Vous êtes sur la page 1sur 24

Giacomo Oberto

Secrétaire Général Adjoint de l’Union Internationale des Magistrats


Magistrat de Cassation
Juge au Tribunal de Turin
 

L’indépendance de la
magistrature 
dans l’expérience
de l’Union Internationale
des Magistrats*
 
 
 
 
SOMMAIRE : 1. Le droit à un juge indépendant et impartial comme
droit fondamental de l’homme. Indépendance de la
Magistrature et séparation des pouvoirs. – 2. L’autonomie de la
justice dans sa gestion et l’indépendance du pouvoir judiciaire :
leurs différentes formes. – 3. L’autonomie de la justice et
l’indépendance du ministère public. – 4. Principes
internationaux concernant l’indépendance du pouvoir
judiciaire comme garantie du respect des droits de l’homme et
des libertés fondamentales. – 5. L’Union Internationale des
Magistrats : sa structure et ses activités. – 6. Le rôle de l’Union
Internationale des Magistrats dans la sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales. – 7. Le rôle de l’Union
Internationale des Magistrats dans la sauvegarde de
l’indépendance du pouvoir judiciaire. Le rôle de la Première
Commission d’Etude. – 8. Suite. Le rôle des Groupes Régionaux.
– 9. Suite. Les rapports avec les institutions internationales.
 
 
 
1. Le droit à un juge indépendant et impartial comme
droit fondamental de l’homme. Indépendance de la
Magistrature et séparation des pouvoirs.
 
La Déclaration Universelle des Droits de l’homme,
adoptée par l’Assemblée des Nations Unies en 1948, stipule,
dans son art. 10, que « dans la détermination de ses droits et
obligations et de toute charge criminelle contre lui », chacun
a le droit d’être jugé par « un tribunal indépendant et
impartial ». Ce même principe est repris par la Convention
Européenne pour la sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950
(art. 6).
L’indépendance du pouvoir judiciaire constitue l’un des
principes fondamentaux sur lesquels se fonde ce
qu’aujourd’hui on appelle l’ « Etat de droit » ; il est très
étroitement rattaché au principe de la séparation des
pouvoirs : législatif, exécutif et judiciaire. Ce postulat,
élaboré par Montesquieu au XVIIIe siècle, vise à assurer aux
citoyens le plus haut degré possible de liberté, tout en
gardant l’efficacité pratique du système juridique par le biais
d’un pouvoir indépendant, auquel revient la tâche
d’appliquer la loi et de veiller qu’il n’y ait aucune distorsion
dans la traduction des règles abstraites dans un acte concret
ayant incidence directe dans la sphère individuelle.
En effet, cela n’aurait pas de sens de parler
d’indépendance du pouvoir judiciaire si le juge était le même
organe possédant le pouvoir de faire les lois ainsi que de les
interpréter et les appliquer. Comme l’observait déjà
Montesquieu dans son essai « De l’esprit des lois », il n’y a
pas de liberté si le pouvoir judiciaire n’est pas séparé du
pouvoir législatif ni du pouvoir exécutif. Tout serait perdu –
ajoutait ce grand philosophe – si une seule personne, ou un
seul corps de notables, de nobles ou du peuple exerçait ces
trois pouvoirs : celui de faire les lois, celui d’exécuter les
résolutions publiques et celui de punir les délits ou de
trancher les controverses des particuliers.
Donc, cette indépendance du juge lui est donnée par la
loi non pas dans l’intérêt de celui-ci, mais uniquement afin
de mieux protéger les droits des individus qui espèrent
pouvoir obtenir de lui justice.
 
 
2. L’autonomie de la justice dans sa gestion et
l’indépendance du pouvoir judiciaire : leurs différentes
formes.
 
Tout d’abord je voudrais observer qu’un problème
d’autonomie et d’indépendance ne se pose pas seulement
pour le pouvoir judiciaire considéré globalement, mais aussi
pour chaque magistrat. On peut donc parler soit d’autonomie
et d’indépendance de la magistrature, soit d’autonomie et
d’indépendance des magistrats. En effet, les systèmes des
différents pays devraient se soucier d’assurer non seulement
l’indépendance de la magistrature envers les autres pouvoirs
de l’Etat, mais aussi l’indépendance du magistrat vis-à-vis
d’autres sujets de la vie économique et sociale et même à
l’intérieur du pouvoir judiciaire (on parle à ce propos
d’indépendance « interne »).
En premier lieu pensons à l’indépendance du juge vis-à-
vis des parties du procès : tous les codes de procédure du
monde stipulent un devoir d’abstention ou bien la possibilité
de récusation, lorsque le juge ne se trouve pas en état de
trancher son affaire de façon impartiale.
Pensons, en deuxième lieu, à la nécessité de
sauvegarder l’indépendance du magistrat à l’intérieur même
du corps de la magistrature, afin d’en assurer l’impartialité
la plus absolue : il est évident que l’application à la
magistrature des règles de la hiérarchie qui gouvernent, par
exemple, l’organisation du pouvoir exécutif ou de certaines
branches de celui-ci (armée, préfectures, police, etc.)
compromettrait l’objectivité de son jugement. Ici, une
possible solution consiste à confier les pouvoirs qui
normalement reviendraient au chef à un autre organisme,
tel que, par exemple, un Conseil Supérieur de la
Magistrature, qui réaliserait ainsi deux tâches à la fois : la
sauvegarde de l’indépendance « externe » de la magistrature
(notamment vis-à-vis des autres pouvoirs de l’Etat) et la
protection de l’indépendance «  interne  » des magistrats
(notamment par rapport à leurs « supérieurs »).
On pourra encore citer le problème éternel de
l’indépendance des magistrats vis-à-vis des pouvoirs de
l’économie et de la finance. Déjà La Fontaine (Les animaux
malades de la peste) se plaignait du fait que « Selon que vous
serez puissant ou misérable, les jugements de cour vous
rendront blanc ou noir  ». Ici il suffira de mentionner le fait
que tous ou presque tous les statuts des pouvoirs judiciaires
du monde interdisent aux magistrats d’exercer des activités
telles qu’entrepreneur, commerçant, membre d’un conseil
d’administration d’une société, etc. Mais c’est justement pour
cette raison qu’il faut aussi garantir aux magistrats une
rémunération adéquate ainsi qu’un statut personnel tout à
fait particulier (j’oserai même employer le mot : privilégié),
qui puisse les mettre à l’abri de toute influence externe.
Pour indiquer une autre forme d’indépendance des
magistrats on pourra maintenant parler de l’indépendance
vis-à-vis des partis politiques. A titre d’exemple, l’art. 98 de la
Constitution italienne prévoit la possibilité que la loi
ordinaire fixe des limites à l’inscription aux partis politiques
pour les magistrats. Cette loi, en effet, n’a été approuvée
qu’en 2005. Pourtant, le «  code de déontologie des
magistrats  », approuvé en 1994 par l’Association Nationale
des Magistrats italiens, prescrivait déjà aux magistrats
faisant partie de cette association (à peu près le 90% des
magistrats italiens) d’ «  éviter toute relation avec des
centrales de pouvoirs, de partis ou d’entreprises, susceptibles
d’influencer l’exercice de [leurs] fonctions ou d’altérer [leur]
image ». En tout cas, il est évident que des simples limites à
l’inscription aux partis politiques, et même une interdiction
totale à cet égard, ne suffiraient pas. Ce qu’il faut éviter c’est
que le magistrat s’engage concrètement dans l’activité
politique.
En conclusion de ce premier aperçu de caractère
introductif je voudrais encore citer deux formes
d’indépendance, tout à fait nouvelles.
D’abord, l’indépendance des magistrats vis à vis des
média. La tendance à la médiatisation de l’activité de la
magistrature, surtout dans le secteur pénal a récemment pris
des proportions préoccupantes dans tous les pays du monde.
Le risque est désormais que le magistrat se laisse
conditionner dans son activité par le journaliste, surtout
quand il s’agit de magistrats qui visent une carrière politique
ou même une élection au Conseil Supérieur de la
Magistrature.
La dernière forme d’indépendance que je voudrais
mentionner est l’indépendance de l’ignorance. «  D’un
magistrat ignorant – disait La Fontaine (L’âne portant des
reliques) – c’est la robe qu’on salue  ». Si l’on veut donc que
cette robe abrite un magistrat respecté par les justiciables et
tout à fait libre dans son jugement, il faut que ce magistrat
ait une bonne connaissance des matières qu’il devra traiter.
Un magistrat bien formé est un magistrat plus indépendant.
D’autre part, il ne faudra pas oublier que la formation
constitue désormais l’objet d’un véritable droit du magistrat
européen. Je voudrais mentionner ici la Recommandation
issue du Comité des ministres du Conseil de l’Europe en
matière d’indépendance, efficacité et rôle des juges
(Recommandation n° R(94) 12 du Comité des ministres du
Conseil de l’Europe aux Etats membres sur l’indépendance,
l’efficacité et le rôle des juges, Principe III, 1, a.), selon
laquelle il faut «  recruter suffisamment de juges et (...) leur
permettre d’acquérir toute la formation nécessaire, par
exemple une formation pratique dans les tribunaux et, si
possible, auprès d’autres autorités et instances, avant leur
nomination et au cours de leur carrière. Cette formation
devrait être gratuite pour le juge et porter, en particulier, sur
la législation récente et la jurisprudence. Le cas échéant,
cette formation devrait inclure des visites d’études auprès
des autorités et des tribunaux européens et étrangers ».
 
 
3. L’autonomie de la justice et l’indépendance du
ministère public.
 
Un juge indépendant ne suffit pas à faire une justice
indépendante, si le parquet, le ministère public – c’est-à-dire
l’organe qui à le pouvoir, au moins en matière criminelle, de
mettre en mouvement la justice – ne l’est pas.
C’est justement pour la raison que les magistrats du
ministère public assurent l’égalité des citoyens devant la loi,
qu’ils doivent pouvoir exercer leurs fonctions de façon
autonome par rapport au pouvoir politique. Ainsi le principe
selon lequel les juges ne son soumis qu’à la loi doit
s’appliquer aussi aux magistrats du ministère public.
Comme les enquêtes sur la corruption dans plusieurs
pays l’ont démontré, étant donné qu’il s’agit souvent
d’enquêter sur des délits commis par de centres de pouvoir
économique, financier, politique, il est tout à fait nécessaire
que le parquet puisse mener ses enquêtes (et diriger la police
judiciaire) en toute indépendance par rapport au
gouvernement. Peu importe la garantie d’indépendance des
juges s’il y a la possibilité que le pouvoir exécutif, en
exerçant un contrôle sur les ministères publics, en empêche
dans la pratique les enquêtes.
La règle du jeu démocratique, l’égalité des citoyens face
à la loi exigent que d’éventuels abus du pouvoir politique
soient dévoilés et sanctionnés. C’est donc pour cette raison
que même dans le pays ou existe encore un lien entre
pouvoir exécutif et parquet, on cherche de plus en plus de
couper ce cordon ombilical. Il est intéressant à ce propos de
signaler que l’art. 18.2 du Corpus Juris portant dispositions
pénales pour la protection des intérêts financiers de l’Union
Européenne, décrète que le Ministère Public Européen «  est
indépendant tant à l’égard des autorités nationales qu’à
l’égard des organes communautaires ».

 
4. Principes internationaux concernant l’indépendance
du pouvoir judiciaire comme garantie du respect des
droits de l’homme et des libertés fondamentales.
 
Au cours de ces dernières années de nombreux
colloques et congrès, organisés par des associations et des
organismes internationaux (parmi lesquels, notamment,
l’Union Internationale des Magistrats) ont centralisé leurs
efforts à l’étude de systèmes visant à assurer l’indépendance
de la magistrature, comme le seul instrument qui puisse
assurer à tout citoyen le droit à un procès équitable et
impartial.
Plusieurs déclarations solennelles à ce sujet se trouvent
dans les actes de congrès internationaux, conférences,
séminaires.
Les résultats les plus intéressants de ce processus
d’internationalisation procédant des principes sur la
protection de droits de l’homme peuvent ainsi être résumés :
- La Déclaration Universelle des Droits de l’homme,
adoptée par l’Assemblée des Nations Unies en 1948 et la
Convention européenne sur les droits de l’homme de 1950,
qu’on a déjà mentionné ;
- La Convention internationale sur les droits civils et
politiques de 1966 ;
- Les Principes fondamentaux sur l’indépendance de la
magistrature élaborés en 1985 par l’ONU et les Procédures
pour leur efficace mise en oeuvre (1989) ;
- Le Statut du Juge en Europe, élaboré et approuvé en
1993 par l’Association Européenne des Magistrats - Groupe
Régional de l’Union Internationale des Magistrats ;
- La Recommandation n° R (94) 12 du Comité des
ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres sur
l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges ;
- Le Statut du Juge Ibéro-Américain, élaboré et approuvé
en 1995 par le Groupe Régional Ibéro-Américain de l’Union
Internationale des Magistrats ;
- Le Statut du Juge Africain, élaboré et approuvé en 1995
par le Groupe Régional Africain de l’Union Internationale des
Magistrats ;
- La Charte européenne Sur le statut des juges,
approuvée par le Conseil de l’Europe à Strasbourg les 8 - 10
juillet 1998 ;
- Le Statut Universel du Juge, approuvé à l’unanimité
par le Conseil Central de l’Union Internationale des
Magistrats lors de sa réunion à Taipeh (Taiwan) le 17
novembre 1999 ;
- La Résolution du Parlement européen sur le rapport
annuel sur le respect des droits humains dans l’Union
européenne (1998 et 1999) (11350/1999 - C5-0265/1999 -
1999/2001(INI)), adoptée le 16 mars 2000 (qui « recommande
aux États membres de garantir l’indépendance des juges et
des tribunaux par rapport au pouvoir exécutif et de faire en
sorte que la nomination du personnel de ces derniers ne soit
pas motivée par des raisons politiques »).
- La «  Charte des Droits fondamentaux de l’Union
européenne  », approuvée à Nice le 7 décembre 2000, qui, à
l’article 47 (Droit à un recours effectif et à accéder à un
tribunal impartial), alinéa 2, stipule que «  Toute personne a
droit à ce que sa cause soit entendue équitablement,
publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal
indépendant et impartial, établi préalablement par la loi ».
- L’avis Nr. 1 (2001) du Conseil Consultatif de Juges
Européens (CCJE) du Conseil de l’Europe.
Parmi les Principes fondamentaux sur l’indépendance
de la magistrature élaborés en 1985 par l’ONU on pourra
signaler les suivants :
« 1. L’indépendance du pouvoir judiciaire sera garantie
par l’État et encadrée dans la Constitution ou dans les lois du
pays. Il est du devoir de toute institution - soit-elle ou non
gouvernementale - de respecter et observer l’indépendance
de la magistrature.
2. Le pouvoir judiciaire tranchera les affaires de façon
impartiale, sur la base des faits et conformément à la loi,
sans aucune restriction, influence indue, contrainte, menace
ou intervention, soit directe ou indirecte, de toute part dont
elle arrive, ou pour n’importe quelle raison.
3. Le pouvoir judiciaire aura la juridiction sur toute
question de nature judiciaire et aura l’autorité exclusive de
décider si une question qui lui a été soumise relève de sa
compétence, telle qui a été définie par la loi.
4. Il n’y aura aucune interférence indue dans les
procédures judiciaires (...).
5. (...)
6. Le principe de l’indépendance du pouvoir judiciaire
confère aux juges le droit et le devoir d’assurer que les
procès soient conduits équitablement et que les droits des
parties soient respectés.
7. Chaque Etat membre est obligé de fournir des
ressources adéquates à la magistrature pour lui permettre
d’accomplir correctement ses fonctions ».
 
 
5. L’Union Internationale des Magistrats : sa structure et
ses activités.
 
Dans le cadre de l’internationalisation des principes sur
l’indépendance du pouvoir judiciaire il faudra aussi dire
qu’un rôle de plus en plus actif est joué par l’Union
Internationale des Magistrats.
L’Union Internationale des Magistrats (UIM), dont j’ai
l’honneur d’être un des Secrétaires Généraux Adjoints, a été
fondée en 1953 à Salzbourg (Autriche) à l’issue de la Seconde
Guerre mondiale, pour instaurer une meilleure compré-
hension entre les systèmes judiciaires des pays membres.
Il s’agit, plus exactement, d’une organisation
internationale professionnelle apolitique, non
gouvernementale, qui groupe non pas des individus, mais
des associations nationales de magistrats, dont l’admission
est décidée par son Conseil Central. Aux termes du statut de
l’UIM, les associations adhérant à l’Union doivent être des
associations de magistrats qui se sont formées librement et
qui sont représentatives de la magistrature de leurs pays. En
plus, les systèmes juridiques des pays adhérents doivent
assurer à leur intérieur une vraie indépendance du pouvoir
judiciaire.
Le but principal de l’Union, dont le siège est fixé
statutairement à Rome, est la sauvegarde de l’indépendance
du Pouvoir Judiciaire, condition essentielle de la fonction
juridictionnelle et garantie des droits et des libertés de
l’homme. Les autres buts de l’UIM sont les suivants:
- sauvegarder la position constitutionnelle et morale du
Pouvoir Judiciaire ;
- élargir et perfectionner les connaissances et la culture
des Magistrats en les mettant en contact avec leurs collègues
d’autres pays et en leur permettant de connaître les
organisations étrangères et leur fonctionnement, ainsi que
les droits étrangers, spécialement dans leur application ;
- étudier en commun certains problèmes juridiques afin
d’arriver, tant dans l’intérêt national que dans celui des
communautés régionales ou universelles, à une meilleure
solution de ceux-ci.
L’UIM comprend aujourd’hui 69 associations ou
groupements représentatifs nationaux dans les cinq
Continents. L’organe délibérant de l’UIM est le Conseil
central, composé par les représentants des associations
membres, qui se réunit annuellement, si possible chaque fois
dans un pays différent. L’organe administratif est le Comité
de la Présidence, dirigé par un Président élu tous les deux
ans, comme les autres membres du même Comité, composé
par du Président, de six Vice-présidents et du dernier
Président, pour une période de deux ans. Le Président
représente l’Union Internationale des Magistrats dont il en
assure la direction.
L’UIM a un statut consultatif auprès des Nations Unies
(Conseil Economique et Social et Bureau International du
Travail) et auprès du Conseil de l’Europe.
L’Union a quatre Commissions d’Etude, qui traitent
respectivement des problèmes de la justice et du statut des
magistrats (Première Commission), du droit civil et de la
procédure civile (Deuxième Commission), du droit pénal et
de la procédure pénale (Troisième Commission), du droit
public et social (Quatrième Commission). Elles se composent
des délégués des associations membres et, en règle générale,
se réunissent une fois par an, en même temps que le Conseil
Central. Sur la base des rapports que leurs membres ont eu
soin de rédiger auparavant et dont l’échange se fait par
courrier, les Commissions étudient des questions d’intérêt
commun pour la justice dans tous les pays, considérées du
point de vue comparé et transnational.
L’Union comprend aussi quatre Groupes Régionaux: a)
l’Association Européenne des Magistrats; b) le Groupe Ibéro-
Américain; c) le Groupe Africain; d) le Groupe Asiatique,
Océanique et Nord-américain (ANAO).
Lors des réunions et des congrès les pays membres
essaient d’avoir une meilleure connaissance du pays où ils
tiennent leurs conférences, de son système judiciaire, des
problèmes que rencontrent les magistrats. Des pétitions et
des recommandations sont prises lors des  conclusions à
chaque congrès.
 
 
6. Le rôle de l’Union Internationale des Magistrats dans
la sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales.
 
Au fil de ces dernières années l’UIM a déployé des
nombreuses initiatives concernant les droits de l’homme. On
peut mentionner ici, entre autres, les travaux des
Commissions d’étude, qui ont souvent porté sur des thèmes
très étroitement liés à ces sujets.
Par exemple, déjà en 1965, dans sa réunion de Megève,
la Première Commission se penchait sur le thème des droits
de l’homme devant les juridictions nationales. En 1972, à
Düsseldorf, c’était à la Troisième Commission d’étudier les
problèmes posés par la protection de la liberté personnelle
au cours des enquêtes de police et des enquêtes
préliminaires.
Treize ans plus tard (1985), la réunion d’Oslo de la
Première Commission est consacrée aux rapports entre
l’organisation judiciaire et les droits de l’homme. Les
conclusions rédigées à l’issu de cette rencontre touchent les
problèmes liés au droit des accusés de se faire assister par
des interprètes, des traducteurs ou des conseils, en
application du principe de l’ « égalité des armes » devant le
juge. Les sujets – de très vive actualité – des écoutes
téléphoniques et de la création d’une Cour supranationale en
matière de protection des droits de l’homme sont aussi
abordés. En 1987 à Dublin la même Commission se penche
sur le thème du respect des droits de l’homme dans les
procédures disciplinaires à l’encontre des magistrats.
Le sujet de l’accès à la justice forme l’objet des débats de
la réunion de São Paulo en 1993, au cours de laquelle la
Première Commission souligne l’importance de garantir à
tout citoyen un accès au juge, mais aussi les difficultés de
réalisation concrète de ce principe, en considération, d’un
côté, des coûts des procédures, et d’autre côté, de la nécessité
d’éviter une « explosion » du contentieux qui ne puisse pas
être gérée par le pouvoir judiciaire. Au cours de la même
réunion, la Commission étudie aussi les problèmes liés à
l’assistance judiciaire et à la possibilité que les parties d’un
litige se défendent elles-mêmes.
L’application des droits fondamentaux dans les règles
de procédure civile est débattue par la Deuxième
Commission d’Etude dans sa réunion d’Amsterdam en 1996.
En particulier, les discussions au sein de cette rencontre font
ressortir la nécessité de sauvegarder dans les procès civils
des droits primordiaux, tels que le droit à l’action, au « juge
naturel », à l’indépendance et à l’impartialité du juge, le droit
à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable, le
droit à la contradiction, le droit à l’aide judiciaire gratuite
aux plus démunis, le droit à la motivation des jugements, le
droit de se pourvoir en appel ou en cassation contre tout
jugement défavorable.
La Quatrième Commission, de son côté, a abordé des
thèmes tels que le droit de grève (1999), les travailleurs
migrants (2001), le travail des enfants (2003).
Au cours des dernières années la Troisième Commission
d’Etude s’est elle aussi souvent penchée sur des matières
étroitement liées aux droits de l’homme. On pourra évoquer,
entre autres, le sujet de la protection des droits de l’homme
au cours de l’enquête de police (1995), celui de la justice
réparatrice et de la situation de la victime en droit pénal
(2004), ou le thème de la sentence pénale (2005). Toujours en
matière de défense des droits de l’homme on pourra encore
mentionner les efforts déployés par l’UIM afin d’appuyer la
résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies n°
5/207 du 17 décembre 1996, qui a entamé la procédure de
constitution d’une Cour Internationale Permanente pour les
crimes de guerre.
En 2001 le Conseil Central de l’UIM a approuvé une
recommandation sur la corruption dans le milieu de la
justice, après quoi le Comité de la Présidence a installé un
Comité Consultatif Permanent composé de juges présentant
le plus haut degré d’éthique professionnelle et de prestige,
chargé de donner des avis aux autorités nationales sur la
manière de faire face à la corruption et aux fausses
allégations de corruption dans le milieu judiciaire.
 
 
7. Le rôle de l’Union Internationale des Magistrats dans
la sauvegarde de l’indépendance du pouvoir judiciaire.
Le rôle de la Première Commission d’Etude.
 
L’activité de l’Union Internationale dans le domaine de la
sauvegarde de l’indépendance du pouvoir judiciaire se
déploie actuellement sur trois niveaux. Le premier est
représenté par l’effort d’élaboration théorique et
conceptuelle au sein de la Première Commission d’étude ; le
deuxième est constitué par le travail effectué «  sur le
terrain » par les Groupes Régionaux ; le troisième est celui de
la coopération avec des organes internationaux tels que
l’ONU, le Conseil de l’Europe et l’Union Européenne.
Commençant par le premier aspect, on pourra
remarquer que la Première Commission a souvent abordé
des thèmes très étroitement liés au sujet de l’indépendance
du pouvoir judiciaire, tels que le recrutement et la formation
des magistrats (1996), les relations entre le pouvoir judiciaire
et les autres pouvoirs de l’état (1999), l’indépendance
« interne » du juge au sein de sa propre organisation (2000),
le statut des chefs de juridiction (2001), le rôle et les fonctions
des conseils supérieurs de la magistrature (2003), les
principes de la déontologie judiciaire et sa mise en œuvre
(2004), les rapports entre gestion des juridictions et
indépendance (2005). Les recommandations élaborées et
approuvées sur ces sujets sont disponibles sur le site web de
l’UIM (http://www.iaj-uim.org). Elle constituent d’une
certaine façon une forme de concrétisation des principes
proclamés dans le Statut Universel du Juge, approuvé en
1999, ainsi qu’une application de ces règles dans les
différents aspects par rapport auxquels l’indépendance du
pouvoir judiciaire peut être mise en discussion  :
recrutement, affectation, formation (initiale et continue),
carrière, promotions, mutations, procédures disciplinaires et
éthique des magistrats.
Parmi les nombreuses conclusions élaborées à ce sujet je
voudrais rappeler ici celles approuvées en 2005, sur le thème
du budget des juridictions. A ce propos on pourra souligner
que la Première Commission de l’UIM ne s’est pas bornée au
simple constat que le pouvoir judiciaire et les juridictions,
étant un rouage essentiel de l’Etat, doivent recevoir des
moyens financiers suffisants pour jouer leur rôle même si,
au niveau de cet Etat, ces moyens peuvent manquer  ; elle
s’est par contre efforcée d’élaborer et de proposer de
nouvelles idées, parfois contraires à la pratique suivie par
des nombreux pays du monde.
Elle a remarqué, par exemple, qu’une «  pénurie de
ressources (nombre de juges, de personnel) pourrait avoir
une influence négative sur leur manière impartiale de traiter
leurs affaires en demandant aux juges de devenir
des  ‘fabricants’ de décisions plutôt que de rendre des
décisions soignées, fondées en droit et en fait  ». Le pouvoir
judiciaire devrait ainsi «  avoir le droit de participer au
processus budgétaire et à l’attribution des ressources  »,
tandis que la pratique «  d’allocation de budgets propres à
certains juges ou collégialités de juges  » devrait être
supprimée, dans la mesure où elle représente « un danger
pour l’indépendance judiciaire », du moment que « le juge ne
doit pas prendre en considération les aspects budgétaires de
sa décision  » et que «  Les considérations budgétaires ne
doivent pas mettre en danger, directement ou indirectement,
la fonction juridictionnelle ».
La Commission a aussi pris une position très nette contre
la pratique (qui est en train de se répandre en Europe en ce
moment) de prévoir des «  incitations sous quelque forme
salariale que ce soit, comme une prime liée à la
rémunération des juges (normes de charges de travail pour
les juges et systèmes de primes reliées au salaire)  ». Elle a
remarqué à ce propos que ces primes pourraient
sérieusement mettre en danger l’indépendance judiciaire, du
moment que les parties et le public «  pourraient avoir le
sentiment que les normes de charges de travail et les
considérations financières des juges ont une influence sur
l’impartialité de la décision ».
 
 
8. Suite. Le rôle des Groupes Régionaux.
 
On a déjà dit qu’un rôle de plus en plus important est
joué sur le terrain de la sauvegarde de l’indépendance de la
magistrature par les quatre Groupes Régionaux constitués au
sein de l’UIM. Il serait impossible de mentionner ici toutes les
initiatives menées dans ce domaine par ces organes, dont la
richesse du travail et des débats n’a pas cessé de s’accroître
au cours de ces dernières années. A ce propos on peut
vraiment dire que les Groupes Régionaux ont «  fait vivre  »
les dispositions du Statut Universel du Juge, par le biais de
l’élaboration de Statuts régionaux, ainsi que de l’approbation
de plusieurs dizaines de résolutions, recommandations, avis
sur des questions propres aux pouvoirs judiciaires de
certains pays déterminés, ou bien communes à tous les
systèmes de chacune des régions concernées.
Pour ce qui est en particulier du Groupe Européen, ou
Association Européenne des Magistrats (AEM), on pourra
souligner que l’adhésion (à partir de 1993) de nombreux
pays de l’ancien bloc communiste a souvent fait surgir des
questions de rapports (parfois très tendus) avec des pouvoirs
exécutifs issus de traditions et cultures juridiques qui
n’avaient jamais connu ou pratiqué auparavant le respect
pour l’indépendance du pouvoir juridictionnel. L’AEM a donc
créé à son sein des groupes de travail, dont un spécialement
consacré aux problèmes d’indépendance de la magistrature
dans les différents pays membres (surtout dans ceux de
l’Europe Centrale et Orientale). Ces groupes de travail ont
toujours préparé les discussions au sein de l’AEM sur des
thèmes tels que les réformes législatives visant à limiter le
pouvoir et les attributions des organes d’auto-administration
de la magistrature, à instituer des formes de contrôle de la
part de l’exécutif, à réduire les salaires des magistrats, etc.
On pourra encore ajouter à ce sujet qu’au cours de ces
dernières années, ces questions – qu’auparavant on croyait
limitées aux «  nouvelles démocraties  » – se sont répandues
aussi à des pays tels que l’Italie, la France ou l’Espagne. On
pourra citer ici les déclarations issues de l’AEM au sujet des
récentes réformes du pouvoir judiciaire en Italie, ou bien sur
le nouveau système des « primes modulables de rendement »
en France, en Suède, etc.
Le Groupe Ibéro-Américain aussi s’est penché plusieurs
fois sur la situation du pouvoir judiciaire en Amérique
Latine. On pourra mentionner à ce propos plusieurs
déclarations concernant différents pays. Ces documents ont
parfois ouvert la voie à des missions effectuées par le
Président de l’UIM (accompagné du Président du Groupe et
d’autres magistrats) afin d’étudier de près les problèmes de
plusieurs pays sud-américains et de les discuter avec les
autorités locales.
Le Groupe Africain, de son côté, a appuyé, entre autres,
la lutte engagée par les associations de magistrats au Sénégal,
en Cote d’Ivoire, au Burkina Faso ou au Niger, visant à
empêcher l’approbation de projets de lois qui auraient pu
porter atteinte à l’indépendance de la magistrature, par
rapport, par exemple, au pouvoir du ministre de la justice
dans le domaine des mutations des magistrats. En certains
cas, l’intervention du Groupe a contribué à faire en sorte que
les associations nationales soient associées (ou au moins
entendues) au procès d’élaboration des lois concernant le
pouvoir judiciaire.
 
 
9. Suite. Les rapports avec les institutions
internationales.
 
Le troisième volet de l’action de l’UIM pour la protection
de l’indépendance judiciaire concerne les rapports avec les
institutions internationales. Ici on pourra faire mention des
relations que le Président, le Comité de la Présidence et le
Secrétariat Général de l’UIM viennent de nouer à Genève
avec le bureau du Haut Commissaire de l’ONU pour les
Droits de l’Homme, ainsi qu’avec le Rapporteur Spécial de
l’ONU sur l’Indépendance des Juges et des Avocats. A cette fin
le Conseil Central de l’UIM, sur proposition du Comité de la
Présidence, a décidé de désigner des représentants
permanents auprès des différents bureaux des Nations Unies
à New York, Genève et Vienne. Le Comité de la Présidence est
aussi en train d’étudier l’élaboration d’un protocole
d’intentions avec le Haut Commissaire pour les Droits de
l’Homme. De cette façon, l’UIM pourra attirer l’attention de
l’ONU sur tous les problèmes touchant à l’indépendance du
pouvoir judiciaire dans n’importe quelle région du monde.
Mais les Nations Unies ne sont certainement pas la seule
organisation internationale avec laquelle l’UIM a instauré
des rapports constants. On pourra mentionner ici les
relations très étroites que l’AEM a établies avec le Conseil de
l’Europe et en particulier avec sa Direction Générale des
affaires juridiques.
A ce propos il faut dire que le Conseil de l’Europe, dans le
domaine de la justice, a mis en place en 2002 une
commission, appelée Commission Européenne pour
l’efficacité de la Justice (CEPEJ), ayant pour objet
l’amélioration de l’efficacité et du fonctionnement de la
justice dans les Etats membres, et le développement de la
mise en œuvre des instruments élaborés par le Conseil de
l’Europe dans ce but. Ses tâches consistent à analyser les
résultats des systèmes judiciaires, à identifier les problèmes
qu’ils rencontrent, définir des moyens concrets pour
améliorer, d’une part, l’évaluation des performances des
systèmes judiciaires, d’autre part le fonctionnement de ces
systèmes, apporter le cas échéant, à la demande d’un Etat,
une assistance, suggérer aux organes compétents du Conseil
de l’Europe les domaines dans lesquels l’élaboration d’un
instrument juridique serait souhaitable. Pour réaliser ces
différentes tâches, la CEPEJ met au point des indicateurs,
collecte et analyse des données, définit des mesures et des
moyens d’évaluation, rédige des documents (rapports, avis,
lignes directrices, plans d’action, etc.), tisse des liens avec les
instituts de recherche et les centres de documentation, invite
des personnalités qualifiées, des ONG, procède à des
auditions, développe des réseaux de professionnels de la
justice.
Le Conseil de l’Europe a également mis en place en 2000
un Conseil Consultatif de Juges Européen (CCJE), dont la
tâche est celle de  contribuer à la mise en œuvre du
Programme cadre d’action globale pour les juges en Europe,
adopté le 7 février 2001 par le Comité des Ministres en vue
de renforcer le rôle des juges dans les Etats membres. Cet
organe a, en premier lieu, une fonction de conseil sur des
questions de caractère général concernant l’indépendance,
l’impartialité et la compétence des juges. Cette fonction le
conduit à l’élaboration des avis à l’attention du Comité des
Ministres. Le CCJE peut toutefois également être saisi d’une
demande d’avis émanant d’autres organes du Conseil de
l’Europe. Le CCJE est appelé à assurer une assistance
pratique en vue d’aider les Etats à se conformer aux normes
concernant les juges. Il est chargé de prendre des mesures
afin d’encourager le partenariat dans le domaine judiciaire
entre les tribunaux, les juges et les associations de juges. Bien
que les avis formulés par le CCJE tiennent compte des
situations nationales existantes, ils contiennent avant tout
des propositions novatrices visant l’amélioration du statut
des juges et du service rendu aux justiciables
L’AEM a obtenu le statut d’observateur auprès de ces
deux organes : elle a donc le droit d’intervenir aux réunions
et de soumettre ses remarques aux débats sur les thèmes en
discussion qui touchent de près le statut des juges européens.
L’AEM fournit aussi régulièrement des experts qui
participent aux immenses efforts déployés par le Conseil de
l’Europe dans le domaine de l’établissement de l’Etat de droit
dans les Pays de l’Europe Centrale et Orientale. Ces experts
(dont j’ai l’honneur de faire partie) ont collaboré au cours de
ces dernières 15 années à l’élaboration de plusieurs avis sur
les nouvelles législations des pays concernées, ont participé à
d’innombrables conférences, ateliers, groupes de travail,
missions, ont coopéré à la mise en place d’écoles de la
magistrature et de centres de formations (initiale et
continue) des magistrats sur le modèle de l’E.N.M. française
(ou d’autres établissements de formation, tels que ceux des
Pays-Bas, d’Espagne ou du Portugal).
              Une forme semblable de coopération a été instaurée
avec l’Union Européenne, de façon que désormais très
souvent les bureaux compétents de la Commission de
Bruxelles invitent l’AEM à envoyer des experts chargés de
prendre part aux réunions préparatoires sur de thèmes
touchant à la coopération judiciaire en matière civile ou
pénale. Il faut souligner que suite à ces travaux préparatoires
les organes compétents de l’Union Européenne élaborent des
dispositions ayant un caractère contraignant (règlements,
directives, décisions) pour les pays et souvent aussi pour tous
les citoyens des Etats membres. Il s’agit donc fréquemment
de dispositions que les magistrats des pays concernés sont
appelés à appliquer directement. Un groupe de travail ad hoc
a donc été constitué au sein de l’AEM pour étudier les façons
dont une telle coopération pourrait devenir constante et
encore plus efficace.
              On pourra finalement ajouter qu’aussi bien le Groupe
Ibéro-Américain que le Groupe Africain sont en train de
mettre en place des formes de coopération avec,
respectivement, l’Organisation des Etats Américains et
l’Union Africaine.
 
Page d’accueil
Début de l’article

* Rapport pour le Colloque international sur le thème : « L’Indépendance de


la magistrature au Maroc à la lumière des normes internationales et des
expériences régionales » ; Rabat, les 2-4 février 2006.