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Noções de Administração Pública

Administração Pública: Conjunto de entidades, órgãos e agentes, todos incumbidos do exercício da


função administrativa do Estado. É investida de Poderes Administrativos e compõem a estrutura da
administração.

Governo: Conjunto de entidades, órgãos e agentes, todos incumbidos do exercício do Poder Político que
compõem a estrutura constitucional do Estado.

Sentidos da Administração Pública:

Subjetivo: diz respeito à estrutura da administração; à estrutura dos órgãos.

Objetivo: leva-se em consideração o exercício de atividade administrativa.

Princípio da Descentralização Administrativa


Serviço Público

Serviço Público é aquele prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes mediante regras
predominantemente de direito público a fim de satisfazer as necessidades da coletividade.

Formas de prestação do serviço público:

Centralizada: o Estado, diretamente por meio de seus órgãos, presta o serviço público.

Descentralizada: o Estado repassa a execução do serviço público para terceiros.

Desconcentração: o repasse da execução do serviço é feita de um órgão para outro dentro da mesma
entidade administrativa. Ex: Administrações Regionais, Subprefeituras etc.

Formas de descentralização do serviço público:

Colaboração: a execução do serviço público é repassada para terceiros (não constituem pessoas jurídicas
criadas para tal fim = particulares). Ex: concessionárias, permissionárias, autorizatárias etc.

Serviço (Outorga): o Estado não tendo o interesse em prestar diretamente o serviço, repassa a execução
para terceiros (pessoas jurídicas criadas para tal finalidade). Feita mediante atividade legal.
Descentralização Administrativa

Órgão - Conjunto de atribuições. Centro de unidade que exerce as variadas atribuições destinadas a ele.
Não tem personalidade jurídica.

Entidade – Pessoas jurídicas. É dotada de personalidade jurídica.

Níveis de descentralização:

Descentralização Hierárquica: especialização da atividade administrativa distribuída entre os órgãos da


mesma entidade.

Descentralização Institucional: uma entidade repassa a execução das suas atribuições para outra
entidade criada por ela mesma.

Descentralização por Delegação: vínculo contratual que une a entidade que repassa e mantém a
titularização do serviço para aquela que vai executar o seu serviço.

Descentralização Social: criação de uma pessoa jurídica para posteriormente ela receber um rótulo,
qualificação jurídica. Faz-se um reconhecimento posterior da especialização da atividade administrativa. Ex:
ONGs, instituições de cooperação ou colaboração, entidades de apoio, OCIPs.

1º Setor do Estado

Diz respeito à descentralização hierárquica e a institucional. A descentralização hierárquica é a


administração direta compondo a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A descentralização
institucional é a administração indireta, como autarquias, fundações e empresas públicas e sociedades de
economia mista.

2º Setor do Estado

É a descentralização por delegação, chamada Mercado.


3º Setor do Estado

É a descentralização social, como serviços sociais, organizações sociais, entidades de apoio, organizações da
sociedade civil de interesse público.

Administração direta: conjunto de órgãos públicos componentes da entidade que executam o serviço de
forma centralizada.

Administração indireta: conjunto das pessoas jurídicas criadas pelo Estado para exercerem ou
executarem o serviço público de forma descentralizada.

Administração Indireta

Autarquias – é uma das pessoas administrativas criadas pelo Estado, ou seja, só pode adotar o regime
estatutário. É uma entidade administrativa não dotada de poderes políticos que tem patrimônio próprio. É
a prestação descentralizada de um serviço público. A autarquia passa a existir no mundo jurídico a partir da
existência da lei. Ex: Ibama (autarquia federal), Banco Central (autarquia federal), Conselhos federais de
fiscalização (OAB, CREIA, CRM, Inmetro), INSS etc.

Fundações Públicas – é uma pessoa jurídica dotada de patrimônio próprio que foi destacado pelo seu
instituidor para o cumprimento de uma finalidade específica, social ou assistencial. Pode ser ora de direito
público, ora de direito privado, tendo personalidade de direito público e tendo personalidade de direito
privado. Fundação Pública de direito público = Fundação autárquica; Fundação Pública de direito privado =
Pessoa jurídica de direito privado. Fundação Pública de direito privado não é igual à Fundação Privada, a
primeira é instituída e mantida pelo Poder Público, a segunda é instituída e mantida pelo particular. Ex:
FUNAI, IBGE, UnB etc.

Sociedades de Economia Mista – Pessoa jurídica de direito privado, prestadora de serviço público ou
exploradora da atividade econômica, contando com o capital misto, instituída obrigatoriamente sob uma
única modalidade empresarial que é Sociedade Anônima (SA). Ex: Banco do Brasil, Petrobrás, Banco da
Amazônia, Instituto de Resseguros do Brasil etc.

Empresas Públicas – Pessoa jurídica de direito privado, prestadora de serviço público ou exploradora da
atividade econômica, com capital exclusivamente público, instituída sob qualquer modalidade empresarial.
Ex: Correios, Casa da Moeda, Caixa Econômica Federal, BNDES etc.

Entidades Paraestatais: não se deve confundir com administração indireta, são entidades intermediárias,
ora de colaboração, ora de cooperação. Serviços sociais, Organizações Sociais, OCIPs, ONGs. Não tem fins
lucrativos. Ex: SESI, SENAI, SESC, SEBRAE etc.
Administração Pública Gerencial
A Administração Pública Gerencial surgiu como resposta à expansão das funções econômicas e sociais do
Estado, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia. Surgiu, também, como resposta à
crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal, de diminuir custos e de tornar a administração dos
seus serviços eficiente. A forma burocrática podia ser viável na época em que os Estados eram pequenos,
com poucos fins, mas a partir do momento em que o Estado admitia muito mais funções do que possuísse a
forma burocrática não se mostrava mais interessante, pois era uma estratégia lenta, cara e ineficiente
(apesar de ajudar no combate ao nepotismo e à corrupção). Daí emergiu a administração gerencial.

Existem algumas características principais no modelo de Administração Pública Gerencial, que são:

Qualidade e participação;

Competição administrativa no interior do próprio Estado;

Descentralização e redução de níveis hierárquicos;

Deslocamento dos procedimentos (meios) para os resultados (fins);

O interesse público passa a focar o atendimento ao cidadão e avaliação de resultados;

Incentivo à criatividade e à inovação;

Delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público; e

Rígido controle sobre o desempenho através de contratos de gestão.

Reforma do Aparelho do Estado

Administração pública burocrática: baseia-se nos processos, na rigorosa profissionalização da


administração pública. O interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do
Estado. Ao atuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte
substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria
burocracia, identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo
plano.

Administração pública gerencial: está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando,
alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência
de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho
e o treinamento sistemático. Concentra-se nos resultados, na definição precisa dos objetivos que o
administrador público deverá atingir em sua unidade para a garantia de autonomia do administrador na
gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição. Para que possa
atingir os objetivos contratados, e para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. A administração
pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. O modelo
gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos para
cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da
adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de
promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público. A
reforma do aparelho do Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na administração
pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas.

Reforma da Gestão Pública

Boas instituições são essenciais para o desenvolvimento, como o desenvolvimento é fundamental para
boas instituições. Entre as instituições, a principal delas é o Estado, seja como conjunto de instituições
jurídicas com poder coercitivo sobre a sociedade, seja como aparelho ou organização de Estado que
formula políticas, aprova leis, e as executa. O Estado, enquanto organização age sobre a sociedade através
de suas instituições de longo prazo e de suas políticas públicas, de curto prazo. Para que o aparelho do
Estado seja capaz ou dotado de capacidade executiva é necessário que seja sadio do ponto de vista fiscal e
financeiro – ou seja, que não esteja excessivamente endividado, nem esteja aumentando sem controle seu
endividamento – e eficiente do ponto de vista administrativo.

A Reforma da Gestão Pública de 1995/98 no Brasil foi a segunda grande reforma administrativa das
sociedades capitalistas. Não se tratou da ‘reforma do Estado’, mas da reforma da organização do Estado. O
Estado moderno começou com uma administração patrimonial, na qual se confundia o patrimônio público
com o privado; na segunda metade do Século XIX os principais países europeus realizaram a primeira
grande reforma do sistema – a reforma burocrática ou reforma do serviço público, que tornou o aparelho
do Estado mais profissionalizado e mais efetivo, mas não particularmente mais eficiente; o Brasil iniciou
essa reforma nos anos 30, no primeiro governo Vargas.

Nos anos 1980 começa na Grã-Bretanha a segunda grande reforma administrativa da história capitalista – a
reforma da gestão pública, que buscou tornar o aparelho do Estado mais eficiente. O Brasil, a partir de
1995 foi o primeiro país a iniciar essa reforma, que, ao mesmo tempo, se tornava dominante nos principais
países desenvolvidos. Entre os grandes países desenvolvidos, a reforma da gestão pública apenas não
progrediu nos três países nos quais a reforma burocrática constituiu as burocracias mais sólidas e fortes:
Alemanha, França e Japão.

Por outro lado, a reforma da gestão pública é uma oportunidade que surge historicamente apenas para
países democráticos. No caso da reforma burocrática, esta ocorria em Estados liberais, que não haviam
ainda se tornado democráticos, e previam um tipo de comportamento rígido por parte do alto servidor,
que não tinha qualquer poder de decisão. Já no segundo caso as sociedades eram e necessariamente
deviam ser democráticas, dado que a reforma da gestão pública dependia de sistemas de responsabilização
social que só as democracias garantem.

Por meio da reforma da gestão pública os estados nacionais, que enfrentam uma competição cada vez mais
acirrada na economia global em que vivemos, procuram tornar seus Estados mais eficientes e mais voltados
para o atendimento das demandas da sociedade. Estas não param de aumentar, enquanto o Estado
enfrenta restrições fiscais para atendê-las na quantidade necessária, com boa qualidade, e pelo menor
custo possível.

A reforma da gestão pública cria novas instituições e define novas práticas que permitem transformar os
burocratas clássicos em gestores públicos. O objetivo central é reconstruir a capacidade do Estado,
tornando-o mais forte do ponto de vista administrativo, e, assim criando condições para que seja também
mais forte em termos fiscais e em termos de legitimidade democrática. O pressuposto da reforma que foi
adotada no Brasil é o de que só um Estado capaz pode garantir e regular um mercado que consiga alocar
com eficiência os fatores de produção.

Nos documentos e nos trabalhos sobre a Reforma da Gestão Pública de 1995/98, distingui com clareza a
administração pública gerencial ou do modelo da gestão pública, das duas formas históricas básicas de
administração do Estado que a antecedem: a administração patrimonialista, que confundia o patrimônio
público com o privado, e a administração pública burocrática, que torna o serviço público profissional e
baseado no princípio do mérito.

A Reforma da Gestão Pública de 1995-98 não subestimou os elementos patrimonialistas e clientelistas


ainda existentes em um Estado como o brasileiro, mas, ao invés de continuar se preocupando
exclusivamente com ele, como fazia a reforma burocrática desde que foi iniciada nos anos 1930, avançou
na direção de uma administração mais autônoma e mais responsabilizada perante a sociedade, a partir do
pressuposto que a melhor forma de lutar contra o clientelismo e outras formas de captura do Estado é dar
um passo adiante e tornar o Estado mais eficiente e mais moderno.

É preciso lutar contra a corrupção e o desperdício, mas essa luta não alcança êxito se nos limitamos a travar
a administração pública com controles e mais controles. Ao invés disso, é preciso tornar combinar
confiança com controle, dar mais autonomia ao gestor público, e fazê-lo, mas responsabilizado pelos seus
atos. Dessa forma, a reforma brasileira rejeitou a crença burocrática de que não se pode jamais colocar o
carro na frente dos bois, que, primeiro, é preciso completar a reforma burocrática para depois avançar na
da gestão pública. Ao aceitarmos esse tipo de crença, deveríamos também defender a tese que, primeiro,
deveríamos terminar a revolução mecânica para podermos entrar na eletrônica...

1º Princípio da Reforma da Gestão Pública:

Mais autonomia e responsabilidade aos administradores ou gestores;

Concorrência administrada visando a excelência;

Controle social.

2º Princípio da Reforma da Gestão Pública:

O Estado só deve executar diretamente as tarefas que são exclusivas de Estado, que envolvem o
emprego do poder de Estado ou que apliquem os recursos do Estado;
Distinguir as tarefas centralizadas de formulação e controle das políticas públicas e da lei, a serem
executadas por secretarias ou departamentos do Estado, das tarefas de execução, que devem ser
descentralizadas para agências executivas e agências reguladoras autônomas;

As três formas gerenciais de controle devem, naturalmente, ser aplicadas tanto às agências,
quanto às organizações sociais.

A Reforma da Gestão Pública de 1995/98 partiu do pressuposto que o Estado brasileiro já é democrático. A
descentralização envolvida nesse tipo de reforma, com a transferência de decisões para agências e para
organizações sociais, só é viável no contexto de uma sociedade dotada de imprensa livre e munida de
organizações públicas não-estatais com capacidade para exercer controle social, e, portanto, de tornar os
políticos e servidores públicos razoavelmente responsabilizados.

A Reforma da Gestão Pública de 1995/98 partiu do pressuposto que os altos servidores públicos ou o
seguimento público dirigente da classe média profissional têm um papel estratégico no desenvolvimento
do país. Por isso, ao adotar uma visão crítica da administração pública burocrática, e propor substituí-la
pela administração pública gerencial ou gestão pública, entendeu essa mudança como uma maneira de
valorizar o alto servidor público. Para isso, ao invés de pensar nele como um burocrata que aplica normas
rígidas, pensou nele como um gestor mais capacitado para tomar decisões com autonomia e
responsabilização.

Os gestores públicos devem ser relativamente poucos, apenas os necessários para executar atividades
exclusivas de Estado. Necessitam de uma especial proteção para poderem executar com autonomia suas
funções. Não faz sentido, portanto, contratar como servidores públicos estatutários trabalhadores que
realizam atividades que não envolvem poder de Estado. Os altos gestores públicos devem ser, como no
caso da administração burocrática, selecionados pelo mérito, bem treinados e bem pagos. Devem usar
algumas técnicas desenvolvidas na administração de empresas, mas não podem pensar como os
administradores privados.

Sua tarefa não é apenas pública, como afirma a administração burocrática, mas, ao contrário do que essa
versão da administração pública assegura, é uma atividade essencialmente política. O gestor público nas
democracias modernas não é um mero aplicador das leis e políticas públicas definidas pelos políticos
eleitos, mas alguém que toma decisões com autonomia tendo em vista o valor fundamental da política – o
interesse público.

Os gestores públicos e, cada vez mais, também os políticos eleitos, fazem parte de uma categoria social
ampla, de uma classe social que deriva seu prestígio e seus rendimentos não do capital, como o fazem os
capitalistas, nem do trabalho manual, como é o caso dos operários, mas do seu conhecimento técnico e
organizacional. Enquanto nas organizações públicas os gestores públicos dividem seu poder com os
políticos e com os cidadãos, nas organizações privadas dividem-no com os capitalistas. Não existe a
possibilidade de reformar o aparelho do Estado, substituindo gradualmente a administração pública
burocrática pela gestão pública, sem contar com a participação ativa dos gestores públicos e dos políticos.

São os agentes públicos, que, no núcleo estratégico do Estado, organizam e dirigem toda a organização
estatal, além de formular políticas ou governar. São os gestores públicos que, fazendo parte das carreiras
exclusivas de Estado, detém em alguma medida o poder de Estado. Se a administração pública burocrática
exigia administradores profissionais competentes, a gestão pública exige administradores profissionais
ainda mais competentes e mais prestigiados, porque auxiliam os políticos a desenhar instituições e políticas
públicas, se encarregam de sua implementação, controlam os recursos públicos, e dirigem agências
descentralizadas, devendo, em todas essas tarefas, tomar decisões continuamente.

Foi a competência da burocracia pública brasileira que permitiu ao Brasil ser o primeiro país em
desenvolvimento do mundo a começar sua reforma da gestão pública. A partir de 1995, um número grande
de administradores públicos vem sendo admitidos anualmente para todas as carreiras de Estado.

A Reforma da Gestão Pública de 1995/98 começou sob um clima fortemente adverso. A proposta de
reforma, que incluía uma emenda constitucional, foi inicialmente entendida como neoliberal e contrária
aos servidores públicos. Aos poucos, porém, através de um amplo debate público, toda a lógica da reforma
gerencial foi ganhando apoio, ao mesmo tempo em que a emenda constitucional que flexibilizava o
princípio da estabilidade no emprego dos servidores, foi sendo aperfeiçoada pelo debate e ganhando
legitimidade política. Três anos depois, a emenda foi aprovada quase na sua íntegra, recebendo um amplo
apoio da opinião pública.

Já se tornou claro que a reforma da gestão pública visa aprofundar a profissionalização dos servidores
públicos e valorizá-los, inclusive no plano da remuneração. A dificuldade tem origem, principalmente, na
falta de informação e de conhecimento por parte de boa parte dos dirigentes governamentais, que
assimilaram apenas parcialmente a nova cultura da gestão pública.

Sistemas de Administração Federal

O Sistema de Administração Financeira Federal visa o equilíbrio econômico-financeiro do Governo Federal,


dentro dos limites da receita e despesa públicas.

Compreende as seguintes atividades:

Programação financeira da União;

Administração de direitos e haveres;

Garantias e obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional;

Orientação técnico-normativa referente à execução orçamentária e financeira.

As atividades de programação financeira compreendem a formulação de diretrizes para descentralização


de recursos financeiros nos órgãos setoriais de programação financeira e destes para as unidades gestoras
sob sua jurisdição e a gestão da Conta Única do Tesouro Nacional, objetivando:
Assegurar às unidades gestoras, nos limites da programação financeira aprovada, disponibilidade
de recursos para execução de seus programas de trabalho;

Manter o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada.

Integram o Sistema de Administração Financeira Federal

Como órgão central:

Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda.

Como órgãos setoriais:

Unidades de programação financeira dos Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-


Presidência e da Casa Civil da Presidência da República.

Compete ao órgão central do Sistema de Administração Financeira Federal:

Zelar pelo equilíbrio financeiro do Tesouro Nacional;

Administrar os haveres financeiros e mobiliários do Tesouro Nacional;

Elaborar a programação financeira do Tesouro Nacional, gerenciar a Conta Única do Tesouro


Nacional e subsidiar a formulação da política de financiamento da despesa pública;

Gerir a dívida pública mobiliária federal e a dívida externa de responsabilidade do Tesouro


Nacional;

Controlar a dívida decorrente de operações de crédito de responsabilidade, direta e indireta, do


Tesouro Nacional;

Administrar as operações de crédito sob responsabilidade do Tesouro Nacional, incluídas no


Orçamento Geral da União;

Manter controle dos compromissos que onerem, direta ou indiretamente, a União junto a
entidades ou organismos internacionais;

Editar normas sobre a programação financeira e a execução orçamentária e financeira, bem como
promover o acompanhamento, a sistematização e a padronização da execução da despesa
pública;

Gerir, em conjunto com os órgãos do Sistema de Contabilidade Federal, o Sistema Integrado de


Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI);
Promover a integração com os demais poderes e esferas de governo em assuntos de administração
e programação financeira; e

Propor ao Ministro de Estado da Fazenda a indicação dos representantes do Tesouro Nacional nos
conselhos fiscais ou órgãos de controle equivalentes das empresas controladas, direta ou
indiretamente, pela União, acompanhando e orientando tecnicamente sua atuação.

Compete aos órgãos setoriais do Sistema de Administração Financeira Federal:

Propor ao órgão central do Sistema a programação financeira setorial;

Em relação ao órgão cuja estrutura administrativa integre:

Estabelecer sua programação financeira e a dos demais órgãos e entidades a ele vinculados;

Coordenar, orientar e acompanhar suas atividades de programação e execução orçamentária e


financeira, bem como dos demais órgãos e entidades a ele vinculados;

Prestar informações demandadas pelo órgão central do Sistema; e

Apoiar o órgão central do Sistema na gestão do SIAFI.