxation sur l’impôt de la revenue. Donc un
fait ça peut être aussi l’encaissement du prix d’une marchandise qui va entrainer
la taxation de la... La vente d’un immeuble la taxation a l’enregistrement.

Pour percevoir un impôt il faut déterminer la base imposable, il faut rechercher
la matière imposable, la qualifier et il faut l’évaluer : l’assiette de l’impôt.

Ensuite il faut liquider l’impôt, calculé le montant en appliquant un tarif
d’impositions sur la base imposable.

Enfin, on recouvre l’impôt.

La définition juridique de l’impôt : l’impôt peut être défini comme un
prélèvement pécuniaire de caractères obligatoire effectué en vertu de
prérogatives de puissance publique à titre définitif sans contrepartie
déterminée en vue d’assurer le financement de la charge publique de la
personne publique.

1- L’impôt est un prélèvement pécuniaire :

Ce n’est pas un prélèvement par nature.
Déjà, le caractère pécuniaire de l’impôt peut être vérifié au niveau de la base de
l’impôt. L’impôt est le plus souvent prélever sur une somme d’argent ou une
valeur converti en somme d’argent et du l’assiette a un caractère pécuniaire.
Il peut y a voir des exceptions : la taxe sur l’alcool est calculer sur la base de
l’unité de l’alcool.
Le caractère pécuniaire de l’impôt peut être vérifié au niveau de l’application
d’un tarif à la base. Et le il s’agit d’un pourcentage. Le tarif est dit ad valorem.
Mais il peut aussi s’agir d’une somme d’argent (exception).
Le caractère pécuniaire se vérifie au niveau de la liquidation mais aussi de
l’appréciation de l’impôt en argent, cheque, virement bancaire mais pas par
nature.
Quoique ne France, on peut encore payer certains impôts par nature mais dans le
but de préserver le patrimoine.



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Camille El-Boustany



2- Prélèvement de caractère obligatoire :

Il est imposé unilatéralement par l’État. Il y a une limite : le consentement à
l’impôt à travers le parlement.
Un impôt ne peut être imposé que par une loi.

L’État, pour établir l’impôt, va disposer d’une prérogative de puissance
publique, qui exige la transmission de documents de preuve, domicile, et le
rendre débiteur par un acte unilatéral, s’il ne paye pas on peut lui sanctionner.
Il s’agit d’un prélèvement pécuniaire, obligatoire et effectuera titre définitif.

3- Prélèvement effectué à titre définitif :

Le principe de non restitution de l’impôt est un principe selon lequel a moins
que la loi n’en dispose autrement, l’impôt ne peut être restitué que s’il est
illégalement établit, il pourra demander la restitution par une demande fiscale
pour récupérer ce qu’il a perdu à moins que la loi ne prévoit pas contraire.

4- Prélèvement sans contrepartie déterminée :

Alors que, il y a cette idée qu’on paye les impôts pour les services publique.
Théorie fiscale libérale, fondé sur la théorie du contrat sociale.
L’état devient redevable d’une obligation de sécurité envers les individus.
Contrepartie des services rendue par l’état.
Ce fondement contractuel est théorique, personne n’a jamais signé, aucune
preuve d’une signature. Le citoyen ne peut pas le dénoncer, non pas choisir et de
céder un tel service, pas choisir la nature du service, pas sur le prix qui est fixé
par l’état, obliger de payer les impôts.
De toute manière, il s’agit d’un prix. On arrive à des absurdités. Imposer plus à
ceux qui ont besoins.
Face à cette théorie, on trouve une autre, la théorie fiscale solidariste. L’impôt
solidarité, l’impôt est un sacrifice obligatoire des citoyens, en vue de subvenir au
nom de la solidarité nationale aux dépenses d’intérêt général étatique, de
redistribuer les richesses pour consolider cette société étatique. Et comme il
s’agit de justice fiscale, l’État pourra rendre en compte la situation financière des
individus, leurs capacités à contribuer à l’impôt, indépendamment des bénéfices
individuels.

5- Prélèvement destiné à assurer le financement des charges publiques
Selon la théorie classique, les besoins publics sont la sécurité, justice, armée, les
fonctions régaliennes.

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Camille El-Boustany



Section II : La distinction entre l’impôt et :

1- La distinction de l’impôt et de la redevance :

Définition de la redevance : La somme verser par l’usager d’un service publique
déterminer et qui trouve sa contrepartie directe et immédiate dans les
prestations fournis par ce service ou dans l’utilisation de l’ouvrage.
Il faut qu’il y ait une utilisation effective de l’ouvrage ou service public
contrairement à l’impôt, la redevance est facultative parce qu’elle ne concerne
que la personne qui utilise le service ou l’ouvrage publique.
Il y a une contrepartie bien déterminée, profité d’un service public.
Mais, il ne s’agit pas d’un contrat. Ce prix doit avoir une équivalence financière
avec le service. Fixer unilatéralement par l’autorité administrative.
C’est dans le régime juridique de la redevance qu’est la différence. La création de
la redevance ne relève pas d’une voie législative, mais d’une autorité
règlementaire.

2- La distinction entre l’impôt et les taxes :

La taxe peut être définie comme la somme d’argent versé en contrepartie des
prestations faites au service publique ou la possibilité de l’usage d’un ouvrage
public.
La taxe est obligatoire dans le sens où elle exprime une obligation de versement
au destinataire de la taxe même si l’ouvrage public n’est pas effectivement utilisé.
L’individu doit être susceptible d’utiliser le service afin que la taxe soit versée
sur lui. (Exemple, taxe d’enlèvement des ordures ménagères).
L’absence pour la taxe qui est une équivalence financière avec les services
rendues, elle peut être fixée de manière que son cout correspond au cout réel du
service. La taxe se rapproche beaucoup de l’impôt. La taxe est imposée par le
législateur.
Cette similitude avec l’impôt justifie que la taxe ne peut être établie que par une
loi.
Les lois souvent confondent entre les 3 notions pour légitimer et faire accepter
des paiements obligatoires.
Les taxes foncières sont des impôts en contrepartie.









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Camille El-Boustany



Section III : Les différentes catégories d’imposition

1- La classification selon les critères économiques :

L’impôt est avant tout un prélèvement sur la richesse.
Comment savoir si telle ou telle personne est riche ?
Il y a plusieurs critères :

- Le capital est la richesse qui a été acquise accumulée et stabilisée pour un
certain moment ; c’est le patrimoine du contribuable, ses biens, sa fortune.

- Le revenu est la source de richesse renouvelée pendant un temps plus ou
moins long : il peut être reçu d’une activité professionnelle mais aussi d’un
capital (location d’appartements, actions dans une grande société…).

- La richesse peut être constatée par la dépense à l’occasion de l’emploi qui est
fait par l’individu de ses ressources.

Ces trois critères de la richesse aboutissent à la classification économique des
impôts selon qu’ils sont prélevés sur le capital, sur les revenus ou sur la dépense.

A) L’impôt sur le capital :

Plusieurs formes d’impôt peuvent exister.

Une première forme consiste à imposer l’existence même du capital / du
patrimoine (le seul fait de posséder un capital) en faisant abstraction du
rendement ou des revenus générés par le capital.

• Cette imposition peut prendre une forme normale / annuelle (comme
l’ISF en France : impôt de solidarité sur la fortune) mais aussi une forme
exceptionnelle (lorsqu’un pays sort par exemple d’une guerre et veut
prélever exceptionnellement sur le capital pour se reconstruire comme
la France après la Seconde Guerre mondiale).
On peut rapprocher de la forme normale d’imposition sur le capital
certaines taxes (au sens large) comme les taxes sur les propriétés bâties
ou non bâties.
[] dans la mesure ou leur assiette (base imposable) n’est pas la valeur
du capital mais l’estimation de son revenu possible qui est base sur la
valeur locative du bien.

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Camille El-Boustany



• L’imposition sur le capital peut aussi prendre une autre forme : celle de
la transmission de ce capital : elle peut être à titre onéreux ou à titre
gratuit (droit de donation, droit de succession…).

• Finalement, l’impôt sur le capital peut prendre la forme d’une
imposition sur la plus-value du capital donc une plus-value qui a touché
le patrimoine du contribuable sans qu’il n’ait fait des efforts (ex :
quelqu’un qui gagne un prix de loterie).

à Est-ce que la taxe sur le capital est une taxe légitime (spécialement pour les
successions par exemple…) ?

La remise en cause de la légitimité de cet impôt consiste dans le fait que bien
qu’il paraisse légitime (imposer sur les transmissions à titre gratuit), en quelque
sorte, la légitimité consistait en la taxation de la facilitée.
Mais d’autres auteurs considèrent que c’est une immixtion poussée de l’État
dans le cercle privé, c’est une manière d’accaparer pour l’État le patrimoine des
personnes privées.
Une autre critique adressée à cette imposition est la lourdeur des impôts qui
dépassent souvent les revenus qui sont générés par le patrimoine. Donc le
contribuable, pour payer l’impôt, sera obligé de vendre une partie de ses biens
lorsqu’il va succéder à quelqu’un par exemple pour pouvoir payer l’impôt ce qui
peut aboutir à terme à la disparition de ce capital et à l’appauvrissement d
contribuable.
Mais il est avantageux aussi, il n’a pas que des inconvénients : il incite les
contribuables à faire fructifier leur capital pour pouvoir payer les impôts (ne pas
laisser des appartements vides, des terres non exploitées…). Donc les partisans
des taxes sur le capital prétendent aussi qu’elles touchent les plus aisés et
conduit à une répartition des richesses bien que cela ne soit pas toujours exact.

B) L’impôt sur le revenu :

Le revenu peut être issu soit d’un capital soit d’une activité professionnelle soit
d’une activité mixte.

Les revenus issus d’un capital sont les revenus des biens immeubles ou les
revenus fonciers provenant par exemple de la location d’immeubles. La
légitimité de cet impôt peut être contestée lorsque le propriétaire occupe lui-
même son immeuble d’où les abattements fiscaux qui sont reconnus dans de
telles situations.
Ils peuvent aussi être des revenus sur les biens meubles entre autre les produits
des actions ou des parts sociales.

Les revenus issus de l’activité professionnelle correspondent aux revenus de
l’activité des personnes physique du type traitement, salaire, pension, retraite...
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Camille El-Boustany



mais ça peut être aussi des revenus de personnes morales et là on parle de
l’impôt sur les sociétés.

Et enfin ils peuvent être mixtes (issus d’un capital et d’une activité
professionnelle à la fois). Ce sont les bénéfices qui proviennent de l’exploitation
d’une personne physique d’un fonds de commerce).

à Est-ce que cet impôt est critiquable ?

Cette imposition ne décourage-t-elle pas les gens de travailler ?
C’est comme si on sanctionnait les gens de travailler : difficulté sur
l’acceptation de cet impôt (pourcentage et progressivité de l’impôt : il augmente
avec l’augmentation du salaire et donc encourage à travailler moins et à gagner
moins). Et il y a de plus un risque que les professeurs libéraux fassent augmenter
leurs tarifs.
Mais il est défendable puisque c’est le plus susceptible de réaliser la justice
fiscale puisque les contribuables vont payer chacun selon sa capacité, les impôts
étant proportionnels et progressifs.

C) L’impôt sur la dépense / consommation :

Cet impôt est l’impôt qui est dû à l’occasion de l’acquisition d’un bien ou d’un
service.
L’exemple-type de cet impôt est la taxe sur le chiffre d’affaire : cette taxe peut
être cumulative c’est-à-dire qu’elle porte sur le prix du produit chaque fois qu’il
change de main, à chaque transaction ; elle peut être aussi unique évitant de
taxer l’intégralité du produit à chaque transaction.

Cette taxe peut être très nocive pour l’activité économique parce que s’il y a
beaucoup de transactions la taxe va finalement faire comme un effet boule de
neige, la taxe va être taxée et on arrive au dépassement de la taxe du produit tel
qu’il est vendu au consommateur.
Voilà pourquoi on va imaginer un autre système : la TVA c’est une taxe unique
puisque le bien n’est pas en entier re-taxé plusieurs fois


Très simplement : TVA = Taxe sur la Valeur Ajoutée.

Supposons un commerçant qui vend un bien 119,6 euros TTC (ou 100 euros HT)
à un consommateur, ce bien a eu un coût pour ce commerçant.

Admettons qu'il l'ai acheté 59,8 euros TTC (ou 50 euros HT).

Sa marge (ou Valeur Ajoutée) est alors de 59,8 euros TTC (ou 50 euros HT) : la
moitié.

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Camille El-Boustany



La TVA est la taxe sur cette valeur ajoutée par le commerçant. Cependant dans
les 119,6 euros TTC du prix de vente final il y a 19,6 euros de TVA que le
commerçant devra reverser à l'état, ce qui est supérieur à la taxe qui aurait dû
être perçue sur la valeur qu'il a ajoutée (50 euros HT), puisque la base de calcul
est le prix final : 100 euros HT.

Alors comment le commerçant récupérera ce "trop perçu" ?
C'est là qu'entre en jeu la différence entre la TVA déductible et collectée...

• TVA collectée :

La TVA collectée est la TVA que le commerçant, comme son nom l'indique,
collecte pour le compte de l'état, et lui reversera tous les mois (ou tous les
trimestres dans certains cas).
Si le commerçant collecte, cela veut dire qu'il reçoit, s'il reçoit cela veut dire qu'il
encaisse :
La TVA collectée est donc associée aux ventes.

• TVA déductible :

La TVA déductible est la TVA que le commerçant déduira de la somme de TVA
qu'il aura collectée.
Si la TVA collectée est associée aux ventes, la TVA déductible est donc associée
aux achats.

Reprenons notre exemple :

Un commerçant revend 100 euros HT un bien qu'il a acheté 50 euros HT.

TVA déductible : achat x taux de TVA : 50 x 19,60 % = 9,80 euros.

TVA collectée : vente x taux de TVA : 100 x 19,60 % = 19,60 euros.

Le commerçant a collectée 19,60 euros, mais il a aussi 9,80 euros de TVA
déductible,
il devra donc payer : 19,60 (collectée) - 9,80 (déductible) = 9,80 euros de TVA à
l'état.

Ce qui correspond bien à 19,6 % de la valeur qu'il a ajoutée au bien :
[100 (prix de vente) - 50 (prix d'achat)] x 19,6 % = 9,80 euros.

La taxe sur la dépense peut être, comme les autres dépenses, l’objet de critique
comme elle peut être également considérée comme avantageuse.

Le premier avantage est que cette taxe procure à l’État plus de ressources, des
ressources considérables. De plus, cet impôt passe le plus souvent inaperçu (on
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Camille El-Boustany



ne regarde pas à chaque fois combien on a payé en TVA), elle est considérée
comme étant indolore et préservant une certaine liberté au contribuable. Et
finalement c’est une taxe qui est facile à percevoir par l’État parce que l’État ne
fait rien et le contrôle de cela est facile à travers le contrôle de la comptabilité
des entreprises, il n’y a pas de frais de recouvrement élevés.

Mais cet impôt ne va pas sans inconvénients : il touche indistinctement les
riches et les pauvres et parait comme étant injuste envers les pauvres d’où la
fixation des prix pour les produits de première nécessite contrairement aux
produits de luxe.

2- Les classifications techniques :

A) Distinction impôt direct – impôt indirect :

Cette distinction n’est pas claire, plusieurs critères ont été proposés :

1- Le critère de l’incidence de l’impôt à qui équivaut à déterminer si
l’impôt est bien payé par celui qui est légalement assujetti ou bien si le
payeur fait reposer la charge de cet impôt à quelqu’un d’autre (un tiers).
Si celui qui paye l’impôt est le même qui est légalement assujetti, c’est un
impôt direct.
Si au contraire il fait supporter la charge de l’impôt à un tiers, il s’agit d’un
impôt indirect.
Si on prend par exemple l’impôt sur les propriétés bâties légalement, c’est
le propriétaire qui paye cet impôt mais s’il y a une grave crise de
logement (beaucoup de locataires et peu de biens) le propriétaire va
donner le bien en location mais il demande aux locataires de payer
l’impôt à fait perdre le critère de sa clarté.

2- Le critère administratif à prend en compte le mode de recouvrement :
lorsque le recouvrement est exécuté par voie de rôle, il s’agit d’un impôt
direct ; si le recouvrement est établi sans l’intervention de
l’administration, spontanément, il s’agit d’un impôt indirect (par exemple
les impôts sur le revenu et sur le capital sont des impôts directs par
contre, la TVA par les intermédiaires est un impôt indirect).

Cette différenciation permet d’évaluer l’esprit de chacun de ces deux impôts :
l’impôt indirect est dénoncé comme étant aveugles (frappe les produits et les
transactions quelle que soit la personne qui fait ces transactions), les impôts
directs seraient plus justes parce qu’ils sont personnalisés et on peut prendre en
compte les situations des différentes personnes.
Mais malgré les critiques sur les impôts indirects, ils continuent à persister
puisqu’ils s’identifient au prix du bien acheté et ils sont faciles à percevoir dans
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Camille El-Boustany



la mesure où l’État intervient peu et ils sont susceptibles d’évoluer avec la
croissance économique et d’assurer des ressources croissantes pour l’État.

B) Distinction impôts proportionnels – impôts progressifs :

Un impôt proportionnel aussi appelé « impôt à taux fixe » est un impôt qui
consiste à appliquer à la base imposable un taux fixe.

Ex : TVA au Liban de 10% que ce soit sur un portable ou une voiture.

Alors que l’impôt progressif consiste à augmenter le taux d’imposition en
fonction de l’augmentation de la base d’imposition et cette progressivité peut
être globale ou par tranche.

La progressivité globale consiste à appliquer sur la totalité de l’assiette, après
lavoir divisée en plusieurs catégories, un taux unique qui va croitre à chaque fois
qu’on passe d’une catégorie à une autre.

1$ à 2 000$ : 2%
2 000$ à 4 000$ : 5%
4 000$ à 10 000$ : 10%

C’est injuste ! Lorsqu’on passe à la tranche supérieure il se peut qu’on ait un
salaire inférieur (1990$ – 2010$) d’où la dénonciation de cette progressivité
globale et d’où la progressivité par tranche.

La progressivité par tranche consiste à diviser l’assiette en tranches et à
appliquer un barème de taux d’imposition qui va croitre à chaque fois qu’on
change de tranche :

Exemple 1 :

1$ à 2 000$ : 5%
2 000$ à 4 000$ : 7%
4 000$ à 10 000$ : 10%
Si 5000$ : 5% de 2000 + 7% de 2000 + 10% de 1000 = 100 + 140 + 100 = 340$

Si impôt progressif, on aurait payé : 5 000 x 10 : 100 = 500$

Exemple 2 :

1 à 600$ : 5%
600$ à 1 000$ : 10%
1 000$ à 2 000$ : 15%
2 000$ à 4000$ : 20%
4 000$ à … : 25%
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Camille El-Boustany




Je touche 500$/mois et un chef d’entreprise touche 10 000$/mois.

Disons qu’il y a un impôt progressif global :

500$ :25$
10 000$ : 2500$

Ce résultat paraît injuste.

Disons qu’il y a un impôt progressif par tranche :

10 000$ : 30 + 40 + 150 + 400 + 25% de 6000 (1500) = 2120$

Il y a deux siècles, on revient sur l’impôt à taux fixe qui était considéré comme
étant le plus juste (un seul taux peu importe l’assiette de l’impôt). Mais ça
pénalisait les moins fortunés et on a considéré qu’il est plus juste d’appliquer des
taux d’imposition moins importants sur les tranches inferieures de l’assiette
imposable, sur les tranches nécessaires aux premiers besoins des individus sinon
si c’était un taux d’imposition plus grand pour ces tranches, le sacrifice fiscale
pour les plus pauvres aurait été énorme. Les plus riches payeront davantage
d’impôts.
Les tranches supérieures sont lourdement imposées mais ne sont pas d’intérêt
vital à ceux qui les perçoivent mais cela n’a pas empêché certains de critiquer
cette progressivité de l’impôt. Ce serait, selon ces gens-là (les libéraux), une
prémices pour établir un régime socialiste.
Avec cela on n’encourage pas l’épargne et on n’encourageant pas l’épargne on
n’encourage pas l’investissement et la croissance économique.
À partir de là on a deux courants économiques différents repris par les différents
partis politiques.

Au Liban, c’est l’impôt progressif par tranche qui est adopté pour l’impôt sur
les revenus.

Un autre type d’impôt : l’impôt sur les successions : c’est encore un impôt
progressif et la progressivité est par tranche.

L’impôt progressif n’est pas un impôt à taux fixe.


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