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50
Rédaction.
KfW Entwicklungsbank, Spécialistes régionaux du département Afrique centrale et australe
l’Institut fédéral allemand des sciences de la terre et des matières premières (Bundesanstalt für Geowissen-
schaften und Rohstoffe, BGR)
Les auteurs.
Carla Berke, KfW Entwicklungsbank
Jens Pulkowski
Nicola Martin, Jürgen Vasters, Markus Wagner, (BGR)
Abréviations et acronymes...........................................................................................….....2
1 Synthèse............................................................................................................................4
2 Introduction.....................................................................................................................12
4.3 Les acteurs et les développements institutionnels dans le secteur minier ...............32
4.3.1 Les institutions publiques .......................................................................................... 32
4.5 Une évaluation approximative des recettes que l’État pourrait dégager de la
production de matières premières ............................................................................39
4.5.1 Les mécanismes permettant de générer des recettes publiques ............................. 40
4.5.2 Le régime des taxes dans le Code minier et dans le Code forestier de la RDC....... 41
4.5.3 Une évaluation du potentiel de recettes que l’État pourrait percevoir ...................... 42
5.3.3 La bureaucratie, le niveau élevé des impôts officiels et la faible sécurité juridique.. 56
5.4 Les problèmes et les obstacles au développement spécifiques au secteur minier ..57
5.4.1 La mauvaise disponibilité des informations............................................................... 57
5.4.2 Les droits de propriété mal définis dans les concessions minières .......................... 57
5.4.3 Les obstacles juridiques et la mise en œuvre insuffisante du Code minier .............. 58
5.4.6 La situation sociale et la sécurité du travail dans le secteur minier artisanal ........... 60
6.2 Les activités en cours et à venir des donateurs bi et multilatéraux ainsi que des
initiatives internationales ..........................................................................................67
6.2.1 Une transparence accrue dans le secteur des matières premières ......................... 67
7 Conclusion ......................................................................................................................71
Annexes....................….………........................……............................................................. 73
Liste des figures, encadrés et tableaux
Tableau 2 : Les besoins de financement des OMD par habitant en USD (base 2003) ........................ 20
Tableau 3 : Les besoins totaux de financement pour la réalisation des OMD en millions d’USD ........ 21
Tableau 7 : Les sociétés minières et de transformation et les projets au Katanga (2005/2006) .......... 36
Tableau 8 : La production potentielle de matières premières et les valeurs monétaires qui en résultent
....................................................................................................................................................... 38
Tableau 9 : Les recettes publiques potentielles sur la base de la production de matières premières
réalisable............................................................................................................................ 43
1
Liste des abréviations et acronymes
Abréviations &
Signification
acronymes
CASM Community and Artisanal Small-scale Mining (Projet CASM de la Banque mondiale)
Centre d’Évaluation, d’Expertise et de Certification des substances minérales
CEEC
précieuses et semi-précieuses
CELC Comité de l’Éthique et de la Lutte contre la Corruption
CD Coopération au développement
CF Coopération financière
Country Financial Accountability Assessment (Étude d’évaluation de la gestion des
CFAA
systèmes de finances publiques)
CIAT Comité International d’Accompagnement de la Transition
2
Abréviations &
Signification
acronymes
RU Royaume-Uni
3
SYNTHÈSE
1 SYNTHÈSE
La structure officielle des exportations est dans l’ensemble très peu diversifiée : les trois
principaux biens d’exportation que sont les diamants, le pétrole brut et le cobalt ont
représenté en 2005 près de 70 % des exportations officielles. On peut présumer que les
exportations non officielles sont nettement supérieures. Outre la Belgique et les États-Unis,
la République populaire de Chine devient un partenaire commercial toujours plus important,
celle-ci ayant sensiblement accru le commerce avec la RDC depuis 2003. Entre 2002 et
2005, les exportations vers la Chine ont enregistré une hausse d’environ 1 300 %, contre
« seulement » 80 % pour les exportations vers la Belgique. Officiellement, la part de la Chine
demeure encore relativement faible (en 2005, moins de 1/5ème des exportations vers la
Belgique). Toutefois, le volume réel des importations chinoises en provenance de la RDC est
probablement nettement supérieur si l’on tient compte des livraisons de matières premières
congolaises non enregistrées, la plupart de celles-ci étant exécutées par l’intermédiaire de la
Zambie, de la Tanzanie et de l’Afrique du Sud. Selon des entreprises de transport locales,
4
SYNTHÈSE
près de deux tiers de toutes les exportations de cuivre et de cobalt vers la Zambie sont
effectuées par des sociétés chinoises.
Avec un revenu par habitant d’environ 115 USD (2004), la République démocratique du
Congo fait partie des pays les plus pauvres, même par rapport aux autres pays africains. Si
la tendance actuelle devait se poursuivre, la RDC ne devrait pas être en mesure d’atteindre
la majeure partie des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) fixés par l’ONU.
Seul un renversement de la tendance négative actuelle permettrait la réalisation de l’objectif
principal, à savoir la réduction de moitié de l’extrême pauvreté d’ici à 2015. Le besoin de
financement pour atteindre les OMD est considérable : près de 100 USD par habitant
seraient nécessaires en 2006, ce chiffre montant même jusqu’à environ 170 USD en 2015.
Une valorisation durable et de grande portée des richesses en matières premières est le
meilleur moyen d’y parvenir à long terme.
Par rapport aux autres pays du monde, la RDC se caractérise par l’abondance et la diversité
de ses ressources naturelles. Les différentes ressources se concentrent principalement dans
les régions suivantes :
Zone littorale : des gisements de pétrole et de gaz naturel, au large des côtes
(offshore) mais également dans une étroite bande le long de la
côte (onshore). Par rapport aux pays voisins que sont la
République du Congo et l’Angola, la probabilité de découvrir
des gisements plus importants à l’intérieur du pays est très
limitée.
Jugées d’après leur part dans les réserves mondiales, les principales matières premières de
la RDC sont, dans l’état actuel des connaissances, le cobalt (36 % des réserves mondiales),
le tantale (25 – 65 %), l’étain (7 %), le cuivre (6 %) et les diamants (25 %). Ces réserves
5
SYNTHÈSE
comprennent les gisements explorés et économiquement exploitables ainsi que les réserves
supplémentaires estimées sur la base des connaissances disponibles.
Sur la base des cours relativement élevés des matières premières en 2005, le produit net du
potentiel est estimé à 4,2 milliards d’USD par an. Une telle interpolation des valeurs
monétaires est entâchée de grandes incertitudes et ne fournit qu’une indication
approximative du rendement potentiel réalisable à moyen terme.
6
SYNTHÈSE
Peu de structures publiques efficaces existent en RDC. Cela explique les graves
insuffisances dans les fonctions de base de l’action publique. Citons parmi celles-ci la quasi
inexistence de l’État dans certaines parties de la RDC, en particulier dans les principaux
domaines que sont la garantie de la sécurité physique, l’application des réglementations
existantes (sécurité juridique) et la lutte contre la corruption. Le fonctionnement très limité
des institutions publiques donne lieu à la formation de réseaux criminels qui exploitent sans
scrupules les matières premières pour leurs intérêts propres. Le manque de contrôles aux
frontières et les courants d’échange incontrôlés sont des caractéristiques qui accentuent
dans le même temps certains problèmes, tels que celui du trafic d’armes transfrontalier.
Le faible niveau de rémunération des agents des services publics, les lacunes d’organisation
ainsi que le manque de précision dans la définition des compétences n’incitent pas au zèle
et favorisent la corruption des fonctionnaires si bien que les embryons d’institutions
publiques qui existent n’exercent pas leur fonction de surveillance. Cela dissuade par
conséquent les investisseurs potentiels et l’État perd d’importantes recettes avec lesquelles il
pourrait procéder à des investissements publics d’intérêt général.
En outre, les conditions de base du développement économique du secteur formel
(l’environnement favorable, Enabling Environment), loin d’être favorables, entravent le
développement du potentiel économique des entreprises existantes ou la création de
nouvelles entreprises. D’importants goulets existent en particulier dans le domaine des
infrastructures et du secteur financier. Le manque de souplesse du marché du travail formel,
le niveau élevé des impôts, les droits de propriété difficilement réalisables, la corruption et un
grand nombre d’obstacles bureaucratiques expliquent par ailleurs pourquoi la RDC fait partie
des pays dans lesquels, par exemple, il est très difficile de fonder une entreprise.
7
SYNTHÈSE
Dans le classement de l’Institut Fraser qui évalue chaque année le climat des
investissements du secteur minier par pays et régions, la RDC occupe ainsi la troisième
place à compter de la fin. Le Code minier est à jour par rapport à celui d’autres pays mais il
ne prend pas toujours en compte les conditions particulières de la période de reconstruction.
La mise en œuvre du Code n’en est également qu’à ses débuts. Les droits de propriété
confus constituent un obstacle fondamental aux investissements. Pendant les années de
guerre, les concessions minières ayant été maintes fois attribuées à des partenaires
étrangers rivaux, la validité des titres de propriété n’est pas toujours claire aujourd’hui.
L’octroi des licences par le gouvernement de transition est aujourd’hui de plus en plus
souvent remis en question et en partie contesté. L’octroi des licences minières est entâché
par la corruption, d’où le faible niveau des recettes publiques actuellement dégagées des
ressources naturelles.
Dans l’ensemble, la population profite peu des ressources naturelles. Seule une faible part
des recettes reste dans la région. Les salaires sont très bas, les emplois sont informels et le
travail est dangereux. Les services sociaux de base font défaut, le taux de VIH /SIDA est
estimé à 60 % de la population adulte dans certaines régions minières.
Pistes d’action
Si l’on veut rompre le cercle vicieux des matières premières, des conflits et de la pauvreté, il
serait souhaitable de réaliser des améliorations dans les trois directions suivantes:
Dans le même temps, il convient d’installer un mécanisme qui garantisse que l’utilisation
des recettes dégagées des ressources naturelles contribue au développement. Le
budget, en tant qu’instrument centralisé de gestion, doit être amélioré à long terme, si l’on
veut soutenir l’utilisation en faveur du développement des recettes publiques provenant des
ressources naturelles. À court terme, la création de fonds de matières premières est une
solution. En coopération avec une société minière internationale, un tel fonds de matières
8
SYNTHÈSE
premières pourrait être mis en place parallèlement à la création d’un fonds social au niveau
décentralisé.
Un renforcement des fonctions de contrôle des institutions du secteur paraît essentiel pour
accroître dans son ensemble la transparence du secteur. Cela signifie notamment la
transparence de l’administration des licences et des concessions minières, la surveillance
de l’exploitation des matières premières et des flux commerciaux qui en résultent.
Jusqu’à présent, le secteur des matières premières ne dispose d’aucun mécanisme
généralement accepté visant, dans la production, au respect de normes de gestion durable
et de développement. Le Processus de Kimberley montre que la certification des matières
premières peut constituer un instrument important pour l’accroissement de la transparence
et, par là-même, le respect des normes.
9
SYNTHÈSE
Il ne s’agit pas uniquement d’accroître les recettes publiques en provenance du secteur des
matières premières mais de faire en sorte que ce dernier devienne le moteur de la
croissance et de l’emploi pour l’ensemble de l’économie nationale. Sans améliorations
mesurables de la situation de l’emploi et de la pauvreté de la population sur place, les
stratégies visant à une utilisation transparente et durable des ressources ne peuvent être
mises en œuvre dans la mesure où elles ne sont pas suffisament acceptées.
La revitalisation des circuits économiques locaux dans les régions d’exploitation jouera à
cet égard un rôle important. Il s’agit de lier plus étroitement l’exploitation même des matières
premières et les circuits économiques locaux et de renforcer les secteurs en amont et en
aval qui représentent une source d’emploi et de revenus pour la population. Les
infrastructures sociales et économiques doivent également s’améliorer sensiblement afin
d’accroître la confiance de la population dans l’« ère nouvelle ». Des fonds sociaux ou
communaux, financés également par des sociétés minières internationales opérant sur
place, ont déjà été créés avec succès dans d’autres régions du monde. Il importe dans le
même temps qu’une part définie des recettes de l’État retourne dans les régions minières et
que la population en profite directement. Dans le cas contraire, on peut craindre que
l’insatisfaction de la population soit exploitée par des réseaux privés et que la violence et la
militarisation des régions reprennent.
Il convient d’établir un lien étroit entre toutes ces pistes d’action et les activités d’autres
bailleurs de fonds et les initiatives internationales. La Banque mondiale réalise
actuellement une étude sur le secteur minier de la RDC (« Growth with Governance ») qui
servira de base pour l’orientation future des interventions de la Banque mondiale et d’autres
bailleurs de fonds. Elle fournira en outre au gouvernement congolais un document de base
pour l’organisation future du secteur. Actuellement, de grands donateurs bilatéraux travaillent
également à l’élaboration de différentes démarches susceptibles de soutenir le
gouvernement congolais dans son effort d’amélioration de la transparence et du contrôle du
secteur minier et de promouvoir le développement du secteur minier en tant que moteur de
croissance et de lutte contre la pauvreté.
Conclusion
Eu égard au niveau élevé du cours des matières premières, les immenses ressources
naturelles constituent précisément maintenant la chance pour le pays de relever le défi de la
pauvreté et du bas niveau de développement économique. Dans le même temps, ces
10
SYNTHÈSE
Seule une mutation sociale profonde, qui ne peut que venir de l’intérieur, permettra à la
malédiction de devenir une bénédiction. Il convient de donner à la population la possibilité
d’exiger cette mutation. Espérons que les élections démocratiques constituent un premier
pas dans cette direction. Le nouveau gouvernement congolais doit être désormais prêt à
engager et encourager les réformes nécessaires. Sans l’appropriation (ownership) explicite
par le gouvernement congolais mais également par la société dans son ensemble de l’idée
de transparence accrue et de promotion du bien commun, une telle mutation paraît
inimaginable. En signant des initiatives internationales de transparence, le gouvernement de
transition congolais a signalisé, du moins officiellement, sa volonté d’agir en faveur d’une
transparence accrue. Il est encore trop tôt pour savoir si le gouvernement nouvellement élu
sera disposé et en mesure de s’engager pour le bien commun du pays, entre autres en
luttant contre de puissants intérêts privés.
Même si les donateurs ne peuvent remplacer la volonté politique d’engager des réformes, ils
peuvent encourager ce processus, en attribuant notamment au secteur des matières
premières une place prioritaire dans le dialogue politique et en accordant leur soutien à la
mise en œuvre d’indispensables réformes d’envergure. Par le passé, il est apparu qu’en
parlant d’une seule voix, la communauté internationale et les donateurs étaient en mesure
de favoriser l’évolution des processus nationaux vers plus de transparence et une meilleure
gouvernance. Au cours des prochains mois, nous saurons si les donateurs sont en mesure
mais également prêts à agir en conséquence. De fait, dans certains pays donateurs, il est
fort possible que certaines parties prenantes profitent du statu quo actuel.
Ayant un faible intérêt économique direct vis-à-vis du secteur des matières premières,
l’Allemagne, en tant que bailleur de fonds, peut être certainement considéré comme un
partenaire crédible capable de donner l’impulsion nécessaire. Assurant, à partir de janvier
2007, la présidence du Conseil de l’Union européenne, l’Allemagne pourrait faire avancer le
processus de concertation au sein du cercle des bailleurs de fonds. Dans le même temps, il
importe de concrétiser davantage la stratégie d’intervention de la coopération allemande au
développement. Si la tâche est immense, les potentiels et les chances le sont aussi. Par
conséquent, ne laissons pas passer l’occasion
11
INTRODUCTION
2 INTRODUCTION
Il existe un contraste saisissant entre cette pauvreté et la richesse immense dont dispose le
pays sous la forme de ressources naturelles et autres matières premières précieuses.
Jusqu’à présent, les ressources naturelles se sont avérées être une malédiction et non une
bénédiction. Des réseaux informels exploitent sans scrupules une grande partie de ces
ressources naturelles pour leur intérêt privé, sans que le pays puisse en tirer quelque
avantage. Bien au contraire, l’accès aux ressources exploitables commercialisées dans le
monde entier incite à saper les processus de paix, sert à financer l’achat d’armes et
contribue ainsi, jusqu’à présent, à la prolongation des conflits armés. Le secteur minier est
peu contrôlé et fortement touché par la corruption, ce qui se répercute sur l’ensemble de
l’économie du pays.
Transformer cette malédiction des ressources naturelles en bénédiction constitue l’un des
principaux défis que la RDC doit relever suite aux premières élections démocratiques
organisées depuis des décennies. La présente étude vise à donner un bref aperçu des
potentiels et des problèmes de la RDC dans le secteur minier. Elle entend apporter un
premier élément de réponse aux questions suivantes : Où en est actuellement la RDC du
point de vue économique et social ? Quels sont les potentiels dont dispose le pays sous
forme de matières premières ? Quels sont les principaux obstacles au développement, tant
au niveau général qu’au niveau sectoriel, qui empêchent une utilisation judicieuse et
profitable à l’intérêt général des ressources naturelles ? Quels aspects doivent être pris en
compte lors de l’élaboration d’une stratégie de coopération au développement (CD) visant à
promouvoir la bonne gouvernance au sein du secteur des ressources naturelles de la RDC ?
Le chapitre suivant décrit la situation de départ du pays, telle qu’elle se présente du point de
vue économique et social suite aux premières élections démocratiques de 2006. L’accent
porte à cet égard sur l’analyse de la structure de la production et de l’économie extérieure.
Sur la base des indicateurs-clés consignés dans les OMD, nous avons par ailleurs étudié les
progrès réalisés par la RDC en la matière et le besoin de financement du pays pour l’atteinte
de ces objectifs.
Le troisième chapitre présente les grandes lignes du secteur minier. La description des
différentes ressources et de leur exploitation actuelle souligne l’ampleur des richesses du
sous-sol que possède la RDC. Les principaux acteurs du secteur font ensuite l’objet d’une
rapide présentation. Sur la base d’une évaluation des potentiels, nous donnons une
estimation approximative des recettes que l’État pourrait tirer de cette richesse dans des
conditions optimales.
12
INTRODUCTION
Le cinquième chapitre présente brièvement les champs d’action qui seront essentiels pour la
coopération au développement dans le secteur minier ainsi que les activités, en cours et à
venir, d’autres bailleurs de fonds et de quelques initiatives dans ces domaines. C’est sur
cette base que nous évoquons les domaines prioritaires sur lesquels pourrait porter
l’engagement allemand dans le pays. La présente étude n’est qu’une recherche sur
documents et n’a pas la prétention de proposer des projets concrets mais bien plus de tracer
à grands traits des pistes d’action et d’importantes questions de méthode susceptibles
d’apporter une aide dans la concrétisation de projets possibles.
L’étude se concentre sur le secteur minier, le secteur forestier étant délibéremment à peine
évoqué. Il en est de même des aspects régionaux dans la mesure où une analyse régionale
du conflit dépasserait le cadre d’une telle étude.
13
BREF APERÇU DE LA SITUATION ACTUELLE EN RDC
14
BREF APERÇU DE LA SITUATION ACTUELLE EN RDC
Construction et électronique (8 %)
Mines (10 %)
Agriculture, pêche et
forêts (49 %)
Commerce de gros et de détail (16 %)
15
BREF APERÇU DE LA SITUATION ACTUELLE EN RDC
Le pays a retrouvé des taux de croissance positifs depuis seulement 2001 : entre 2000 et
2004, le PIB a affiché une croissance moyenne de 1,4 %. Celle-ci a atteint 6,6 % en 2005 et
devrait être de 6,5 % pour 2006. Ce taux élevé s’explique essentiellement par le faible
niveau de départ et le processus de reprise qui se met lentement en marche après des
années de conflits armés. Il devrait se maintenir à un niveau comparable au cours des
prochaines années, à condition que la sécurité puisse être garantie dans le pays. Les
secteurs des mines, de la construction et du commerce constituent les principaux moteurs
de la croissance.
Les exportations : la structure des exportations est dans l’ensemble très peu diversifiée.
Les trois principaux biens d’exportation (diamants, pétrole brut et cobalt) constituaient en
2005 près de 70 % des exportations officielles d’un montant de 2,4 milliards d’USD. Depuis
des années, les diamants, qui représentent près de 37 % du total des exportations officielles,
sont le premier produit d’exportation. Près de deux tiers des diamants exportés sont produits
dans le pays. Malgré la part relativement faible des gisements pétroliers, le pétrole brut, qui
représente environ 16 % des exportations, est le deuxième produit d’exportation. La part des
exportations de cobalt et de cuivre a en revanche sensiblement diminué. Elles représentaient
en moyenne 60 % des exportations totales dans les années 1970 et 1980, contre seulement
16 % en 2005.
Diamants (37 %)
Autres (31 %)
Depuis 2000, le volume des exportations officielles a plus que doublé. Cette hausse
s’explique non seulement par la stabilisation générale du pays mais également avant tout
par la participation de la RDC et de la République du Congo (Brazzaville) au Processus de
Kimberley, un système international de certification des diamants. Les exportations de
16
BREF APERÇU DE LA SITUATION ACTUELLE EN RDC
diamants de la RDC sont ainsi passées de 444 millions d’USD (2000) à 895 millions d’USD
(2005). Dans le même temps, les exportations de diamants en provenance de la République
du Congo ont diminué. La participation de sociétés étrangères à l’exploitation des minerais et
le niveau relativement élevé du cours des matières premières expliquent par ailleurs la
hausse des exportations de matières premières métalliques. Les exportations de cuivre et de
cobalt connaîtront une hausse sensible à moyen terme. La qualité des données relatives aux
exportations demeurent incertaine. Ainsi, les importations en provenance de la RDC
enregistrées à l’étranger sont régulièrement supérieures aux exportations officiellement
déclarées. L’organisation non gouvernementale « Global Witness » cite des fonctionnaires
de l’OFIDA (Office des Douanes et Accises) qui admettent le manque de fiabilité des
statistiques officielles.
Les importations : l’économie congolaise est très dépendante des importations, celles-ci
provenant essentiellement de l’hémisphère nord. Les produits manufacturés représentaient
en 2003 63 % des importations totales. Les matières premières transformées, notamment le
gasoil et l’essence, ainsi que les denrées alimentaires, telles que le blé, sont aussi
d’importants produits d’importation. Au cours des cinq dernières années, les importations ont
plus que triplé. Elles s’élevaient à 2 252 millions d’USD en 2005. Les importations de biens
d’équipement revêtent une importance croissante ces dernières années. Cette tendance
s’explique d’une part par la hausse des besoins d’importation résultant des projets
d’infrastructure en partie financés par les bailleurs de fonds, d’autre part également par les
investissements d’entreprises privées, notamment dans le secteur des télécommunications.
2 500
Importations
Exportations
2 000
mio. USD
1 500
1 000
500
2000 2001 2002 2003 2004 2005
17
BREF APERÇU DE LA SITUATION ACTUELLE EN RDC
l’ancienne puissance coloniale. Les États-Unis sont le deuxième plus grand importateur de
produits congolais (essentiellement en raison des importations de pétrole), suivis du
Zimbabwe. D’après les statistiques officielles, la RDC entretient peu de relations
commerciales avec les États voisins. On suppose toutefois que des diamants d’une valeur
de plusieurs millions d’USD sont introduits en fraude en République du Congo (Brazzaville)
et qu’un commerce inofficiel a lieu avec la Zambie (minéraux et produits pétroliers),
l’Ouganda, le Rwanda, le Burundi et la Tanzanie.
200
160
mio. USD
120
80
40
18
BREF APERÇU DE LA SITUATION ACTUELLE EN RDC
Affichant de manière générale un très faible niveau économique, la RDC est l’exemple type
d’un pays en situation post-conflictuelle qui n’est pas encore en mesure d’exploiter ses
potentiels. Les structures de la production et des échanges extérieurs ne sont pas encore
édifiées en fonction des avantages comparatifs et demeurent soumises à de fortes
distorsions liées notamment à la guerre.
Tel que mis en évidence ci-dessus, la RDC part d’un niveau très faible. Il existe peu de
données actuelles sur la situation sociale de la population. Nous tenterons toutefois de
présenter ci-dessous la situation de pauvreté et d’estimer, du moins de manière
approximative, le besoin de financement de la RDC pour qu’elle atteigne les objectifs du
Millénaire pour le développement (OMD).
Le tableau 1 présente la situation actuelle des principaux indicateurs OMD qui sont tous à un
niveau très faible. Si les tendances actuelles devaient se poursuivre, la RDC ne devrait pas
être en mesure d’atteindre la majeure partie des OMD.
Tableau 1 : Une sélection d’indicateurs OMD
Taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans 190 1995 213 2001
Taux de mortalité maternelle (pour 100 000 naissances) n.i. 1 289 2001
Sources : FMI, Banque mondiale, ONU, cf. Annexe pour un aperçu détaillé
19
BREF APERÇU DE LA SITUATION ACTUELLE EN RDC
de la population vit en-dessous du seuil de pauvreté. Selon des estimations de l’ONU, même
avec un taux de croissance de 7 % par an et une croissance stable de la population, il
faudrait 17 ans pour assister au doublement du revenu par habitant. Même avec une
inégalité constante des revenus, la pauvreté baisserait au maximum de 30 % d’ici 2016.
D’après le FMI, l’économie devrait ainsi enregistrer une croissance réelle de 5 % pendant 70
ans afin que le revenu réel par habitant retrouve son niveau de 1960.
En raison du manque de données, seul un raisonnement par analogie permet de réaliser une
estimation, même approximative, des besoins actuels de financement pour l’atteinte des
OMD en RDC. Dans le cadre du Projet Objectifs du Millénaire des Nations Unies, les
besoins de financement pour la réalisation des OMD ont fait l’objet d’une estimation pour
cinq pays, le Bangladesh, le Cambodge, le Ghana, la Tanzanie et l’Ouganda. Celle-ci sert de
base dans la présente étude. Les besoins de financement augmentent régulièrement au
cours des années dans la mesure où il est supposé que le renforcement des capacités ne
peut être que progressif. Eu égard à la difficile situation de départ de la RDC, il est toujours
tenu compte ci-dessous du besoin maximum.
Tableau 2 : Les besoins de financement des OMD par habitant en USD (base 2003)1
Faim 4 7 14
Éducation 17 19 25
Santé 25 33 44
Énergie 20 19 23
Routes 13 21 31
Autres 8 9 13
1
Les chiffres proviennent du rapport final du projet Objectifs du Millénaire des Nations Unies, chapitre 17, p. 244 ; le besoin par
tête maximal a été pris en compte. En ce qui concerne la participation propre, le plus faible montant a été considéré.
20
BREF APERÇU DE LA SITUATION ACTUELLE EN RDC
Faim 4 7 14
Total II (besoins par habitant après contribution des ménages) 90 112 155
dès cette année, la RDC devrait investir annuellement presque 100 USD par habitant
(90 USD avec une contribution des ménages), les besoins d’investissement passant à
environ 170 USD d’ici 2015. 2Les besoins devraient même être plus élevés dans la meure où
certaines mesures complémentaires, telles que l’augmentation des capacités, ne sont pas
comprises dans l’estimation des coûts.
Tableau 3 : Les besoins totaux de financement pour la réalisation des OMD en millions d’USD
(base 2003)3
Amélioration des conditions de vie des habitants des quartiers pauvres 178 201 322
2
Même s’il existe des estimations plus prudentes telles que celles de l’ODI, les besoins de financement demeurent énormes.
L’ODI estime pour 2006 un besoin de 82 USD par habitant (73 USD avec une contribution des ménages) ou de 4,9 milliards
d’USD (4,4 milliards d’USD avec une contribution des ménages) ; pour 2015, le besoin par habitant est de 143 USD (128
USD avec une contribution des ménages) ou 11,2 milliards d’USD (10 milliards d’USD avec une participation propre). Cf. ODI
Briefing Note No. 6, 2005.
3
Le calcul est effectué en multipliant les besoins par habitant au nombre total de la population.
21
BREF APERÇU DE LA SITUATION ACTUELLE EN RDC
Total II (besoins totaux après contribution des ménages) 5 335 7 502 12 470
De manière générale, il faut retenir que les besoins de financement pour la réalisation des
OMD sont considérables et qu’ils ne peuvent être satisfaits avec le budget d’État actuel et le
potentiel économique du moment. Outre une relance générale de l’économie, d’autres
nouvelles sources principales de financement sont à dégager afin d’améliorer sensiblement
la situation de la population, notamment par l’intermédiaire de dépenses publiques. Le
secteur minier et ses riches gisements reviennent toujours dans les discussions dans la
mesure où ils pourraient constituer une source de financement. Le chapitre suivant se
propose par conséquent d’examiner plus en détails ce secteur si important pour la RDC en
présentant ses gisements, ses acteurs et ses potentiels.
22
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Par rapport aux autres pays du monde, la RDC dispose de ressources naturelles d’une
abondance et d’une variété inouïes, les principales étant les diamants, le cuivre, le cobalt, le
tantale, l’étain et l’or. Cette richesse se reflète nettement dans la structure de production et
d’exportation du pays. Toutefois, par rapport à la période précédant la deuxième crise du
Congo au début des années 1990, la contribution absolue de ces richesses naturelles aux
exportations a nettement diminué. Ce fait explique l’exploitation insuffisante, jusqu’à présent
mais tout particulièrement de nos jours, du potentiel de développement du secteur des
matières premières.
Jugées d’après leur part dans les réserves mondiales, les principales matières premières de
la RDC sont, dans l’état actuel des connaissances, le cobalt (34 % des réserves mondiales),
le tantale (25 – 65 %), l’étain (7 %), le cuivre (6 %) et les diamants (25 %). Les réserves
englobent les réserves connues et économiquement exploitables ainsi que les réserves
supplémentaires possibles sur la base des connaissances disponibles. Les différentes
ressources se concentrent principalement dans les régions suivantes (cf. fig. 5) :
23
LE SECTEUR MINIER EN RDC
La RDC est encore sous-exploitée. De fait, avant la guerre mais également lors de la période
coloniale, relativement peu d’investissements ont été effectués dans la prospection des
matières premières. De même, les méthodes modernes de prospection ont rarement fait
l’objet jusqu’à présent d’une mise en œuvre systématique. La carte géologique générale de
la RDC la plus récente a été publiée en 1976 par le Bureau français de recherches
géologiques et minières (BRMG) à l’échelle 1:2 000 000. Les méthodes modernes de
télédétection et de géophysique n’ont pas été jusqu’ici appliquées de manière généralisée.
Compte tenu de l’énorme potentiel géologique, on peut supposer que les réserves réelles
sont nettement supérieures aux réserves aujourd’hui connues. Cela est particulièrement vrai
pour la région de la Ceinture du cuivre africaine au Katanga et dans les provinces orientales,
riches en or, étain, tantale et tungstène. À l’heure actuelle, il est clair que ces réserves ont un
immense potentiel, mais il est difficile d’en faire une évaluation fiable.
Les données quantitatives relatives aux réserves de matières premières minérales varient
fortement selon les sources ou n’existent pas du tout. Le tableau 4 présente, dans la mesure
du possible, les réserves possibles et leur part dans les réserves mondiales. La colonne
« Potentiel de recettes » indique approximativement la valeur marchande actuelle des
matériaux que l’on peut extraire des gisements. Il ne s’agit pas d’une appréciation
économique dans la mesure où les coûts de production et les éventuelles pertes
d’exploitation ne sont pas pris en compte. Les cours annuels moyens de 2005 servent de
référence.
24
LE SECTEUR MINIER EN RDC
KATANGA
Kamina Dikulushi
ANGOLA
Kolwezi Luena
Dilolo Kolwezi Tenke Fungurume ZAMBIE
Ressources minérales importantes Likasi
Shinkolobwe Kinsevere
Or Zinc Charb Ruashi Lubumbashi
0 100 200 300 Cuivre Urani Kipushi
Diamants Kinsenda
Cobalt
km
Argent Tungstène, Tantale (Coltan), Etain, Columbite
25
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Le potentiel de la RDC en pétrole est limité. Les réserves de pétrole brut sont estimées à
25 millions de tonnes. Par rapport à d’autres pays africains producteurs de pétrole, non
seulement les réserves mais également le taux d’extraction d’environ 1 million de tonnes par
an sont faibles. À titre de comparaison, l’Angola exploite chaque année 61 millions de tonnes
de pétrole (2005), ses réserves se montant à environ 1 300 millions de tonnes. Encouragée
par les récentes découvertes de pétrole en Ouganda, la RDC s’efforce actuellement de
prospecter de nouveaux gisements de pétrole à l’est du pays, le long de la frontière
ougandaise. Les réserves de gaz naturel de 1 Gm³ sont également insignifiantes du point
de vue économique.
26
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Avec le déclin du secteur minier public et l’absence d’investissements directs étrangers, des
exploitations artisanales ont peu à peu remplacé la production industrielle d’alors. La
production formelle de matières premières a enregistré dans le même temps une baisse
sensible pour s’approcher de la paralysie totale vers 2000. Ces deux dernières années, la
production industrielle de cuivre et de cobalt augmente de nouveau mais demeure toutefois
bien inférieure à celle enregistrée avant la guerre. Selon certaines estimations, le pays
compte entre 750 000 et 2 millions de creuseurs artisanaux qui, selon la matière première,
exploitent entre 80 et 100 % de la production totale. Dans le tableau 5, la production
artisanale a été calculée sur la base de diverses estimations (DFID, ONU et Banque
mondiale) du nombre de creuseurs artisanaux selon les régions, leurs revenus moyens4 ainsi
que les produits de la vente réalisés sur place.
4
Rapport du Conseil de sécurité des Nations Unies du 8 février 2007.
27
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Alors que l’exploitation du cuivre et du cobalt était essentiellement industrielle, celle d’autres
matières premières minérales, telles que le coltan, l’étain et l’or, était déjà en majeure partie
de type artisanal avant la guerre. Plus de 90 % des diamants sont également exploités par le
secteur minier artisanal. C’est la raison pour laquelle il existe peu de données quantitatives
solides sur la production. En ce qui concerne les diamants, les données officielles du
Processus de Kimberley fournissent une base satisfaisante pour faire des estimations. Ces
dernières années, le manque de contrôle du commerce et l’absence de suivi des statistiques
économiques, phénomème typique en période de crises, ont accentué le problème de
l’insuffisance des données statistiques. Le tableau 6 fait le point sur la production des
principales matières premières à partir de 1985. Les chiffres estimatifs de l’exploitation
illégale sont donnés à titre de comparaison.
Les ventes de diamants ont rapporté à l’exportation 895 millions d’USD en 2005, soit 37 %
des recettes d’exportation. Si le commerce illégal a enregistré un net recul depuis l’adhésion
de la RDC au Processus de Kimberley, il demeure toutefois important (entre 30 et 40 %). La
valeur de la production totale de diamants de la RDC est estimée entre 1 et 1,5 milliard
d’USD. Cela signifie que 15 à 30 millions de carats sont vendus chaque année au nez de
l’État (environ 350 – 700 millions d’USD). Outre la contrebande, les pertes courantes à tous
les niveaux de l’exploitation ainsi que la sous-évaluation systématique et frauduleuse des
28
LE SECTEUR MINIER EN RDC
diamants, une pratique concernant également les organismes publics, est un problème
connu qui est toutefois difficilement quantifiable.
La production de cobalt a augmenté en 2006 pour s’élever à environ 14 500 tonnes, soit
près de 25 % de la production mondiale. Selon ses statistiques d’importation, la République
populaire de Chine, considérée comme le principal acheteur de cobalt en provenance de la
RDC, a importé en 2005 des minerais et des concentrés de cobalt pour une valeur de
148 millions d’USD, ce qui correspond à près de 7 500 tonnes de cobalt raffiné. Ces chiffres
indiquent que le commerce illégal de cobalt a déjà perdu de son importance. Parmi les
principaux projets miniers et projets de traitement des terrils, citons Tenke Fungurume,
Kamoto, K.O.V, Kolwezi Tailings (en construction) ainsi que STL, Luiswishi et
Ruashi/Kalukuluku (Étoile), tous situés dans la province du Katanga.
Tableau 6 : La production de matières premières en RDC entre 1985 et 2005 et l’estimation de la
production illégale (2005)
Matière Production
Unité 1985 2000 2003 2004 2005 2006
première illégale
5
Global Witness (2004) Rush and Ruin – The devastating Mineral Trade in Southern Katanga.
29
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Matière Production
Unité 1985 2000 2003 2004 2005 2006
première illégale
Entre 1950 et 1980, alors que le gisement de Kipushi était exploité à pleine capacité, la RDC
était le premier producteur mondial de germanium, un produit dérivé de la production de
zinc. D’immenses quantités de germanium dont les teneurs s’élèvent à 100g/t se trouvent
encore dans les crassiers déjà mentionnés et le retraitement visant à extraire le germanium
paraît possible. Toutefois, un tel projet est à peine monétarisable en raison de la complexité
et des barrières à surmonter du marché des métaux rares.
La production d’uranium a été officiellement interrompue au début des années 1960 avec la
fermeture de la mine de Shinkolobwe située dans la région de Lubumbashi. L’extraction
illégale d’uranium pose un problème particulier d’autant qu’elle représente un déficit de
sécurité dans le commerce international contrôlé de l’uranium. Selon certaines rumeurs
30
LE SECTEUR MINIER EN RDC
tenaces, de l’uranium extrait de cette localité aurait été livré, entre autres, à la Libye et à la
Corée du Nord. Les quantités et la valeur du minerai commercialisé devraient toutefois être
assez faibles.
La production industrielle d’or est quasi nulle depuis 1996. Des organisations rebelles
concurrentes contrôlent depuis de grandes parties de la production artisanale. Il est prouvé
que les troupes ougandaises participent également au commerce du métal jaune. En
conséquence, il existe très peu de statistiques sur la production aurifère. D’après les
données de la Banque centrale, la production officielle de la RDC était en 2004 quasi nulle.
Selon des estimations internationales, celle-ci se montait pourtant en 2005 à au moins 5 300
kg et bien davantage par le passé. La quantité d’or commercialisé illégalement peut donc
être estimée entre 5 000 et 8 000 kg.
Dans les années 1940, le Congo était le deuxième plus grand producteur d’étain derrière la
Bolivie. Depuis la liquidation, au moment des troubles de la guerre civile, de la Société
Minière et Industrielle du Kivu (Sominki), qui disposait de la plupart des concessions, la
production industrielle de ce minerai est également devenue artisanale. Depuis la moitié des
années 1990, les minerais d’étain sont uniquement considérés comme un sous-produit de la
production artisanale de coltan. Entre-temps, les exportations enregistrent toutefois une vive
reprise. Les exportations illégales sont estimées entre environ 500 et 1 000 tonnes de
concentré d’étain, ce qui correspond à 4 millions d’USD.
Depuis le milieu des années 1990, les gisements d’étain des provinces orientales ont été
exploités pour en extraire du coltan, minerai qui a pris de l’importance en raison de la
demande croissante de tantale de la part du secteur électronique. Les minerais sont
transférés en Ouganda, au Burundi ou au Rwanda par des voies commerciales complexes
qui échappent la plupart du temps au contrôle de l’État. C’est la raison pour laquelle il est
impossible de déterminer de manière sûre la quantité et la valeur du coltan produit, ou, plus
précisément, du niobium et du tantale qu’il contient. Les données officielles de la Banque
centrale font état d’une production de coltan se montant entre 26 et 240 tonnes depuis 2000.
En 2000, au moment de la flambée des cours mondiaux du tantale, les exportations
déclarées en provenance des régions de Kivu s’élevaient à 560 tonnes de coltan qui
contenaient environ 150 tonnes de tantale. Les exportations détournées la même année sont
estimées entre 800 et 1 100 tonnes6. On peut supposer que même après la hausse des
cours du tantale des années 2000 et 2001, au moins 200 tonnes de coltan ont été passées
chaque année en contrebande. Selon les dires d’opérateurs du marché, un négociant a
exporté en 2006 dans la seule République populaire de Chine une quantité de coltan
nettement supérieure à celle recensée officiellement. La Chine n’importe officiellement aucun
minerai de tantale de la RDC mais 23 % de ses importations totales de concentrés de
tantale, qui se montent à 4 680 tonnes, proviennent de la région des Grands Lacs (Rwanda,
6
Amnesty International (2003) RDC « Nos frères qui les aident à nous tuer... » - Exploitation économique et atteintes aux droits
humains dans l’est du pays.
31
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Ouganda, Tanzanie). On peut supposer qu’une grande partie de ces matériaux provient de
la RDC.
La production totale de pétrole brut se monte entre 20 000 et 24 000 barils par jour (2005),
soit 1 million de tonnes par an. La société européenne Perenco (reprise en 2004 par
ChevronTexaco) est le principal producteur, suivie de Teikoku (32 %) et ODS Ltd. (18 %). Le
pétrole brut, dont la quasi totalité de la production est exportée, contribue à environ 16 % des
recettes d’exportation. À l’est, près de la frontière ougandaise, la société de prospection
canadienne Heritage Oil Corp. a déposé une demande pour obtenir une concession de
prospection.
La production totale de charbon de la RDC, environ 110 000 tonnes par an, provient du
gisement de Luena, au nord du Katanga. Elle sert essentiellement à l’approvisionnement du
pays en énergie.
Le Ministère des Mines fixe les lignes générales de la politique minière du pays. Sur la
base du Code minier national, il dirige les activités du secteur. Dans le paysage administratif
du secteur, il est courant de voir apparaître de nouvelles institutions chargées de nouvelles
missions, les attributions des organismes publics déjà en place n’étant ni adaptées ni
élargies. La jungle administrative qui en résulte permet aux parties prenantes de maintenir
l’opacité des flux financiers du secteur et de préserver leurs intérêts particuliers.
7
Il n’est pas tenu compte des acteurs du secteur forestier dans la mesure où la présente étude se concentre sur le secteur
minier. Pour d’autres informations, veuillez consulter les travaux des différents donateurs opérant dans le secteur forestier
ainsi que l’étude de faisabilité réalisée pour le projet de CF « Nachhaltiges Ressourcenmanagement in der DR Kongo »,
Biesinger et. al. (2006) [« La gestion durable des ressources en République démoncratique du Congo »], en langue
allemande.
32
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Le Secrétariat Général des Mines est subordonné au ministère des Mines. Ses divisions
sont chargées des missions classiques d’un service géologique (Direction des Mines, de la
Géologie, de la Protection de l’Environnement, des Investigations, des Études et de la
Planification). Outre ce Secrétariat Général des Mines à Kinshasa, il existe des autorités
provinciales responsables du contrôle au niveau local (Division Provinciale). Ces divisions
régionales souffrent également d’un manque de personnel et ne disposent pas de
l’équipement technique nécessaire à leur mission. Le Secrétariat Général des Mines, qui
manque dans l’ensemble de capacité d’exercice, est secondaire dans la structure générale
du secteur.
Par ordre du ministère des Mines, les questions techniques sont traitées par deux services
techniques et deux agences sectorielles :
33
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Un problème fondamental de ces institutions sectorielles réside dans le fait qu’elles sont
jusqu’à maintenant peu présentes dans les régions minières.
la Gécamines : la Générale des Carrières et des Mines, société publique fondée en 1967,
détenait à l’origine le monopole de l’exploitation des matières premières du Katanga. Depuis
l’indépendance du pays, il a été peu investi dans cette entreprise. Créée en remplacement
de la société belge Union Minière du Haut Katanga (UMHK), elle était en 1974 le quatrième
producteur mondial de cuivre. Le niveau élevé des coûts fixes résultant du grand nombre de
prestations sociales prises en charge par la Gécamines a pesé sur les résultats. De fait,
dans la province du Katanga, le combinat a mis en place toute l’infrastructure, de
l’alimentation en électricité et en eau jusqu’aux écoles et centres de santé. En outre, les
dirigeants du pays, notamment M. Mobutu, avaient trouvé dans la Gécamines une source
privée de profits si bien que celle-ci était sur le point de faire faillite. Dans le cadre du
processus de restructuration piloté par la Banque mondiale et le FMI, près de la moitié des
employés (10 500 personnes) ont été licenciés en 2003 et de nombreuses mines ont été par
la suite remises en totalité ou en partie à des entreprises privées étrangères. Dans le cadre
d’un contrat de consultant avec la Banque mondiale, la société française de conseil et
d’ingénierie Sofreco a repris la gestion de la Gécamines depuis janvier 2006. Au cours de la
première année (2006), la production de la Gécamines est remontée à 22 000 tonnes de
concentré de cuivre. L’administrateur actuel, Paul Fortin, entend atteindre une production de
150 000 tonnes de concentré de cuivre d’ici 2012. Depuis l’entrée en fonction de ce nouveau
gestionnaire, les salaires sont versés régulièrement, ce dont se félicite le personnel de la
société d’État car cela n’était plus le cas depuis des décennies. Depuis, la Gécamines
participe à une trentaine de partenariats (joint-ventures) avec des sociétés minières
étrangères, perçus par le grand public comme un bradage de la société nationale. Le vide
laissé par l’effondrement brutal de la Gécamines est pour beaucoup la principale raison de la
régression sociale de toute la province du Katanga.
En 1966, des sociétés publiques d’exploitation aurifère ont été réunies au sein de l’OKIMO
(Office des Mines d’Or de Kilo-Moto), qui possède des concessions minières sur 83 000 km².
La société déclare elle-même avoir produit jusqu’à présent plus de 400 tonnes d’or. La
société dispose en réalité de gisements aurifères considérables de près de 20 Moz d’une
valeur marchande d’environ 12 milliards d’USD (cours de l’or de 600 USD/oz). D’aucuns
estiment qu’il s’agit du plus grand bassin aurifère d’Afrique non encore exploré. Dès le début
des années 1990, l’OKIMO a passé des contrats d’amodiation avec des sociétés
internationales (Mindev) afin de renforcer l’exploitation minière industrielle dans la province
de l’Orientale. Les installations, qui se trouvaient d’ores et déjà dans un état déplorable, ont
34
LE SECTEUR MINIER EN RDC
été entièrement détruites au cours des conflits armés. La société s’est alors mise à concéder
par affermage l’exploitation des mines aurifères à des creuseurs artisanaux, dont le nombre
varie entre 30 000 et 200 000. Ces derniers doivent verser en contrepartie 30 % de leur
production. Actuellement, l’OKIMO emploie encore environ 1 500 personnes malgré
l’absence d’activité industrielle.
La SOMINCO (Société Minière du Congo) a été fondée en 1998 par Laurent-Desiré Kabila
en remplacement de la société publique Sominki (Société Minière du Kivu). L’entreprise, qui
participe essentiellement à l’exploitation d’étain, de tungstène et d’or, n’est pas
opérationnelle actuellement.
35
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Réserves
Capacité
Participation de
Projet Métal Exploitant (1 000 t Statut
de l’État minerais
ROM)
(mio. t)
36
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Réserves
Capacité
Participation de
Projet Métal Exploitant (1 000 t Statut
de l’État minerais
ROM)
(mio. t)
Lubembe Cu Copper Resources 20 % 47,5 prospection
(AUS)
Luishia Cu CMSK - 40 % 57 pré-faisabilité
Groupe Forrest (B)
Luiswishi Cu, Co CMSK - 40 % 8 450 exploitation
Groupe Forrest (B)
Mukondo Cu, Co CAMEC (RU) 20 % 35 500 exploitation
Musoshi Co, Cu Copper Resources 20 % 24 200 suspendu
(AUS)
Mutoshi Cu Anvil Mining (AUS) 20 % 25 330 exploitation
Ruashi Cu, Co Metorex (RSA) 20 % 53 4 000 en
construction
STL Tailings Cu, OM Group (USA), 20 % 25 225 exploitation
Co, Zn, Groupe Forrest (B)
Ge
Tenke Fungurume Cu, Co Phelps Dodge (USA) 17,5 % 490 3.500 faisabilité
Tilwezembe Cu Nikanor (RU) 25 % 5,7 exploitation
Les sociétés de négoce : les matières premières exploitées par les creuseurs artisanaux
sont vendues à des Sociétés de Négoce qui se chargent de l’exportation des produits. La
RDC compte beaucoup de grandes sociétés de négoce du genre qui achètent et vendent la
production tirée de l’exploitation artisanale des matières premières parmi lesquelles la
Chemaf (Inde), le Groupe Bazano (Liban), Loyalwill Mining (RP Chine), Somika (Inde) et
Congo Cobalt Corporation (CoCoCo, RP Chine). Ces sociétés opèrent à la fois dans
l’exploitation de type industriel et artisanal.
Les représentations des intérêts : il existe plusieurs organisations en RDC qui considèrent
représenter les creuseurs artisanaux. L’association des Exploitants Miniers Artisanaux du
Katanga (EMAK) est à la fois un syndicat et une coopérative. Depuis la création de la
SAESSCAM, le service technique public destiné à la promotion de l’exploitation minière
artisanale, l’EMAK se considère davantage comme un syndicat représentant les creuseurs
artisanaux et les petits négociants. Selon des rapports d’ONG, la plupart des creuseurs
artisanaux ne voient pas leurs intérêts représentés par l’EMAK. Les négociants et les
mineurs doivent verser une cotisation à l’EMAK. Celle-ci dispose en outre de sa propre
police (Policar = Police des carrières), à laquelle les creuseurs artisanaux doivent payer une
taxe obligatoire.
Autour de 2004, dans l’idée de faire concurrence à l’EMAK, était instituée la CMMK
(Coopérative Minière Madini Kwa Kilimo), qui se considère avant tout comme une
coopérative. De nombreux membres de l’EMAK adhèrent à la CMMK dans la mesure où
celle-ci exige une cotisation moindre pour accéder aux mines. Les creuseurs artisanaux sont
37
LE SECTEUR MINIER EN RDC
liés à la CMMK par un contrat d’exclusivité et dépendent par conséquent de l’achat par la
CMMK des ressources qu’ils extraient.
Le cours des matières premières retenu joue un rôle déterminant dans l’évaluation des
recettes potentielles de l’État. À cet égard, le cours boursier du moment est rarement le bon
choix. Il est en règle générale préférable de partir des moyennes à long terme. En optant
pour la moyenne des cours mondiaux des années 1990 et les cours moyens enregistrés en
2005, l’évaluation met face à face une hypothèse prudente et une perspective optimiste. Le
calcul des valeurs de la production se base sur un facteur de produit net, spécifique à
chaque matière première, qui tient compte des pertes de traitement et des pertes en usine.
Une telle interpolation des valeurs monétaires est soumise à de très fortes incertitudes et ne
fournit qu’une indication approximative du rendement potentiel réalisable à moyen terme.
Tableau 8 : La production potentielle de matières premières et les valeurs monétaires qui en résultent
Valeur de
Valeur de la
Cours mondiaux Cours mondiaux la
Matière Production production
Ø 2005 Ø 1990 – 2000 production
première annuelle possible (mio.
(USD/t) (USD/t) (mio.
USD/an)
USD/an)
Pétrole 1 mio. t 375 371 187 150
Diamants 45 Mct (18,6)* 838 ** 838
Cuivre 600 000 t 3 650 1 191 2 100 685
Cobalt 35 000 t 34 500 726 45 000 947
38
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Valeur de
Valeur de la
Cours mondiaux Cours mondiaux la
Matière Production production
Ø 2005 Ø 1990 – 2000 production
première annuelle possible (mio.
(USD/t) (USD/t) (mio.
USD/an)
USD/an)
Or 10 t 14 000 000 122 11 000 000 96
Zinc 100 000 t 1 300 56 1 200 52
Étain 7 000 t 7 350 28 8 400 32
Tantale 400 t 310 000 84 68 000
19
Argent 50 t 235 000 9 150 000 6
Niobium 40 t 32 000 3 9 000 1
Mines & pétrole ~3 430 ~2 830
Bois 6 mio. m³ 180 USD/m³ 1 080 ** 1 080
Total ~4 500 ~3 900
*: prix atteint en moyenne en 2005 en USD/Ct (Source : Processus de Kimberley, Annual Global Summary 2005)
**: sur l’hypothèse d’un cours identique à celui de 2005
Les gisements de matières premières pour le bâtiment et les minéraux industriels sont
relativement peu intéressants pour le secteur minier international. Il conviendrait d’accorder
une attention particulière à ces matières premières encore peu explorées lors de la
reconstruction du pays dans la mesure où elles permettraient une diminution sensible des
importations indispensables de matériaux de construction et, par conséquent, une
amélioration du solde de la balance commerciale. Les fabriques de ciment situées dans
l’arrière-pays étant en majeure partie détruites, les matériaux de construction sont importés
par route dans la partie orientale du pays à partir du Zimbabwe, en passant par la Zambie, la
Tanzanie, le Burundi et le Rwanda, ce qui explique le niveau des prix (15 USD / sac de 20 kg
à Kinshasa). Seuls deux sites sont encore opérationnels près de Kinshasa. Un autre
producteur, qui approvisionne les projets miniers, opère dans la province du Katanga. Il
paraît donc indispensable pour le développement des infrastructures mais également
possible de mettre en place une industrie compétitive des matériaux de construction dans la
région centreafricaine.
4.5 Une évaluation approximative des recettes que l’État pourrait dégager de la
production de matières premières
39
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Les différents pays du monde utilisent généralement les mécanismes suivants pour générer
des recettes à partir de l’exploitation des matières premières :
Les taxes sur les gisements, c’est-à-dire les taxes à payer pour la concession, sont
généralement faibles par rapport aux autres taxes. Versées aux différents organismes selon
une certaine clé de répartition (50 % CAMI, 26 % Secrétariat Général des Mines, 16 %
SAESSCAM, 3% CTCPM), elles sont destinées au maintien de l’infrastructure
administrative. En 2006, les taxes sur les gisements comptabilisées par la CAMI se
montaient toutefois à 12 millions d’USD, contre 4 millions en 2005.
Les royalties sont prélevées en fonction de la quantité produite. Il s’agit d’une taxe prélevée
sur les unités produites, indépendamment du bénéfice réalisé. Dans le secteur du minerai de
fer, un droit d’exploitation perçu par l’État de l’ordre de 1 à 3 % de la valeur brute de la
production est actuellement chose courante à travers le monde8. L’inconvénient majeur de
cette taxe réside dans le fait qu’elle accroît les dépenses de fonctionnement, l’exploitation
d’une ressource devant alors être repoussée à plus tard, en partie ou entièrement, pour des
raisons de rentabilité.
Ces derniers temps, dans le monde entier, ces taxes ad valorem sont peu à peu
abandonnées en faveur d’une politique fiscale orientée vers le rendement des entreprises.
Le secteur minier estime généralement que l’imposition des bénéfices est juste par rapport
aux royalties. L’État, quant à lui, y voit un problème : les entreprises peuvent, d’une part,
dissimuler une partie de leurs bénéfices dans le bilan. D’autre part, au cours de premières
années d’exploitation, les projets ne sont généralement pas soumis à l’impôt en raison de
l’amortissement. Par conséquent, ce n’est que bien plus tard que l’État perçoit des recettes.
Malgré leurs inconvénients, les royalties, en revanche, sont simples, transparentes,
directement exigibles et rentrent donc dans les caisses de l’État dès le premier jour
d’exploitation.
Les accords de partage de la production sont répandus dans le secteur pétrolier, chaque
partenaire (État, compagnie pétrolière) commercialisant indépendamment l’un de l’autre leur
part de la production. Des taux d’environ 50 % sont généralement appliqués dans le monde
entier, avec une tendance à la baisse ces derniers temps. Dans le calcul des recettes que
l’État pourrait percevoir, nous supposons une part de 40 %.
8
PricewaterhouseCoopers (1998)
40
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Les participations publiques comprennent les recettes provenant des activités des
sociétés minières publiques, les partenariats (joint-ventures) entre des sociétés publiques et
privées ainsi que les participations sans apport de fonds propres (free-carried interest) dans
des sociétés minières privées.
La plupart des États font appel, dans des proportions variables, à ces divers mécanismes de
taxes, impôts et participations publiques. De nombreux pays africains participent ainsi de
manière substantielle à l’exploitation des matières premières.
4.5.2 Le régime des taxes dans le Code minier et dans le Code forestier de la RDC
Le Code minier : il n’existe aucunes données fiables sur les recettes publiques que la RDC
obtient actuellement de l’exploitation des matières premières. Le nouveau Code minier de
2002 fixe théoriquement les modalités de participation de l’État dans ce secteur. Il contient
un accord « sans apport de fonds propres » et stipule qu’une licence d’exploitation nécessite
entre autres le transfert à l’État de 5 % du capital enregistré de la société. Les royalties se
montent à 0,5 % pour le minerai de fer et les affineurs d’acier (tels que le cobalt), 2 % pour
les métaux non ferreux (par ex. le cuivre), 2,5 % pour les métaux précieux (par ex. l’or), 4 %
pour les pierres précieuses et 1 % pour les autres minerais (Art. 241). Ces royalties sont à
verser au Trésor Public. Le gouvernement central reçoit 60 % des recettes tirées des
royalties, l’administration provinciale concernée 25 % et la commune où se trouve la mine
15 %.
La RDC prélève en outre un impôt sur les bénéfices des sociétés de 30 %. Tous les biens et
produits importés pour le secteur minier avant le début de l’exploitation sont soumis à un
impôt sur l’importation de 2 %. Cet impôt s’élève à 5 % une fois que l’exploitation a
commencé. Un impôt à l’importation réduit de 3 % est appliqué à certains biens (Art. 225).
Toutes les exportations servant à l’exercice d’une activité commerciale sont imposables. Les
royalties et autres taxes sur les exportations temporaires de biens destinés à l’affinage se
montent à 1 % maximum. Le secteur minier artisanal était considéré (et l’est encore
aujourd’hui) comme un secteur « informel ». Le nouveau Code minier réglemente de
manière relativement détaillée ce type d’exploitation minière. Le secteur est accessible
uniquement aux personnes de nationalité congolaise dans certaines régions précises et
seuls les titulaires d’une « carte d’exploitant artisanal » ont le droit d’exploiter les matières
premières. Cette carte coûte 25 USD par an. Toutefois, dans certaines provinces (les deux
Kasaï), aucune région n’a encore été attribuée à l’exploitation artisanale si bien que les
creuseurs artisanaux ne peuvent y obtenir un statut légal. Seul un cinquième des mineurs
possèdent une carte d’exploitant artisanal.
On peut présumer que l’État ne participe pas aujourd’hui dans les proportions prévues aux
recettes dégagées des ressources naturelles. D’après ce que nous savons, des données
plus précises sur la part des royalties et des impôts du secteur minier dans les recettes
publiques ne sont pas rendues publiques. Le FMI lui-même n’évoque pas ces chiffres dans
les documents mis à disposition. On évalue à approximativement 1 milliard d’USD le montant
41
LE SECTEUR MINIER EN RDC
en 2005 des ventes de matières premières qui n’ont pas été soumises à des taxes et pour
lesquelles l’État n’a donc rien perçu.
L’évaluation du potentiel de recettes que l’État pourrait percevoir se base dans un premier
temps sur les réglementations du Code minier congolais présentées ci-dessus ainsi que sur
l’estimation de la production minière faite au chapitre 3.4. On suppose à cet égard que les
contrats existants feront également l’objet d’une adaptation aux nouvelles réglementations
(cf. chapitre 4.4.3). Les royalties sont d’abord déterminées à partir de la valeur de la
production minière qui en découle, les taux applicables à chaque matière première étant pris
en compte. Dans l’hypothèse d’une marge de bénéfices moyenne, il est possible de calculer
les recettes provenant de l’impôt sur les bénéfices de 30 %. Nous tenons compte enfin des
bénéfices issus des participations sans apport de fonds propres de 5 %.
Selon une étude de Datastream (2003), les marge bénéficiaires du secteur minier se sont
élevées en moyenne à 5,2 % au cours des vingt dernières années. Indépendamment de la
structure de coûts d’un projet, le bénéfice est essentiellement déterminé par le cours des
matières premières. Compte tenu de l’évolution récente des marchés des matières
premières, offrant aux sociétés minières des marges bénéficiaires supérieures à 20 %, nous
supposons dans la présente étude, de manière quelque peu optimiste, un bénéfice moyen
de 10 %, le niveau des cours des matières premières étant celui de 2005.
42
LE SECTEUR MINIER EN RDC
Tableau 9 : Les recettes publiques potentielles sur la base de la production de matières premières
réalisable
Bénéfices
tirés des Total
Valeur de la
Royalties et Royalties Impôts sur les participations recettes
production
Matière première partage de la (mio. bénéfices sans apport publiques
(cours 2005)
production USD/an) (mio. USD/an) de fonds (mio.
(mio. USD/a)
propres USD/an)
(mio. USD/an)
Pétrole 370 40 % 135 - - 135
Diamants 840 4% 34 25 4 63
Cuivre 1 190 2% 24 36 6 66
Cobalt 730 0,5 % 4 22 4 29
Or 120 2,5 % 3 4 0,6 7
Zinc 56 2% 1 2 0,3 3
Les recettes totales annuelles de l’État se montent ainsi à environ 325 millions d’USD (cf.
Tableau 9). Un bon tiers des recettes publiques de près de 900 millions d’USD pourrait ainsi
provenir des recettes tirées du secteur minier. Si l’on se base sur les cours moyens des
années 1990 et des perspectives bénéficiaires de 5 %, le volume des recettes publiques
potentielles se réduit à 170 millions d’USD. À titre de comparaison, les recettes publiques
réelles provenant du secteur des matières premières étaient de seulement 16,4 millions
d’USD en 2004. Indépendamment du volume des recettes publiques, il apparaît clairement
que les royalties et l’impôt sur les bénéfices en constituent les principales sources. Les
recettes issues des participations minoritaires sans apport de fonds propres diminuent
sensiblement en comparaison. Le pétrole, les diamants, le cuivre et le cobalt contribuent à la
majeure partie des recettes publiques potentielles. Malgré la faible valeur de la production de
pétrole, les fortes marges bénéficiaires et les taux élevés du modèle de PSA (production
sharing agreement ou accord de partage de la production) du secteur font de celui-ci la
source de près d’un tiers des recettes que l’État pourrait percevoir.
Une augmentation de la production réelle des matières premières par rapport à l’évaluation
quelque peu prudente qui en a été faite signifie une hausse analogue des recettes que l’État
peut percevoir. Les sociétés minières publiques représentent également une source de
recettes publiques supérieures à celles estimées ici sur la base des régimes de taxes
appliqués actuellement. La Gécamines contribuaient ainsi dans les années 1980 à 20 - 40 %
43
LE SECTEUR MINIER EN RDC
du budget de l’État 9. Cette société publique participe à hauteur de 20-25 % aux nouveaux
projets cuivre-cobalt. En atteignant le niveau de production potentiel, l’État pourrait chaque
année percevoir près de 50 millions d’USD supplémentaires de la seule production de cuivre
et de cobalt.
L’estimation des recettes que l’État pourrait tirer du secteur forestier ne peut qu’être
approximative. En effet, les bases légales ne cessent d’être modifiées et l’hétérogénéité des
régions d’exploitation de la RDC n’offre aucune base solide de calcul. L’estimation
approximative des possibles recettes fiscales se base sur la charge fiscale 2005 de la
SIFORCO, une filiale du groupe allemand Danzer, qui se monte à environ 10 USD par m³.
Avec une production annuelle potentielle de 6 millions de m³, le secteur forestier pourrait
rapporter à l’État 60 millions d’USD.
Conclusion : l’estimation des recettes publiques effectuée dans la présente étude ne peut
qu’être approximative. Elle indique cependant clairement que la richesse de la RDC en
matières premières pourrait fortement contribuer au budget de l’État, même si l’immense
besoin financier pour la réalisation des OMD ne peut provenir uniquement de cette source.
D’autres éléments jouent un rôle important, tels qu’une revitalisation générale de l’économie
nationale dont les effets multiplicateurs sur d’autres secteurs permettraient un
développement positif de l’emploi et des revenus. Il ne s’agit donc pas uniquement
d’accroître les recettes publiques en provenance du secteur des mines mais de faire en sorte
que ce dernier devienne le moteur de la croissance et de l’emploi pour l’ensemble de
l’économie nationale.
9
R. Crem (PDG de la Gécamines 1982-84) dans Mining Journal, 7 août 2006.
44
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
La RDC se trouve dans une situation paradoxale : doté d’une richesse immense par la
diversité des matières premières qu’il possède, le pays n’a cependant pas été en mesure par
le passé d’en faire profiter l’ensemble de la population congolaise. Quels sont donc les
principaux obstacles au développement qui empêchent que cette richesse en ressources
naturelles soit le moteur du développement d’autres secteurs et, par là-même, profite à la
population ? Ces obstacles au développement sont présentés ci-dessous. Outre les
problèmes résultant du manque appareil d’État et du mauvais fonctionnement des
institutions, nous évoquerons également les problèmes de développement du secteur privé
en général et du secteur minier en particulier.
Les caractéristiques fondamentales d’un État qui fonctionne font l’objet d’un large consensus
dans la discussion actuelle concernant les politiques de développement. En résumé, il s’agit
de l’État moderne tel que défini par Max Weber. L’État détient le monopole de la violence
légitime et fait participer les citoyens au processus politique. Il a pour mission de fournir des
biens politiques et publics, parmi lesquels la sécurité physique, un État de droit et la
protection sociale (par exemple dans les secteurs de la santé, de l’éducation et des
infrastructures). Où en est actuellement la RDC en ce qui concerne ces fonctions
fondamentales de l’État moderne ?
La définition générale des États fragiles et en décomposition faite par le Deutsches Institut
für Entwicklungspolitik (DIE, Institut allemand de développement) résume la situation actuelle
de la RDC : « Les pays fragiles et en décomposition se caractérisent par une perte
croissante du monopole centralisé de la violence et de la capacité de régulation ainsi que les
multiples recours à des systèmes d’identification et d’action sous-étatiques. Le pouvoir de
l’ordre public se voit généralement remplacer par des acteurs non étatiques de la violence,
tels que les associations de malfaiteurs, la criminalité organisée, les chefs de guerre, les
groupes rebelles et, en partie également, des acteurs traditionnels de la violence. »10
L’absence d’un gouvernement central dans les régions en crise : le fait est que l’État, et
par conséquent l’influence du gouvernement central, est très peu présent, voire absent, dans
certaines régions de la RDC. L’absence, dans les régions en crise, de structures étatiques
garantissant la fourniture de biens publics importants tels que la sécurité ou la justice,
remonte déjà à l’époque de Mobutu et s’est accrue au cours des années de guerre.
10
Roehder, K. (2004)
45
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
membre de la milice Hutu qui défie le processus de paix, sans tenir compte du
gouvernement central. Lors de la nomination de nouveaux gouverneurs en 2003, il a été
confirmé dans sa fonction par le président Kabila et appartenait dès lors officiellement à
l’appareil d’État congolais. Il a pourtant dirigé la province en grande partie de manière
autonome, avec, à sa dispostion, une armée privée d’environ 15 000 hommes (LDF).
Des acteurs non étatiques, tels que des ONG religieuses, se chargent en partie de certaines
fonctions telles que la fourniture des soins de santé primaires ou la mise en place de
services parajuridiques pour le règlement des conflits locaux. D’autres prestataires de
services autrefois publics se sont mis à réclamer des taxes et se sont ainsi détachés de leur
statut d’organisme public. Les régions en crise souffrent toutefois encore aujourd’hui d’un
déficit en biens publics tels que la sécurité et la justice. Même si la nouvelle constitution de la
RDC prévoit le transfert des compétences du gouvernement central au niveau provincial,
aucune véritable amélioration ne peut être attendue à court terme dans la mesure où il reste
encore à clarifier si l’intégration de ces structures parallèles dans les appareils administratifs
des gouvernements provinciaux est souhaitable et possible, et, le cas échéant, comment elle
se fera. Par conséquent, il paraît très difficile que les gouvernements provinciaux puissent
actuellement assumer officiellement ces fonctions.
L’absence du monopole étatique dans les régions en crise : différents groupes rebelles
et des milices contrôlent encore aujourd’hui manu militari des parties du Congo oriental. Les
zones de concession du Congo oriental, mais également d’autres régions minières, ne
bénéficient d’aucune protection et peuvent ainsi être exploitées sans scrupules par les
groupes armés qui dominent la région. Violence incontrôlée et militarisation caractérisent
ainsi la vie de la population civile.
Il est prévu de rétablir le monopole étatique de la violence par la mise en place d’une armée
nationale unitaire, des forces de police et la démobilisation des combattants. Les forces
armées ont officiellement fait l’objet, certes avec un certain retard, d’une restructuration. Une
partie des anciennes unités rebelles y ont été intégrées. Certains progrès ont été en outre
réalisés dans le domaine de la police et des forces armées, ce essentiellement grâce à
l’amélioration de la formation et du contrôle interne. La MONUC, la Mission de l’Organisation
des Nations Unies en République démocratique du Congo pour le maintien de la paix,
emploie près de 400 formateurs chargés d’entraîner la Police Nationale Congolaise et
s’attache à améliorer l’équipement de celle-ci. Dans le domaine des forces armées, la
formation commune de différentes brigades en coopération avec la Belgique, l’Afrique du
Sud et l’Angola vise à améliorer l’intégration de l’armée. Certaines de ces brigades apportent
entre-temps un soutien à la MONUC dans l’exercice de sa mission.
46
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
vie en ayant recours à la violence ou aux activités illégales et ne refusent pas toujours de
coopérer avec les différents réseaux criminels. L’insuffisance de l’équipement et de la
formation des soldats est telle qu’il semble plutôt improbable que le monopole étatique de la
violence puisse s’imposer réellement.
Malgré le succès rencontré dans la démobilisation, on assiste ces derniers mois à une
reprise de la mobilisation. Certains parlent de 25 %. Les conflits violents et par là-même
l’influence des milices et groupes rebelles pourraient même augmenter à nouveau après les
élections si certains des membres du gouvernement de transition actuel faisaient alors partie
des perdants. On ne peut pas dire actuellement que le monopole étatique de la violence,
malgré les efforts nationaux et internationaux, est un fait dans toutes les régions du Congo
oriental.
De par ses caractéristiques, il est connu que le secteur des mines est prédestiné à être
exploité sans scrupules par des réseaux criminels à des fins d’enrichissement personnel.
Dans le secteur du commerce des matières premières, des contrats exclusifs sont conclus
avec des entreprises commerciales étrangères dont les revenus garantissent le financement
d’intérêts particuliers. Les acteurs criminels peuvent aisément contrôler les revenus
susceptibles d’être tirés des ressources naturelles par l’occupation des mines, le contrôle
des voies de transport, la mise en place de réseaux de contrebande et de structures
mafieuses.
Les réseaux criminels jouent par conséquent un rôle déterminant dans l’exploitation sans
scrupules des ressources naturelles de la RDC. Ils se composent d’un petit groupe issu de
l’élite politique et militaire et de commerçants congolais et d’autres pays ainsi que de chefs
rebelles dans certaines régions. Les membres de ces réseaux, qui collaborent à des fins
d’enrichissement personnel, se reposent sur le contrôle d’unités militaires. Les réseaux
47
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
Le trafic d’armes transfrontalier : le trafic d’armes demeure une activité répandue en RDC.
Les diamants et l’or font en partie directement office de moyens de paiement pour l’achat
d’armes légères et de petit calibre et d’autres matériels de guerre. Les recettes dégagées
des ressources naturelles permettent autrement le paiement de tels produits par
l’intermédiaire du système bancaire international. L’inventaire des armes importées
légalement est tout à fait insuffisant. Cela est vrai pour les organismes d’importation officiels,
les forces armées du gouvernement central et les troupes de la MONUC. Les transports
d’armes réalisés au sein même des forces armées manquent de transparence. Tout cela
contribue à la prolifération de caches d’armes par des groupes armés, des criminels mais
également par des officiers publics de haut rang. Le trafic intérieur des armes importées par
le passé pose autant de problèmes pour le processus de paix que les importations d’armes
actuelles.
Les courants d’échange incontrôlés : l’exemple suivant laisse supposer l’ampleur des flux
commerciaux échappant à tout contrôle.
Les statistiques ougandaises relatives à l’or présentent à partir de 2000 dans le bilan du
pays des écarts variant entre 45 et presque 60 millions d’USD par an entre la production
aurifère plus les importations d’or et les exportations de ce même métal. Si l’on considère le
cours annuel moyen, cela signifie qu’entre 2000 et 2002, presque 6 tonnes par an, à partir
de 2003 entre 3 et 4 tonnes d’or ont quitté illégalement le Congo.
Les matières premières issues des régions en crise parviennent dans le commerce mondial
par les voies les plus diverses. Il n’est généralement plus possible de retracer leur origine. La
variété des matières premières minérales, les particularismes régionaux des zones minières,
48
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
les différences dans les procédés ou la taille des exploitations du secteur minier ainsi que la
complexité du commerce des matières premières ne facilitent pas les possibilités de contrôle
des voies commerciales. Pour éviter d’acquérir des matières premières en provenance des
régions en crise, les acheteurs internationaux se retirent des régions et pays voisins, ce qui
entrave également l’accès au marché dans les régions minières voisines politiquement
stables. L’impact négatif de l’exploitation illégale se ressent ainsi au-delà de la région
directement concernée.
Malgré le manque d’un appareil d’État, il existe encore en RDC quelques restes d’institutions
publiques. Celles-ci ne représentent toutefois aucun organe de direction efficace du
gouvernement. En raison de leur manque de capacité fonctionnelle, elles ne sont ni en
mesure de générer des recettes publiques ni d’utiliser efficacement les moyens dont elles
disposent. Elle ne peuvent non plus assumer correctement leurs fonctions de contrôle.
La RDC fait état d’une faiblesse prononcée de ses structures administratives. Les problèmes
suivants jouent à cet égard un rôle prépondérant :
49
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
surveillance). À elle seule, l’augmentation des effectifs des forces armées nationales
entraînera une hausse sensible des dépenses de personnel.
Les faiblesses d’organisation des administrations publiques : mal payés ou non payés,
les employés du service public se plaignent en outre du clientélisme régnant dans la gestion
prévisionnel du personnel ainsi que des compétences mal définies. La répartition des
compétences entre les différents organes administratifs est confuse en RDC (cf. tableau 5
présentant l’exemple de la perception des droits de douane et des impôts). Au sein même
des organes administratifs, les compétences sont mal ou maintes fois définies. Comme la
Commission Lutundula le faisait remarquer, la coopération entre les organismes publics est
en outre insuffisante. Citons l’exemple de l’OFIDA et de l’OGEFREM, toutes deux chargées
des frontières nationales, qui opèrent sans se concerter. L’OGEFREM ne reçoit par exemple
aucune information concernant les exportations du secteur minier dans les provinces du
Katanga ou du Kasaï.
Encadré 1 : Les compétences en matière de recouvrement d’impôts et de droits de douane et
l’administration des matières premières
La DGI (Direction générale des impôts) est chargée notamment du règlement, du contrôle et de la
levée des impôts directs et indirects ainsi que de l’émission des timbres.
Outre la perception des taxes à l’importation et à l’exportation, l’OFIDA (Office des Douanes et
Accises) est également responsable du prélèvement des impôts sur la consommation. La surveillance
des frontières relève également de sa compétence, tout comme le contrôle des irrégularités dans le
recouvrement des impôts, l’élaboration de statistiques et la formation des douaniers.
La DGC (Direction Générale des Contributions) s’occupe de tous les impôts à l’exception des taxes à
l’importation et à l’exportation ainsi que des impôts à la consommation dont se charge l’OFIDA. Les
deux organismes sont compétents en matière d’établissement et de recouvrement des impôts.
L’objet de l’OGEFREM (Office de Gestion du Fret Maritime) est d’accroître la productivité des voies
maritimes du pays.
L’OCC (Office Congolais de Contrôle) est chargé du contrôle de la quantité et de la qualité des
importations et des exportations en RDC.
50
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
De toute évidence, il est difficile d’exercer un contrôle neutre des produits des entreprises
avec lesquelles il existe un tel lien de dépendance.
La création du Cadastre minier (CAMI) illustre cet état de fait. D’après le FMI et la Banque
mondiale, le CAMI était censé limiter le rôle du gouvernement dans le secteur minier à la
fonction de régulation. Le Régime minier devait être de nature générale et ne pas être
négocié au cas par cas. Les aspects fiscaux devaient être notamment équitables et mis en
œuvre sans exception. Un premier bilan laisse planer un doute sur l’indépendance du CAMI.
Certaines sociétés ayant été favorisées, l’organisme a dû en effet fermer provisoirement ses
portes un an après sa création. Jusqu’à aujourd’hui, l’idée d’un cadastre indépendant est loin
d’être répandue. Le CAMI se trouve dans l’immeuble du ministère des Mines et l’organisme
est souvent considéré comme un département du ministère. On peut également douter de
l’indépendance du CAMI dans la mesure où l’organisme a changé trois fois de directeurs
(nommés par le gouvernement) en l’espace de trois ans.
Les déficits dans le recouvrement des impôts et des droits de douane : la marge de
manœuvre de l’OFIDA, responsable de la perception des taxes à l’importation et à
l’exportation et des impôts à la consommation, est limitée. Il ne dispose pas des moyens
financiers nécessaires à l’exercice de ses fonctions et ses structures manquent de
transparence. Au lieu d’appliquer des taux définis, les préposés des douanes négocient
souvent le montant des droits avec les importateurs ou les exportateurs, les deux parties y
gagnant généralement au détriment de l’État. Dans un rapport d’enquête du Conseil de
sécurité des Nations Unies paru en 2006, il est reproché entre autres à l’OFIDA un déficit
dans la comptabilité qui permet aux employés de l’OFIDA de décider eux-mêmes de l’usage
des recettes. Il est en outre peu probable que le gouvernement central soit en mesure de
contrôler l’OFIDA et que ce dernier puisse être considéré comme un organe exécutif du
gouvernement. À titre d’exemple, les six bureaux de l’OFIDA situés dans la province de l’Ituri
n’ont transféré aucunes recettes au gouvernement central en mars 2005. La délégation
51
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
envoyée par la Banque centrale pour éclaircir la situation a été empêchée par la force de
procéder au contrôle des comptes. Selon certains indices, une partie des recettes fiscales de
l’OFIDA sert au financement du Mouvement Révolutionnaire Congolais (MRC). Certains
postes de douane (celui d’Aru par ex.) ne disposent d’aucun entrepôt. Cela signifie qu’il n’est
pas possible de confisquer des marchandises, contrairement aux prescriptions légales. La
Commission Lutundula critique par ailleurs le fait que de nombreux postes douaniers ne
disposent d’aucun système d’informations et ne peuvent donc pas établir de statistiques
correctes.
Écart entre les priorités établies dans les DSRP et les dépenses budgétaires : le
gouvernement a présenté en juillet 2006 une nouvelle version des DSRP, les versions
précédentes ayant été fortement critiquées par les bailleurs de fonds. Les priorités suivantes
sont fixées :
1. Reconstruction de l’État
2. Amélioration de la gouvernance
Les dépenses budgétaires effectivement réalisées ne reflètent toutefois que trop peu les
priorités fixées.
11
FMI, Country Report n° 05/374, octobre 2005, p. 16
52
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
prévues dans le budget par le gouvernement et celles effectivement versées. Les dépenses
budgétaires destinées à la lutte contre la pauvreté illustrent cet écart. Alors qu’il était prévu
d’allouer en 2004 6,3 % du PIB à la lutte contre la pauvreté, ces dépenses n’ont représenté
que 2 % du PIB. De même, en 2005, 7 % du PIB étaient prévus pour les secteurs liés à la
pauvreté mais seulement 3 % ont été alloués effectivement à ces postes. Le manque de
capacité de l’administration publique et de structures de communication entre les ministères
explique cette situation. Il arrive souvent que les organes exécutifs ne savent même pas que
des crédits ont été budgétisés pour eux. Au sein même des ministères, l’utilisation des
crédits fait rarement l’objet d’un consensus.
Les travailleurs fantômes et autres mauvaises allocations des ressources : constituant près
de 20 % du budget total, les salaires constituent le poste principal des dépenses courantes
(cf. annexe 6). Un problème à évoquer est celui des travailleurs dits fantômes qui grèvent
inutilement le budget. Un recensement est censé désormais les identifier et réduire ainsi d’un
tiers ( !) les dépenses de personnel12 La mauvaise allocation des ressources témoigne
également du déficit en matière d’exécution du budget. Des crédits sont ainsi utilisés par les
différents partis au pouvoir a priori pour le financement de leur campagne électorale, voire
pour le financement d’opérations militaires secrètes.13 Ces failles ont finalement conduit à
l’interruption, fin mars 2006, de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance,
un programme du FMI (PRGF).
12
FMI, Country Report 05/374, 2005, p. 33
13
EIU, Rapport par pays, juin 2006
14
cf. http://www.ministeredubudget.cd/planengament.htm, FMI Country Report 06/259, 2006 ; FMI Country Report 06/148,
2006; FMI Country Report 05/373, 2005; Banque mondiale “TSERO” PGD, 2005
53
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
Conclusion : à l’heure actuelle, l’État n’est pas en mesure d’imposer les réglementations
législatives, telles que le Code minier, et n’exerce que de façon très limitée sa fonction de
surveillance, notamment dans le secteur minier. Les structures actuelles empêchent une
utilisation judicieuse et correcte des recettes publiques. Il est urgent de renforcer les
capacités administratives des provinces et de transférer la structure des institutions
parallèles au sein des structures publiques. La capacité de l’État ne devrait pas s’améliorer
de manière significative à moyen terme. Cela serait pourtant nécessaire pour garantir une
utilisation judicieuse des recettes publiques, assurer la fourniture des biens publics
fondamentaux et attirer les investissements dans le secteur minier ainsi que dans les
secteurs en amont et en aval.
Outre le manque d’un appareil d’État et le mauvais fonctionnement des structures publiques,
les conditions de base du développement économique du secteur formel (Enabling
15
FMI, Art. IV Consultations 2005, p. 7
54
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
Le pays dispose pourtant d’un fort potentiel hydraulique. Cependant, deux tiers des turbines
des barrages Inga (Inga I et Inga II), d’une capacité de près de 2 000 mégawatts, sont à
l’arrêt. L’extension prévue du système de barrage (Projet Grand Inga) permettrait, à pleine
capacité, d’augmenter la production d’énergie à 40 000 mégawatts. Les barrages d’Inga
pourraient ainsi couvrir les besoins en électricité de l’Afrique toute entière. Il s’agirait alors du
projet hydraulique le plus grand au monde, produisant deux fois plus d’électricité que le
barrage chinois des Trois Gorges. Le Western Corridor Project, un partenariat entre les
compagnies d’électricité de l’Angola, du Botswana, de la RDC, de la Namibie et de l’Afrique
du Sud, prévoit de développer Inga III, d’une capacité de 2 000 mégawatts. Le financement
du projet d’environ 4,5 milliards d’USD demeure toutefois confus.
55
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
Le manque de souplesse du marché du travail formel, le niveau élevé des impôts, les droits
de propriété difficilement réalisables et un grand nombre d’obstacles bureaucratiques
expliquent pourquoi la RDC fait partie des pays dans lesquels il est très difficile de fonder
une entreprise. L’étude de la Banque mondiale « Doing Business 2006 » montre également
à quel point le contexte des affaires est difficile : la RDC y occupe en effet la dernière place
(155e). L’étude confirme que non seulement la corruption et les imperfections du marché
financier mais aussi l’excès de bureaucratie paralysent l’initiative privée. L’extrême rigidité de
la législation du travail empêche la création de postes de travail officiels. La plupart des
personnes sont ainsi contraintes à travailler dans le secteur informel ou sans contrat de
travail. Dans les deux cas, elles ne bénéficient d’aucune sécurité sociale. Un autre exemple
de la bureaucratie excessive : la délivrance de permis pour les immeubles à usage
professsionnel dure en moyenne 155 jours. Dans la plupart des pays industrialisés, cette
procédure coûte moins d’un salaire annuel moyen contre près de 65 salaires annuels en
RDC. Le processus de création d’entreprise dure une éternité. Il n’existe en outre aucune
juridiction qui fonctionne devant laquelle il est possible de clarifier et défendre ses droits de
propriété ou de poursuivre ses débiteurs. Ce déficit contribue fortement à l’indécision des
56
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
investisseurs potentiels. Le taux d’imposition est en outre officiellement très élevé en RDC. À
cet égard, la RDC occupe la 135e place sur 155. Outre les compétences mal définies des
différents organismes fiscaux (cf. ci-dessus), cet état de fait est loin d’améliorer l’attractivité
de la RDC en tant que lieu d’implantation.
Dans l’Indice de potentiel de l’Institut Fraser qui évalue chaque année le climat des
investissements du secteur minier par pays et régions, la RDC a obtenu treize points sur
cent, occupant ainsi le troisième rang à compter de la fin16. L’engagement malgré tout
relativement élevé des sociétés internationales résulte de l’immense potentiel géologique du
pays. De fait, d’après la logique d’investissement du secteur minier, le produit du potentiel et
du risque pays doit atteindre une certaine valeur seuil. Ci-après, nous passons en revue
quelques grands problèmes spécifiques au secteur qui limitent l’attrait du pays pour les
investisseurs étrangers et nationaux. Ces investissements sont pourtant indispensables au
développement économique et à la réalisation des OMD, notamment la réduction de
l’extrême pauvreté.
5.4.2 Les droits de propriété mal définis dans les concessions minières
Les droits de propriété mal définis constituent un obstacle fondamental aux investissements.
Pendant les années de guerre, les concessions minières ayant été maintes fois attribuées à
différentes entreprises privées ou publiques, la validité des titres de propriété n’est pas
16
Institut Fraser (2006) Rapport annuel sur les sociétés minières 2005/2006.
57
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
toujours claire aujourd’hui. Le conflit autour des concessions de l’ancienne Sominki (Société
Minière du Kivu) en est un exemple bien connu. En 1996, la société canadienne Banro a
acquis 72 % des parts de la société publique, liquidée plus tard, à qui appartenait la majeure
partie des concessions d’or, d’étain et de tantale des provinces du Kivu. Par la suite, les
droits de Banro ou des entreprises congolaises fondées par Banro ont été sans cesse
annulés puis reconfirmés par le gouvernement de transition et les organisations rebelles.
Le parlement de transition a mis en place une commission chargée de contrôler les contrats
conclus pendant la guerre (Commission Lutundula), dont ceux du secteur minier. La
Commission est parvenue à la conclusion que de nombreux accords soumis à son contrôle
ne disposent d’aucun fondement juridique et contribuent relativement peu au développement
économique. Elle a demandé à ce que les recherches se poursuivent et englobent
également les contrats signés à l’époque du gouvernement de transition. Dans ce contexte,
de fortes incertitudes juridiques pèsent jusqu’à présent sur toutes les participations en RDC.
Le Code minier de 1981 a été remplacé par le Code minier du 11 juillet 2002 (loi
n° 007/2002) et le décret n° 038 du 26 mars 2003 portant règlement minier. Des experts de
la Banque mondiale sont à l’origine du projet. De manière générale, le Code Minier est à jour
par rapport à celui d’autres pays mais il ne prend pas toujours en compte les conditions
particulières de la période de reconstruction.
Le nouveau Code minier améliore les conditions de base juridiques pour les sociétés
minières internationales dans la mesure où il règle l’acquisition de licences minières et la
formation des partenariats avec les sociétés publiques. Par comparaison, les investisseurs
étrangers du secteur minier le considèrent d’un bon œil. La hausse sensible, ces dernières
années, des investissements directs étrangers témoigne du succès de ce nouveau Code
minier.
Toutefois, les nouvelles normes juridiques sont encore insuffisamment respectées en raison
de la forte corruption régnant dans le pays et du mauvais fonctionnement de l’administration.
La nette diminution du rôle de l’État dans le secteur minier constitue la principale critique
adressée au nouveau Code minier17,18. Une participation publique à l’exploitation des
matières premières est certes possible dans le cadre de partenariats (joint ventures) avec le
secteur privé mais ce sont les entreprises qui, dans cette approche fortement orientée vers
l’économie de marché, jouent un rôle central dans le développement du potentiel des
ressources naturelles. Le rôle de l’État se limite essentiellement à la réglementation du
secteur et la fourniture d’informations. Par là-même, la possibilité de générer des recettes
publiques du secteur minier est limitée. Une autre critique à l’encontre du Code minier est
17
Pourtier, R. (2004) L’économie minière du Kivu et ses implications régionales. Initiative pour l’Afrique centrale, OCDE, Paris,
p. 22-24.
18
Crem, R. (2006) Lettre à l’éditeur. Mining Journal Nr. 7, p. 7.
58
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
que ce dernier ne tient pas compte de la situation réelle de la RDC et que sa mise en œuvre
insuffisante est donc inhérente à la loi.19
Le groupe d’experts de l’ONU chargé du contrôle de l’embargo sur les armes renvoie à
plusieurs des cas qu’il a étudiés dans lesquels les partenariats entre l’État et les
investisseurs privés couvrent uniquement les coûts de production majorés d’une faible
marge pour l’administration. Les bénéfices sont en revanche réalisés dans une société mère
à laquelle ne participent généralement que les investisseurs privés étrangers et/ou du pays.
Outre cette construction, les experts de l’ONU évoquent également la sous-évaluation des
19
NIZA/IPIS (2006)
59
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
matières premières, par les sociétés de commercialisation par exemple, comme méthode
très répandue pour léser l’État et la population de la RDC.
Le règlement selon lequel une partie des matières premières, telles que le cuivre, doit être
traitée dans le pays afin de bénéficier d’une meilleure valeur ajoutée est souvent déjoué
dans le cadre d’une interaction entre les groupes économiques et des hommes politiques de
haut rang. À l’exception du cuivre et du cobalt extraits dans la province du Katanga, les
matières premières exploitées en RDC sont rarement transformées en produits
intermédiaires ou produits finis de valeur supérieure. Même le cuivre non traité est souvent
acheté sur place par les négociants qui paient comptant. L’absence d’une industrie
métallurgique de transformation explique la faible valeur ajoutée du secteur minier.
Avant la guerre, les grandes sociétés minières parapubliques ont fourni un grand nombre de
prestations sociales. La société de cuivre des Gécamines offrait par exemple à ses
employés et leurs familles le logement, les soins de santé, la formation scolaire des enfants,
l’électricité, l’eau et une ration alimentaire à titre gracieux. Le déclin de cette société a
signifié la fin de nombreuses prestations sociales.
Dans les régions minières, la population locale attend désormais des sociétés étrangères
qu’elles comblent ce vide. Cela signifie pour les nouveaux investisseurs la nécessité de
fournir des prestations supplémentaires peu courantes ailleurs dans le monde. En outre,
l’immense besoin de prestations et d’infrastructures sociales dû à l’absence de l’État
présente un risque de conflits futurs entre la population locale et les entreprises.20
Le secteur minier artisanal est devenu pendant la guerre une branche d’activité importante
qui constitue souvent la seule source de revenus pour la population pauvre. Des réfugiés et
d’anciens combattants y trouvent également un emploi. La part des femmes et des enfants
qui travaillent dans les mines est élevée. Dans la province du Katanga, on évalue à 40 % la
part des enfants mineurs en âge (moins de 15 ans). En moyenne nationale, au moins quatre
personnes dépendent du revenu d’un creuseur artisanal. Jusqu’à 20 % de la population
congolaise dépend ainsi de l’exploitation minière de type artisanal. Dans ce secteur, le
revenu par habitant se monte à 2-3 USD par jour, ce qui est nettement supérieur au revenu
moyen d’un travailleur en RDC (environ 10 USD par mois). Malgré les risques liés à la
sécurité du travail et du revenu, l’activité est donc relativement attrayante. Ces possibilités de
gains dans les mines ont un impact négatif sur l’éducation et l’agriculture. Les élèves et
parfois même les enseignants abandonnent l’école pour aller travailler dans le secteur minier
artisanal. L’exode de la population rurale a entraîné une baisse de l’offre de produits
alimentaires, une hausse des prix de ces produits et une insécurité alimentaire accrue.
20
cf. « Miners in Congo must look beyond the bottom line » Financial Times, 21 août 2006
60
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
Le secteur minier artisanal contribue fortement au commerce informel et illégal des matières
premières de la RDC. Bien que le nouveau Code minier réglemente théoriquement ce
secteur, l’influence des dispositions législatives y est en réalité très faible. Les conditions de
travail sont mauvaises ; le travail des enfants et le travail forcé sont des pratiques courantes.
De nombreux accidents se produisent en raison du manque de sécurité. Pendant la phase
de prospection, les négociants octroient souvent des prêts aux creuseurs artisanaux qui sont
alors obligés de travailler pour rembourser, ce qui entraîne une dépendance à long terme. La
production artisanale a peu d’accès aux marchés libres. Cet obstacle au développement est
accentué par l’état catastrophique des voies de communication et donne en outre sur place
la possibilité à des acheteurs en gros de dicter les prix. À toutes les étapes de l’exploitation
et de l’enrichissement des matières premières, des impôts et taxes parallèles sont
arbitrairement perçus par un nombre indéfini de dirigeants des secteurs public, parapublic ou
informel. De manière cynique, les serviteurs de l’État recourent souvent à la corruption pour
subvenir à leurs besoins dans la mesure où leurs salaires ne sont pas payés.
Comme par le passé, les creuseurs artisanaux, notamment dans les provinces orientales,
sont contrôlés et exploités sans scrupules par des milices militaires (entre autres le FNI-
FRPI, le RCD). Celles-ci attribuent des licences d’exploitation artisanale des mines en
contrepartie de taxes journalières et de la remise d’une partie de la production (souvent
jusqu’à 30 %). Ces revenus représentent pour ces groupes la principale source de
financement et conduisent ainsi à la déstabilisation de la région21. Les mineurs travaillent
généralement comme journaliers sans garantie de revenus. En raison de la mauvaise
situation sociale et de la faible productivité du travail, le secteur minier artisanal, bien
qu’employant un grand nombre de personnes, n’est pas en mesure actuellement de réduire
la pauvreté et d’assurer le développement économique des régions tel qu’il pourrait le faire.
5.5 Résumé
L’examen des différentes facettes des obstacles au développement montre que les
problèmes du secteur minier, très complexes, ont de multiples raisons et qu’ils se renforcent
mutuellement. L’exploitation du potentiel des ressources naturelles est entravée par des
21
Nations Unies, Conseil de sécurité, S/2006/53, page 21, cf. aussi chapitre 4.1.
61
LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES
problèmes fondamentaux tels que l’absence d’un appareil d’État et la corruption qui
entraînent un manque de sécurité physique et juridique. Le manque de contrôle du
commerce, les pertes de recettes publiques et l’absence d’investissements constituent un
cercle vicieux qui entrave l’établissement d’un appareil d’État et l’amélioration concrète et
sensible de la fourniture des services sociaux et économiques de base. Le défi du futur sera
de rompre ce cercle vicieux.
62
LES PISTES D’ACTION
Si l’on veut rompre le cercle vicieux des matières premières, des conflits et de la pauvreté, il
serait souhaitable de réaliser des améliorations dans les trois directions suivantes :
Ci-après, nous présentons dans un premier temps quelques pistes d’action possibles
concernant les trois éléments évoqués ci-dessus qui, en Allemagne, font actuellement l’objet
d’une discussion et d’une étude de faisabilité. Par la suite, nous évoquons les initiatives et
les pistes d’actions engagées par d’autres bailleurs de fonds et organismes dans lesquelles il
convient d’intégrer l’engagement de l’Allemagne lors de la phase de concrétisation.
L’Allemagne entend activement soutenir la RDC sur la voie d’une utilisation durable des
ressources naturelles. Sur la base de l’analyse des besoins et des activités d’autres
donateurs et initiatives, des approches sont actuellement identifiées tant au niveau national
qu’international.
Dans le même temps, le dialogue avec le gouvernement congolais et les autres parties
prenantes est renforcé. L’Allemagne envisage ainsi d’établir un dialogue politique avec le
63
LES PISTES D’ACTION
gouvernement congolais, les autres donateurs, le secteur privé et la société civile afin que
soient acquises des connaissances de base sur l’utilisation durable des ressources
naturelles et les normes appropriées. Dans un premier temps, il est prévu d’organiser un
séminaire international rassemblant l’ensemble des parties prenantes.
L’accès illégal et obscur aux recettes tirées des ressources naturelles incite les élites
corrompues à maintenir le statu quo. Une meilleure transparence des recettes constitue
par conséquent une étape importante vers l’utilisation responsable des ressources
naturelles.
Dans le même temps, il convient d’installer un mécanisme qui garantisse que l’utilisation
des recettes dégagées des ressources naturelles contribue au développement. À long
terme, une amélioration du budget en tant qu’instrument centralisé de gestion est nécessaire
si l’on veut que les recettes publiques provenant des ressources naturelles soient
effectivement utilisées en faveur du développement. À court terme, la création de fonds de
matières premières est une solution. Dans ce cas, les recettes issues des matières
premières sont transférées dans un fonds réservé à des missions de développement
prioritaires, géré à l’aide de règles transparentes et sous contrôle international. En
coopération avec une société minière internationale, un tel fonds de matières premières
pourrait être mis en place parallèlement à la création d’un fonds social au niveau
décentralisé. D’une manière générale, la lutte contre la corruption contribue sensiblement à
l’amélioration de la transparence et doit par conséquent devenir un thème majeur à tous les
niveaux.
Un renforcement des fonctions de contrôle des institutions du secteur paraît essentiel pour
accroître dans son ensemble la transparence du secteur. Cela signifie notamment la
transparence de l’administration des licences et concessions minières, la surveillance de
l’exploitation des matières premières et des courants commerciaux qui en résultent.
Jusqu’à présent, contrairement aux secteurs de la sylviculture et de la pêche, le secteur des
mines ne dispose d’aucun mécanisme généralement accepté visant, dans la production, au
respect de normes de gestion durable et de développement (cf. encadré). Le Processus de
Kimberley montre que la certification des matières premières peut constituer un instrument
important pour l’accroissement de la transparence et le respect des normes. Les premiers
effets de ce processus sont visibles, également en RDC. Ainsi, la part des exportations de
diamants officiellement enregistrées a sensiblement augmenté depuis, ces derniers n’étant
plus, comme par le passé, sortis du pays illégalement via la République du Congo
(Brazzaville).
Le développement d’un mécanisme de certification pour les matières premières
minérales contribuerait fortement à une utilisation durable de celles-ci. L’Allemagne élabore
actuellement un projet visant à la mise en place de chaînes de distribution certifiées pour les
matières premières minérales qu’elle proposera de mettre à l’ordre du jour du sommet du G8
64
LES PISTES D’ACTION
Il ne s’agit pas uniquement d’accroître les recettes publiques en provenance du secteur des
matières premières mais de faire en sorte que ce dernier devienne le moteur de la
croissance et de l’emploi pour l’ensemble de l’économie nationale. Sans améliorations
mesurables de la situation de l’emploi et de la pauvreté de la population sur place, les
65
LES PISTES D’ACTION
La revitalisation des circuits économiques locaux dans les régions d’exploitation jouera à
cet égard un rôle important. Il s’agit de lier plus étroitement l’exploitation même des matières
premières et l’économie locale et de renforcer les secteurs en amont et en aval qui
représentent une source d’emploi et de revenus pour la population. Les infrastructures
sociales et économiques doivent également s’améliorer sensiblement afin d’accroître la
confiance de la population dans l’« ère nouvelle ». Des fonds sociaux ou communaux,
financés par des sociétés minières internationales opérant sur place, ont déjà été créés avec
succès dans d’autres régions du monde. Il importe en outre qu’une part définie des recettes
de l’État retourne dans les régions minières et que la population en profite directement. Dans
le cas contraire, on peut craindre que l’insatisfaction de la population soit exploitée par des
réseaux privés et que la violence et la militarisation des régions reprennent.
Le programme : dans le cadre de la coopération financière allemande, une étude de faisabilité pour
un Projet de Gestion des Ressources Naturelles (PGRN) a été réalisée. Ce dernier comprend
notamment le financement de plans de gestion et d’études complémentaires pour une gestion
forestière durable ainsi que des actions d’encouragement ciblées dans certaines concessions
forestières d’une entreprise internationale afin d’obtenir la certification internationale de ces
concessions selon les normes FSC.
La certification visée : l’objectif est d’obtenir la certification FSC délivrée par le Conseil international
de gestion forestière (Forest Stewardship Council). Le FSC a défini dix principes obligatoires à
appliquer dans la gestion des forêts afin de préserver les fonctions de la forêt malgré son exploitation
commerciale. Ils comprennent l’arrêt du déboisement à grande échelle et des conversions des forêts
en plantations, l’établissement de plans d’aménagement et le respect des droits des travailleurs. Le
FSC donne pouvoir à des organisations de certification indépendantes de contrôler les exploitations
forestières. Si l’examen s’avère positif, le bois peut être commercialisé avec le label FSC.
La situation de départ : les projets de certification doivent avoir lieu si possible avant l’octroi des
concessions. La situation de départ du secteur forestier de la RDC, fortement sous-développé, est
donc idéale pour la mise en œuvre d’un programme de certification. Dans les pays voisins tels que la
République du Congo, le Gabon et le Cameroun, le nombre des entreprises qui ont fait une demande
de certification indépendante a nettement augmenté au cours des dernières années. La certification
encouragée en RDC dans le cadre de la CF vise à déclencher un tel processus à l’aide d’une
entreprise de renom et que l’impact de celui-ci se propage dans tout le secteur forestier. À l’heure
actuelle, la plupart des sociétés n’adoptent pas une gestion durable de leurs concessions forestières.
Une exploitation durable des ressources en bois est plus probable avec une certification et les
nouveaux plans d’aménagement qui y sont liés.
Le rôle de la CF allemande : les coûts des études nécessaires à une certification et pour satisfaire
aux principes du FSC sont nettement supérieurs à ceux nécessaires pour répondre aux dispositions
législatives de la RDC en matière de forêt. Une certification n’est donc pas rentable à court terme pour
une entreprise individuelle et la SIFORCO, par exemple, n’en ferait probablement pas la demande. La
66
LES PISTES D’ACTION
prise en charge des plans de gestion forestière et d’études complémentaires par la CF allemande
ainsi que le financement d’une partie des mesures correspondantes (par ex. l’infrastructure sociale)
inciteront toutefois à effectuer une certification de qualité supérieure. La CF allemande joue ici un rôle
de catalyseur et permet ainsi une exploitation durable des ressources forestières.
6.2 Les activités en cours et à venir des donateurs bi et multilatéraux ainsi que des
initiatives internationales
Nous présentons ci-dessous un aperçu des activités en cours et à venir dans les différents
domaines (cf. également annexe 6).
67
LES PISTES D’ACTION
2007, la Belgique organisera un colloque scientifique international en RDC dont l’objectif est
d’examiner les possibilités de traçabilité des minéraux.
Jusqu’à présent, les coopérations avec des institutions directes du secteur sont assez
rares. La Banque mondiale a élaboré un cadastre minier électronique auprès du CAMI dont
les travaux ne sont pas encore achevés. La Commission européenne prévoit un programme
d’aide à la gouvernance qui concernera notamment le secteur des ressources naturelles. Il
comportera le renforcement des capacités afin d’améliorer le contrôle de l’exploitation des
ressources ainsi que le développement technique des ministères concernés. Au niveau
provincial, la Commission veut développer des mécanismes de contrôle dans le domaine
des exportations de ressources naturelles et de l’octroi des concessions. Ces mécanismes
visent à garantir que les recettes sont investies dans les communes locales.
Plus vaste est l’engagement prévu dans le renforcement de l’administration dans les
domaines des finances et des douanes qui occupent une place stratégique pour le secteur
des mines. La France, la Belgique, le PNUD et l’UE en sont les principaux acteurs. Le
programme de la Commission européenne prévoit ainsi le renforcement du contrôle des
recettes dégagées du secteur minier sous la coordination du ministère des Finances. La
France apporte son soutien à l’administration publique, notamment en matière de finances et
de fiscalité. La Belgique a lancé un programme de coopération entre des banques nationales
belges et la RDC qui comporte la formation d’employés. Le PNUD s’est concentré jusqu’ici
sur la restructuration de l’administration publique aux niveau national et local.
68
LES PISTES D’ACTION
lois visant à améliorer l’administration des recettes tirées des ressources naturelles. Le
renforcement des structures administratives décentralisées aux niveaux national, provincial
et local vise à accroître la transparence des recettes et des dépenses du secteur minier. Les
fonctions de surveillance des parlements provinciaux et des associations locales devraient
également être renforcées. Les Pays-Bas envisagent d’appuyer l’initiative de la Banque
mondiale sur la mise en œuvre de directives dans le secteur des ressources naturelles. Un
soutien aux initiatives visant à améliorer les mécanismes de contrôle à certains grands
points stratégiques (ministères, ports, etc.) est également envisagé.
Plusieurs donateurs concentrent actuellement leur action sur l’amélioration des conditions
générales du secteur minier artisanal. En coopération avec des sociétés minières opérant
dans le pays, le Groupe de la Banque mondiale participe à hauteur de 725 000 USD à un
programme à court terme d’aide au secteur minier artisanal du Katanga. Le groupe de travail
CASM de la Banque mondiale entend présenter dès juillet 2007 différentes actions
susceptibles de réduire le potentiel de conflits qui existe entre le secteur minier artisanal et le
secteur minier industriel de Lubumbashi.
Le Canada exige que les informations soient mises à la disposition des mineurs. Il soutient
ainsi l’échange d’informations relatives au secteur minier artisanal de la RDC par
l’intermédiaire du bulletin électronique CENADEP ACTU (Centre National d’Appui au
Développement et à la Participation Populaire) et l’organisation de séminaires.
69
LES PISTES D’ACTION
Le Groupe de Recherche sur les Activités Minières en Afrique (GRAMA) a organisé fin
mars 2006 une conférence internationale sur le secteur minier de la RDC à laquelle ont
participé des parlementaires, des membres du gouvernement, des représentants de la
société civile canadienne, congolaise et internationale, des universitaires, des représentants
des média, des industries extractives ainsi que la diaspora congolaise. Les participants ont à
cette occasion discuter des défis à relever par le secteur minier de la RDC et des possibles
stratégies. Tous ont été unanimes sur la nécessité pour les gouvernements de contrôler les
entreprises de leurs pays qui opèrent en RDC.
70
CONCLUSION
7 CONCLUSION
Seule une mutation sociale profonde, qui ne peut que venir de l’intérieur, permettra à la
malédiction des ressources naturelles de devenir une bénédiction. Il convient de donner à la
population la possibilité d’exiger cette mutation. Espérons que les élections démocratiques
constituent un premier pas dans cette direction. Le nouveau gouvernement congolais doit
être également prêt à engager et encourager les réformes nécessaires. Sans l’appropriation
(ownership) explicite par le gouvernement congolais mais également par la société dans son
ensemble de l’idée de transparence accrue et de promotion du bien commun, une telle
mutation paraît inimaginable. En signant des initiatives internationales de transparence, le
gouvernement de transition congolais a signalisé, du moins officiellement, sa volonté d’agir
en faveur d’une transparence accrue. Il est encore trop tôt pour savoir si le gouvernement
nouvellement élu sera disposé et en mesure de s’engager pour le bien commun du pays,
entre autres en luttant contre de puissants intérêts privés.
Même si les donateurs ne peuvent remplacer la volonté politique d’engager des réformes, ils
peuvent encourager ce processus en attribuant notamment au secteur des matières
premières une place prioritaire dans le dialogue politique et en accordant leur soutien à la
mise en œuvre d’indispensables réformes d’envergure. Par le passé, il est apparu qu’en
parlant d’une seule voix, la communauté internationale et les donateurs étaient en mesure
de favoriser l’évolution des processus nationaux vers plus de transparence et une meilleure
gouvernance. Au cours des prochains mois, nous saurons si les donateurs sont en mesure
mais également prêts à agir en conséquence. De fait, dans certains pays donateurs, il est
fort possible que certaines parties prenantes profitent du statu quo actuel. Ayant un faible
intérêt économique direct vis-à-vis du secteur des matières premières, l’Allemagne, en tant
que bailleur de fonds, peut être certainement considéré comme un partenaire crédible
capable de donner l’impulsion nécessaire. Assurant, à partir de janvier 2007, la présidence
du Conseil de l’Union européenne, l’Allemagne pourrait faire avancer le processus de
concertation au sein du cercle des bailleurs de fonds.
telles qu’une coopération avec des sociétés minières privées et les ONG, doivent être
envisagées. Il s’agit plus que certainement d’un processus de longue haleine mais il convient
de profiter de l’élan résultant de l’attention politique portée actuellement sur la RDC et
permettre au secteur minier de prendre un nouveau départ. Si la tâche est immense, les
potentiels et les chances le sont aussi. Par conséquent, ne laissons pas passer l’occasion.
72
ANNEXES
Annexes
Annexe 5 : L’ OFIDA
Annexe 7 : Bibliographie
73
ANNEXES
Annexe 1
Statistiques de référence de l’économie de la RD Congo
Valeurs
I. Indicateurs de l'économie Tendances/Relations/Evaluations
actuelles
Valeurs
II. Indicateurs sociaux et politiques Tendances/Relations/Evaluations
actuelles
Index de transformation Bertelsmann 117 Index 2006; Afrique du Sud 16; Angola
(Status-Index)22 (de 119) 104
167
Index du développement humain, rang 2005; Afrique du Sud 120; Angola 160
(de 177)
22
http://www.bertelsmann-transformation-index.de/11.0.html
74
ANNEXES
Annexe 2
75
ANNEXES
Annex 3
OMP- Profil de la RD Congo
OMP 1:
Population dont le revenu est inférieur à un dollar par jour (%) 80 1985 k.A.
OMP 2:
Part des élèves en première classe arrivant à la cinquième (%) 55 1990 25 2001
OMP 3:
(15-24 ans)
Part des femmes dans le total des salariés tous secteurs confondus
26 1990 k.A.
sauf l'agriculture (%)
OMP 4:
Taux de mortalité des nourrissons (pour 1000) 114 1995 126 2001
OMP 5:
OMP 6:
HIV/AIDS chez les femmes entre 15-24 ans (%) 5 1990 8 2001
Part des femmes de 15 à 49 ans pratiquant la contraception (%)
6,5 1990 7,2 2001
Enfants de moins de 5 ans qui meurent à cause du paludisme (sur k.A. 1.000 2001
100.000)
Propagation de la tuberculose (sur 100.000)
128 1990 369 2003
nombre de cas de tuberculose diagnostiqués à l'aide de la thérapie
42,6 1995 63,3 2003
ambulatoire à court terme DOTS (%)
OMP 7:
OMP 8:
Aide au développement (ODA nette en milliards USD) 1,2 2002 1,8 2004
5,4 2003
97,9 2003
(Base 2003)23
23
Zur Berechnung wurde der Pro-Kopf-Bedarf mit der Gesamtbevölkerung multipliziert.
77
ANNEXES
(Base 2003)23
24
Requis de financements pour les OMP en millions USD après ODI
(Base 2003)
Requis par tête par foyer (milliards USD) 4,4 6,6 10,0
24
Voir ODI-Studie, Briefing Note 6: Does the Sustained Global Demand for Oil, Gas and Minerals mean that Africa can now
fund its Own MDG Financing Gap?
78
ANNEXES
Annexe 4
79
ANNEXES
1 Policy Objectives
To reach sustainable development, social responsibility in mineral production needs to be
strengthened. This not only includes responsibility of mineral producers, but also
transparency and responsibility on the consumer side. A CTC ties a close link between two
business-partners:
- A local supplier of minerals in a developing country, e.g. a cooperative or comparable
structure, and
These two strive for very different objectives. The concept of CTC strongly implicates the
dual objectives of producer and consumer benefits as either goal can hardly be reached
without the participation of both sides. As with CTC in general, the implementation of pilot
projects intends to yield mutual benefits to all the participants within their respective business
case. The coupling of these interests can therefore bring additional momentum to the
80
ANNEXES
measures and thus encourage proliferation. Consumer demand is the big driver. The concept
of CTC therefore adopts a push-pull strategy.
With regard to ASM production, the main policy objective is to utilize mineral potentials in
developing countries for the alleviation of poverty and the growth of regional stability.
81
ANNEXES
- to maintain the social license to operate and gain competitive branding advantage
through product differentiation.
Industry thus not only maintains its social licence but also reduces risks and raises the
supply chain productivity. More so, governments of consumer countries may well enjoy:
- Undisturbed sectoral economic development, including security of employment.
With regard to industrial metal production, the main policy objective is to provide open
access to the worldwide potential of strategic raw materials indispensable to the industrial
value chain.
2. Pilot Projects
The intended pilot projects comprise voluntary chain of custody certification that aims at
auditing the various stages of mineral production by an independent third-party. The core
element is process verification. Certification of production is based on a verifiable system of
indicators and standards adapted to the local context of ASM. All actors involved in the
trading chain are responsible for the progressive convergence towards these standards in a
phased approach of continuous improvement. The implementation of best practice and best
available techniques in CTC is an additional key issue to development (Figure 1).
engages
revenues reports
Auditor
assesses
commissions reports
accompanies
important where resource revenues are related to conflicts. Preliminary findings suggest that
the Central African Great Lakes Region as well as the metal ores for tin, tungsten, tantalum
(coltan), copper and cobalt (heterogenite) or gold would be suitable objects for pilot projects
as they provide a leverage to handle the dual objective of poverty alleviation and conflict
prevention respectively, as well as supply security.
Possibilities for the participation of industrial partners have been identified in case of the
metal ores for tin, tungsten and tantalum (coltan) as well as for gold. Until now, two German
processing companies have declared their interest. As for the mineral producer, the most
practical way forward would be to link up with concession holders that engage and cooperate
with ASM and take the responsibility to adhere to a code of conduct. Such model approaches
exist in Rwanda. Another possibility would be to seek an ASM cooperative to engage in a
model mine as e.g. pursued by the Durban Process for cassiterite and coltan mining in the
eastern part of the Democratic Republic of Congo (DRC). The negotiations on the
participation of the partners are not yet finalized. The pilot project intends to create incentives
for reproduction and any proposal from G8 – Partners is most welcome.
Standards shall be based on existing and internationally accepted criteria for corporate social
responsibility and transparency. The general framework and appropriate standards for CTCs
shall be agreed upon in a dialogue of the relevant stakeholders. One part of this international
dialogue is to integrate the experience from ongoing standard initiatives and also to involve
newly industrialized countries. However, it is felt that there is need for immediate action. For
a start, it is therefore proposed to reaffirm the OECD Guidelines for Multinational Enterprises
as the minimum standards for corporate social responsibility. The instrument provides a
valuable set of directives for businesses in cases where the general conditions do not ensure
appropriate corporate conduct. Its international reputation is rooted in the authority of the 39
states that have signed on and have agreed to implement its provisions. Together, these
states generate 90% of all foreign direct investment flows globally. Although these standards
were designed for large companies, their basic intention can be adapted and transferred to
ASM.
On the financial side, CTC seek to use a price-premium gained through “fair” returns for the
implementation of standards and do not aim to rely on subsidies. The direct link between
mineral producers and consumers holds the potential to bear additional costs of the CTC on
the medium term by avoiding intermediate stages of the value chain, although the
implementation of the concept would seek start-up financing through a charitable trust fund.
Thus, an international support would have to provide baseline funding in the beginning of the
projects as well as for the international framework of the initiative.
Additionally, the analytical traceability of a mining product might be used as a forensic
instrument in case of problematic shipments. This approach could be integrated as a
supplementary element for verification into a pilot project although a complete coverage of
the total production is not envisaged. Germany is currently supporting a research program on
the analytical fingerprinting of tantalite minerals (coltan) by applying a combination of optical
pattern recognition in concentrates, trace element analysis and radiometric dating. With
specific localities, the results are promising and fingerprints for a pilot project can be derived.
83
ANNEXES
Intensive appraisal and dialogue on the ground has to be carried out before a pilot project at
national level can be successfully implemented. One of the main lessons learnt from
monitoring current standardization activities is the necessity to collect baseline data, work out
existing structures of interest and control between all stakeholders and consider unattended
consequences before standards and certification schemes are put into practice.
The implementation of pilot projects is one step to speed up responsible mineral production
within the important ASM sub-sector as many criteria of a CTC will be valid for a variety of
minerals and can bring tangible success, even in the short-run.
International Initiative)
Figure 2: Integration of a CTC pilot project into the national framework of Good Governance
As the focus of the CTC is on ASM it can particularly contribute to
- local development and sustainable livelihoods,
- sustainable practices in mining,
- prevent conflicts,
- consolidate standards,
- promote transparency, and
- build governance capacity.
A CTC can of course not encompass measures on all of these levels, but needs further
support on complementary areas such as:
84
ANNEXES
Consequently, supporting capacity development at national and local level should be major
complementary measures to the implementation of CTC. Voluntary standards should be
compliant with national law. Hence, the possibility for the mineral supplier to operate within
the existing legal framework of the producing country is one prerequisite for the
implementation of pilot projects.