Sexta clase de Procedimiento Administrativo.

Julio 5 de 2.011

V. LA CONCILIACIÓN COMO PRESUPUESTO PROCESAL

DE LA ACCIÓN
Dentro de los presupuestos procesales de la acción, de reciente exigencia, para poder
presentar demanda en asuntos en los que se debate intereses y derechos privados la ley
ha dispuesto la conciliación extrajudicial. En la actualidad tal mecanismo alternativo
constituye un requisito indispensable para poder demandar, de acuerdo con lo dispuesto
por el Estatuto Orgánico de la Administración de Justicia en su artículo 42 A para el
ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo, en cuanto los asuntos sean conciliables.
El Estatuto Orgánico de la Administración de Justicia con las reformas que introdujo la
Ley 1285 de 2009 en materia de conciliación ante la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, está reglamentado por el Decreto 1716 de 2009 también para los mismos
fines de la conciliación y por la Ley 1395 de 2.010, artículos 50 a 52.
En consecuencia, antes de la presentación de la demanda cuando se trata de ejercer
las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa, de
repetición o de controversias contractuales, el titular de cualquiera de tales acciones debe
intentar la conciliación prejudicial, salvo que se trate de asuntos no conciliables como los
siguientes:
a). Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario.
b.) Los derechos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo originado en una
relación contractual de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. Es decir, en los
juicios ejecutivos derivados de obligaciones surgidas en contratos estatales.
c.)Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado.
En todos los casos el conciliador- Procurador Delegado- debe estar vigilante para
proteger los derechos ciertos e indiscutibles, así como los mínimos e intransferibles.
d.) Tampoco se puede conciliar respecto a los derechos que se debaten mediante las
acciones del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo cuando no se ha dado
debido agotamiento a la vía gubernativa. En consecuencia, si el interesado dejó pasar la
oportunidad para ejercer los recursos, específicamente el de apelación, con sujeción a la
Ley no puede aspirar a obtener mediante la conciliación los derechos que estima le han
sido vulnerados. Esta prohibición se ajusta ala finalidad de la vía gubernativa como
presupuesto procesal de la acción que no puede ser reemplazado por la conciliación.
Aclara la norma reglamentaria que no es necesario agotar la etapa de la conciliación
previa para acudir a solucionar los problemas originados en contratos estatales mediante
el arbitraje, pues su regulación se debe ceñir a la Ley 446 de l998, artículo 121. Pero ello
no obsta para que las partes individualmente o en conjunto puedan intentar la
conciliación.

A. Trámite
Para promover la conciliación extrajudicial, tanto las entidades públicas como los
particulares deberán actuar por conducto de abogado titulado, quien debe estar facultado
de manera expresa para tal efecto, en las mismas condiciones que se exige para el
ejercicio de las acciones de los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo.
El convocante a la conciliación, si el caso lo amerita, debe acreditar el debido
agotamiento de la vía gubernativa, de acuerdo con las previsiones de la primera parte del
Código Contencioso Administrativo.
Una vez presentada la solicitud de conciliación ante el respectivo Agente del Ministerio
Público, se suspenden los términos de prescripción o de caducidad de la acción, hasta
tanto ocurran los siguientes hechos:
a. Que se logre acuerdo conciliatorio.
b. Que el Agente del Ministerio Público expida constancia de no haberse logrado
acuerdo alguno, de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 240 de 2001.
c. Que se cumplan tres meses después de la presentación de la solicitud de
conciliación, salvo que las partes de común acuerdo decidan prorrogar este plazo, pero ya
no opera la suspensión de términos de prescripción y caducidad. Por tanto esta prórroga
no resulta aconsejable a las partes demandantes, que pueden perder sus derechos
confiados en un procedimiento que en la mayoría de los casos resulta infructuoso.
Si eventualmente el acuerdo conciliatorio es improbado por el Juez o Tribunal
competente, los términos suspendidos se reanudan a partir del día siguiente a la
ejecutoria de tal decisión, la cual, como es apenas natural, no tiene fuerza de cosa
juzgada. Ello en razón a que la falta de aprobación pudo darse por falta de pruebas o de
requisitos formales, susceptibles de ser satisfechos con posterioridad.
Otros aspectos a reseñar consisten en que las actuaciones por parte del Agente de la
Procuraduría en el procedimiento de conciliación no generan causal de impedimento y,
como es obvio, tampoco de recusación para conocer de posteriores procesos sobre el
mismo caso. Además, la falta de requisitos formales no autoriza el rechazo de plano de la
petición. En caso de que la petición no cumpla las formalidades exigidas, debe informarse
al convocante para que haga las correcciones necesarias. Si la solicitud es presentada
ante funcionario incompetente, debe ser remitida a quien ostenta la competencia.

B. Petición de conciliación extrajudicial

La petición de conciliación extrajudicial tiene características semejantes a cualquier
demanda de las que se presentan ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. El
escrito debe llenar los siguientes requisitos:
1. Debe presentarse ante el Despacho indicado. La competencia para conocer de tal
solicitud radica en los Agentes del Ministerio Público delegados ante el respectivo Tribunal
o Juzgado Administrativo, es decir ante el juzgador que sería competente para conocer
del proceso.
2. Puede presentarse en forma individual o conjunta por los interesados, ante el agente
del Ministerio Público (reparto) correspondiente, a condición de que se den los
presupuestos para la acumulación de pretensiones de los litis consortes.
3. Antes de acudir ante el Delegado del Ministerio público la parte interesada-
convocante- debe presentar copia de la solicitud de conciliación ante la parte convocada,
de la cual debe quedar constancia escrita.
En el escrito, firmado por el apoderado, constará lo siguiente:
a) La designación del funcionario a quien se dirige;
b) La individualización de las partes y de sus representantes si fuere el caso.
c) Los derechos a que está dispuesta la conciliación.
d). Los hechos o fundamentos fácticos originarios del conflicto.
e). Las pretensiones que formula el convocante o convocantes.
f) La indicación de la acción contencioso administrativa que se ejercería, en caso de
que fuese necesario presentar demanda; pero esta formalidad, ante eventuales errores
por parte del actor, no impide que el juzgador competente para admitir la solicitud pueda,
de acuerdo con los hechos, asumir que se trata de otra acción y obrar de conformidad con
la realidad procesal.
g). No lo exige la norma, pero si se trata de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, o de una controversia contractual originada en un acto administrativo conviene
exponer los fundamentos jurídicos de las pretensiones, citar las normas violadas y
explicar el concepto de la violación. Ello por varias razones: por una parte, para desvirtuar
la presunción de legalidad del acto administrativo y además, porque las pretensiones
concernientes a posibles derechos desconocidos por los actos administrativos deben
sustentarse en el ordenamiento jurídico superior supuestamente quebrantado.
h) Se deben enumerar las pruebas que se acompañan y relacionar las que se harían
valer en el proceso. En este punto también conviene exponerle al funcionario conciliador y
a la parte convocada, cuál es el objeto de cada elemento probatorio, qué hecho se
pretende demostrar.
g) La demostración del agotamiento de la vía gubernativa, cuando ello fuere necesario;
i) La estimación razonada de la cuantía. Lo mismo que en las demandas, al actor le
corresponde desde un principio limitar con razones el monto de sus pretensiones. Tanto
para efectos de la competencia como por lealtad procesal con la parte convocada.
i) El convocante debe aseverar bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado
otras demandas o solicitudes de conciliación por los mismos hechos.
j) La dirección del lugar para que se surtan las notificaciones, el número o números
telefónicos, de fax y correo electrónico de las partes.
k) La copia de la petición de conciliación previamente enviada al convocado, con la
constancia de recibida por el representante legal o por quien haga sus veces, en el evento
de que sea persona jurídica, y en el caso de que se trate de persona natural, por ella
misma o por quien esté facultado para representarla.
Dentro de los diez días siguientes al recibo de la solicitud, el Ministerio Público señala
fecha para la audiencia de conciliación que tendrá lugar dentro de los siguientes treinta
días. En caso de no lograrse arreglo alguno, el funcionario declarará fallida la conciliación
y expedirá la respectiva constancia, que constituye prueba de haberse cumplido el
presupuesto procesal de intentar previamente la conciliación. Los documentos aportados
deben ser devueltos al convocante, pues seguramente ellos serán empleados en caso de
que se presente demanda por los mismos hechos.
Durante el trámite de la conciliación el Agente conductor del procedimiento tiene
amplias facultades en materia probatoria a efectos de sentar las bases que permitan un
arreglo; incluso, puede plantear fórmulas de arreglo ante la falta de propuestas de las
partes. Y si lo considera necesario, tiene facultad para convocar al Comité de Conciliación
de la entidad convocada.
Durante la audiencia, presidida por el Procurador Delegado, en cumplimiento del
principio de oralidad se concede a las partes el uso de la palabra, para que de manera
sucinta expongan los argumentos y aporten pruebas sustenten sus respectivas
posiciones. Si se logra acuerdo se elaborará un acta que contenga: lugar, fecha y hora en
que se celebra la audiencia, la identificación del agente del Ministerio Público, los
nombres e identificación de las personas citadas con señalamiento expreso de las que
asisten a la audiencia; relación sucinta de las pretensiones motivo de la conciliación; el
acuerdo logrado por las partes con indicación de la cuantía, modo, tiempo y lugar de
cumplimiento de las obligaciones pactadas. La firma de los intervinientes.
Dentro de los tres días siguientes se envía el acta de acuerdo al funcionario o
corporación competente para su homologación; pero si el Agente de la Procuraduría
repara que el acuerdo de las partes entraña lesión al patrimonio público, es contrario al
ordenamiento jurídico, o no existen las pruebas en que se fundamenta, así lo observará
durante la audiencia y dejará expresa constancia de ello en el acta.
El acta de acuerdo conciliatorio, total o parcial, adelantado ante el agente del Ministerio
Público y el correspondiente auto aprobatorio debidamente ejecutoriado, prestarán mérito
ejecutivo y tendrán efecto de cosa juzgada. Esta clase de títulos ejecutivos debería tener
efectividad inmediata, es decir, no estar sometidos a los dieciocho meses previstos por el
Código Contencioso Administrativo en el artículo 177 para la ejecución de las sentencias.
Un aspecto bien interesante previsto por el Reglamento se relaciona con los efectos
económicos provenientes de un acto administrativo particular. En este caso se indicará la
causal de ilegalidad que permite la revocatoria de ese acto administrativo, de acuerdo con
el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. Y al respecto conviene precisar que
para efectos de la conciliación sólo debería sustentarse la eventual revocatoria en los
numerales 1º y 2º de la norma en mención. Esto en razón a que el arreglo deberá ser
aprobado por el Tribunal o el Juzgado Administrativo, autoridades judiciales que sólo se
ocupan del control de legalidad de los actos administrativos. En otras palabras, la causal
de revocatoria del numeral 3º del artículo 69 que se concreta en el agravio injustificado a
una persona se identifica con motivos de oportunidad, mérito o conveniencia de la
Administración. Por tanto, corresponde ser evaluada es a la autoridad que expidió el acto,
no así al juez de la Administración que sólo examina aspectos relativos a la legalidad de
los actos, es decir a su conformidad con las normas vigentes.

F. Presentación, admisibilidad y contestación de la demanda

1. Presentación
Previene al artículo 142 del Código Contencioso Administrativo que la demanda debe
ser presentada personalmente por quien la firma, en la Secretaría correspondiente de la
corporación o del Juzgado que sea competente; actualmente en algunas ciudades debe
hacerse ante la Oficina Judicial, que es la encargada del reparto de los procesos. La
simple presentación también puede efectuarse ante un juez o notario para ser remitida
posteriormente a la respectiva Secretaría del despacho destinatario. En este caso la fecha
de presentación es la de recibo en este último, y no la del día en que se efectuó la
presentación personal ante notario o juez distinto al competente. Esta salvedad que hace
la norma debe tenerse presente para efectos de la caducidad, pues ésta no se interrumpe
sino a partir de la presentación en el despacho judicial al cual va dirigida, y a condición de
que se encuentren satisfechos los demás requisitos anotados.

2. Autos de niegan la admisión de la demanda disponen la corrección de la misma

a instancias del ponente
El artículo 143 establece que no se admitirá la demanda cuando carezca de alguno de
los requisitos de forma. Su presentación no interrumpe la caducidad de la acción, salvo
que se presente mientras está vigente el término hábil para hacerlo. En este caso, el
ponente mediante auto susceptible de reposición debe indicar los defectos formales para
que sean corregidos en el término de cinco días. Si el actor no acata lo dispuesto, la
demanda se rechaza.
El auto que le otorga al demandante la oportunidad de corregir la demanda, no significa
rechazo de la misma, simplemente dispone la ampliación del plazo, para presentarla, en
cinco días, y suspende la aceptación del libelo mientras el actor cumple las exigencias o
subsana los errores.
La aplicación de la norma se daría, por ejemplo en el evento en que se demande la
nulidad de un acto mediante el cual se sancionó al actor y cuya notificación se efectuó el
25 de enero de 2010, sin posibilidad de recursos en vía gubernativa. Si la demanda con
defectos formales se presenta antes del 25 de mayo de 2010, el ponente debe expedir el
auto que disponga su corrección, lo cual debe cumplirse dentro los cinco días siguientes.
Cuando el afectado interpone el recurso y con ocasión del mismo aporta los
documentos echados de menos o cumple los requisitos omitidos, el juzgador debe
reponer la decisión y admitir la demanda.
Un aspecto que requiere puntualizarse atañe al carácter de los defectos que puede
presentar la demanda, y las consecuencias de ellos. Pues cuando se trata de fallas
simplemente formales como carencia de anexos o defectos en el contenido de la misma,
porque no se cumplen los requisitos del artículo 137 del Código Contencioso
Administrativo, procede el otorgamiento de los cinco días para su corrección, como que
las omisiones advertidas por el juzgador pueden ser fácilmente subsanadas. No ocurre lo
mismo cuando la acción se encuentra caducada, el interesado no agotó la vía gubernativa
o no intentó la conciliación antes de presentar la demanda. En estos casos la demanda
debe rechazarse de plano mediante auto susceptible de apelación en procesos de
primera instancia y debe ser proferido por el Juez, la Sala, Sección o Subsección del
Tribunal. Cuando el proceso es de única instancia el auto que rechaza la demanda debe
ser dictado por el ponente y es susceptible del recurso de súplica ante el resto de la Sala,
Sección o Subsección.
En cambio, el auto que admite la demanda sólo puede ser recurrido en reposición,
salvo que resuelva la suspensión provisional. En este caso, si el proceso es de dos
instancias la providencia que define la solicitud de suspensión provisional debe expedirse
por la Sala de decisión y puede apelarse ante el superior. De igual manera, si el proceso
es de única instancia debe provenir de la Sala Sección o Subsección, pero sólo procede
en su contra el recurso de reposición (C.C.A. art. 143).
La corrección de la demanda a instancias del Juzgador no debe confundirse con la
posibilidad que existe para el actor de corregir, reformar o modificar la demanda, de
manera voluntaria y espontánea.
En efecto, el demandante tiene el derecho de hacerlo, antes de que precluya el término
de fijación en lista, por mandato expreso del Código Contencioso Administrativo en su
artículo 208. Esta posibilidad consagrada en favor del actor, tiene ocurrencia para eventos
en que sea necesario adicionar las pretensiones, modificar la designación de las partes
demandantes o demandadas, complementar las disposiciones transgredidas, solicitar
otras pruebas, y en fin, en cualquier otra variación que estime conveniente para
perfeccionar su escrito. Mas si se trata de incluir nuevos demandantes o de impugnar
otros actos administrativos debe examinarse el factor tiempo, con el fin de comprobar que
la acción no haya caducado, porque el derecho a la corrección no implica prórroga de los
términos perentorios que sobre el particular establece el citado Código en su artículo 136.
Este derecho que tiene el demandante, no enerva el cumplimiento de otros requisitos.
Cuando la demanda se presenta ante funcionario que carece de jurisdicción o
competencia, es deber suyo a la mayor brevedad posible, disponer la remisión del
expediente al Despacho que ostenta la competencia para conocer del proceso. Esta
disposición introducida por la Ley 446 de l998 para estos efectos procesales borró la
diferencia que existía entre las nociones de jurisdicción y competencia. Significa un gran
avance en el derecho procesal, dada la inseguridad jurídica que se produce ante los
posibles conflictos de competencia negativa o positiva a que pueden verse avocados los
litigantes.
A partir de la nueva normatividad, si el demandante tiene dudas sobre la jurisdicción
competente para asumir el conocimiento de su proceso, puede presentar la demanda ante
el Despacho que a su juicio tiene asignada la función de conocer del mismo. En el evento
de haberse equivocado, porque el pleito debe conocerlo otra jurisdicción u otro Despacho
judicial, las consecuencias no revisten mayor gravedad, ya que es el Juzgador quien
define su incompetencia y envía la demanda al Despacho apropiado. Esta presentación
ante el Despacho incompetente, de todas maneras interrumpe la caducidad de la acción.
El cambio legislativo obedeció, seguramente a experiencias que se vivieron en casos
relativos al Instituto de los Seguros Sociales por el cambio de su naturaleza jurídica.

G. Contestación de la demanda
Dado que el proceso judicial de ordinario implica debate, está previsto por el Código
Contencioso Administrativo en su artículo 144, que la parte demandada debe contestar los
cargos que formula en su contra la parte actora. Para este efecto, cuenta con el mismo
término de fijación en lista, que es de cinco días si se trata de un juicio ordinario y de tres
para los procesos electorales, de acuerdo con lo previsto en su orden por los artículos 207
numeral 5º y 233 numeral 4º del Código Contencioso Administrativo.
Durante este lapso, a más de contestar la demanda puede pedir la práctica de pruebas
y aportar las que crea necesarias y conducentes.
Dispone el citado artículo 144 que el escrito mediante el cual se contesta la demanda
debe contener lo siguiente:
1º. El nombre del demandado, su domicilio y el de su representante o apoderado.
Como casi siempre la parte demandada es una entidad oficial, se dan casos en los
cuales uno es el representante legal -el alcalde por ejemplo- y otro el apoderado, quien
como profesional del derecho adelantará las gestiones tendientes a defender los intereses
del sujeto pasivo de la acción.
2º. Exposición completa y precisa sobre los hechos de la demanda y las razones o
fundamentos de la defensa.
En este punto los apoderados también deben obrar con seriedad y lealtad con la parte
representada, pues no basta utilizar la consabida muletilla, " al hecho uno me opongo; al
hecho dos me atengo a lo que se pruebe; y al hecho tres, lo niego". Esta antigua
modalidad de referirse a los hechos de la demanda, a más de que dificulta el
entendimiento para el juzgador, denota falta de estudio y de diligencia en el cumplimiento
de la defensa que la entidad ha encomendado a su representante judicial.
De la lectura de la norma en estudio no surge la necesidad de emplear fórmulas
sacramentales.
Debe entenderse que cuando el Código impone el deber de contestar la demanda, para
cumplir tal cometido la parte a la cual se atribuyen determinadas conductas irregulares o
generadoras de obligaciones, goza de plena libertad para refutar y controvertir mediante
sólidos argumentos dichas aseveraciones, con respaldo en elementos probatorios que
corren a su cargo como lo exige el Código de Procedimiento Civil en su artículo 177.
3º. El aspecto más importante en la contestación de la demanda, es la proposición de
las excepciones contra las pretensiones del demandante, las cuales se decidirán en la
sentencia. En los procesos contenciosos administrativos prácticamente no existen
excepciones previas porque todas se resuelven en el fallo, salvo el caso de las acciones
de grupo, por expresa disposición de la Ley 472 de l998 en su artículo 57.
En los demás procesos, de acuerdo con lo dispuesto por el Código Contencioso
Administrativo artículo 164 las excepciones no tienen trámite incidental, es decir, no se
resuelven antes de la sentencia, pues ellas se estudian y deciden junto con las
pretensiones de la demanda. Esta disposición ofrece grandes ventajas, en la medida en
que un pronunciamiento sobre tales mecanismos defensivos no prolonga los términos
previstos para la tramitación del juicio, mientras se surte un incidente para resolverlos,
como ocurre en los juicios civiles.
De todas maneras el juicio sigue su curso normal y al momento de proferirse la
sentencia el juzgador deberá analizar tanto las excepciones propuestas como las que
encuentre probadas y resolver lo pertinente, como lo dispone el citado Código de
Procedimiento Civil en su artículo 170.
Por la razón anotada, en los procesos contencioso-administrativos únicamente se dan
las excepciones de fondo, constitutivas en realidad de mecanismos defensivos, previstos
para atacar en forma eficaz las pretensiones del actor en cuanto se oponen a la
prosperidad de las mismas.
4º. También es deber del demandado pedir las pruebas y aportar aquéllas que pretenda
utilizar para respaldar los argumentos expuestos en defensa de sus intereses; igualmente
a él le compete como carga demostrar los supuestos de hecho de las excepciones y de
los derechos que alega, de acuerdo con lo previsto por el Código de Procedimiento Civil
artículo 177. Mientras se cumple la fijación en lista, el sujeto pasivo de la acción tiene
derecho tanto a contestar la demanda, con argumentos defensivos como a solicitar las
pruebas que estime conducentes.
5º. La misma Ley 1395 dispone en su artículo 60 que el demandado l demandado
deberá aportar con la contestación de la demanda toda la prueba documental que tenga
en su poder y que pretenda hacer valer en el proceso. La citada norma eleva a indicio
grave en su contra la omisión de este deber. Pero esta inferencia resulta bastante
discutible si se repara que la negligencia o el descuido de un agente estatal difícilmente
pueden comprometer, por sí mismas, en estos casos la responsabilidad de un ente
público. Por tanto, deberá en cada proceso examinarse la falta de esmero del encargado
de contestar la demanda.

Conviene tener presente que dicha etapa es la única oportunidad que tiene la parte
demandada para solicitar y allegar pruebas, salvo que el juzgador haya admitido la
modificación voluntaria de la demanda, pues tal medida conlleva una nueva fijación en
lista, y como es apenas lógico la parte demandada debe tener el derecho de defensa
frente a los nuevos hechos o razonamientos contenidos en la adición de la demanda.
En cuanto a la naturaleza y calidad de las pruebas que puede el demandado aducir
para su defensa, son válidas las anotaciones hechas en relación con las pruebas de la
parte actora. Con la advertencia de que todos esos medios deben estar relacionados con
los hechos de la demanda y con las excepciones propuestas.
Como es apenas natural, las pruebas de la parte demandada deben ser igualmente
pertinentes y eficaces para el efecto que se procura lograr, que no es otro que persuadir al
juzgador de la realidad que la contestación de la demanda plantea en defensa de los
intereses de la parte demandada.
No indica el Código Contencioso Administrativo los efectos que puede acarrear la falta
de contestación de la demanda. Sobre el particular el Código de Procedimiento Civil en su
artículo 95 consagra como indicio grave en contra del demandado no contestar la
demanda u omitir pronunciarse respecto a los hechos de la misma.
Pero esta especie de sanción a la conducta renuente del demandado, no tiene vigencia
en el proceso contencioso administrativo, en primer término, porque no existe disposición
idéntica en el Código de la materia.
Y además, porque no es posible la aplicación analógica de la remisión que hace el
Código Contencioso Administrativo en su artículo 267, dado que no resulta compatible con
los derechos y asuntos sometidos a litigio en la jurisdicción Contenciosa Administrativa. La
conducta negligente u omisa de los representantes de las entidades públicas no puede
comprometerlas, ya que ellas de alguna manera encarnan el interés general de la
comunidad, no solamente por la función que les es propia y que se regula por los
principios del artículo 209 de la Carta. Por último, en razón al carácter oficial de su
patrimonio, se impone su regulación por normas de derecho público que en principio son
irrenunciables y se imponen sobre gobernantes y gobernados.
5º. La indicación del sitio donde se puedan efectuar las notificaciones personales al
demandado y a su representante o apoderado.
6º. Con la contestación de la demanda deben adjuntarse los documentos que el
demandado posee y pretende aducir como prueba.

H. Demanda de reconvención
En principio, cuando se trata de obtener por vía de acción derechos desconocidos por
actuaciones estatales, lo ordinario es que quien reclama tales derechos inicie un proceso
contra la parte a cuyo cargo está ese reconocimiento. Pero las normas procesales ofrecen
oportunidades para que en un solo trámite puedan someterse a debate derechos de
diferentes actores contra uno o varios sujetos pasivos.
Esas posibilidades previstas por las normas de procedimiento para que en juicio, que
debería seguirse entre dos partes, pueda adelantarse con la presencia de otros sujetos,
están encaminadas a salvaguardar el principio de economía. Así, el artículo 217 del
Código Contencioso Administrativo había previsto la posibilidad de acudir al empleo de la
demanda de reconvención en las acciones de reparación directa en las controversias
contractuales. Ahora, en virtud del artículo 145 del mismo Código, modificado por la Ley
446 de l998, se extendió la figura de la demanda de reconvención como mecanismo
defensivo de la parte demandada a todos los procesos contencioso administrativos.
La demanda de reconvención es un sistema de defensa para ser utilizado por la parte
que debe acudir al juicio en calidad de demandada, quien puede por este medio
emprender la contraofensiva frente a la parte demandante para contrarrestar de esta
manera los cargos que se le han formulado. Dicho de otra manera, al presentar demanda
de reconvención el sujeto pasivo se convierte en actor y asigna el carácter de demandado
a quien inició el proceso.
Exige la demanda de reconvención los siguientes requisitos y condiciones:
1º. Se debe formular por la parte demandada durante el término de fijación en lista del
proceso.
2º. El conocimiento de la demanda de reconvención debe ser de competencia del
mismo Juez que adelanta el proceso.
3º. Es necesario que la demanda de reconvención pueda tramitarse por la vía ordinaria,
aún cuando no coincidan la cuantía y el factor territorial. En este caso, cuando la cuantía
en la demanda de reconvención sea superior al límite de competencia del juez que
conoció de la demanda inicial, debe remitir el expediente al competente para conocer de
la mayor cuantía.
4º. Debe reunir los mismos requisitos de toda demanda.
5º. Será admisible la reconvención cuando de formularse en proceso separado sería
procedente la acumulación.
 La situación descrita por la norma tiene ocurrencia sobre todo en materia contractual,
cuando el contratista particular demanda a la Administración por el incumplimiento del
contrato, para obtener los pagos y ajustes correspondientes. En caso de que el contratista
tampoco haya cumplido, la entidad demandada puede, durante el término de fijación en
lista, contestar la demanda y presentar demanda de reconvención contra el contratista
demandante, en procura de lograr que el Juez de lo Contencioso Administrativo declare el
incumplimiento del actor y disponga los reconocimientos y condenas del caso. La misma
situación puede presentarse entre las mismas partes pero con ocasión de diferentes
contratos. Se podría dar el caso de que en unos ha incumplido la Administración y resulta
deudora del contratista; pero en otros es éste quien ha incumplido frente a la entidad
oficial. Entonces, ante la demanda del particular puede la Administración, a su vez,
presentar demanda de reconvención.
6º. Al término de fijación en lista se debe resolver sobre la admisión de la demanda de
reconvención y, si se acepta, es dable aplicar el artículo 143 del Código Contencioso
Administrativo. Es decir, se deben tener en cuenta los aspectos relativos a la caducidad y
en general a los presupuestos de la acción. En caso de que se encuentre caducada la
acción, la demanda de reconvención debe ser rechazada, pues mal podría convertirse
este mecanismo en un expediente hábil para revivir la acción que ya perdió vigor por el
transcurso del tiempo sin su ejercicio. La situación se daría si, por ejemplo, un servidor
público demanda en acción de reparación directa la indemnización de perjuicios sufridos
por él y por otras personas particulares dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia
de los hechos; pero el despacho destinatario de la demanda se demora seis meses en
admitirla de manera que cuando se fija el negocio en lista la acción que tendría la entidad
para demandar al servidor demandante por su actuaciones irregulares, causantes de
perjuicios, habría caducado. En este caso la demanda de reconvención no debe ser
aceptada por haberse dado el fenómeno de la caducidad, todo de acuerdo con lo
dispuesto por los artículos 86 inciso segundo y 136 numeral 8 del Código Contencioso
Administrativo. La situación podría ser solucionada para la entidad oficial,
hipotéticamente, una vez haya sido condenada a pagar los perjuicios, mediante una
acción de repetición, pero solo si se evidencia el comportamiento doloso o gravemente
culposo del citado funcionario en la causación de los perjuicios.
7º. La demanda de reconvención una vez admitida debe ser tramitada y fallada
conjuntamente con la demanda principal.

I. Intervención adhesiva de terceros

1. Procedencia, clases y recursos

Esta figura de la "intervención adhesiva de terceros "en el proceso contencioso-
administrativo tiene dos modalidades según que la asistencia del tercero provenga de su
espontánea intención de actuar dentro del juicio, o que se vea obligado a comparecer al
mismo, como se verá enseguida, y en estas condiciones se presenta la intervención
voluntaria y la intervención forzada de los terceros al proceso .
¡Error! Referencia de hipervínculo no válida.

En el primer caso, quienes así acuden lo hacen de manera voluntaria, de acuerdo con
fundamento en lo dispuesto por el Código de Procedimiento Civil artículo 52 incisos
primero y segundo. Y en cuanto no tienen en verdad el carácter de partes, la sentencia
que recaiga en el proceso no puede afectarlos de manera directa y expresa ni para bien ni
para mal. Este resultado es la lógica consecuencia de no ser ellos ni parte actora ni parte
demandada, porque ni suscriben la demanda ni aparecen en ella señalados como sujetos
pasivos contra los cuales esté dirigida la acción. Simplemente, una vez iniciado el
proceso, acuden a respaldar las tesis de la demanda o bien a impugnarlas. Seguramente
que en forma indirecta de alguna manera el fallo les redundará en provecho o en perjuicio;
pero dentro de la parte resolutiva no podrían ser condenados a ningún cumplimiento como
tampoco favorecidos con el otorgamiento de beneficios.
La intervención de terceros en procedimiento contencioso administrativo, de acuerdo
con la preceptiva del artículo 146 del Código de la materia, presenta diferentes
características según la acción de que se trate, así:
1º. En los procesos de simple nulidad cualquier persona puede solicitar que se le tenga
como coadyuvante o impugnadora de la demanda desde el momento de su admisión
hasta cuando se vence el término del traslado para alegar de conclusión en primera o
única instancia. Es decir hasta el último de los 10 días que tienen las partes para alegar
de conclusión, de acuerdo con el artículo 210 del Código Contencioso Administrativo.
2º. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho solamente pueden
intervenir como terceros quienes demuestren un interés directo en los resultados del
proceso, dentro del término previsto para la acción de simple nulidad.
3º. En los procesos contractuales e indemnizatorios del artículo 86 del Código
Contencioso Administrativo la intervención de litis consortes y terceros se rige por los
artículos 50 a 57 del Código de Procedimiento Civil.
Pueden estos intervinientes interponer recursos y solicitar pruebas en favor de la parte
por ellos respaldada. Pero no podrán conciliar ni desistir. En estos procesos el Ministerio
Público puede pedir la intervención de terceros eventualmente responsables. Estas
actuaciones podrían estar a cargo de aquellas personas que concurrieron con sus
actuaciones a causar daños antijurídicos, en la acción de reparación directa; se trata de
controversias contractuales, podría pedirse la intervención de las aseguradoras, de sub-
contratistas o del interventor, por ejemplo. En estas condiciones y dado que se requiere
un interés directo para actuar, en la práctica esta figura se confunde con la de los litis
consorcios.
Dice el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil que el coadyuvante puede
efectuar los actos procesales permitidos a la parte que apoya, siempre que no se
opongan a ella y no impliquen disposición del derecho litigioso.

2. Litisconsortes
De acuerdo con el inciso cuarto del artículo 52 del C. de P.C. “La intervención adhesiva y
litisconsorcial es procedente en los procesos de conocimiento, mientras no se haya
dictado sentencia de única o de segunda instancia, desde la admisión de la demanda. La
solicitud de intervención deberá contener los hechos y los fundamentos de derecho en
que se apoya, y a ella se acompañarán las pruebas pertinentes”.
Queda claro, entonces que la norma faculta al tercero para intervenir como litisconsorte
de una de las partes del proceso y con las mismas facultades de ésta, pero el tercero
debe ser titular de determinada relación sustancial a la cual se extiendan los efectos
jurídicos de la sentencia y por esta razón, estaría legitimado para demandar o ser
demandado en el proceso. El ejemplo se daría dentro de una controversia contractual, en
que la entidad oficial demanda al contratista por su incumplimiento. Podría en este caso
acudir como litisconsorte la aseguradora, pues los efectos jurídicos del fallo podrían
afectarla ante la efectividad de la respectiva póliza de cumplimiento. Podría decirse que
es la cara opuesta al llamamiento en garantía en cuanto un tercero que no ha sido
vinculado al proceso, hace su ingreso porque considera que la sentencia puede afectar
sus intereses.
También el Ministerio Público puede solicitar la intervención de terceros eventualmente
responsables, con lo cual se obtendrían los mismos efectos del llamamiento en garantía,
en lo tocante con la responsabilidad patrimonial. Es decir, en el fallo debe definirse la
suerte del tercero para declarar su grado de responsabilidad o para absolverlo. El
solicitante puede a su vez pedir la práctica de pruebas, las cuales serán decretadas y
practicadas si cumplen los requisitos de ley. Pero si ya venció el término probatorio,
mediante auto de trámite se otorgará un plazo adicional de 10 días para el efecto. El auto
que niegue pruebas es apelable si el proceso es de primera instancia. Si es de única
instancia, el auto debe proferirlo el Magistrado ponente y procede el recurso de súplica
ante el resto de la Sala, Sección o Subsección. (Arts. 351-3º y 363 del C. de P. C.)

3. Recursos
El auto que admita la intervención de terceros es apelable en el efecto devolutivo; el
que la niega es también susceptible de apelación pero en el efecto suspensivo (C. C. A.
art. 146 inciso 4). Si el proceso es de única instancia el auto debe ser dictado por el
ponente y es susceptible del recurso ordinario de súplica ante los otros miembros de la
Sala, Sección o Subsección. Por mandato del artículo 352 del Código de Procedimiento
Civil la apelación puede interponerse directamente o como subsidiaria del recurso de
reposición.
Ofrece el citado Código de Procedimiento Civil, en su artículo 53, la intervención a
excludendum que, como su nombre lo indica, consiste en que quien pretende, en todo o
en parte el derecho controvertido, puede intervenir para formular su pretensión frente a las
partes demandante y demandada para que en el mismo proceso se le reconozca su
derecho. Para ejercer esta clase de intervención la oportunidad concluye cuando se dicta
fallo de primera instancia. En este caso la intervención constituye en realidad un litis
consorcio excluyente en cuanto la parte acude para hacer valer sus derechos, de cara a
demandante y demandado, en virtud de un escrito que reviste las mismas condiciones de
la demanda y al cual se le da el mismo trámite de traslado y notificación a las partes.
Como se anotó, el auto que admita o niegue esta intervención es apelable. La situación se
daría, por ejemplo, con el licitante vencido que demanda para obtener la nulidad del
contrato y la consiguiente indemnización a que cree tener derecho por haber obtenido un
más alto puntaje. Pero a su vez, el tercer proponente de la lista, quien se considera
indebidamente calificado, también estima tener derecho a ser el adjudicatario de la
licitación y se presenta como parte interviniente ad excludendum en procura de obtener
para si el resarcimiento por los perjuicios sufridos a causa de no haber tenido la
oportunidad de celebrar el contrato.
De igual manera, la intervención excluyente se daría en un proceso de reparación
directa, cuando la compañera permanente de la víctima de una actuación administrativa,
acude alegando tener mejor derecho que la cónyuge demandante a ser indemnizada por
los perjuicios materiales derivados de la muerte de la víctima, pues la viuda no mantenía
vida en común con él, ni recibía ayuda económica de ninguna especie. En este caso la
compañera permanente puede hacerse parte en el proceso antes de que se profiera fallo
definitivo, mediante un escrito que debe reunir los requisitos de toda demanda, claro está,
sin perjuicio de la caducidad de acción. Es decir, que en estos casos la acción del
interviniente no puede haber caducado. La intervención se tramita conjuntamente con la
demanda principal y en la sentencia se resuelve sobre las pretensiones de ambas partes.

4. Denuncia de pleito y llamamiento en garantía

Otra modalidad que ofrece la intervención de terceros en el procedimiento contencioso
administrativo, y de la cual se ha hecho alusión, es el llamamiento en garantía, que se
asemeja a la denuncia de pleito. Mediante estas figuras procesales, se instituye el ingreso
forzado de un tercero al juicio que ya se inició. Este mecanismo consiste en que la parte
demandada en un proceso puede señalar a otro sujeto como responsable de los cargos
que le atribuye la demanda. Encuentra su base jurídica en artículo 217 del Código
Contencioso Administrativo para las acciones de reparación y para las controversias
contractuales. De acuerdo con la posición doctrinaria del Consejo de Estado, ambos
mecanismos tienen la misma finalidad y se confunden en cuanto a las exigencias
previstas para su viabilidad. Pues el llamamiento en garantía sólo procede cuando existe
ley sustancial que faculta a la partes para el efecto, de acuerdo con el artículo 57 del
Código de Procedimiento Civil.
Sobre el tema se pronunció así la Sección Tercera de la citada Corporación:
“Para que sea procedente el llamamiento, se requiere que una de las partes
en un litigio tenga derecho ya sea legal o contractual para exigir de un
tercero la indemnización de perjuicios o el reembolso total o parcial de las
sumas a que llegare a ser condenado en la sentencia. El llamamiento en
garantía puede darse cuando, por ejemplo: -el demandado en proceso de
responsabilidad civil llama al asegurador del riesgo (art. 1.133 C. Co.). -el
demandado en proceso de responsabilidad indirecta llama al dependiente o
subordinado (art. 1670 C.C.). Entonces, se podría afirmar que la figura de la
denuncia del pleito es el género y el llamamiento en garantía es la especie;
en aquella figura procesal hay un simple llamado que también se ejercita en
este, pero con la posibilidad de plantear una pretensión por parte del
llamante frente al llamado, en el evento de que pierda el proceso. La Sala
precisa que, la denuncia del pleito, entre otros, procede siempre y cuando
 exista ley sustancial que faculte a cualquiera de las partes para denunciar el
pleito que promueva o se le promueva.” Sentencia del 29-06-2000)
Radicación 17677.
Conviene recordar que el llamamiento en garantía guarda estrecha relación con lo
dispuesto por el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo sobre la acción de
repetición. Porque cuando se ha llamado en garantía al agente estatal causante del
perjuicio antijurídico que originó el proceso, una vez proferida la sentencia que condena a
la entidad demandada y resuelve el grado de responsabilidad del llamado, aquella, con
base en la sentencia puede adelantar la ejecución contra éste, para recuperar los valores
que hubo de pagar al damnificado.
A lo anterior, y en relación con el llamamiento en garantía debe agregarse que por
mandato de la Ley 678 de 2001, artículo 2º, cualquier agente estatal, es decir el servidor
público o la persona particular investida de competencia para ejercer funciones públicas
debe ser llamada en garantía para efectos de la posterior recuperación de valores que las
entidades oficiales deban pagar cuando ocasionan daños antijurídicos. Para estos
efectos, se consideran como agentes estatales el contratista, el interventor y los
consultores que celebran contratos con entidades públicas. Para que sea procedente tal
mecanismo se requiere que haya indicios de haber obrado con dolo o culpa grave, pues
de no ser así, la entidad podría ser condenada al pago de las costas de proceso que hubo
de sufragar el llamado en garantía.

5. Aspectos puntuales de la intervención de terceros

Un aspecto para tener en cuenta cuando se trata del ejercicio de la intervención
adhesiva de terceros, es el relativo a la cita de las normas violadas y a la capacidad de
este tercero en el proceso para exponer argumentos diferentes a los expuestos en la
demanda. Lo anterior en razón a que, de acuerdo con lo previsto por el Código de
Procedimiento Civil, artículo 305, se impone la congruencia entre la parte resolutiva del
fallo y las pretensiones de la demanda; además, el Código Contencioso Administrativo en
su artículo 137 numeral 4º, señala al fallador los límites exactos de su radio de acción. Por
consiguiente la nulidad que pudiera declararse no puede estar fundada en disposiciones o
en argumentos diferentes a los expuestos en la demanda. Operan, en cambio, las
razones y alegatos defensivos, así como nuevas normas invocados por el tercero
interviniente para llevar mayores elementos de juicio y razones al juzgador sobre la
legalidad del acto demandado.
Preceptúa el artículo 146 que en los procesos de simple nulidad cualquier persona
puede solicitar su admisión como parte coadyuvante o impugnadora de la demanda. En
los restantes procesos el derecho a intervenir como tercero sólo se reconoce a quien
demuestre un interés directo en el resultado del juicio. Del sentido literal de la norma se
desprende que esta intervención adhesiva solamente procede en los procesos relativos a
la acción pública que contempla el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en
las acciones populares, en las revisiones de acuerdos, decretos municipales, proyectos
de acuerdos y de ordenanzas departamentales, y en los procesos electorales conforme a
lo previsto por el citado Código en el artículo 235. Pero teniendo en cuenta que la Ley 80
de l993, en su artículo 45, tácitamente extendió la acción contractual de nulidad absoluta
a todas las personas, resultaba lógico inferir que en esta clase de controversias, en las
que el demandante acude a pedir solamente que se declare la nulidad absoluta del
contrato, era posible la intervención de terceros con el propósito de respaldar la posición
del actor o la legalidad del contrato atacado según el caso. Ello era factible a la luz de la
citada norma en razón a que la titularidad para demandar la nulidad absoluta del contrato
no exigía un interés especial, como que estaría al servicio de todas las personas. Está
prohibida la intervención adhesiva de terceros en los juicios sobre pérdida de investidura
de los miembros de corporaciones de elección popular.
En la intervención adhesiva de terceros, quienes así actúan pueden solicitar la práctica
de pruebas, pero dentro de las oportunidades que otorgan las normas procesales ya que
ellos deben aceptar el proceso en el estado en que se encuentre cuando ingresan al
mismo, salvo que acudan con el carácter de litis consortes, pues como se vio al tratar esta
figura, la pluralidad de sujetos acuden al juicio en calidad de partes. Su concurrencia no
es la del coadyuvante o adherente, sino la del demandante o demandado con todas las
características, derechos y riesgos que tal status conlleva.

6. Las audiencias públicas

De ordinario todas las actuaciones y diligencias que se surten en el proceso
contencioso administrativo han sido reservadas y escritas. Pero como se advirtió, la
tendencia que imponen las normas positivas de derecho es la oralidad en todos los
procedimientos judiciales, por mandato de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia. En la actualidad ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa se surten
diversas audiencias como las de conciliación, la propia de juzgamiento en los procesos de
pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones de elección popular, la del
pacto de cumplimiento en la acciones populares entre otras; además el Código
Contencioso Administrativo en su artículo 147 establece la posibilidad de audiencias
públicas ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales Administrativos, por petición de
alguna de las partes. Tienen como objeto tales audiencias, aclarar puntos de hecho o
derecho. Pero sólo pueden solicitarse mientras se corre traslado para alegar de
conclusión y deben realizarse antes de que el proceso entre al Despacho para sentencia.
Cuanto en ellas ocurra se consigna en el acta respectiva. Durante la audiencia se puede
proferir el fallo y en este caso se notifica por estrados.
Estas audiencias públicas en la práctica no han sido utilizadas de manera destacable. A
pesar de constituir una buena oportunidad para expedir el fallo en forma rápida y ágil, la
norma se convirtió en letra muerta porque las partes no ejercen el derecho que ella
consagra; además, concederlas es potestativo del juzgador.

J. La suspensión provisional de los actos administrativos

1 .Procedencia y finalidad
Para los mismos efectos pretendidos en los procesos civiles y penales con las medidas
cautelares, el Código Contencioso Administrativo en los artículos 152 y siguientes,
contempla la posibilidad de que el Juez de lo Contencioso Administrativo suspenda
provisionalmente los efectos de los actos administrativos demandados mientras se tramita
el juicio y se expide el fallo correspondiente definitorio de la legalidad o de la nulidad del
mismo.
Procura este mecanismo dejar temporalmente sin efectos una decisión administrativa
porque es abiertamente contraria a la normatividad superior, y tiene capacidad para
producir consecuencias graves o irreparables mientras se surte la tramitación del proceso.
Se trata de impedir que produzca efectos mientras culmina el juicio que como medio de
control de legalidad, decide si el acto administrativo debe anularse o mantenerse vigente.
Esta figura constituye una consecuencia lógica del "Estado de Derecho" estatuido en el
artículo primero de la Carta Política. En virtud de tal norma tanto los particulares como las
autoridades en la expedición de sus actos deben hacerlo con respeto por la Constitución,
las leyes y la normatividad superior. Sin embargo, como ello no ocurre siempre así y en
ocasiones la "Administración" profiere decisiones contrarias a derecho, el Código
Contencioso Administrativo en su artículo 152 consagra este mecanismo supuestamente
ágil y eficaz para evitar que el acto irregular expedido cause efectos perjudiciales que
podrían ser irreparables. En tal virtud, como se anotó, el juzgador puede suspender los
efectos del acto de manera temporal para que no ocasione mayores daños, mientras se
tramita el proceso y se expide la sentencia que decide sobre su legalidad.
Tal como está concebida en el Código, la "suspensión provisional" no es un trámite
autónomo que pueda adelantarse aisladamente. La viabilidad y procedencia de tal medida
es accesoria a la existencia de un proceso. Es necesario que quien pretende obtener tal
medida en la jurisdicción Contenciosa Administrativa, presente una demanda en debida
forma para que, cuando sea admitida, simultáneamente con la aceptación de la misma se
decida si se suspende o no el acto impugnado. De manera excepcional puede allegarse el
escrito contentivo de la solicitud de suspensión provisional después de presentada la
demanda pero en todo caso debe hacerse antes de la expedición del auto que admite la
misma.
Esta figura de la suspensión provisional tiene su base jurídica en la Carta Política,
artículo 238. Pero, como se verá más adelante, los efectos deseados por tal mecanismo
no han tenido ejecución debido a la manera como está reglamentado por el Código
Contencioso Administrativo.
Para que sea decretada la suspensión provisional es indispensable la observancia
rigurosa de requisitos y condiciones de forma y de fondo lo cual en la mayoría de las
veces no son satisfechos por los demandantes.
En efecto, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 152 del Código Contencioso
Administrativo para que el juzgador acepte suspender provisionalmente un acto
administrativo deben cumplirse ciertas condiciones.

2. Requisitos de procedencia para la suspensión provisional

Dados las repercusiones que puede tener en la función pública la suspensión
provisional de un acto administrativo, es indispensable la observancia rigurosa de los
requisitos y condiciones de forma y de fondo exigidos por la ley y la jurisprudencia, cuyo
cumplimiento no es lo usual por parte de los peticionarios.
De acuerdo con lo preceptuado por el artículo 152 del Código Contencioso
Administrativo, para que se decrete la suspensión provisional del acto demandado se
requiere:
1º. Pedir de manera expresa la aplicación de la medida. Bien en la demanda en un
acápite especial dedicado a esta solicitud; o en escrito separado, antes de que se haya
proferido el auto admisorio.
2º.Citar especial y expresamente para este fin las normas superiores que se consideran
violadas por el acto demandado y exponer el criterio sobre el particular. Este deber no se
entiende cumplido con la remisión a las disposiciones violadas y al concepto de violación
que de acuerdo con el artículo 137 numeral 4º debe cumplir la demanda, porque unos son
los requisitos del libelo introductorio y otros, más rigurosos, los que debe llenar la solicitud
de suspensión provisional para que tenga éxito. Claro que esta exigencia no está
enumerada en la norma. Pero tácitamente así ha de entenderse, dado que la suspensión
sólo procede cuando el quebrantamiento manifiesto de la normatividad superior surge
como resultado de efectuar una sencilla comparación entre el acto trasgresor y la norma
violada que el actor invoca.
3º. Cuando se trata de la acción de simple nulidad, basta que de la comparación surja
en forma manifiesta que una de las normas superiores invocadas ha sufrido violación. En
este caso también pueden servir de prueba para el efecto los documentos públicos
aducidos por el solicitante. La consecuencia atribuida por la norma citada a tales medios
probatorios guarda perfecta armonía con lo dispuesto por el Código de Procedimiento
Civil en sus artículo 251 y 264, cuya observancia y acatamiento debería partir de los
mismos estrados de la jurisdicción pues no se explica cómo, a partir de criterios
subjetivos, pueda desatenderse el valor de los documentos públicos que las partes no
controvierten. En virtud de estas disposiciones el documento público se presume
auténtico y constituye prueba de su contenido mientras no sea tachado de falso.
4º. Cuando la acción ejercida es de nulidad y restablecimiento del derecho, artículo 85
del Código Contencioso Administrativo, debe demostrarse, además, aun cuando sea de
manera sumaria, el perjuicio causado o que podría ocasionar la ejecución del acto
administrativo. Al respecto, por prueba sumaria debe entenderse aquélla que no ha sido
controvertida. Este concepto es definido por el tratadista Hernán Fabio López B. así:
"...porque con frecuencia se piensa que se trata de prueba deficiente , incompleta de
principio de prueba por escrito, olvidándose que la prueba sumaria tiene un poder de
convicción igual al de la plena prueba pues debe llevar al juez la certeza, el
convencimiento sobre lo que se pretende demostrar sólo resta a la misma, para ser plena
prueba, haber surtido el requisito de la contradicción, es decir, la posibilidad de que el
sujeto contra quien se aduce pueda controvertirla, de ahí que en este orden de ideas toda
prueba sumaria debe llevar al juez el convencimiento, la certeza acerca del hecho que se
quiere acreditar". (Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano. Sexta Ed. pág.
534).

3. Trámite de la suspensión provisional

Tanto en el Consejo de Estado como en los Tribunales Administrativos el auto que
resuelve la solicitud de suspensión provisional debe ser expedido por la Sala o Sección
respectiva; es decir, no puede ser proferido en Sala Unitaria por el ponente.
En cuanto a su ejecución, solamente se cumple cuando ya está ejecutoriada la
providencia que dispone la suspensión provisional, es decir, una vez está en firme y por
tanto no procede contra dicho auto recurso alguno porque ya se produjo fallo al respecto o
porque transcurrió el tiempo hábil para apelar o pedir reposición y no se ejerció tal
derecho.
En tales condiciones, la suspensión provisional que debería ser un correctivo ágil, de
rápida adopción con resultados prontos y eficaces, se torna la mayor parte de las veces
en un dilatado trámite más dentro del proceso contencioso administrativo, de por sí largo y
complicado. Para nadie es un secreto que los incidentes y diligenciamientos tanto en los
Juzgados y Tribunales Administrativos como en el Consejo de Estado, por múltiples
razones tales como las distancias, el retardo en los correos, el recargo de negocios y
otras causas, demoran años. En estas circunstancias la decisión y el recurso que contra
ella procede corren la misma suerte, y se dan casos en que llegado el momento de
proferir sentencia por los Juzgados o Tribunales aún no se ha decido por el superior el
recurso en cita, lo cual pone de presente la inutilidad de la medida en los términos en que
está prevista por el Código de la materia.
Desde luego que tal falencia podría obviarse con una filosofía distinta que le imprima
agilidad y fluidez de manera que la suspensión provisional sea una medida de verdad
ejecutable. Habría sido conveniente en la reforma al Código introducida por la Ley 446 de
l998, la exigencia de una caución al demandante cuando solicita la suspensión
provisional, y en este caso la providencia del Tribunal debería expedirse con mayor
prontitud y en los eventos en que proceda decretarla, surtir efectos inmediatos,
independientemente del recurso de apelación.
En conclusión, la forma como está concebida y la manera como funciona en la
actualidad hacen que la suspensión provisional sea otro incidente más dentro de la
tramitomanía inútil de que está inundada la administración de justicia.

4. Recursos procedentes contra el auto decisorio sobre la suspensión provisional

Cuando el proceso se lleva en el Consejo de Estado, la providencia que decreta o niega
la suspensión provisional es solamente pasible del recurso de reposición ante la misma
Sección, Subsección o Sala que expidió el auto.
Si el proceso se adelanta ante un Tribunal Administrativo en única instancia, procede el
recurso de reposición que será resuelto por los mismos magistrados que expidieron la
providencia recurrida. Si se trata de un proceso que se tramita en primera instancia es
susceptible de interponerse el recurso de apelación directamente, no como subsidiario del
de reposición, para ante el Consejo de Estado. En este caso el proceso se sigue
tramitando, pero la orden para que se suspenda provisionalmente el acto administrativo
sólo se comunica a la entidad una vez que la decisión del Consejo de Estado quede en
firme.
Cuando el proceso se adelanta ante un Juzgado Administrativo se aplican las mismas
reglas en lo concerniente a los recursos; generalmente los procesos son de su
competencia en primera instancia. Por tanto, el auto que resuelve sobre la suspensión
provisional es apelable de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 181 numeral 2. Esta
modalidad del recurso de apelación denominada en forma incorrecta efecto suspensivo,
constituye en verdad un efecto diferido, dado que el juzgador del conocimiento no pierde
competencia mientras se surte el recurso. Sobre este aspecto de los recursos, el artículo
181 del Código Contencioso Administrativo dispone que la apelación debe interponerse
directamente; resulta pues inapropiado y de consecuencias graves para el recurrente
interponer tal recurso como subsidiario del de reposición. Esto porque en el evento de
darse tal modalidad, lo normal es el rechazo del recurso por su indebido ejercicio. Y
porque en la práctica, mientras se resuelve la improcedencia de la reposición ha
transcurrido el tiempo hábil para apelar, por lo que puede desecharse este recurso por
extemporáneo.

5. Efectos de la suspensión provisional

El artículo 158 del Código Contencioso Administrativo preceptúa que ningún acto
administrativo que haya sido anulado o suspendido puede reproducirse si conserva las
disposiciones anuladas o suspendidas. Empero la prohibición pierde rigor cuando han
desaparecido los fundamentos legales o fácticos que sirvieron de base para decretar la
suspensión o la nulidad. Por ejemplo, si se suspende provisionalmente un acuerdo
municipal creador de un tributo, porque el Concejo carecía de facultad legal para el efecto,
el mismo Concejo puede volver a expedir un acuerdo con idéntico contenido una vez se
expida la ley que otorga competencia para el efecto. O si se suspende provisionalmente el
acuerdo contentivo del presupuesto de rentas y gastos del municipio, porque de
conformidad con lo previsto en la Carta, artículo 315 -5, no partió de la iniciativa del
alcalde, podrá volverse a expedir el mismo acto con la observancia del citado requisito.

6. Suspensión provisional automática

El mismo artículo 158 en su segundo inciso impone la obligación de suspender
provisionalmente los efectos de todo acto que ya ha sido anulado o suspendido. Dice la
norma citada que, en este caso, la orden de suspensión se debe comunicar y cumplir de
inmediato, aun cuando se interponga la apelación. Opera en este evento de manera
inmediata la medida de suspensión provisional.
El mismo resultado que se reseñó habrá de darse cuando se ha decretado la
suspensión provisional de un decreto municipal, por ejemplo; pero el proceso aún se
encuentra en trámite y la Alcaldía reproduce el acto que estaba suspendido. Ante esta
situación no es necesario que el actor presente otra demanda. Basta que haga una
petición y allegue copia del nuevo acto para que se suspenda el decreto reproducido. La
solicitud debe ser resuelta de inmediato. Frente a esta decisión se pueden ejercer los
mismos recursos que son procedentes contra el auto que decide sobre la petición inicial
de suspensión provisional ordinaria. Pero si se accede a la suspensión provisional, la
medida opera de inmediato. Podría decirse que en este caso la apelación se concede en
el efecto devolutivo.