PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: Um exercício

de cidadania

Alzira do Carmo Carvalho Ericeira1

Resumo

O presente artigo dispõe sobre a necessidade legal do

controle dos atos da Administração Pública e destaca os
mecanismos trazidos pela Constituição Federal para sua
realização. Expõe os problemas teóricos, conceituais e as
concepções formuladas pela população, portanto, “com base
no senso comum” acerca da cidadania e do seu efetivo
exercício. Analisa-se o novo conceito de cidadania
incorporado ao texto constitucional de 1988. Finaliza-se
demonstrando que o real exercício da cidadania também
pode permitir que pessoas ou grupos tomem a iniciativa de
controlar a Administração Pública através de mecanismos
legais, como forma de um efetivo exercício da cidadania.
Palavras-Chaves: Controle da Administração, Cidadania,
Participação e Controle Social.

Abstract

This article is about the legal necessity of controlling the acts

of public Administration and highlights the mechanisms
introduced by the Constitution for its realization. Exposes the
theoretical problems, conceptual and concepts formulated by
the people, therefore "based on common sense" about
citizenship and its effective exercise. It analyzes the new
concept of citizenship incorporated in the Constitution of
1988. It ends up showing that the real exercise of citizenship
can also allow people or groups take the initiative to control
the public administration through legal mechanisms as a
means to an effective exercise of citizenship.
Key Words: Control Administration, Citizenship, Participation
and Social Control.

1
Estudante do Curso de Serviço Social. Universidade Federal do Maranhão – UFMA.
alziradocarmo@hotmail.com
 1. INTRODUÇÃO

O período de redemocratização do Brasil (considerado dos finais dos anos

1970 até meados dos anos 1980) traz à cena pública novos sujeitos sociais, dispostos a
reivindicar seus direitos. Assim, é que se considera que as reivindicações desse período
foram fundamentais para a elaboração da Constituição de 1988, pois, fizeram vir à tona
uma nova concepção de cidadania (a noção do direito a ter direitos).
Desse modo a Constituição Federal de 1988 – denominada como “cidadã” não
só inova no conceito de cidadania, como também institui novos mecanismos de exercício
da mesma, ou seja, propõe a instalação de um Estado de direito fundamentado na
cidadania e na dignidade da pessoa humana.
Dentre estes mecanismos destacam-se aqueles que visam assegurar a
participação e controle social sobre a Administração Pública, como meios do exercício
legal da cidadania.
A partir de então, vê-se que esses dois temas passam a assumir relevância
nos debates e estudos acadêmicos e também na própria cena pública brasileira, pois se
observa que os anos de regime ditatorial contribuíram para aumentar os atos
antigovernamentais, particularmente aqueles relativos a mau aplicação do dinheiro
público. Com a abertura política, decorrente do processo de redemocratização, essas
“excrescências da gestão governamental” são expostas e faz crescer a insatisfação,
inconformismo e até mesmo certo grau de revolta popular acerca da Administração
Pública.
Mais recentemente, é sabido, que aumenta o debate em torno da eficiência da
Administração Pública, visto a criação de mecanismos legais a exemplo da Lei
complementar n° 131, de 27 de maio de 2009, conhecida por Lei da Transparência, que
viabiliza a fiscalização popular aos atos administrativos e financeiros. Nesse sentido é que
no presente trabalho apresenta-se e discute-se as formas de controle da Administração
Pública existente e que podem ser acionadas pela população na busca de um efetivo
processo de exercício de sua cidadania.

2. DESCENTRALIZAÇAO E PARTICIPAÇAO POPULAR

 No processo de redemocratização do Brasil tem-se a emergência de novos
sujeitos na cena pública e na luta pela instituição e ampliação de direitos sociais. Nesse
período, portanto, instala-se um campo de luta em torno da configuração de uma nova
institucionalidade para a área da Administração Pública a partir de questionamentos e
criticas em relação às praticas históricas até então adotadas as quais eram marcadas
pelo centralismo e verticalismo político-administrativo. Nesse contexto destacam-se
também as reivindicações por maior participação nos processos decisórios, isto é, maior
ampliação dos espaços públicos.
O tema descentralização político-administrativo surge como um desses
mecanismos que poderá permitir a maior aproximação e controle da Administração
Pública pela população. No entanto, cabe dizer que o termo descentralização possui
diversas interpretações, dentre estes se destaca o entendimento de Stein (1996) que
entende descentralização como um processo de distribuição de poder que pressupõe, por
um lado, a redistribuição dos espaços de exercício de poder, ou dos objetivos de decisão,
isto é, das atribuições inerentes a cada esfera de governo e, por outro a redistribuição dos
meios para exercitar o poder, ou seja, os recursos humanos financeiros, físicos.
Verifica-se também que a descentralização é associada, frequentemente, à
democracia sendo, inclusive, considerada em alguns casos como um componente
essencial para a equidade na distribuição de bens e serviços. Porem, Stein (1996)
destaca que a relação entre descentralização e democracia pode ser feita desde que
alguns princípios sejam levados em consideração, tais como: o controle do governo por
parte dos cidadãos; a participação popular e o processo de educação para a cidadania; a
tomada de decisões por maioria e a atenção às demandas das minorias.
Assim, para que a descentralização viabilize processos de participação
popular, torna-se imprescindível a existência de pré-condições como: a garantia do
acesso universal às informações necessárias para a gestão: a garantia de que nos
conselhos de direção, os segmentos menos poderosos tenham assento, e que os
processos de gestão e tomada de decisões sejam transparentes.
O ponto de interesse do presente trabalho é a participação e o controle
administrativo efetuado pela população, como forma do exercício legal da cidadania, bem
como os mecanismos previstos na Constituição de 1988 que dão suporte a essa ação.
Ressalta-se também que o cidadão brasileiro, diante do exposto, não é entendido apenas
como o eleitor, mas a pessoa humana, cuja dignidade vem ser um dos pilares de
sustentação da República, traduzindo-se em principio fundamental.
Pois, o que se observa de fato é que a descentralização corrobora para o
fortalecimento da esfera local, ao ampliar a autonomia política e administrativa dos
Estados e municípios, viabilizando, o acesso da população à Administração Pública. No
meu entender esse processo contribui para o fortalecimento da participação e controle
social.
Sendo assim, a Constituição de 1988, no Art. 204, inciso II, além de indicar o
caminho da descentralização e da municipalização, garante a participação da população
por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das
ações em todos os níveis.
Porém, como já afirmado anteriormente, existem várias perspectivas de
descentralização, de participação e de controle o que demonstra que essa discussão se
faz num campo político e teórico-conceitual polissêmico e contraditório, portanto,
permeado de avanços e retrocessos. Sendo assim, tanto esses mecanismos podem
contribuir para o avanço e consolidação de novas formas de relações entre o Estado X
Sociedade no sentido de ampliar os espaços de decisão pública e de controle desta sobre
aquela, como pode também reduzir-se à mera transferência de responsabilidade das
funções governamentais para a sociedade e o engajamento da população vir a servir
apenas como “referendo” para os atos da administração pública.
Pode-se até inferir que no contexto atual, esta tem sido a tendência mais
visível desse processo.

3. CONTROLE E PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública, no exercício de suas funções, deve estar submetida,
além do autocontrole, ao controle dos poderes Legislativo e Judiciário, os quais tem a
finalidade de assegurar que essa atuação esteja em consonância com os princípios que
lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.
Diferentemente dessa sujeição, a Constituição do Brasil, oferece aos cidadãos
brasileiros, ferramentas especiais que permitem uma nova forma de controle da
Administração Pública mediante o efetivo exercício da cidadania (Oricolli, 2006, p.3).
 A participação popular enquanto princípio constitucional ocorre quando o
cidadão, sem interesse individual imediato, tem como objetivo o interesse comum,
buscando algo por vias administrativas ou judiciais. Ou seja, é o direito de participação
política, de decidir junto, de compartilhar a administração, opinar sobre as prioridades e
fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, confirmar, reformar ou anular atos públicos.
Segundo Justen Filho (2005 apud Oricolli, 2006, p.5), “o controle é um
processo de redução do poder, entendida essa expressa no sentido da imposição da
vontade e do interesse de um sujeito sobre outrem”. Assim, o controle pode ser a
fiscalização ou a orientação da conduta alheia. Existem hoje diversos órgãos que são
destinados à fiscalização e ao controle da gestão pública no Brasil em todas as esferas de
governo, tais como: o Tribunal de Contas da União; o Tribunal de Contas dos Estados; o
Tribunal de Conta dos Municípios; o Ministério Público Estadual, o Ministério Público da
União, as Câmaras de Vereadores; o Poder Judiciário e a Sociedade Civil.
Diante do exposto, de acordo com Oricolli (2006) estou entendendo o controle
da Administração Pública como o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por
meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa
em qualquer das esferas de poder.
Pois, segundo as observações de Oricolli (2006):

O poder constituinte quis que o administrado fosse cidadão. Cidadão que controla
e que participa da Administração Pública na construção de uma sociedade. Ao
promulgar a Constituição Federal de 1988, contemplou a participação pelos
chamados institutos de democracia direta e semidireta, onde se incluem o
plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de lei, as tribunas, os conselhos e
outros canais de participação popular (Oricolli, 2006, p. 6).

Entende-se, portanto, que foi nessa perspectiva que o poder constituinte ao

deliberar naquela Assembleia buscou meios que garantissem o exercício da cidadania
face à Administração Pública, ultrapassando, assim, o entendimento formal de cidadania
até então adotado que era restrito basicamente a escolha de um representante político
expande-se assumindo uma configuração mais ampla de viés universal. Dessa forma, a
participação popular na Administração Pública não quebra o privilegio exclusivo do Estado
na produção do direito, mas, gera um emparceiramento entre estado e cidadão que trará
a toda sociedade à melhoria das condições de vida da população, no que diz respeito às
suas necessidades básicas. Ainda de acordo com Oricolli (2006), com relação aos demais
instrumentos de democracia direta, tanto o plebiscito quanto o referendo são consultas
feitas ao povo, para que este delibere sobre matérias relevantes da natureza
constitucional, administração ou legislativa.
Portanto, Estado Democrático de Direito2 constitui-se fundamentado, dentre
outros, na dignidade da pessoa humana e na cidadania, cujo exercício permite o controle
social.

4. CIDADANIA NA SOCIEDADE BRASILEIRA E O SEU EXERCÍCIO

A constituição histórica do Brasil contribuiu e ainda hoje influencia o

comportamento da sociedade brasileira. Essas contribuições históricas acabaram
influenciando a consciência dos indivíduos e da comunidade, em sua grande maioria,
ideias distorcidas, equivocadas, sobre o conceito, a função e a prática da cidadania.
Reforça essa afirmativa a colocação de Telles (1994) quando afirma,
A questão da cidadania se define como problema, problema teórico, problema
histórico, problema político – que escapa a fórmulas pré-definidas, pois é
ancorada num terreno sujeito ao imprevisto dos acontecimentos e que é
construído na intersecção entre história, cultura e política, numa combinação nem
sempre muito discernível entre tradições persistentes e a novidade dos tempos
presentes (Telles, 1994, p. 93).

Oricolli (2006) também fala sobre as contribuições da formação histórica nas

concepções que foram incorporadas pela população acerca da cidadania. De acordo com
o autor em tela (Oricolli, 2006), sobressaem-se, no geral aquelas ideias que colocam que
cidadão no Brasil era aquele que morava na cidade e participava de seus negócios ou
aquela minoria que podia ter acesso a cargos públicos.
Enquanto que na Constituição brasileira atual, a cidadania constitui-se o
fundamento da República Federativa do Brasil, refere-se à titularidade de direitos civis,
políticos e sociais estabelecidos pelo Estado, tornando-se parte inerente e inseparável da
democracia.
A expressão da cidadania, resgatada pela atual Constituição brasileira, vai
além da noção de garantir direitos, atingindo o sentido amplo de que a todo direito
corresponde um dever, traduzindo-se no dever de participação na vida do país, em
2
Art. 1° A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a
cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o
pluralismo político.
especial na utilização das ferramentas dispostas nela própria para que os cidadãos possam
exercer o controle social sobre os atos do poder público estatal.
A concepção de cidadania segundo Azevedo (2005) faz-se:

No Estado Democrático de Direito, com a existência de uma ordem jurídica

previsível, certa e segura, de sorte a permitir ao cidadão não apenas a
participação pelo sufrágio, mas a segurança de atendimento a uma ordem jurídica
da qual pode ter plena participação na sua própria elaboração, perdendo o seu
papel de súdito (Azevedo, 2005, p. 7).

Entende-se, nesse sentido, uma cidadania onde os direitos individuais não se

limitem à igualdade, à liberdade e à propriedade, os quais apenas uma minoria da
sociedade possui, mas que cada cidadão possa ser o reivindicante e o construtor de sua
própria administração, mediante o gozo total dos seus direitos individuais, sociais,
políticos, civis, que lhes são garantidos pela Constituição, entende-se também que não
basta a garantia, mas sua concretização.
Assim, corrobora para o entendimento acerca dos direitos como prerrogativa
para a cidadania as ideias de Dagnino (1994) a qual assinala que cidadania trabalha com
uma redefinição da ideia de direitos, cujo ponto de partida è a concepção de um “direito a
ter direitos”. Essa concepção não se limita, portanto a conquistas legais, ao acesso a
direitos previamente definidos, ou à implementação efetiva de direitos abstratos e formais,
mas inclui fortemente a inversão/criação de novos direitos, que emergem de lutas
especificas e da sua prática concreta.
Dessa forma, a cidadania requer a constituição de sujeitos ativos, definindo os
seus direitos e lutando pelo seu reconhecimento, portanto a cidadania é uma estratégia
de consolidação, de efetivação dos direitos, de reivindicação de acesso, de inclusão, de
pertencimento ao sistema político no âmbito de uma esfera pública, arena onde todos se
reconhecem como cidadãos balizados pelos mesmos princípios. Ainda, de acordo com
Dagnino (1994) cidadania é o direito de participar efetivamente da própria definição do
sistema político, é o direito de definir aquilo no qual queremos ser incluídos, é a invenção
de uma nova sociedade.
É possível utilizar a concepção de Dagnino (1994) e afirmar que em termos
concretos, a cidadania pode ser exercida através de práticas políticas concretas, onde os
setores e suas organizações abram espaço para a participação efetiva na gestão pública.
Essa redefinição não é apenas dos modos de tomada de decisões no interior do Estado,
mas também dos modos como se fazem e exercem as relações Estado-Sociedade. Ainda
de acordo com Dagnino (1994) o que se pretende, com essa participação, é a criação de
uma cultura de direitos a ter direitos que inclui o direito de ser co-partícipe da gestão da
cidade.
Nesse sentido, ser participante da Administração Pública nada mais seria do
que exercer os direitos de participação e controle social que estão previstos na
Constituição Federal de 1988 – a nossa Constituição Cidadã, aquela que assegurou uma
série de direitos e prerrogativas para exercê-los.

5. CONCLUSÃO

Ao final deste trabalho, pode-se ressaltar em linhas gerais que a trajetória da

humanidade, em todos os tempos, depara-se com a incessante luta pelo reconhecimento
de direitos - direitos civis, políticos, sociais. Além de reconhecimento dos direitos é
necessário poder exercê-los. A Constituição brasileira de 1988, inova os fundamentos do
estado de direito, que a partir de então baseia-se pela cidadania e pela dignidade da
pessoa humana, e aponta novos caminhos para o exercício da cidadania. A cidadania,
apesar dos problemas teóricos conceituais, e de concepções da população, evoluiu.
Cidadania vai além do ato de eleger um representante, consiste, pois na participação
efetiva da população na sociedade. O destaque que se fez no presente estudo foi acerca
da participação e controle social na Administração Pública, como forma legal do exercício
da cidadania.
O controle e a participação popular da Administração Pública é exigência
legal, previstos na Constituição de 1988. É ato de cidadania, pois consiste em efetividade
de direitos, por meio de ferramentas especificas que a Constituição enumerou como
garantias fundamentais, inclusive na destinação da verba pública, através dos orçamentos
participativos, e a Lei da Transparência. Dessa forma conclui-se que muitos são os
mecanismos previstos na lei para a real participação na Administração Pública, porem
cabe a cada cidadão impedir que tais meios não se tornem promessas vazias da lei. São
instrumentos da verdadeira cidadania, basta o exercício. Muitos são os exemplos que se
possui atualmente da força que a população exerce na Administração Pública. Porem faz-
se necessário expor que muitas vezes o bloqueio do exercício da cidadania é recorrente
da falta de informação da população, que carece de esclarecimento sobre seus reais
direitos.
Portanto, há esperança para a busca da verdadeira cidadania, que é

depositada em todos os meios legais ofertados pela Constituição vigente, almeja-se que

no seu exercício, o cidadão pratique o real controle da Administração Pública, há

esperança também que as ações dos administradores se sobreponham aos interesses

particulares e garantam o bem maior encontrado no verdadeiro interesse público.

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