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RFDA 2018 p.397

Droit administratif et droit international (1)

Carlo Santulli, Professeur à l'Université Panthéon-Assas (Paris II)

Exécution des décisions juridictionnelles internationales : le cas de la Cour européenne des droits de l'homme
Publiée au Recueil et adoptée en section, une importante décision lue par le Conseil d'État le 22 décembre 2017 (2)
apporte des indications précieuses sur l'exécution des décisions des juridictions internationales, notamment celles
qui sont rendues par la Cour européenne des droits de l'homme. Le requérant avait fait l'objet d'un premier décret
d'extradition tendant à faire droit à une demande de coopération formulée par le Royaume du Maroc dans une
affaire où la qualification terroriste avait été retenue par un mandat d'arrêt délivré par le procureur général de
Rabat. Saisie par le destinataire de la mesure d'éloignement, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH)
avait toutefois jugé le 30 mai 2013 que son exécution aurait exposé le requérant à une violation de l'article 3 de la
Convention européenne (3). Ayant reçu par note verbale les assurances du Maroc quant au traitement qui serait
réservé à la personne poursuivie, le Premier ministre a rapporté le premier décret puis adopté, au vu de ces
assurances, une nouvelle décision d'extradition. C'est celle-ci qui a fait l'objet du recours jugé le 22 décembre
dernier. Le Conseil d'État annule le deuxième décret motif pris de ce que la chambre de l'instruction de la cour
d'appel n'avait pas été saisie une deuxième fois en vue d'autoriser l'adoption du nouveau décret. Le raisonnement
du Conseil d'État aurait pu être construit comme une simple interprétation de la législation française relative à la
procédure d'extradition pour poser la conclusion qu'il consacre : à nouveau décret d'extradition, nouvelle
autorisation du juge répressif. Cependant, la Haute juridiction choisit de rattacher sa conclusion à l'obligation
d'exécuter la décision juridictionnelle internationale.
Le premier enseignement juridique qui ressort de l'analyse du Conseil d'État doit être inféré du silence de ses
motifs. La décision internationale de justice en effet n'est pas un accord international au sens de l'article 55 de la
Constitution. Sa nature juridique est certes discutée en doctrine, mais du moins ne permet pas d'hésitation sur ce
qu'elle n'est pas : elle n'est pas un traité international. À vrai dire cependant, le débat doctrinal est concentré sur la
nature juridique des sentences arbitrales (4) car les décisions judiciaires internationales, elles, sont toutes
invariablement issues d'organisations intergouvernementales, y compris le cas échéant d'organisations ayant pour
seule fonction d'administrer la juridiction elle-même, comme dans le cas de la Cour pénale internationale. C'est donc
bien à une décision individuelle d'une organisation intergouvernementale, non publiée au Journal officiel de la
République française, que le Conseil d'État reconnaît, sans le dire, au moins une autorité supérieure à celle des lois.
C'est un résultat heureux et il n'est fondé que sur une lecture de l'article 46 de la Convention européenne des droits
de l'homme qui pose l'obligation d'exécuter les décisions de la Cour : « Les Hautes parties contractantes s'engagent
à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties ». Il est remarquable que
l'article 46 soit rédigé en des termes qui, lorsqu'ils sont insérés dans des accords conclus par la République
française, conduisent généralement le Conseil d'État à un résultat opposé, à savoir celui du prétendu défaut d'effet
direct (motif pris de ce que le traité se réfèrerait à l'engament étatique au lieu de poser une loi pour les particuliers).
Or ici, face à l'évidence du risque de condamnations à répétition en cas d'inexécution des arrêts de la Cour
européenne, le Conseil d'État raisonne en termes d'obligation internationale de l'État et exprime la nécessité de
rechercher la décision qui permet à l'État d'exécuter ses obligations (et par là même de pouvoir réclamer
efficacement l'exécution à ses pairs). C'est ce qu'implique l'alinéa 14 de la Constitution française de 1946 (« La
République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international ») et une théorie
bien comprise des obligations internationales. On ne peut que saluer cette construction tout en regrettant qu'elle
n'ait pas encore fait disparaître les références jurisprudentielles à l'obscure théorie de l'effet direct (5).
Le silence du Conseil d'État est également remarquable sur un autre point : aucune limite, constitutionnelle ou
autre, n'est opposée à l'exécution de la décision de la Cour européenne, et aucun contrôle n'est effectué ni simulé à
son endroit. Or il est impossible de ne pas souligner que le Conseil d'État paraît à contre-courant d'une
jurisprudence qui se plaît à imaginer des limites caveant et autres so lange, aux décisions européennes (6). Je ne
me risquerai pas à saluer un dévouement particulier, spécialement dans une décision qui, on y reviendra, est
destinée à ne pas fermer la porte à l'extradition litigieuse. Mais précisément, il me semble infiniment plus persuasif
de s'appuyer sur le contenu de l'arrêt européen que sur des spécificités alléguées du droit national. Ce faisant, le
Conseil d'État sauvegarde la marge de manoeuvre nationale, y compris la sienne propre, gagne en capacité
d'influence et adopte une position qui - signe ambivalent des temps - paraît plus « ouverte » que celle d'autres
juridictions suprêmes européennes.
S'agissant de la question d'espèce, le Conseil d'État considère que la décision de la Cour européenne quant à
l'illicéité de l'éloignement litigieux « ne fait pas obstacle à ce que soit ultérieurement reprise une décision
d'extradition à l'égard de la personne réclamée, au vu d'éléments nouveaux de nature à satisfaire aux exigences de
la Convention et, en particulier, de garanties apportées par l'État requérant » (mais à la condition, de droit français,
que la chambre de l'instruction soit à nouveau saisie). Cette possibilité n'est ni surprenante ni nouvelle. Dès
l'apparition de la jurisprudence excluant les mesures d'éloignement vers les États où la personne serait exposée à
une violation de la Convention, il avait été admis que l'obtention de garanties permettant d'écarter un tel risque
ouvrait la voie à l'éloignement litigieux. Cela avait déjà été le cas à l'occasion de l'exécution de l'arrêt Soering (7),
et le Conseil d'État du reste en avait immédiatement tiré les conclusions dans sa propre jurisprudence Davis Aylor
(8). Restait alors la question de l'autorité internationale de la chose jugée et, sur ce point, le Conseil d'État adopte
une décision qui ne soulève pas d'objection sous l'angle du droit international. Cependant, si elle reprend des
principes déjà établis en jurisprudence (9), la décision n'est pas réellement motivée sur la question spécifique qui
était posée au juge par les circonstances de l'espèce.
Le Conseil d'État en effet raisonne en trois temps.
Il considère d'abord « qu'il résulte des stipulations de l'article 46 de la Convention européenne de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales que la complète exécution d'un arrêt de la Cour européenne des
droits de l'homme condamnant un État partie à la Convention implique, en principe, que cet État prenne toutes les
mesures qu'appellent, d'une part, la réparation des conséquences que la violation de la Convention a entraînées
pour le requérant et, d'autre part, la disparition de la source de cette violation ». Sur ce premier point, on peut se
contenter d'observer que la réparation est effectivement le « contenu » de la responsabilité internationale (10) et
que c'est bien sa détermination qui est en cause dans une « condamnation » de la Cour européenne des droits de
l'homme. Plus obscure est évidemment la référence à la « disparition de la source » de la violation. La Convention
n'étant pas un traité portant loi uniforme et les conséquences du fait générateur de la responsabilité étant effacées
par la réparation elle-même, la disparition de la source désigne soit la cessation de l'illicite en cas de fait continu,
soit une incertaine directive d'opportunité destinée à éviter les violations répétées (11). La première interprétation
est dictée par le droit, la seconde rencontre généralement le bon sens et la logique institutionnelle, mais il est
difficile de savoir avec certitude ce qui l'emporte dans la décision du collège réuni au Palais-Royal.
Ensuite, le Conseil d'État note « qu'eu égard à la nature essentiellement déclaratoire des arrêts de la Cour, il
appartient à l'État condamné de déterminer les moyens de s'acquitter de l'obligation qui lui incombe ainsi ». Le
concept de décision déclaratoire dans la doctrine juridique française et internationaliste est à ce point protéiforme
que la jonction de l'adverbe « essentiellement » décourage d'avancer une hypothèse d'interprétation de l'arrêt qui
séparerait cette affirmation de la conséquence qui y est attachée : « il appartient à l'État condamné de déterminer
les moyens » d'exécuter la décision. Réduite à cette conséquence, la nature déclaratoire soulignée par le Conseil
coïncide avec un principe simple du droit du contentieux international : en l'absence d'habilitation spéciale contraire,
il n'appartient pas à la juridiction internationale de choisir entre différents moyens d'exécuter la décision et, par
conséquent, les conclusions qui lui demanderaient d'arbitrer entre ces différents moyens ou, plus généralement, de
préciser les modalités d'exécution de la décision sont tenues pour irrecevables devant les juridictions internationales
(12). Si parfois, notamment dans les motifs, les juridictions internationales peuvent sembler vouloir guider les
États, le principe n'est pas remis en cause et le Conseil d'État ne fait donc que décrire à la fois l'état du droit et ce
qui est, « essentiellement », la pratique de la Cour européenne.
Enfin, le Conseil conclut « que l'autorité qui s'attache aux arrêts de la Cour implique en conséquence non seulement
que l'État verse à l'intéressé les sommes que lui a, le cas échéant, allouées la Cour au titre de la satisfaction
équitable prévue par l'article 41 de la Convention mais aussi qu'il adopte les mesures individuelles et, le cas
échéant, générales nécessaires pour mettre un terme à la violation constatée ». Cette conclusion, qui pose le devoir
d'exécuter les obligations de réparer et de mettre un terme à l'illicite contenues dans les arrêts de la Cour, paraît
ainsi un reflet fidèle des engagements internationaux souscrits par la France, en reprenant les termes des arrêts
rendus dans les affaires Baumet et Vernes. En revanche, elle ne donne aucune indication quant aux motifs qui
fondent la solution apportée au problème effectivement posé en l'espèce. La question litigieuse en effet n'était pas
tant de savoir si la France est tenue d'exécuter l'arrêt de la Cour (même si on salue la réponse apportée à cette
question) que de déterminer la portée de l'autorité de la chose jugée par la Cour européenne. Il ne s'agissait pas
d'établir, comme dans les affaires précédentes, si l'arrêt européen obligeait l'État à rouvrir les procédures nationales
ou s'il était, comme le considère le Conseil, un « fait nouveau » dont il appartient au juge interne de prendre en
considération les conséquences pour l'avenir. Ce qu'il fallait déterminer était, à l'inverse, si un « fait nouveau »
postérieur à l'arrêt européen pouvait être pris en considération pour s'en écarter. C'est donc sans la motiver que le
Conseil d'État retient une conception correcte de l'autorité relative de la chose jugée en droit international (13). La
jurisprudence internationale en effet est constante pour se référer à la triple identité de parties (personae), d'objet
(petitum) et de cause (causa petendi) pour déterminer l'autorité de la chose jugée - et la portée de l'obligation
d'exécuter (14). La relativité de la chose jugée ne la borne donc pas uniquement au cercle des parties, mais
également à ce qui a été effectivement décidé (objet et cause). Il en résulte que l'apparition de circonstances
nouvelles postérieurement à la décision internationale peut constituer un changement de cause justifiant une
nouvelle décision pouvant « contredire » la première sans porter atteinte à l'autorité de ce qui y était décidé (15).
Le système de la Convention européenne des droits de l'homme ne fait certainement pas exception, qui admet par
une disposition expresse (art. 35, § 2 litt. b in fine) que des circonstances nouvelles peuvent amener la Cour à juger
une affaire qui, en l'absence précisément de ces nouveaux éléments, aurait été « essentiellement la même » que
celle qui avait fait l'objet d'un premier jugement (16). On peut donc suivre le Conseil d'État lorsqu'il conclut que l'«
arrêt de la Cour ne fait pas obstacle à ce que soit ultérieurement reprise une décision d'extradition à l'égard de la
personne réclamée, au vu d'éléments nouveaux de nature à satisfaire aux exigences de la Convention et, en
particulier, de garanties apportées par l'État requérant », mais par les motifs, non-exprimés dans l'arrêt, qui
tiennent à l'autorité relative de la chose jugée en droit international général, et dans la pratique de la Convention
européenne des droits de l'homme. Il reste que, quoique « relative », la chose jugée bénéficie d'une « autorité »
reconnue par le Conseil, ce qui aurait pu mériter davantage de précaution. En tout cas, c'est à la Cour européenne
que revient le dernier mot, si elle est saisie au titre de l'exécution du premier arrêt ou d'une nouvelle requête au
principal sur le fondement de l'article 35, § 2 litt. b in fine.
Traités internationaux (identification et statut)
Par décision en date du 12 juillet 2017, les 6 e et 1 re chambres de la section du contentieux se sont réunies autour
d'une motivation d'une grande richesse (17). S'il semble avoir été distingué par une mention aux Tables du Recueil
en raison de la formule qu'il consacre aux traités engageant les finances de l'État, l'arrêt du Conseil d'État a le
mérite d'offrir un tableau d'ensemble du statut français des accords internationaux, traversé cependant par une
assez profonde fissure à l'endroit où devait apparaître le portrait des accords internationaux.

Le Conseil d'État devait juger un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le décret portant publication de l'Accord
d'Ajaccio du 26 octobre 2013 entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République
italienne relatif au transfert transfrontalier des déchets issus des travaux de construction du tunnel de Tende
(ensemble un accord sous forme d'échange de notes verbales portant modification, signées à Paris le 13 mars et le
10 avril 2015), contre le décret portant publication d'un accord antérieur, signé à Paris le 12 mars 2007 et relatif à la
gestion du tunnel de Tende et à la construction d'un nouveau tunnel, et contre les déclarations d'utilité publique
adoptées pour son exécution. Concentrée sur la contestation de l'Accord d'Ajaccio de 2013, seule recevable, la
décision est amenée à apprécier le respect de l'article 53 de la Constitution, en application de la jurisprudence
Blotzheim (18) bien connue. Or, selon la Haute juridiction, l'autorisation législative de l'article 53 n'était pas
nécessaire et « le moyen tiré de ce que cet accord aurait dû [...] être ratifié par une loi ne peut, par suite, qu'être
écarté » (19). D'une part, en effet, les charges « financières impliquées par [l']accord n'excèdent pas, compte tenu
de leur nature et de leur montant limité, les dépenses de fonctionnement courant incombant normalement à
l'administration ». D'autre part, si dans sa version initiale l'accord de 2013 aurait pu être regardé comme « modifiant
des dispositions de nature législative », la stipulation litigieuse n'était « jamais entrée en vigueur » du fait de son «
remplacement » par une solution différente convenue par échange de « notes verbales signées les 13 mars et 10
avril 2015 », publié au Journal officiel avec l'accord initial et en vertu du même décret de publication. Ce n'est
pourtant pas sur la portée de l'article 53 de la Constitution que les considérants retiennent l'attention - même si la
souplesse reconnue à la catégorie des traités engageant les finances de l'État n'est pas indifférente. L'arrêt en effet
apporte de précieuses précisions sur la validité du décret de publication et ouvre des interrogations sur le concept
de traité international.
Puisque le décret de publication se contente de décider la parution du traité au Journal officiel, le contrôle de sa
légalité interne pourrait emporter la tentation de s'aventurer dans une périlleuse contestation de l'accord lui-même.
Le Conseil l'écarte sans sourciller : « il n'appartient pas au Conseil d'État statuant au contentieux de se prononcer
sur la conformité du traité ou de l'accord à la Constitution ou à d'autres engagements internationaux ». On saluera
cette formulation d'autant plus qu'elle condamne l'acrobatique jurisprudence Koné (20), pourtant maintenue (21),
du moins en apparence (22), en vertu de laquelle la Haute juridiction se réserverait d'écarter l'obligation
conventionnelle d'extrader sur la base d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République. Cependant,
si l'« incompétence » pour connaître de moyens dirigés contre l'inconstitutionnalité alléguée du traité international
n'appelle pas d'observation particulière - même si l'absence de réserves, so lange ou autre, doit, à nouveau, être
remarquée -, celle qui s'attache au contrôle « d'autres engagements internationaux » mérite davantage d'attention.
D'une part, on comprend que la validité de la décision de publier le traité ne soit pas subordonnée à l'absence de
contradiction entre le texte publié et d'autres accords internationaux de la France. Du reste, le Conseil d'État le
précise aussitôt explicitement : « il résulte de ce qui a été dit au point précédent que l'ensemble des moyens tirés
de la méconnaissance de divers accords internationaux et directives européennes, de la Charte de l'environnement
et, en tout état de cause, de dispositions législatives, qui ne mettent pas en cause des vices propres du décret de
publication attaqué, sont sans influence sur l'issue du présent litige et ne peuvent dès lors qu'être écartés comme
inopérants ». D'autre part toutefois, l'incompétence de principe du « Conseil d'État statuant au contentieux » pour
connaître de la contrariété à d'autres engagements internationaux contredit désormais les considérations
théoriques avancées par le Conseil d'État dans l'affaire Brito Paiva (23). Dans cette dernière, on le sait, le juge
admet un très hypothétique contrôle de conformité entre accords internationaux en prétendant pouvoir faire valoir
l'engagement sous l'empire duquel se serait placée l'administration. On a constaté à plusieurs reprises ici que cette
jurisprudence était inapplicable, tout en notant qu'elle était fort heureusement inappliquée (24). On voudrait
pouvoir voir dans l'attachement au principe plus ancien de l'incompétence du juge administratif pour arbitrer entre
les accords internationaux, professé ici par le Conseil, un enterrement sans faste de la jurisprudence Brito Paiva -
mais la prudente raison conduit à ne pas exclure entièrement, à l'avenir, quelques imprévisibles surprises abritées
par les obscures considérations de cette dernière.

Le recours des requérants confrontait le Conseil d'État à un problème à la fois plus épineux et inhabituel :
l'identification du traité international. La Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969, on le sait, a
retenu une conception étroite du traité international. Non ratifiée par la France et donc inapplicable au cas d'espèce,
elle fournit cependant des indications utiles de ce qu'est le droit international coutumier pertinent. Or l'échange de
notes verbales auquel se réfère l'arrêt ne pourrait constituer un traité international au sens de la Convention de
Vienne qu'au bénéfice d'une démonstration absente de l'arrêt. Du point de vue de leur contenu, ces notes verbales
empruntent la technique habituelle de l'échange des instruments constitutifs du traité (25). Il s'agit en effet d'une
offre de modification d'un accord antérieur émanant d'une partie et acceptée par l'autre en termes identiques.
L'engagement n'est pas immédiat, mais différé au jour de la réception de la deuxième notification de
l'accomplissement des formalités internes nécessaires à l'entrée en vigueur de l'échange (26). Si ce choix
d'engagement différé n'est pas le plus fréquent pour les échanges de lettres, il reste pratiqué et conforme aux
règles coutumières. Le problème est ailleurs : il réside dans le concept de « note verbale ». Il y a là le nom donné à
une pratique diplomatique aussi vaste que variée. Le plus souvent il s'agit d'actes unilatéraux, fréquemment
destinés à engager l'État. Le type de la « promesse » est alors l'illustration topique de la note verbale, et le
contentieux de l'extradition en offre de nombreux exemples sous les espèces des « assurances » fournies à l'État
requis par son homologue qui sollicite la remise. Il va sans dire que cette variété d'utilisations ne rend pas le
procédé incompatible avec la technique conventionnelle. Cependant, si elles sont toujours écrites, les notes
verbales ne permettent généralement pas l'identification de la personne physique qui en est l'auteur. Elles sont en
principe authentifiées par le Sceau de l'État, parfois le paraphe d'un agent contribue à en garantir l'authenticité
mais, de pratique ordinaire, elles ne sont pas à proprement parler signées, au sens à tout le moins où il n'y a pas un
agent identifié qui en serait l'auteur, et qui les signerait, ou même qui donnerait ordre de les signer en son nom. Il
en résulte que le représentant de l'État ne peut pas être aisément identifié suivant les règles fixées par la
Convention de Vienne (27) ; ce qui pourrait laisser planer des doutes quant à la qualification de l'accord au sens
étroit de la Convention, même si celle-ci ménage opportunément une grande place aux pratiques diplomatiques
relatives à l'authentification du texte conventionnel adopté (28).
En tout état de cause, si elles ne sont pas signées, il n'est pas nécessaire de recourir à une complexe spéculation
pour connaître l'auteur des notes verbales : l'État agissant par l'un de ses services dépourvu de la personnalité
morale et chargé de ses relations extérieurs. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, la première note émane de
l'ambassade d'Italie à Paris pour le compte de la République italienne et la seconde, du ministère français des
affaires étrangères agissant au nom de la France. Les « auteurs » du texte en tant que personnes sont donc bien
deux États. Il est également possible d'établir que, dans leurs pratiques respectives, la forme de la note verbale est
utilisée pour exprimer l'engagement de l'État en général, et pour conclure des traités en particulier. On devrait donc
pouvoir retenir les deux conséquences pratiques essentielles pour le cas d'espèce. D'une part, on peut admettre
que ces notes verbales ont pu constituer un accord liant les deux États et pouvant valablement modifier le traité
initial signé à Ajaccio. Cela suppose évidemment une étude approfondie de la pratique diplomatique au moins des
deux États concernés afin de vérifier la foi qui devait être légitimement prêtée à ce type d'acte. On restera donc
réservé quant à l'absence de précautions entourant la formule de principe retenue par la grande chambre de la Cour
européenne des droits de l'homme dans l'affaire du navire W inner : « les notes verbales constituent une source de
droit international susceptible d'être qualifiée de traité ou d'accord lorsqu'elles constatent un consentement entre
les autorités concernées, une position mutuelle sur une question donnée ou encore, par exemple, l'expression d'un
souhait ou d'un engagement unilatéral » (29). D'autre part, on peut accepter que, faute de renvoi à la Convention
de Vienne, qui lui est postérieure, l'article 55 de la Constitution peut bénéficier à un accord intervenu par notes
verbales, et qu'on peut y voir une modification d'un accord bilatéral distinct. Cependant, il reste que les précautions
liées à l'identification de l'auteur de l'acte et à son aptitude à engager la France et l'Italie dans leurs relations
internationales ne peuvent pas être escamotées. Sur ce point, la décision du Conseil d'État laisse plusieurs
perplexités. D'abord, le Conseil d'État expose que les notes verbales ont été « signées les 13 mars et 10 avril 2015
». Or il est absolument impossible de savoir ce que le Conseil d'État vise par signature : ni l'auteur ni la signature ne
sont mentionnés au Journal officiel et, on l'a dit, la pratique de la note verbale revient le plus souvent à s'affranchir
d'une signature « classique ». Ensuite, pour répondre aux critiques des requérants, le Conseil d'État paraît créer
une confusion entre la décision de conclure l'accord et celle de le publier : « les notes verbales des 13 mars et 10
avril 2015 ont été publiées, avec le décret attaqué, au Journal officiel de la République française du 15 octobre 2015 ;
[...] par suite, le moyen tiré de ce que ces notes verbales auraient dû être signées par le ministre des affaires
étrangères ne peut qu'être écarté ». On n'insistera pas sur l'originalité du propos qui semble supposer que le
ministre des affaires étrangères aurait pu signer les deux notes verbales (et donc aussi celle qui émane de
l'ambassade d'Italie). On doit en revanche constater que la publication des notes en vertu d'un décret assure de la
signature présidentielle apposée sur la décision de publier l'accord, mais ne dit rien de l'identification des autorités
dont émanent les notes qui l'auraient constitué. On peut faire crédit au Conseil d'État d'avoir pris connaissance par
le dossier, d'une pratique diplomatique autorisant la technique de la note verbale mais on peut regretter une
motivation qui se réfère à un acte (la décision de publier) sans pertinence pour l'appréciation de l'existence de
l'accord international allégué. Enfin, on ne voudrait pas croire que le Conseil d'État considère désormais que tout
acte international publié au Journal officiel doit être considéré comme un traité au sens de l'article 55 de la
Constitution, puisqu'on connaît son attachement constant à refuser l'application de la Déclaration universelle des
droits de l'homme, nonobstant sa publication au Journal officiel (30).
L'arrêt rendu par le Conseil d'État le 12 juillet 2017 démontre que la conception française de l'accord international, y
compris pour le bénéfice du statut prévu à l'article 55 de la Constitution, n'est pas tributaire des restrictions posées
par la Convention de Vienne sur le droit des traités. Il en résulte en particulier que le Conseil d'État admet que l'État
soit internationalement engagé par des actes portant son Sceau officiel, même s'ils ne désignent pas la personne
physique dont ils émanent (et donc leur « auteur » au sens du droit administratif). L'importance pratique et
théorique de ces admissions aurait pu laisser souhaiter davantage de précautions.

Mots clés :
DROIT INTERNATIONAL PUBLIC * Conventions et traités internationaux * Effet direct d'un traité * Relation entre
le droit international et le droit interne
ETRANGER * Extradition * Décret d'extradition * Violation de la convention européenne des droits de l'homme *
Reprise ab initio de la procédure d'extradition

(1) La chronique prend en considération les éléments diffusés jusqu'au 31 déc. 2017.

(2) N° 408811, Lebon ; AJDA 2018. 6 ; ibid. 345 , concl. X. Domino .

(3) N° 25393/10.

(4) C. Santulli, Droit du contentieux international, Paris, LGDJ-Lextenso, coll. Domat, 2015, 2 e éd., spéc. n° 130-132.

(5) V., en dernier lieu, RFDA 2017. 335 s.

(6) Pour une étude complète des évolutions jurisprudentielles nationales tendant à utiliser la constitution pour
revendiquer un contrôle de l'exécution des décisions de la Cour européenne, v. P.F. Laval, « Les limites
constitutionnelles à l'exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme à la lumière de la
jurisprudence nationale comparée », RGDIP 2017/3, p. 661-682.

(7) CEDH, 7 juill. 1989, Soering c/ Royaume-Uni, Rec. CEDH série A, vol. 161, p. 8-50.

(8) CE, ass., 15 oct. 1993, n° 144590, Lebon p. 283 ; AJDA 1993. 887 ; ibid. 848, chron. C. Maugüé et L. Touvet
; RFDA 1993. 1166, concl. C. Vigouroux ; ibid. 1994. 21, étude H. Labayle ; ibid. 1182, chron. C. Giakoumopoulos,
M. Keller, H. Labayle et F. Sudre ; RSC 1994. 491, obs. E. Rolin et v. Comm. EDH, 20 janv. 1994, n° 22742/93,
Aylor c/ France, I.L.R., vol. 100, p. 690-695, D.R., 76-A, p. 164-173.

(9) CE, 4 oct. 2012, n° 328502, Baumet, Lebon p. 347, concl. S. von Coester ; AJDA 2012. 1879 ; ibid. 2162 ,
chron. X. Domino et A. Bretonneau ; D. 2012. 2459 ; ibid. 2952, entretien P.-Y. Gautier ; RFDA 2013. 103, note
F. Sudre ; ibid. 576, chron. H. Labayle, F. Sudre, X. Dupré de Boulois et L. Milano ; Gaz. Pal. 25 oct. 2012, p. 19,
chron. M. Guyomar ; CE, ass., 30 juill. 2014, n° 358564, Vernes, Lebon p. 260 ; AJDA 2014. 1580 ; ibid. 1929 ,
chron. J. Lessi et L. Dutheillet de Lamothe ; RFDA 2014. 945, concl. S. von Coester ; RSC 2015. 369, obs. J.-M.
Brigant .

(10) V. les articles élaborés par la Commission du droit international sur la responsabilité internationale de l'État
pour fait internationalement illicite, et spécialement la deuxième partie consacrée au « Contenu de la responsabilité
internationale de l'État » (annexés à la résolution 56/83 de l'Assemblée générale en date du 12 déc. 2001) ; et v. C.
Santulli, « Responsabilité internationale », in Dictionnaire encyclopédique de l'État, Paris, Berger-Levrault, 2014, p. 817
s.

(11) Pour une illustration de ce risque, v. CEDH, 29 juill. 1998, n° 25201/94, Guérin c/ France. RSC 1998. 832, obs. L.-
E. Pettiti ; ibid. 1999. 384, obs. R. Koering-Joulin .

(12) CIJ, 13 juin 1951, Haya de la Torre, Colombie c/ Pérou, Rec. CIJ 1951, p. 71-84, spéc. p. 83 ; Commission italo-
américaine, déc. n° 219 du 15 mai 1962, Falco, ILR, vol. 45, p. 500-502 ; Organe de recours du Conseil de l'Europe,
23 avr. 1974, Artzet c/ SG du Conseil de l'Europe (n° 2), ILR, vol. 51, p. 445-450, spéc. p. 450 ; adde, CJCE, 2 juill.
1996, Commission c/ Luxembourg, Rec. CJCE, 1996, pp. I-3207-I-3263, spéc. p. I-3262, §§ 51-52 ; et v. C. Santulli,
Droit du contentieux international, op. cit., spéc. n° 368.

(13) V. Droit du contentieux international, op. cit., spéc. n° 163-165 et 816-832. Adde, M. Limburg, « L'autorité de
chose jugée des décisions des juridictions internationales », RCADI, vol. 30, 1929-V, p. 519-618 ; B. Tranchant,
L'autorité de chose jugée. Étude de procédure internationale contentieuse, Thèse, Univ. Bordeaux IV, 2009 ; Ch. De
Visscher, « La chose jugée devant la Cour internationale de La Haye », RBDI 1965. 5-14 ; L.N.C. Brant, L'autorité de
la chose jugée en droit international public, Paris, LGDJ, 2003, XI + 396 p.
(14) Dans l'arbitrage interétatique, v. la sentence du 11 mars 1941, Fonderie de Trail, 2 e phase, RSA, vol. III, p. 1938-
1981, spéc. p. 1952 ; et dans l'arbitrage transnational, v. la sentence du 14 mars 2003, CME Czech Republic BV c/
République Tchèque, spéc. § 435. Pour la pratique judiciaire, v. CIJ, 18 nov. 2008, Application de la convention pour la
prévention et la répression du crime de génocide (exceptions préliminaires), Croatie c/ Serbie, Rec. CIJ p. 412-467,
spéc. p. 435, § 71 ; CIJ, 26 févr. 2007, Application de la convention pour la prévention et la répression du crime de
génocide, Bosnie-Herzégovine c/ Serbie-et-Monténégro, Rec. CIJ p. 43-240, spéc. p. 78, § 84.

(15) V. par ex., la sentence (CPA) des 24 et 27 juill. 1956, affaire relative à la concession des phares de l'Empire
Ottoman, Grèce c/ France, RSA, vol. XII, p. 161-257, spéc. p. 193-195 ; Commission mixte des réclamations Italie c/
Venezuela, déc. du surarbitre Ralston du 8 juill. 1904, puis sentence du 3 mai 1930, Italie c/ Venezuela, aff. Martini,
RSA, vol. II, p. 977-1002 ; CDH, 31 mars 1981, De Touron c/ Uruguay, comm. n° R. 7/32, ILR, vol. 62, p. 261-266,
spéc. p. 265 ; comp. CIJ, ord. du 23 janv. 2007, affaire relative à des usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay,
Argentine c/ Uruguay, demande en indication de mesures conservatoires, Rec. CIJ p. 3-18, spéc. p. 9-11, §§ 22-30.

(16) L'art. 35, §, 2 litt. b, in fine, de la Convention pose : « 2. La Cour ne retient aucune requête individuelle
introduite en application de l'article 34, lorsque // b) elle est essentiellement la même qu'une requête précédemment
examinée par la Cour ou déjà soumise à une autre instance internationale d'enquête ou de règlement, et si elle ne
contient pas de faits nouveaux ».

(17) CE, 12 juill. 2017, n° 395313, Lebon ; AJDA 2017. 1484 ; ibid. 2202 , note V. Goesel-Le Bihan .

(18) CE, ass., 18 déc. 1998, n° 181249, SARL du parc d'activités de Blotzheim et SCI « Haselaecker », Lebon p. 483,
concl. G. Bachelier ; AJDA 1999. 180 ; ibid. 127, chron. F. Raynaud et P. Fombeur ; D. 1999. 56 ; RFDA 1999.
315, concl. G. Bachelier .

(19) Même si elle est simplement destinée à décrire le moyen, on peut s'étonner de cette formulation, répétée par
trois fois dans l'arrêt, qui paraît supposer l'existence d'une ratification « par une loi » là où, évidemment, le
législateur se contente d'autoriser, oui ou non, la ratification - sans mentionner que l'accord semblait plutôt avoir été
soumis à approbation, et non à ratification.

(20) CE, ass., 3 juill. 1996, n° 169219, Lebon p. 255 ; AJDA 1996. 805 ; ibid. 722, chron. D. Chauvaux et T.-X.
Girardot ; ibid. 2014. 107, chron. R. Denoix de Saint Marc ; D. 1996. 509 , note F. Julien-Laferrière ; ibid. 1997.
45, obs. F. Julien-Laferrière ; ibid. 219, chron. B. Mathieu et M. Verpeaux ; RFDA 1996. 870, concl. J.-M. Delarue
; ibid. 882, point de vue L. Favoreu ; ibid. 885, point de vue P. Gaïa ; ibid. 891, point de vue H. Labayle ; ibid.
908, point de vue P. Delvolvé ; RTD civ. 1997. 787, obs. N. Molfessis .

(21) CE, sect., 9 déc. 2016, n° 394399, Abliazov, Lebon p. 550 ; AJDA 2016. 2405 ; AJ pénal 2017. 94, obs. C.
Otero ; et nos obs. RFDA 2017. 335 .

(22) CE, 2 e et 7 e ch. réunies, 9 juin 2017, n° 404896, RFDA 2017.

(23) CE, ass., 23 déc. 2011, n° 303678, Kandyrine de Brito Païva, Lebon p. 623, concl. J. Boucher ; AJDA 2012. 4 ;
ibid. 201 , chron. X. Domino et A. Bretonneau ; D. 2012. 98, et les obs. ; Just. & cass. 2012. 117, concl. J.
Boucher ; RFDA 2012. 1, concl. J. Boucher ; ibid. 19, avis d'amicus curiae G. Guillaume ; ibid. 26, note D. Alland ;
ibid. 377, chron. L. Clément-W ilz, F. Martucci et C. Mayeur-Carpentier ; ibid. 455, chron. H. Labayle, F. Sudre, X.
Dupré de Boulois et L. Milano ; ibid. 2013. 417, chron. C. Santulli ; Constitutions 2012. 295, obs. A. Levade ;
RTD eur. 2012. 929, obs. D. Ritleng .

(24) RFDA 2017. 335 s.

(25) Suivant son art. 2, § 1 litt. a, « l'expression « traité » s'entend d'un accord international conclu par écrit entre
États et régi par le droit international, qu'il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs
instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière ».

(26) Aux termes de l'art. 11 de la Convention de Vienne, « Le consentement d'un État à être lié par un traité peut
être exprimé par la signature, l'échange d'instruments constituant un traité, la ratification, l'acceptation,
l'approbation ou l'adhésion, ou par tout autre moyen convenu ».

(27) L'art. 7 de la Convention stipule : « 1. Une personne est considérée comme représentant un État pour
l'adoption ou l'authentification du texte d'un traité ou pour exprimer le consentement de l'État à être lié par un traité
: a) si elle produit des pleins pouvoirs appropriés ; ou // b) s'il ressort de la pratique des États intéressés ou
d'autres circonstances qu'ils avaient l'intention de considérer cette personne comme représentant l'État à ces fins et
de ne pas requérir la présentation de pleins pouvoirs. // 2. En vertu de leurs fonctions et sans avoir à produire de
pleins pouvoirs, sont considérés comme représentant leur État : a) les chefs d'État, les chefs de gouvernement et
les ministres des affaires étrangères, pour tous les actes relatifs à la conclusion d'un traité ; // b) les chefs de
mission diplomatique, pour l'adoption du texte d'un traité entre l'État accréditant et l'État accréditaire ; // c) les
représentants accrédités des États à une conférence internationale ou auprès d'une organisation internationale ou
d'un de ses organes, pour l'adoption du texte d'un traité dans cette conférence, cette organisation ou cet organe ».
L'art. 8 précise qu'« Un acte relatif à la conclusion d'un traité accompli par une personne qui ne peut, en vertu de
l'article 7, être considérée comme autorisée à représenter un État à cette fin est sans effet juridique, à moins qu'il
ne soit confirmé ultérieurement par cet État ».
(28) L'art. 9 de la Convention de Vienne encadre très souplement l'authentification du texte proprement dite, en
ménageant spécialement la place des usages et des arrangements particuliers sub litt. a : « Le texte d'un traité est
arrêté comme authentique et définitif : a) suivant la procédure établie dans ce texte ou convenue par les États
participant à l'élaboration du traité ; ou, // b) à défaut d'une telle procédure, par la signature, la signature ad
referendum ou le paraphe, par les représentants de ces États, du texte du traité ou de l'acte final d'une conférence
dans lequel le texte est consigné ».

(29) CEDH, gde ch., 29 mars 2010, n° 3394/03, Medvedyev c/ France, AJDA 2010. 648 ; D. 2010. 1386, obs. S.
Lavric , note J.-F. Renucci ; ibid. 952, entretien P. Spinosi ; ibid. 970, point de vue D. Rebut ; ibid. 1390, note P.
Hennion-Jacquet ; RFDA 2011. 987, chron. H. Labayle et F. Sudre ; RSC 2010. 685, obs. J.-P. Marguénaud .

(30) CE, 18 avr. 1951, Élections de Nolay, Lebon p. 189 ; CE, ass., 23 nov. 1984, n° 60106 et a., Roujansky et al.,
Lebon p. 383 ; CE, ass., 21 déc. 1990, n° 105743 et a., Confédération nationale des associations familiales
catholiques et a., Lebon p. 369 ; AJDA 1991. 157 ; ibid. 91, étude C. M., F. D. et Y. A. ; D. 1991. 283 , note P.
Sabourin ; RFDA 1990. 1065, concl. B. Stirn ; ibid. 1991. 843, chron. V. Berger, H. Labayle et F. Sudre ; et en
dernier lieu, CE, 13 juin 2016, n° 372721, Coulibali et Mas, Lebon T. p. 615-902 ; AJDA 2016. 1210 . La Cour de
cassation, à l'opposé, vérifie le respect de la déclaration universelle dans l'ordre français, sans questionnement
théorique particulier et même si le contrôle paraît généralement surabondant au regard de la teneur des
engagements conventionnels opposables à la France, et notamment le Pacte des Nations unies et la Convention
européenne (v. inter alia, Crim., 29 janv. 1997, n° 95-85.940, Bull. crim. n° 40, p. 115 ; D. 1997. 83 ).

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