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Pobreza y desigualdad en Colombia: análisis del Plan Nacional de Desarrollo

2014-2018

Article · December 2015

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1 author:

Carlo Tassara
Sapienza University of Rome
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Citación sugerida: Tassara, Carlo. 2015. Pobreza y desigualdad en Colombia: análisis del Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018. En: Carolina Isaza (Editora). Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia. Anuario 2015 (pp.
77-90). Bogotá: Universidad Externado de Colombia. ISSN 2357-6227

Pobreza y desigualdad en Colombia:

análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

Carlo Tassara1

Introducción2

En los últimos años, Colombia ha logrado grandes avances en la lucha contra la po-
breza, tanto en la disminución del número de personas pobres, como en la estructu-
ración de una institucionalidad y una legislación más coherentes, y en la formulación
e implementación de políticas más eficaces (dane, 2015).
Sin olvidar que estos logros están relacionados también con factores macroeconó-
micos3, el programa Más Familias en Acción (mfa), liderado por el Departamento para
la Prosperidad Social (dps), representa la punta de lanza de una acción estatal de gran
envergadura en la lucha contra la pobreza. Basta con decir que entre 2010 y 2014, mfa
ha logrado consolidar una cobertura de unos 2,7 millones de familias y un gasto anual
de alrededor de 1,65 billones de pesos4 (Tassara, 2014b, p. 3).

1 PhD en Teoría e Investigación Social. Profesor de Estrategias para la cooperación, Universidad de Roma
La Sapienza, y docente de posgrado en la Universidad Externado de Colombia y otras universidades co-
lombianas. https://uniroma1.academia.edu/CarloTassara
2 Esta parte del artículo es la actualización y libre reelaboración de un texto inédito del mismo autor (Tassara,
2014b).
3 Como el crecimiento del producto interno bruto, que entre 2005 y 2014 ha aumentado en un 5,2 % anual
a precios constantes, y la inflación contenida, que en 2013 se mantuvo en 1,94 % y fue entre las más bajas
de los últimos sesenta años (dnp, 2014, p. 1).
4 Datos facilitados por la Dirección de Ingreso Social del DPS en diciembre de 2014.
78 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia -2015

Figura 1. Pobreza e indigencia (porcentaje población nacional)

50,0

49,7
45,0 48,0 47,4
45,0
42,0
40,3
35,0 37,2
34,1
32,7
30,6
25,0 28,5
17,7
15,7 16,4
14,8 14,4
13,8
12,3
15,0 10,6 10,4 9,1 8,1

5,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Pobreza Indigencia

Fuente: dane (2015).

Asimismo, es apreciable la reciente transición colombiana de un abordaje basado en

la implementación de programas financiados ad hoc, con recursos que en parte llega-
ban de la cooperación internacional y de préstamos contraídos con el Banco Mundial
y el Banco Interamericano de Desarrollo (bid), hacia una política de estado asentada
en recursos provenientes del presupuesto de la nación. Es así como en junio de 2012
se aprobó la Ley 1532/2012 que reglamenta el mfa y lo convierte en un derecho para la
población más pobre.
A nivel cuantitativo, entre 2002 y 2014 la pobreza monetaria disminuyó del 49,7 %
al 28,5 % y la pobreza multidimensional5 pasó del 49,2 % al 21,9 % (dane 2015).
Sin embargo, existen variaciones importantes entre las áreas urbanas y rurales. La
reducción de la pobreza monetaria es más notoria en las ciudades (figura 2), mientras
que la pobreza multidimensional disminuye más en el campo. Pero, entre 2011 y 2014
se da una desaceleración en la reducción de la pobreza extrema, o indigencia, en lo
rural (dane, 2015).

5 La pobreza monetaria se basa en la “medición de los ingresos per cápita de la unidad de gasto y su relación
con la línea de pobreza y pobreza extrema” (dane, 2015, p. 4), mientras que la medición de la pobreza mul-
tidimensional se basa en variables que dan cuenta de la situación del hogar en relación con la educación,
la salud, el empleo, la primera infancia y la infraestructura disponible.
 pobreza y desigualdad en colombia : análisis del plan nacional de desarrollo 2014-2018 / carlo tassara 79

Figura 2. Indigencia en las áreas urbanas y rurales

35,0

33,1 32,6

29,0 29,1 28,6

27,8
25,0
25,0
22,8
22,1

19,1
18,0
15,0 12,2
11,2 11,2
10,0 9,9
9,1 8,3
7,0 6,6 6,0
5,1
5,0
2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Rural Urbana

Fuente: dane (2015).

Aunque la reducción de la pobreza, monetaria y multidimensional, es global, la brecha

urbano/rural de la incidencia de la pobreza monetaria ha aumentado. En 2002, la po-
breza monetaria rural era 1,36 veces mayor que la urbana, mientras que en 2014 esta
proporción pasó a 1,68.
Esta dinámica resulta más evidente si se compara la evolución de la indigencia, ya
que la relación de su incidencia en las áreas rurales y urbanas ha aumentado de forma
continua y ha pasado de 2,59 en 2003 a 3,53 en 2014 (figura 3).

Figura 3. Relación entre indigencia rural y urbana

3,53
3,45
3,50

3,30
3,16
3,18
3,05
3,10 3,01

2,91 2,91
2,89

2,90

2,70
2,59

2,50
2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: dane (2015).

80 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia -2015

Por otro lado, entre 2002 y 2012, a la disminución de la pobreza correspondió el

aumento, del 32,1 al 37,7 %, de la población en condición de vulnerabilidad (World
Bank, 2014, p. 28).
Igualmente, Colombia debe mejorar mucho en la distribución de la riqueza, ya que
la desigualdad es una de las más altas del mundo, con un índice de Gini de 0,538 en
2014 (dane, 2015).
Con base en lo anterior, a continuación se analiza cómo se abordó la lucha contra
la pobreza y la desigualdad en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.

Continuidad y cambio respecto al anterior Plan Nacional

de D esarrollo

El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: “Prosperidad para todos”, incluyó la igual-

dad de oportunidades entre los tres pilares del desarrollo en Colombia, conjuntamente
con el crecimiento de la economía, la competitividad y la consolidación de la paz. En
este contexto, el plan identificó cuatro desafíos para la articulación entre el desarrollo
socioeconómico y la construcción de una sociedad más equitativa, así:

1) aumentar la eficiencia del gasto social para que los recursos se traduzcan
en mejores resultados en cobertura y calidad; 2) mejorar la focalización del gasto
social para que este beneficie prioritariamente a los más pobres y vulnerables; 3)
consolidar un sistema de protección social que contribuya eficazmente a fortalecer
y proteger el capital humano y los ingresos de los hogares, y a reducir su vulnera-
bilidad; y 4) alcanzar la inclusión social de los diferentes grupos étnicos, así como
la igualdad de género (dnp, 2011, pp. 250-251).

El nuevo pnd 2014-2018 “Todos por un nuevo país: Paz Equidad Educación” se articula
alrededor de tres pilares, seis estrategias transversales y dos enfoques metodológicos
(dnp, 2014, pp. i-x).
El primer pilar es una apuesta por la paz que, con base en las negociaciones de La
Habana, apunta a crear las condiciones para orientar el posconflicto hacia la construc-
ción de un país más próspero y sin violencia. La priorización de la equidad se funda-
menta en el reconocimiento de que “la desigualdad, como la violencia, es endémica y
secular en Colombia, y su superación requiere transformaciones de fondo” (dnp, 2014,
pp. iv). La educación “se concibe como el más poderoso instrumento de igualdad
de la sociedad” (dpn, 2015, p. v), asumiendo que una población con un mejor nivel de
 pobreza y desigualdad en colombia : análisis del plan nacional de desarrollo 2014-2018 / carlo tassara 81

instrucción puede aprovechar las oportunidades que se le presenten, “y tiene mayores

capacidades para participar en el sistema político, en la economía de mercado y en la
defensa de sus propios derechos” (dnp, 2014, p. v).
Alrededor de estos pilares se plantean seis estrategias transversales, a saber: 1)
Competitividad estratégica e infraestructura; 2) Movilidad social; 3) Trasformación
del campo; 4) Consolidación del estado social de derecho; 5) Buen gobierno; 6) Cre-
cimiento verde.
Finalmente, el plan se fundamenta en dos enfoques metodológicos. El primero
es la orientación hacia el logro de resultados concretos y medibles. Con este fin, se
le asignan a cada pilar algunas metas trazadoras y a cada estrategia transversal unas
metas intermedias cuantificadas por medio de productos e indicadores específicos,
que facilitarán su posterior monitorización y evaluación.
El segundo es la orientación territorial, con el propósito de traducir las estrategias
nacionales en lineamientos y prioridades programáticas para cada región del país, así:
1) Caribe: Prosperidad y eliminación de la pobreza extrema; 2) Pacífico: Equidad, inte-
gración y aprovechamiento sostenible de mercados; 3) Centro Oriente: Conectividad
para la integración; 4) Centro Sur: Desarrollo del campo y conservación ambiental; 5)
Llanos: Medioambiente, agroindustria y desarrollo humano; 6) Eje Cafetero y Antioquia:
Talento humano innovador en territorios incluyentes.
Como se aprecia en la comparación de la estructura general de los dos documentos
(tabla 1), el nuevo pnd manifiesta una sustancial continuidad con el anterior y mantiene
la orientación hacia las disminución de la desigualdad, asumiendo que en Colombia la

...reducción de la pobreza no se ha reflejado en un incremento importante

de la clase media6, sino en un aumento de la población que se en cuentra en una
situación que la hace vulnerable a caer en la pobreza ante cualquier situación
adversa, como la pérdida del empleo o alguna emergencia ambiental ( dnp, 2014,
p. 206).

6 Colombia se caracteriza por una baja proporción de clase media (27,2 %) –en comparación con Chile,
Brasil y Perú, que tienen un porcentaje superior al 34 %–, y ha tenido un aumento más lento en el periodo
2002-2012 (12,1 %) con respecto, por ejemplo, a Bolivia y Ecuador (+17,6 % y +14,2 %, respectivamente),
países que actualmente tienen clases medias más amplias (World Bank, 2014, p. 28).
82 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia -2015

Tabla 1. Comparación de la estructura general de los pnd 2010-2014 y 2014-2018

pnd 2010-2014 pnd 2014-2018

Pilares: 1. Paz; 2. Equidad, 3. Educación.

Pilares Estrategias transversales
1. Convergencia y desarrollo regional 1. Competitividad estratégica e infraestructura
2. Crecimiento y competitividad 2. Movilidad social
3. Igualdad de oportunidades 3. Trasformación del campo*
4. Consolidación de la paz 4. Consolidación del Estado social de derecho
5. Buen gobierno 5. Buen gobierno
6. Sostenibilidad ambiental 6. Crecimiento verde *
7. Innovación Enfoques metodológicos:
8. Relevancia internacional 1. Orientación hacia los resultados
2. Orientación territorial
* En la introducción al pnd 2014-2018, Transformación del campo y Crecimiento verde se presentan conjuntamente como una sola
estrategia (dnp, 2014, p. iv). En la segunda parte del documento (dnp, 2014, pp. 308-330 y 468-506) y en la Ley (cdr 2015) las dos
estrategias se encuentran separadas.
Fuente: dnp (2011, p. 250; 2014, pp. i-x).

Asimismo, el tema de la equidad está presente también en otro pilar, la Educación, y

en las estrategias transversales de Movilidad social y de Transformación del campo.
Los objetivos del pilar Equidad apuntan a reducir las brechas territoriales y la pobreza
moderada, proveer servicios de calidad (sobre todo en salud y educación), consolidar
la clase media y promover el desarrollo económico incluyente (tabla 2).

Tabla 2. Objetivos del pilar Equidad

Objetivo 1. Reducir las brechas territoriales y poblacionales existentes en la provisión de servicios de

calidad en salud, educación, servicios públicos, infraestructura y conectividad.
1. Articular las acciones públicas para el cierre de brechas poblacionales, con acceso a servicios de
calidad.
2. Ampliar las oportunidades de conectividad que promuevan los procesos de desarrollo territorial.
3. Construir ciudades amables y sostenibles para la equidad.

Objetivo 2. Reducir la pobreza moderada y consolidar la clase media.

1. Fortalecer la inclusión social a través de una oferta de protección y promoción social articulada y
focalizada.
2. Fomentar una verdadera inclusión productiva con mecanismos efectivos de generación de ingresos y
empleo.

Objetivo 3. Promover el desarrollo económico incluyente del país y sus regiones.

1. Diversificar y sofisticar las apuestas productivas de las regiones propendiendo por mayores niveles de
inclusión productiva y social.
2. Potenciar la contribución de la cti en el desarrollo de iniciativas productivas que contribuyan a reducir
las brechas de la población.
3. Fortalecer la competitividad agropecuaria para consolidar el campo como generador de empleo y
riqueza para los habitantes rurales.
Fuente: dnp (2014, pp. 24-32).
 pobreza y desigualdad en colombia : análisis del plan nacional de desarrollo 2014-2018 / carlo tassara 83

Hasta se podría afirmar que, según el diagnóstico del plan, la inequidad dinámica –o
sea la que genera la desigualdad intergeneracional– se debe sobre todo a la falta de un
nivel adecuado de educación, que “se concibe como el más poderoso instrumento de
igualdad de la sociedad” (dnp, 2014, p. vii). Por eso, se sostiene que:

La educación de calidad permite a las personas adquirir los conocimientos y las

competencias necesarias para participar en actividades productivas, accediendo a
ingresos y activos que permiten su movilidad social. De esta forma, la educación
se convierte en la herramienta más poderosa para promover la equidad y la paz.
[…]. Por estas razones, es fundamental que el país haga una apuesta decidida por
el mejoramiento integral de la educación (dnp, 2014, p. 72).

De la misma manera, la desigualdad estática –o sea los desequilibrios en el ingreso de

la población– se debería principalmente a las diferencias estructurales que existen entre
zonas urbanas y rurales, por un lado, y a la marcada heterogeneidad entre las regiones
del país en términos de riqueza y nivel de desarrollo, por el otro ( dnp, 2014, p. vii).
Pero sorprende que el análisis de la inequidad no enfatice factores como el monto
promedio del salario, la incidencia del trabajo informal y las brechas salariales. Más
aún, si se tiene en cuenta que en algunos de estos temas los indicadores colombianos
son peores que el promedio regional y de otros países, como Brasil y Perú, que hasta
hace pocos años estaban muy por debajo de Colombia (tabla 3).

Tabla 3. Indicadores sobre empleo y calidad del trabajo

Variable Perú Brasil Colombia Promedio América Latina

Salario por hora (usd) 3,6 5,7 3,7 4,4

Trabajo informal (%) 60,9 47,6 60,7 54,7

Brechas de ingreso por hogar:

- Entre estratos pobres y medios 7,0 8,4 8,1 7,6
- Entre estratos pobres y altos 31,0 40,6 43,6 36,3
Fuente: Hardy (2014, pp. 103 y 198).

Por la misma razón, se detectan algunas ausencias e inconsistencias en las metas tra-
zadoras del pilar Equidad (tabla 4). Entre las primeras, resalta la falta de indicadores
relativos a las brechas salariales y la dimensión multidimensional de la pobreza. Entre
las segundas, parece poco apropiado aplicar la tasa de formalidad del trabajo única-
mente a las principales áreas metropolitanas del país y utilizar indicadores de proceso,
84 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia -2015

como la tasa de cobertura de la estrategia De Cero a Siempre, en vez de indicadores

de impacto7.

Tabla 4. Metas trazadoras del pilar Equidad

Línea de base
Meta trazadora Meta a 2018
(2013)

Pobreza monetaria (porcentaje de la población nacional) 30,6 % 24,5 %

Desigualdad (Índice de Gini) 0,54 0,52

Tasa de formalidad por cotización de seguridad social (13 áreas metropolitanas) 45,5 % 24,5 %

Tasa de desempleo (porcentaje de la población nacional) 9,6 % 7,6 %

Niños y niñas con atención integral, en el marco de la estrategia De Cero

976.000 2.400.000
a Siempre
Fuente: dnp (2014, p. 32).

Prioridades y ausencias en las políticas sociales

Se destacan a continuación algunas prioridades que caracterizan el pnd 2014-2018. El

primer elemento es la orientación hacia la consolidación del Sistema de Protección
Social (sps) en todos sus componentes, con énfasis en el Sistema de Promoción Social
–que garantiza los mínimos vitales de la población más pobre y vulnerable–, los servi-
cios de salud y saneamiento, y la vivienda. Al respecto, se privilegia la ampliación del
portafolio de servicios al adulto mayor y su cobertura (dnp, 2014, pp. 225-251 y 215-216).
Se trata de iniciativas muy oportunas, sin embargo, es necesario recordar que en
los últimos años más de diez países latinoamericanos han introducido programas pen-
sionales destinados a las personas con 65 años o más que se encuentran en situación
de pobreza (Cecchini y Madariaga, 2011, pp. 18-25). La experiencia más interesante es
el Beneficio de Prestação Continuada (bpc) de Brasil, una pensión no contributiva para
adultos mayores y personas con discapacidad en situación de pobreza introducida en
1988 como derecho constitucional.
El segundo consiste en la introducción de medidas para multiplicar las oportuni-
dades de inclusión productiva y generación de ingresos, tanto en general como en lo
referente a los pobres. En este contexto, se aprecian las iniciativas vinculadas con el
Objetivo 2, “Incentivar la generación de ingresos de la población para superar la pobre-

7 Los indicadores de proceso miden la realización de las actividades previstas por un programa, mientras que
los indicadores de impacto miden los cambios que las actividades implementadas generan en la calidad
y las condiciones de vida del grupo meta.
 pobreza y desigualdad en colombia : análisis del plan nacional de desarrollo 2014-2018 / carlo tassara 85

za” del Componente A “Sistema de Promoción Social para garantizar mínimos vitales”
de la estrategia transversal Movilidad social (dnp, 2014, pp. 216-218). Entre ellas: a) las
oportunidades de formación que el Servicio Nacional de Aprendizaje (sena) ofrecerá a
la población vulnerable, con acceso preferencial a jóvenes y mujeres; b) la ampliación
del servicio de empleo del Ministerio del Trabajo; c) el lanzamiento de programas de
emprendimiento y fortalecimiento empresarial, sobre todo en el ámbito rural; d) la
planificación de programas de empleo temporal rural y urbano, con enfoque diferen-
cial para poblaciones vulnerables, jóvenes y mujeres y prioridad para los municipios
afectados por crisis ambientales, económicas o sociales.
El tercer elemento es la apuesta por la estrategia transversal Transformación del
campo, que representa un eje central para la disminución de la desigualdad y se basa
en la siguiente reflexión:

Mejorar de manera rápida y significativa las condiciones de vida de la población

rural es el primer eslabón para disminuir las brechas entre el campo y la ciudad,
y avanzar en la superación de la pobreza rural. Las estrategias para alcanzar este
objetivo deben considerar en sus mecanismos de implementación, las diferencias
entre los pobladores rurales y urbanos, haciendo un especial énfasis en la nece-
sidad de mejorar la calidad y el acceso real de los pobladores rurales a vivienda,
educación, salud y mecanismos de protección social (dnp, 2014, p. 317).

Finalmente, desde el punto de vista técnico, es notable el propósito de diseñar e

implementar una plataforma informática única (Sistema de Información Social) que
permita integrar las bases de datos del sisben, los listados censales y los demás registros
de atención de los programas sociales del Estado. Obviamente, sería una herramienta
sumamente importante para mejorar la focalización, evitar errores y superposiciones
de grupos metas y afianzar la gestión integrada de los programas de promoción social
y lucha contra la pobreza (dnp, 2014, pp. 222-223). Se trata de una decisión extremada-
mente positiva. Basta recordar la importancia que han tenido el Cadastro Único para
Programas Sociais y la Ficha de Protección Social, en Brasil y Chile, respectivamente,
para aumentar la eficacia de la coordinación interinstitucional de las políticas sociales.
Por otro lado, la gran ausencia es la introducción de elementos innovadores en la
política fiscal. Según Estrada (2013, pp. 10-11), “el Estado colombiano ha renunciado
a realizar la tarea redistributiva por el lado de los impuestos y ha optado más bien por
el gasto público. Una decisión que ha tenido menos costos políticos para quienes go-
biernan”. Lo anterior se sustenta en el análisis comparativo de la evolución de los im-
puestos directos e indirectos, que manifiesta la creciente importancia de los segundos
86 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia -2015

respecto a los primeros, en la observación de “que el gasto público tiene una incidencia
en la desigualdad cinco veces más que los tributos”, y en la constatación de que los
impuestos sobre la renta adolecen históricamente de una progresividad muy débil.
Con excepción de la Ley 49 de 1990, las catorce reformas tributarias que se han
aprobados desde los años ochenta en adelante8 se formularon con el propósito de
aumentar la tributación. Sin embargo, “estas reformas han sido desordenadas, inco-
herentes, fragmentadas, y no se enmarcan en contextos más amplios que permitan
ponerlas al servicio del Estado” (Estrada, 2013, p. 11).
En la misma línea, Bogliacino y Muñoz (2015, p. 8) afirman que “el impacto de los
impuestos es regresivo por el nivel muy elevado de evasión tributaria y el bajo nivel de
impuestos sobre la renta de las personas”.
Un segundo elemento de reflexión es que el modelo de protección social colombiano
oscila entre el enfoque de derechos9 y el enfoque del manejo social del riesgo10, y tiene
cierta propensión por el segundo. A veces, esto hace descuidar el problema estratégico
de la desigualdad, priorizar los objetivos económicos sobre los sociales y centrar las
políticas sociales “en cómo resolver los problemas de focalización de recursos en los
más pobres” (Salcedo, 2013, p. 3), lo que origina programas que corren el riesgo de
estigmatizar a los beneficiarios.
Al respecto, el enfoque colombiano a la protección social –que resulta confirmado
por el pnd 2014-2018– parece anticuado en el contexto latinoamericano, que propende
cada vez más por el enfoque de derechos y la afirmación de políticas redistributivas
orientadas a la disminución de la desigualdad (Tassara, 2014a).
En este contexto, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal)
subraya la centralidad de “la adopción de una estructura distributiva orientada a la
disminución de la desigualdad” y recuerda que “Esto no se da espontáneamente y re-
quiere el desarrollo y fortalecimiento de instituciones económicas, sociales y públicas
que aseguren una amplia distribución de los frutos del progreso técnico y prevengan
su excesiva concentración” (cepal, 2012, pp. 30-31).
Otra criticidad es la insuficiente articulación entre el programa mfa y el sistema de
protección social, que representa una debilidad del modelo colombiano. La cuestión es

8 Dos en los años ochenta (1983 y 1986), ocho en los años noventa (dos en 1990 y 1998 y una en 1992, 1993,
1994 y 1995) y cuatro durante el nuevo siglo (dos en 2002 y una en 2000 y 2013).
9 Enfatiza la necesidad de diseñar sistemas de protección basados en los derechos sociales reconocidos en
tratados y pactos internacionales, y afirma la obligación de los Estados de adoptar medidas positivas para
que su vigencia sea efectiva.
10 Un sistema de protección frente a las contingencias negativas que afectan la calidad de vida de los ciuda-
danos, basado en acciones que prevengan, mitiguen o superen dichas contingencias.
 pobreza y desigualdad en colombia : análisis del plan nacional de desarrollo 2014-2018 / carlo tassara 87

simple: las familias que se gradúan de iniciativas como mfa se encuentran a menudo
en una situación de vulnerabilidad y corren el riesgo de recaer en la pobreza después
de la salida del programa. Según Hardy:

Estos estratos vulnerables, los más numerosos, son los más desprotegidos
[…] por dos razones: en primer lugar, porque suelen quedar fuera de las políticas
sociales que imperan en la región, altamente focalizadas hacia los segmentos de
mayor pobreza y, en segundo lugar, porque carecen de capacidades económicas
que les permitan hacer frente a sus necesidades (2014, p. 31).

Al respecto, es importante que las reglas de graduación no sean supeditadas al tiempo

de permanencia y a las condiciones de elegibilidad. Al contrario, es necesario avanzar
en la construcción de un sistema de protección social sólido, bien estructurado y capaz
de acompañar las familias durante y después el periodo de afiliación a mfa y a los otros
programas de lucha contra la pobreza.

“Bases del Plan” frente a Ley del Plan

En esta parte del texto se compara el documento “Bases del Plan” (dnp 2014), que fue
divulgado en noviembre de 2014, con la versión del Proyecto de Ley respectivo que
circulaba en mayo de 2015 (cdr, 2015).
Lo primero que llama la atención es la escasa cantidad de recursos dedicados a la
estrategia transversal Transformación del campo, a la que se le asignó tan solo el 7 %
del presupuesto plurianual 2015-2018 (tabla 5). Obviamente, cabe preguntarse cómo
será posible –con recursos tan escasos– realizar las inversiones necesarias para abordar
problemas tan complejos como la construcción de nuevas vías de acceso, la actuali-
zación del catastro (dnp, 2014, p. v) y el cierre de las brechas urbano-rurales mediante
el mejoramiento de “la calidad y el acceso real de los pobladores rurales a vivienda,
educación, salud y mecanismos de protección social” (dnp, 2014, pp. 312 y 317).

Tabla 5. Plan de inversión y presupuesto plurianual 2015-2018 (en millones de pesos)

Estrategia/Objetivo Monto planificado  %

1. Competitividad estratégica e infraestructura 189.047.971 26,86

2. Movilidad social 310.437.880 44,10

3. Transformación del campo 49.271.574 7,00

88 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia -2015

Estrategia/Objetivo Monto planificado  %

4. Consolidación del Estado social de derecho / Seguridad,

137.416.535 19,52
justicia y democracia para la construcción de la paz*

5. Buen gobierno 8.230.629 1,17

6. Crecimiento verde 9.530.975 1,35

Total 703.935.263 100,00

* En el pnd 2014-2018, esta estrategia se denomina Consolidación del Estado social de derecho, mientras que en la Ley del Plan, el
rubro respectivo aparece como Seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz.
Fuente: cdr (2015, pp. 4-6).

La segunda cuestión tiene que ver con el camino priorizado para ampliar el acceso a
la educación superior. Al respecto, parece insuficiente que el artículo 61 (cdr, 2015, pp.
41-42) amplíe notablemente el crédito para la educación superior, y que otros apartes
del Proyecto de Ley no prevean cuantiosas inversiones para el fortalecimiento de la
universidad pública.
En tercer lugar, Giraldo (2015, p. 26) señala algunas normas del Proyecto de Ley
que contradicen la vocación social del plan. Una de ellas se encuentra en el artículo
135 (cdr, 2015, p. 81) y prevé que los trabajadores por prestación de servicios tengan
que asumir a su cargo también las cuotas patronales para la seguridad social y que sus
derechos sean reducidos al 40 % del salario.
Otro ejemplo es el artículo 137, según el cual “los riesgos financieros derivados de las
decisiones de los Fondos privados de pensiones recaen en los trabajadores” (Giraldo,
2015, p. 26), y el artículo 138, que transfiere al Estado la responsabilidad de nivelar el
valor de las pensiones de renta vitalicia “cuando el aumento del salario mínimo legal
vigente sea superior a la variación porcentual del índice de Precios al Consumidor cer-
tificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas para el respec-
tivo año” (cdr, 2015, p. 83). En ambos casos, se están eximiendo las empresas de los
riesgos financieros propios de su actividad, transfiriendo los costos respectivos a los
trabajadores o al Estado (y, por ende, nuevamente a los trabajadores).
El cuarto elemento problemático se encuentra en los artículos 49 y 50, y concierne a
la posibilidad de declarar “de utilidad pública e interés social” la ejecución y el desarro-
llo de los Proyectos Nacionales de Interés Estratégico (pine) “que sean seleccionados
como tales por el Gobierno Nacional, por su alto impacto en el crecimiento económico
y social del país”. Si recurren estas condiciones, se puede autorizar “la expropiación
administrativa o judicial de los bienes inmuebles urbanos o rurales que se requieran
para tal fin, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política” ( cdr, 2015, p.
35). Ahora bien, sobre este tema muchos investigadores, periodistas y gremios rurales y
 pobreza y desigualdad en colombia : análisis del plan nacional de desarrollo 2014-2018 / carlo tassara 89

mineros han planteado el riesgo de que se abra “una puerta enorme para que grandes
grupos empresariales exploten el campo, las minas y los bosques en detrimento de
las comunidades y el patrimonio natural” (Universidad Nacional de Colombia, s. f.).
Finalmente, Giraldo (2015, p. 27) señala que el Proyecto de Ley contiene un sinnú-
mero de artículos que no son coherentes con los propósitos globales del documento 11
y llega a afirmar que “desde un punto de vista jurídico se podría señalar que tales nor-
mas no tienen unidad de materia con lo que debe ser un Plan Nacional de Desarrollo,
y eso lo haría inconstitucional”.

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11 Como por ejemplo, la titularización de la cartera hipotecaria (art. 48), la abolición de la posibilidad de
subsidiar el transporte público (art. 30) y la atención especial dedicada a las modalidades de cobro de las
deudas públicas (que aparece en trece artículos).
 90 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia -2015

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