Le droit administratif

L’action administrative
L’accomplissement de l’activité administrative se matérialise par des actes juridiques et par
des opérations matérielles (qui sont destinés a exécuter des taches d’intérêt général).
Les procédés juridiques de l’administration se réfèrent :
-          L’acte administratif unilatéral qui singularise l’action de l’administration dans la
mesure où il résulte de la seule volonté de celle-ci .en ce sens l’administration a le pouvoir de
prendre de tels actes de manières unilatérales.
-          Le contrat qui conduit l’administration a conclure un accord avec les partenaires prives
(cocontractants) .ce type de contrat est soumis au régime du droit administratif, d’où
l’appellation « contrat administratif ».: l’adm peut conclure des contrats avec des partenaires
qui  seront soumis au droit prive on les appels alors les contrats prives de l’admin

chapitre I:    Les actes administratifs

unilatéraux :
L’acte administratif unilatéral constitue le procédé normal de l’action administrative.il peut
également être défini comme un acte juridique émanant d’une autorité administrative
susceptible de créer des effets de droit (droit et obligation) sans le consentement de son
cocontractant .cette définition nous permet de cerner les caractères de l’action administrative :
Les Caractères de l’acte administratifs unilatéral :

 L’unilatéralité de l’acte qui est pris par une seule autorité administrative qu’elle soit
personnelle ou collegiale, car certaines autorités collégiales peuvent édicter des actes
administratifs unilatéraux par exemple le cas des délibérations.

 le caractère juridique de l’acte qui le distingue de l’acte matériel destine a assurer les
opérations matérielles de l’administration. soumis au droit admini qui encadre son
élaboration, son existence juridique et sa fin.

Parmi les actes administratifs, il y a lieu de distinguer entre ceux n’ayant pas le caractère
d’une décision exécutoire et ceux constituant une décision exécutoire. Cette distinction revêt
donc l’importance particulière pour la mise en œuvre du contentieux administratif, dans la
mesure où le recours notamment dans le cas pour excès de pouvoir contre l’acte illégal de
l’administration.
I – acte administratif n’ayant pas un caractère de décision exécutoire.
     Ce sont des actes non créateurs d’effets juridiques même s’ils émanent d’une autorité
administrative : il peut s’agir d’actes préparatoire d’une décision tels que les avis, les rapports
de commission, les mesures d’ordre intérieur qui comprennent  entre autre  les circulaires et 
les directives.
Mais les circulaires posent un problème quant à leurs qualifications juridiques. Ce sont des
actes utilises très fréquemment par l’autorité administrative marocaine ; il s’agit d’instruction
adresses par les ministres destinées a leurs agents en vertu du pouvoir hiérarchique. sur la
manière de se comporter, d’organiser le service, ou d’interpréter de tel ou tel texte.
ces actes n’ont aucun d’effet sur les administres, toutefois, ils s’imposent aux agents de
service qui doivent respecter ses prescriptions. A ce titre la question qui mérite un éclairage
est de savoir dans quel cas un administré est en mesure d’intenter un recours pour excès de
pouvoir contre une circulaire.
Il existe en fait deux types de circulaires :

1. circulaires interprétatives : qui visent a rappeler et préciser les droits et obligations aux
agents ,les dispositions en vigueur .ces actes ne modifient pas donc  les droits et
obligations des administres, ni le statut des fonctionnaires.On dit qu’ils ne font pas
grief c'est à dire qu’ils ne sont pas susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir 
2. circulaires réglementaires : il arrive que la circulaire ajoute de nouvelles dispositions
en créant des droits, elle devient alors réglementaire est considéré par la jurisprudence
comme un acte administratif unilatéral : C E  arrêt du 29 janvier 1954 institution notre
dame du kreisker(le 1er arrêt considérant la circulaire comme étant un acte
administratif).

La jurisprudence en arrive à considérer  comme circulaire ayant un caractère réglementaire,

celle qui permet la mise en œuvre des droits des administres a sujétions (soumissions) ou
l’entoure  au contraire de garanties ce que confirme la C S dans 2 arrêts 25 mai 1968
barbatou  et 29 janvier 1969 ; l’arrêt  société electras maroquis , a propos de la circulaire de
l’office des changes.

D’un autre cote, les directives posent également un problème de qualification .elles sont
destinées à encadrer et orienter le pouvoir discrétionnaire de l’administration notamment pour
la prise de décision individuelle.
Le juge refuse de les considérées comme des actes administratifs (C E ,11 déc. 1970, crédit
foncier de France ; C E, 29 juin 1973, société gea).mais comme de simples mesures
d’orientation. Elles ne revêtent aucun caractère impératif dans la mesure où l’administration
peut y déroger.

II- les actes administratifs ayant le caractère de décision exécutoire.

Le caractère administratif de la décision exécutoire tient essentiellement à la qualité de
l’organe dont elle émane. Seules, en principe les autorités administratives détentrices de la
puissance publique, peuvent prendre des décisions exécutoires.
Les actes admin unilatéraux font l’objet de plusieurs classifications :
a)       La forme de l’acte : il peut être un décret, un arrêté, une délibération (décision admini
collégiale).
b)       L’auteur de l’acte : il peut émaner d’une autorité admin centrale, une collectivité locale
ou un établissement public ou encore un organisme prive investi d’une mission de service
public.
c)       la distinction entre acte réglementaire ou individuel reposant sur la portée de l’acte.
§  L’acte réglementaire est celui qui consacre une règle impersonnelle ou générale.
§  L’acte individuel ou non réglementaire s’adresse a une personne identifiée ou a plusieurs
personnes dont chacune est individualisé: qui statue soit pour une personne nommément
désignée(actes individuels,par exemple nomination d’un fonctionnaire)soit pour un cas
d’espèce (acte particulier,par exemple déclaration d’utilité publique ou dissolution d’un
conseil communal).

A-  Elaboration de l’acte administratif unilatéral.

L’édiction d’un acte admin unilatéral est soumise a des règles qui participent a sa validité
juridiques. Il y a d’abord les règles de compétence et des règles de forme.
La compétence :
 c’est une aptitude juridiquement conférée a une personne à édicté des actes ; donc à modifier 
l’ordonnancement juridiques.
Les règles de compétences sont généralement fixées par la loi fondamentale(constitution), «
n’importe quelle autorité administrative ne doit pas prendre n’importe quelle décision et a
n’importe quelle moment ».
Trois types de règles encadrant l’exercice de la compétence :
1.       La compétence  matérielle(en raison de la matière) : en ce sens que l’autorité adminis
ne peut intervenir que dans les matières qui lui sont attribuées par le texte l’instituant .
Mais ces compétences peuvent être aménagées par le procédé de la délégation pour assurer le
bon fonctionnement de l’adminis qui déroge aux principes « les compétences s’exercent mais
ne se délèguent pas  
»La délégation du pouvoir  est un acte par lequel une autorité supérieure confère à une
autorité subordonnée le pouvoir de prendre de décisions dans les matières qui lui sont
attribuées, la délégation entraine un dessaisissement de l’autorité délégante au profit de
l’autorité délégataire »elle suppose également un texte juridique c'est à dire  une disposition
d’habilitation légale : l’article 30 précise la délégation de décision du roi à certaines autorités ;
l’art 60 : le 1er ministre aux ministres.
La délégation du pouvoir concerne l’autorité admins et les fonctions exercées et elle demeure
même en cas de changement de titulaire.
La délégation de signature ne signifie pas un transfert de pouvoir au profit de l’autorité
délégataire, il s’agit seulement le droit de signer certains actes donc elle porte que sur l’aspect
matériel de l’acte, elle reste limitée dans son étendue. Elle exclut les décrets, les arrêtés
reglementaires.au Maroc elle est organisée par un texte général : le dahir du 10 avril 1957
modifie par le dahir du 25 aout 1958 notamment la délégation de signature par les ministres
(l’aménagement du pouvoir en raison de matière).
Par ailleurs la suppléance permet en cas d’empêchement de la personne titulaire de la
compétence d’exercer sa fonction, il doit être prévu par le texte qui attribue la compétence au
titulaire initial.
L’intérim constitue une mesure qui permet le remplacement du titulaire en cas
d’indisponibilité pour une période déterminée.
2.       La compétence territoriale(en raison du territoire) : lorsque l’autorité admini ne peut 
intervenir que dans le ressort territorial propre (dans le cadre d’une circonscription bien
déterminée).
3.       La compétence temporelle (en raison du temps): les autorités adminis ne peuvent
prendre des décisions qu’après leurs investitures. L’autorité qui prend la décision doit être
régulièrement habilite à le faire au moment ou elle la prend.

III.            Les formes et procédures de l’acte adm unilatéral :

L’acte adm unilateral comporte certains éléments qui le caractérisent .l’admt  n’est pas tenue
par les formes strictes puisque le processus décisionnel est libre ; cependant la procédure adm
non contentieuse se trouve de plus en plus encadrée par des textes qui imposent une grande
transparence dans l’action administrative.

1.       Formes de l’acte adm :

      a)  La forme écrite : l’acte adm unilat se présente normalement sous la forme d’un acte
écrit et signé de son auteur (la signature =l’authentification et l’identification).cependant une
décision peut être orale notamment une décision individuelle.
L’acte administratif  peut être implicite, et tacite si l’admit garde le silence pendant une
période déterminée ; le silence peut être interprété comme une décision de rejet ou
d’acceptation.
Cependant la forme écrite est requise pour la décision explicite comme les décrets ou les
arrêtés ministériels.
          b) Les motifs : (destines a éclairer l’administre sur les raisons de la décision qui le
concerne)
Ils constituent les faits objectifs antérieurs à la décision et qui lui servent de fondements
juridiques et logique .la loi N° 03-01 promulguée le 23 juillet 2002 relative a l’obligation de
motiver les décisions administrative ,oblige désormais l’administration à motiver ses
décisions individuelles défavorables(notamment celles liées à l’exercice des libertés publiques
ou celles présentant un caractère de police administrative, ou celles qui infligent les sanctions
administratives ou disciplinaires ,ou celles qui subordonnent à des conditions restrictives
particuliers à l’octroi d’une autorisation ou d’une attestation ou décision ou imposent des
suggestions non prévues par la loi ou les règlements ;les décisions qui  retirent ou abrogent
une décision créatrice de droits et enfin les décisions admin qui refusent un avantage dont
l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions pour
l’obtenir).
          c)   le visa :
         C’est une mention qui accompagne l’acte admin .il peut s’agir d’un moyen
d’information mais il peut être également un rappel de textes qui lui servent de bases
juridiques.
L’absence  du visa n’entraine pas l’irrégularité de l’acte mais dans le cas ou il n’y a pas de
texte qui le prévoit.
         d)    La signature et la date :
Une décision émanant  d’une autorité adm doit être signée et datée ; la signature constitue un
élément fondamentale de l’acte : celui-ci ne peut exister juridiquement qu’après avoir été
signe par son (ou ses) auteur(s).
         e)  Le contreseing: ( signature apposée sur un acte par un ou plusieurs ministres, à cote
de la signature du chef de l’état en vue de l’authentifier)
C’est une signature  prévue par la constitution pour certains actes (dahirs contresigne par le
1er  ministre) ; et les décrets contresignés par les ministres charges de leurs applications.
2.          Procédures des actes adm :
L’édiction d’un acte admin est soumise à des formalités qui lui assurent la transparence.

1. La procédure consultative :l’adm peut être amenée à consulter plusieurs organismes et

solliciter divers avis .l’avis peut être facultatif alors que l’avis obligatoire prévu par un
texte oblige l’adm a le solliciter sans pour autant le suivre.La consultation peut 
concerner les personnes intéressées notamment dans le cas de l’enquête publique
(l’enquête »de comodo in comodo » ; l’enquête sur les établissements publics).
2. L’avis conforme : il a pour effet de déposséder  le titulaire légal de l’acte et de le
transférer à l’organe consulté.Ex : la dépossession du permis de construire ,En matière
d’urbanisme la délivrance du permis de construire par le président du conseil
communal est soumise à la procédure de l’avis conforme du directeur de l’agence
urbaine. 
3. La procédure contradictoire : signifie qu’une décision adm qui risque de porter atteinte
à une situation individuelle ou ayant le caractère d’une sanction ne peut être prise qu’à
l’issue d’une procédure contradictoire. l’intéressé doit être informé des griefs qui lui
sont signifiés et doit pouvoir présenter sa défense .il s’agit d’un principe général du
droit applicable même si aucun texte ne le prévoit.

3-       L’entrée en vigueur de l’acte adm :

 1. Les modalités  de publicité de l’acte adm :
Le droit administratif organise les formalités d’information des administrés des décisions
prises par l’administration. On distingue deux procédés de publicité des actes administratifs.

   La publication des actes réglementaires (décret, arrêté) : Qui sont insérés au

Bulletin .Officiel ou diffusés par d’autres moyens (affichage ou publication dans les
journaux).
Art 55 de la charte communale, qui oblige et impose la publication des arrêtés de
signature et délégation de signature du  président de la commune.
Art 44 de la constitution, qui impose la publicité des décrets loi.

  La notification :qui concerne les décisions individuelles qui sont  notifiées aux
intéressés par voie de lettre.Parfois les deux procédés  publication et notification sont
adoptés (cas des promotions et nomination des fonctionnaires).

 
    2. Le non rétroactivité des actes admtfs :
C’est un principe  général du droit (C E 25 juin 1948 Ste journal l’aurore et CSA 9 mars 1964
arrêt kanoni driss), aussi il est prévu par l’art 4 de la constitution.
L’acte ne peut avoir des effets rétroactifs que lorsque une loi le prévoit (exception), d’autres
exceptions à ce principe concernent, dans certains cas, les décisions annulées pour excès du
pouvoir,
Les décisions d’approbations émises par l’autorité de la tutelle : la date d’effet est celle de la
décision approuvée.
 3.       L’exécution de l’acte administratif :
                L’exécution d’un acte administratif vise à traduire dans le fait, la situation juridique
qu’il crée. Deux hypothèses  se présentent à l’administration pour faire exécuter ses
décisions :

   D’une part le privilège du préalable : signifie que la décision administrative est

présumée conforme a la loi, ce qui entraine son exécution  immédiate .l’administration
n’a pas besoin de faire appel au juge pour faire exécuter une décision. Le recours pour
excès de pouvoir n’a pas d’effet suspensif puisque l’acte continue a produire ses
effets, le législateur a certes prévu la possibilité exceptionnelle d’un sursis à exécution
pour les décisions illégales, mais sous certaines conditions restrictives.

   L’administration  dispose d’autres moyens pour le respect de ses décisions en cas de

réticence de la part des administrés, elle dispose à ce titre du privilège de l’exécution
forcée ou exécution d’office. Celle ci n’est  possible qu’en absence pour
l’administration  d’autres voies pour exécuter  ses décisions, notamment le recours au
juge, des sanctions administratives ou pénales et lorsqu’un texte érige la désobéissance
en infraction. Le cas de l’art 609 alinéa 11 code de la procédure pénale, qui prévoit 
des peines d’amendes contre ceux qui contreviennent aux décrets et arrêtés légalement
pris par l’autorité administrative lorsque les infractions à ces textes ne sont pas
réprimées par des dispositions spéciales.
L’exécution d’office peut intervenir dans le cadre de violation de salubrité et de l’hygiène  
publique.
L’exécution forcée peut être prévu par le législateur, il en est ainsi de l’art 52 de la charte
communale qui confère au président du conseil communal le pouvoir de faire exécuter
d’office aux frais et dépens des intéressés, dans les conditions fixées par le décret en vigueur,
toute mesure ayant pour but d’assurer la sûreté ou la commodité des passages, la tranquillité,
la salubrité l’hygiène publique (ces conditions sont fixées par le décret du 26 mai 1980).
A ce titre le président peut demander de requérir à l’usage de la force publique pour assurer le
respect des arrêtés et décisions dans la limite de la législation en vigueur.
En matière d’urbanisme la loi 12-90 prévoit la démolition d’office aux frais du  propriétaire,
de toute édification sur le domaine public (art 81) ;de même si a l’expiration d’un délai fixe
par l’administration ,le contrevenant ne procède pas a la démolition des constructions
irrégulières ,l’autorité locale y procédera d’office et a ses frais (art 69).
La jurisprudence admet en générale le recours a la contrainte sous certaines conditions  qui
ont fait l’objet de conclusion du commissaire du gouvernement (commissaire du roi a la loi et
au droit : clarifie les points de droit, rend ses conclusions et ne prend pas part a la décision) ;
(tribunal des conflits du 2 décembre 1902).

   La décision à exécuter doit avoir sa base légale dans un texte de portée générale.
  Les mesures prises ne doivent –outre passes –le but cherche.
 L’urgence autorise l’administration à agir d’office sans avoir au préalable pris une
décision exécutoire qui serait heurté à la désobéissance du particulier
(exceptionnellement).

Le recours à la force s’exerce sous le control du juge, en effet, le recours à la contrainte peut
entrainer la responsabilité de l’administration en cas d’annulation  des mesures prises, il peut
même constituer une voie de fait lorsque la mesure porte sur la liberté fondamentale ou un
droit de propriété dont la suppression et du ressort du juge judiciaire.

 chapitre II : le contrat administratif

Section I : le contrat administratif
Le 2eme procédé juridique de l’adm réside dans le procédé contractuel ou contrat
administratif, qui est un acte administratif qui résulte d’un échange de consentement et
engendre par lui-même des droits et  obligations. Cette définition ne permet cependant que de
situer le contrat de l’adm,par rapport à l’acte administratif unilatéral dans la mesure ou les
contrats de l’administration ne sont pas nécessairement tous des contrats administratifs.
L’administration peut conclure avec des particuliers des contrats qui ne différent guerre de ce
que passent les personnes prives et qui sont soumis au droit prive .ce type de procédé
juridique très utilise permet aux collectivités publiques de se procurer des biens et services
indispensables a l’accomplissement de leur mission. A ce titre il y a lieu de distinguer entre
les contrats prives de l’administration qui sont dans  le cas marocain des dispositions du DOC
et les contrats administratifs qui sont soumis à des règles spécifiques qui consacrent la
supériorité de l’administration pour protéger l’intérêt de la collectivité qui se manifeste tant
sur le plan de leur formation et de leur effet que sur le plan de la responsabilité.
Section II : la distinction des contrats administratifs et des contrats de droit prive
La doctrine et la jurisprudence consacrent 3 critères pour identifier un contrat administratif :
•    la nature du contrat par détermination de la loi ;
•    par son objet qui est l’exécution d’un service public
•    la présence de clauses exorbitantes ou de régime exorbitant ;
1 - le 1er critère résulte de la volonté du législateur de faire soumettre certains contrats de
l’administration au régime du droit public.il en est ainsi de l’article 2 du décret  du 5 février
2007 qui fixe les conditions et les formes de passation des marches publics qui exclut de son
champ d’application les contrats que l’Etat est tenu de passer dans les formes et selon les
règles du droit commun.
Dans le même ordre d’idées l’article 52  du décret royal du  19 octobre 1965  approuvant les
cahiers des clauses …………………………………..
Relatif au marché public fait soumettre tout litige entre l’administration et l’entrepreneur aux
tribunaux statuant en matière administrative, cette disposition a disparu dans le nouveau
cahier de clauses administratives générales (ccag) des marches public du 4 mai 2OOO.
2 - Le critère organique : le critère du service public permet également d’identifier le contrat
administratif en ce sens que l’objet du contrat présente un caractère essentiel pour le service
public. Le contrat est admin quand Il fait participer directement le Co-contactant aux
fonctions d’un service pulic.la chambre administrative de la cour suprême a pose ce principe
avec clarté dans l’arrêt AHMED ben YOUSSEF du 9 AVRIL 1959.ce critère a été également
considéré par la jurisprudence dans CE 26 avril 1956  Epoux Bertin, l’objet du contrat a
constituer un critère pour le juge qui a servi en arrière plan a une autre formule utilisée pour
qualifier un contrat admi,en l’occurrence »la nature de l’emploi confie au co-contractant dans
l’arrêt EL HIHI med CSA du 9 juillet 1961 .
De même un bail conclu sur le domaine prive qui tend a la réalisation d’une mission de
service public est considéré comme un contrat admi, cour d’appel de rabat 29 juin 1962 sieur
Candela.
3 -  le critère des clauses exorbitantes : un contrat est qualifie de contrat administratif s’il
renferme des clauses exorbitantes   du droit commun, c.-à-d. des clauses qui diffèrent de
celles qui sont prévues par le contrat conclu entre les particuliers .l’adm qui dispose de cette
prérogative agit en tant que détentrice de la puissance public ;le conseil d’Etat en donne une
définition générale dans l’arrêt Stein du 20 octobre 1950 « c’est la clause ayant pour objet de
conférer des droits ou de mettre des obligations étrangères par leur nature a ceux qui sont
susceptibles d’être librement consenties par quiconque  dans le cadre des droits civils et
commerciaux ,relèvent ainsi de ces clauses qui font traditionnellement partie des régimes de
contrat de marche public ,le pouvoir de control, le pouvoir de sanction ,le pouvoir de
résiliation unilatérale sous certaines conditions, le pouvoir d’expropriation reconnu au co-
contractant  .
Section III : la formation des contrats administratifs (forme)
La diversité des contrats administratifs dépend de leur objectif. On peut relever cependant 2
catégories de contrats adm : le contrat de délégation de service public et le marche public.
Les contrats de marche public sont des contrats conclus par l’admi avec des personnes
publiques ou privées pour répondre à leur besoin en matière de travaux de fourniture et de
service.
A – les caractères généraux de contrat de marche public :
Le régime applicable à cette catégorie de contrat fut régi au Maroc par plusieurs textes dont le
décret du 14 octobre 1976 et le décret du 30 décembre 1998 qui a été remplace actuellement
par le décret du 5 février 2007 qui fixe les conditions ,les formes de passation de marche
public.
L’adoption de ce nouveau texte cherche à atteindre plusieurs objectifs notamment la
transparence et la moralisation ,                    marche public, le libre jeu de la concurrence ,la
performance de la gestion des marches publics, la garantie des droits des co contractants,la
simplification des procédures .le décret de 2007 régit ainsi les marches passes pour le compte
de l’Etat ,il les définit d’une manière précise(article 3 alinéa  )exclut de son champ
d’application les contrats de concessions ,service public et le marche d’ouvrage public ,le
contrat qui l’Etat est tenu de passer dans les formes et selon les règles du droit commun (une
décision du 1er ministre en date 18 septembre 200 )arrête une liste
Les cessions des biens et les prestations   entre service de l’état régis par la législation et la
réglementation en vigueur – l’article 15 du décret de 2007 que les marches sont des contrats
écrites (1er caractère général)les cahiers de charge sont les éléments constitutifs ,le décret
impose la forme écrite qui est généralement requise pour les marches publics sauf pour les
marches de faibles     qui concernent les acquisitions nécessaires au   de l’ad dont le montant
ne dépasse pas 200.000 dh.ces marches sont passes sur bon de commande et sont livrables
immédiatement.