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Chapitre 4 : Adoption du budget

Après le vote des 2/3 le budget est renvoyer au parlement durant la session
d’octobre. Il est envoyer au parlement a cause des concepts de la Magna
Carta : No taxe without représentation, ce qui montre que le budget est un
acte législatif. Mais quelle est la marge de manœuvre des parlementaires ?

SECTION I : ÉTENDUE DES PREROGATIVES PARLEMENTAIRES EN


MATIERE BUDGETAIRE

PARAG I : NECESSITE DE LIMITATION DES POUVOIRS


PARLEMENTAIRES EN MATIERE BUDGETAIRE

La problématique se pose surtout quant a l'étendu des pouvoirs données a


l’assemblée dans la discussion, modification et vote du projet de la loi du
budget. Puisque c'est un acte législatif il faut leur donner les pouvoirs les
plus étendus sans restriction mais plusieurs raisons d'ordre politique et
technique militent pour un encadrement des prérogatives parlementaires
dans le cadre du vote de la loi du budget :
Raisons politiques :
- Le budget est l'instrument de la réalisation de la politique du
gouvernement qui le rend responsable devant le parlement.
Accorder aux parlementaires des pouvoirs absolus dans la
discussion, modification et vote du projet est susceptible d'aboutir
en cas d’bus parlementaire a entraver l'action du gouvernement,
déformer la politique qu'il a entendu établir.
- Occasion de faire primer les considérations électorales des
parlementaires sur l'intérêt économique du pays
Raison technique :
- Les parlementaires semblent moins équipés et qualifiés pour traiter
des problématiques budgétaires, ils n'ont pas d’appareil
administratif ni des données..
- Le budget est un acte annuel. Il est donc impératif qu'il soit vote et
entrer en vigueur chaque année. Or cette périodicité s’accommode
mal des retards que peuvent prendre les discussions de nombreux
parlementaires si ceux si disposaient en plus du pouvoir d’amender
sans restriction les projets du budget.

PARAG II : TYPOLOGIE DES LIMITATIONS DES POUVOIRS DES PARLEMENTS EN


MATIERE BUDGETAIRE :

Cet encadrement est fait par législations et constitutions et vise à


rationaliser les pouvoirs des parlements en leur fixant un cadre plus ou
moins restrictif.
RESTRICTION D'ORDRE TEMPORAIRE :

Les discussions et vote du budget se font dans un délai bien déterminé et


souvent brefs. Ces délais pas respectés peuvent aboutir à la promulgation du
budget par l’exécutif, et donc le dessaisissement du parlement. Article 47 de
la constitution de 1958 et article 86 de la constitution libanaise.

Les constitutions nationales prévoient également des procédures d’urgence


permettant d’accélérer la procédure parlementaire et peuvent également
prévoir des dispositions donnant au gouvernement des moyens de pression
considérables lui permettant en engageant sa responsabilité par une
question de confiance, d’obtenir sans vote la promulgation de son projet de
loi du budget (49-3).

RESTRICTION SUR LE CONTENU DES LOIS DE FINANCE :

- La pratique parlementaire a abouti dans le passé à insérer des


cavaliers budgétaires dans les projets de loi du budget or ces
dispositions qui violaient l’accessibilité et l’intelligibilité du budget
donc interdiction des cavaliers budgétaires. Ce qui vise le
gouvernement mais aussi parlement à cause du fait majoritaire.

- Dans les régimes à parlement bicaméral comme en France et UK le


projet de loi est discuté par deux assemblées ce qui peut retarder le
projet de vote du budget et de gêner le gouvernement qui va devoir
défendre son projet devant les deux chambres. Alors ces pays ont
donné une prédominance a la chambre basse c'est a dire
l’assemblé nationale. Au Liban la question ne se pose pas car il y a
une seule chambre.

SECTION II : EXAMEN DU PROJET GOUVERNEMENTAL PAR LA COMMISSION


PARLEMENTAIRE DES FINANCES ET DU BUDGET :

Il est nécessaire pour maintenir la pertinence et l’efficacité de la discussion


que le parlement soit bien informé/ éclairé sur le contenu du budget qu’il est
appelé à autoriser. Alors le projet n’est pas directement soumis à tous les
parlementaires, nombreux et incompétents en la matière d’où la nécessité
de restreindre le nombre de députés qui examinent en premier lieu cette loi.
Donc le projet de loi une fois déposé au bureau de la chambre des députés
est envoyé selon l’article 26 du règlement intérieur à la commission
spécialisée.

- La composition de la commission :
La commission des finances et du budget est l’une des 16 commissions
permanentes prévues a l’article 20 du RICD mais c'est la plus importante car
toutes les lois financières, fiscales sont examines par elle. Mais aussi car elle
contribue a travers l’examen de la loi du budget et des lois financiers en
général a l’orientation de la politique de l’etat et contrôle de cette façon
l’activité de l'état dans tous les domaines. Dou l’importance de la
commission qui doit comporter des membres qualifiés expérimentés pour
accomplir sa mission.
L’importance stratégique de la commission des finances et du budget est
également la raison pour laquelle l’appartenance a cette commission fait
généralement l'objet de convoitise de la part des partis politique et des
parlementaires. Idéalement un compromis doit être trouvé entre les
impératifs politiques et les impératifs techniques pour la composition de la
commission. Si les critères techniques sont généralement respectés dans le
choix des membres de la commission dans la plupart des pays la
composition politique de la commission est susceptible de variation entre un
pays et un autre. S’il est commun que la majorité parlementaire domine
dans la composition de la commission le statut de l'opposition y est de plus
en plus respecté. De cette façon en France la présidence de la commission
est confiée aujourd'hui a un membre de l'opposition et la composition du
bureau de la commission des finances doit s’efforcer de reproduire la
configuration politique de l’assemblée et d’assurer la représentation de
toutes ces composantes.
Aux E-U la commission est composée de 2/3 de la majorité et de 1/3 de la
minorité. Au Liban il n’y a pas de disposition spécifique quand a la
composition politique de la commission. L’article 19 du règlement intérieur
de la chambre des députes prévoit l’élection de cette commission pour un an
au début de la session d'octobre au suffrage secret et a la majorité des
suffrages exprimés. La commission est composé de 17 membres et procède
a l’élection de son président ainsi qu'a l’élection d’un rapporteur.

PARAG II : ROLE DE LA COMMISSION :

Son rôle est essentiel la seule vraie discussion du projet de loi se fait au sein
de cette commission. Elle dispose de pouvoirs très étendus mais ca ne veut
pas dire qu'elle peut modifier comme elle veut.
Avant de procéder a la discussion détaillée du projet elle peut convoquer les
ministres/collaborateurs et leur demander tout ce dont elle a besoin en
termes de documents, infos, statistiques et les ministres collaborateurs
doivent s'exécuter.
Ensuite elle invite toutes les autres commissions concernées par tel ou tel
aspect du budget de venir participer aux réunions et même voter, cela en
vertu de l'article 43 du règlement intérieur. Elles ne viennent pas a toutes les
réunions mais uniquement celles qui concernent les concernent. Par
exemple pour le budget relatif au ministère de la justice sera inviter la
commission de la justice.
Puis la commission examine minutieusement toutes les données du budget :
chiffres, motifs d’ouverture de crédit et elle a le droit de modifier les
dispositions du projet de loi de budget : modifier la répartition des crédits en
les transférant d’un titre a un autre d’un chapitre a un autre mais a la seule
condition que le total des dépenses prévu dans le projet de loi du budget
n’augmente pas. En France ils peuvent changer au sein des missions mais ne
peuvent pas le faire entre les missions au Liban le transfert est libre.
Les membres de la commission votent entre eux. Quand la commission
achève l'examen du projet elle rédigé un rapport détaillé destiné aux
parlementaires qui doit comparer le projet tel qu'il lui est parvenu au projet
tel qu'il lui est arrivé. Ensuite elle transmet le projet du budget modifié a la
présidence de la chambre des députes qui va distribuer le projets au
députes.

L’importance de cette commission tient a son caractère décisif dans la


genèse du projet de budget tel qu'il sera proposé a la chambre des députes.
C'est dans le cadre de cette commission qu'il y a une véritable discussion
des options gouvernementales et pas devant la chambre. L’apport de cette
commission est important car les députes finissent souvent de voter le projet
tel que décidé dans la commission sans amendement majeur.

SECTION III : LA DISCUSSION ET LE VOTE DU PROJET DE LOI DU BUDGET


DEVANT L’ASSEMBLEE GENERALE

PARAG I : LES ETAPES DU VOTE


- Discours du ministre des finances
- Discours du rapporteur de la commission
- Discussion par les parlementaires proprement dits

A ce stade prenons note de la chose suivante : la discussion porte au Liban


sur le texte remanié par la commission des finances et non pas celui initial
du gouvernement.
C’est la différence avec la France : constitution de 58 veut renfoncer le
gouvernement. Comme mesure de rationalisation du parlementarisme c’est
une bonne chose : car sinon le gouvernement devra convaincre les
parlementaires de revenir sur son projet initial, ce qui serait la source de
tensions etc. Donc le gouvernement en France fait discuter son projet par les
députes ce qui est plus facile pour lui de le défendre.
Au Liban le gouvernement doit œuvrer pour revenir au projet de base mais il
ne faut pas oublier qu'il y a un quasi consensus sur le projet qu'amandé par
la commission parce que c'est les même parties.

Cette discussion porte sur :


- Politique du gouvernement
- Ses projets
- Problèmes politiques, diplomatiques etc.
Nos parlementaires instrumentalisent cette discussion télévisée pour bien
apparaitre devant les électeurs mais en fait ce n’est presque toujours que de
la comédie, l’accord est déjà tombé en commission.

D’après l’article 118 du règlement de la chambre des députés, il faut


procéder à l’examen et au vote successif des dépenses, des articles de la loi
du budget, et enfin le budget des recettes.

Théoriquement le parlement peut rejeter le budget ce qui aboutit à une crise


gouvernementale et a l’engagement de la responsabilité du gouvernement,
et peut aboutir à une motion de censure indirecte (signe de montrer qu’on
n’approuve pas sa politique) mais jamais dans l’histoire du Liban il n’a été
rejeté (de même en France, au Royaume-Uni en fait).

PARAG II : LA LIMITATION DE L’ETENDUE DES PREROGATIVES


PARLEMENTAIRES

Les conditions légales et constitutionnelles encadrant le vote du budget au


Liban. Ces conditions prennent donc en compte la nécessité de limiter les
prérogatives parlementaires en matière financière : articles 83 et 84
constitution.

Article 83 : le budget est vote article par article donc le parlement ne peut
pas voter les crédits globalement mais peut le faire uniquement article par
article rendant ainsi impératif par ce vote détaillé la destination et le
montant de chacun des crédits. C'est le principe d’affectation des crédits au
dépenses et de spécialité budgétaire. L’unité de vote parlementaire étant
l'article correspond donc a l'unité d'exécution qui l'article par le
gouvernement. En France l’unité de vote est la mission et l’unité d'exécution
est le programme.

Article 84 : le parlement ne peut pas durant la discussion augmenter les


crédits, mais il peut a la fin de la discussion voter des lois qui ouvrent de
nouveaux crédits.
Le parlement ne peut pas relever les crédits relevé ne peut augmenter les
crédits ni par voie d’amendement ni par voie de proposition mais peut
annuler ou baisser des crédits et transférer des crédits.
Cette limitation des facultés de vote/amendement est pour des raisons de
temps, de politique gouvernementale pour éviter l’instrumentalisation des
dépenses pour des démagogies électorales et risquer de porter atteinte a
l'équilibre budgétaire. Ceci a été tempérer par l'article 19 de la loi di 1963
qui interdit toute augmentation de crédit dans la phase de la discussion
parlementaire sauf si le ministre des finances donne son accord écrit et qu'il
soit approuvé par le conseil des ministres. Cet article est discutable vu
l'article 84 mais permet au parlement d’accéder a certaine demandes
populaires tout en laissant le gouvernement juger de l’opportunité de cette
augmentation. En France il ne peut pas hausser le crédit.
Cette limitation d'après l'article 84 n'est que théorique car dans le fond une
fois la discussion du budget terminé le parlement peut faire passer des
projets de lois indépendants ouvrant des dépenses.

SECTION IV : LE ROLE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DANS LE CONTROLE


DE LA CONSTITUTIONNALITE DES LOIS BUDGETAIRE

La saisine est ouverte au président de la chambre des députes, le président


de la république et le président du conseil des ministres, a 10 députes et aux
chefs religieux.
Cette saisine ouverte a 10 députes permet a l'opposition de contester les lois
votées par la majorité c'est l’arme de la minorité.
Une saisine en matière budgétaire est d’autant plus intéressante puisqu'il
s'agit de mettre en cause la politique du gouvernement et ainsi de vérifier le
respect par le législateur des principes fondamentaux en matière budgétaire.

Le probleme au Liban est l’établissement récent du conseil constitutionnel


qui n'est fonctionnel que depuis 1995 la paralysie actuelle depuis plus de 11
ans des institutions et l'absence de vote depuis plus de 10 ans d’une loi de
budget n’a pas permis le développement d’une jurisprudence conséquente
en matière budgétaire.

Malgré cela il a été saisi a deux reprises d’une loi budgétaire mais sans
pouvoir faire un contrôle de fond de la constitutionnalité de la loi. Mais cela
n’a pas empêche le conseil d'affirmer dans une décision du 15 juin 2002 la
valeur constitutionnelle des principes d’unité, d’universalité et d’annualité en
vertu de l'article 83 de la constitution.

En France le conseil a développer une jurisprudence conséquente en la


matière il a consacrer tous les principes budgétaires fondamentaux jusqu’au
principe de sincérité et cela au fur et mesure de sa jurisprudence. Tout en
contrôlant le respect des délais, procédures, interdiction d'aménagement.
L’apport principal de la jurisprudence française se voit dans une décision de
1994 a la consécration d’un nouveau principe celui de la sincérité budgétaire
qui sera institutionnalise par l'article 32 de la loi organique sur les lois de de
finance. Consacrer ce principe permet beaucoup de choses par exemple
censurer les dispositions budgétaire chaque fois que les informations
nécessaires au parlement pour l'exercice de son pouvoir ne lui sont pas
fournies.
Dans la jurisprudence des cavaliers budgétaire le conseil constitutionnel
français développe la dessus une jurisprudence consacrée par la loi
organique du 1er aout 2001 relative au loi de finance. Les dispositions qui
sont étrangères au domaine des lois de finances et selon la jurisprudence du
conseil sont celles qui ne concernent ni les ressources ni les charges ni la
trésorière ni les emprunt ni la dette ni la garantie ou la comptabilité de
l’etat. En gros les cavaliers budgétaire sont ceux qui n'ont pas trait a
imposition de toute nature affecter a des personnes morales autre que l'état.

Au Liban le conseil a rendu une décision récente qui rompt avec le silence du
conseil quant aux questions budgétaire. Il s’agissait de la saisine de la loi
numéro 45 du 21 aout 2017. Une loi a été votée qui augmentait les
dépenses et pour l’équilibrer il y a eu le vote d’une loi créant plusieurs
impôts et taxes, le titre de la loi est que sert a financer les dépenses. Est ce
une violation au principe de non affectation ? ce n'est parce que le titre de la
loi s’appel ainsi qu'elle est affectée a cette dépense, donc pas de violation
du principe de non affectation décide le conseil constitutionnel. Mais il profite
de l’occasion pour expliquer plusieurs principes budgétaires ce qui est une
première, c'est la première décision qui traite au fond les questions
budgétaires.
La décision de 2017 se prononce sur des choses dangereuses das la mesure
ou elle considère que la loi fiscale doit figurer dans le budget en oubliant de
distinguer entre loi fiscale et loi du budget ce qui aurait pour conséquence
de dessaisir le parlement de l'initiative des impôts et une violation de l'article
81. Il ne faut pas lier la loi fiscale a la loi de finance.
Peut-on considérer une loi fiscale comme cavalier budgétaire ? oui si
n’a aucun lien direct avec le budget, si aucune incidence sur l’équilibre
budgétaire peut être considéré de la sorte
C’est pour une question d’équilibre budgétaire que le conseil constitutionnel
puisse exiger que la loi fiscale figure dans la loi de finances.
En résumé : cette décision consacre les principaux principes
budgétaires. Cette consécration reste assez floue mais en tout cas
le conseil n’a jamais encore été saisi d’une loi de finance.