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Première partie

Les institutions fondamentales


Introduction

1. La mythologie de la politique suisse

La Suisse est une nation qui se fonde sur la volonté politique. Ce constat évoque le fait que
la Suisse en tant que société multiculture lle réunissant plusieurs communautés linguistiques et
religieuses dans son enceinte, n‟a pas de dénominateur culturel commun, l‟héritage politique
commun est mis à part.

Conséquenc es: d‟abord, l‟identité suisse, ne peut être autre chose qu‟une identité
politique et que, par conséquent, les institutions politiques qui se sont développées en Suisse au fil
des années assument une signification particulière pour le maintien de cette identité. La politique
devient, pour les Suisses, un domaine qui les touche de près, même s‟ils ne s‟intéressent pas trop
aux affaires publiques.

En tant que point de référence privilégié de l‟identité collective, la politique se prête à une
interprétation mythologique. La politique suisse mêle facilement légende et réalité et il est souvent
difficile chez elle de savoir où sont les faits et où sont les mythes.
Certains politiciens parlaient de la Suisse comme si elle était le paradis perdu: “...On a l‟impression
d‟entrer dans un autre monde, où les lois sont appliquées, où les règ lements sont respectés, où les
rouages sociaux * sont convenablement huilés, où le but de la politique est d‟assurer aux hommes
plus de bien-être, plus d‟avantages sociaux... et où l‟on parle très peu de principes”. Or, la
tendance à idéaliser la politique suisse est un fait qui ne se limite pas seulement à cet avis, mais
c‟est un phénomène omniprésent qui est commun à plusieurs politiciens étrangers. C‟est au XVIIIe
siècle déjà que se formèrent certains mythes que la Suisse exploite aujourd‟hui encore. Ce qui
frappe les observateurs étrangers, c‟est le fait qu‟en Suisse une multitude de peuples très différents
les uns des autres cohabitent paisiblement. D‟autres observateurs encore remarquent surtout la
primauté de la valeur de la conco rdance, du consensus, en Suisse, ils concluent que le facteur
unificateur des suisses réside dans une idée abstraite de ce que l‟État devrait être. La devise
traditionnelle (sans statut officiel) de la Suisse a toujours été « UN POUR TOUS, TOUS POUR UN ».

De là on peut conclure que la culture politique joue un rôle capital pour la résolution des
problèmes dus soit à la taille restreinte du pays qui implique un manque de ressources, de sécurité,
d‟indépendance et de liberté compensés par la forte appréciation des valeurs de l‟économie, de la
diligence, de la précision, de la responsabilité individuelle ainsi que du service militaire obligatoire,
l‟intégration des grandes diversités linguistiques, historiques et régionales serait garantie par la
forte appréciation des valeurs du consensus et de la coopération fédérale. Donc, l‟absence d‟autres
éléments culturels communs donne une grande importance à l‟unification par la culture politique en
Suisse.

2. Le style de la politique suisse


L‟image de la Suisse comme pays consensuel se voit renforcée par quelques éléments
distinctifs du style qui a longtemps dominé la politique de ce pays.
D‟abord, l‟échec cuisant *de la révision totale de la constitution dans les années ‟60 et

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‟70 met en évidence une “tendance à renier la réalité”.
Les succès politiques du passé légitiment la politique actuelle. Les Suisses jouissent d‟un niveau de
vie très élevé, même les observateurs étrangers l‟attestent: la qualité de vie en Suisse est meilleure
qu‟ailleurs.
On retrouve dans les textes scolaires cette idolâtrie * des institutions qui affirme que les
institutions politiques de la Suisse sont les meilleures au monde et qui soutient que les Suisses
vivent dans le pays le plus démocratique possible.
Le fédéralisme permet une protection parfaite des minorités et la neutralité est le signe de leur
pacifisme. Enfin, le style de la politique suisse est caractérisé par une “introversion politique”, par
un “réflexe de repli”.
S‟y ajoutent deux éléments, contradictoires à première vue, mais interdépenda nts:
La discrétion de l‟élite politique les décisions en Suisse sont typiquement prises derrière des portes
fermées, et l‟élite politique est également peu personnalisée, ce qui contribue à l‟impression
d‟ennui et de manque de profil de la politique suisse et le populisme latent de la politique suisse.
Or, la discrétion de l‟élite politique contraste fortement avec la célébration du peuple en tant
qu‟instance supérieure et se reflète dans le cynisme répandu parmi les citoyen/nes à l‟égard de
l‟élite politique.
Toutefois, les signes se multiplient qui indiquent que ce style tellement caractéristique
jusqu‟à présent de la politique suisse est en train de changer sous la double pression de la
transformation de la société suisse et de son environnement international. Cependant, les mythes
qu‟il a contribué à créer et qu‟il a servi à stabiliser pendant des décennies, laisseront encore
longtemps leurs empreintes dans la politique suisse.

3. Critiques de la mythologie

L‟identité nationale des Suisses se base sur une culture politique commune. La création de
l‟État fédéral fut achevée avant la montée du nationalisme culturel, ce qui peut expliquer pourquoi
le dénominateur commun resta exclusivement politique. D‟avantage qu‟une pure invention, le
mythe de la culture politique commune constitue une interprétation de la réalité qui contribue sans
doute à l‟intégration du pays. Cette vénération des institutions politiques fondamentales la
neutralité, le fédéralisme et la démocratie directe forme le noyau positif de cette culture politique
commune. Ces institutions reposent sur un consensus général. Par leur caractère mythique, elles
contribuent à la légitimité du système politique suisse et, par là, à la cohabitation consensuelle des
différentes cultures linguistiques, confessionnelles et autres. Ceci dit, il convient néanmoins
nuancer l‟idée d‟une culture politique commune en Suisse. “Aux yeux des citoyens, c‟est le canton
qui est la réalité vivante, beaucoup plus que la Confédération, qui leur apparaît éventuel lement
comme un mécanisme administratif et froid. Les cantons et les communes gardent jalousement leur
autonomie régionale et locale et les citoyen/nes les identités qui y correspondent. A l‟intérieur
d‟un minimum de culture politique commune, coexistent toute une série de cultures politiques et
autres.

Comment s’explique-t-on alors la coexistenc e pacifique?

La décentralisation pacificatrice du pays atténue la violence des grands courants en les


enfermant dans des compartiments: “Mais l‟idée du compartimentalisme est présente aussi chez
d‟autres auteurs. Or, ce n‟est pas tant une culture civique commune qui assure en réalité la
coexistence des différents groupes linguistiques et autres, mais bien plutôt une ignorance mutuelle.
“Les Suisses s‟entendent bien parce qu‟ils ne se comprennent pas”.
Selon cette idée, les Suisses se sont trouvés par pragmatisme, se soumettant sous la
pression de l‟extérieur faute de mieux à un minimum de règ les du jeu politique, tout en se
permettant de garder un maximum de leurs différences et de s‟ignorer mutuellement la plupart du
temps. En fait, le mythe de la nation du volontaire naît, lui aussi, d‟une juxtaposition du nouvel
Etat avec son environnement menaçant.
Le Suisse ne se définit pas par des caractéristiques positives, ils n‟existent que par sa
différence. Cette identité négative se voit renforcée et stabilisée par la menace extérieure.
 Pendant la Seconde guerre mondiale, la menace du fascisme* unifia la Suisse. En effet,
sous la menace du fascisme, l‟armée suisse devint le symbole de cette identité commune.

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Selon la mythologie suisse, c‟est grâce à elle que le pays a pu faire face à la menace
extérieure et c‟est elle qui lui a permis de sauvegarder son autonomie.

 Après la guerre, la menace communiste remplaça rapidement la menace fasciste. La


guerre froide permit donc de renforcer à nouveau l‟identité négative. Cette fois -ci,
cependant, la menace ne venait pas seulement de l‟extérieur, elle s‟était implantée en
Suisse où vivaient également des communistes. L‟identité négative ne pouvait donc que
s‟affermir en excluant totalement les adversaires communistes de la communauté.

Au moment où la Suisse est en train de devenir un pays comme les autres pays européens,
l‟identité négative se voit plus que jamais menacée. Parallèle aux changements sociaux, politiques,
économiques et culturels qui ont profondément transformé la société suisse et son environnement.

La neutralité

1. La conception traditionnelle de la neutralité

Bien qu‟elle ne soit pas explici tement inscrite dans la Constitution, la neutralité constitue
un aspect-clé du système politique suisse. La vénération des institutions fondamentales dont nous
avons parlé dans l‟introduction s‟étend certainement au principe de la neutralité. Ainsi pour
l‟opinion suisse “une Suisse pas neutre ne serait plus une Suisse”.
D‟un point de vue historique comme d‟un point de vue fonctionnel, la neutralité suisse n‟est
pas un principe éthique mais un simple moyen pour atteindre certains buts ; un instrument
stratégique servant au maintien de l‟indépendance étatique et de l‟intégrité nationale. Ceci dit, la
neutralité a traditionnellement représenté l‟élément essentiel de la politique étrangère de la
Suisse. En ce qui concerne son contenu, on distingue entre deux aspects de la neutralité. D‟abord,
il y a le noyau de la neutralité qui relève du droit international: le droi t de neutralité est
universellement reconnu et s‟applique en cas de guerre. Dans ce cas, le droit de neutralité impose
aux pays neutres un certain nombre d‟obligations, que l‟on classifie généralement en quatre
catégories :

 l‟obligation de non-participation;
 l‟inviolabilité du territoire;
 l‟obligation de tolérer des perquisitions (lutte contre la contrebande);
 enfin, en ce qui concerne ses relations économiques avec les belligérants, il y a
l‟obligation de l‟égalité de traitement.

Ensuite, il y a des éléments supplémentaires qui relèvent de la politique suisse: la


Suisse définit unilatéralement la politique de neutralité et l‟applique en temps de paix.
E effet, la Suisse a adopté une neutralité permanente en 1815. Celle-ci se distingue de la neutralité
habituelle en ceci: elle implique que le pays neutre déclare, en temps de paix, qu‟il ne participera
à aucune guerre ultérieure.
Pour ce qui est des variantes de la politique de la neutralité, on distingue trois:
 d‟abord, il y a la neutralité intégrale, qui est définie par les trois éléments suivants :
 L‟impératif de la neutralité armée qui implique que la Suisse assume la tâche non
seulement d‟assurer l‟inviolabilité de son territoire en cas d‟incidents mineurs,
mais de se défendre également contre des attaques plus graves ;
 l‟interdiction d‟entrer en alliances ;
 l‟interdiction de participer aux sanctions ;
 Or, la Suisse n‟a pas toujours préféré mener une politique de neutralité intégrale

 ensuite, il y a la neutralité différentielle, c‟est-à-dire une politique de neutralité qui


limite les devoirs du pays neutre au noyau militaire. Ainsi, pendant la Première guerre
mondiale, la neutralité suisse fut limitée pour la première fois par la polarisation du

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système international. Après cette guerre suivit une première tentativ e de coopération
internationale la fondation de la Société des Nations (SDN). Celle-ci constituait pour la
politique de neutralité un défi que la Suisse était prête à accepter. Quand le Conseil
Fédéral envisagea, en 1919, l‟adhésion de la Suisse à la SDN, il décida de rendre la
neutralité “compatible avec la SDN”.

 enfin, il y a la neutralité super-intégrale, qui se développa au cours des années „50, en se


basant sur une interprétation très stricte de l‟interdiction d‟entrer en alliance. Selon
cette approche, il était interdit à la Suisse de participer aux organisations internationales
susceptibles de mettre en question son impartialité. Ce principe concernait notamment
l‟ONU, le Conseil de l‟Europe et la Communauté européenne. Toutes ces organisations
furent considérées comme “trop politiques” et une adhésion de la Suisse serait
incompatible avec la neutralité permanente et intégra le.

En résumé, on constate que la Suisse a mené une politique de neutralité pragmatique. Sous
la pression internationale, elle a souvent été contrainte de modifier sa politique, mais elle a su
utiliser les marges de manœuvre ouvertes à un moment ou à un autre pour élargir à nouveau la
portée de sa politique de neutralité.

2. Une nouvelle conception de la neutralité


On constate que la neutralité n‟est plus le pilier principal de la politique étrangère de la
Suisse, mais qu‟elle est de plus en plus un pilier secondaire. Au centre des moyens de la politique
étrangère se trouve désormais la solidarité avec la communauté internationale et la coopération
dans le cadre des organisations supranationales . La Suisse se réserve pourtant la possibilité de se
replier sur une position de neutralité en cas de crise. Il s‟agit d‟une réorientation fondamentale des
relations de la Suisse avec le contexte international.

Cependant, il est illogique et illusoire de prétendre que les conditions qui ont justifié
l‟émergence de la neutralité et lui ont donné sa raison d‟être n‟existent plus et d‟affirmer en même
temps que la neutralité demeure un instrument efficace de la politique de sécurité. L‟illusion de la
neutralité est compréhensible si on pense à l‟attachement d‟une grande partie de population à
l‟idée de la neutralité. Le gouvernement et avec lui les élites politiques semblent être convaincus
que la neutralité remplit toujours des fonctions internes et contribue à l‟intégration du pays, même
si elle a perdu la plupart de ses fonctions externes. Mais c‟est encore une fois une illusion, car s‟il
est vrai que l‟attachement à nos institutions politiques mobilise la moitié des citoyens contre une
réorientation de la politique étrangère du pays, cela n‟empêche pas l‟autre moitié de s‟ouvrir au
monde extérieur et de vouloir participer de façon solidaire au processus d‟intégration européenne
et globale. Loin de contribuer à l‟intégration du pays, l‟attachement de la neutralité provoque donc
une division profonde entre ceux qui la défendent et ceux qui sont prêts à accepter les réalités du
contexte international actuel, malgré leur attachement à cette institution qui a tellement bien
servi le pays dans le passé.

Ce nouveau clivage entre ceux qui sont prêts à s‟ouvrir au monde et ceux qui prônent le
repli sur eux-mêmes met en question la fonction intégratrice de la neutralité. Ce clivage ne peut
être comblé que par un processus d‟apprentissage au niveau de la population entière qui permettra
à celle-ci de suivre le processus déjà accompli par une grande partie des élites politiques. La mise
en œuvre d‟un tel processus n‟est pourtant pas facile, car le domaine de la politique étrangère a
traditionnellement représenté le domaine le plus fermé et le plus éloigné des citoyen/nes. Le pub lic
en était largement exclu. Plus que tous les autres domaines, la politique étrangère souffrait d‟un
déficit de légitimation politique.
Elle était gérée par un nombre restreint de personnes qui se divisaient en deux groupes :
 les affaires étrangères économiques constituaient principalement le domaine des organes
“paraétatiques” où des hauts fonctionnaires et des acteurs privés représentant les
intérêts de l‟économie qui exerçaient une influence prédominante;
 les affaires étrangères politiques étaient dans les mains d‟un petit groupe d‟experts
savants et de hauts fonctionnaires qui formulaient la politique de neutralité.

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Plus récemment, deux facteurs ont contribué au décloisonnement de la politique étrangère
tout en la rendant de plus en plus indispensable:

 d‟une part, l‟élargissement des droits populaires dans le domaine de la politique


extérieure

 le deuxième facteur réside dans le fait que la frontière traditionnelle entre la politique interne et la
politique extérieure est en train de se dissoudre. A la politisation de la politique extérieure correspond
l’internationalisation de la politique interne, ce qui accroît encore le champ d’application de la
démocratie directe par rapport au x relations extérieures et pose avec toujours plus d’acuité la question
des effets de la démocratie directe sur la capacité d’adaptation du système politique suisse aux
transformations à l’échelle européenne et mondiale. Les résultats des sondages laissent présager que
la population suit le processus d’apprentissage concern ant l’intégration européenne. De plus, le
peuple suisse a déjà progressé vers une participation accrue au x organisations internationales.

Le fédéralisme

1. L‟Etat Fédéral
A la différence de l‟ancienne Confédération, l‟Etat fédéral est un Etat souverain, composé
d‟Etats qui ne le sont plus. Cependant, le nouvel Etat n‟est pas un Etat unitaire: la Constitution
donne aux cantons un statut juridique substantiel.

La révision totale de la Constitution en 1874 ne changea rien au statut des cantons, pas plus
que les modifications ultérieures. Le seul changement qui se produisit fut d‟ordre quantitatif: les
compétences fédérales s‟accrurent à maintes reprises. Le principe de la subsidiarité, si cher aux
Suisses, rendit pourtant le transfert des compétences à la Confédération très difficile.

Au fur et à mesure des transferts de compétences à la Confédération, la très grande liberté


que les cantons avaient connue en 1848 se réduisit considérablement. Et voici le cheminement de
l‟extension des compétences de la Confédération:

 Il s‟agissait d‟abord de créer un espace économique unifié en Suisse, ce qui


signifie que les cantons perdaient toute possibilité de mener une politique
économique autonome.

Ensuite, le fédéralisme a considérablement freiné l‟établissement de l‟Etat social en Suisse.


L‟introduction successive des différentes assurances sociales a nécessité une série de modifications
constitutionnelles (chacune donnant lieu à des combats référendaires acharnés).

Cependant l‟établissement graduel de l‟E tat social a renforcé de toute évidence les
compétences du centre. Après la 2 ème guerre mondiale, outre les compétences dans le domaine de
la politique sociale, la Confédération reçut encore des compétences concernant la protection
contre toute une série de nouveaux risques des citoyens et de la nature:
 protection civile;
 protection des eaux;
 protection de la nature et du patrimoine;
 protection de l‟environnement en général;
 protection des locataires;
 protection des animaux;
 protection des consommateurs.

Enfin, la Confédération fut chargée d‟un nombre considérable de tâches dans les domaines
de l‟infrastructure et de l‟aménagement du territoire:

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 les chemins de fer;
 les télécommunications;
 l‟énergie nucléaire;
 la recherche scientifique;
 la politique énergétique en général.

Il ne faut pas oublier que les cantons et les communes gardent notamment le droit de
définir les taux de l‟impôt direct. Ils gardent également le droit de percevoir certaines taxes
indirectes non réservées à la Confédération.

Enfin, il ne faut pas oublier qu‟une part importante des revenus fédéraux revient
aujourd‟hui aux cantons.

Un processus de centralisation des compétences et des ressources s‟est incontestablement


accompli au niveau de la Confédération. Cependant, il s‟agit d‟un processus lent et incomplet, qui
n‟a pas supprimé toute autonomie aux cantons.

2. 26 sous-systèmes politiques
La première caractéristique du fédéralisme suisse tient dans la composition du système
politique suisse qui ne comprend pas moins de 26 sous -systèmes analogues.

Un système fédéraliste est peu centralisé et ses sous systèmes territoriaux sont peu
uniformes, mais une forte interdépendance existe entre le centre et se sous -systèmes territoriaux.
Dans un système fédéral, la relation entre les Etat-membres et le centre n‟est pas hiérarchique. Il
s‟agit plutôt d‟un dualisme, d‟une bipolarité entre partenaires équivalents. Ainsi, chaque canton
constitue un système politique relativement autonome.
Nous pouvons relever plusieurs éléments caractéristiques de cette autonomie.

1. Premièrement, l‟existence des cantons est garantie: Pour changer le nombre des cantons,
et même pour modifier leur territoire, il faut que les populations touchées donnent leur
accord, ce qui suppose des procédures longues et complexes.
2. Deuxièmement, les cantons s‟organisent de façon autonome. Chacun se donne une
constitution, crée ses autorités, distribue entre elles ses pouvoirs, définit les conditions
et le contenu des droits des citoyen/nes.

3. Troisièmement, les cantons choisissent librement leurs autorités.

4. Quatrièmement, les cantons ne sont pas soumis à un contrôle politique: bien sûr, il existe
des contrôles de l‟activité des cantons, car si l‟activité des cantons était totalement
incontrôlée, elle pourrait détruire l‟unité du pays. Toutefois, ces contrôles se distinguent
de ceux que nous rencontrons dans un Etat unitaire, car ils se limitent tous à l‟examen de
la légalité. I ls ne s‟étendent pas à l‟opportunité.

5. Enfin, les cantons ont des compétences importantes:

 Les cantons exercent tous les droits qui ne sont pas délégués explicitement au
pouvoir fédéral.
 De plus, ils sont également chargés de l‟exécution de la plupart des lois fédérales .
 Enfin, ce sont eux qui administrent la justice, dans presque toutes les affaires qui
relèvent du droit fédéral.

En relation avec leurs compétences importantes, les cantons ont leurs propres ressources
financières.

3. La participation des cantons au processus législatif au


niveau fédéral

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Les cantons participent avec des droits égaux à la formation et à l‟expression de la volonté
nationale.
En Suisse, le Conseil des Etats est aujourd‟hui directement élu par le peuple et ses membres
ne représentent pas exclusivement les intérêts de leurs cantons.
Ceci dit, le fait que l‟importance des représentants de chaque canton est identique, a des
conséquences considérables sur le processus politique suisse. De même, le fait que non seulement la
majorité des voix des citoyen/nes, mais aussi la majorité des voix des cantons doivent être a ssurées
pour qu‟une initiative ou un référendum obligatoire emporte la victoire, renforce encore la position
des cantons et surtout des petits cantons dans le système politique suisse.

Les cantons participent également à d‟autres niveaux, moins connus, au processus politique
sur le plan fédéral:

 Chacun d‟entre eux peut adresser directement des propositions à l‟Assemblée


fédérale.
 Ensuite, ils sont consultés sur tous les projets de lois fédérales et ils doivent
donner leur avis avant qu‟une autorité fédérale ne prenne certaines décisions.
 En outre, les cantons ont leurs délégués dans les commissions d‟experts de la
Confédération.
 Enfin, dans certains domaines, tels que les finances ou l‟instruction publique, les
conseillers d‟Etat responsables se réunissent en conférence avec le conseiller
fédéral du même domaine pour délibérer de leurs affaires communes.

En effet, les différences de taille et d‟importance économiques entre les cantons suisses
sont considérables. Ceci implique, entre autres, que dans un référendum constitutionnel la majorité
des cantons ne correspond pas nécessairement à la majorité des citoyen/nes. Une minorité
relativement restreinte peut ainsi faire basculer la majorité au niveau des cantons et bloquer une
solution favorisée par la majorité des citoyen/nes.

4. Le fédéralisme d‟exécution
En Suisse, l‟Etat central ne dispose pas d‟un appareil administratif suffisamment large et il
compte sur les cantons pour la mise en œuvre de ses décisions. Le législateur fédéral est libre de
régler la mise en œuvre à son propre gré. Ainsi en Suisse, il existe donc un “ fédéralisme
d‟exécution” ou “fédéralisme coopératif”.
Le fédéralisme coopératif n‟est rien d‟autre qu‟un Etat centralisé où les cantons appliquent
les décisions : c‟est la conséquence d‟une vision étatiste du pouvoir visant à maintenir les gens sous
tutelle.

5. La répartition des ressources


La répartition des ressources fiscales et du personnel se fait sur les trois niveaux de l‟Etat
suisse la Confédération, les cantons et les communes.

La répartition du personn el : Le pourcentage du personnel de la Confédération est plus


faible que celui des deux autres niveaux de gouvernement.
Lorsque nous comparons la distribution des ressources fiscales et du personnel en
Suisse avec celle d‟un Etat centralisé comme les Pays-Bas, ce qui frappe le plus c‟est la différence
par rapport au niveau régional, c‟est-à-dire par rapport aux cantons. Alors que les communes sont
aussi fort importantes dans un pays possédant un Etat unitaire tel que les Pays -Bas, les provinces
n‟y remplissent presque aucune fonction. En revanche, les cantons occupent une position cruciale
dans l‟ensemble du système politique suisse.

En ce qui concerne la répartition des tâches aux différents niveaux de l‟Etat fédéral :
 La Confédération est dominante dans les relations avec l‟étranger, la défense
nationale, l‟agriculture et la prévoyance sociale;

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 Les cantons sont prédominants en matière de justice, de santé publique, de
police, dans le service du feu, l‟enseignement et la recherche;

 Les communes prédominent dans la protection de l‟environnement, la culture, les


loisirs et les sports, ainsi que dans l‟administration générale.

6. Les avantages et les désavantages du fédéralisme


Avantages :

Le fédéralisme n‟implique pas seulement une décentralisation des décisions politiques, mais
il constitue une structure de décisions simultanées à plusieurs niveaux. L‟interdépendance d‟un
niveau central et d‟un niveau régional de décision a plusieurs avantages:

 il protège les minorités : il donne aux minorités linguistiques et confessionnelles


la compétence de rég ler elles-mêmes certains domaines, là où elles sont
majoritaires. De plus, il permet aux partis qui sont minoritaires au niveau fédéral
d‟exercer le pouvoir au moins dans certains cantons.

 il rapproche les citoyens du pouvoir : I l facilite l‟accès des citoyens à


l‟administration publique et leur donne un plus grand pouvoir face aux autorités.

 Il assouplit non seulement l‟application des lois fédérales, mais il sert de frein à
une trop grande concentration de pouvoir.

 il permet l‟expérimentation : L‟existence de plusieurs cantons, dotés de pouvoirs


et d‟organes, fait que certains d‟entre eux puissent servir d‟exemple aux autres
cantons et même à la Confédération.

 il introduit un élément de concurrence à l‟intérieur de l‟Etat, qui peut renforcer


son efficacité. La concurrence amène certains cantons à offrir des conditions
cadres particulièrement favorables à l‟économie.

Désavantages :

Malgré les avantages que présente le mécanisme institutionnel du fédéralisme, celui ci a ses
limites. S‟il est vrai que le fédéralisme protège les minorités, il faut rappeler qu‟il ne protège que
des minorités concentrées dans des régions bien délimitées de la Suisse.
Par exemple, aux protestants et aux catholiques des cantons religieusement mixtes, le
fédéralisme n‟assure aucune protection. A d‟autres minorités plus récentes et sans rapport
territorial, le mécanisme fédéraliste n‟a jamais servi de protection. Les femmes, une majorité
minorisée, n‟ont par exemple jamais profité d‟une protection quelconque en politique suisse.

De plus, certaines unités territoriales ne sont même pas prises en considération par le
mécanisme fédéraliste. On a constaté que les régions urbaines, qui souffrent d‟un grand nombre de
problèmes que les campagnes ne connaissent pas (pollution, bruit, concentration de la pauvreté,
coûts de l‟infrastructure routière et culturelle, etc.) ne sont pas prises en compte par le
fédéralisme. Les centres urbains sont souvent défavorisés au profit justement des minorités
territoriales si bien protégées par le mécanisme fédéraliste: on pourrait parler d‟une exploi tation
des grands par les petits.

Démocratie directe
1. Les institutions de la démocratie directe

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La Suisse est le seul pays au monde où la vie politique est véritablement déterminée par les
institutions de la démocratie directe. En effet, depuis leur introduction en 1848, la Suisse a connu
plus de référendums que l‟ensemble de tous les autres Etats -nations.
Il est vrai que ces institutions sont fortement développées dans plusieurs Etats -membres des
Etas-Unis, mais elles ne constituent qu‟un élément complémentaire au système de la démocratie
représentative, alors qu‟en Suisse ces institutions sont arrivées à transformer le fonctionnement de
l‟ensemble du système politique, d‟une part, et faire intégrer les différentes forces dans le système
politique, d‟une autre part.

L‟arène de la démocratie directe est constituée du :

1-Niveau fédéral : parmi les plus importantes institutions, on trouve :

 le référendum constitutionnel obligatoire pour la révision totale ou partielle de la


constitution (depuis 1948) ;
 le référendum d‟annulation sur les décisions fédérales urgentes (depuis 1949) ;
 le référendum légal facultatif (depuis 1874) ;
 l‟initiative populaire pour la révision partielle de la constitution (depuis 1891) ;
 le référendum sur les traités internationaux (depuis 1921) ;
 le référendum élargi (depuis 1977).

2-Niveau cantonal : dont :

 le référendum obligatoire pour la révision de la constitution ;


 le référendum facultatif et l‟initiative en matière de lois ;
 l‟initiative populaire pour la révision partielle de la constitution ;
 le référendum financier facultatif (et obligatoire dans 19 cantons) ;
 l‟initiative et le référendum administratifs (quelques cantons) ;
 le référendum conventionnel (obligatoire dans 9 cantons, facultatif dans 7 cantons) ;
Reste à dire que l‟accessibilité aux initiatives constitutionnelles et législatives et au
référendum facultatif diffère d‟un canton à un autre.

3-Niveau local :

La situation est très complexe et diffère selon les cantons et les communes. En effet, le
cadre institutionnel est déterminé par les constitutions cantonales, d‟une part, et les lois
cantonales sur les communes et les droits politiques, d‟une autre part. Or chaque canton et chaque
commune existant en Suisse dispose respectivement de ses propres règles et d‟une certaine
autonomie.

En ce qui concerne l‟organisation politique des communes, il convient de faire une


distinction entre les communes disposant d‟une assemblée communale et les communes disposant
d‟un parlement communal  85% des communes suisses n‟ont pas de parlement.
Aussi, elles connaissent toutes le référendum facultatif et l‟initiative mais ne disposent pas du
référendum obligatoire et financier telles que Fribourg, Genève, Vaud, Tessin, et Schwyz.
En général, la démocratie directe au niveau cantonal et local est plus développée en Suisse
alémanique qu‟en Suisse romande car le référendum facultatif et l‟initiative y sont plus accessibles.

2. Les logiques du référendum et de l‟initiative et leurs


fonctions latentes :

Les instruments de la démocratie directe rendent le système politique suisse plus ouvert et
moins autonome par rapport à son environnement, car elles restreignent la marge d‟action de
l‟élite politique et introduisent ce caractère d‟imprévisibilité dans le déroulement du processus
décisionnel. En d‟autres termes, l‟Etat suisse est affaibli non seulement par sa forte

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décentralisation qui résulte de sa structure fédéraliste, mais aussi par son manque d‟autonomie due
à l‟institutionnalisation de la démocratie directe.
S‟ajoute à cette contrainte, la différence entre le référendum et l‟initiative en matière de logique
et implication.
En effet, le référendum n‟intervient qu‟à la fin d‟un processus de décision en permettant
au peuple d‟intervenir quant à son opposition sur les projets de loi élaborés par les élites
politiques; on notera que le référendum obligatoire permet de faire ca poter un projet
constitutionnel alors que le référendum facultatif met en danger la réalisation d‟un projet.
Le fait que le référendum peut tout remettre en cause, à la fin d‟un processus de décision, a
transformé la démocratie plébiscitaire en démocratie de négociation.
L‟initiative (appelée initiative populaire), quant à elle, se situe au début du processus de
décision en permettant au peuple d‟inscrire un problème dans l‟agenda politique (soit sous forme
d‟une proposition conçue en termes généraux, soit sous forme d‟un projet rédigé de toutes pièces),
offrant ainsi une impulsion qui forcera l‟élite politique à réfléchir sur le problème observé.
L‟initiative populaire implique donc une ouverture importante du système politique suisse, soit
l‟accessibilité du système politique aux cercles qui n‟ont d‟habitude pas accès au processus
politique.
Vient à présent l‟étape de réalisation d‟une initiative ou d‟un référendum qui suppose :
 d‟être capable de recueillir 100000 signatures ;
 de disposer de ressources financières considérables ;
 de faire accepter la proposition lors de la votation populaire, ce qui n‟est pas toujours
facile car les élites politiques disposent de plusieurs moyens pour diminuer les chances
d‟une initiative jugée inacceptable. En effet, ils peuvent:
 invalider une initiative pour des raisons de forme ;
 faire traîner en longueur leur décision au sujet de l‟initiative selon la
flexibilité des délais imposés par la loi  briser l‟élan des initiateurs ;
 présenter un contre-projet à la votation si l‟initiative est sous forme d‟un
projet rédigé de toutes pièces.
Ils acceptent ainsi quelques idées de l‟initiative formulée sans pour autant la
suivre jusqu‟au bout.

 et au cas où l‟initiative a été acceptée, il faudra l‟interpréter, la concrétiser au ni veau


législatif, et mettre en œuvre la législation qui en découle.

On peut constater que grâce aux institutions de la démocratie directe, le système politique suisse
fonctionne largement comme une éponge grâce à son ouverture; mais elles admettent égalem ent
une certaine incapacité à prendre des décisions, ce qui signifie que le système n‟est pas en mesure
de transformer les demandes en décisions concrètes.

3. La pratique de la démocratie directe: fréquence de


l‟utilisation et succès

Le référendum
Niveau fédéral : Entre 1848 et 1994, l‟Assemblée fédérale a adopté 953 projets soumis au
référendum. Dans 192 cas, il s‟agit de changements de la Constitution soumis à référendum
obligatoire (le taux d‟acceptation est égal à 72%). Les 761 projets restants sont soumis au
référendum facultatif. On en a fait usage dans 122 cas (avec un taux d‟acceptation égal à 50%).
A partir du début des années ‟70, face aux problèmes toujours plus complexes de la société
et face aux protestations toujours plus intenses de nouveaux groupes de la population, l‟entente
entre les forces dominantes de la politique suisse s‟est détériorée. Cela signifie que le référendum
facultatif fut utilisé plus intensément et même contre des lois très importantes telles que les lois
sur l‟aménagement du territoire, la formation professionnelle.
Cependant, la multiplication du nombre de référendums facultatifs à partir des années ‟70
s‟accompagne en même temps d‟une diminution de leur taux de succès.
Ces résultats concernent uniquement le référendum au niveau fédéral. I l ne faut pourtant pas
oublier l‟utilisation du référendum aux niveaux cantonal et communal.

Système politique contemporain suisse 11


Niveaux cantonal et c ommunal : Comparé au nombre de référendums à ces niveaux
inférieurs, le nombre de référendums lancés au niveau fédéral paraît assez limité. Ainsi, plus de 90%
des référendums de la période 1975-1989 ont abouti aux niveaux cantonal ou communal. Cela
s‟explique d‟abord par le fait que les institutions de la démocratie directe sont plus élaborées aux
niveaux inférieurs du système politique suisse.
Remarquons que l‟intensité de l‟utilisation du référendum a également augmenté à ces
niveaux inférieurs à partir des années ‟70, et que leur taux de succès atteint le même ordre de
grandeur qu‟au niveau fédéral.

L’initiative

Le nombre d‟initiatives au niveau fédéral a aussi considérablement augmenté depuis la fin des
années ‟60. Le nombre d‟initiatives déposées au cours des années ‟80, n‟a guère diminué. De plus,
les initiatives ont connu, depuis les années ‟70, une popularité analogue au niveau cantonal et
communal.
Les initiatives fédérales n‟ont en général que peu de chances d‟être acceptées lors des
votations. Toutefois, le succès des initiatives ne se mesure pas uniquement à partir de leur taux
d‟acceptation. Comme on a démontré dans l‟analyse des initiatives au niveau fédéral dans la
période d‟après-guerre, les initiatives déploient souvent des effets indirects. Par exemple, une loi
peut reprendre en tout ou en partie les demandes d‟une initiative.
Une analyse comparée du succès des initiatives, basée une fois encore sur des données
couvrant la période 1945-78, révèle qu‟il n‟y a pas de différences importantes entre le taux de
succès des initiatives lancées par les forces progressistes et celles venant plutôt des forces
conservatrices.

Le processus de votation

La démocratie directe offre la possibilité aux citoyen/nes de s‟exprimer de façon plus


différenciée que dans la démocratie représentative. Ceci dit, elle est très exigeante à l‟égard de
l‟aptitude décisionnelle de chaque citoyen/ne.
Quel est en fait le niveau de compétence des citoyen/nes? Lors d‟une étude sur l‟aptitude
décisionnelle des citoyen/nes suisses, ont arrivés à la conclusion pessimiste qu‟en moyenne,
seulement un sixième environ de ces citoyen/nes correspond à l‟idéal du citoyen bien informé qui
sait motiver ses décisions. Bref, il y a aussi de quoi être un peu moins pessimiste. En ré analysant
les résultats on trouvera qu‟un tiers des citoyen/nes (30%) manque largement des compétences
civiques requises par la démocratie directe, qu‟un quart environ (24%) est moyennement
compétent, alors que presque la moitié (48%) peut être considérée comme apte à prendre des
décisions en toute connaissance de cause Toutefois, il faut encore remarquer que 44% des
citoyen/nes éprouvent en général beaucoup de difficultés à se former une opinion à l‟égard des
projets qui leur sont soumis lors des votations. Ainsi, le problème de la compétence civique reste
donc un problème de premier ordre.

Le niveau de formation des citoyen/nes, d‟une part, et la complexité des projets, d‟autre
part, constituent les paramètres qui déterminent principalement le niveau de la compétence
civique. Celle-ci augmente avec le niveau de formation des citoyen/nes et diminue en fonction de
la complexité du projet sur lequel ils/elles sont appelé/es à s‟exprimer. Or, la complexité d‟un
enjeu résulte souvent de sa technicité ou de sa grande distance par rapport à la vie quotidienne,
mais il se peut également qu‟elle soit la conséquence d‟une difficulté morale.
Enfin, la compétence varie également en fonction de l‟intérêt général pour la politique, de
l‟expérience politique, de l‟intégration sociale et du statut socio-économique.
Avec la multiplication du nombre d‟initiatives et de référendums facultatifs et obligatoires,
le nombre de votations a également augmenté. Parallèlement à cette augmentation, le taux moyen
de participation a diminué de façon continue jusqu‟en 1975 de 60% qu‟il était après la guerre, il est
tombé jusqu‟à moins de 40% en1975. Depuis lors il varie en moyenne entre 35% et 45% selon
l‟année. Pour contrer le déclin de la participation, un nombre croissant de cantons a introduit le
vote par correspondance. Tout en étant beaucoup utilisé par les votants, ce moyen de voter ne
semble pourtant pas augmenter la participation.

Système politique contemporain suisse 12


Plusieurs hypothèses ont été avancées pour expliquer le déclin de la participation aux
votations. Ces hypothèses se contredisent en partie:
 pour les uns, ce déclin indique que les citoyen/nes ne sont plus à la hauteur de leur tâche
ni qualitativement ni quantitativement;

 pour les autres, il indique une perte de légitimité du système politique;

 d’autres encore y voient plutôt un signe de confiance fondamentale des citoyen/nes dans le système
politique.

Système politique contemporain suisse 13


Deuxième partie
Processus et structures

Système politique contemporain suisse 14


Le système de partis

Dans un sens très large : Toute population ayant droit de vote est intégrée dans le système
politique suisse.
Dans un sens plus étroit, le concept du système politique comprend exclusivement les
organisations et les personnes spécialisées dans la politique.

Comparé à d‟autres pays, le système de partis suisse est relativement faible. La faiblesse
des partis se reflète dans la très forte fragmentation de l‟ensemble du système ainsi que de chaque
parti pris séparément. Elle se manifeste également par leur manque de ressources
organisationnelles. La structure du système de partis suisse est fortement déterminée, d‟une part,
par la structure des clivages sociaux et culturels, et, d‟autre part, par les institutions
fondamentales du fédéralisme et de la démocratie directe.

1. Le nombre de partis
Les partis politiques sont extrêmement nombreux en Suisse mais il faut marquer plusieurs
distinctions entre ceux qui ont une éche lle nationale (dit parfois partis gouvernementaux), une
échelle cantonale ou encore les partis temporairement créés lors d‟une votation.
Les partis gouvernementaux sont le Parti socialiste, le Parti démocrate-chrétien, le Parti radical-
démocratique et l’U nion démocratique du centre qui représentent, à eux quatre, environs 80% des
électeurs. Ils ne sont toutefois pas les seuls partis représentés au Conseil national.

La Suisse est davantage une démocratie de concordance. Contrairement à un système qui


prend uniquement ces décisions sur le principe de la majorité, le système suisse favorise d'avantage
le système du consensus et la recherche de solution à l'amiable entre les différents grands partis
politiques. Ainsi il n'existe pas de réelle force d'opposition en Suisse, celle-ci n'étant constituée que
de partis politiques à la taille négligeable. Toutefois, on rend ce système responsable de
l'immobilisme de la politique suisse et de la faiblesse idéologique des partis avec pour conséquence
la naissance de mouvements politiques temporels spécialement créés lors de votation sur un sujet
donné et des dissidences dans les grands partis eux-mêmes.

2. L’impact des clivages de la société


En général, la configuration du système de partis dépend de deux types de facteurs :

Système politique contemporain suisse 15


 la structure des clivages sociaux et culturels.
 les inst itutions politiques dans lesquelles s’inscrit le jeu politique des partis.

Un “clivage” implique une division sociale qui sépare la population en au moins deux groupes
distingués l‟un de l‟autre sur la base d‟un critère social ou culturel tel que la classe, la religion ou
l‟ethnie. Un clivage a donc une base structurelle, mais pour qu‟il se manifeste politiquement, il doit
être articulé par un parti politique, un syndicat, une église ou une aut re organisation qui donne une
forme institutionnelle aux intérêts liés à l‟un ou l‟autre groupe de la division structurelle. La base
structurelle d‟un clivage ne constitue donc que le potentiel pour la formation d‟un clivage au niveau
politique. Ce potentiel reste latent tant qu‟une organisation politique ne lui donne pas une
expression politique.

Le nombre relativement élevé de bases structurelles formant un potentiel pour la formation


d‟un clivage au niveau politique fournit une première explication de la forte fragmentation du
système de partis. La Suisse est un pays fragmenté par les deux clivages culturels classiques et par
d‟autres plus récents.

Selon le contexte on a le :
 Clivage religieux : prend deux formes différentes. Dans les régions protestantes ou
religieusement mixtes, il oppose les catholiques aux protestants. En revanche, dans les
régions exclusivement catholiques de l‟ancien Sonderbund, il juxtapose les catholiques
croyants aux milieux laïques. Ce clivage est articulé par un parti catholique – le PDC – et par
un parti ex plicitement protestant – le PEP. De plus, l‟UDC est également un parti fortement
dominé par les protestants83. Les Radicaux mobilisent à la fois les protestants dans les
cantons religieusement mixtes, et les catholiques laïq ues dans les cantons catholiques.

 Clivage linguistique : Contrairement à la Belgique, aucun parti ne se fonde explicitement


sur la division linguistique de la Suisse. L‟impact du clivage linguistique sur le système de
partis est limité par la concentration territoriale des groupes linguistiques : alors que les
groupes religieux se repartissent sur toutes les régions du pays, les groupes linguistiques
sont concentrés dans certaines régions.

 clivage entre les classes sociales : Traditionnellement, ce clivage se reflète, au niveau


politique, dans le conflit entre la gauche et la droite. En Suisse, il y a, d‟une part, la droite
traditionnelle – PRD, PLS et UDC – et d‟autre part, les deux partis de la gauche
traditionnelle – PSS et PdT. Depuis la fin des années ‟60, se sont joint à ces partis
traditionnels les petits partis de la nouvelle gauche et ceux d‟une nouvelle droite86. Sous
l‟impact de la nouvelle gauche et de la nouvelle droite, l‟axe gauche-droite a partiellement
changé de signification et n‟est désormais plus exclusivement lié au clivage de classe.

 clivage ville-campagne : trouve également son expression dans le système de partis suisse.
Ainsi, l‟UDC qui a ses origines dans les cantons protestants de la Suisse alémanique fut créé
pour la défense des intérêts des milieux ruraux contre les Radicaux traditionnellement
dominés par les milieux urbains.

3. L’impact du système électoral :


La première institution qui a un impact décisif sur la configuration du pouvoir dans un
système de partis est le système électoral. Le scrutin proportionnel favorise la multiplication du
nombre des partis, alors que le scrutin majoritaire y impose des limites.

Au niveau fédéral, la Suisse a connu le scrutin proportionnel pour l‟élection du Conseil


national après une grève nationale en 1919. Or, seule l‟Union démocratique du centre, l‟ancien
PAB, fit son entrée dans la politique grâce à l‟introduction de la proportionnelle. Si elle n‟a pas
donné lieu à une forte augmentation du nombre de partis, elle a profondément cha ngé la
configuration du pouvoir dans le système de partis. Avec l‟introduction de la proportionnelle, la

Système politique contemporain suisse 16


domination des Radicaux au Conseil national prit fin. Toutefois, les Radicaux ont réussi à maintenir
un pouvoir au sein du cercle intérieur de l‟élite politique qui va bien au-delà de leur représentation
au Parlement.

Au niveau cantonal, la plupart des cantons connaissent aujourd‟hui la proportionnelle pour


l‟élection de leurs parlements. Par ailleurs, le problème de la taille des circonscriptions se pose
également au niveau cantonal. Ainsi, les circonscriptions situées dans les cantons qui connaissent le
scrutin proportionnel sont souvent relativement petites, ce qui signifie qu‟elles ne contiennent
qu‟un nombre limité de mandats.

4. L’impact du fédéralisme sur les partis politiques


Lorsqu‟on parle de la fragmentation du système de partis, il faut tenir compte non
seulement du nombre de partis, mais également de la cohérence à l‟intérieur des différents partis.
Ainsi, la fragmentation du système de partis suisse s‟avère particulièrement dramatique à cause du
fédéralisme. Le fédéralisme suisse a fortement marqué de son sceau la politique des partis qui, en
fait, s‟est enracinée dans la politique cantonale. La dispersion du pouvoir politique t rouve sa pleine
expression dans un système de partis fortement fragmenté. On est tenté de parler alors non pas
d‟un système de partis en Suisse, mais d‟autant de systèmes de partis qu‟il y a des cantons.

Or, le fédéralisme partisan comporte deux conséquen ces:

 l‟augmentation du nombre de partis au niveau fédéral, car certains partis n‟existent que
dans certains cantons.

 l‟incohérence de chacun des partis représentés dans tous les cantons. Ainsi, la situation
d‟un même parti peut être très différente d‟un canton à l‟autre.

L’Assemblée fédérale et le processus législatif


Le “système de gouvernement” de la Suisse se caractérise par un certain nombre
d‟institutions formelles et par un mode de fonctionnement spécifique. Les aspects institutionnels
sont inscrits dans la Constitution, dans les lois, les arrêtés et les ordonnances qui encadrent le
fonctionnement des acteurs politiques. Ces règles formelles déterminent partiellement leur mode
de fonctionnement.

En ce qui concerne les institutions formelles du système de gouvernement suisse, la


Constitution de 1848 et celle de 1874 distinguent trois grandes autorités:

 l’Assemblée fédérale;

 le Conseil fédéral;

 le Tribunal fédéral.

L'Assemblée fédérale est le nom donné au parlement suisse lorsque les deux chambres qui le
composent (le conseil national et le conseil des Etats) siègent conjoi ntement. Les deux chambres se
réunissent en général quatre fois par année.

L'Assemblée fédérale est responsable de l'é lection du Conseil fédéral, du Chancelier de la


Confédération, et des juges au Tribunal fédéral. Elle nomme également un Général en cas de guerre
ou de crise grave.

1. La position formelle de l’assemblée fédérale

Système politique contemporain suisse 17


Selon l‟article 71 de la Constitution, l‟Assemblée fédérale constitue l‟autorité suprême de la
Confédération – sous réserve des droits du peuple et des cantons.

L'Assemblée fédérale est constituée de deux chambres : le Conseil national qui représente le
peuple et le Conseil des Etats représentant les cantons. Les 200 sièges du Conseil national sont
répartis entre les cantons en fonction de la taille de leur population, alors que le Conseil des Etats
compte deux membres par canton et un par demi-canton, soit un total de 46. Les deux chambres
ont toutefois le même poids .Les élections au Conseil ont lieu tous les quatre ans.

Le parlement remplit quatre fonctions :

 Fonction élective : l‟Assemblée fédérale élit les conseillers fédéraux, le chancelier de la


confédération, les juges fédéraux, les juges du Tribunal fédéral des assurances, et le
général en cas de guerre.

 Fonction de recrutement : Dans les systèmes parlementaires suivant le modèle de la


Grande-Bretagne, tous les membres du gouvernement se recrutent parmi les membres du
Parlement. Aux Etats-Unis, par contre, seulement une minorité des ministres est issue du
Parlement. La Suisse se trouve entre les deux extrêmes: environ trois quarts des conseillers
fédéraux ont d‟abord appartenu aux Chambres.

 Fonction législative : C‟est le Parlement qui adopte les lois et les arrêtés sur les matières
relevant de la compétence fédérale. I l s‟occupe éga lement des lois sur l‟organisation et le
mode d‟élection des autorités fédérales. Les traités avec les Etats étrangers doivent être
adoptés par le Parlement. Finalement, il a la compétence de réviser la Constitution
fédérale et il garantit les constitutio ns et le territoire des cantons.

 Fonction de contrôle : Le Parlement exerce la “haute surveillance de l‟administration et


de la justice fédérale”. Le parlement a la possibilité d‟instituer des commissions d‟enquête.

2.Les limites institutionnelles du pouvoir du Parlement


Tous les Parlements des démocraties libérales sont confrontés aux conditions qui limitent leur
rôle dans le processus de législation et qui leur imposent des restrictions concernant le contrôle du
gouvernement et de l‟administration. En Suisse, le Parlement se heurte cependant à deux types de
contraintes supplémentaires:

D‟une part, concernant les relations entre Parlement et gouvernement, on constate que la
complexité croissante de la politique moderne a tendance à renforcer le pouv oir exécutif au
détriment du pouvoir législatif. Ce processus s‟est toutefois particulièrement développé en Suisse,
entre autres à cause du manque de contrôle que le Parlement est en mesure d‟exercer sur le
gouvernement – notamment à cause de l‟impossibilité de renverser le gouvernement par une motion
de censure. De son côté, le gouvernement n‟a pas non plus la possibilité de dissoudre le Parlement.

D‟autre part, le parlement suisse est particulièrement démuni face à la complexité croissante du
processus politique, parce que ce Parlement est resté un parlement de milice. Donc, il n‟y a que
peu de politiciens à plein temps dans ce pays.

3. Le fonctionnement du processus législatif


Pour définir le fonctionnement du processus législatif, il faut avant toute chose savoir d‟où
proviennent les impulsions au processus de décision?
Pour répondre à cette question, on prendra en considération l‟étude établie par POITRY (auteur
qui a étudié l‟ensemble des processus de décision de la législature 1971-75.). Ce dernier a constaté
que l‟Assemblée et l‟administration fédérale sont souvent moi ns novatrices que les initiatives
populaires.

Système politique contemporain suisse 18


Une étude a montré que la motion a une signification toute relative puisque la plupart des
motions ne sont même pas discutées par les Chambres. Quant à l‟initiative parlementaire, elle ne
joue qu‟un rôle secondaire, elle se prête simplement à la gestion de la règ lementation du
Parlement lui-même.

Voici un tableau qui permet d‟avoir une idée générale du poi ds des différentes étapes du
processus de décision :

Point d’interven tion %


Elaboration d‟un avant-projet 41
Commission d‟experts 27
Procédure de consultation 22
Mise au point du projet 10
Décision du Conseil fédéral 14
Commission parlementaire 21
Plénum du parlement 12
Total 147

Par ailleurs, les processus de décision ne parcourent pas toujours toutes les étapes formellement
prévues. En ce qui concerne le niveau préparlementaire, il s‟avère que presque la moitié des
processus étudiés ne compte ni commissions d‟experts ni procé dure de consultation
préparlementaire. Plutôt que de s‟appuyer sur des commissions formelles, on a recours à des
pourparlers informels dans le cadre des processus préparlementaires de ces domaines.

Pour mesurer le poids des procédures préparlementaires, POITRY introduisit une distinction
entre deux types de commission:

 les commissions “concertatives”: celles-ci interviennent au début d‟un processus


législatif, c‟est-à-dire au moment où il est encore possible d‟influencer les principes de
base de l‟élaboration d‟un projet;
 les commissions “ consultatives”

Il convient de noter que les taux de consultation et de concertation varient selon :

 Le type de décision : en effet, ces taux sont plus élevés pour les arrêtés
constitutionnels (78% et 60% respectivement), tandis que pour les arrêtés fédéraux
urgents dérogeant à la Constitution, la consultation fait typiquement entièrement
défaut.

 Le domaine politique : Dans certains domaines les taux de consultation et de


concertation sont très élevés notamment dans les domaines de la politique agricole, de
la politique sociale, de l‟enseignement et de la culture. En revanche, ils sont moins
utilisés dans le domaine de la politique économique générale.

 L’importance d’un projet : Plus un projet est important, plus la consultation et la


concertation parlementaires sont élaborées

 Remarque : la nouveauté d’un projet incite plus particulièrement à la


concertation.

Le processus législatif en Suisse est extrêmement lent et compliqué (environ cinq ans).La lenteur
excessive du processus devient alors une entrave importante pour son effectivité. D‟après la
répartition de la durée par phase effectuée par POITRY, la phase préparlamentaire est de loi n la
phase la plus longue (en moyenne, trois quarts de la durée d‟un processus de décision). Le reste se
divise de façon à peu près égale entre la phase parlementaire et la phase plébiscitaire. C‟est la
lenteur de l‟administration fédérale qui est la première responsable de cette inertie de la phase
préparlementaire. Ces résultats suggèrent que l‟apparente inefficacité du processus législatif en
Suisse est due principalement à la taille réduite de l‟administration publique.

Système politique contemporain suisse 19


4. Le fonctionnement du contrôle parlementaire
Comparé à d‟autres pays démocratiques, le contrôle parlementaire n‟é tait que faiblement
développé en Suisse jusqu‟à la fin des années ‟80. Le Parlement dans son ensemble manque de
compétence, d‟information et de temps pour faire face aux défis que représente le contrôle de
l‟administration et de la justice fédérale, qui compte parmi ses tâches principales.
Enfin, dans le système de gouvernement suisse, qui cherche, d‟une part, à intégrer un grand
nombre d‟organisations dans le processus politique au niveau préparlementaire et, d‟autre part, à
partager le pouvoir gouvernemental entre tous les grands partis, brouille les responsabilités et rend
ainsi le contrôle parlementaire très difficile.

5. Les limites du pouvoir des partis au sein du


Parlement :
Au niveau du Parlement, on assiste à une diffusion du pouvoir qui est d‟abord le
résultat du manque de cohérence des partis. En fait, les partis n‟ont qu‟une influence
limitée sur leurs députés ; ils sont autonomes. Toutefois, cette prescription
constitutionnelle n‟implique pas à elle seule cette grande autonomie.
Concernant la discipline de parti on observe qu‟il y a de grandes différences par
rapport à l‟acceptation de la discipline de parti d‟un groupe parlementaire à l‟autre. Les
membres du PdT sont les plus disciplinés, suivis par ceux de l‟extrême droite, de l‟UDC et
du PSS.

Comment peut-on expliquer le manque – tout relatif – de discipline partisane en


suisse ? Il y a trois raisons principales:
 la fragmentation de la structure des partis: les partis sont très fragmentés,
décentralisés, attachés aux traditions locales.

 le système électoral: celui-ci renforce l‟autonomie du député par rapport à son


parti.

 le gouvernement de grande coalition: dans le “système de concordance”, la


loyauté des groupes parlementaires des partis gouvernementaux envers le
gouvernement n‟est pas de première importance. Donc, il peut arriver qu‟un
ministre soit désavoué par son propre parti, ce qui introduit un facteur d‟insécurité
dans les relations entre le gouvernement et le Parlement et restreint la marge
d‟action du gouvernement. Par contre, ce manque de loyauté est une importante
source d‟autonomie des parlementaires individuels, qui ne sont pas libres pour
autant. Moins ils dépendent de leurs partis, et plus ils sont dépendants des intérêts
particuliers des associations d'‟ntérêts, du milieu des affaires et des intérêts
régionaux.

D‟abord, il faut décrire les liens qu‟entretiennent les députés avec le système des
associations d’intérêts:

Tout en ne constituant qu‟une petite minorité parmi l‟ensemble des députés, les
représentants professionnels des associations d‟intérêts ont un poids considérable dans le
processus politique. Leur double position au sein du Parlement et dans le système des
associations d‟intérêts leur permet d‟intervenir à tous les niveaux du processus politique.

En plus des liens avec les associations d‟intérêts, les membres du Parlement sont
encore plus directement liés au système économique. Un premier indicateur de
l‟enchevêtrement qui existe entre le système économique et le Parlement est celui du
nombre de sièges dans les conseils d’administration détenu par les députés.

Système politique contemporain suisse 20


Un deuxième indicateur des relations entre le Parlement et le système économique est
celui de la profession des députés. Quatre types de professions sont fortement
représentés au sein de l‟Assemblée fédérale:

Les propriétaires d‟entreprise, les industriels et les cadres supérieurs (18%) – comparé à
3% de la population, les libres professionnistes (24%) – comparé à 2% de la population, les
hauts fonctionnaires, les enseignants et les appartenant au clergé (14%) – comparé à 1% de
la population, et les hommes ou femmes politiques (15%) – comparé à une proportion
complètement insignifiante de la population. Presque trois quarts (71%) des députés se
recrutent donc parmi ces quatre catégories professionnelles, avec des variations à nouveau
importantes d‟un parti à l‟autre. Ainsi, les députés socialistes sont très souvent des
professionnels de la politique. Par contre, la majorité des membres des grandes formations
bourgeoises, à l‟exception de l‟UDC, sont des miliciens qui, en général, exercent des
fonctions importantes dans le secteur privé. Enfin, dans l‟UDC, un tiers (30%) des députés
est issu de la paysannerie, alors que seulement 6% environ de la population appartient
encore à cette catégorie.

Les députés de milice maintiennent de même des liens avec l‟armée suisse. Un tiers
des députés de la législature 1987-91 (33%) ont acquis des grades militaires. De nouveau,
des grandes différences existent d‟un parti à l‟autre. Aucun député des petits partis de
gauche, et 7% seulement des députés du PSS sont officiers à l‟armée, alors qu‟on trouve un
pourcentage d‟officiers assez élevé parmi les parlementaires des partis bourgeois et de
l‟extrême droite. Rappelons à titre de comparaison que les effectifs de l‟armée ne
comprennent pas plus de 6% d‟officiers.

À d‟autres égards encore, les députés de milice sont peu représentatifs de la


population Suisse. Les liens intimes qui viennent d‟être tracés entre les députés et les
différents secteurs de la société ont des implications importantes non seulement pour
l‟autonomie des parlementaires, mais aussi pour le fonctionnement du parlement de milice
en général.

Le Conseil fédéral

1. La position formelle du pouvoir exécutif


La collégialité au sein du Conseil fédéral veut que les sept conseillers fédéraux aient le
même rang. Par conséquent, il n‟y a pas de Premier ministre et la présidence de la
Confédération est assurée à tour de rôle, pour un an et d‟un commun accord, par les sept
membres du gouvernement.

L‟exécutif directorial peut être simple ou, au contraire, duel selon qu‟il existe ou non
des ministres distincts du collège directorial. Le modèle suisse est simple ne connaissant
pas de ministres. Les membres du gouvernement suisse ont la double tâche de participer à
l‟élaboration des décisions prises par le gouvernement collégial et diriger leur ministère,
appelé “département ». Il y a donc une fusion des pouvoirs exécutifs remarquable au
sein du Conseil fédéral. Cette fusion des fonctions exécutives sert à renforcer sa position
dans le système politique suisse.

Le poids formel du Conseil fédéral est encore renforcé par son indépendance par
rapport au Parlement. Il est vrai que celui-ci est élu par l‟Assemblée fédérale pour la
durée d‟une législature. Cependant, une fois élu, le Conseil fédéral ne dépend plus du

Système politique contemporain suisse 21


Parlement pendant la durée de la législature. Il ne peut être dissous par aucun moyen
constitutionnel au cours des quatre années de la période législative. Si bien que dans une
certaine mesure, la stabilité constitutionnelle se trouve encore renforcée par les pratiques
qui se sont établies à l‟égard de l‟élection des conseillers fédéraux au cours de l‟existence
de l‟Etat fédéral:

 les membres du gouvernement suisse sont presque toujours réélus s‟ils désirent
rester en fonction.
 le fait que le Parlement élit les membres du gouvernement individuellement
contribue à la fois à l‟indépendance du Conseil fédéral par rapport au Parlement et
à la continuité de la politique suisse.
 il n’existe aucun véritable contrôle des activités du Conseil fédéral. En fait, le
manque de ressources du Parlement suisse limite le contrôle du gouvernement par
l‟Assemblée fédérale. Ceci dit, il faut encore ajouter que la Suisse ne connaît pas
de juridiction constitutionnelle ayant la compétence de contrôler les lois fédérales.

Le Conseil fédéral est soumis à un contrôle intra-organique. Mais il semblerait que ce


type de contrôle ne se pratique guère, car, d‟une part les conseillers fédéraux n‟ont pas
une assez grande connaissance de la matière des projets des autres départements, et
d‟autre part, le ménagement collégial les empêche d‟exercer véritablement un contrôle
les uns sur les autres.

2. Les limites institutionnelles du pouvoir du Conseil


fédéral
 D‟abord, il faut constater que la Constitution suisse ne connaît pas les pleins pouvoirs du
Conseil fédéral. La Suisse suit dans le cadre de sa juridiction administrative la dogmatique
allemande, ce qui signifie que chaque acte administratif doit avoir une base légale. Ceci
implique qu‟en Suisse, le gouvernement par décrets n‟est pas possible, sauf à court terme.

 Ensuite, la démocratie directe limite de façon plus générale encore la marge d‟action du
conseil fédéral. A l‟instar du Parlement, il est toujours obligé de tenir compte d‟un possible
échec de ses projets lors des votations concluant le processus de législation.

 Troisièmement, le principe de la collégialité, en diluant la responsabilité des membres


individuels du collège, contribue à la diffusion du pouvoir. Etant donné que le collège est
responsable de la politique menée par les chefs des départements en tant que collège, il
n‟est pas facile de définir dans quelle mesure les chefs de département ont une
responsabilité individuelle concernant la politique de leur département, même si la
politique menée est de fait largement déterminée par les départements. Dans un système
où personne n‟est responsable, personne ne détient le pouvoir.

 Enfin, le pouvoir du Conseil fédéral est, paradoxalement, limité par le cumul de ses
fonctions exécutives. En effet, celui-ci implique une surcharge de travail des “sept sages”.
Ils sont obligés de se charger d‟un grand nombre de tâches qui les empêchent
systématiquement de s‟occuper des questions de fond en tant que collège. D‟abord, les
conseillers fédéraux sont les chefs de leurs départements. Ensuite, ils remplissent un grand
nombre de tâches représentatives.

Aux quatre limitations du pouvoir du Conseil fédéral qu‟on a déjà vu177, il convient d‟en
ajouter une cinquième – le manque de vision politique qui résulte essentiellement de sa
composition hétérogène. Un gouvernement qui ne donne pas de directions à l‟administration et qui
se contente d‟administrer, est nécessairement à la merci de ses fonctionnaires.

Système politique contemporain suisse 22


Le Conseil fédéral qui constitue potentiellement l‟organe le plus puissant n‟est pas seulement
limité par le pouvoir des autres organes constitutionnels, mais à cause du cumul de ses fonctions il
perd en fait une large mesure de son pouvoir au profit de l‟administration fédérale où on assiste à
une diffusion de l‟influence jusqu‟aux rangs des directeurs d‟offices.

3. Le système de concordance
Le système de gouvernement suisse est connu sous le nom “système de concordance”. Il a
recours à une stratégie d‟intégration qui cherche à éviter les conflits, s‟oriente vers le compromis
et prône des solutions négociées aux problèmes posés.
Cette stratégie constitue l‟élément clé du style politique suisse. Elle se concrétise dans des
procédures et des pratiques opérationnelles qui président à la composition du gouvernement. Le
principe des décisions majoritaires est remplacé par le principe d‟une entente mutuelle, qui
implique la recherche continue de solutions négociées aux problèmes posés. En règle générale, les
politologues suisses ont attribué ce mode de fonctionnement du système de gouvernement à
l‟impact du référendum.

La composition actuelle du gouvernement résulte d‟un choix politique. L‟élite suisse aurait
pu choisir une autre stratégie. En suivant les étapes de l‟intégration des différentes forces
politiques au Conseil fédéral, on constate que si la Suisse est gouvernée aujourd‟hui par une grande
coalition, ceci ne fut pas toujours le cas.

Ainsi, pendant presque un demi-siècle, les Radicaux ont d‟abord gouverné seuls puis après
les Catholiques cons ervateurs suivi des socialistes. Cependant, la cooptation de ces derniers ne
suit pas tout à fait la logique du référendum. C'est précisément parce que la concordance suisse
n'est pas – et ne peut pas être – une concordance sur le fond et parce qu'elle réunit dans le même
gouvernement des positions politiques contraires que le principe de la collégialité est fondamental.
Ce principe repose finalement sur deux règ les: premièrement, tous les membres du gouvernement
ont les mêmes droits; deuxièmement, chaque membre doit représenter à l'extérieur les décisions
prises par la majorité du gouvernement. Ce système, qui est d'ailleurs ancré dans la Constitution
fédérale, a fait ses preuves.

Ces principes se distinguent fondamentalement de ceux régissant les gouvernements


étrangers où, par exemple, un premier-ministre peut licencier des ministres et où un chancelier
édicte des lignes directrices politiques auxquelles les ministres doivent se tenir. Ces systèmes
reposent sur des conventions de coalition, des ententes e t des programmes gouvernementaux,
autant de références que le système suisse ignore. Une plate-forme commune comprenant quelques
repères essentiels serait tout au plus imaginable en cas d'élection du Conseil fédéral par le peuple,
mais non pas avec un gouvernement élu par le parlement.

4. L’opposition dans le système de concordance


Le système de concordance implique que tous les grands partis participent au gouvernement.
En principe, il n‟y a donc pas de grands partis d’opposition. Tant que le pouvoir électoral des
grands partis ne s‟effrite pas, aucun changement de gouvernement n‟intervient à la suite des
élections. Il en résulte une dévaluation considérable des élections, ce qui explique, entre autres, le
taux de participation relativement bas aux élections en Suisse. Cependant, le fait que tous les
grands partis participent au gouvernement n‟exclut pas qu‟il existe une opposition politique en
Suisse:

 Il y a l‟opposition des petits partis de l’extrême droite et de l’extrême gauche qui se


tiennent en dehors de l‟entente mutuelle.

 Le fait que les grands partis participent au gouvernement ne les empêche pas toujours de se
mobiliser contre un projet gouvernemental.

Système politique contemporain suisse 23


 Il y a des acteurs situés en dehors du système politique, tels que les mouvements sociaux,
qui se mobilisent contre la politique des forces dominantes à l‟intérieur du système.

L‟opposition en Suisse profite des institutions de la démocratie directe. La possibilité de


s‟opposer de cas en cas ne met cependant pas nécessairement en question l‟entente mutuelle entre
les grands partis. Tout au contraire, elle peut représenter une soupape de sécurité pour l’entente
mutuelle. La démocratie de concordance ne fonctionne que si les alliances et les rôles d‟opposition
s‟alternent.

Système politique contemporain suisse 24