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Prévention des actes terroristes sur la chaîne du transport maritime

Monsieur Bernard Dujardin

Vice-président de l’Institut Français de la Mer

Messieurs les Officiers généraux, Messieurs les Officiers, Mesdames, Messieurs,

Pour entrer dans le concret, nous allons étudier la question de la prévention des actes

terroristes sur la chaîne de transport maritime, qui est le quotidien de l’ensemble des

partenaires du jeu maritime. La question de la sûreté du transport maritime est beaucoup plus

large que celle du terrorisme.

Les intentions criminelles à la mer sont nombreuses. Il y a les vraies menaces comme le vol

de marchandises, l’agression de passagers, la piraterie en haute mer, le brigandage dans les

eaux territoriales, la contrebande de marchandises licites (pour des raisons fiscales), la

contrebande de marchandises illicites (au premier lieu, la drogue et en second lieu les armes,

dont celles dites de destruction massive), et le terrorisme. Il existe également des intentions

qui ne sont pas criminelles mais qui touchent à la sûreté, ce sont les intentions passionnelles

des immigrants illégaux qui tentent de franchir les mers pour atteindre une terre d’espoir.

N’oublions pas toutefois que les agents de cette immigration, les passeurs, appartiennent à la

filière du crime organisé. Tous ces éléments mettent en jeu la sûreté maritime, et le seul point

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sur lequel la sûreté maritime touche à la sécurité de la navigation, c’est en matière de

terrorisme.

Quand on étudie le droit applicable, on s’aperçoit que la Convention sur le droit de la mer ne

concerne que la piraterie, aucun autre thème n’y est traité. Les vols et agressions à bord des

navires relèvent du droit du pavillon ou de celui de l’État du port, le brigandage et la

contrebande, du droit de l’État littoral, l’immigration illégale, du droit du sol du pays ou du

groupe de pays qui constitue la terre d’immigration ; enfin, le terrorisme du droit de l’État du

pavillon, de l’État littoral et de l’État du port d’abord, puis d’ accords de coopération et de la

Convention Solas de l’Organisation maritime internationale (OMI).

L’objectif est de mettre en place un dispositif de dissuasion à la fois préventif et répressif. En

matière de prévention, l’organisation juridique est constituée, à quelques corrections près qu’il

serait nécessaire d’apporter. En matière de répression, la difficulté majeure réside dans la

nature même des procédures pénales qui doivent notamment respecter impérativement le jus

loci, la société de ce fait se trouve relativement désarmée. Quand des forces d’intervention

sous l’autorité du gouvernement français arrêtent des malfaiteurs qui ont agressé un navire

français en terre somalienne, comment les juger en France alors que notre droit ne peut pas

s’appliquer en dehors des zones sous juridiction française, même si le gouvernement somalien

a autorisé le gouvernement français à intervenir sur son territoire ? Nous constatons d’ailleurs

que c’est cette question de l’application du droit pénal au travers des codes de procédure

pénale, qui a fait qu’après le l1 septembre 2001, les Américains ont créé une zone spéciale de

juridiction à Guantanamo, en dehors du territoire américain1. Lorsque les Britanniques

arrêtent des pirates au large de la Somalie, ils ne s’embarrassent pas d’eux au Royaume-Uni,

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La question du jugement des crimes d’État (en ex-Yougoslavie, en Afrique…) est comparable. Elle trouve sa
solution dans la mise en place de tribunaux internationaux par les Nations unies.

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ils les livrent au Kenya, où, par un accord de réciprocité, les Kenyans sont chargés de les

juger. Cette procédure, qui évite le droit européen, tente d’assurer une certaine forme de

dissuasion répressive sur le littoral somalien.

Nous constatons que le terrorisme est, parmi toutes les atteintes à la sûreté du transport

maritime, le risque qui préoccupe le plus les États. La piraterie n’a pas justifié de détourner la

Task Force 152 qui opère dans le golfe arabo-persique pour lutter contre le terrorisme depuis

2004. D’autres moyens ont été mis en place tardivement pour lutter contre la piraterie au large

de la corne de l’Afrique, dont la force Atalante de l’Union européenne. Il a fallu que le feu de

brousse devienne un incendie pour déclencher la réaction des États.

Le terrorisme s’attaque, au travers des intérêts économiques ou humains de l’État, à l’État lui-

même. Son importance politique prime toute autre menace qui relève de l’appât du gain.

Pourtant, on constate que le terrorisme est un phénomène très marginal par rapport à la

piraterie, aux vols et agressions et à toutes les autres formes d’actions criminelles qui

concernent la chaîne de transport maritime. Sept attentats sur des cibles maritimes ont été

recensés depuis trente ans, dès lors que l’on considère les attaques contre les navires et les

équipements pétroliers off shore au large de l’Irak comme des actes de guerre.

Date Nom du navire Victimes Pavillon Type

27 VIII 79 Shadow V 4 victimes Royaume-Uni Explosion

6 II 81 Nelly M. 0 victime Royaume-Uni Hi-jacking

23 II 82 St. Bedan 0 victime Royaume-Uni Hi-jacking

7 X 85 Achille Lauro 1 victime Italie Hi-jacking

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6 X 02 Limburg 1 victime France Explosion

27 II 04 Superferry 14 116 victimes Philippines Explosion

28 VIII 05 Doña Ramona 30 blessés Philippines Explosion

Avec l’attentat contre la frégate USS Cole, il y a donc eu 8 attentats depuis 1979. Le

phénomène reste marginal, mais suffisamment grave pour que l’on s’en préoccupe afin qu’il

ne se développe : il y a des signes bien visibles et d’autres qui le sont moins. Selon mon

analyse, si le Limburg, navire belge sous pavillon français, a été attaqué, ce n’était pas parce

que c’était un pétrolier, mais parce qu’il était occidental. On peut remarquer qu’aucun navire

de commerce américain n’a été la cible de terroristes. La raison en est simple : il n’y a pas de

navire de commerce sous pavillon américain dans les voies de navigation internationales. En

effet, pour se mettre à l’abri des attentats en pleine mer, les armateurs nord-américains

n’utilisent pas le pavillon américain, mais des pavillons de libre immatriculation

principalement libérien, bahaméen et marshallien. Les terroristes choisissent des cibles utiles

à leur action de propagande au travers des médias des pays qu’ils agressent.

Les modes d’action terroristes en mer sont de trois types :

Le premier mode, c’est l’attaque d’un navire, sala prise de contrôle d’un navire ou hijacking.

Pour l’heure, ce n’est pas le mode d’action privilégié ; les terroristes préfèrent faire exploser

le navire. En réalité, les actes de piraterie purs montrent que ce mode est efficace. En effet,

prendre des otages pour demander une rançon fait beaucoup plus de bruit médiatique qu’une

« petite » explosion. Le Limburg n’a pas fait autant de bruit que le Ponant parce qu’il n’y

avait pas de ressortissants français en jeu.

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Le deuxième mode, c’est l’utilisation d’un navire civil comme arme, à l’exemple d’Al Qaïda

qui a utilisé des avions pour viser les Twin Towers. Aucune occurrence de ce type n’a eu lieu

à ce jour.

Le troisième mode, c’est l’utilisation d’un navire civil dans la chaîne logistique pour servir à

une action terroriste sur un territoire donné à partir d’un autre territoire. Il est difficile de

déterminer si ce type d’événement a eu lieu ou non, mais on peut supposer que ce mode

d’action a bien été employé.

Pour anticiper la menace, la communauté internationale a adopté le code ISPS (International

Ship and Port Facilities Security Code), code international pour la sûreté des navires et des

installations portuaires, en l’incluant dans la Convention SOLAS de sauvegarde de la vie

humaine en mer. On peut se demander pourquoi la sûreté portuaire se trouve intégrée dans

une réglementation sur la sécurité en mer. En fait, l’instrument juridique utilisé n’est pas

vraiment approprié, mais les nations maritimes n’avaient que celui-là à l’époque pour faire

progresser la protection des navires et des ports dans les délais courts exigés.

En effet, après les attentats du 11 septembre 2001, la réaction américaine a été extrêmement

rapide et brutale : « nous fermons nos frontières à tout passager, à toute marchandise, à tout

aéronef et à tout navire qui viendraient chez nous sans avoir un viatique qui permettrait de

s’assurer que ce passager, cette marchandise, cet avion ou ce navire ne sont pas susceptibles

de menacer les intérêts américains ».

Les opérateurs de la chaîne de transport maritime ont été pris de panique, craignant que les

flux commerciaux entre les ports, en particulier européens, et les États-Unis ne puissent

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perdurer. D’où une conférence organisée dans l’urgence en 2002 à l’OMI, à Londres, pour

négocier le code ISPS. La Convention SOLAS était au premier abord, le seul support

disponible. Dans la précipitation, elle a été utilisée. Cette Convention est peut-être détournée

de son objectif, mais elle a permis de mettre en place un dispositif qui sécurise toute la chaîne

de transport maritime, les terminaux portuaires et les navires qui vont d’un terminal portuaire

à un autre. D’où des plans de sûreté obligatoires dans tous les terminaux portuaires, d’où des

certificats internationaux de sûreté imposés aux navires.

La sécurité de la navigation est une chose, la sûreté des navires en est une autre. Y-a-t-il une

convergence entre sécurité et sûreté ? Dans certains cas, oui. Par exemple, le contrôle des

accès à bord dans un port concerne à la fois la sûreté et la sécurité. Mais le plus souvent, il y a

conflit entre les nécessités de la sécurité et la prévention de la sûreté. L’AIS (Automatic

Identification System) est un remarquable instrument en terme de sécurité en tant qu’outil

anti-collision. Mais c’est aussi un excellent moyen, pour un groupe terroriste ou un groupe de

pirates, de sélectionner une cible. Le système AIS étant totalement ouvert, il est accessible

aussi bien aux honnêtes gens qu’aux malhonnêtes. Cet exemple montre qu’on ne peut parler

de convergence, entre sécurité et sûreté. Il est extrêmement important de distinguer les deux et

dans le cadre de la prévention du terrorisme, la primauté est donnée à la sécurité, la sûreté

venant au deuxième rang2.

Le code ISPS a été mis en place le 1er juillet 2004, deux ans après le code ISM (International

Safety Management) ratifié à la fin des années 1990 à l’OMI. Lors de l’accident du Limburg

le 6 octobre 2002, le capitaine du navire a fait remarquer dans son rapport de mer que sans le

code ISM, il aurait eu des difficultés considérables pour gérer l’accident. Grâce au code ISM,

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Quand l’action terroriste est engagée, cette priorité peut être inversée : cas d’un navire-transporteur de produits
pétroliers dont des terroristes voudraient se servir comme une arme contre une ville portuaire.

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toute la chaîne de secours, à l’intérieur de la compagnie maritime et entre la compagnie

maritime et l’État français, a pu jouer de manière rapide, rigoureuse et coordonnée sans que

ne se posent des questions de communication, tout ayant été prévu à l’avance.

Le code ISPS est inspiré du code ISM mais il présente des différences de nature. Il a deux

défauts. Premièrement, il ne prend pas en considération la compagnie dans l’organisation de

la chaîne de sûreté, seuls les navires sont concernés. Deuxièmement, le contrôle par l’État du

port ne s’exerce pas sur le code ISPS puisque ce dernier est censé protéger des informations

discrètes de l’État du pavillon. Les inconvénients du code ISPS sont les suivants. C’est un

soixante-quatrième document que l’on ajoute aux soixante-trois premiers pour qu’un navire

de commerce puisse opérer (à comparer aux trois documents nécessaires pour circuler en

voiture). Les modalités d’application nationale diffèrent d’un pays à l’autre. Dans certains

pays aux administrations prégnantes, c’est une gêne qui pousse l’armateur à fuir le pavillon.

Enfin, il y a un coût de mise en œuvre qui pèse sur le fret.

Mais le code ISPS a aussi des avantages. Le premier est l’amélioration du contrôle qualité de

la chaîne de transport maritime. Le deuxième est la réduction considérable des vols et

agressions à bord des navires, donc une amélioration très sensible de la fiabilité du transport

maritime ce qui diminue corrélativement le coût des assurances.

Dans la lutte antiterroriste, le code ISPS est utile, mais il n’est qu’un outil d’anticipation de la

menace. D’autres instruments sont également nécessaires. Le premier est la veille stratégique,

qui ne distingue pas la sécurité intérieure de la sécurité extérieure. Elle est indispensable.

Dans le Livre blanc publié en juillet 2008, il est dit que la connaissance et l’anticipation

constituent une nouvelle fonction stratégique prioritaire. Il est évident qu’en matière de

sécurité maritime, cet axiome est de premier rang. La veille stratégique implique un système

de renseignement sur le terrain, c’est à dire, dans les ports étrangers, dans les autres pays,

parce que le « bad guy » se recrute toujours à terre. Parmi les modèles de réseaux de

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renseignement, citons celui de Schengen constitué par les officiers de liaison immigration.

L’Union européenne a démultiplié sa capacité de connaissance des mouvements de population

avec 15 ambassades concernées (par pays de départ ou de transit) au lieu d’une, le

renseignement humain étant la principale source de l’information pertinente.

D’autres mesures sont importantes. Ce sont les prédispositions à caractère international,

national ou local. Par exemple, il y a le contrôle naval volontaire, dans une zone donnée, pour

une période donnée, qui donne une capacité au transport maritime français d’assurer sa sûreté

dans les meilleures conditions, ou bien sur le littoral et dans les ports français, le plan

VIGIMER. Il y a d’autres types d’organisations permanentes, comme l’accord d’Aruba,

fondamentalement axé sur la question du trafic de drogue dans les Caraïbes, qui joue

également un rôle de « sonnette » dans la prévention et la connaissance du terrain en matière

de terrorisme. Il y a aussi des situations ponctuelles à traiter. Cela a été le cas notamment de la

liaison maritime entre Marseille et Alger pendant quelques années après l’attentat contre un

avion d’Air France en 2001. Dans ce cas, le ferry Liberté de la SNCM a été littéralement

prédisposé pour éviter et prévenir tout acte terroriste. Ce dispositif a montré son efficacité.

En conclusion, les scénarii en matière de terrorisme maritime sont pratiquement inutiles. Car

l’action terroriste - stochastique par essence - sera toujours réinventée. Les États

démocratiques seront toujours dans une situation asymétrique entre une capacité d’attaque

bien supérieure - en surprise, invention et amoralité - à leur capacité de défense. La véritable

problématique, c’est de s’assurer que tous les dispositifs de prévention soient les plus

efficaces possible à un moment donné pour compliquer, voire faire reculer une menace

déterminée, et qu’ils ne pèsent pas d’une manière dirimante sur le transport maritime et sur

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son efficacité. C’est l’approche coordinatrice de l’Union européenne en matière de lutte

contre le terrorisme maritime et de sécurisation de la chaîne de transport maritime.

Diplômé de l’ENA, Bernard Dujardin est ingénieur de l’École navale. Il occupe plusieurs

postes au sein de l’État-Major, dans des ministères et cabinets ministériels. Auditeur du

Centre des Hautes Études de l’Armement, il a été directeur de la flotte de commerce au

secrétariat d’État chargé de la mer.

Il a été président du conseil d’administration de l’Institut Géographique National, et est

actuellement vice-président de l’Institut Français de la Mer.

Monsieur Bernard Dujardin est Chevalier de l’ordre national du Mérite.