Hervé Guillorel

Représentation politique du territoire et de l'urbain : de la théorie

à la pratique
In: Espace, populations, sociétés, 2003-3. Populations, élections, territoires. pp. 415-425.

Abstract
Political Representation of Territory and Town: From Theory to Practice.

Territory has always been a basic channel for political, and more particularly, electoral representation : place for the expression of
interests but, in the same time, place for discrimination. The development of formal democracy based on the principle One man =
One vote has always had difficulties (practical as well as theoretical) to cope with the place of territory within representation's
mechanisms. Starting with the Kleisthenes' reform, we shall recall how different theories of representation have consider territory,
and then we shall illustrate our research with one more concrete example : the representations of the urban.

Résumé
Le territoire a toujours constitué un vecteur fondamental de la représentation politique et électorale : lieu d'expression des
intérêts mais aussi lieu de discrimination. Le développement de la démocratie formelle basée sur l'axiome 1 homme = 1 voix n'a
pas résolu la question de la place du territoire dans les mécanismes de la représentation. En partant du modèle clisthénien, nous
rappellerons quelle peut être la place du territoire dans les théories de la représentation, pour ensuite illustrer cette
problématique à partir d'un exemple concret : les représentations de l'urbain.

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Guillorel Hervé. Représentation politique du territoire et de l'urbain : de la théorie à la pratique. In: Espace, populations,
sociétés, 2003-3. Populations, élections, territoires. pp. 415-425.

doi : 10.3406/espos.2003.2094

http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/espos_0755-7809_2003_num_21_3_2094
Hervé GUILLOREL Laboratoire d'Analyse des systèmes politiques (LASP)
Bureau F 515
Université de Paris 10 - Nanterre
200, avenue de la République
92001 Nanterre Cedex
herveg@ u-paris 1 0.fr

Représentation politique

du territoire et de l'urbain

de la théorie à la pratique

INTRODUCTION

Le territoire a toujours constitué un vecteur de l'urbain. En effet, le découpage territorial

fondamental de la représentation politique et
électorale : lieu d'expression des intérêts
mais aussi lieu de discrimination. Le déve
loppement de la démocratie formelle basée
sur l'axiome 1 homme = 1 voix n'a pas réso
lu la question de la place du territoire dans
les mécanismes de la représentation. En par
tant du modèle clisthénien, nous rappelle
rons quelle peut être la place du territoire
dans les théories de la représentation, pour
ensuite illustrer cette problématique à partir
d'un exemple concret : les représentations
opéré par Clisthene individualise un secteur
territorial appelé astu, à savoir la ville en
tant qu'elle est opposée à la campagne. Bien
sûr, on peut s'interroger sur le contenu
societal exact de Y astu et sur les comparai
sons possibles dans le temps et dans l'espa
ce avec d'autres entités qui seraient à mettre
sous la catégorie « urbain ». Mais il n'en
demeure pas moins que, dès l'origine1,
quelque chose qui serait de l'urbain, est
« reconnu » et « représentable », dans une
logique territoriale.

LE MODÈLE CLISTÉNIEN

Le précédent historique le plus ancien et le Ce qu'on a appelé la " révolution " clisthé-
plus éclairant est sans conteste le découpage nienne2 comprenait notamment une réorga
de l'Attique par Clisthene l'Athénien, à la nisation fondamentale de l'espace civique.
fin du 6ème siècle avant J.-C.

1 Nous ne situons pas l'origine à l'époque de Clisthene.
Il se trouve simplement que la réforme de Clisthene a
été attestée par Aristote et Hérodote et que ces témoi
gnages sont parmi les plus anciens à soulever les ques
tions qui font l'objet de cet article.
2 Nous n'abordons pas ici les discussions toujours vives
sur la nature des réformes de Clisthene. Révolution ou
réforme(s) ? Rupture et/ou continuité ? Contextes et
idéologies des « relectures » de ces réformes, etc. En
effet, la réalité des réformes ou les interprétations de
cette réalité impliquent les mêmes questionnements
quant au statut du territoire.
 416
Cartel . Le découpage de l'Attique par Clisthène l'Athénien.

parJ. Désiré,
d'après maquette
de H. Gullbrel
6t docunwit
de P. Lévêque
etP.Vklal-Naquet

Cette carte est une version remaniée d'un document présenté par Pierre Lévêque et Pierre
Vidal-Naquet dans leur ouvrage sur Clisthène l'Athénien (Lévêque et Vidal-Naquet, 1964 : 15).
Elle permet d'identifier et de localiser :
- les trois régions, délimitées par des pointillés épais :
A = Astu, c'est-à-dire " la ville et ses environs ",
P = Paralie, c'est-à-dire " le bord de mer " ou " la côte ",
M = Mésogée, c'est-à-dire " l'intérieur des terres ",
- les trente trittyes, délimitées par des petits pointillés,
- les dix tribus.
Nous n'avons pas indiqué les noms des 10 tribus et des 30 trittyes, car ce qui est important
c'est la logique du découpage.

La carte se lit de la façon suivante :

il y a trois trittyes possédant le même numéro ; chacune d'elle appartient aux trois régions (A, P et M)
et leur agrégation équivaut à une tribu dotée du même numéro.
Nous prendrons un seul exemple :
La tribu nommée Hippothontis a été affectée traditionnellement du numéro 8 : elle est
composée de trois trittyes :
- une trittye localisée dans la région de la ville et de ses environs, Pirée, n°8 de la région A,
- une trittye localisée dans la Paralie, Eleusis n°8 de la région P,
- une trittye localisée dans la Mésogée, Décélie n° 8 de la région M.
Cet exemple illustre également les phénomènes de discontinuité spatiale.

Les 140 dèmes qui constituent le maillage initial et qui ont servi à créer des trittyes
homogènes ne sont pas localisés. Pour une analyse plus détaillée et plus récente et pour une carte
précise, voir Traill, 1986. Des débats subsistent quant aux dénominations et localisations des dèmes et
des trittyes. Les trois dèmes cartographies sont des enclaves : c'est ainsi, pour ne prendre qu'un seul
exemple, que le dème (a), dénommé Probalinthos, enclavé entre les trittyes du bord de mer n° 2 et n° 9,
est " annexé " à la trittye de la ville, n°3, Cydathénaion, composant la tribu n°3, dénommée Pandionis.
 417

Dans la mesure où le principe territorial l'em intérêts de tous, somme correspondant à

porte de façon décisive sur le principe genti- l'époque à l'addition des intérêts de la ville,
lice (liens personnels), et que, comme le de la côte et de l'intérieur (qu'il serait tentant
disent Lévêque et Vidal-Naquet, "les réalités d'assimiler aux intérêts "urbains", "mari
nouvelles peuvent désormais s'inscrire sur times" et "ruraux/agricoles").
une carte" (Lévêque et Vidal-Naquet, 1983, Si ces intérêts sont localisables dans l'espace,
p. 13), on assiste à la naissance du "territoire" il n'en reste pas moins que la réforme clisth
comme projection spatiale d'un nouvel ordre énienne se refuse à constituer des tribus qui
social. En effet, la révolution clisthénienne va seraient composées de trois trittyes contiguës,
beaucoup plus loin dans sa façon de découper dans le but de prévenir la création de "partis"
l'espace que les exemples historiques anté régionalistes.
rieurs (en Grèce ou ailleurs). Les dèmes3 Chaque tribu "représente" une alliance de
constituant les unités de base (communautés trois intérêts territorialisables, mais ne "repré
rurales ou quartiers d'Athènes) sont regrou sente" pas une région particulière ; au mieux,
pés en trois secteurs homogènes, le secteur de elle représente l'ensemble de l'Attique.
la "ville" (astu), le secteur de la « côte » Ce découpage joue sur les deux registres les
(Paralie) et le secteur de « l'intérieur » plus importants de la représentation : le
(Mésogée). Chaque secteur est divisé en 10 registre fonctionnel et le registre territorial
trittyes. Enfin, il existe désormais 10 tribus (sur les rapports entre espace et théories de la
composées chacune de trois trittyes apparte représentation, voir Guillorel et Lévy, 1988a
nant aux 3 secteurs mentionnés (carte 1). et 1988b). La "ville", dans sa globalité y est
Cette réorganisation territoriale avait pour but: définie comme source d'intérêt propre, et est
• de briser les anciens liens personnels (non- considérée comme l'élément structurant de
territoriaux), l'Attique. Mais, d'un autre côté, la vision
• de définir a priori des zones " homogènes " "utopique'Vsolidariste" de ce découpage,
dont les intérêts propres devaient être implique une division de la "ville" en 10
représentés (en l'occurrence trois « inté zones de manière à pouvoir reconstituer les
rêts » : ville, mer, campagne) tribus tri-fonctionnelles.
• et de constituer de nouvelles régions com Il y a donc à la fois isolement de la ville et
posées à parité égale de morceaux de terri découpage dans la ville.
toire choisis dans chacune des trois zones Il semble bien, cependant, que le découpage
fonctionnellement homogènes. interne au secteur de la ville n'ait pas été
Les 3 secteurs homogènes sont terri- opéré avec l'idée qu'il y aurait des intérêts
torialement d'un seul tenant (à une exception distincts internes à la ville. On peut penser
près) ; il n'en est pas de même pour les tri que la "ville", dans l'Attique de cette époque,
ttyes qui comprennent des enclaves répondant n'est pas encore suffisamment diversifiée et
à un souci de circonscrire le pouvoir de cer hétérogène pour générer des intérêts spéci
tains grands lignages, en créant des ruptures à fiques intra-urbains, et aussi, que l'opposition
l'intérieur de leur zones d'influence. Le cas le ville/campagne l'emporte sur des clivages
plus intéressant est bien évidemment celui internes à la ville.
des tribus qui sont systématiquement compos Toutes ces suppositions demanderaient à être
ées de 3 zones "fonctionnelles" non conti- détaillées : la « révolution » clisthénienne
guës (sauf à de très rares exceptions). reste fondamentale dans sa logique et ses
On a là une véritable opération de "marqueter applications globales ; il n'en reste pas moins
ie" politique : le montage de Clisthène qu'il serait dangereux de faire un parallèle
l'Athénien visait à favoriser l'intégration de trop poussé entre la ville4, la côte et l'inté
tous dans un espace civique centré sur la rieur de l'Attique à la fin du 6ème siècle avant
ville. Il s'agit d'une certaine vision "uto- J.-C, et leurs homologues possibles ultérieu
pique" de la Cité. L'idée était que chaque rement, de la même façon qu'il faut être pru
tribu (base de la représentation politique) dent en estimant que ces trois "secteurs" ren
devait constituer le reflet (microcosme) le voient à des intérêts "urbains", "maritimes"
plus exact possible, de la somme globale des et "ruraux/agricoles" perçus en tant que tels.

3 Au nombre de 139 ou de 140 d'après les derniers tr 4 Sur les diverses acceptions du mot astu et ses rapports
avaux. avec le terme polis, voir Lonis, 1983.

LE TERRITOIRE DANS LES THEORIES DE LA REPRESENTATION
Une fois admise la "nécessité" d'une repré
sentation comme médiation entre l'individu
et le pouvoir central, "justifiée" par un critè
re géographique (l'étendue du territoire), on
ne trouve pas de correspondance automat
ique entre représentation et élection. D'une
part, la pratique des élections est antérieure
aux théories de la représentation ; d'autre
part, la représentation n'implique pas néces
sairement des mécanismes de type électif :
le roi de France a été conçu comme repré
sentant de la Nation, la constitution fran
quiste affirme le caractère représentatif du
caudillo. La représentation peut être pluriell
e, fonctionner à différents niveaux ; elle
peut être politique ou non politique, être
véhiculée par plusieurs organes (dualité
Législatif/Exécutif, bi- ou multicaméralisme
législatif, etc.) élus ou non. Enfin elle peut
concerner plusieurs niveaux spatiaux diffé
rents avec à chaque fois des modalités dis
tinctes.
Pour introduire un nouveau concept, ne
peut-on penser que l'"intérêt général" est
d'autant mieux représenté que l'on s'élève
dans la hiérarchie spatiale, dès lors que l'in
térêt général serait l'intérêt du niveau spatial
le plus élevé : la Nation, l'État souverain?
On peut simplifier les théories selon qu'elles
sont globalement pour ou contre le territoi
re.
Contre le territoire
La position la plus radicale est celle de John
Smart Mill, philosophe et théoricien libéral,
défenseur, dans son livre sur la représentat
ion, de l'axiome "one man, one voté".
Selon Mill, il ne doit y avoir aucun interméd
iaire,aucune médiation, de quelque nature
que ce soit, entre Y homo elector -alls « nu »
et l'organe souverain. C'est pour cela qu'il
va défendre le mécanisme électoral proposé
par Thomas Hare (Single Transferable Vote,
STV, appliqué à un collège unique) en affi
rmant : "Pour ma part, je rangerais ce plan
parmi les plus grands progrès qu'on ait faits
jusqu'à présent dans la théorie et dans la
pratique du gouvernement". Puis il réfute les
arguments opposés au système de Hare, son
caractère impraticable à l'échelle de la
Grande-Bretagne et la perte du lien néces
saireentre l'élu et l'électeur, bref le
418
re "local" de la représentation. Aux yeux de
Stuart Mill, le système de Hare, qui se veut
une représentation proportionnelle ou mieux
: "personnelle" (nom choisi à l'origine), est
le mode de scrutin idéal pour respecter l'i
ndividu dans son désir de voir "représenter"
tel ou tel critère. Ce n'est pas toujours le cas
des représentations proportionnelles actue
llement en vigueur.
Dans une perspective différente de celle de
Stuart Mill, Alfred Fouillée a également
développé l'idée selon laquelle le territoire
constitue un obstacle à la représentation des
intérêts individuels, notamment quand il
conditionne la translation des voix en sièges
(Fouillée, 1910). Cette affirmation doit être
resituée dans le cadre de la théorie politique
de Fouillée, pour qui la nation est à la fois un
contrat social et un organisme social. "Pour
que le Parlement représente la nation, il faut
donc qu'il en exprime les deux aspects
essentiels. Selon nous, c'est l'objet des deux
Chambres. Celle des députés répond au
contrat social, au consentement des volontés
libres et égales"; le Sénat est donc la "repré
sentation de l'organisme social".
Si le Sénat, selon Fouillée, doit représenter
les grands organes sociaux, qu'entend-il
exactement par cette expression? Ne va-t-on
pas voir réapparaître la représentation du
territoire en tant que tel, par le biais des col
lectivités territoriales infra-étatiques, à l'ins
tarde nombreuses chambres des systèmes
bicaméraux ? Non, répond franchement
Fouillée, qui valorise les regroupements
économiques et sociaux, bref « corporat
istes » sans base localisée.
Ces textes de Stuart Mill et de Fouillée sou
lèvent de nombreux problèmes, centraux
pour notre problématique. Pour eux, il ne
doit y avoir aucun intermédiaire formel
entre l'individu et la nation ou l'État : la
forme de "représentation proportionnelle"
que défend Stuart Mill est celle proposée par
Hare dans son fameux traité sur l'élection
des représentants, publiée en 1859. Or Hare
était également un conservateur adepte de la
théorie du libre-échange et, de ce fait, sou
cieux de supprimer tous les obstacles au
libre-arbitre de l'individu, que ces obstacles
soient de nature professionnelle, territoriale
ou partisane. Il en est du vote comme des

droits de douane ou de la langue : il faut
favoriser au maximum sa libre circulation, il
faut unifier le marché intérieur, le rendre
transparent, jusqu'aux limites de l'État;
c'est l'idéologie libérale à l'état pur. Cette
théorie de la représentation "assumed a per
fect market in political relevant knowledge,
a perfect market among the choosers, namel
y the electorate... Just as Ricardo's model of
economics is that of a glorified Stock
Exchange..., so this Radical view is a
Ricardian model of representation - which
accounts for its enthusiastic adoption by
Jeremy Bent ham and James Mill" (Finer,
1985).
La position de Fouillée répond à une problé
matique différente : s'il choisit la représen
tation proportionnelle, c'est pour sa meilleu
re prise en compte de l'intérêt général. Mais
il s'agit aussi d'une conception organiciste
de la société, ce qui l'amène à proposer un
Sénat de type corporatiste, pour contreba
lancer le poids du nombre; or les constitu-
tionnalistes français classiques reconnais
sent tous qu'il y a incompatibilité entre ce
genre de représentation et l'intérêt général.
Car pour nombre d'entre eux, c'est just
ement la médiation du territoire qui permet,
en partie et selon des modalités diverses, de
dégager l'intérêt général.
Pour le territoire
Parmi les penseurs qui reconnaissent au ter
ritoire une fonction utile à la représentation,
on peut retenir quatre conceptions, qui se
chevauchent en partie.
La théorie de la "fiction juridique" de la sou
veraineté nationale incarnée notamment par
Sieyès constitue la pierre angulaire de la
théorie exprimée par la quasi-totalité des
constitutions françaises. Les députés repré
sentent la Nation, c'est-à-dire non pas la
"collection" des citoyens considérés "ut sin-
guli", mais le corps indivisible qu'ils for
ment. Le droit de se faire représenter n'ap
partient aux citoyens qu'en raison des quali
tés qui leur sont communes ; celles qui les
différencient sont au-delà du caractère de
citoyen : elles doivent donc être éliminées
de la scène politique. Pour mieux isoler l'i
ndividu national, il faut supprimer tout inte
rmédiaire. Il s'ensuit, pour certains constitu-
tionnalistes français, que la base de la repré
sentation doit être purement géographique,
419
car c'est le seul moyen de réunir des col
lèges électoraux formés des seuls citoyens,
et donc non susceptibles de représenter des
intérêts particuliers. Maurice Du verger
oppose ainsi le "suffrage géographique" au
suffrage corporatif (Duverger, 1948). Cela
n'autorise pas pour autant les députés à
"représenter" le département ou la circons
cription qui les a élus. Cette interdiction,
qui rejoint celle du mandat impératif, se
retrouve dans presque toutes les constitu
tions françaises ou étrangères, même si, en
pratique, on n'en tient pas compte (Alsace-
Lorraine en 1870, Algérie aux débuts de la
Cinquième République, députés "assistantes
sociales", etc.).
La théorie d' Edmund Burke constitue une
approche plus réaliste de la représentation
politique : elle permet de rendre compte des
grands traits de l'évolution du régime repré
sentatif en Angleterre. Burke part de l'idée
qu'il existe des "intérêts", limités en
nombre, fixes et clairement définis (Ganzin,
1972). Ces intérêts sont pour lui essentiell
ement économiques, sont "associés" à des
localités et sont supérieurs aux intérêts des
individus : ainsi les intérêts agricoles se
situent-ils au-delà des intérêts individuels
des agriculteurs. Pour Burke, puisque Bristol
"possède" une certaine "homogénéité" au
regard de certains intérêts (ici, ceux du comm
erce), on peut considérer que le représent
ant de cette ville (ce qu'il était lui-même à
la fin du 18ème siècle) représente l'intérêt du
commerce pour l'ensemble de la nation.
Burke distingue la représentation "réelle",
qu'il estime imparfaite et peu souhaitable, de
la représentation "virtuelle", quelque peu
organisée d'en haut. C'est ce même Burke
qui, dans sa fameuse adresse aux électeurs
de Bristol, en 1774, opposera le "bien génér
al"aux "préjugés locaux". La conception de
la représentation politique que propose
Burke, conception considérée comme l'une
des pierres angulaires du régime représentat
if, soulève plus de problèmes qu'elle n'en
résout : nature des intérêts, nature de l'asso
ciation entre ces intérêts et les "localités",
etc. En ce qui concerne ce dernier problème,
plusieurs "solutions" ont été proposées pour
faire en sorte que les intérêts soient effect
ivement "représentés". La première consiste
à constater tout simplement l'existence
d'une "variété naturelle des circonscriptions
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électorales", vision libérale d'une complé nale et du régime représentatif dans la mesur
mentarité spatiale des intérêts aboutissant à e où, pour lui, la base géographique de la
l'intérêt général. Cette variété "fait qu'une représentation n'est pas seulement un pis-
minorité importante dans le pays tout entier aller, un moindre mal ou un artefact ; elle ne
est inévitablement majorité dans un certain produit pas non plus l'intérêt général par
nombre de circonscriptions électorales". agrégation de circonscriptions. C'est en sens
Ainsi le représentant de cette minorité, élu inverse, la meilleure façon de localiser l'in
grâce aux effets du découpage, peut-il repré térêt général. "Les intérêts généraux étant
senter l'ensemble de cette minorité au territoriaux, le corps électoral doit être
niveau national. Mais peut-on affirmer, par essentiellement une population d'habitants
exemple, qu'un élu communiste de Seine- d'une circonscription électorale" (Hauriou,
Saint-Denis "représente" réellement les 1923). Et, après avoir rappelé l'importance
électeurs communistes du Finistère ou de la du territoire dans la constitution et le fonc
Lozère qui, faute d'un découpage "ad hoc" tionnement de l'État, il poursuit : "L'intérêt
ou en raison de leur faible concentration spa général, dans le régime de l'État, c'est tout
tiale n'ont pas pu élire un député communist intérêt commun engendré par les rapports de
e ? Une réponse affirmative dépend de nom voisinage entre habitants d'une même unité
breux facteurs, dont celui des caractéris territoriale. C'est une notion éminemment
tiques des idéologies partisanes, et pose le spatiale". On notera au passage la modernit
problème de la signification du territoire. é du mot spatial. Reste à savoir, ce que M.
L'autre solution est de type volontariste et Hauriou ne précise pas, si cette "production"
consiste à découper des espaces électoraux d'intérêt général s'effectue à n'importe
homogènes au regard de certains critères quelle échelle.
(ville/campagne, minorités ethniques, forces De nombreux auteurs estiment, en effet, que
politiques,...) - ce qui suppose la possibilité l'intérêt général ne peut être détecté qu'à
effective de territorialiser des intérêts : est-il partir d'un certain niveau de la hiérarchie
possible, par exemple, de découper un espa territoriale. On retrouve le débat classique,
ce qui permettrait de représenter les intérêts en France, entre les défenseurs du départe
de la communauté homosexuelle ? Que se ment et ceux de l'arrondissement.
passe-t-il lorsque deux "minorités" sont très Pour illustrer les questions abordées ci-des
imbriquées territorialement ? sus nous avons choisi l'exemple des repré
La position de Maurice Hauriou va au-delà sentations politiques et électorales de la
des thèses classiques de souveraineté ville, ou de l'urbain .

LES REPRÉSENTATIONS DE L'URBAIN

Nous avons vu dans un premier temps que la La ville isolée

réforme territoriale de Clisthène l'Athénien
isolait un bloc territorial appelé « astu », que
l'on traduira par ville ou urbain. Nous venons
dans un second temps, de voir que les théo
ries et les pratiques de la représentation poli
tique et électorale prenaient en compte le ter
ritoire. On peut alors d'interroger sur les dif
férentes manières de prendre en compte l'ur
bain (où les intérêts urbains) à travers le pri
sme « obligé » du territoire. Nous avons émis
l'hypothèse qu'on trouvait dans le précédent
clisthénien à la fois isolement de la ville et
découpage dans la ville. Cette opposition se
retrouve dans toute l'histoire du développe
ment urbain en Europe depuis le Moyen Age.
Analysant le mouvement urbain médiéval,
Yves Barel montre une novation capitale
qui réside dans "...la translation de certaines
règles seigneuriales et féodales à un domai
ne nouveau. Mais ce pouvoir issu d'un
domaine nouveau ne peut naître, s'exercer et
se conserver (se produire et se reproduire)
que si l'objet urbain n'est pas fractionné,
autrement dit si le pouvoir s'y exerce collec
tivement" (Barel, 1977). Le dispositif mis en
place comprend notamment les organisa
tions verticales (corporations), les « partis
politiques », la pratique des élections et l'ac
quisition de techniques de manipulation de
ces élections, etc.

Cette situation maximise la dichotomie
urbain/rural : les villes et les bourgs vont être
représentés en tant que tels, dans les diffé
rentes instances représentatives qui vont se
développer jusqu'à l'avènement d'un suffra
ge basé non plus sur une base officiellement
corporatiste mais sur une base territoriale, et
en application progressive du critère démo
graphique ("1 homme = 1 voix").
La forte homogénéité interne de la ville
médiévale, en tant qu'elle s'oppose à l'exté
rieur, ne doit quand même pas cacher l'appa
ritionprogressive de nouveaux types de cl
ivages à l'intérieur de la ville, clivages locali
sables dans des espaces intra-urbains bien
circonscrits, au fur et à mesure des processus
de différenciation sociale, économique et
politique. Simplement, pendant une période
assez longue, la représentation politique et
électorale des villes niera cette diversité
croissante, du moins tant que ne sera pas net
tement confirmée la prééminence de l'axi
ome un homme = une voix (critère démograp
hique). Nous verrons également que le res
pect de ce critère n'impliquait pas obligato
irementun découpage électoral intra-urbain,
mais pouvait être pris en compte en appli
quant aux villes un mode de scrutin différent
de la campagne (scrutin de liste et/ou repré
sentation proportionnelle).
Dans un premier temps, la négation de
l'émergence d'une forte différenciation
interne de l'espace urbain, porteuse de cl
ivages menaçant la conception d'intérêts
homogènes de la ville, a consisté à refuser
d'élargir les "limites" légales de la ville, pour
ne pas englober de nouveaux espaces
sociaux ; cette amorce d'une distinction
centre-ville - banlieue est ancienne : Yves
Barel cite l'exemple de la ville d'Ypres où le
patriciat urbain attendra la fin du 14ème siècle
pour accepter de reculer les murailles afin
d'inclure les faubourgs "ouvriers" qui ont
essaimé aux pieds de la vieille enceinte.
Jusqu'en 1789, pour prendre le cas de la
France, les villes sont représentées (à égalité)
dans le cadre du Tiers-Etat.
Ainsi, en 1467, les 64 principales villes de
France envoient chacune 3 représentants. Il
en est de même pour les États provinciaux ;
le plus souvent chaque ville pouvant être
représentée, n'avait qu'une voix, quelle que
soit sa population, et même si le nombre de
délégués pour chaque ville était très variable.
421
Il faut noter également un effet logique du
système de représentation corporatiste, le
non-respect de la continuité territoriale ;
ainsi, prendre le cas de la Bretagne, le pays
de Rhuis (actuelle presqu'île de Rhuys) est
assimilé à une ville, mais il s'agit en fait d'un
territoire essentiellement rural, dont la repré
sentation est attribuée à trois îlots urbains
non contigus considérés comme constituant
une "ville" unique (avec 1 seule voix).
Ce système de représentation est commun à
presque toute l'Europe.
Le passage à un suffrage de plus en plus uni
versel, à base territoriale, se fera de façon
plus ou moins progressive suivant les pays.
Compte tenu de l'ancien système qui pénalis
ait fortement la croissance démographique
des villes, l'application du nouveau système
de représentation au milieu urbain impliquait
soit un découpage intra-urbain, soit l'adop
tion pour l'ensemble du territoire d'un mode
de scrutin "évitant" l'éclatement des villes
(comme par exemple un scrutin de liste
départemental : France 1789 ou 1986), soit
l'adoption d'un mode de scrutin spécifique
aux villes, soit enfin, une politique délibérée
de sous-estimation ou de surestimation des
villes par rapport aux campagnes. Les choix
historiques de ces diverses possibilités ont
été en partie déterminés par l'acuité du cliva
ge rural/urbain.
+ politique délibérée de sous-estimation
ou de sur-estimation des villes dans leur
spécificité globale
Le cas de la Norvège est le plus révélateur :
la constitution du 4 novembre 1814 avait,
dans son article 59, appelé le "paragraphe
paysan" (bondeparagraferi), "gelé" le rap
port de forces entre le nombre de représent
ants des zones rurales et celui des zones
urbaines, dans un rapport de 2 à 1 . Le texte
de cet article était le suivant : "Le nombre
des représentants au Storthing pour les villes
sera toujours (souligné par nous) dans la pro
portion d'un à deux du nombre des représent
ants au Storthing pour les circonscriptions
rurales" (Dareste et Dareste, 1910, tome 2, p.
132). En 1878, les zones rurales élisaient 76
députés, contre 38 pour les villes ; en 1905,
ces nombres passent respectivement à 82 et à
41, etc.
Les articles 57 et 58 de la constitution don
naient la liste nominative des villes pouvant
 422

élire des députés, puis indiquaient, pour sieurs cas selon que l'on privilégie l'opposi
chaque province de Norvège, le nombre de tion rural/urbain ou que l'on commence à
districts ruraux qui les composaient. mettre en cause l'homogénéité de l'espace
Certaines villes importantes avaient droit à urbain.
plus d'un député (prise en compte du critère Voici l'exemple de l'Allemagne de la fin du
démographique) (par exemple, 4 députés 19ème siècle et du début du 20ème siècle, véri
pour Bergen, et 5 pour Kristiania5) ; mais, table laboratoire des diverses tentatives
dans certains cas, plusieurs villes disconti effectuées par les souverains des nombreux
nues spatialement pouvaient constituer un États allemands pour ralentir au maximum le
district électoral urbain élisant un unique passage à un suffrage universel généralisé.
député : 2 villes (ex : Aalesund et Molde), 3 Le cas du Wurtemberg est très révélateur :
villes, voire 4 villes ; ainsi, Lillehammer, l'article 133 de sa constitution était le sui
Hamar, Gjôvik et Kongsvinger, élisaient 1 vant ( en 1910 ) : "La seconde Chambre
député ensemble, dans une province dont la (Chambre des députés) se compose :
zone rurale en envoyait 5). 1 . d'un député par chaque district de baillia
Cette spécificité norvégienne est liée à ge (Oberamtsbezirk) (au nombre de 63) ;
l'acuité du clivage rural/urbain dans ce 2. de six députés pour la ville de Stuttgart et
pays ; le "bondeparagrafen" devait assurer d'un député élu par chacune des villes de
les circonscriptions rurales contre une sous- Tubingue, Louisbourg, Elwangen, Ulm,
représentation trop accentuée. Heilbronn et Reutlingen ;
L'exemple norvégien montre clairement 3. de dix-sept députés des deux cercles élec
l'impossibilité croissante à vouloir concilier toraux du pays {Lande swahlkreise), dont
le critère démographique (1 homme = 1 le premier, comprenant le cercle du
voix) et l'idée de "geler" le clivage Neckar et le cercle de Jagst, nomme neuf
rural/urbain. députés, et le second, comprenant le
La "paragraphe paysan" fut aboli en 1952. cercle de la Forêt-Noire et le cercle du
L'exemple norvégien témoigne de la volont Danube, nomme huit députés."
é de figer juridiquement le clivage Ensuite, dans un deuxième temps, l'article
rural/urbain au détriment de la seconde com 144 indique que les représentants de la
posante de ce clivage. Situation qui ne pou seconde Chambre sont élus au scrutin major
vait être que temporaire : en effet la montée itaire à deux tours, sauf les 6 députés de
en puissance des revendications démocrat Stuttgart et les 17 députés des deux cercles
iques basées sur l'axiome un homme = une du pays qui sont élus d'après le principe des
voix délégitimait cette stratégie, sur le plan listes et le système proportionnel (système
des principes et de la réalité du boom démo d'Hondt avec apparentement).
graphique urbain. Nous avons ici un montage qui à la fois
Dès lors, les volontés politiques de sous- "isole" les villes, et qui, en même temps dis
représentation globale de l'urbain vont être tingue la ville de Stuttgart des autres villes,
camouflées à l'aide d'autres arguments : par en jouant sur le mode de scrutin.
exemple la règle qui veut, qu'en France, un L'intérêt des exemples norvégien et all
département soit représenté par au moins emand du 19eme siècle vient du fait que les
deux députés ou bien le système électoral du logiques politiques sont explicites et qu'on
Sénat, qui pensé comme « grand conseil des n'hésite pas à « nommer » les villes.
communes de France » accorde une place Le régime récent et actuel des élections
« hypertrophiée » au secteur rural, compte municipales en France respecte aussi les
tenu des effets cumulés du mode de scrutin limites juridiques de la ville, mais avec cer
et du morcellement communal de la France. taines modifications de la loi électorale en
fonction de leur taille démographique
+ modes de scrutin spécifiques à la ville (modes de scrutin différents, candidatures
Cette deuxième solution suppose évidem individuelles, panachages, etc. selon les
ment une certaine reconnaissance électorale seuils). Il s'agit bien là d'une « adaptation »
de jure de la ville ; on peut distinguer du régime électoral en fonction d'un clivage
5 Ancien nom de l'actuelle capitale de la Norvège, Oslo.

de type rural/urbain. Il ne faut pas oublier
non plus les cas de découpages internes à la
ville avec par exemple la loi PLM (Paris-
Lyon-Marseille), la ville découpée étant une
seconde option.
Il faut dépasser ici le cadre de la reconnais
sance de jure de la ville pour soulever la
question plus large de savoir dans quelle
mesure il est possible et/ou souhaitable que
l'urbain soit « représenté » de manière spé
cifique, l'idée étant en quelque sorte d'adapt
er un mode de scrutin à un type de socialite
spécifique à l'urbain. Le plus difficile est de
savoir comment dépasser le cadre juridique
de la commune
II y a plusieurs stratégies possibles : une
extension du cadre légal de la commune par
agrégation territoriale pouvant prendre plu
sieurs formes : fusion de communes, villes
nouvelles, syndicats de commune, etc. On
retrouve ici tout les débats actuels sur l'in-
tercommunalité et les nouveaux méca
nismes de représentation politique et électo
ralecorrespondants.
L'autre solution, plus ancienne, a consisté à
se servir, dans un cadre spatial plus large, du
critère démographique comme pouvant
rendre compte de l'importance du facteur
urbain : en France, aujourd'hui, les élections
sénatoriales prévoient des modes de scrutin
différents en fonction de la taille démogra
phiquedes départements et, régulièrement,
certains hommes politiques proposent
d'étendre cette solution aux élections des
députés. Au-delà de la question de savoir
quelle est, derrière l'argument démogra
phiqueavancé, la nature exacte des sociali
tes qui mériteraient des représentations spé
cifiques (l'urbain ?), cette solution pourrait
être critiquée car elle porterait atteinte au
« principe » selon lequel il faudrait avoir une
homogénéité des modes de scrutin pour
l'ensemble de la France, du moins pour un
type d'élections donné. On pourrait rétor
quer que les élections municipales et sénato
rialesne sont pas homogènes. Sauf que, jus
tement, l'exigence de l'homogénéité devient
impérieuse quand il s'agit de la Chambre
Basse, celle qui devrait le mieux respecter
l'axiome 1 homme = 1 voix.
La ville « découpée »
Dans la mesure où, d'une façon générale, le
développement démographique s'est fait au
423
profit des zones urbaines, et où, dans le
même temps ou presque, se généralisait
l'application de l'axiome 1 homme = 1 voix,
ces solutions devenaient de plus en plus dif
ficiles à appliquer, pour peu que l'on veuille
à la fois utiliser un mode de scrutin majorit
aireuninominal, et ce, pour l'ensemble
d'un territoire donné : nous venons d'évo
querl'idée que d'avoir sur un même territoi
re, des modes de scrutin différents appli
cables à un même type d'élections, est sou
vent perçu comme anti-démocratique.
Historiquement, cela a souvent été vérifié ;
cependant, en théorie, cette hétérogénéité
peut être acceptable et justifiée.
Les exemples de villes « découpées » abon
dent et font les délices des amateurs de char-
cutage politique et électoral (« gerrymander
ing »). On les trouve essentiellement dans
les pays où fonctionnent les systèmes unino
minaux (quel que soit le nombre de tours),
qui supposent un découpage fin du territoire
(un élu = une circonscription).
Il faut distinguer plusieurs cas : le premier
cas est celui du découpage de la ville en
autant de parties qui sont ensuite « noyées »
dans une environnement rural contigu.
Le second cas est celui d'un découpage
interne en circonscriptions qui restent total
ement incluses dans la ville mais qui peuvent
être tout autant révélateurs de pratiques de
« gerrymandering ». En effet l'existence
d'un clivage rural/urbain ne doit pas faire
oublier que la ville est devenue un territoire
de plus en plus hétérogène, et où de nomb
reux « intérêts » peuvent être représentés,
d'autant plus facilement que ceux-ci peu
vent être territorialisables.
Nous prendrons un exemple tiré de la pra
tique et de la jurisprudence des États-Unis
d'Amérique en matière de découpage élec
toral. Il s'agit de l'arrêt United Jewish
Organizations of Williamsburg v. Carey
(Cour Suprême, 1977). Dans le but de
renoncer à "noyer" la communauté noire au
sein de quatre circonscriptions, les promot
eursd'un gerrymandering « affirmatif »
proposaient un redécoupage tel que cette
communauté, étant plus concentrée dans une
circonscription pouvait élire « son représent
ant ». Mais ce nouveau redécoupage dimi
nuait fortement pour ne pas dire annihilait
les chances que la communauté juive hassi-
dique de Brooklyn avait de réélire son

propre représentant. La Cour Suprême n'a
pas retenu les arguments de cette dernière
communauté. Au-delà des arguments oppos
és,nous avons là un cas intéressant qui
montre que la question de la représentation
des « intérêts » est tout aussi pertinente en
milieu urbain, dans la mesure où ceux-ci
sont territorialisables (notion de concentrat
ion spatiale). Or on peut penser que la
concentration de l'habitat en milieu urbain
favorise plus la « verticalité » des intérêts
(en tant qu'elle s'oppose à une « horizontal
ité » peut-être plus spécifique du rural) et
donc se prête moins à une délimitation de
type euclidien. C'est là où on peut estimer
justement qu'un mode de scrutin propor
tionnel permettrait d'échapper à la logique
euclidienne et de faire en sorte que les indi
vidus puissent voir leurs intérêts conver
gentset divergents mieux pris en compte,
sauf à constater qu'un faible nombre d'indi
vidus fortement concentrés spatialement
gagnerait à bénéficier d'un découpage ad
hoc. C'est ainsi par exemple qu'aujourd'hui,
face au recul de ses scores, le Parti
Communiste Français, dans les Hauts-de-
CONCLUSION
Le territoire a été dès le départ le vecteur
privilégié de la représentation politique et en
même temps un instrument de discrimina
tion dont l'efficacité est liée aux faits que les
intérêts « à représenter » sont plus ou moins
territorialisables. Dans ce dernier cas, le ter
ritoire peut permettre de localiser de tels
intérêts et cette fonction du territoire peut
être valorisée en tant que telle. À l'opposé,
le territoire peut être pensé comme permett
ant de « noyer » ces intérêts par un décou
pagead hoc. Cependant, cette dernière stra
tégie, qui semblerait avoir comme finalité
ultime de « dégager » l'intérêt général, a
souvent permis au contraire de privilégier
des intérêts particuliers.
L'exemple des représentations de l'urbain
illustre ces diverses possibilités.
424
Seine gagne à être « ghettoïsé » électorale-
ment pour maintenir ses derniers bastions.
On mettra à part le découpage interne d'une
ville en arrondissements ou secteurs à l'oc
casion des élections municipales : l'arg
umentpeut être justifié par des critères démog
raphiques mais les exemples montrent que
ce découpage peut répondre également à des
stratégies politiques visant moins à rappro
cher les électeurs des élus qu'à diminuer le
poids politique global de la ville. En effet,
on peut penser que généralement le décou
pageterritorial a un effet de moindre légit
imation de l'élection. C'est le cas par
exemple pour les élections législatives en
France : la légitimité de l'Assemblée
Nationale qui n'est que l'agrégation de 577
élus de circonscriptions est considérée
comme moindre que celle du Chef de l'État
élu d'une seule circonscription, même si la
théorie constitutionnelle continue à affirmer
que le député représente la Nation dans son
ensemble. Il en est de même pour Paris,
Lyon ou Marseille, ou pour l'Union
Européenne dans un avenir proche.
En effet, même si le contenu societal de Vas-
tu en Grèce ancienne peut sembler très éloi
gné de celui d'une « ville nouvelle »
contemporaine, il n'en reste pas moins que
ces deux contenus renvoient à la définition
de l'urbain et que dès le départ, cet objet
urbain était déjà perçu comme générateur
d'une spécificité qui a été délibérément prise
en compte dans les mécanismes concrets de
représentation politique, qu'il s'agisse de
reconnaître ou de noyer cette spécificité.
Même s'il faut cependant se méfier à la fois
du contenu sémantique des termes et du
degré de comparabilité de leur signifié dans
le temps et dans l'espace, il n'en reste pas
moins que, depuis toujours, 1' « urbain », et
son rapport au territoire, a été pensé en tant
qu'il peut être « représenté » dans le champ
politique et électoral.

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