CADUCIDAD - Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho /

NOTIFICACION - Actos administrativos de carácter particular y concreto

[S]e tiene que la demanda ejercida a través del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, es oportuna cuando se presenta dentro del término
de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación,
notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según el
caso, salvo las excepciones establecidas en la ley, dentro de las que se encuentra
entre otras, cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o
parcialmente prestaciones periódicas, en cuyo caso, no habrá término de
caducidad. Es importante precisar, que por regla general los actos administrativos
de carácter particular y concreto se publicitan con su notificación, aclarando que si
la publicidad se realiza sin atender las reglas contenidas en los artículos 66 a 73
de Ley 1437 de 2011, no producen efectos para quienes están llamadas a su
cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 76001-23-33-000-2016-00494-01(5534-18)

Actor: FRANCISCO EDUARDO ROSAS BASANTE

Demandado: HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL VALLE EVARISTO GARCÍA

E.S.E.

Referencia: CÓMPUTO DE LA CADUCIDAD – DEBIDA NOTIFICACIÓN COMO

PUNTO DE PARTIDA CUANDO SE PRETENDE LA NULIDAD DE UN ACTO
PARTICULAR

Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección

Segunda1 de 7 de noviembre de 2018, para resolver el recurso de apelación
interpuesto por la parte demandante contra el auto del 26 de agosto de 2016
proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual,
rechazó2 la demanda de la referencia por haber operado la caducidad.

I. ANTECEDENTES
1
Folio 28.
2
Folios 18 a 20, y sus reversos.
Pretensiones3

1. El señor Francisco Eduardo Rosas Basante, por medio de apoderado especial

presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho contra el Hospital Universitario del Valle Evaristo García E.S.E., con el
fin que se declare la nulidad del Oficio del 4 de diciembre de 2015 mediante el cual
la autoridad demandada, negó la reliquidación de las cesantías.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la

demandada la cancelación de la diferencia producida por la reliquidación de las
cesantías computándole el salario del último año de servicios.

Hechos4

3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente

manera la situación fáctica del demandante, así:

3.1 Señaló, que laboró al servicio del Hospital Universitario del Valle Evaristo
García E.S.E., y ocupó el cargo de Médico Especialista Cardiología, desde el 1º
de noviembre de 1981 al 1º de enero de 2015, fecha en la cual empezó a disfrutar
de su pensión de vejez a cargo de COLPENSIONES.

3.2 Agregó, que la entidad demandada como empleador liquidó las cesantías
definitivas el 28 de febrero de 2015, por intermedio de la Oficina de Nómina y
Seguridad Social, omitiendo la doceava parte de los factores salariales de prima
de servicios, vacaciones en dinero, vacaciones proporcional, prima de vacaciones,
bonificación por recreación y auxilio de jubilación percibidos en el último año de
servicios.

3.3 Indicó que el 13 de noviembre de 2015 solicitó que le fueran reliquidadas las
cesantías; no obstante, el 4 de diciembre de la misma anualidad le fue negada la
petición, sin concederle recurso alguno y manifestando que la respuesta le fue
entregada en copia simple, sin fecha de notificación.

3
Folios 2 y 3.
4
Folio 3.
3.4 Relató que, el 7 de marzo de 2016, radicó conciliación extrajudicial, y el 18 de
abril de la misma anualidad, se celebró la Audiencia de Conciliación Extrajudicial,
la cual resultó fallida al no existir ánimo conciliatorio.

II. EL AUTO OBJETO DE LA APELACIÓN5

4. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 26 de agosto
de 2016 rechazó la demanda por las siguientes razones:

4.1 Sostuvo que la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento

del derecho, que es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la
notificación, comunicación, publicación o ejecución del acto, según el caso, salvo
que se trate de prestaciones periódicas, conforme al literal d), numeral 2º del
artículo 164 del CPACA.

4.2 Indicó frente a la liquidación de las cesantías definitivas del actor, como
consecuencia de su retiro definitivo mediante Resolución No. DG-0527-15 de 28
de febrero de 2015, que el 13 de noviembre del mismo año solicitó su
reliquidación, advirtiendo que no fueron tenidos en cuenta algunos factores
salariales; y de conformidad con ello, señaló que lo pretendido por el actor fue
revivir términos al no haber formulado la demanda en oportunidad.

4.3 En tal contexto, señaló que se configuró la caducidad, por cuanto, a pesar de
no conocerse la ejecutoria de la resolución de reconocimiento de cesantías
definitivas, de acuerdo con las manifestaciones por parte del actor, dicho acto
quedó ejecutoriada con anterioridad a la solicitud de reliquidación del 13 de
noviembre de 2015, y por tanto la demanda fue extemporánea al presentarse el 19
de abril de 2016.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN6

5. La parte demandante, a través de su apoderado interpuso recurso de apelación

contra el auto que rechazó la demanda, a efecto de que sea revocado y en su
lugar se ordene la admisión.

5
Folios 18 a 20.
6
Folios 22.
6. Manifestó que existen tres actos administrativos referentes al pago de cesantías
definitivas, que son la Resolución No. DG-0527-15 de 28 de febrero de 2015; la
liquidación de las cesantías de la misma fecha; y, el Oficio de 4 de diciembre de
2015 mediante el cual le fue negada la reliquidación de dichas cesantías.

7. Agregó que frente a los mencionados actos administrativos, hubo indebida

notificación, pues ninguno cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 67
de la Ley 1437 de 2011, pese a que el Tribunal de instancia señaló que el acto
que ha debido demandarse era la resolución de reconocimiento y autorización del
pago de las cesantías definitivas, no obstante, según su sentir, aquella no fue
notificada con el lleno de los requisitos, esto es, entrega de copia auténtica,
anotación de fecha y hora, los recursos que proceden, las autoridades ante
quienes deben interponerse, y los plazos para ello, en consecuencia se entiende
invalida la notificación, manifestando además que en ningún momento pretendió
revivir términos, pues de los tres actos administrativos citados, optó por demandar
el oficio que negó la reliquidación de las cesantías definitivas.

IV. CONSIDERACIONES

8. Conforme al artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, la Sala es competente para

decidir de plano el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que
rechazó la demanda de la referencia, al ser una de las enlistadas en el artículo
243 ibidem, y haberse interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad prevista
por el numeral 2º del artículo 244 de la misma obra.

Problema Jurídico.

9. En el presente asunto, el problema jurídico se circunscribe en determinar si la

notificación del acto particular efectuada con las formalidades de ley, es
presupuesto para el inicio del cómputo de la caducidad de la acción ejercida a
través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

10. Para resolverlo, se analizará i) el principio de la publicidad de los actos

administrativos; ii) de la caducidad del medio de control y; finalmente iii) abordar el
estudio del caso concreto.

El principio de la publicidad de los actos administrativos.

11. Según lo preceptúa el CPACA, la voluntad de la administración se manifiesta
mediante actos que producen efectos jurídicos como consecuencia del ejercicio de
las competencias constitucional y legalmente establecidas, previo el cumplimiento
de los procedimientos y las formalidades exigidas para su expedición, momento a
partir del cual, el acto nace a la vida jurídica, pero su aplicación implica que sea
dado a conocer a sus destinatarios mediante una actuación de quien lo expide, o a
partir de la ocurrencia de circunstancias que permitan presumir que aquellos lo
conocen.

12. Se precisa que la notificación personal es uno de los medios previstos en la ley
para que los administrados tengan conocimiento de la existencia de las decisiones
administrativas, sin embargo, existen además otros medios para darlas a conocer,
como lo son la notificación por aviso, en estrados o por conducta concluyente 7,
entre otros, los cuales cumplen el mismo propósito que la notificación personal y
surten igual efecto.

13. En cuanto a los actos administrativos de carácter particular, la obligatoriedad y

los requisitos de su notificación están regulados en los artículos 66 y 67 del
CPACA, que disponen en su orden:

“Artículo 66. Los actos administrativos de carácter particular deberán

ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones
siguientes.

Artículo 67. Las decisiones que pongan término a una actuación

administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su
representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada
por el interesado para notificarse.

En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia

íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de
la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las
autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para
hacerlo.

El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la

notificación.

7
-Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 72. FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES Y
NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por
hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que
conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.”
 La notificación personal para dar cumplimiento a todas las
diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse
mediante una cualquiera de las siguientes modalidades:

1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado

acepte ser notificado de esta manera.

La administración podrá establecer este tipo de notificación para

determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan
origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la
convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones
pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación
personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico.

2. En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública

será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa
constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que
dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a
la notificación se contarán los términos para la interposición de
recursos.”

14. De igual modo, cuando se lleva a cabo la respectiva notificación personal, es

necesario entregar al notificado copia íntegra de la decisión, con anotación de la
hora y fecha de la diligencia respectiva, informándosele los recursos que
proceden, las autoridades ante quienes interponerlos y el plazo para hacerlo.
Además, conforme lo señala la norma antes citada, se tiene que el incumplimiento
de cualquiera de estos requisitos invalida la notificación.

15. En este caso, la notificación personal, constituye una formalidad que le brinda
legitimidad y eficacia a la actividad administrativa, y así mismo, una garantía de los
derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al derecho de
defensa, en cuanto eventualmente le permitirá al afectado ejercer los
correspondientes recursos y acciones.

16. Ha de ser así, pues la producción de los efectos del acto administrativo exige
de su publicidad, de manera que solo son oponibles las decisiones de la
administración que son conocidas por las personas llamadas a su cumplimiento o
afectadas con su ejecución; pues la obligación de notificar el acto administrativo es
a su vez una garantía para el peticionario en cuanto da eficacia a su derecho
fundamental de petición y al cometido de que a través de esa decisión que le
reconoce un derecho se le materialice.

17. Es por tales razones que los términos procesales son de orden público,
apreciación que no se reduce a las actuaciones judiciales, siendo viable predicar
ese carácter alrededor de las oportunidades del procedimiento administrativo; y en
tal sentido, para la administración constituye un deber inexorable notificar los actos
particulares que emita en los estrictos términos de ley.

18. Por lo anterior, es importante traer a colación el artículo 72 del CPACA,

relacionado con la falta o irregularidad de la notificación cuyo contenido literal es:

“ARTÍCULO 72. FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS

NOTIFICACIONES Y NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA
CONCLUYENTE. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se
tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la
decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto,
consienta la decisión o interponga los recursos legales.”

19. En tal sentido, la ley expresamente establece que la omisión o irregularidad de

cualquiera de las formalidades antes señaladas y que gobiernan la notificación, la
invalidan e impiden la producción de los efectos del acto administrativo, a menos
que la parte interesada denote o revele que lo conoce, consienta la decisión allí
contenida o interponga los recursos legales.

20. La situación descrita, encaja en la noción procesal de conducta concluyente,

que ocurre cuando fallida la notificación formal, no efectuada o realizada
imperfecta, produce efectos porque el interesado en ella ejerce actos inequívocos
que permiten evidenciar que conoce el acto, de modo que es razonable su
oponibilidad para él.

Caducidad.

21. La caducidad es un fenómeno jurídico cuyo término previsto por la ley se

convierte en presupuesto procesal y/o instrumento a través del cual se limita el
ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para su
reclamación judicial, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica bajo
criterios de racionalidad y suficiencia temporal, el cual, según lo ha reiterado la
jurisprudencia de esta Corporación “[…] busca atacar la acción por haber sido
impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso […]” 8.

22. Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a

8
Auto del 24 de enero de 2007, actor Néstor José Duarte Tolosa contra “Corelca S.A.” y otro, radicación No.
20001-23-31-000-2005-02769-01(32958), Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejera Ponente: Dra. Ruth
Stella Correa Palacio.
través del cual se acusan los actos particulares, por regla general, el literal d) del
numeral 2º del artículo 164 del CPACA, prescribe que:

«ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA

DEMANDA. La demanda deberá ser presentada:

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(…)

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la

demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses
contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación,
ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las
excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…)»

23. De lo anterior, se tiene que la demanda ejercida a través del medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho, es oportuna cuando se presenta dentro
del término de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la
comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo
acusado, según el caso, salvo las excepciones establecidas en la ley, dentro de
las que se encuentra entre otras, cuando se dirija contra actos que reconozcan o
nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, en cuyo caso, no habrá
término de caducidad.

24. Es importante precisar, que por regla general los actos administrativos de
carácter particular y concreto se publicitan con su notificación, aclarando que si la
publicidad se realiza sin atender las reglas contenidas en los artículos 66 a 73 de
Ley 1437 de 2011, no producen efectos para quienes están llamadas a su
cumplimiento.

Caso concreto.

25. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, consideró que operó la
caducidad del medio de control impetrado, teniendo en cuenta que la Resolución
No. DG-0527 de 28 de febrero de 2015 que le reconoció las cesantías definitivas,
y de la cual a pesar de no conocerse con exactitud su ejecutoria; de acuerdo con
las manifestaciones del actor, quedó ejecutoriada antes de la solicitud de
reliquidación de la prestación que se realizó el 13 de noviembre de 2015, y que
por tanto, a la fecha de la presentación del libelo inicial el 19 de abril de 2016, se
encontraba caducada la acción.

26. En el escrito de apelación, la parte demandante alegó que la resolución de

reconocimiento de las cesantías definitivas fue indebidamente notificada, sin que
reuniera los requisitos para la notificación establecidos en el artículo 67 de la Ley
1437 de 2011, y que a pesar de que el Tribunal de instancia señaló que ese era el
acto que debía demandarse, no podría hablarse de caducidad de un acto que no
fue llevado al conocimiento del interesado con observancia de las formalidades
previstas en la ley; también, que en ningún momento pretendió revivir términos,
pues de los tres actos administrativos citados, optó por demandar el oficio que
negó la reliquidación de las cesantías definitivas.

27. Para dilucidar lo anterior, la Sala se referirá al término de caducidad que debe
aplicarse en este caso y luego al material probatorio que permita establecer si la
demanda se presentó en forma extemporánea; encontrando que estamos ante
una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya oportunidad es
hasta los 4 meses siguientes al día de la notificación, comunicación, ejecución o
publicación del acto acusado, según sea el caso.

28. En ese orden, en la hipótesis de que el acto acusado hubiese sido la

Resolución del 28 de febrero de 2015 mediante la cual le fueron reconocidas las
cesantías definitivas al demandante, se tiene que decir que conforme a la prueba
obrante en el proceso, no existe constancia de su notificación o de su ejecutoria, y
que por el contrario, lo acreditado es que la primera actuación que reveló que se
conocía dicho acto, fue la petición de reliquidación de la mentada prestación
efectuada el 13 de noviembre de 2015 por el actor.

29. De este modo, el CPACA establece el deber de notificación del acto particular,
redundando en la garantía del debido proceso y de contradicción del peticionario
y/o interesado, en tanto cualquier anomalía la invalida e impide la ejecución del
acto administrativo; la norma adjetiva que limita el derecho de acción en cuanto a
su oportunidad, debe ser interpretada en sus estrictos términos, es decir con
carácter restrictivo, siendo imposible extender por analogía o hacer silogismos
ajenos al texto claro de la disposición.

30. Por ello, si las reglas del artículo 164 del CPACA, previamente analizadas,
establecen que la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, se cuenta a partir del día siguiente a que el acto acusado es notificado; la
conclusión de que la demanda es extemporánea se antecede en forma inexorable
de la correcta publicidad de la decisión; pues si bien depende del paso de tiempo,
el punto de partida es inequívoco para su configuración conforme a la ley.

31. Esta Sala, comparte la apreciación del a quo de que si el presente conflicto
busca la reliquidación de la cesantía definitiva del actor, el acto a demandar es el
de fondo que así lo reconoció, en tanto se trata de una prestación con carácter
definitivo que se causa una vez finiquitada la relación de trabajo y que por tanto,
no tiene carácter periódico, debiendo demandarse dentro de los 4 meses contados
a partir del día siguiente de la notificación, hecha conforme a los requisitos
formales plurimencionados.

32. No obstante, la Sala disiente de la apreciación del tribunal de instancia de que

sin prueba documental que lo soporte, concluyó que el mencionado acto quedó en
firme antes de presentar la petición de reliquidación del 13 de noviembre de 2015,
y que en su juicio se ejerció en aras de revivir términos. Lo anterior, por cuanto no
existe evidencia alguna que permita suponer que el acto que reconoció la cesantía
definitiva al demandante le hubiere sido notificado, y mucho menos que obtuvo
ejecutoria; pues la prueba del plenario que revela su conocimiento justo es la
intención de lograr la reliquidación con inclusión de algunas partidas salariales
presuntamente obviadas en el reconocimiento.

33. En tal contexto, para la Sala el acto acusado quedó notificado por conducta
concluyente el 13 de noviembre de 2015, y por ello, a partir del día siguiente corrió
la oportunidad para presentar la demanda en procura de su nulidad, siendo
oportuna hasta el 14 de marzo de 2016; por lo que teniendo en cuenta que la
conciliación extrajudicial se radicó el día 7 de marzo de 2016, en ese momento se
suspendió la caducidad hasta la constancia de trámite conciliatorio extrajudicial de
fecha 18 de abril de 2016 en lo faltante, esto es, 8 días; por lo tanto, la demanda
podía presentarse a más tardar el 26 de abril de 2016. Luego, si se radicó el 19 de
abril de 2016, conforme al acta individual de reparto visible a folio 17 del
informativo, mal podría inferirse caducidad de la acción.

34. Para la Sala es importante dejar claro, que el análisis de caducidad efectuado
previamente, se da en el contexto en que el acto acusado fue la resolución de
reconocimiento de cesantías definitivas, situación que no ocurre en el caso
particular9, pero que el Tribunal analizó para concluir en el ejercicio extemporáneo
de la demanda.

35. Consecuente con lo disertado, se revocará al auto apelado; pero en todo caso
el a quo deberá evaluar que la concurrencia de los demás presupuestos
procesales, entendiendo que el propósito de esta demanda es la reliquidación de
las cesantías definitivas del actor, en donde la resolución que la liquidó y
reconoció es la que tiene relevancia al ser una prestación definitiva 10.

En mérito de lo expuesto, la subsección B de la Sección Segunda del Consejo de

Estado;

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto del 26 de agosto de 2018, dictado por el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual, declaró probada la excepción
de caducidad.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al

Tribunal Administrativo de origen y déjense las constancias de rigor.

Notifíquese y cúmplase,

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER

9
Pues se demandó la nulidad del Oficio del 4 de diciembre de 2015.
10
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset
Ibarra Vélez, 8 de septiembre de 2017. Radicación No.:76001-23-33-000-2016-01293 (4218-16);
Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 del 25 de agosto de 2016.