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Le concept d’intérêt en science

administrative
Jacques Chevallier
p. 135-163

1 1° En sciences sociales, le concept d’intérêt est utilisé à plusieurs niveaux


d’analyse, de statut épistémologique différent.
 1 L. FERRY, A. RENAUT, Philosophie politique III. Des droits de l’homme à l’idée
républicaine, P.U.F. (...)

 2 A.O. HIRSCHMAN, Les passions et les intérêts, Princeton University Press, 1977,


Paris, P.U.F., coll (...)

2 L’intérêt peut d’abord être pris comme objet d’étude : il s’agira de repérer les
différents usages qui en sont faits, d’inventorier les significations qu’il
comporte, d’appréhender les fonctions qu’il remplit dans la vie sociale ; relevant
de l’ordre des représentations, le concept d’intérêt est non seulement présent
dans le discours des acteurs sociaux, mais encore inscrit dans les dispositifs
normatifs destinés à encadrer et à réguler les comportements. On constate ainsi
que le droit accorde une place essentielle à un concept qui paraît indispensable
pour faire fonctionner la dogmatique juridique. Cette importance doit être
rapportée au rôle joué par la catégorie du « sujet de droit » dans la construction
de l’État de droit. L’État de droit implique « la subjectivisation du droit »1, qui
dote chacun d’un statut, lui attribue un pouvoir d’exigibilité et lui confère une
capacité d’action : chaque individu a des « intérêts », qu’il exprime en termes de
revendications juridiques ; ces intérêts sont harmonisés, rendus compatibles et
traduits en termes de « droits subjectifs ». La référence à l’intérêt renvoie à une
conception individualiste et rationalisatrice du droit. Le concept d’intérêt
apparaît, sous cet angle, indissociable d’un système de valeurs, d’une axiologie,
caractéristiques des sociétés modernes placées sous l’empire de la
« rationalité » : marquant un changement profond dans la nature du lien social,
la substitution du langage des « intérêts » à celui des « passions »2 signifie
l’entrée des sociétés dans l’ordre de la Raison ; et la généralité d’emploi du
concept n’est que l’indice de la diffusion de ce système de valeurs à tous les
niveaux de l’organisation sociale.
 3 Comme le dit R. Boudon (Individualisme et holisme dans les sciences sociales,
in  Sur l’individualis  (...)
 4 Pour P. Bourdieu, l’intérêt est socialement déterminé : conditionné par la position
sociale concrèt (...)

 5 Comme le montre A. Caillé (La sociologie de l’intérêt est-elle intéressante ?,


in  Splendeurs et mis  (...)

 6 Alors que jusqu’aux années soixante-dix, la sociologie électorale se préoccupait


davantage des élém (...)

 7 Voir par exemple D. GAXIE, P. LEHINGUE, Enjeux municipaux, Paris, P.U.F.,


1984.

 8 Comme le note A. Caillé (La sociologie, op. cit., p. 119 et suiv.) l’action apparaît
ainsi doubleme (...)

 9 Tautologie qu’A. Pizzorno résume ainsi : « on ne peut déduire la préférence que des
choix effective (...)

 10 A. Pizzorno montre bien que le concept de choix rationnel proposé par les théories
néo-utilitariste (...)

3L’intérêt peut aussi être posé en tant que système explicatif : construit par le
chercheur, il servira de mode d’analyse, clef d’interprétation, grille de lecture
des comportements et des rapports sociaux ; le concept d’intérêt est alors censé
fournir un principe d’intelligibilité du réel, qui serait caractérisé pour l’essentiel
par le jeu des intérêts. Cette perspective est sous-tendue par le postulat selon
lequel l’intérêt constituerait en fin de compte le véritable et seul moteur des
comportements : ce que les acteurs sociaux rechercheraient avant tout, c’est à
satisfaire le mieux possible leurs intérêts, que ceux-ci soient perçus comme étant
de nature purement individuelle3 ou structurés par la position de classe 4 ; par là
leurs comportements deviennent « rationnels », l’intérêt assurant la cohérence
des choix effectués et garantissant la logique des actions menées, et de ce fait
« explicables » pour le chercheur. De prime abord très séduisante, car donnant
un principe d’interprétation de la réalité sociale simple, d’application générale et
évitant le piège des rationalisations idéologiques, le paradigme de l’intérêt s’est
progressivement développé dans les diverses sciences sociales, en débordant le
terrain de la science économique où il est d’abord apparu : désormais fortement
implanté en sociologie, où de nombreux courants de pensée s’y réfèrent en dépit
des divergences de fond qui les opposent5, il a gagné aussi le champ de la
science politique, notamment à partir des études électorales6 et des analyses du
politique en termes de « marché »7 ; ce phénomène n’est pas seulement un effet
de mode mais renvoie à des facteurs plus généraux, l’essor de l’« individualisme
méthodologique » dans le champ scientifique faisant écho à la montée de
l’individualisme dans le champ politique et social. Cette diffusion du paradigme
de l’intérêt dans les sciences sociales soulève cependant un certain nombre de
questions d’ordre épistémologique : postulant la rationalité de toute action
sociale, censée être toujours fondée sur des intérêts « calculés et calculables »8,
ce paradigme n’a qu’une valeur explicative et prédictive limitée, dans la mesure
où il n’évite pas le piège de circularité ou de tautologie — l’intérêt étant
déduit a posteriori de l’observation des comportements9 — et où il tend à se
réduire en simple axiome formel — l’intérêt recouvrant des significations en fait
extrêmement variées et hétérogènes selon les acteurs en présence 10 — ; à ce
titre, la sociologie de l’intérêt peut être lue à son tour comme un discours de type
normatif, contribuant à ancrer la croyance en la rationalité des comportements
sociaux. Le discours de l’intérêt apparaît ainsi, dans la science comme dans la
réalité, comme l’expression d’un même processus de rationalisation des
phénomènes sociaux.
42° Cette même complexité et les mêmes équivoques se retrouvent en science
administrative. Le thème de l’intérêt constitue sans nul doute pour la science
administrative un objet privilégié d’investigation, dans la mesure où il occupe
une place essentielle dans les discours — émanant des élus, des administrés ou
des fonctionnaires eux-mêmes — tenus sur l’administration et dans le droit qui
lui est applicable : il s’agit d’un véritable concept-clé, dont la science
administrative ne saurait se « désintéresser » et dont elle doit chercher à évaluer
la portée. A ce niveau axiologique, la problématique de l’intérêt se présente sous
la forme d’une opposition dichotomique entre l’« intérêt général » et l’« intérêt
particulier » : intérêt général, qui est conçu comme la finalité exclusive de
l’administration et qui est érigé en précepte ou norme de comportement des
agents ; intérêt particulier, qui est perçu comme antinomique avec la logique de
fonctionnement de l’administration et qui ne saurait trouver à s’exprimer en son
sein. L’importance de cette construction idéologique, remarquablement
cohérente et qui s’appuie pleinement sur les ressorts de la dogmatique juridique,
est évidente : c’est sur elle que l’administration fonde sa légitimité, s’assure du
consensus qui lui est nécessaire pour agir, préserve sa cohésion et son unité dans
l’ordre symbolique ; aussi la science administrative est-elle tenue de s’intéresser
de près aux principes d’agencement, modes de production et effets sociaux de ce
discours.
 11 Voir J. CHEVALLIER, Réflexions sur l’idéologie de l’intérêt général,
in  Variations sur l’idéologie (...)

5Beaucoup plus délicat est en revanche le recours au concept d’intérêt comme


principe d’explication des comportements administratifs. La tentation est grande
de prendre le contrepied du discours de l’intérêt général, posé comme simple
dispositif d’occultation idéologique, et de chercher à démythifier le
fonctionnement administratif, en analysant les actions menées, les décisions
prises comme le produit de la confrontation entre intérêts particuliers, avec les
conflits et compromis consécutifs : non seulement l’administration se trouve en
permanence exposée à la pression des groupes sociaux qui s’efforcent de peser
sur ses choix, mais encore elle est elle-même formée de groupes et d’individus
qui entendent défendre et promouvoir leurs intérêts propres, au prix du
phénomène bien connu de déplacement des buts ; ainsi la primauté de l’intérêt
général, qui se situe au niveau des valeurs et vaut comme norme de
comportement, semble-t-elle faire place au niveau des pratiques à celle de
l’intérêt particulier qui constitue la règle des comportements administratifs
concrets. Bien qu’elle témoigne de l’écart entre le réel et sa re-présentation et
permette de désacraliser le pouvoir administratif, cette opposition est néanmoins
trop simple : loin de rester extérieures aux destinataires, les normes font toujours
l’objet d’un processus d’intériorisation, qui conduit à une retranscription au
moins partielle dans les comportements ; l’intérêt général s’inscrit donc aussi
dans les pratiques, les agents étant spontanément portés à privilégier les actes les
plus conformes aux valeurs dont ils se réclament 11. Plus fondamentalement,
l’analyse des comportements administratifs concrets en termes d’intérêt se
heurte aux mêmes obstacles épistémologiques que dans les autres sciences
sociales : l’intérêt apparaît, en science administrative aussi, comme un axiome,
dont la valeur explicative est limitée. La problématique de l’intérêt peut sans
doute servir à mettre en évidence certains déterminants de l’action
administrative : elle ne saurait en revanche suffire à répondre, à elle seule, à
toutes les questions posées par le fonctionnement administratif ; et ses
prétentions rationalisatrices se heurtent souvent au démenti du réel.
6Ces deux plans, axiologique et praxéologique, doivent donc être soigneusement
distingués : la prise en compte de la place centrale tenue, dans le discours et le
droit administratifs, par le thème de l’intérêt, à travers l’opposition de l’intérêt
général et des intérêts particuliers (I), n’interdit pas une évaluation critique de la
contribution que le concept d’intérêt peut apporter à l’analyse des pratiques
administratives (II).
I. Le niveau axiologique
7Comme on le montrera à partir de l’étude plus spécifique du cas français, le
concept d’intérêt est un concept-clé pour l’étude du système de valeurs auquel
l’administration se réfère et qui constitue le support symbolique de son
institution. Ce système de valeurs est le noyau dur de l’idéologie administrative,
c’est-à-dire de l’ensemble structuré de représentations sur lesquelles
l’administration fonde sa légitimité ; il transparaît aussi dans les catégories du
droit applicable à l’administration.
 12 J. CHEVALLIER, Les fondements idéologiques du droit administratif français,
in  Variations autour de (...)

8Cette correspondance entre les représentations véhiculées par l’idéologie


administrative et les concepts fondamentaux du droit administratif n’est
évidemment pas le fait du hasard mais renvoie à la relation structurelle qui
existe entre l’idéologie et le droit12. Idéologie et droit ne sont pas en effet
séparés mais imbriqués : tandis que l’idéologie traverse le droit de part en part et
modèle les concepts juridiques, la médiation de la forme juridique est
indispensable à la propagation des effets idéologiques. Idéologie et droit ont
donc partie liée et s’appuient réciproquement. Le droit ne peut se dispenser
d’utiliser les ressorts de l’idéologie pour donner à ses normes leur pleine
efficacité. Il tire sa force obligatoire, moins de la crainte de sanctions que de
l’adhésion des assujettis : l’utilisation de la contrainte pour assurer l’application
de ses prescriptions est, par son caractère coûteux et hasardeux, déjà un aveu
d’échec ; la « violence physique » doit être confortée et relayée par la « violence
symbolique », c’est-à-dire par des procédés de persuasion qui offrent le double
intérêt de rendre son utilisation exceptionnelle et d’en maximiser les effets. Or,
la croyance en son bien-fondé dépend largement du système de représentations
sur lequel il est bâti : s’il retrouve dans la règle de droit les valeurs
fondamentales qu’il a déjà intériorisées, le sujet aura tendance à lui obéir de son
propre mouvement et sans y être contraint ; le droit tire alors pleinement parti du
travail d’inculcation idéologique pour renforcer la portée de ses prescriptions.
Mais aussi, et à l’inverse, le droit constitue un moyen incomparable
d’inculcation idéologique. D’une part, parce que les représentations qu’il
véhicule bénéficient, par projection, de l’effet normatif attaché à la norme
juridique : la force obligatoire n’est pas seulement attachée au dispositif
instrumental, mais encore aux valeurs qui en sont le soubassement. D’autre part,
parce que la transcription juridique entraîne la pratique constante, et donc
l’apprentissage, des représentations idéologiques : les valeurs sont d’autant
mieux intériorisées qu’elles s’expérimentent dans la quotidienneté, en modelant
les gestes, les comportements, les façons de vivre. Cette relation fondamentale,
constitutive, explique qu’on retrouve l’axiomatique de l’intérêt tout à la fois à la
base de la construction de l’idéologie administrative et dans la structure du droit
administratif.
9Traditionnellement, cette axiomatique s’exprime sous la forme d’une
opposition radicale établie entre l’intérêt général et les intérêts particuliers :
l’administration est censée agir, non dans son intérêt propre ou dans celui de
quelques-uns, mais pour le plus grand bien de tous. Cependant, une version
différente est apparue avec l’avènement de l’État providence : au développement
des activités de prestation a répondu une distinction nouvelle effectuée entre
le service public et l’intérêt privé. Le rapport entre ces deux dichotomies, qui
coexistent à la fois dans l’idéologie et dans le droit, est complexe : on peut
estimer, ou bien que la seconde n’est qu’une variante ou un prolongement de la
première, ou bien qu’elles relèvent de perspectives foncièrement différentes,
l’intérêt général étant le garant de la suprématie administrative alors que le
service public est plutôt la caution de sa subordination. Il semble bien en fait
qu’on soit en présence de deux systèmes de représentations et de deux régimes
juridiques distincts, bien que sous-tendus par le même principe d’opposition
avec le privé.

A. L’axiomatique de l’intérêt dans


l’idéologie administrative
 13 F. RANGEON (L’idéologie de l’intérêt général, Paris, Economica, 1986) montre
bien la césure qui se (...)

 14 En ce sens M.P. DESWARTE, Intérêt général intérêt commun, in R.D.P., 1988,


n  5, p. 1289 et suiv.
o

 15 En ce sens M.P. DESWARTE, Intérêt général intérêt commun, in R.D.P., 1988,


n  5, p. 1289 et suiv.
o

 16 On sait que Marx procédera à une critique radicale du concept d’intérêt qui,
ignorant la multiplici (...)

 17 Représentation du social qui est évidemment inconcevable dans la vision holistique


du corps social (...)
10La restructuration des systèmes de légitimation du pouvoir autour du concept
d’intérêt a été le reflet d’une profonde inflexion des modes de représentation du
lien social, qui s’est produite en France au moment de la Révolution. Considéré
jusqu’alors comme un ordre « naturel », tourné par essence même vers le « Bien
commun », l’ordre social et politique va se trouver désormais passé au crible de
la Raison13 : le pouvoir n’est plus assuré d’une légitimité de principe, fondée sur
les lois de la Nature et jouant du privilège de la transcendance ; il est tenu de
s’assurer l’adhésion des citoyens, en établissant « rationnellement » sa nécessité
et son bienfondé. Cette rationalité va être construite sur le concept d’intérêt.
Alors que la notion traditionnelle du Bien commun renvoyait à la conception
« organique » d’une société, perçue comme un Tout cohérent et solidaire, le
concept d’intérêt marque le passage à la conception « mécanique » d’une société
reposant sur l’autonomie et la liberté individuelles 14 : dès lors, la légitimité du
pouvoir ne saurait résider que dans l’utilité commune ; investi d’un statut
purement subordonné et instrumental, il se trouve placé au service de la
collectivité. Si le pouvoir est rationnel, ce n’est donc plus parce qu’il se prévaut
d’un Bien commun abstrait et désincarné mais parce que son institution est
conforme aux intérêts bien compris des citoyens ; on voit ainsi poindre une
« explication réaliste, rationnelle du pouvoir, débarrassée de toute référence
métaphysique »15. L’intérêt ne fournit donc pas seulement la clef des
comportements individuels, notamment sur le plan économique : il devient le
référentiel commun et exclusif, attestant de l’emprise de la rationalité à tous les
niveaux de la réalité sociale ; il sert aussi bien à construire symboliquement
l’univers des rapports marchands16 qu’à fonder la légitimité du pouvoir
politique. Néanmoins, le concept d’intérêt n’en a pas moins une dimension
spécifique dans l’ordre politique : ce que le pouvoir doit en effet défendre et
promouvoir c’est l’intérêt de la collectivité tout entière, c’est-à-dire un intérêt
général qui dépasse et transcende les intérêts particuliers des membres. Ainsi
l’axiomatique de l’intérêt débouche-t-elle sur la représentation d’un espace
social décomposé en deux sphères distinctes, séparées par une cloison
étanche17 : d’un côté, la sphère privée, ou société civile, formée des individus
défendant leurs « intérêts particuliers » ; de l’autre, la sphère publique, ou
société politique, incarnée par la figure emblématique de l’Etat, qui porte
l’« intérêt général ». Déchirée par l’affrontement stérile et insoluble d’intérêts
antagonistes, irrémédiablement divisée sur elle-même, la société civile n’accède
à l’unité que par l’intervention médiatrice de l’État qui ordonne, rassemble,
agrège et assure l’intégration sociale. Parce qu’elle fait partie de la sphère
publique, parce qu’elle se trouve du côté de l’État, l’administration ne saurait
être comparée à aucune autre entité sociale : la finalité de son institution n’est
pas l’intérêt particulier de ses membres, mais l’intérêt général de la société ; par
essence neutre et objective, elle est censée échapper aux clivages qui traversent
la société et être placée au service de tous.
11L’émergence au début du siècle du concept de service public a néanmoins
contribué à complexifier le jeu de cette axiomatique. Tout se passe comme si
deux représentations relativement contrastées du sens de l’activité administrative
désormais avaient cours : l’une, traditionnelle, qui met l’accent sur l’intérêt
général dont l’administration assure la défense et la promotion ; l’autre, plus
récente, centrée sur le service du public que l’administration est tenue d’assurer.
Bien entendu, ces représentations, non seulement ne sont pas contradictoires,
mais encore renvoient l’une à l’autre : si l’intérêt général justifie le
développement des prestations fournies au public, il constitue à l’inverse le filtre
indispensable pour décanter les besoins sociaux et la boussole qui doit guider les
services publics dans leur fonctionnement concret ; de même que l’intérêt
général est matérialisé dans/par la gestion publique, le service public se présente
comme le garant de l’intérêt général. Cependant, ces représentations,
historiquement situées, n’en évoquent pas moins un mode différent de relations
entre l’administration et la société et leur diffusion est elle-même différenciée :
alors qu’au sommet de la fonction publique domine le culte de l’intérêt général,
à la base c’est au contraire plutôt le thème du service public qui l’emporte ;
relativement complexe et sophistiqué, le discours de l’intérêt général paraît donc
être lié à la détention d’une parcelle de pouvoir administratif et supposer une
certaine liberté de parole et d’action, tandis que celui du service public, plus
simple et réduit à quelques dogmes stéréotypés, traduit une situation de
subordination hiérarchique. Ainsi, l’idéologie administrative se présente-t-elle
sous la forme de deux versions distinctes, ce qui reflète l’éclatement du milieu
administratif et l’inégalité de positions des fonctionnaires dans l’appareil et dans
la société.

1. L’idéologie de l’intérêt général


 18 J. CHEVALLIER, L’idéologie des fonctionnaires : permanence et/ou changement,
in  Discours et idéolog (...)

12L’intérêt général est le concept central autour duquel se structure


traditionnellement l’idéologie administrative18 : garantissant à la fois le total
« désintéressement » des fonctionnaires et leur aptitude à tenir la balance égale
entre les divers intérêts sociaux, il apparaît comme un mythe indispensable pour
établir la spécificité de l’institution administrative, ancrer sa légitimité sur des
fondements solides, assurer sa cohésion interne, obtenir l’adhésion des
administrés. Ce mythe a cependant une portée différente selon que
l’administration est perçue comme le défenseur de l’intérêt général contre les
intérêts particuliers, ce qui incite à la mettre à l’abri des pressions des individus
et des groupes, ou conçue au contraire comme un arbitre entre les intérêts
particuliers, ce qui implique des rapports étroits avec les représentants des
groupes sociaux. La première représentation l’emporte à l’origine là où, comme
en France, l’État est érigé en instance supérieure et transcendante et où une nette
démarcation est établie entre le public et le privé ; la seconde prévaut là où,
comme aux États-Unis, l’État est considéré comme immanent au champ social,
ce qui prive du même coup la distinction public/privé du plus clair de sa
pertinence. Cependant, le changement du rôle social de l’administration a
entraîné une inflexion progressive du premier modèle.
13a) La conception de l’intérêt général contre les intérêts particuliers a été
longtemps dominante en France. Intérêt général et intérêts particuliers sont
perçus comme étant, non seulement d’essence différente, mais encore en relation
d’opposition dialectique : l’intérêt commun de la société entrerait inévitablement
en conflit avec les intérêts individuels des membres, contre lesquels il doit
être protégé et imposé.
 19 J. CHEVALLIER, L’administration face au public, in La communication
administration-administrés, Par (...)

14Intrinsèquement différent des intérêts particuliers, l’intérêt général doit être


défini à l’abri de leur pression, à partir d’une position d’extériorité sociale.
L’administration est tenue, afin de garder la hauteur de vues nécessaire et
protéger son indépendance d’esprit, d’éviter les contacts trop étroits avec les
administrés : le bien-fondé de ses décisions est à ce prix 19. La neutralité
administrative est sans cesse menacée par des groupes d’intérêts revendicatifs et
agressifs, qui essaient de peser sur ses décisions : pour que l’administration
puisse remplir sa mission en toute sérénité, il lui faut impérativement maintenir
les administrés « à distance ». L’administration ne se reconnaît aucun
interlocuteur valable : le pouvoir administratif ne se partage pas ; personne n’est
censé avoir prise sur l’intérêt général et toute recherche de contacts est a
priori suspecte.
15L’intérêt général ainsi dégagé hors de toute pression doit l’emporter sur les
intérêts particuliers. La distinction public/privé est assortie de l’idée corrélative
de suprématie du public sur le privé. Parlant au nom de l’État, l’administration
est fondée à imposer sa loi au reste de la société, en contraignant les intérêts
particuliers à s’effacer docilement devant l’intérêt général dont elle est
comptable et garante. Aucune discussion n’est concevable avec les administrés
dont le point de vue est nécessairement particulariste. Administrer ne consiste
pas à trouver un compromis satisfaisant entre les divers intérêts en présence,
mais à faire prévaloir, au besoin par la contrainte, l’intérêt général sur les
intérêts particuliers.
16b) Cette conception n’a jamais existé dans d’autres pays, où a toujours au
contraire prévalu la vision d’un intérêt général construit à partir des intérêts
particuliers, et elle a été remise en cause par le développement de
l’interventionnisme.
17Dans cette version, la différence entre intérêt général et intérêts particuliers
tend à n’être plus perçue comme étant d’essence mais de degré. L’intérêt général
ne sort pas tout armé du cerveau des fonctionnaires : à la base de sa formation,
on trouve les intérêts particuliers, fragmentaires et concurrentiels, des membres ;
le rôle des fonctionnaires est de mettre ces divers intérêts en balance, afin de
parvenir au meilleur compromis possible. Dès lors, l’administration est conduite,
non plus à fuir, mais à rechercher les contacts sociaux : la pertinence de ses
arbitrages dépend en effet de l’étendue de son information, et donc de l’intensité
de ses échanges avec le milieu social ; l’intervention des groupes d’intérêts n’est
plus considérée comme une intrusion intolérable, mais comme un moyen de
renforcer la qualité des choix. En s’engageant ainsi dans la voie de la
négociation, l’administration est amenée enfin à envisager ses rapports avec les
administrés moins en termes d’autorité que d’influence : renonçant à faire
prévaloir l’intérêt général par la contrainte, elle doit chercher à convaincre les
administrés du bienfondé de ses décisions. Ainsi, l’idéologie de l’intérêt général
a-t-elle évolué, de manière lente et progressive, sous l’effet des diverses
transformations qui affectent le champ social et pris acte du changement des
modes d’intervention administrative.
18Cette représentation d’une administration au service de l’intérêt général
coexiste avec d’autres représentations liées au développement d’activités de
prestation, soumises à des exigences spécifiques.

2. L’idéologie du service public


 20 J. CHEVALLIER, Figures de l’usager, in Psychologie et science administrative,
Paris, P.U.F., 1985, (...)
 21 P. LEGENDRE, Jouir du pouvoir. Traité de la bureaucratie patriote. Paris, Ed.
Minuit, 1976, p. 131.

19Avec le développement des activités de prestation, un nouveau thème va


apparaître, celui du service public. Dans le discours du service public, ce n’est
plus un « intérêt général » abstrait qui est posé comme fin dernière de l’action
administrative, mais l’intérêt très concret des destinataires des prestations, des
usagers20. L’affirmation emphatique de la suprématie administrative fait place à
la vision d’une administration entièrement préposée au service du public et
exclusivement soucieuse de répondre aux aspirations de tous ordres des
individus et des groupes ; la satisfaction des usagers devient la « loi du service ».
L’administration n’est pas là pour dominer mais pour servir : à l’écoute
permanente des administrés, elle est censée être seulement préoccupée de leur
bien-être, de leur épanouissement, de leur bonheur ; et les prérogatives qu’elle
détient ne sont plus que le corollaire et la contrepartie des responsabilités qui lui
incombent. La puissance se trouve éclipsée par l’image généreuse du service :
c’est l’envers, le complément nécessaire, du service, qui permet d’en assurer la
pleine réalisation. Parce qu’elle est au service de l’Étal, l’administration est du
même coup au service de la collectivité qu’il symbolise : elle ne contient donc
que « des appelés, des nommés, des serviteurs, ayant la vocation du service
public »21 et détachés de toute autre préoccupation.
 22 J. CHEVALLIER, Le service public, Paris, P.U.F., coll. Que sais-je ?, 1987, p. 39.

20Ce thème du service public dotera les fonctionnaires d’un système cohérent
de légitimation de leurs pratiques professionnelles. Point nodal des
représentations administratives, le service public deviendra omniprésent dans le
discours des fonctionnaires : ostensiblement détachés à l’égard de l’argent et du
pouvoir, ceux-ci se veulent entièrement assujettis à leur fonction et
exclusivement soucieux de satisfaire le mieux possible les aspirations du public ;
et l’intériorisation de ce système de valeurs sera à l’origine de l’instauration
dans la fonction publique française d’une forte déontologie, qui lui donnera un
prestige tout particulier. Mais l’idéologie du service public servira aussi de
puissant moteur d’expansion étatique22. Elle aboutit en effet, non seulement à
tracer une ligne de démarcation tranchée entre une gestion privée et une gestion
publique qui relèveraient de logiques foncièrement différentes, voire
antithétiques, mais encore à parer cette dernière d’une supériorité incontestable.
Cette supériorité est d’abord et avant tout morale : alors que l’entreprise privée
s’assigne pour finalité exclusive la recherche du profit, l’administration est
entièrement tournée vers la satisfaction des besoins collectifs ; à l’égoïsme et à
l’esprit de lucre de l’une répondent l’altruisme et le désintéressement de l’autre.
Mais la gestion publique est aussi posée comme la plus efficace socialement :
également accessibles, fonctionnant au meilleur coût possible, les services
publics seraient les mieux capables de préserver et de garantir les intérêts des
administrés, tout en œuvrant pour la réduction des inégalités sociales ; ils
permettraient à tous, et même aux plus démunis exclus des mécanismes de
répartition et de distribution résultant du marché, d’accéder à la consommation
des biens qu’ils offrent. On voit alors s’amorcer une dynamique qui conduira,
avec le développement de l’État providence, à l’extension démesurée de la
sphère publique.
21C’est donc sur l’idée d’une différence fondamentale des intérêts en jeu dans
l’action publique et dans l’action privée que se construit la légitimité
administrative : les fins poursuivies par l’administration seraient irréductibles à
celles que s’assignent les personnes privées ; si elle a toujours en vue la
satisfaction d’un intérêt, ce qui rend son fonctionnement « rationnel », ce n’est
pas le sien propre mais un intérêt extérieur et supérieur à elle — intérêt de la
collectivité dans son ensemble ou intérêt plus spécifique de ses usages.
Gouvernée part un principe d’hétéronomie, l’administration trouve donc en
dehors d’elle-même le sens ultime de son action.
22Cette même logique est transcrite sur le terrain juridique.

B. L’axiomatique de l’intérêt dans le droit


administratif
23Les notions d’« intérêt général » et de « service public » sont présentes dans
la structure du droit administratif français : elles y occupent même une place
essentielle, à côté de la « puissance publique » qui constitue l’autre pôle
conceptuel. L’une et l’autre introduisent une considération de but, en faisant
dépendre aussi bien la légalité de l’action administrative que l’application de
règles dérogatoires du droit commun des fins poursuivies par l’administration :
le droit administratif devient ainsi un droit « téléologique », tout entier orienté,
finalisé, tendu vers la satisfaction des besoins collectifs, les prérogatives
administratives n’étant plus conçues que comme un moyen indispensable pour
atteindre ce but. Loin de s’exclure, les deux notions sont imbriquées l’une dans
l’autre et s’appellent réciproquement. L’intérêt général est un des critères du
service public : toute prise en charge par l’administration d’une activité sociale
présuppose en effet l’existence d’un « besoin d’intérêt général » ; et le service
public sera défini comme une activité d’intérêt général, gérée suivant des
procédés au moins en partie exorbitants du droit commun. En fait, la liaison
fonctionne plutôt, dans la pratique juridique, dans l’autre sens, la mise en place
d’un service public conduisant à « présumer » l’existence d’un besoin d’intérêt
général à satisfaire.
24Les deux notions jouent cependant un rôle différent. Apparemment, la notion
de service public est beaucoup plus importante : elle détermine en effet, en
liaison avec celle de puissance publique avec laquelle elle forme un couple
indissociable, l’application des règles du droit administratif et la compétence du
juge administratif ; la notion d’intérêt général n’intervient en revanche jamais
directement sur ces deux plans, mais seulement comme élément de définition
d’un certain nombre de catégories du droit administratif. Cette prééminence
s’explique par des raisons historiques. L’existence d’un droit dérogatoire et d’un
juge spécial a été fondée à l’origine sur l’idée de puissance publique, l’« l’intérêt
public » n’étant invoqué, tout au long du XIX  siècle, qu’à titre secondaire, pour
e

conforter cette puissance. C’est l’essor des activités de prestation qui a conduit à
modifier cet équilibre, en déplaçant le fondement du droit administratif des
moyens d’action vers le but, par la promotion du critère du service public : la
notion de service public est érigée, au début du siècle, par un certain nombre
d’auteurs en « pierre angulaire du droit administratif » (G. Jèze), en devenant le
principe unique d’explication du régime administratif. Certes, cette thèse trou
vera très vite ses limites ; mais, s’il n’est pas parvenu à éradiquer la vieille
notion de puissance publique, qui réapparaîtra notamment à travers la distinction
de la gestion publique et de la gestion privée, le critère du service public n’en
gardera pas moins une place privilégiée dans la construction du droit
administratif. Des raisons de fond peuvent également être avancées : la notion
d’intérêt général apparaît trop vague et trop large pour être réellement opératoire
sur le plan juridique, en permettant de circonscrire le champ d’application du
droit administratif ; celle de service public est en revanche plus précise, dans la
mesure où elle implique un ensemble de moyens, juridiques, matériels et
humains. En réalité cependant, la différence entre ces notions réside moins dans
leur importance que dans leur fonction : le service public joue comme critère
d’application, ou élément déclencheur, du droit administratif tandis que l’intérêt
général apparaît plutôt comme une obligation de fond qui s’impose à
l’administration ; et surtout, alors que le service public sert à qualifier les
activités de prestation, l’intérêt général s’applique avant tout aux prescriptions
juridiques, en servant notamment de fondement à l’un des cas d’ouverture du
recours pour excès de pouvoir. Ce sont ces conditions d’utilisation qu’il
convient d’évoquer brièvement.

1. Le régime de service public


 23 J. RIVERO, Existe-t-il un critère du droit administratif ?, in R.D.P., 1953, p. 280
et suiv.

25Même si la notion de service public n’a pu s’imposer comme le fondement


unique du droit administratif, en devenant la condition nécessaire et suffisante
de l’application de règles dérogatoires et de la compétence d’un juge spécial,
elle n’en a pas moins gardé une grande importance sur le terrain juridique : le
service public continue à jouer un rôle essentiel, bien que non exclusif 23, dans la
définition du droit administratif et dans la délimitation du contentieux
administratif.
26L’application des règles du droit administratif dépend, au moins en partie, de
la gestion d’un service public. À la notion de service public sont attachées, tout
d’abord, par la jurisprudence, un certain nombre d’effets juridiques directs : tous
les services publics, quelle que soit la nature de leur activité, sont soumis à des
obligations communes et spécifiques, traduites par les grands principes de
continuité, égalité et mutabilité ; et l’existence d’un service public entraîne
l’application de plein droit de règles dérogatoires, par exemple en matière de
contrats ou de biens. Mais la notion de service public est aussi le principe
d’unification des grandes notions du droit administratif : par son caractère
transversal ou horizontal, elle permet la jonction, le raccordement, la connexion
des divers régimes administratifs spécialisés ; c’est à partir du service public, et
de lui seul, qu’on peut comprendre la logique d’organisation et mettre au jour la
cohésion interne du droit administratif.
27De même, le service public joue un rôle important en matière de délimitation
du contentieux administratif. Malgré la prise en compte des procédés de gestion
utilisés, on peut estimer que le service public demeure le critère principal de
compétence administrative, ou plus exactement la notion qui permet, en
présumant l’application d’un régime de droit public, de fonder la compétence du
juge administratif. L’idée de départ est celle de la coïncidence du contentieux
administratif avec la sphère du service public : cette règle joue de manière
négative, en excluant du contentieux administratif les activités telles que la
gestion du domaine privé, et de manière positive, en entraînant la compétence
administrative de principe pour l’ensemble des litiges nés de l’organisation et du
fonctionnement d’un service public. Elle connaît cependant une série
d’atténuations : les tribunaux judiciaires peuvent en effet retrouver compétence,
soit sur la base de textes spéciaux, soit en raison du recours à des procédés de
« gestion privée » ou encore parce que « la nature de la situation concernée et
des questions soulevées implique l’application d’un régime de droit privé ». La
qualification de service public est donc une condition nécessaire mais non
suffisante pour que les litiges soient soumis au juge administratif : la
compétence administrative ne sera pleine et entière qu’à l’égard des services
gérés selon des règles exorbitantes du droit commun et mettant en œuvre des
prérogatives de puissance publique.
 24 D. TRUCHET, Nouvelles récentes d’un illustre vieillard : label de service public
et statut de servi (...)

28Enfin, en ce qui concerne la définition du service public, il faut relever


l’existence d’une double présomption en sens contraire, qui marque la
spécificité de l’institution administrative. D’une part, les activités des personnes
publiques sont présumées comme étant des services publics : et ce label24 ne
leur sera retiré que dans des hypothèses tout à fait exceptionnelles. D’autre part,
et à l’inverse, les activités des personnes privées sont présumées ne tendre qu’à
l’intérêt privé ; et seule la volonté, explicite ou attestée par un faisceau
d’indices, des Pouvoirs publics conduira à les ranger parmi les services publics.
29Cette persistance du service public en tant que notion de base, poutre
maîtresse du droit administratif n’est évidemment pas indifférente : elle permet
tout à la fois de conforter les assises du droit administratif, en l’appuyant sur un
réseau solide de croyances, et de conforter les fondements de la légitimité
administrative, en lui permettant d’utiliser les ressorts de la dogmatique
juridique. La référence à l’intérêt général en tant que catégorie juridique vient
compléter cette construction.

2. La règle de l’intérêt général


30La notion d’intérêt général n’influe que de manière indirecte sur l’application
du droit administratif, par le biais de la contribution qu’elle apporte à la
définition de quelques-unes des catégories « verticales », comme les biens ou les
travaux, ou de la catégorie « horizontale » du service public. Cette contribution
est, au demeurant, mineure ; si l’intérêt général est par exemple un des critères
du service public, c’est certainement le moins utile : le but d’intérêt général est
considéré comme une donnée d’évidence, une clause de style, dont la portée
pratique est nulle.
 25 Voir D. LINOTTE, Recherches sur la notion d’intérêt général en droit
administratif français, thèse (...)

 26 Voir G. BRAIBANT, Le principe de proportionnalité, in Mélanges Waline, Paris,


L.G.D.J., 1974, p. 29 (...)

31En réalité, la véritable fonction de la notion d’intérêt général est de limiter


l’exercice des compétences administratives25, soit dans le cadre de la théorie
classique du détournement de pouvoir, soit comme condition de fond mise à la
légalité d’une opération, par exemple en matière d’expropriation. Le
détournement de pouvoir constitue un des cas d’ouverture du recours pour excès
de pouvoir : il y a détournement de pouvoir lorsqu’une autorité administrative
accomplit un acte de sa compétence mais en vue d’un but autre que celui pour
lequel l’acte pouvait être légalement accompli ; de ce fait, le juge est amené à
rechercher les intentions subjectives de l’agent, à scruter ses mobiles, à analyser
l’intérêt qu’il poursuit — c’est-à-dire, pour Hauriou, à exercer un contrôle de la
« moralité administrative ». L’acte administratif n’est légal que si son auteur a
eu en vue l’« intérêt général » ; il sera annulé s’il a été inspiré par un mobile
personnel (intérêt privé, esprit de vengeance), un mobile politique ou encore
l’intérêt d’un tiers. Néanmoins les cas d’annulation pour détournement de
pouvoir sont rares : tout détournement de pouvoir impliquant une mauvaise
évaluation des données de droit ou de fait, le juge administratif préfère annuler
l’acte incriminé pour erreur sur les motifs, ce qui lui évite de devoir porter un
jugement sur la conduite de l’administrateur. L’intérêt général constitue aussi
dans un certain nombre d’hypothèses une condition de fond mise à la légalité
d’une opération : c’est ainsi que l’expropriation doit être fondée sur l’« utilité
publique », qui n’est qu’une autre version de l’intérêt général ; le juge poussera
alors très loin son contrôle, en refaisant les appréciations effectuées par
l’administrateur quant à la balance des intérêts en présence (bilan
« coûts/avantages » glissant au contrôle de proportionnalité26.
32La préoccupation de l’intérêt qui se trouve au fondement de l’action
administrative est donc très présente au cœur du droit administratif : de
contrainte axiologique celui-ci se transforme en contrainte juridique ; la
soumission de l’administration à des règles spéciales et la légalité même de son
action dépendent de sa conformité au système de valeurs dont dépend sa
légitimité.
33L’axiomatique de l’intérêt constitue donc un élément indispensable de l’étude
des systèmes administratifs, dans la mesure où elle est au cœur des valeurs dont
ils se réclament et du régime qui leur est applicable. Cette constatation déborde
le cas français qui a été évoqué plus particulièrement ici : sous des formulations
et avec une portée variables, notamment sur le plan juridique, on retrouve en
effet à la base de la constitution symbolique de tous les systèmes administratifs
le même thème de l’intérêt, ce qui montre que, par-delà les variantes inévitables
qu’elle comporte, l’idéologie administrative est bâtie sur un fonds commun de
représentations, schèmes de pensée, mythes intégrateurs. Le discours de l’intérêt
général offre pour l’administration le double mérite de placer son action sous
l’empire de la rationalité et d’effacer la réalité de son pouvoir, puisqu’il la
présente comme dépourvue d’intérêt propre et agissant pour le profit exclusif de
la collectivité ; cette double représentation apparaît comme la caution et la
garantie de sa légitimité. Ainsi, le déchiffrage et le décodage de l’axiomatique
de l’intérêt constituent-ils pour la science administrative un détour nécessaire ;
en revanche, le recours au concept d’intérêt pour rendre compte de la réalité
concrète du fonctionnement administratif pose des problèmes de nature très
différente.

II. Le niveau praxéologique


34L’objectif est ici d’examiner dans quelle mesure le concept d’intérêt est
susceptible d’éclairer les processus administratifs, d’expliquer la logique du
fonctionnement de l’appareil, d’élucider les comportements des agents : l’intérêt
devient une grille de lecture, un principe d’interprétation, un système
d’explication, un paradigme auquel a recours le chercheur.
 27 L’intérêt apparaît, aussi bien en science économique qu’en sociologie, comme
un concept intermédiai (...)

 28 Ce qui du même coup la rend a-scientifique, si l’on admet avec Popper que toute
science se caractér (...)

35La discussion sur la valeur heuristique et herméneutique du concept d’intérêt


en science administrative n’a de pertinence qu’à la condition d’écarter d’emblée
certains de ses modes d’utilisation. D’abord, un usage instrumental, faisant de la
référence à l’intérêt une commodité, une facilité de langage : fréquent dans les
sciences sociales, ce type d’usage aboutit à banaliser le concept, à le priver de
toute signification précise, à la réduire à un pur et simple truisme : l’intérêt n’est
plus qu’une coquille vide, une enveloppe formelle, un procédé rhétorique délesté
de tout contenu concret. Si par « intérêt », on veut dire que l’action
administrative, comme toute action, suppose certains moteurs, s’appuie sur
certains ressorts ou encore qu’elle profite nécessairement à quelqu’un, qui y
trouve intérêt, on frôle ici la tautologie ou la redondance : on pourrait tout aussi
bien qu’« intérêt », parler de « demande », « attente », « aspiration »... ; et ces
termes sont en effet souvent employés comme synonymes ou substituables l’un
à l’autre27. Même si les mots ne sont jamais totalement neutres, in-signifiants, et
si le recours au concept d’intérêt a pour effet de conforter la représentation de
l’action sociale en termes de « sujet », il est par lui-même dépourvu de toute
capacité explicative. Ensuite, un usage dogmatique, érigeant l’intérêt
en présupposé nécessaire de toute analyse sociologique de la réalité
administrative : l’intérêt est alors posé comme un véritable axiome, permettant
de rendre compte, exclusivement mais aussi totalement, des comportements
administratifs comme de l’ensemble des comportements sociaux. On clôture
alors l’analyse sur elle-même, en s’interdisant toute interrogation sur la validité
de ses postulats, et on la rend de ce fait infalsifiable28 : au terme de l’analyse, on
ne peut en effet trouver que ce que l’on avait présupposé, à savoir que l’action
administrative est fondée sur les « intérêts » des administrés et des agents.
36Dégagé de ces utilisations a-scientifiques, le paradigme de l’intérêt implique
une certaine grille de lecture de l’activité administrative, qui consiste à
interpréter celle-ci à partir des logiques d’action des acteurs qu’elle concerne :
les processus administratifs seraient le produit des calculs opérés, des choix
effectués et des stratégies déployées par un ensemble d’acteurs individuels et
collectifs, internes et externes. Ainsi, la rationalité de l’action administrative est-
elle construite à partir des rationalités des individus et des groupes, ce qui
renvoie à la problématique classique du sujet.
37Le paradigme de l’intérêt est utilisé en science administrative par des courants
de pensée très divers et pour éclairer des aspects différents du fonctionnement
administratif : il s’agit ici de dresser un bilan de ces utilisations, en mettant en
évidence les apports et les limites du recours au concept d’intérêt, sans pour
autant procéder à une critique épistémologique plus globale, qui déborde le
cadre de la seule science administrative.

A. Le paradigme de l’intérêt et la logique de


l’institution
 29 Voir G.TIMSIT, Modèles, structures et stratégies de l’administration : éléments
pour une prospectiv (...)
381) La problématique de l’intérêt est très présente dans la définition du
phénomène administratif. Les divers modèles existants conçoivent
l’administration comme un simple outil, au service d’un homme, d’un groupe,
d’un clan, d’une classe — ou encore de la société dans son ensemble —, dont
elle est chargée de défendre et de promouvoir les « intérêts » ; elle est toujours
censée n’être qu’un instrument au service d’autrui, qui l’utilise pour imposer sa
domination, établir son hégémonie. La vision instrumentale qui sous-tend ces
modèles repose sur la double idée, d’une part que l’administration n’a pas
d’intérêts propres à faire valoir, d’autre part qu’elle agit conformément aux
intérêts du Sujet social au service duquel elle est placée : ainsi retrouve-t-on les
deux représentations fondamentales qui étaient au cœur de l’axiomatique de
l’intérêt ; ne parvenant pas à rompre avec les valeurs sur lesquelles
l’administration fonde sa légitimité, la science administrative construite sur cette
base reste une« infra-science »29, empreinte d’axiologie et glissant au
normativisme. On retrouve cette vision aussi bien dans la théorie libérale, qui
conçoit l’administration comme un instrument au service des détenteurs du
pouvoir politique, que dans la théorie marxiste, pour qui l’administration est un
appareil de domination au service de la classe détentrice des moyens de
production : c’est une machine de contrainte et de répression, qui soumet les
détenteurs de la force de travail au procès d’extorsion de la plus-value et
pérennise l’exploitation ; même lorsque, grâce à l’autonomie dont il dispose,
l’appareil d’État impose à la classe dominante une série de concessions
économiques destinées à éviter l’éclatement du conflit politique de classe, il agit
en fin de compte au mieux de ses « intérêts à long terme », puisqu’il garantit par
là la reproduction de la société. L’intérêt général dont se prévaut
l’administration n’est donc dans la perspective marxiste, et contrairement au
schéma hégélien, que l’autre nom de l’intérêt particulier de la classe dominante.
Cette vision instrumentale préside aussi à l’analyse du rapport entre
l’administration et le politique : là encore, et quel que soit le modèle en cause,
l’administration est considérée comme un simple exécutant chargé d’appliquer
les orientations décidées par le pouvoir politique. Cette conception repose sur un
double postulat : celui de la séparation de l’administration et du politique —
l’administration étant différente, par sa fonction et ses organes, du politique — ;
celui de la subordination de l’administration au politique — l’administration
étant placée sous l’autorité pleine et entière des élus.
 30 Voir J. CHEVALLIER, État, in Dictionnaire encyclopédique de théorie et de
sociologie du droit, Pari (...)
39Cette vision instrumentale ne résiste évidemment pas à l’examen et elle est
contredite par l’observation des conditions concrètes de fonctionnement des
systèmes administratifs contemporains. L’administration n’est pas un simple
instrument, mais bien un pôle de pouvoir social ; et les ressources de plus en
plus étendues qu’elle contrôle donnent à ceux qui sont placés à sa tête (les hauts
fonctionnaires) une emprise croissante sur les circuits de pouvoir sociaux. Il en
va de même sur le plan politique : située non pas au dehors mais au cœur même
du politique, l’administration exerce une emprise de plus en plus forte sur les
processus politiques et sur la conception des politiques publiques. On peut alors
glisser, en restant fidèle au paradigme de l’intérêt, à la vision d’une élite
administrative cumulant à son profit une série de ressources — bureaucratiques
mais aussi politiques, économiques et idéologiques — et cherchant à maximiser
ses intérêts, par l’amélioration de la position qu’elle occupe dans la stratification
sociale et par l’extension du champ de son influence ; parallèlement, les
fonctionnaires subalternes s’efforceraient de défendre eux aussi leurs intérêts
spécifiques, par l’action syndicale et le développement des luttes sociales : on
assisterait ainsi à un éclatement du milieu administratif, les différentes strates de
fonctionnaires ayant des intérêts de plus en plus divergents et formant des
catégories sociales distinctes. Néanmoins, le sens de l’institution administrative
ne se réduit pas aux stratégies de maximisation de leurs intérêts propres
déployées par les diverses couches de fonctionnaires. L’administration est
caractérisée par une logique d’action spécifique, qui résulte du lien organique
qui l’unit à l’État : appareil d’État, elle assure l’exercice concret des fonctions
qui incombent à l’État (fonction de symbolisation, fonction de domination,
fonction de régulation)30 ; elle dispose ainsi d’un principe de cohésion et d’une
rationalité de fonctionnement qui ne sauraient être analysés exclusivement en
termes d’intérêts.
 31 Voir l’ouvrage désormais classique de M. OLSON, Logique de l’action collective,
1966, Paris, P.U.F. (...)

 32 R. NOZICK, Anarchie, État et utopie, 1974, Paris, P.U.F., coll. Libre échange,


1988.

402) Une autre approche de l’institution administrative par référence au


paradigme d’intérêt peut être trouvée dans la théorie des biens collectifs31. Dans
cette conception, l’administration aurait pour fonction essentielle et spécifique
d’assurer la production des biens collectifs, dont la caractéristique est d’être
accessibles à tous : dès l’instant où ils sont produits, personne ne peut être exclu
de leur consommation (principe de non-excluabilité). Cette concordance
objective d’intérêts et le fait même que le coût de production soit inférieur à ce
que chacun est prêt à leur consacrer ne suffisent cependant pas à garantir qu’ils
seront effectivement produits, que ce soit par entente directe ou par la voie du
marché. Chacun en effet bénéficiera du bien une fois produit, qu’il ait ou non
participé aux efforts nécessaires pour l’obtenir ; mais chacun, en revanche, a
intérêt à laisser les autres en payer le prix, qui risque d’être d’autant plus élevé
qu’il impliquera nécessairement, dans le cas d’un groupe initialement inorganisé
ou « latent ». des coûts d’organisation : dans ces conditions, de nombreux
acteurs peuvent être tentés par la stratégie du « ticket gratuit » ou du « passager
clandestin » (free rider), fondée sur l’espoir d’un bénéfice sans frais. On risque
alors d’aboutir à un attentisme généralisé, interdisant que le bien soit produit. En
refusant de souscrire volontairement, chacun prend la meilleure décision
possible, puisqu’il escompte bénéficier du bien sans avoir eu à le payer ; mais ce
faisant, il contribue à se priver de ce qu’il souhaitait obtenir et avait les moyens
d’obtenir : la contradiction entre rationalité des choix individuels et rationalité
des choix collectifs fait que personne ne participera à une action collective à
laquelle chacun aurait intérêt que tous participent. Quant à la production
marchande, elle n’est pas plus envisageable, puisque la non-excluabilité place
l’entrepreneur dans l’impossibilité d’exiger un prix en échange de la disposition
du bien. Dès lors, le recours à l’intervention publique est nécessaire : en prenant
en main la production du bien et en assurant son financement par la contrainte
(impôt), l’État permet de surmonter et de dépasser la contradiction. C’est à ce
principe explicatif que Nozick32 se réfère pour expliquer l’apparition de l’État :
l’« Etat minimal » est en effet indispensable pour assurer la redistribution de
l’offre de protection ; plus généralement, pour Oison, les biens collectifs
constituent le domaine propre de compétence de l’État, dans la mesure où les
autres peuvent toujours être obtenus par l’action individuelle.
41Toute cette construction repose sur le postulat que les individus en société
recherchent essentiellement à satisfaire leur intérêt (modèle utilitariste), intérêt
calculé de surcroît en termes économiques ou financiers : l’administration serait
donc, comme les autres phénomènes sociaux, le sous-produit du calcul
utilitariste caractérisant les comportements individuels. Cette explication permet
de rendre compte d’une partie au moins des contraintes pesant sur la gestion
publique : l’administration est ainsi amenée à prendre en charge les services, tels
la défense, la police ou l’enseignement, qui profitent à l’ensemble des citoyens
et à mettre sur pied les équipements qui feront l’objet d’une fréquentation
collective ; néanmoins, l’existence d’un bien public n’est pas le seul critère de
l’intervention administrative, qui s’inspire de bien d’autres considérations. La
logique de l’institution administrative ne saurait donc sans simplisme être
déduite des seules contradictions nées de l’utilitarisme individuel.
42Le paradigme de l’intérêt va être aussi utilisé pour rendre compte des rapports
internes et des contraintes qui pèsent sur le fonctionnement de l’organisation

B. Le paradigme de l’intérêt et la logique de


l’organisation
 33 Voir notamment M. CROZIER, E. FRIEDBERG, L’acteur et le système, Paris,
Seuil, 1977.

431) Les analyses de Michel Crozier, dont on connaît le rôle dans le


développement en France d’une science administrative régénérée par les apports
de la sociologie des organisations, sont tout entières sous-tendues par le
paradigme de l’intérêt33. Michel Crozier entend en effet réagir à la fois :

 34 Voir dans le même sens R. SAINSAULIEU (Sociologie de l’organisation et de
l’entreprise, Paris, Pres (...)

contre l’approche systémique de l’organisation, qui conçoit celle-ci « comme un


ensemble de rouages s’engrenant mécaniquement les uns dans les autres » :
l’organisation est au contraire, selon lui, un « ensemble fluide correspondant à la
résultante de tous les jeux multiples que jouent chaque acteur ou chaque groupe
d’acteurs »34 ;

 35 On sait que le concept-clé d’Herbert Simon est celui de « rationalité limitée », dans
la mesure où (...)

contre l’École des relations humaines, qui privilégiait abusivement les


considérations d’ordre « affectif » : Michel Crozier pose au contraire que les
membres de l’organisation agissent comme des acteurs conscients et déploient des
stratégies rationnelles, en s’efforçant d’« accroître leurs gains et de diminuer leurs
pertes » ; il s’agit cependant, et M. Crozier rejoint ici H. Simon35, d’une rationalité
« limitée », qui cherche la satisfaction plutôt que l’optimisation.
 36 Dans la voie ouverte par Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil, 1963.
44L’analyse de M. Crozier repose sur l’hypothèse qu’une organisation se
structure autour de relations de pouvoir, résultant des interactions entre les
individus et les groupes qui la composent et qui sont interdépendants. Chaque
acteur, individuel ou collectif, déploie au sein de l’organisation une stratégie,
traduite par l’adoption de certains comportements, en intégrant les contraintes
qu’il subit et en jouant des atouts dont il dispose — et qui proviennent
notamment du contrôle exercé sur des « zones d’incertitude », c’est-à-dire sur
des ressources indispensables à la réussite de l’organisation : la rencontre et la
confrontation de ces stratégies donnent lieu à des processus de négociation et
d’échange, dans lesquels les participants s’efforcent de valoriser le « pouvoir »
(c’est-à-dire la capacité d’action sur autrui) qu’ils détiennent et d’améliorer leur
position dans l’organisation. Il s’agit donc d’une analyse « stratégique »,
s’attachant à l’étude des comportements et des interactions individuelles, dont
dépendent la structuration et le fonctionnement de l’organisation. En partant de
ces postulats, le Centre de sociologie des organisations a multiplié les enquêtes
empiriques sur les organisations administratives36, amassant ainsi un matériau
de valeur inestimable pour l’essor de la science administrative.
 37 Voir pour une analyse plus détaillée de ces conflits bureaucratiques, J.
CHEVALLIER, Science admini (...)

 38 A. DARBEL, D. SCHNAPPER, Le système administratif, C.S.E., 1972.

452) Cette analyse stratégique, centrée sur les relations d’échange qui
s’établissent entre acteurs luttant pour la défense de leurs intérêts, permet
d’éclairer un certain nombre d’aspects du fonctionnement administratif. Elle met
en évidence le fait que ce fonctionnement ne dépend pas seulement des
prescriptions du modèle d’organisation formel : l’administration n’est pas une
machine bien huilée, régie par des règles purement objectives et rationnelles, et
dont les rouages travaillent mécaniquement pour remplir les tâches qui leur sont
assignées ; c’est un système complexe, composé d’individus et de groupes, entre
lesquels se nouent des rapports d’influence et de pouvoir qui ne sont pas
exclusivement fonction de la place des uns et des autres dans l’organigramme
officiel. Par-delà son apparence unitaire, l’administration se présente comme un
ensemble hétérogène, formé d’une multiplicité d’éléments qui ont chacun leur
logique propre de fonctionnement et déploient une stratégie visant à la
préservation de leurs intérêts spécifiques37. Cette différenciation est d’autant
plus forte que l’organisation formelle est plus rigide et les cloisonnements plus
étanches : l’introduction d’un système de carrière, qui aboutit à ranger les
fonctionnaires en classes ou corps distincts, a notamment pour effet de créer des
liens étroits de solidarité entre des agents ayant les mêmes perspectives de
carrière. Chacun de ces sous-ensembles s’efforce de réduire sa dépendance,
d’accroître son autonomie et d’améliorer la position qu’il occupe dans
l’appareil : il cherche, en tirant parti des ressources variables dont il dispose, à se
tailler un domaine d’action réservé, protégé de toute immixtion extérieure et qui
pourra être ultérieurement agrandi. Ainsi, l’espace administratif, devenant le
champ clos d’affrontements entre groupes rivaux, est-il, par le jeu de ces
stratégies de puissance, progressivement découpé en autant de parcelles
inviolables, qui tendent à se transformer en bastions inexpugnables : de
véritables « monopoles internes »38 en viennent à se partager le territoire
administratif, en luttant avec acharnement pour la sauvegarde et le renforcement
de leurs positions.
 39 La sociologie, op. cit., p. 109.

 40 A. FOURQUET, L’accumulation du pouvoir ou le désir d’État, in Recherches,


n  46, 1982, p. 24 et sui (...)
o

46Néanmoins, en dépit de ces acquis, l’analyse de M. Crozier en termes


d’intérêts apparaît à la fois insuffisante et réductrice. Insuffisante, parce que
reposant sur un principe d’indifférenciation : il y a dans l’organisation une
multitude d’acteurs qui disposent chacun d’une parcelle de pouvoir et dont les
intérêts vont s’ajuster par le biais de mécanismes de régulation et d’échange.
Mais ces acteurs, dont le comportement n’est pas seulement ludique, ne sont pas
dotés d’une position équivalente et de ressources identiques ; et la structuration
du milieu administratif est dans son principe même indissociable d’une logique
institutionnelle et sociale. Comme le relève justement Alain Caillé 39 « si jeu il y
a, il faut nous expliquer d’où proviennent les acteurs, pourquoi ils ont envie de
jouer, quel est l’enjeu et ce qui détermine des différentes mains et la répartition
des atouts. Expliquer surtout qui, ou quoi, définit les règles du jeu » ; l’analyse
de M. Crozier met aux prises des acteurs « passablement désincarnés parce que
dépourvus de tout enracinement symbolique et sociologique ». Réductrice aussi,
parce que les clivages et les conflits au sein de l’organisation administrative ne
sauraient être expliqués seulement en termes d’intérêts. Les affrontements entre
services pour la délimitation de leur territoire respectif sont la traduction
d’une volonté de puissance plutôt que l’expression de stratégies « rationnelles »
de défense des intérêts des agents. De même, il y a, au cœur du phénomène
corporatif, une dimension affective, une véritable « libido corporative »40,
illustrée par les comportements grégaires, l’observation de rites communs,
l’adhésion aux mêmes valeurs, qui donne au phénomène une résonance
singulière : le corps constitue pour chaque fonctionnaire son milieu naturel, sa
famille, qui l’entoure, le protège, le sécurise. Plus généralement, l’approche
croziérienne peut être qualifiée de « néo-rationaliste », dans la mesure où elle
privilégie le calcul et le raisonnement stratégique : mais, dans cette perspective,
la rationalité collective de l’organisation est censée résulter de l’harmonisation
et de l’agrégation des rationalités individuelles des acteurs ; or ce passage,
comme l’a montré Oison, fait justement problème, le jeu des rationalités
individuelles générant des effets pervers sur le plan collectif.
47Le paradigme de l’intérêt va enfin, et surtout, servir à dévoiler les ressorts
profonds de l’action administrative.

C. Le paradigme de l’intérêt et la logique de


l’action
481) L’action administrative est généralement conçue comme le produit d’un
processus d’arbitrage entre intérêts sociaux. L’administration est en effet l’objet
de sollicitations contradictoires provenant des divers groupes sociaux qui sont,
vis-à-vis d’elle, en état de compétition permanente : chacun d’eux essaie
d’obtenir la préservation et la prise en compte de ses intérêts essentiels.
49a) La demande sociale, qui est érigée en moteur de l’action administrative, est
considérée comme l’expression d’intérêts sociaux divergents et concurrentiels :
chaque groupe social tend à défendre les intérêts spécifiques de ses membres et
ces intérêts se heurtent inévitablement à ceux des autres groupes ;
l’hétérogénéité des demandes sociales sera le produit et le reflet de la division de
la société. L’expression de ces intérêts doit se faire dans des termes compatibles
avec les valeurs qui sous-tendent l’institution administrative : elles sont tenues
de masquer leur particularisme et de présenter leur satisfaction comme positive
pour l’ensemble de la collectivité. L’intérêt général devient ainsi une « norme
intériorisée du comportement politique » (Easton), à laquelle tous doivent se
plier s’ils veulent voir leurs demandes prises en considération. L’importance de
ce codage ne saurait être sous-estimée, dans la mesure où le sort réservé aux
demandes dépendra, en partie au moins, de leur bien-fondé apparent et de leur
degré de conformité à l’intérêt général. Enfin, les divers intérêts sociaux ne sont
pas placés en position égale au regard de l’administration : la puissance de
pénétration des demandes sociales dépendra des ressources détenues par les
forces sociales sur lesquelles elles s’appuient, et ces ressources varient selon la
position occupée dans la hiérarchie sociale. Les groupes dominants disposent
des meilleurs atouts pour se faire entendre : les zones d’importance stratégique
qu’ils contrôlent, non seulement leur donnent une emprise directe sur les
processus décisionnels, mais encore leur permettent de s’imposer comme
partenaires indispensables. En revanche, les groupes dominés n’ont que des
ressources limitées et difficilement mobilisables à faire valoir : leur position
structurellement dépendante les prive des attributs essentiels de la puissance et
leur capacité d’action est surtout négative.
50b) Parallèlement à ces demandes sociales, il faut tenir compte de la pression
des demandes internes, qui sont le reflet des intérêts spécifiques des agents et
des sous-ensembles administratifs qui vont peser de tout leur poids pour
défendre leurs privilèges, conquérir de nouveaux avantages, valoriser leur statut,
renforcer leur prestige.
51Ces demandes internes reflètent d’abord les intérêts des agents. Le système
de valeurs auquel se réfère l’administration exclut, on l’a vu, l’existence de ces
intérêts ; mais cette néantisation du fonctionnaire — être neutre, désincarné,
transparent, sans besoins ni désirs — est évidemment illusoire ; comme toute
organisation, l’administration est peuplée d’individus qui ont des aspirations à
satisfaire, des revendications à formuler et qui cherchent à améliorer les
positions qu’ils occupent dans l’organisation et la société. Ces demandes
internes ne forment pas un ensemble homogène et cohérent : les intérêts des
agents ne sont pas identiques ; ils varient en fonction du rôle tenu dans l’appareil
et du rang hiérarchique. Les hauts fonctionnaires cherchent à accroître
l’importance des services placés sous leur autorité, à augmenter les moyens dont
ils disposent, à étendre leurs attributions, à améliorer leurs performances : leur
prestige est indissociable de la puissance de l’administration qu’ils dirigent et
dont le renforcement tend à devenir une fin en soi. Les fonctionnaires moyens
s’efforcent de réduire leur dépendance et d’affirmer leur autonomie, en s’amé
nageant une marge de liberté dans l’application des règles : l’action
administrative crée des zones d’incertitude dont ils profitent pour asseoir leur
pouvoir. Les fonctionnaires subalternes enfin, méfiants à l’égard de toute
innovation et attachés à la préservation des « acquis », privilégient la continuité
et la stabilité : ils résistent à toute mesure qui risquerait d’accentuer l’emprise de
la hiérarchie ou de modifier leurs conditions de travail. L’hétérogénéité des ces
objectifs entraîne des pressions contradictoires au sein de l’organisation et
impose de délicats arbitrages internes.
52Ces demandes internes reflètent aussi les intérêts des corps et services, qui
cherchent à sauvegarder leurs positions et à étendre leur influence. Ces stratégies
sont d’abord d’ordre défensif : de même que les corps luttent pour conserver
l’emprise obtenue sur certaines branches de l’administration et les privilèges
conquis par leurs membres, les services entendent, non seulement préserver leur
champ d’attributions, mais encore se maintenir — fût-ce après épuisement de
leur mission. Mais ces stratégies sont aussi de type offensif : toute politique
nouvelle représente un terrain de manœuvre, un champ de bataille sur lequel les
services et les corps vont s’affronter pour parvenir à son contrôle. Le but pour
eux est moins d’améliorer l’efficacité sociale de cette politique que d’accroître
leur influence et d’assurer la promotion collective de leurs membres par des
succès ponctuels obtenus au détriment des autres partenaires administratifs : les
intérêts sociaux passent au second plan derrière les intérêts particuliers des corps
et services.
532) Cette dialectique des intérêts sociaux et des intérêts administratifs a été
mise en évidence par l’École du Public Choice, pour expliquer la dynamique
d’expansion étatique qui est au cœur de l’État providence. L’« individualisme
méthodologique » auquel se référent les représentants de cette école (J.
Buchanan, G. Tullock, W. Niskanen...) conduit à poser que les individus
agissent dans leurs transactions non-marchandes de la même façon que dans les
transaction marchandes : ils sont guidés par leur propre « intérêt » et cherchent à
maximiser leurs avantages individuels ; derrière le discours de l’intérêt général
se profilent dès lors toujours des intérêts particuliers puissants et influents.
 41 G. TULLOCK,  Le marché politique. Analyse économique des processus politiques,
1976, Paris, Economic (...)

 42 C. SPANOU, L’administration et les nouveaux mouvements sociaux


(consommation. environnement, femmes (...)

 43 Voir A. BLAIS, S. DION, Les employés du secteur public sont-ils différents ?,


in  R.F.S.P., 1987. n (...)
o

 44 F. DE BAECQUE, J.L. QUERMONNE (éd.), Administration et politique sous la


V   République. Paris, Pr (...)
ème

 45 Analyse que la « révolte des contribuables » est venue, après 1978, démentir au
moins aux États-Uni (...)
 46 Idée qui s’est progressivement imposée aux États-Unis : un executive
order de 1981 interdit notamme (...)

 47 X. Greffe montre justement que l’analyse économique de la bureaucratie débouche


inévitablement sur (...)

54C’est ainsi que le développement des interventions étatiques s’expliquerait,


non par l’intérêt général, mais par le profit qu’en tirent certains groupes sociaux
d’une part, élus et fonctionnaires d’autre part : demande et offre tendent à se
conjuguer et à s’appuyer réciproquement pour aboutir à un interventionnisme
excessif. Les groupes sociaux d’abord poussent à l’intervention de l’État pour
maximiser leurs intérêts privés : ils réclament de l’État des services et des
programmes dont ils tireront profit, tout en cherchant à les faire payer par
l’ensemble des contribuables. L’intervention étatique permet en effet
de dissocier coûts et bénéfices : ceux qui bénéficient de la production publique
ne sont pas nécessairement ceux qui la paient (financement par l’impôt) ; et
chaque catégorie sociale, chaque groupe de pression s’efforcera de reporter le
coût sur les contribuables. Or, la concentration des bénéfices et la diffusion des
coûts fait que ceux qui bénéficient potentiellement d’une intervention auront
toujours plus intérêt à s’organiser pour faire passer le projet que ceux qui la
paieront : l’activisme des groupes concernés ne rencontrera pas de réelle
résistance de la part des contribuables. Parallèlement, les bureaucrates poussent
eux aussi à l’augmentation des dépenses publiques. Ils profitent en effet de la
marge d’autonomie qui leur est laissée, et qui résulte de la logique même de la
propriété publique qui interdit toute localisation nette des droits de propriété et
entraîne le relâchement des contrôles, pour maximiser leur intérêt propre sous le
couvert de l’intérêt général : comme le souligne Niskanen, « le bureaucrate est
confronté à un ensemble d’actions, il a des préférences propres par rapport à ces
différentes actions et choisit parmi celles-ci l’action qui les satisfait le plus... Il
fait des choix de maximisation ». Certes, les gestionnaires publics ne peuvent
s’approprier directement les revenus liés à la propriété publique, mais ils sont à
même de s’assurer divers avantages, notamment par le surcoût et
la surproduction. Surcoût, dans la mesure où le budget alloué est supérieur au
coût des activités gérées : les gestionnaires y parviennent en surévaluant le coût
réel, ce que les autorités politiques sont incapables d’apprécier, faute d’une
information adéquate ; révélateur de gaspillage et donc d’inefficience, ce
« budget discrétionnaire » sera utilisé par les bureaucrates pour s’assurer divers
avantages (dépenses de prestige, surencadrement, diminution de la
productivité...). Surproduction, dans la mesure où l’administration a tendance à
maximiser les quantités offertes et à effectuer des dépenses improductives :
comme l’a montré Parkinson, l’intérêt du fonctionnaire (carrière, statut,
prestige...) est lié au volume des ressources qu’il contrôle : l’offre publique sera
donc systématiquement tirée vers le haut. La conjonction de cette demande et de
cette offre ne peut dès lors conduire qu’à des interventions excessives, d’autant
que la logique du « marché politique »41 renforce encore l’effet de ces
pressions : les alliances privilégiées passées par les administrations sectorielles
avec certains intérêts sociaux dont elles deviennent captives 42, le poids électoral
des fonctionnaires spontanément portés à voter pour les partis les plus
favorables à l’intervention de l’État43, l’emprise croissante exercée par eux sur
les circuits de pouvoir politique44, enfin l’illusion fiscale qui rend les électeurs
plus sensibles à l’augmentation des dépenses qu’à la diminution des
impôts45 contribuent tout autant à entretenir la spirale de l’interventionnisme.
Pour lutter contre cette tendance, l’École du Public Choice suggère un ensemble
de mesures, telles que l’évaluation systématique des coûts/bénéfices de toute
intervention publique46, la mise en place de structures plus souples et plus
décentralisées de satisfaction des besoins collectifs et surtout l’introduction de
certains correctifs aux procédures démocratiques47.
 48 Voir sur ce point J. CHEVALLIER et D. LOSCHAK, Science administrative,
t. II : L’administration com (...)

55Toutes ces analyses de l’action administrative reposent en fin de compte sur


un postulat : celui de la réductibilité des demandes sociales à l’intérêt, qui
constitue leur commun dénominateur ; ramenée à la confrontation et à
l’harmonisation de demandes parlant le même langage de l’intérêt, Faction
administrative ne peut elle-même devenir « rationnelle », par transitivité. Or, ce
postulat est rien moins qu’évident : l’intérêt apparaît en fait comme un moyen
de rationalisation d’une demande sociale dont les racines sont infiniment plus
complexes et plus profondes, entremêlant l’individuel et le collectif, le conscient
et l’inconscient ; la réintroduction des concepts de « besoin » et surtout de
« désir » comme fondements de la demande sociale 48 permet d’ouvrir le champ
de l’analyse en révélant les limites du paradigme de l’intérêt.
56Le paradigme de l’intérêt permet donc d’éclairer certains aspects du
fonctionnement administratif, en évitant de se laisser enfermer dans
l’axiomatique de l’intérêt général. Mais le point de vue qu’il offre sur
l’administration reste superficiel : la science administrative est tenue d’aller plus
loin, en s’attachant à la signification des comportements sociaux et
administratifs ; et elle ne peut y parvenir qu’en dépassant le concept d’intérêt.
57Le recours au concept d’intérêt est en fin de compte, en science administrative
comme dans les autres sciences sociales, l’expression d’un processus
fondamental de rationalisation du réel. Ce processus est évident lorsqu’on
étudie la place de ce concept dans le système de valeurs sur lequel s’appuie
l’administration : la promotion de l’idéologie de l’intérêt général marque le
passage d’une légitimité transcendante, fondée sur un Bien commun abstrait et
invérifiable, à une légitimité immanente, reposant sur Futilité commune, l’intérêt
bien compris de tous et garantie en permanence par le jeu des procédures
démocratiques. L’axiomatique de l’intérêt s’inscrit ainsi dans un mouvement
plus global de rationalisation des modes de domination, traduit par l’avènement
de l’État moderne ; elle montre que le pouvoir, exposé au regard de la Raison
critique, ne peut plus se contenter de s’appuyer sur un système de croyances
indiscutables mais est tenu désormais de convaincre de son bien-fondé. Le
processus de rationalisation apparaît encore lorsqu’on analyse le rôle joué par le
paradigme de l’intérêt dans la science administrative contemporaine : l’intérêt
fournit un principe d’explication simple du fonctionnement administratif, évitant
le piège des représentations idéologiques et permettant de rendre compte des
comportements et des stratégies des différents intervenants. Cette rationalisation
paraît bien être inscrite dans le projet même de constitution d’une science
administrative, si tant est que toute science vise à rendre le réel lisible et
intelligible. Néanmoins, cette rationalisation trouve sur ces deux plans ses
limites : l’axiomatique de l’intérêt n’a pas fait disparaître tout élément
d’irrationalité dans le lien politique, l’intérêt général s’étant à son tour
transformé en véritable mythe, s’appuyant pleinement sur les ressorts du
symbolique et de l’imaginaire ; quant au paradigme de l’intérêt, qui, participant
à l’entreprise de rationalisation du réel, peut être lu à son tour comme une
axiomatique, il ne permet d’éclairer qu’une partie seulement de la réalité
administrative. Ces failles montrent que la réalité administrative ne saurait être
enfermée dans la froide logique de la Raison calculatrice.
NOTES
1 L. FERRY, A. RENAUT, Philosophie politique III. Des droits de l’homme à l’idée
républicaine, P.U.F., coll. Recherches politiques, 1985, p. 72 ; J.
CHEVALLIER, L’État de droit, in R.D P., 1988, p. 313 et suiv.

2 A.O. HIRSCHMAN, Les passions et les intérêts, Princeton University Press, 1977,


Paris, P.U.F., coll. Sociologies, 1980.
3 Comme le dit R. Boudon (Individualisme et holisme dans les sciences sociales,
in Sur l’individualisme, Paris, Presses F.N.S.P., 1986, p. 46), le principe de
l’individualisme méthodologique énonce que pour expliquer un phénomène social
quelconque « il est indispensable de reconstruire les motivations des individus
concernés par le phénomène en question et d’appréhender ce phénomène comme le
résultat de l’agrégation des comportements individuels dictés par ces motivations »
(Voir aussi Effets pervers et ordre social, Paris, P.U.F., coll. Sociologies, 1977).

4 Pour P. Bourdieu, l’intérêt est socialement déterminé : conditionné par la position


sociale concrète qu’occupe chaque individu, il est structuré par l’« habitus » de classe.

5 Comme le montre A. Caillé (La sociologie de l’intérêt est-elle intéressante ?,


in Splendeurs et misères des sciences sociales, Genève, Droz, 1986, p. 99 et suiv.,
et Critique de l’utilitarisme dans les sciences sociales, Paris, La Découverte, 1988), R.
Boudon, M. Crozier et P. Bourdieu s’inscrivent tous trois dans une « axiomatique de
l’intérêt ».

6 Alors que jusqu’aux années soixante-dix, la sociologie électorale se préoccupait


davantage des éléments d’ordre socio-culturel conditionnant le vote que de la
rationalité propre de l’électeur pris en tant qu’individu, l’attention s’est déplacée vers
l’analyse des motivations et des stratégies de vote, par lesquelles chacun cherche à
maximiser ses intérêts (voir G. LAVAU, L’électeur devient-il individualiste ?, in Sur
l’individualisme, op. cit., p. 301 et suiv., et A. PIZZORNO, Sur la rationalité du choix
démocratique, ibid., p. 349 et suiv.).

7 Voir par exemple D. GAXIE, P. LEHINGUE, Enjeux municipaux, Paris, P.U.F.,


1984.

8 Comme le note A. Caillé (La sociologie, op. cit., p. 119 et suiv.) l’action apparaît
ainsi doublement rationnelle, subjectivement parce qu’elle « a été calculée par le
sujet » et objectivement parce qu’elle est « calculable par celui qui l’observe » ; et ces
rationalités renvoient l’une à l’autre par un jeu de miroirs : « ce qui permet d’affirmer
que le sujet calcule c’est que le savant calcule. Mais celui-ci ne s’autorise à calculer
que pour autant qu’il est persuadé que l’acteur calcule aussi ».

9 Tautologie qu’A. Pizzorno résume ainsi : « on ne peut déduire la préférence que des
choix effectivement accomplis, toute action accomplie est celle qui était préférée et
donc tout individu agit toujours dans son intérêt » (op. cit., p. 355).

10 A. Pizzorno montre bien que le concept de choix rationnel proposé par les théories
néo-utilitaristes ne permet pas en science politique de comprendre « pourquoi un
individu se déplace pour voter, s’informe des débats politiques, milite dans un
mouvement ou un parti politique, entreprend une carrière politique » (op. cit., p. 349) ;
la logique de l’action politique individuelle ne saurait en fait, selon lui, être conçue
comme répondant à une « logique instrumentale » mais à une « logique
d’identification ».

11 Voir J. CHEVALLIER, Réflexions sur l’idéologie de l’intérêt général,


in Variations sur l’idéologie de l’intérêt général, vol. 1, Paris, P.U.F., 1978, p. 39.

12 J. CHEVALLIER, Les fondements idéologiques du droit administratif français,


in Variations autour de l’idéologie de l’intérêt général, vol. 2, Paris, P.U.F., 1979,
p. 49 et suiv.

13 F. RANGEON (L’idéologie de l’intérêt général, Paris, Economica, 1986) montre


bien la césure qui se produit dans l’histoire des idéologies politiques lorsque, au cours
du XVIII  siècle, la « Raison » succède à la « Nature » comme fondement de l’ordre
e

politique.

14 En ce sens M.P. DESWARTE, Intérêt général intérêt commun, in R.D.P., 1988,


n  5, p. 1289 et suiv.
o

15 En ce sens M.P. DESWARTE, Intérêt général intérêt commun, in R.D.P., 1988,


n  5, p. 1289 et suiv.
o

16 On sait que Marx procédera à une critique radicale du concept d’intérêt qui,
ignorant la multiplicité des besoins et des aspirations, rend l’individu étranger à lui-
même et réduit les relations entre personnes à un rapport entre choses — ce qui
conduit P. Rosanvallon à voir dans Marx le « théoricien d’une sorte d’individualisme
intégral » (Le capitalisme utopique, Paris, 1979).

17 Représentation du social qui est évidemment inconcevable dans la vision holistique


du corps social qui prédominait jusqu’alors et qui donnait du même coup à la
distinction du public et du privé une tout autre signification.

18 J. CHEVALLIER, L’idéologie des fonctionnaires : permanence et/ou changement,


in Discours et idéologie, Paris, P.U.F., 1980, p. 3 et suiv.

19 J. CHEVALLIER, L’administration face au public, in La communication


administration-administrés, Paris, P.U.F., 1983, p. 26-28.

20 J. CHEVALLIER, Figures de l’usager, in Psychologie et science administrative,


Paris, P.U.F., 1985, p. 35 et suiv. Voir aussi L. NIZARD, À propos de la notion de
service public : mythes étatiques et représentations sociales, in Mélanges Eisenmann,
Paris, Cujas, 1974, p. 91 et suiv. et C. WIENER, Service public et autogestion : d’un
mythe à l’autre ?, in Mélanges Charlier, Paris, E. Paul, 1981. p. 325 et suiv.

21 P. LEGENDRE, Jouir du pouvoir. Traité de la bureaucratie patriote. Paris, Ed.


Minuit, 1976, p. 131.

22 J. CHEVALLIER, Le service public, Paris, P.U.F., coll. Que sais-je ?, 1987, p. 39.

23 J. RIVERO, Existe-t-il un critère du droit administratif ?, in R.D.P., 1953, p. 280


et suiv.

24 D. TRUCHET, Nouvelles récentes d’un illustre vieillard : label de service public


et statut de service public, in A.J.D.A., 1982, p. 427 et suiv.

25 Voir D. LINOTTE, Recherches sur la notion d’intérêt général en droit


administratif français, thèse Bordeaux, 1975 ; D. TRUCHET, Les fonctions de ta
notion d’intérêt général dans la jurisprudence du Conseil d’État, Paris, L.G.D.J.,
1977 ; J. CAILLOSSE, L’intérêt général, la croissance et les avatars du droit
administratif des biens, thèse Rennes I, 1978.

26 Voir G. BRAIBANT, Le principe de proportionnalité, in Mélanges Waline, Paris,


L.G.D.J., 1974, p. 297 et suiv. ; J. LEMASURIER, Vers un nouveau principe général
du droit : le principe « bilan coûts-avantages », ibid., p. 551 et suiv.

27 L’intérêt apparaît, aussi bien en science économique qu’en sociologie, comme


un concept intermédiaire, entre les comportements, dont il constitue le principe de
rationalité, et les besoins ou préférences, dont il est lui-même l’expression rationalisée
et socialisée.

28 Ce qui du même coup la rend a-scientifique, si l’on admet avec Popper que toute
science se caractérise par la falsifiabilité de ses énoncés.

29 Voir G.TIMSIT, Modèles, structures et stratégies de l’administration : éléments


pour une prospective administrative, in R.D.P., 1980, p. 937 et suiv., et Théorie de
l’administration, Paris, Economica, 1986.

30 Voir J. CHEVALLIER, État, in Dictionnaire encyclopédique de théorie et de


sociologie du droit, Paris, L.G.D.J., 1988, p. 147 et suiv.

31 Voir l’ouvrage désormais classique de M. OLSON, Logique de l’action collective,


1966, Paris, P.U.F., coll. Sociologies, 1978.
32 R. NOZICK, Anarchie, État et utopie, 1974, Paris, P.U.F., coll. Libre échange,
1988.

33 Voir notamment M. CROZIER, E. FRIEDBERG, L’acteur et le système, Paris,


Seuil, 1977.

34 Voir dans le même sens R. SAINSAULIEU (Sociologie de l’organisation et de


l’entreprise, Paris, Presses F.N.S.P., coll. Amphithéâtre, 1988) pour qui « une
organisation est un système, c’est-à-dire une reconstitution permanente de jeux par
l’effet de conduites stratégiques sans cesse reprises ».

35 On sait que le concept-clé d’Herbert Simon est celui de « rationalité limitée », dans
la mesure où l’organisation est pensée comme le produit d’un ensemble d’interactions
fondées sur les logiques multiples des acteurs sociaux travaillant dans l’organisation
(Voir Administration et processus de décision, 1945, Paris, Economica, 1983).

36 Dans la voie ouverte par Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil, 1963.

37 Voir pour une analyse plus détaillée de ces conflits bureaucratiques, J.


CHEVALLIER, Science administrative, Paris, P.U.F., coll. Thémis, 1986, p. 361 et
suiv.

38 A. DARBEL, D. SCHNAPPER, Le système administratif, C.S.E., 1972.

39 La sociologie, op. cit., p. 109.

40 A. FOURQUET, L’accumulation du pouvoir ou le désir d’État, in Recherches,


n  46, 1982, p. 24 et suiv.
o

41 G. TULLOCK, Le marché politique. Analyse économique des processus politiques,


1976, Paris, Economica, 1978.

42 C. SPANOU, L’administration et les nouveaux mouvements sociaux


(consommation. environnement, femmes), thèse Amiens, 1987 (ronéo).

43 Voir A. BLAIS, S. DION, Les employés du secteur public sont-ils différents ?,


in R.F.S.P., 1987. n  l, p. 76 et suiv.
o

44 F. DE BAECQUE, J.L. QUERMONNE (éd.), Administration et politique sous la


V  République. Paris, Presses F.N.S.P., 2e éd., 1982 ; J.L. BODIGUEL et J.L.
ème

QUERMONNE, La haute fonction publique sous la V  République, Paris, P.U.F.,


ème

1983 ; CURAP, La haute administration et la politique, Paris, P.U.F., 1986.


45 Analyse que la « révolte des contribuables » est venue, après 1978, démentir au
moins aux États-Unis.

46 Idée qui s’est progressivement imposée aux États-Unis : un executive


order de 1981 interdit notamment aux administrations d’émettre des règlements avant
que ceux-ci aient fait l’objet d’une analyse coûts/avantages (Voir J.
CHEVALLIER, Les enjeux de la déréglementation, in R.D P., 1987. p. 304-306).

47 X. Greffe montre justement que l’analyse économique de la bureaucratie débouche


inévitablement sur une remise en cause de la démocratie représentative (Analyse
économique de la bureaucratie, Paris, Economica, 1981, p. 17).

48 Voir sur ce point J. CHEVALLIER et D. LOSCHAK, Science administrative,


t. II : L’administration comme organisation et système d’action, Paris, L.G.D.J., 1978,
p. 271 et suiv.
AUTEUR
Jacques Chevallier
Professeur à l’Université d’Amiens