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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

PARTIE II : LES DIVISIONS ET LES STRUCTURES DE


L’ETAT

A. Chapitre I : LES DIVISIONS ET LES STRUCTURES D’UN ETAT EN


GENERAL

Il faut entrer dans l’État, et entrer dans un État c’est comme entrer dans un immeuble à
appartements. Il y a des appartements et pour aller au-delà de la métaphore il faut introduire
d’emblée la notion de collectivité politique. Il faut dans ce premier chapitre présenter la notion
même de « divisions », et les structures ce sont un peu les escaliers qui relient entre eux les
différents étages donc appartements.

1. Les divisions de l’état

En termes juridiques, l’État est une collectivité politique qui est elle-même divisé en
collectivités politiques infraétatiques. Les deux mots importants sont « collectivité politique ».
Les Régions et les Communautés, les provinces et les communes ce sont des collectivités
politiques mais la RTBF n’en est pas une. Il faut évidemment bien comprendre le sens de «
collectivité politique », celle-ci réunit trois caractéristiques :

- C’est une personne morale de droit public : l’État est une personne morale de
droit public qui englobe d’autres collectivités politiques qui ont chacune une
personnalité juridique distincte de la personnalité juridique de l’État.

- Il faut avoir affaire à des institutions propres : des organes habilités à s’exprimer
pour le compte et au nom d’une population, qui dit collectivité politique dit
groupement humain qui est capable de parler parce qu’il se dote d’organe qui sont
nécessairement élus, directement ou indirectement, mais il faut que la population
soit en mesure d’élire des représentants qui pourront parler au nom de la collectivité,
une commune est une communauté politique parce que le groupement humain élit
des conseillers communaux, il faut des organes élus.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

- Une collectivité politique a des compétences propres : des intérêts spécifiques. Il


est souverain donc ses compétences c’est tout ce qu’il veut traiter, par définition un
État souverain a toutes les compétences qu’il s’entend s’attribuer à lui-même. Omni
compétence

2. Les structures de l’état

Les structures de l’État répondent à la question suivante « Puisqu’il y a à l’intérieur d’un État
des collectivités politiques infraétatiques, par exemple les Communautés, il s’agit donc de se
demander, quelles sont les relations qui s’instituent entre ces collectivités politiques
infraétatiques et quelles sont les relations qu’unissent les collectivités politiques infraétatiques
et l’État ? ». Le problème est double :

- Comment se relient les collectivités politiques infraétatiques ? 



- Quelles relations se nouent entre l’État et les collectivités politiques infraétatiques ?

Traditionnellement, il y a distinction entre l’État unitaire décentralisé, l’État fédéral et entre les
deux, l’État régional. Une structure unitaire ne peut être confondue avec une structure fédérale.
Il faut souligner d’emblée que ces modèles sont des idéaux types. Ce sont des modèles, mais
comment sont-ils construits ? Les constitutionnalistes étudient les structures de toute une série
d’états, mais il y a quelques grands paradigmes et quelques états qui incarnent ces modèles, la
France pour l’État unitaire et la Suisse ou les USA ou l’Allemagne pour l’État fédéral. C’est
une sorte de simplification entre les états qui présentent des ressemblances.

2.1. L’état unitaire décentralisé

2.1.1. Définition

C’est un État dans lequel la loi est la même pour tous. L’idée est qu’il y a un seul centre
d’impulsion politique dans un État unitaire, il y a des collectivités politiques infraétatiques dans
tout État unitaire, même à Monaco. Cependant, ce qui caractérise l’État unitaire décentralisé
est que seul l’État a le pouvoir de faire la loi, elle est la même pour tous. Il y a des collectivités
politiques infraétatiques, mais elles n’ont qu’un pouvoir réglementaire et/ou administratif, elles
n’ont pas le pouvoir de faire la loi.

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Il y a une distinction entre la déconcentration et la décentralisation. Dans tout État unitaire, il y


a un minimum de décentralisation car l’État n’exerce pas lui-même toutes les responsabilités.
Pour éviter les lourdeurs et les inefficiences qui ne manqueraient pas de résulter d’un unitarisme
exclusivement centralisateur, les états unitaires disposent de deux techniques : la
déconcentration et la décentralisation. Les structures de l’État nous permettent de départager
des collectivités décentralisées en fonction de l’autonomie qu’elles ont.

Dans un État fédéral, les des collectivités politiques fédérées disposent du maximum
d’autonomies car elles peuvent faire la loi dans leur domaine de compétences. L’État unitaire
décentralisée met en présence des collectivités politiques infraétatiques avec la caractéristique
que le degré d’autonomie est très modestes car elles ne peuvent pas faire la loi, mais elles ont
un certain degré d’autonomie, celui de faire des règlements.

En fonction du degré d’autonomie, il est possible de constater : au degré 0 de l’autonomie, il y


a la déconcentration ; au niveau 1, il y a la décentralisation ; au niveau 2, État régionalisé ; au
niveau maximal, il y a l’État fédéral.

2.1.2. Déconcentration

La déconcentration est le degré 0 de l’autonomie. L’idée est que dans un État unitaire
décentralisé mais aussi fédéral ou régionalisé, une technique de décongestionnement de l’État
ou d’une collectivité politique infra-étatique peut être utilisée. Cette technique consiste à
déléguer1 une partie de la compétence de l’autorité de référence à une autorité subordonnée (=
déconcentrée). A charge alors pour cette autorité subordonnée/ce service administratif
déconcentré d’exercer cette compétence déléguée sous le contrôle hiérarchique de l’autorité
délégante.

La déconcentration est donc la délégation, le fait pour une autorité de déléguer une partie de sa
compétence, celle de maintien de l’ordre par exemple, à une autre autorité subordonnée à charge
pour elle de l’exercer sous le contrôle hiérarchique de l’autorité délégante.

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La délégation par l’autorité de référence d’une partie de sa compétence au profit d’une autorité
subordonnée/déconcentré c’est à dire un service administratif subordonné.

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Qui dit concentration, dit degré 0 de l’autonomie mais il y a mise en place d’un service utile
qui peut « agir sur place ». Création d’un service administratif et le propre de la déconcentration
est de soumettre ce service à une relation d’obéissance, l’autorité délégante dispose donc d’un
pouvoir d’injonction, de substitution, d’annulation, de réformation. C’est une technique de
décongestionnement, c’est très utile pour un État, surtout pour un État fédéral.

Exemple A : douanier à l’aéroport de Zaventem

Exemple B : En Belgique, les gouverneurs de province sont des organes déconcentrés de l’État
et de la Région. La Belgique est un État fédéral mais celui-ci peut utiliser la technique de la
déconcentration, et c’est ce qu’elle fait grâce à la personne des gouverneurs de province, ils ont
des compétences en matière de maintien de l’ordre par exemple, et quand ils exercent cette
compétence dans le domaine de mission de police à caractère fédéral, ces gouverneurs de
provinces sont soumis au Ministre de l’Intérieur (J. Jambon) ou de la Justice (K. Geens) ; cela
va de même pour les bourgmestres. Deux sortes de missions de police :
- A caractère fédéral : le gouverneur et le bourgmestres deviennent des organes
déconcentrés
- A caractère local


2.1.3. Décentralisation

C’est une technique de droit public qui consiste pour la Constitution, 1er degré d’autonomie, à
confier/à attribuer un pouvoir de décision de nature administrative et réglementaire à une
collectivité politique infra-étatique, qualifiée de « décentralisée », à charge pour cette
collectivité décentralisée d’exercer ce pouvoir de décision dans une double limite c’est à dire
dans le respect la légalité et de l’intérêt général tels que la collectivité de référence/centrale le
conçoit. 


Le principe pour une collectivité politique décentralisée est l’autonomie. En Belgique, c’est un
État fédéral parce qu’il y a des entités fédérées comme les Régions et les Communautés, mais
les communes et les provinces sont calquées sur le modèle de la décentralisation. Le Conseil
communal a le bénéfice de l’autonomie pour adopter ses règlements selon l’intérêt local : la
Commune doit respecter toutes les règles de droits supérieures et la commune est placée sous
un contrôle de tutelle. 


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Le contrôle de tutelle est un ensemble de techniques du pouvoir de suspension jusqu’au pouvoir


de substitution en passant par le pouvoir d’annulation qui permettent à la collectivité supérieure
de contraindre la collectivité décentralisée à respecter la légalité et l’intérêt général
à Moyens de contrainte.

Si un règlement communal est illégal quant à la tutelle, la Région peut suspendre le règlement
de la commune, l’autorité de tutelle envoie un message qui dit que le règlement n’est pas légal.
L’autorité de tutelle peut d’emblée suspendre le règlement, donc plus applicable, la commune
est sensée abroger son règlement et en faire un nouveau. Supposons que la suspension n’est pas
suivie d’une abrogation, l’autorité peut passer à l’annulation et ensuite encore à la suspension.
Si la commune doit poser un acte positif en vertu de la légalité, par exemple, démolir un
immeuble menaçant de tomber en ruines, l’autorité dispose d’un pouvoir de substitution :
envoie d’un commissaire de gouvernement pour faire l’acte requis. La suspension est
l’exception qui confirme la règle qu’est l’autonomie.

2.1.4. Exemple types d’état unitaire décentralisé

L’exemple type est la France. La France avec des préfets, organes déconcentrées, des
départements et des Régions qui sont des entités décentralisées. Au départ les Français sont très
réticents à cette forme décentralisée avec les Régions, créées en 1982, car la France est un État
unitaire très centralisée. Il ne faut pas dire qu’une Région en France peut faire la loi, un Français
ne peut concevoir une indivisibilité de la République.

Le Royaume-Uni un État complètement asymétrique plurinational car un pouvoir de législation


est donné, en partie, à l’Ecosse et à l’Irlande et au Pays de Galle, mais pas à l’Angleterre, en
outre le tout sur une base non-constitutionnelle vu qu’il n’y a pas de Constitution au Royaume-
Uni. Il est un exemple d’État unitaire décentralisé mais c’est aussi l’exemple d’un État régional
asymétrique.

2.2. L’état fédéral

2.2.1. Définition

L’État fédéral, c’est un État dans lequel le pouvoir de faire la loi est partagée, l’idée de partage
est fondamentale, entre l’État fédéral et les collectivités politiques fédérées. Elles ont cette
propriété de pouvoir chacune faire la loi dans le domaine de compétence qui leur est confié par
la Constitution. La Constitution crée des règles répartitrices de compétences.

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2.2.2. Commentaires

2.2.2.1. Le partage de l’exercice de la souveraineté réalisé par le


fédéralisme

Pour examiner les structures de l’État, il faut distinguer les types d’état en fonction du degré
d’autonomie laissé aux collectivités politiques infra-étatique :

- Le degré 0 : c’est la déconcentration que l’on rencontre dans toutes les figures (l’état
unitaire, l’état régional, l’état fédéral...). En effet, toutes ses figures connaissent la
technique de la déconcentration.

- Le degré 1 : c’est la décentralisation, le degré minimal. C’est l’état unitaire décentralisé,


ça veut dire que la loi est la même pour tous mais on admet à l’intérieur que des
collectivités politiques doté d’un pouvoir réglementaire, soumis à la légalité et à l’intérêt
général tel que l’autorité central le conçoit.

- Le degré 2 : L’état régional

- Le degré 3 : L’état fédéral, c’est un état mais dans lequel le pouvoir de faire la loi est
particulier. Il est partagé entre l’état fédéral et les collectivité politique fédérée2. Donc
c’est un état dans lequel la fonction de faire la loi est partagé entre l’état fédéral et les
collectivités politiques fédérées tout en ayant un équilibre entre l’autonomie de ces
collectivités et une régulation partagée.

Rappel : Qui détient la souveraineté dans un état fédéral ? (cf : sylla I) dans un état fédéral, il
y a un souverain mais ce souverain c’est le pouvoir constituant. Autrement dit, les états fédérés
ne sont pas souverains au sens formel du terme. Pourquoi ? Parce qu’ils n’ont ni la souveraineté
externe ni la souveraineté interne.

Il faut souligner la variété des configurations précises des états fédéraux. Il faut souligner que
la plupart des états fédéraux se sont constitués par le phénomène de l’agrégation. C’est un
fédéralisme qu’on définit « coming together fédération», c’est-à-dire faire aller ensemble des
états au départ des états qui était indépendants à un seul état fédéral (ex : suisse). Dans ces états
il y a un mouvement d’agrégation (« coming together ») qui consiste à lier les états initialement
souverains dans un seul état détenteur de la souveraineté formelle.

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Fédérée signifie unie par cet état fédéral

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Il ne faut pas négligé la possibilité d’un fédéralisme par dissociation donc un fédéralisme qui
procède au contraire par un état qui est initialement unitaire qui va se transformer en un état
fédéral « holding together », c’est-à-dire maintenir ensemble un état initialement unitaire (ex :
Belgique : au départ état unitaire, puis on va la démembrer à partir de 1970 pour reconnaître
des autonomies aux communauté et aux régions. La Belgique n’est pas un cas unique comme
le dit la littérature (exemple : canada, Nigéria, …).

Il faut ajouter que l’exemple de l’ancienne URSS, de l’ancienne Tchéquo-slovaquie, de


l’ancienne Yougoslavie, …, sont de nature à nous convaincre qu’un état fédéral plurinational
(au sens sociologique du mot) ne peut pas s’ouvrir si il est miné de l’intérieur par un
nationalisme séparatiste. La Belgique peut être qualifié d’un état plurinational dans un sens
sociologique et vie sous la menace d’un nationalisme séparatiste.

2.2.2.2. La variété des configurations précises d’États fédéraux

On peut distinguer deux types de compétences : des compétences résiduelles et exclusives.

a. Des compétences résiduelles au profit de l’État fédéral ou des


entités fédérées

Les compétences résiduelles : il y a des états où les compétentes résiduelles appartiennent aux
collectivités fédérées.

C’est quoi les compétences résiduelles ? Ce sont des compétences qui n’ont pas été attribués
expressément dans la Constitution ni à l’état fédéral ni aux collectivités fédérées.

Il faut trancher à qui sera attribué ses compétences :

- Aux collectivités fédérées : c’est le cas des USA, de la Suisse, de l’Australie, etc. Ce
sont des états qui ont construit le fédéralisme sur le « coming together ». Ce sont des
états qui ont construit le fédéralisme par agrégation donc logiquement puisqu’au départ
on a des états indépendants et souverains à l’intérieur d’une confédération large, et ils
acceptent d’entrer dans un état fédéral à condition de ne transférer qu’une partie de leur
compétences, de leur pouvoir, à l’état fédéral, tout en gardant le reste, les compétences
résiduelles, pour les états fédérés.

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- A l’état fédéral : c’est la situation inverse. On observe notamment ce cas en Belgique,


au Canada, en Inde, etc. Les compétences résiduelles appartiennent à l’état central et les
états fédérés n’ont que des compétences d’attribution.

NB : En Belgique, la Constitution programme l’inversion, programme le jour où les


compétences résiduelles vont basculer vers les communautés ou les régions, mais cet article
n’est pas encore en vigueur, il suppose la réalisation de conditions qui ne sont pas atteintes.

b. Des compétences exclusives ou concurrentes

On a des états dans lesquelles on admet les deux compétences : et la catégorie des compétences
exclusive et la catégorie des compétences concurrentes.

Une compétence est exclusive quand elle appartient soit à l’État fédéral, soit aux collectivités
politiques fédérés à l’exclusion de l’autre dont les compétences sont exclusives. Si par exemple,
elles appartiennent à l’état fédéral, à ce moment-là les états fédérés ne pourront pas intervenir
et inversement. Chacun est maitre de chez soi. Mais, on a souvent dans un état fédéral des listes
de compétences exclusives et des listes de compétences concurrentes. Le constituant fourni une
liste de matières où les compétences sont partagées ou concurrentes (ex : Allemagne).

On parle de compétences concurrentes ou partagées pour viser la situation dans laquelle en


principe, les collectivités fédérées sont compétentes pour légiférer, mais on parle de
compétences concurrentes parce qu’une concurrence peut provenir d’une intervention de l’état
fédéral. En effet, l’état fédéral peut décider d’un principe de subsidiarité, d’intervenir dans la
même matière. A ce moment-là, il faut s’entendre sur un principe hiérarchique sinon c’est le
clash.
On a une matière dans laquelle les collectivités fédérées font chacune la loi en toute autonomie,
et puis à un moment donné l’état fédéral décide de légiférer, alors il faut trancher. Le principe
hiérarchique veut que la loi fédérale prime sur la loi fédérée.

Exemple : dans Constitution Allemagne ce principe est énoncé, « bundesrecht landersrecht » ,


« le droit du boom », c’est-à-dire le droit de la fédération, l’état fédéral et « bund landersrecht»,
c’est-à-dire lois fédérées.

On a aussi des états où toutes les compétences sont exclusives. C’est le cas de la Belgique.

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c. L’existence, ou non, d’un contrôle juridictionnel des lois fédérales


et fédérées

Est-ce qu’il y a un contrôle juridictionnel des lois fédérales et fédérées partout dans tous les
états fédéraux ? Oui mais exception : Suisse.

Pourquoi un contrôle juridictionnelle des lois fédérales et fédérées ? Parce que dans un état
fédéral, on pratique le principe de l’égalité juridique entre lois fédérales et lois fédérées là où
les compétences sont exclusives. On ne pratique pas de principe hiérarchique, chacun est
compétent dans son domaine. Mais les conflits de compétences sont inévitables.
Il y a des moments où l’état fédéral n’est pas d’accord avec des entités fédérées. Il faut
néanmoins trancher. Qui va trancher ? Pas la loi fédérale, sinon on sort de la règle de l’égalité
qui est propre aux états fédérés. Dès lors, il faut un juge indépendant et impartial, c’est-à-dire
un contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des lois, le conflit va être résolu par
application des règles constitutionnelles répartitrices des compétences.

Exception Suisse

En Suisse il n’y pas de contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des lois fédérales.


Pourquoi ? Parce qu’ils pratiquent le referendum, c’est-à-dire la démocratie directe. On estime
que la démocratie directe ne fait pas bon ménage avec la justice constitutionnelle.

d. Entre le fédéralisme dualiste et administratif/d’exécution

Fédéralisme dualiste : il y a un bloc constitué par les lois fédérales et les arrêtés d’exécution
adoptés par le pouvoir fédéral et un autre bloc, le bloc des compétences fédérées avec des lois
fédérées et les arrêtés d’exécutions adoptés par les entités fédérées. Chacun exécute ses propres
normes législatives.
Exemple : Modèle américain mais aussi Belge

Fédéralisme administratif/d’exécution : le niveau fédérés exécute généralement les lois


fédérales.
Exemple : en Allemagne

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2.2.3. Les principes caractéristiques d’un État fédéral

a. Les principes d’autonomie et d’égalité

Principe d’autonomie : Ce qui caractérise l’état fédéral c’est d’abords ce principe


d’autonomie. Les collectivités fédérées ont le pouvoir de faire la loi en toute autonomie, c’est-
à-dire, à l’abris de toute tutelle. C’est la raison pour laquelle ont dit que cette tutelle est le critère
négatif absolue du fédéralisme. C’est un critère négatif3 qui permet de distinguer un état fédéral
d’un état unitaire décentralisé4. Dans l’état fédéral il y a un principe d’autonomie et donc le
pouvoir de faire la loi à l’abris de toute tutelle. C’est un principe fondamental.

Principe d’égalité : Dans toute les matières qui relèvent de la compétence exclusive soit de
l’état fédérale soit des collectivités fédérées, la loi fédérale est juridiquement sur pied d’égalité
avec les lois fédérées. Dès lors, il y a un contrôle juridictionnel de la constitutionnalité en cas
de conflit. Ce principe d’égalité ne s’applique pas aux compétences concurrentes, où se sera un
principe hiérarchique qui s’appliquera.

NB : dans tout état fédéral on trouve des compétences exclusives. Dans certains, il n’y a que
des compétences exclusives, dans d’autres, la plupart, il y une liste de compétences exclusives
et une liste de compétences concurrentes.

b. Les principes de participation et de coopération

Il y a un principe d’autonomie et d’égalité qui sont tous les deux fondamentaux pour
comprendre le fédéralisme mais le fédéralisme ce n’est pas que la règle du chacun chez soi.
Dans les grands principes du fédéralisme, on trouve aussi la participation et la coopération.

Principe de participation : il y a au sommet de la hiérarchie des normes une Constitution


fédérale. La 1e implication du principe de participation : il faut mettre les collectivités fédérées
en mesure de participer à la révision de la Constitution fédérale. Pourquoi cela s’impose-t-il
logiquement dans le modèle du fédéralisme ? Parce que c’est de la Constitution fédéral que
chaque collectivité fédérée tire son droit à l’existence et en tire ses compétences. Donc toute
révision de la Constitution fédéral met potentiellement en danger l’existence ou les
compétences des collectivités fédérées. Très logiquement, on doit associer ses collectivités
fédérés à la révision de la Constitution. Il y a dans le droit constitutionnel comparé, tout une
série de procédure, mais le modèle général, est que les états fédérées doivent donner leur
accords pour que la Constitution fédérale soit OK.

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C’est à dire l’absence de critère
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où il y a une tutelle assuré par l’état sur les collectivités décentralisée

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On révise la Constitution assez rarement généralement. Mais dans la vie quotidienne d’une
fédération, on adopte des lois fédérales qui s’applique sur tout le territoire de l’état. Donc les
états fédérés ce n’est pas seulement mettre en place des autonomies. C’est à la fois le principe
de la régulation autonome et de la régulation partagée : il faut que les lois fédérales soient
adoptées avec la participation des collectivités fédérés. On constate deux modèles :

- 1er modèle : C’est celui du Sénat américain. Chaque état fédéré, chacun des 50 états
fédérés américains, élie deux sénateurs. Dès lors, il y a 100 sénateurs au total et ce qui
marque le souci d’honorer le principe de participation des collectivités fédérées à
l’élaboration des lois fédérales, c’est cette égalité des sénateurs quel que soit le chiffre
de la population de l’état qui les élie. Pourquoi ? Parce que c’est toujours un seul état
fédéré qui est représenté que ce soit la Californie ou l’Alaska. Évidemment, la Chambre
des représentants, au pratique du bicaméralisme, se composent dans le respect du
principe de proportionnalité, donc le nombre de députés élus par chaque état fédéré sera
proportionnel au chiffre de sa population.

C’est une idée trouvée en 1797 lors de la Convention de Philadelphie. C’est une réunion
des pères fondateurs de la Constitution actuelle. Et ces hommes doivent s’entendre pour
fonder une seule Constitution d’un état fédéral, qu’on va appeler les États-Unis
(s’unissent dans un état avec une Constitution fédérale). Il y avait donc une bagarre à
propos de la composition de la chambre. Au départ on ne voulait pas de Sénat. L’idée
au départ est alors une seule chambre. Mais on a une série de personnes qui disent que
dans un état fédéral, il y a des états fédérés où ils sont plus peuplés que d’autre, et que
donc on doit appliquer le principe de proportionnalité sinon c’est injuste. Évidemment,
les membres de la convention issu d’état fédéré très peu peuplé, s’appuie sur le principe
d’égalité. Le compris va être de faire deux chambres, chacune différemment composée
et donne ainsi satisfaction aux uns et aux autres.

- 2ème modèle : C’est le modèle Allemand, il y a un bundesrecht et un landersrecht, la


chambre et le conseil fédéral (le modèle du conseil). Dans la chambre (bundesrecht) ce
sont des représentants de chacun des collectivités fédérées qui siègent et représentent
leur gouvernement, et sont muni d’un mandat impératif, c’est-à-dire qu’ils doivent voter
au sein de la chambre conformément aux instructions de leur gouvernement. En
Allemagne, ce sont les landers qui exécutent les lois fédérales.

Il n’y a pas de strict égalité du nombre de membre du bundesrecht, il y a une certaine


proportionnalité en fonction du chiffre de la population de chaque pays mais il y a une
sur représentation des petits cantons, lander. On ne pratique jamais une pure et simple
proportionnalité, sauf en Belgique.

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Principe de Coopération : Dans un état fédéral, il y a un morcellement des compétences parce


que l’État fédéral, c’est le contraire de l’État unitaire5. Dans un état fédéral, on pratique un
balancement entre un régulation autonome et régulation partagée. Donc, il y a une série de
matières où on pratique la régulation autonome. Or un état fédéral c’est un seul état. L’idée du
fédéralisme, c’est l’idée d’un lien, pour unir. On doit encore pouvoir mener des politiques
cohérentes. Certains diront que pour que la matière soit cohérente elle doit être gérer par l’État
fédéral. Or, à ce moment-là, on porte atteinte aux autonomies, on enlève une matière de la liste
des compétences exclusives des entités fédérées et on la met dans la liste des compétences
exclusives de l’état fédéral. On crée de la cohérence au détriment de l’autonomie.

On va donc récréer une cohérence par des accords de coopération. Au fond, c’est un peu des
« traités »6,c’est ce que les Canadiens appelleront des ententes intergouvernementales, en
Belgique, les accords de coopération. Ce sont, dès lors, des contrats conclut par les collectivités
fédérées entre elles ou avec l’état fédéral. Le fédéralisme est coopératif ou il ne l’est pas.

2.2.4. Fédéralisme territorial vs fédéralisme personnel

La plupart des états fédéraux sont construits sur un principe de territorialité. Autrement dit, les
règles s’appliquent en raison de la localisation de la situation. Donc si la situation est localisée
dans tel ou tel état fédéré, on appliquera la règle de la collectivité fédérée compétente sur ce
territoire.

Il y a eu quelques expériences, notamment en Autriche-Hongrie, de fédéralisme personnel :


leur problème à la fin de l’Empire Hongrois est un problème qu’on connaît encore. C’est un
problème de dispersion des communautés nationales sur le territoire. Donc il n’y a pas moyen
de créer des collectivités fédérées sur un seul territoire. Il y a une dispersion des communautés
nationales et donc on applique un principe de fédéralisme personnel qui permet à chaque
individu de choisir, d’appartenir, à une communauté nationale. Et, il y a une espèce de
parlement de la communauté national qui peut légiférer dans des matières comme la culture ou
l’enseignement, et il s’agit d’une forme de fédéralisme qui se soucis de tenir compte de
l’impossibilité de constitué des territoires totalement homogènes. Un territoire n’est jamais
totalement homogène.
Exemple : A Bruxelles

Le problème du fédéralisme territorial, c’est qu’il n’y a pas toujours des homogénéités.

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C’est l’état dans lequel la loi est la même pour tous
6
On parlera pas de traité parce qu’on est en droit interne

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2.3. L’état régional

L’état régional est le niveau intermédiaire entre le niveau 1 (l’état décentralisé) et le niveau 3
(l’état fédéral).

L’état régional, l’état autonomique, c’est un état dont les structures sont largement
décentralisée, elles sont mêmes plus décentralisé que dans un état unitaire, mais on atteint pas
le niveau d’autonomie que caractérise l’état fédéral.

Dans cette catégorie, on peut placer : l’Espagne, l’Italie et le Royaume-Uni. Essentiellement,


pour deux raisons :

- Dans ses trois états, on trouve très largement le principe d’autonomie satisfait. Il y a
le droit de faire la loi en toute autonomie pour les communautés autonomes. Il y a
également une autonomie législative pour les régions italiennes, en théorie en tout cas,
parce que le principe d’autonomie n’est pas toujours garantie par la Constitution, il est
garantie par des lois en tout cas. Il y a même en Espagne, l’article 155 de la Constitution,
qui fait beaucoup parler de lui parce qu’il permet d’exercer une tutelle sur les
communautés autonomes.

- Le principe de participation n’est pas respecté par les États régionaux, ni en Espagne,
ni en Italie.

On a bien là une figure intermédiaire entre l’état unitaire, l’état décentralisé et l’état fédéral.

2.4. La confédération d’États

Il faut éviter de confondre le fédéralisme et le confédéralisme. Les Allemands désignent le


premier par le terme Bundesstaat et le second par le terme Staatenbund.

Dans une conception classique, le confédéralisme est bien une « alliance » entre des États au
pluriel. Un État tout seul ne saurait être confédéral. Une confédération est une association
d'États souverains et indépendants reconnus en tant que tels sur la scène internationale, qui
décident d’assumer en commun certaines tâches. Donc les États membres d'une confédération
gardent leur qualité de sujet de droit international.

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Il y a donc des états qui dans la définition classique du confédéralisme sont bien des états, c’est-
à-dire des états qui conservent leurs souveraineté, mais il y va d’une union, une alliance qui
permet à ces états confédérés tout en conservant leur souveraineté de faire gérer un petit nombre
de matières par quelques organes rudimentaires de la confédération.

La définition classique de ce modèle s’avère inexacte. Néanmoins, elle est très présente dans
les manuels. Donc on va tout de même la reprendre puis on va montrer qu’il y a des erreurs.
Olivier Beaud qui s’y est lancé et a eu la patience de réexaminer le fonctionnement des grandes
confédération de l’état qu’on a connu dans un passé lointain. Passé, où ce sont des ancêtres des
grands états fédéraux qu’on connait : États-Unis d’Amérique avant qu’il ne se transforme en
état fédéral, confédération helvétique avant qu’elle devienne un état fédéral (Suisse, est
aujourd’hui un état fédéral depuis 1848 mais garde ce nom de confédération), Allemagne avant
la création fédérale de l’état allemand, etc. Avant leur création, il y a eu cette forme qu’est la
confédération des États.

Dans cette définition classique, six caractéristiques selon la théorie traditionnelle :

- 1ère caractéristique : la confédération repose sur un traité et pas une Constitution car
un traité par définition se modifie et se révise à l’unanimité des États et s’élabore aussi
de cette même façon. Cette première caractéristique est confirmé par les analyses
d’Olivier Beaud. Dans sa tranche alternative, on peut maintenir l’idée qu’à la base on a
un pacte fédératif qui prend essentiellement a forme d’un traité qui s’élabore et se révise
à l’unanimité des états uniquement.
à Confirmé par Olivier Beaud

- 2ème caractéristique : Ce traité fondateur qui est à la base de cette confédération d’états
confie un certain nombre de matières à la gestion d’organes rudimentaires : commerce
international, la défense militaire, marché commun, moyen de maintien de l’ordre par
une police. Les compétences sont très limitées.
à Confirmé par Olivier Beaud

- 14 -
Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

- 3ème caractéristique : On dit dans la théorie classique, que la confédération laisse la


souveraineté des états intacte parce que toutes les décisions sont prises par la diète, une
assemblée de diplomates, chacun représentant son état. Selon cet théorie, cet organe
rudimentaire prend toutes les décisions à l’unanimité. La souveraineté formelle resterait
intactes car chaque état entre dans la confédération uniquement s’il le veut, le traité
fondateur ne peut être modifié qu’à l’unanimité, et les décisions aussi. La théorie
traditionnelle dit que dans une confédération d’états la souveraineté formelle est dès lors
intacte.
à Faux selon Olivier Beaud. Il montre que dans plusieurs confédérations États, on
observe que certaines des décisions peuvent être prise par des majorités renforcées.
Donc un état confédéré peut subir éventuellement une décision contre sa position.

- 4ème caractéristique : Chaque état confédéré aurait le droit de veto et le droit de


sécession, de se retirer de la confédération, de retrait immédiat.
à Faux selon Olivier Beaud. En effet on observe qu’en Suisse par exemple, un état
voulait quitter la confédération mais c’est une armée qui lui en a dissuadé de quitter la
confédération. Le droit de retrait immédiat n’est pas aussi certain que la théorie
traditionnelle le prétend.

- 5ème caractéristique : On dit que les décisions de la confédération, les décisions prises
par la diète, c’est-à-dire cette assemblée de diplomates, n’ont pas d’effet direct, ne sont
pas directement applicables.
à Faux selon Olivier Beaud. En effet, certaines décisions de la confédération peuvent
produire un effet direct et ne devait pas être transformée en décision par l’état confédéré
pour pouvoir produire des effets.

- 6ème caractéristique : Il n’y a pas de nationalité confédérale, chaque état confédéré


garderait sa nationalité.
à Nuance dit Olivier Beaud. En effet, dans les confédérations d’États on observe un
double lien d’appartenance, à la confédération et à l’état confédéré.

- 15 -
Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Dès lors, on a deux définitions : définition classique et celle reconstruite d’après les travaux
d’Olivier Beaud :

- Définition classique : Une confédération d’état est une alliance entre des états
souverains et qui restent souverains, alliance qui permet d’organiser une gestion
commune de quelques matières à l’aide d’un organe rudimentaire composé de
diplomates.

- Définition reconstruite : Une confédération d’état est une union volontaire et durable
d’états permettant la gestion en commun de diverses matières, sans que la question de
la souveraineté formelle soit tranchée, sans que la question de savoir qui détient la
souveraineté soir tranchée. Elle n’est pas tranchée. Pourquoi ? Parce qu’il faut constater
que la confédération comme telle n’est pas souveraine, car c’est chaque état confédéré
qui possède le droit de veto contre toute révision du traité fondateur, toute révision
d’actes confédératifs. Mais les états confédérés ne l’ont pas non plus. Ils peuvent
éventuellement subir la révision du pacte, l’adoption d’une décision par la diète à la
majorité renforcée, donc une minorité d’états confédérés pourrait subir l’adoption d’une
loi, d’une décision par les organes confédéraux contre leur volonté et en même temps
ses états confédérés qui subirait une décision contre leur volonté ne pourrait pas faire
sécession. Donc les états confédérés n’ont pas non plus cette souveraineté. Cette
question de la souveraineté n’est pas tranchée. La question ultime de savoir qui a les
compétences n’est pas tranchée. On ne peut pas dire que la confédération est souveraine,
ni que les états confédérés le sont.

Cette une construction intéressante parce qu’elle permet d’examiner l’UE, avec un regard neuf.
Est-ce que l’UE finalement peut être qualifiée de confédération d’états ?

- OUI : Certaines disent que oui c’est une confédération d’états mais très intégrés.

- NON : A la lumière des concepts qu’on a vue, on dira concrètement non, l’UE n’est pas
une confédération d’état. Bien sûr, les traités fondateurs de l’UE se révisent à
l’unanimité des états membres de l’UE mais ils ont le droit de retrait. Leur souveraineté
formelle est intacte donc pas confédération d’états.

- 16 -
Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Est-ce que l’UE est un état fédéral ?

Ce n’est pas non plus un état fédéral, puisqu’elle n’a pas la compétence de la compétence,
seulement celle que les états membres veulent bien lui attribuer, principe des compétences
d’attribution.

Alors qu’est-ce que l’UE ?

L’UE fait partie du genre fédératif, c’est l’idée tout à fait minimaliste, basique : self rules et
shared rules, autonomie dans la régulation autonome et régulation partagée. L’idée générique,
le genre fédératif le plus abstrait comprend ces deux idées, articulation entre des ordres
juridiques différents et articulation entre les formes de régulation autonome et partagée. A
l’intérieur de ce champ normatif, on peut distinguer l’espèce état fédéral et l’espèce
confédération d’États, et l’espèce les fédérations plurinationales européennes7.

L’idée fédérale est intéressante pour assurer la vie collective de citées, de communauté
politique, des constructions politiques variables mais qui doivent trouver un équilibre entre
unité et pluralité. Mais le modèle de l’État fédéral n’est pas à confondre avec la confédération
et avec le modèle de fédération plurinationale que l’UE incarne.

B. Chapitre II : L’ETAT BELGE ET SES DIVISIONS

Les divisions territoriales et communautaires en Belgique, sont sa grande originalité de l’état


belge. Les autres états fédéraux connaissent des divisions territoriales mais les divisions
communautaires c’est très rare sauf dans le fédéralisme personnel, mais c’est une espèce en
voie de disparition. Cette division communautaire s’explique par la problématique bruxelloise
car à Bruxelles il y a des francophones et des flamands, il y a donc une communauté française
et une communauté flamande qui se partagent le même territoire.
Dans ces divisions territoriales et communautaires, on va rencontrer des collectivités politiques
fédérées et décentralisées. La distinction faite lors de l’examen des structures de l’état, entre le
modèle unitaire décentralisé et le modèle d’état fédéral, on va la retrouver ici.

7
Une union volontaire et durable d’États attachés à leur souveraineté formelle et bénéficiant encore toujours de
leur souveraineté formelle mais disposée à une mise en commun, un cumulus, une fraction croissante de leur
souveraineté matérielle et ce au bénéfice des citoyens de l’union qui ont un lien de rattachement à l’union qui
s’ajoute à leur lien de nationalité avec les états membres.

- 17 -
Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

1. Les divisions territoriales de l’État belge

1.1. Les Régions

C’est les trois régions :


- Région flamande
- Région wallonne
- Région bruxelloise/région Bruxelles-capitale

A l’intérieur de celles-ci on va découvrir des provinces et des communes, à Bruxelles, en


agglomération bruxelloise, et à Anvers, on trouve des districts.

1.1.1. Identification des Régions

/ ! \ Travailler avec le code

L’article 3 de la Constitution qui énonce : région wallonne, région flamande et la région


bruxelloise.

L’article 166 §2 de la Constitution parle des organes de la Région de Bruxelles-Capitale. En


principe dans le langage juridique, si on recourt à un mot ce mot doit avoir un sens partout. Et
si on emploi deux mots différents, c’est pour définir deux choses différentes. Il y a une
anomalie, on lit l’article 3 qui parle des régions et énonce la région bruxelloise. Puis on
découvre l’article 166 qui parle de la région de Bruxelles-capitale. Est-ce que c’est la même
chose ? Normalement, on doit dire non, on emplois pas deux mots différents pour définir la
même chose. Mais en Belgique, oui ! On emplois deux mots pour définir la même chose.

Pourquoi cette différence de nom ?

L’article 3 de la Constitution est élaboré en 1970 et à cette date, il n’y a pas d’accord politique
pour créer effectivement les trois régions en les dotant chacune de territoire, d’organes et des
compétences. Il y a un accord dans l’article 107quater, qui est resté intacte mais qu’on a découpé
en article 3 et en article 39 en 1994.

L’article 39 de la Constitution est une disposition constitutionnelle qui annonce une loi spéciale
car elle est incapable d’expliquer ce qu’elle prescrit. En effet, les flamands voulaient une
communauté flamande, pour légiférer en toute autonomie à l’abris de toute tutelle dans les
matières jugées vitales pour l’avenir flamand, c’est-à-dire la langue et la culture. Ils obtiennent
toute suite de l’existence des communautés et une loi spéciale qui va créer les communautés

- 18 -
Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

avec une assemblée législative et avec une liste de compétences. Les francophones eux ne sont
pas intéressés d’avoir une communauté française, ils sont demandeurs d’une région wallonne
pour permettre à la Wallonie de redresser le mauvais chemin qu’elle a prise depuis des années
1950 (crise du charbonnage, crise de la sidérurgie). Cette région permettrait de reprendre en
toute autonomie toute une série de décision en matière économique. Les flamands ne sont pas
contre mais les francophones veulent trois régions.

Dès lors, les flamands commencent à s’inquiéter. Il raisonne : la Belgique est composée d’une
majorité de population de flamand (6 millions de flamands et 4 millions de francophones), et
les wallons veulent trois régions. Une région wallonne qui est essentiellement francophone, une
région bruxelloise qui malheureusement est devenu essentiellement francophone 90% et une
région flamande. Dès lors, ça donnerait une Belgique à trois régions dont deux régions sont
francophones. Les flamands disent « Nous qui sommes majoritaires en nombre dans la
population vous voulez nous minimiser institutionnellement par la régionalisation. » Ils ne sont
pas chauds. On va inscrire dans la Constitution, puisqu’ils y tiennent, les régions et les
communautés. « Mais vous francophones vous allez attendre, on va mettre dans la Constitution
l’article 39, on renvoie à une loi spéciale et la loi spéciale on l’adoptera quand on sera
politiquement mure pour l’adopter ».

En 1980, 10 ans plus tard, on est toujours pas d’accord pour la région Bruxelloise, pour
délimiter le territoire, pour indiquer les matières dans lesquelles la région pourra soit
réglementer soit légiférer. En revanche, on est d’accords pour la région flamande et la région
wallonne. Dès lors, le 8 aout 1980, on crée effectivement la région wallonne et la région
wallonne.

Jean-Luc Dehaene (f) et Philippe Moureaux (bx), s’entendent pour trouver un compromis. Ce
compris permet à la région bruxellois d’exister, avec la loi spéciale du 12 janvier 1989. Les
flamands intègrent dans le compromis de 88-89 un changement de dernière minute. La région
bruxelloise, n’est pas une région comme les autres. Dès lors, on va l’appeler « Bruxelles-
capitale » afin de montrer que là-dedans on a Bruxelles ville, qui est la capitale du Royaume.
On va faire apparaitre que Bruxelles n’est pas une région tout à fait comme les autres. Sauf
qu’on n’a pas pu réviser l’article 3 de la Constitution afin de remplacer la mot « région
bruxelloise » car cet article est sacré. Dès lors, on a deux noms différents : région bruxelloise
et Bruxelles capitale, pour dire la même chose.

- 19 -
Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

1.1.2. Ressorts territoriaux des Régions

Les ressorts territoriaux de la Région wallonne et de la Région flamande sont définis à l'article
5 de la Constitution. Mais on remarque, que c’est dit uniquement pour la région wallonne et la
région flamande, et pas pour la région de Bruxelles-Capitale. Pourquoi ?

Parce Bruxelles-Capitale est un sujet conflictuel. Il y a un clivage net entre flamand et


francophone à propos du territoire de Bruxelles :

- Les Francophones disent que « La réalité du bassin économique va au-delà des 19


communes ». Les Francophones espéraient que les 6 communes périphériques autour
de Bruxelles-Capitale, qui sont toute à majorité francophone soit incluse dans la région
Bruxelles-Capital. Les francophones veulent 25 communes.

- Les flamands disent « onbespreekbaar » : ce n’est absolument pas


envisageable. Pourquoi ? S’il n’y avait pas une frontière linguistique étanche, une
délimitation entre une région de langue néerlandaise et une région bilingue de
Bruxelles-capitale, la langue française allait coloniser une bonne partie de la langue
néerlandaise. En effet, avant le français était important. Dès lors, il faut une maire
linguistique protégée. Donc la délimitation de la région Bruxelloise (art. 3 de la
Constitution) ne doit pas excéder 19 communes.

On va donner aux francophones des facilités mais étendre Bruxelles-capitale au-delà des 19
communes, c’est non. Les francophones ont eu du mal à accepter ce dictat. Dès lors, il faut
attendre 1988-1989 pour fixer le territoire de Bruxelles-capitale.

/ ! \ Il faut retrouver les sources, donc les règles de droit qui disent formellement que les limites
de la région de Bruxelles, ce sont les 19 communes, c’est caché : c’est pas clairement dans la
Constitution mais dans la loi spéciale 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises.
C’est fixé par l’article 2 §1er qui est chargée du ressort territorial de la région bruxelloise. Mais
c’est cachée dans une autre loi sur l’emploi des langues en matière administrative du 18 juillet
1966 article 6, qui délimite Bruxelles-Capitale.
Lorsque les hommes politiques réalisent un accord dont ils sont très modérément capables
d’assumer vis-à-vis de l’opinion publique, ils cachent dans des règles de droit discrètes ce qu’ils
ne veulent pas exposer au grand jour. C’est comme ça partout.
Exemple : Règle de la primauté du droit européen sur le droit interne. On le trouve dans une
déclaration n°41 annexée dans l’arrêt Costa contre Enel, elle est cachée.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Pour le côté francophone, on n’a jamais vraiment digéré ce territoire limité aux 19 communes.
Lors de la 6ème réforme de l’état, on est revenu à l’attaque, en disant qu’il y a une communauté
métropolitaine bruxelloise qui va bien au-delà des 19 communes, et que c’est une réalité
économique qu’on ne peut cacher.

On trouve effectivement dans la loi spéciale du 8 aout 1980 de réformes institutionnelles article
92bis §7, cette notion de communauté métropolitaine de Bruxelles. Elle comprend : les trois
régions, toutes les communes de la région bruxelloise et les deux provinces du brabant (de
l’ancien brabant, divisé), toutes les communes du brabant wallon et du brabant flamand + état
fédéral. Les flamands ne sont pas vraiment en faveur de mettre cette communauté
métropolitaine bruxelloise en activité, en pratique. Aujourd’hui, cette communauté n’existe que
sur papier parce que cet article 92bis §7 dit qu’un accord de coopération devra être réglé pour
fixer les modalités de cette coopération mais cela n’a jamais été conclu.

1.1.3. Personnalité juridique des Régions

On reprend les trois critères qui ont permis de définir la notion de collectivité politique :

- une personne morale de droit public


- Organes élus
- Compétences propres :

Personnalité juridique : on a un article 3 de la loi spéciale du 8 aout 1980 des réformes


institutionnelles qui nous dit que la région wallonne et la région Flamande ont la personnalité
juridique. On a aussi un article 3 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions
bruxelloises nous dit que Région Bruxelles Capital a la personnalité juridique.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

1.1.4. Des Régions distinctes des Régions linguistiques

1.1.4.1. Les différences entre les régions et les régions


linguistiques

On doit revenir sur la distinction entre les trois régions de l’article 3 :


- Région flamande
- Région wallonne
- Région Bruxelloise

et les quatre régions linguistiques de l’article 4 :


- Région de langue française
- Région de langue néerlandaise
- Région bilingue de Bruxelles-Capitale
- Région de langue allemande

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

On voit tout de suite sur les cartes, la raison de la non-coïncidence parfaite entre les
délimitations territoriales de l’article 3 et celles de l’article 4. Il y a :

- coïncidence entre le territoire de la région flamande et le territoire de la langue


néerlandaise, c’est le même territoire

- coïncidence entre le territoire de la région Bruxelles-Capitale et le territoire de la région


bilingue de Bruxelles-Capital

- non-coïncidence territoriale du Sud du pays entre le territoire de la région wallonne et


le territoire de la région de la langue française et langue allemande

La raison de la non-coïncidence parfaite vient de la région de langue allemande, ce sont les


anciens cantons de l’est. Cette langue allemande est placée dans le territoire de la région
wallonne. Une région de langue allemande et le reste région de langue française.

Le texte : article 4 de la Constitution. La délimitation territoriale des régions linguistiques on


la trouve dans la loi sur l’emploi des langues en matière administrative article 2 à 6.

Observons déjà l’alinéa 3 de l’article 4, c’est la définition de la notion de loi spéciale. La


technique de la loi spéciale qui est utilisée par l’article 4 à propos des limites territoriales de
chaque région linguistique. Pourquoi ? Parce que les flamands tiennent comme à la prunelle de
leurs yeux à l’homogénéité linguistique territorial de la Flandre. Et donc la frontière linguistique
a été gelée, stabilisée grâce à la technique de la loi spéciale. Si on veut modifier les composantes
territoriales de chacune des régions linguistiques, il faut adopter une loi spéciale. Donc comme
du côté flamand, il est inimaginable d’admettre une modification de la frontière linguistique en
tout cas en ce qui concerne Bruxelles, ils sont rassurés puisqu’ils disposent d’un droit de veto
à travers l’expression d’une majorité du groupe linguistique néerlandais.

- 23 -
Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Si on reprend les différences entre les trois régions de l’article 3 et les trois régions linguistiques
de l’article 4, on observe :

- 1ère différence : purement territoriale comme vu au-dessus sur les cartes.

- 2ème différence : les trois régions de l’article 3 sont des collectivités politiques, alors
que les quatre régions linguistiques ne sont que des circonscriptions administratives,
c’est-à-dire, une délimitation du territoire qui n’a pas à la différence des collectivités
politiques, de personnalité politique distincte, qui n’a pas de compétences propres, qui
n’a pas d’organes élus. Ça ce n’est qu’une définition négative. Dès, lors une
circonscription administrative est une délimitation territoriale qui n’a aucune
caractéristique de la collectivité politique mais qui est une délimitation faite pour
atteindre un des deux objectifs suivant :

• Technique de la déconcentration : une circonscription administrative que l’on


créée pour rendre possible un phénomène de déconcentration.

Exemple A : Il y a l’intérieur de chaque province des arrondissements


administratifs. Un arrondissement administratif est une subdivision du territoire
de la province, à laquelle on recourt pour faciliter la surveillance de
l’application des lois et des décrets. Il y a un commissaire du gouvernement qui
va veiller à la bonne application des lois, des décrets et des règlements à
l’intérieur de l’arrondissement administratif. Le commissaire d’arrondissement
aide le gouverneur de province à veiller à la bonne application des lois, décrets
et ordonnances sur le territoire de l’arrondissement administratif.

Exemple B : On ne vote pas tous à Bruxelles, donc on va dans son canton


électoral, c’est-à-dire, par exemple des circonscriptions administratives
obéissant à la technique de la déconcentration.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

• Différencier les règles d’une même législation/réglementation en fonction


du lieu où elle va s’appliquer : C’est cela que la notion de région linguistique
illustre. Cette notion a été créée déjà par la législation linguistique des années
1830-1832 et également par la législation de 1960, donc avant qu’on ne crée les
communautés et les régions, avant le tournant de l’état unitaire vers l’état
fédéral, on connaissait déjà la notion de région linguistique. Il y avait déjà une
législation sur l’emploi des langues en matière administrative. Cette législation
était lorsque on était dans un état unitaire, mais il y avait lieu de différencier les
règles à observer en matière d’emploi des langues en fonction du lieu où on se
trouve. On ne doit pas respecter les mêmes règles sur l’emploi des langues selon
qu’on soit dans telle ou telle région linguistique.

1.1.4.2. L’article 4 de la Constitution

Pour le constitutionnaliste francophone, c’est une évidence qu’on ne pouvait pas déduire du
seul texte de l’article 4 des règles de comportements en matière linguistiques. Ce n’est pas
l’article 4 qui va imposer tout seul, il faut le combiner avec des textes législatifs. Cette
interprétation va être renverser.

a. Contexte politique

Compromis décidé au « conclave de Val Duchesse » en 1963

Pour comprendre cette saga jurisprudentielle, il faut remonter en 1963 où le conclave de Val
Duchesse se conclu par l’acceptation par les francophones que la région linguistique, qu’on
appelle la région bilingue de Bruxelles-Capitale, l’arrondissement administratif donc, se
limitera aux 19 communes.

Les francophones avaient espéré, avant le compromis de 1963, d’inclure les 6 communes
périphériques (Kraainem, rhode saint genèse, Linkebeek, Wemmel, Drogenboos, Wezembeek-
Oppem) qui sont toute à majorité francophone sauf à Wemmel. Ca provoque la fureur du
mouvement flamand. Dès lors, les francophones vont faire marche arrière. En compensation,
ils vont recevoir les communes dites à faciliter. Les 6 communes ne font pas partie de Bruxelles-
Capital mais on introduit dans la législation des facilités linguistiques pour la minorité
francophone.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Dans le texte des lois cordonnées, il n’est écrit nulle part que ces facilités sont transitoire. Mais
dans l’esprit des flamands ces facilités sont destinées à faciliter l’apprentissage du néerlandais
par ces francophones qui ne doivent pas oublier qu’ils vivent sur le territoire flamand. Il y a là
d’emblée un malentendu :

- Francophone : facilité sont définitive pour eux


Malentendu
- Néerlandophone : facilité sont transitoire

Loi du 23 décembre 1970, modifiant les lois du 18 juillet 1966 sur l’emploi des langues en
matière administrative

La loi du 23 septembre 1970 incorpore ces 6 communes périphériques de Bruxelles dans la


région de langue néerlandaise, tout en maintenant les facilités linguistiques pour les
francophones qui y vivent.
Cf. article 3 §2 et article 7 des lois sur l’emploi des langues en matières administrative,
coordonnées le 18 juillet 1966.

L’article 4, alinéa 3, de la Constitution

C’est lors de la grande révision de la Constitution. Cette révision fige la frontière linguistique
en soumettant sa modification à une loi spéciale.

b. Interprétations conférées à l’article 4 de la Constitution

Depuis lors, la question de savoir si et dans quelle mesure l’on peut déduire de cet article 4 et
de la notion de région linguistique qu’il consacre un principe d’homogénéité linguistique
territoriale, n’a pas cessé d’être controversée. Seul un principe de primauté de la langue de la
région dans les régions unilingues a été acquis. On peut résumer la jurisprudence qui a conduit
62

à la consécration de ce principe en distinguant les étapes suivantes. On va aussi constater que


le législateur n’est pas resté indifférent à cette jurisprudence.

Comment interpréter l’article 4 ?

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Doctrine francophone

Du côté francophone, l’article 4 ne fonde pas des obligations de comportement déterminés en


matière linguistique. Bien sûr, à un moment donné on arrive avec un comportement que l’on
doit suivre mais ces règles n’existe pas tel quel dans cette article 4.

/ ! \ Les arrêts qui suivent sont dans le syllabus d’annexe

C.E., Germis, n°15.990, 17 aout 1973

Il y a un renversement de vapeur avec l’arrêt Germis du 17 aout 1973, un arrêt qui échappe
complètement à l’attention des francophones. Ce qui est en cause dans cet arrêt, est qu’on est
dans une commune qui n’est pas une commune à faciliter, la commune de Beersel, où il y a eu
des élections communales et à la fin de cette élection, on installe le nouveau conseil communal
et on demande à chacun des conseillers communaux de prêter serment, c’est-à-dire un acte
juridique qui manifeste de l’acception d’exercer le mandat.

Le problème ? Le problème est que trois ou quatre conseillers communaux francophones


prêtent serment en français. Cela ne va pas, dès lors un recours est introduit pour faire amener
cette prestation de serment qui aurait dû être fait en néerlandais et exclusivement en néerlandais.
Les francophones réagissent en disant « écoutez, l’article 30 de la Constitution consacre la
liberté de l’emploi des langues sauf exceptions, c’est-à-dire en matière d’administration et pour
les affaires judiciaires ». Donc le principe est la liberté et ils ne trouvent nullement par une loi
qui prescrit quelle langue employée en cas de prestation de serment.

Le Conseil d’État 4ème chambre flamande, dans l’arrêt Germis, surligner le passage. C’est un
arrêt qui fascine car on peut admirer le ton de force, l’interprétation nouvelle. Tous les
francophones disent concernant l’emploi des langues « liberté, article 30 », l’emploi des
langues en Belgique est facultatif. L’article 4 gèle la frontière linguistique, mais maintenant on
est en train de nous dire que l’article 4 pose le principe de la primauté ou de l’exclusivité de
cette langue néerlandaise parce qu’il y a ce concept de région néerlandaise qui n’est pas un
concept démographique de la Constitution. Donc, il faut en déduire l’obligation de principe
d’utiliser exclusivement le néerlandais dans la région de langue néerlandaise sauf exceptions.
Là où les francophones disent que le principe c’est la liberté et il n’y a d’exception au principe
que s’il y a loi et bien, le Conseil d’État dit que c’est le contraire.

- 27 -
Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Le principe, c’est la contrainte linguistique. On cherche une disposition qui permet de prêter
serment en français comme conseiller communal dans une région néerlandaise. C’est une
interprétation qui procède à un activisme juridictionnel absolument spectaculaire.
Voilà, un juge flamand qui fait de l’activisme, il sollicite les textes pour faire converser une
cause politique et faire mur à un article de la constitution qui ne le dit pas un principe général
de droit à valeur constitutionnel. Principe de non comptabilité linguistique qui veut que, en
principe, pour tous les actes officiels dans une région unilatéral, la seule langue qui doit être
utiliser doit être est la langue de la commune.

Donc, dans une commune située dans la région de langue néerlandaise, en l'occurrence Beersel,
tous les conseillers communaux doivent prêter serment en néerlandais, quand bien même
aucune loi ni décret ne le prescrivait à l'époque. Un principe général d'unilinguisme découle de
la notion même de région linguistique, selon cet arrêt.
La jurisprudence du Conseil d’État considère en outre que les facilités accordées dans les
communes à régime linguistique spécial ne valent que pour une partie des administrés, et non
pas pour les mandataires communaux qui les représentent.

Il faut se méfier des principes généraux de droit, quand un juge en sort un, il fait une œuvre
diatrice. Évidemment, ici cela va mettre le feu au Cour, le Conseil d’état va poursuivre dans les
lignes qui suivent l’arrêt, et déduire le principe d’homogénéité d’une loi et de là toute une série
de conséquence en découle.

C.A., n°17/86, 26 mars 1986

En 1986, après que les francophones aient que compris que l’arrêt Germis était à la base de
toute une série d’arrêt. La Cour d’arbitrage va dire « attention vous allez un tout petit peu loin
dans la chambre flamande du Conseil d’état ». Elle va nuancer cette interprétation. Elle va dire
dans le considérant 3B6, que l’article 4 à consacrer l ‘existence de …(voir annexe).

Il est vrai que la Cour d’arbitrage fait ici office d’arbitre et comprends bien que cette
jurisprudence, Germis, est très difficile à avaler pour les francophones mais elle va trouver un
compromis en disant « oui d’accord l’article 4 a pu porter, déterminer, avec d’autres articles, le
cadre espace-temps des communautés et du législateur national ». Et puis, dans la deuxième
phrase de cet arrêt de la Cour d’arbitrage, dit que l’article 4 comporte aussi des restrictions de
la compétence des législateurs ainsi que la garantie constitutionnel de la primauté de la langue
de la région » mais (phrase suivante), cet article 4 « n’entraine toutefois pas des transformations
de l’ordonnance juridique ; il ne peut se déduire de cet article …. des obligations en matière

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

d’emploi des langues ou une exigence de connaissances linguistiques dans le chef des
mandataires publics ».

En tant que francophone, on va dire que c’est vraiment du bon boulot car la Cour d’arbitrage
recale un peu une jurisprudence du Conseil d’état et cède que cet article 4 constitue la garantie
constitutionnel de la primauté des langues mais en soi cet article n’implique pas l’interprétation
linguistique. Cet arrêt semble renverser la jurisprudence du Conseil d’état.

Est-ce que cet attendu est directement lié au dispositif de l’arrêt et a autorité de chose jugée ?
On sait bien que dans une décision de justice, le juge peut parfois tenir des propos « au
passage », on appelle ça « des obituaires dicta » et c’est quelque chose qui permet aux juges de
dire des choses absolument pas indispensables pour souligner la conclusion ou pour les
dispositifs de l’arrêt.

C.E., 30 septembre 1986 (cinq arrêts)

Le Conseil d’état dit, concernant le considérant 3.B.6 de l’arrêt de la Cour d’arbitrage, qu’il ne
conçoit pas ce dispositif comme un motif indissociablement lié aux dispositifs de son arrêt.

Le Conseil d’état dit qu’elle s’en fiche complètement de ce que la Cour d’arbitrage a pu dire.
Donc moi Conseil d’état, je continue sur ma voie et je vais plus loin, il faut que l’on utilise le
néerlandais exclusivement dans la région de langue néerlandaise et il faut donc que le
bourgmestre montre la preuve de sa connaissance du néerlandais. On va plus loin que l’arrêt
Germis, car il faut ici prouver sa connaissance du néerlandais.

C’est un drame en Belgique, c’est une crise majeure gouvernementale. Le législateur essaye de
résoudre le problème.
(Cfr. Arrêt n° 26.943 constituant 5.4.1, Arrêt n°26.944 constituant 4.4)

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Loi du 9 aout 1988 dite de « pacification communautaire »

Cette loi tente de pacifier les esprits en disant qu’on va trouver un compromis. Il est de dire que
tous le conseil communal dans les communes à facilitées et bien tous ces conseils communaux
doivent, pour exercer leur fonction, avoir la connaissance de la langue de la région dans laquelle
ils sont.

On distingue deux types de mandataires :

- ceux élus directement par la population : les conseillers communaux qui bénéficie
bénéfice d’une présomption irréfragable de la connaissance de la langue de la région.
Exemple : je suis à Kraainem, je suis à Rhode Saint Genèse, et il se fait que la majorité
de mes concitoyens sont francophones, je suis élu conseiller communale et bien je suis
censé connaitre le néerlandais, mais on ne va jamais me faire passer un examen car je
bénéficie d’une présomption irréfragable mais au conseil communal je vais quand même
parler français parce que la majorité de mes concitoyens dans la commune parle
français.

- Ceux pas élus directement : les bourgmestre et échevins ont une présomption
réfragable, c’est-à-dire que cette présomption peut être renversée par la preuve d’une
non connaissance.

Voici un compromis belgo belge en vue de pacifier les esprits.

C.E., Walraet, 12 juin 1990, n°35.187

Le Conseil d’état dit que les conseillers communaux sont obligés d’utiliser le néerlandais, si
vous osez dire quoi que ce soit en français votre intervention ne vaut rien.

C.A., n°26/98, 10 mars 1998

La Cour d’arbitrage rend un arrêt qui dit de la loi de pacification que l’obligation de parler le
néerlandais s’applique bien pour les bourgmestres et échevins des communes périphériques à
faciliter mais pas au reste des membres du conseil communal.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

C.E., n°138.860 à 864, 23 décembre 2004

L’interprétation des facilités linguistiques, ce sont des règles qui figure dans la loi sur l’emploi
des langues en matière administrative coordonnées le 18 juillet 1966 art 24 à 28 et qui
permettent aux citoyens des communes périphériques de Bruxelles-Capital et des autres
communes à faciliter (tout au long de la frontière linguistique) d’être protégée.

L’article 26 de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative : « Les services (locaux
établis dans les communes périphériques) susmentionnés rédigent en néerlandais ou en
français, selon le désir de l’intéressé, les certificats, déclarations et autorisations délivrés aux
particuliers ». Le francophone qui exprime le désir de recevoir les documents administratifs en
français et bien, il peut les avoir.

Un ministre flamand de l’intérieur, Mr Peeters, va apporter une interprétation restrictive qui est
fonder sur l’article 4 de la Constitution. Il va dire qu’il faut interpréter ces facilités de manière
restrictive pour qu’elles soient conciliables avec le principe de longévité linguistique territorial.
Donc moi ministre Peeters, j’envoie à toute les communes périphériques un circulaire pour dire
que dorénavant, il faut interpréter cette disposition des lois sur l’emploi des langues en matières
administratives de manière à concilier avec l’article 4 de la Constitution, donc de principe
d’homogénéité linguistique territorial. Il faut donc interpréter restrictivement, cela signifie
qu’un francophone qui demande de disposer d’une traduction en français d’une déclaration
d’impôt, d’un acte administratif quelconque, il doit redemander le bénéfice de la copie en
français chaque année, pour chaque acte.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

On va en discuter, tracasserie administrative. On va interpréter comme les francophones. Je suis


flamand et je me dis mais nom de dieu ces francophones qui vivent dans la région de langue
néerlandaise qui vivent depuis des décennies n’arrivent toujours pas à comprendre qu’ils sont
dans une région de langue néerlandaise, on leur a cette accorder des facilitées, mais celle-ci
étaient destinées à entrer dans la progression du néerlandais, serait-ce trop demander de faire
l’effort d’apprendre le néerlandais pour pouvoir recevoir des documents administratifs en
néerlandais ?

Cette interprétation restrictive des facilitées se justifie, il y a quand même toute la jurisprudence
du Conseil d’état qui à autorité de chose jugé et la Cour d’arbitrage à essayer de contredire le
Conseil d’état, donc Mr Peeters et les ministres qui vont suivre, ministres d’intérieurs du
gouvernement flamand, peuvent par un simple circulaire accorder des facilitées pour les
francophones.

Donc, il arrive lors des élections communales législatives, trois bourgmestres dans trois
communes périphériques qui refusent cette jurisprudence du Conseil d’état et envoient
systématiquement les convocations électorales en français pour les francophones. Cela ne va
pas, car voilà des bourgmestres qui se rebellent, qui n’appliquent pas la circulaire, donc moi
ministre flamand de l’intérieur je suis tout à fait en droit de refuser de donner aux bourgmestres
un le poste à un bourgmestre qui n’applique pas la législation communale comme il faut.

Je suis francophone, « mais quel tracasserie administratif, ce n’est pas possible. On a concédé
à Val duchesse des facilitées et ce n’était pas destiné à s’éteindre. Il est écrit nulle part. Il faut
les appliquer de manière loyale. Quelle est cette manière de démonter un élément de compromis
en le remettant en cause des années plus tard en raison d’une jurisprudence militante qui refuse
de tendre la main que lui tend la Cour d’arbitrage elle-même ? »

A un moment donné, cette question rebondit sur la table politique. Et le personnel politique a
de temps en temps de bons réflexes. On fait référence, a tous les partis politique qui ont
fabriqués la 6ème réforme de l’état, le fameux accords papillon, après 1 an et demi de crise
politique.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

La sixième réforme de l’État

On a eu un an et demi de crise politique en Belgique. Dans les point qu’il gêne, il y a la


désignation du bourgmestre des trois communes périphériques qui refusent d’appliquer cette
jurisprudence du Conseil d’état . Parmi les politiques, les francophones disent que ce n’est pas
possible, c’est un foyer de tension dont il faut trouver une solution.

Quelle solution ? Un article 13bis introduit dans la nouvelle loi communale §4, §5 et §7. Il dit
que dans les communes à facilitées, les bourgmestres doivent être désignés. Si le gouvernement
flamand nomme et si le gouvernement flamand refuse la nomination, il notifie cette décision de
refus au bourgmestre et le bourgmestre dispose d’un délai pour déposer un mémoire auprès de
l’assemblée général de la section de contentieux administratif du conseil communal.

L’assemblée générale trouve ça génial car c’est le Conseil d’état qui nous a foutu dans la m***
et bien qu’il se débrouille (gouvernement Di Rupo). La différence est qu’on va modifier les lois
coordonnées sur le Conseil d’état et dire que pour ce type d’affaire ce n’est pas aux chambres
du Conseil d’état flamandes de trancher mais c’est à l’assemblée générale du Conseil d’état qui
est, elle, bilingue et il peut y avoir parité. On force le Conseil d’état à trouver un compromis.

Ça marche car ils vont trouver un compromis. Ils vont bricoler une règle de droit qui n’existe
nulle part ( si on avait demandé au gouvernement de régler ce problème eux-mêmes, on ne
saurait jamais arriver à un compromis car clash).

D’abord, l’idée est la suivante, on insère dans la constitution un article 160 alinéa 3 qui précise
que les modifications des règles sur l’assemblée générale de la section du contentieux
administratif du Conseil d’état ne pourra pas être modifiée autrement que par une loi spéciale
donc on constitutionnalise la compétence de l’assemblée générale de la section du contentieux
administratif et on précise qu’elle ne pourra être modifiée sauf avec une loi spéciale. C’est un
verrouillage d’une disposition.

Conseil d’état arrêt 227.776 du 20 juin 2014 : l’interprétation des droits des personnes qui
résident dans les communes périphériques et qui souhaitent dans leur rapport avec l’autorité
communale, l’utilisation du français, doit être conciliable avec la primauté, et avec la volonté
du constituant et du législateur spécial.

Il faut savoir concilier avec les facilités et cela nécessite un juste milieu entre les intérêts et les
compétences. Tout est dans l’annexe : D’une part, une large interprétation de ces droits (le
bourgmestre nommé) et d’autre part, …. Mais que celui-ci doit porter son désir de la langue
française à la connaissance de l’administration communal à intervalle régulier raisonnable. Le

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Conseil d’état fait œuvre législative. Ce choix, s’applique à un délai raisonnable qui est pour
les francophones de 4 ans donc pas demander chaque année mais seulement au bout des 4 ans.

On va quand même tempérer les tracarasserie administratives !

1.1.5. Les compétences des Régions

Rappel : Les régions sont des collectivités politiques. Pour être une collectivité politique, il
faut une personnalité juridique, des compétences propres et des organes élues.

L’article 39 de la Constitution : cet article nous informe que la loi spéciale attribuent aux
organes régionaux qu’elle créée, la compétence de régler les matières qu’elle détermine. On est
bien renvoyé à une loi spéciale, et c’est cette loi spéciale que va déterminer les matières que les
régions peuvent régir.

La spéciale du 8 aout 1980, article 6 à 16, qu’il faut lire. L’article 6 : cet article présente les
principales compétences des régions. Les compétences régionales sont principalement des
compétences politiques territoriales, c’est-à-dire, des matières liés au sol :

- L’aménagement du territoire et l’urbanisme


- L’environnement et la politique de l’eau
- La rénovation rurale et la conservation de la nature
- Le logement
- La politique agricole
- L’économie
- L’énergie
- …. Etc.

On parle d’un découpage en dentelle, parce que si on lit ses articles, on constate qu’on
sauvegarde certaines compétences pour l’état fédéral. Il y a un partage en dentelle très précis
entre ce revient encore à l’état fédéral et ce qui revient aux régions.

Il faut ajouter une autre compétence tout à fait essentielle : la compétence en matière de
fiscalité régi par l’article 170, §2 de la Constitution. Cet article parle de possibilité pour le
décret régional et de l’ordonnance régionale bruxelloise de fixer possiblement un impôt au
profit de la région pour autant que la matière n’est pas déjà taxé par l’autorité fédérale.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Moyennant le respect de toute une série de principes : loi spéciale du financement du 16


janvier 1989 article 1er ter. Dans cet article, il y a les principes que les régions doivent respecter
quand elles exercent une série de compétences fiscales. Les régions peuvent donc lever des
impôts mais moyennant une série de principes, en particulier le principe de l’interdiction
concurrente déloyale avec les autres régions.

Autres compétences que les régions ont reçu depuis 1980 en matière fiscale :

- droit de succession : ces droits sont fixés par la régions


- droit immobilier : taxe sur la propriété immobilière
- redevance à la télévision
- impôt des personnes physiques : est partiellement régionalisé
- crédit d’impôt : des matières dans lesquelles les régions peuvent accorder des crédits
d’impôts (bonus logement par exemple)

Il y a aussi des matières qui restent dans les mains de l’état ou des communautés, c’est le
principe de découpage en dentelle. Ce découpage en dentelle rends inévitable la conclusion
d’accord de coopération. Si on lit dans la loi spéciale du 8 août 1980, les réforme
institutionnelles, l’article 92bis §2 et s., la loi spéciale impose à l’état, aux régions et aux
communautés, la conclusion d’accord de coopération, afin de reconstituer une certaine
cohérence. Au-delà de ce découpage en tant que tel, les compétences de l’état, des régions et
des communautés sont régulièrement obligés de collaborer et conclure des accords de
coopération.

Dernière observation, le tourisme est devenu une compétence régionale, comme le dit article
6 §1 de la loi spéciale. Néanmoins, l’article 4bis et article 6sexies disent que les communautés
ont aussi cette même compétence en cette même matière. Il est dit que la communauté française
et la communauté flamande comprennent la compétence de promouvoir Bruxelles sur le plan
national et international en promouvant le tourisme et il y a des compétences concurrentes.
Normalement en Belgique, les compétences sont exclusives, mais il y a des exceptions sans
règle de conflit.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

1.1.5.1. Examen de l’article 39 de la Constitution

Cet article précise les liens qui se font ou pas entre communautés et régions.

Si on lit l’article 39, il est écrit : «La loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont
composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à
l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle
établit. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa».

L’exception dont parle cette article, ce sont les articles de la Constitution qui énumèrent les
compétences des communautés. Donc, en 1970, lors de première grande réforme de l’état, le
constituant écrit dans cet article 39 qu’il y une cloison étanche entre les matières régionales et
les matières communautaires. La loi spéciale peut donner les compétences qu’elle veut aux
régions, sauf les compétences communautaires.

Cet article 39 a fait l’objet de nombreuses révisions implicites ce qui a entrainé de problèmes.

1.1.5.2. Analyse de l’article 137 et 138 pour voir clair à l’article 39


de la Constitution

Au nord du pays

L’article 137 de la Constitution : « En vue de l'application de l'article 39, le Parlement de la


Communauté française et le Parlement de la Communauté flamande ainsi que leurs
Gouvernements peuvent exercer les compétences respectivement de la Région wallonne et de
la Région flamande, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi. Cette loi doit
être adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa ».
On aurait pu réviser l’article 39, mais cet article n’était pas révisable, donc on fait une révision
implicite via l’article 137. L’article 137 n’a été appliqué que dans les rapports entre la
communauté flamande et la région flamande, et n’a pas été appliqué dans les rapports entre la
communauté française et la région wallonne, donc cet article a été appliqué de manière
asymétrique.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

La loi spéciale du 8 aout 1980 est intervenue pour dire que : le parlement et le gouvernement
de la communauté flamande en région flamande sont compétent pour les matières visés aux
articles 127-129 (matières communautaires) et ils exercent dans la région flamande les
compétences des organes régionaux pour les matières visés à l’article 39 de la Constitution.
à C’est ce qu’on a appelé la fusion entre la communauté flamande et la région flamande.
Cette fusion s’explique comme ceci : à Bruxelles, on peut considérer qu’au grand maximum
10% des bruxellois sont néerlandophones et donc le poids des néerlandophones de Bruxelles
dans la communauté flamande est très restreinte (2,5%). Donc du côté flamand, ils se sont dit :
« simplifions le paysage, il y a des communautés et des régions en Belgique, mais pour nous, il
y aura une communauté flamande avec un parlement flamand, un gouvernement flamand et ce
parlement et ce gouvernement, s’occupent à la fois des matières de la communautés flamandes
et à la fois des matières de la région flamande ».

Cela suppose qu’au sein du parlement flamand, on met en place deux compteurs pour
dénombrer les votes : quand le parlement flamand vote sur une matière qui ne concerne que la
région flamande forcément les bruxellois flamands qui font partis du parlement de la
communauté flamande, ne votent pas mais peuvent uniquement s’exprimer, participer au débat,
puisque ce décret par hypothèse ne concerne que la région flamande et non pas la communauté
flamande, qui elle couvre aussi Bruxelles.

On a simplifié le paysage au Nord du pays, et on a pu le faire facilement contenu de ce que le


poids de ses bruxellois flamands dans le parlement flamand est dérisoire, ce n’est pas eux qui
font perturber l’adoption des décisions qui concernent uniquement la région flamande. C’est
même sympathique, parce que symboliquement cette fusion entre la communauté flamande et
la région flamande est emblématique de la volonté d’affirmer l’unicité de la nation flamande
au sens sociologique. Il y a une nation flamande qui recouvre à la fois la région flamande et les
flamands bruxellois.
/ ! \ Ce n’est pas une véritable fusion, parce qu’on distingue encore des personnalités juridiques
distinctes ; il y a une personnalité juridique dénommé communauté flamande et une
personnalité juridique dénommé région flamande.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Au sud du pays

Dans la loi spéciale du 8 aout 1980, on a éliminé la référence à la communauté française et la


région wallonne, et donc la fusion n’est plus activable pour la communauté française et la région
wallonne parce qu’on a inséré un article 138 dans la Constitution qui est spécialement destiné
à faire l’inverse de ce que les flamands ont fait.

Article 138 : On est en 1993, la communauté française est financièrement en difficulté


extrême. Une façon de la soulager financièrement est de la priver d’une partie de ses
compétences. On permet dans cet article 138 à la communauté française de transférer l’exercice
de certaines de ses compétences à la région wallonne dans les limites de la région de langue
française, parce-que la région wallonne couvre aussi la région de la langue allemande. Or, la
région de langue allemande, c’est le territoire de la communauté germanophone. On parle des
compétences de la communauté française, donc on ne peut pas transférer des compétences de
la communauté française à la communauté germanophone.

Donc l’article 138, dit que la communauté française peut transférer l’exercice de certaines de
ses compétences à la région wallonne dans les limites de la région de langue française, et a qui
les compétences de la communauté française transféré à la région wallonne vont être
données pour ce qui concerne Bruxelles ? On pourrait dire qu’on va les donner à la région
bruxelloise, mais non, ça ne va pas, parce qu’il s’agit des compétences de la communautés
française, or dans la région de Bruxelles-Capital, il y aussi les néerlandophone qui relèvent de
la communauté flamande. Dès lors, on s’est dit qu’on allait donner ses compétences initialement
de la communauté française aux francophones bruxellois représentés par la commission
communautaire française (la COCOF).

Article 138 : « Le Parlement de la Communauté française, d'une part, et le Parlement de la


Région wallonne et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-
Capitale, d'autre part, peuvent décider d'un commun accord et chacun par décret que le
Parlement et le Gouvernement de la Région wallonne dans la région de langue française et le
groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et son Collège
dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale exercent, en tout ou en partie, des compétences
de la Communauté française. Ces décrets sont adoptés à la majorité des deux tiers des suffrages
exprimés au sein du Parlement de la Communauté française et à la majorité absolue des
suffrages exprimés au sein du Parlement de la Région wallonne et du groupe linguistique
français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, à condition que la majorité des
membres du Parlement ou du groupe linguistique concerné soit présente. Ils peuvent régler le
financement des compétences qu'ils désignent, ainsi que le transfert du personnel, des biens,

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

droits et obligations qui les concernent. Ces compétences sont exercées, selon le cas, par voie
de décrets, d'arrêtés ou de règlements. »

Dans cet article 138, on parle de trois décrets. L’accord qui porte sur le transfert de certaines
compétences de la communauté française vers d’un côté, la région wallonne, et de l’autre côté,
la commission communautaire française, cet accord se formalise après l’adoption de trois
décrets convergeant :

- un décret de la communauté française : adopté aux 2/3 des suffrages


- un décret de région wallonne : majorité absolue
- un décret de la COCOF : majorité simple

/ ! \ Question examen : commenter l’article 138 de la Constitution

à L’article permet à la communauté française de transférer l’exercice de certaines de ses


compétences d’une part à la région wallonne dans les limites de la région de langue française
et d’autre part au groupe linguistique français du parlement de la région de Bruxelles-Capitale
(= COCOF).

Questionnement

Pourquoi les wallons et les francophones de Bruxelles n’ont pas fait la même chose que les
flamands de Bruxelles ? Pourquoi article 137 de la Constitution uniquement activé entre la
communauté flamande et la région flamande et article 138 spéciale pour la communauté
française et la région wallonne ?

- 1ère raison : il y avait un problème de refinancement de la communauté française et on


s’est dit en 1993, on va aider financièrement la communauté française en la délaissant
de certaines de certaines compétences et en les confiant à la région wallonne et à la
commission communautaire française. Si on avait résolu les problèmes financiers de la
communauté française par une fusion, c’est-à-dire, une liaison institutionnelle comme
au nord du pays, alors on aurait vu la communauté française absorber la région
wallonne. Néanmoins, il n’y a pas moyen pour renflouer les caisses de la communauté
française de lever un impôt à Bruxelles. En effet, si la communauté française ne lève
pas d’impôts, il n’y a que en région wallonne qu’elle sera payée. On ne peut pas activer
concrètement le pouvoir fiscale propre que l’article 170 légifère aux communautés,
parce qu’à Bruxelles, il n’y a pas de sous-nationalité. Et donc parce qu’à Bruxelles ont

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

ne peut pas avoir la liste des contribuables francophone et flamand, on ne sait pas si on
est flamand ou francophones vu qu’il n’y a pas de sous-nationalité.
Donc si on résout les problèmes financiers de la communauté française par une fusion
alors la région wallonne ne pourra pas taxer les bruxellois, donc c’est plus intéressant
de ne pas fusionner.

- 2ème raison : Il y a une solidarité entre les francophones de Bruxelles et les wallons,
donc le terme « communauté française de Belgique » fait croire qu’ils appartiennent à
la France, c’est pour cela qu’on l’appelle « fédération Wallonie Bruxelles » pour éviter
des confusions. En 1993, la communauté française a des problèmes financiers, on
envisage l’hypothèse de la fusion sur le modèle de ce qu’il s’est fait au nord du pays dès
1980, mais les wallons disent qu’ils ne vont pas se laisser absorber par une communauté
qui ne porte même pas leur nom, on ne va pas voir la région wallonne absorber par une
communauté qui a le nom de « communauté française ».

- 3ème raison : le rapport de force démographique, le poids des francophones de Bruxelles


dans la communauté française. Il faut reconnaitre que la situation au nord du pays est
tout autre, au nord du pays le poids des flamands de Bruxelles dans la communauté
flamande c’est 2.5%, le poids des francophones de Bruxelles dans la communauté
française pèse 25%. Donc, si le parlement de la communauté française devait exercer
les compétences de la région wallonne sur le même modèle de la fusion pratiqué au nord
du pays, alors ça voudrait dire que les francophones de Bruxelles pèseraient lourd contre
les wallons. Les wallons n’ont pas voulu que le parlement de la communauté française
gère les matières de la région wallonne, parce que dans le parlement de la communauté
française le poids des bruxellois francophones est trop lourd, donc on a dit pas de fusion
et on va faire l’inverse.

La région wallonne est contente de voir grossir son paquet de compétences au-delà des
matières régionales grâce au transfert de compétences communautaires qui lui ont été
transférée. Le problème est qu’à Bruxelles ont à une situation compliquée avec une
commission communautaire française très fragile sur le plan financier et tout à fait
dépendante des moyens financier de la région Bruxelloise dont les flamands font partis
et à côté de cette COCOF, il y a encore des compétences de la communauté française
qui n’est pas complètement dissocié des compétences de la communauté flamande et
des compétences de la région de Bruxelles capitale. Le fouillis institutionnel bruxellois
est extrêmement compliqué.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

1.1.5.3. Analyse de l’article 139 pour voir clair à l’article 39 de la


Constitution

L’article 139 permet à la région wallonne de transférer l’exercice de certaines de ses


compétences à la communauté germanophone. Dans la région wallonne, il y a la région de la
langue allemande qui a une communauté germanophone avec un parlement et un
gouvernement.

Les germanophones souhaitent bénéficier de certaines compétences régionales. Et donc on


permet dans cet article 139 de la Constitution, à la région wallonne de transférer certaines de
ses compétences à la communauté germanophone.

1.1.5.4. Analyse de l’article 135bis pour voir clair à l’article 39 de


la Constitution

Cet article 135bis autorise le législateur spéciale à attribuer certaines matières biculturelles à la
région bruxelloise. Les matières biculturelles se sont des matières culturelles qui ne concernent
pas exclusivement la communauté flamande ou française. Et donc, ses matières ont été en
parties attribuée à la région de Bruxelles-Capitale.

1.1.5.5. Conclusion

Avec la succession d’articles, on constate que d’une part, les compétences de certaines régions
ne se limitent pas à la liste des matières régionales, ainsi la région wallonne est compétente
pour toute une série de matières communautaires (ce que l’article 139 semble exclure), et
d’autre part, on constate que les compétences régionales sont en réalité exercée par des
institutions communautaires, c’est le cas de la communauté flamande exerçant les compétences
de la région flamande. La cloison que semblait établir l’article 39 entre d’un côté les
compétences régionales, et de l’autre, les compétences communautaires, est complètement
poreuse et bourrée de trou, il est complètement dépassé.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

1.1.1. Les organes des Régions

Quelles sont les organes des régions ? L’article 39 de la Constitution ne dit pas grand-chose à
ce sujet. Il dit simplement que les organes des régions seront composées de mandataires élus.

a. Région flamande

Les organes de la région flamande sont les organes de la communauté flamande (voir chapitre
de la communauté flamande).

b. Région wallonne

Les organes de la région wallonne sont :


- le parlement wallon à Namur
- le gouvernement de la région wallonne à Namur

Les règles constitutionnelles de base à ce sujet sont les articles 115 §2 et 116 §1. Il faut aller
voir la loi spéciale du 8 aout 1980 qui précise les détails : article 24 §2 + articles 63 §3 et §4.

c. Région bruxelloise

Les organes de la région de Bruxelles-capitale sont :

- le parlement de la région de Bruxelles-capitale


- le gouvernement de la région de Bruxelles-capitale

C’est une affaire compliquée parce que cette troisième région, la région bruxelloise, a comme
particularité d’accueillir flamands et francophones ensemble. Il y a malheureusement eu une
tendance à fuir Bruxelles par les flamands parce qu’ils ne se sentaient plus chez eux par manque
de bilinguisme. À l’époque où le nombre de membres du groupe linguistique néerlandais du
parlement de la région de Bruxelles capital était uniquement fonction du nombre de suffrages
portés par les électeurs flamands de Bruxelles et on a constaté du coup une diminution
d’échéance électorale en échéance électorale du nombre de députés membres du groupe
linguistique néerlandophone du parlement de la région de Bruxelles-capitale. On est passé de
11 à 9 députés flamands dans le groupe linguistique néerlandais du parlement bruxellois. La
crainte est qu’à un moment, il n’y ait plus moyen de protéger la minorité des flamands de
Bruxelles et donc on a gelé le rapport de force numérique en faisant bénéficier les flamands
d’un quota, c’est-à-dire d’un nombre fixe de sièges.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

C’est ce que fait la loi spéciale du 8 aout 1980, l’article 10 essaie d’établir un équilibre entre
les deux groupes linguistiques à Bruxelles. Il y a une obligation pour tout candidat à l’élection
du parlement de la région de Bruxelles-capitale de dire si il est néerlandophone ou francophone,
parce qu’une fois qu’on a dit en tant que candidat qu’on est où francophone ou néerlandophone,
on est définitivement l’un ou l’autre. On peut appliquer l’article 20 §2.

C’est aussi l’équilibre belgo-belge qui explique la composition du gouvernement. Au


gouvernement, comment faire ? Il y avait lors de la négociation de 1988-89 une difficulté du
côté francophone, ils en avait marre d’attendre 18 ans pour avoir un parlement et gouvernement
de la région bruxelloise. Pour décider ce parlement et ce gouvernement, il faut savoir combien
de ministres francophones il y aura et combien de ministres flamands.

Les francophones disent : qu’ils sont 90% de francophones à Bruxelles donc ils exigent une
majorité de ministres pour les francophones bruxellois.
Les flamands disent : qu’ils sont beaucoup plus en majorité en total sur le niveau fédéral
(60%/40%) et ils ont concédé la parité au conseil des ministres au niveau fédéral, article 99,
donc donnant-donnant, vous allez concéder la partie dans le gouvernement de la région de
Bruxelles-capitale.
Les francophones disent : attendez 60%/40% c’est l’équilibre au niveau fédéral, au niveau
bruxellois c’est 90%/10%
Viens alors un compromis : on va imaginer des règles fonctionnelles qui se prêtent à une double
interprétation : une lecture qui permet aux francophones de croire qu’ils ont majorité, et une
autre lecture, qui permet aux flamands de croire qu’ils ont reçu leur parité.

Dans l’article 34 §1 et §2, il y a cinq ministres : deux du groupe linguistique français et deux
du groupe linguistique néerlandaise + un président dont on ne dit pas à quel groupe linguistique
il appartient, évidemment quand il sera élu par la majorité des députés, il sera toujours
francophone. Dès lors, d’un point de vue formel, il y a bel et bien parité, il y a deux
néerlandophones et deux francophones. à Favorable aux amis flamands
Dans l’article 41 §1, prévoit d’ajouter trois secrétaires d’état régionaux dont un au moins
appartient au groupe linguistique des néerlandophones. Dès lors, l’exécutif régional bruxellois
comprend à côté des ministres des secrétaires d’état régionaux, c’est-à-dire des sous ministres,
et donc les francophones font leur compte : on a en pratique la majorité puisqu’il y a 2 ministres
du groupe linguistique français + président francophone + 2 secrétaires d’état régionaux
francophones = 5 sur 8 donc majorité à Favorable aux amis belges
Les amis flamands disent : vous n’avez pas la victoire, les secrétaires d’état régionaux ne
comptent pas, ce qui compte c’est le gouvernement et le gouvernement c’est 2-2 + 1, donc on
a la parité. à Tout le monde est content

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Compromis à la belge ! La loi spéciale du 12 janvier 1989 est un peu un miracle contenu de
cela, puis rappel, il y avait une autre difficulté concernant la délimitation territoriale.

1.2. Les provinces et les communes

1.2.1. Identification des provinces et communes et ressorts


territoriaux

Les provinces sont identifiées à l’article 5 de la Constitution, alinéa 1er.

Bruxelles est hors territoire provincial, donc il faudra s’interroger sur les autorités qui vont
assumer les responsabilités des provinces sur le territoire de la région de Bruxelles-Capital.
Réponse dans l’article 163 où il énumère les collectivités politiques.

L’autre particularité est que dans un état, on imagine mal prévoir qu’une collectivité politique
d’une certaine catégorie peut disparaitre et peut être remplacé par d’autres, et ce n’est pas le
constituant qui va décider de ce sort des provinces mais c’est les régions qui en décident. Le
constituant n’a pas choisi de maintenir des provinces en vie ou de les supprimer, parce qu’il n’y
avait pas d’accord politique entre les partis politiques qui ont fait la sixième réforme de l’état,
certains souhaitaient voir disparaitre les provinces, d’autres souhaitaient voir les provinces
remplacer par des collectivités politiques nouvelles supra-communales et d’autres encore
voulaient garder les provinces. L’art de ne pas choisir atteint ici son sommet.

L’article 41 alinéa 1er de la Constitution dit que le décret régional flamand ou wallon (visé à
l’article 134) peut supprimer les institutions provinciales. Dans ce cas, le décret régional wallon
ou flamand peut aussi décider de remplacer les provinces par ces collectivités supra-
communales. On précise seulement que ce décret régional flamand ou wallon sera adoptés à
une majorité spéciale. Chaque région décidera de maintenir ou pas les provinces, voire de les
remplacer. L’article 6 §1, VIII de loi spéciale 8 août 1980, al.3 et al. 4 qui précise le scénario
de l’éventuelle suppression des provinces.

a. Les limites des communes et la fusion des communes

L’article 7 de la Constitution dit que les limites de ses provinces et de ses communes ne peuvent
être changées ou rectifiées qu’en vertu d’une loi. Commentaire : « en vertu d’une loi » ne veut
pas dire « par une loi ». On en vient à parler des fusions des communes. Le constituant permet
au Roi (au gouvernement) à l’époque, avant que la matière des communes et provinces soit
régionalisés (Constitution article 6), d’agir en vertu d’une loi pour rectifier les limites des
communes. L’idée est que les communes étaient très nombreuses jusque 1975 (2300

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

communes), et on a réussi à regrouper une série de petites communes à l’aide de fusion, pour
avoir de plus grandes communes (2300 communes à 589 communes).

Et le ministre de l’intérieur, compétent à l’époque, a réussi l’opération de fusion des communes.


Il a bien compris le « en vertu d’une loi », ce qui lui a permis d’adopter une loi d’habilitation,
c’est-à-dire, une loi qui habilite le gouvernement fédéral à l’époque8, à opérer les modifications
les communes et donc à fusionner les communes. Mais le ministre de l’intérieur à l’époque sait
très bien que si on ne modifie pas ses arrêtés, pris en vertu de la loi d’habilitation qui permet au
gouvernement de fusionner les communes, et si on les laisse à la merci des responsables
politiques locaux, alors il va y avoir une avalanche de recours en Conseil d’état, parce que
fusionner les communes c’est ce heurter à l’opposition de toute une série de débit communaux.
Donc il prévoit dans sa loi d’habilitation que les arrêtés royaux n’entreront en vigueur qu’après
l’invention d’une nouvelle loi qui aura pour effet de transformer les arrêtés royaux en loi. Á
l’époque, il n’y avait aucun juge pour commettre une éventuelle contestation face à cette
opération puisque la Cour constitutionnelle n’existait pas encore. On a donc d’abord besoin
d’une loi de validation qui va soustraire les arrêtés royaux à tout recours devant le Conseil
d’état.
L’article 7 de la Constitution dit donc que c’est « en vertu d’une loi » que les limites des
provinces et des communes peuvent être changés ou rectifiés. On a l’impression qu’il faut une
loi pour changer les limites des communes et des provinces.

Or si on lit l’article 6 §1 al.1 VIII 2° de la loi spéciale du 8 août 1980 des réformes
institutionnelles, on constate que le changement des limites des communes ( ! exception) et des
provinces appartient aux régions. Parce que cet article énumère les différentes compétences des
régions. Or les régions légifèrent par décret. Et dans l’article 7 il est dit loi, pas décret.
Ce problème, on va le résoudre par la théorie des matières réservés à la loi.

Cette théorie a été créée par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Le mot « loi » figure
dans toute une série d’articles de la Constitution qui datent d’avant le 24 décembre 19709. Á
cette date, entre en vigueur la première grande loi de réformes institutionnelles. Donc si on a
affaire à une disposition constitutionnelle qui date d’avant le 24 décembre 1970 et qui utilise le
mot « loi », on ne peut pas préjuger de ce que ce mot entends par « loi » = loi fédérale par
opposition aux décrets ou ordonnances. Le mot loi ne peut pas avoir la portée d’une règle
répartitrice de compétence, le mot « loi » doit être compris comme visant la loi fédérale puisque
entre 1891 et le 24 décembre 1970, il n’y avait pas de distinction entre loi, décrets et
ordonnances puisqu’il n’y avait pas de régions ni communautés.

8
Parce qu’on est en 1975 avant la réforme de 2001, avant que les régions deviennent compétentes pour fixer les
limites des provinces et des communes
9
Date pivot de cette théorie des matières réservés à la loi

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Donc on considère que dans ce cas-là, la Constitution ne s’oppose pas à l’intervention d’un
décret ou d’une ordonnance, pour autant qu’une loi spéciale de réforme institutionnelle habilite
de manière expresse et précise le législateur régional ou communautaire. Cet habilitation
expresse et précise on la trouve dans une loi spéciale du 8 aout 1980 à l’article 6 §1er, à changer
ou rectifier les limites des provinces et des communes.

b. Les autorités intracommunales

Á l’intérieur des communes, il peut exister des organes intracommunaux (article 41 alinéa 2-
5 de la Constitution : des organes territoriaux intracommunaux).

L’article 42 alinéa 2 dit que les organes intracommunaux peuvent régler des matières d’intérêt
communal moyennant l’intervention de la règle visée à l’article 134, c’est donc le décret
régional ou l’ordonnance régionale bruxelloise. Donc on permet aux régions d’éventuellement
subdiviser les communes en districts (= organes territoriaux intracommunaux).
Exemple : Anvers est une grande commune qui connait une subdivision en districts dans
lesquelles il y a des mini-conseils communaux qui règlent des problèmes de quartiers.

c. La modification du nombre des provinces et de leurs limites

L’article 7 de la Constitution dit que les limites des provinces ne peuvent être rectifiées qu’en
vertu d’une loi, étant entendu que dans l’article 5, on a la liste des dix provinces. Donc on
pourrait éventuellement voir le nombre de provinces augmenter, mais pas diminuer puisque la
liste minimale des provinces est fixée par l’article 5.

Il reste la possibilité apparente pour le décret régional flamand et wallon de modifier les limites
des provinces, mais il faut avoir égard à l’article 4 de la Constitution. Donc si en modifiant les
limites des provinces, on touche aux limites des régions linguistiques, alors il faut une loi
spéciale. La modification des limites des provinces parait hautement improbable, si en
modifiant les limites d’une provinces, on touche aux limites d’une région linguistique.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

d. La soustraction de certains territoires à la division en


provinces

La possibilité totalement théorique, en réalité caduque, de soustraire certains territoires à la


division en province. C’est l’article 5 alinéa 3 qui a été inséré en 1970 lors de la première
réforme de l’état dans le but de rendre possible une éventuelle solution au délicat problème de
la commune de Fourons. C’est une commune sur le territoire de langue néerlandaise dans la
province du Limbourg.

Le placement de la commune dans ces provinces était problématique pour une majorité
francophones des citoyens de la commune. On avait proposé pour résoudre le problème de
soustraire cette commune de la division en province et de régler ainsi le problème puisque des
côté flamands il n’était pas question d’abandonner le placement de cette commune dans la
province du Limbourg, et les francophones souhaitaient rattacher cette même commune de
Fourons à la province de Liège. On en s’en sortait pas. Donc en 1970, on va régler ce conflit en
soustrayant cette commune de la division de la Belgique en province. On en fait une commune
hors province.

Le Conseil d’état, SLCE, voit un problème dans la combinaison de l’article 5 avec l’article 4
qui dit que chaque commune du royaume fait partie d’une des quatre régions linguistique. Donc
le Conseil d’état dit qu’il n’y a pas moyen d’échapper à la division en région linguistique. Donc
l’article 5 dernier alinéa est tombé en caducité, il ne peut plus s’appliquer contenue de cette
interprétation contestable.

1.2.2. Les compétences des provinces et des communes

En ce qui concerne les régions et les communautés, on trouve tantôt dans la Constitution, tantôt
dans la loi spéciale, des listes de compétences tantôt régional, tantôt communautaire. Ce n’est
pas la même technique qui a été employé dès 1831 pour ce qui concerne les provinces et les
communes, là le principe d’attribution des compétences repose sur l’idée que tout ce qui est
jugé relevé de l’intérêt de la commune par le conseil communal est la compétence de la
commune, et la même chose pour la province. Tout ce que le conseil provinciale estime relever
de l’intérêt de la province, est de la compétence du conseil provinciale.
C’est ce que dit l’article 41 de la Constitution et l’article 162 alinéa 2 confirme le propos.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Mais, il y a deux limites à ce que la commune ou la province peut faire:

- La hiérarchie des normes : la commune et la province peut faire tout ce qu’elle juge
d’intérêt communal ou provincial selon son opinion, mais dans le respect de la
hiérarchie des normes. Il y a au-dessus de chaque commune et de chaque province
évidemment le droit international, la Constitution, les lois spéciales, les lois fédérales,
les lois, décrets et ordonnances. Il y a donc des normes hiérarchiquement supérieures
qui s’imposent.
Si jamais une commune ou une province oublie de respecter telle ou telle loi/norme
hiérarchiquement supérieure alors il y a une autorité de tutelle qui peut rappeler à la
province ou à la commune les exigences de la légalité et l’intérêt général tel que
l’autorité de tutelle le conçois. La tutelle, c’est la caractéristique typique de la
décentralisation régie par les régions (article 7 de la loi spéciale de réformes
institutionnelles).
Le principe de la hiérarchie des normes a explicitement été publié dans l’article 6, §1,
VIII, in fine, de la loi spéciale du 8 aout 1980 de réformes institutionnelles.

- Il est possible pour l’état ou pour une région de recourir à la technique de la


déconcentration.
Exemple : article 164 Constitution, les communes sont responsables pour les registres
de l’état civil ; donc quand un enfant est né les parents doivent venir le déclarer à la
commune, c’est une compétence que les communes exercent en tant que autorité
déconcentré de l’état.

1.2.3. Les organes des provinces et des communes

a. Les principes constitutionnels

Les provinces et les communes ont des organes propres : article 162 alinéa 2.

On a comme organe au niveau communale:

- le conseil communal élu tous les 6 ans

- un collège communal qui comprends les échevins qui prépare le conseil communal et
veille à l’exécution des décisions communales

- le bourgmestre qui est un organe communal et un organe déconcentré qui doit obéir à
des ordres que peut lui donner l’état ou les régions. Engagé dans le maintien de l’ordre

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

On a comme organe au niveau provincial :

- le conseil provincial élu tous les 6 ans

- le collège provincial

- le gouverneur de province qui a aussi des compétence spécifique en matière du


maintien de l’ordre et qui est également aussi un organe déconcentré

1.3. Les agglomérations et fédérations de communes

Le ministre de l’intérieur en 1975 avait réussi l’opération de fusion des communes (article 165
de la Constitution). Néanmoins, en 1970, le constituant se dit qu’on arrivera jamais à fusionner
des communes, donc il créé une nouvelle catégorie de collectivités politiques : les
agglomérations des communes, c’est la solution.

C’est une nouvelle collectivité politique, donc si on examine l’article 165 de la Constitution
combiné avec une loi adopté dans la foulé de l’inscription de cet article, « la loi du 26 juillet
1971 » qui organise les fédérations des communes, on constate qu’on a bien affaire à une
collectivité politique. Les agglomérations de commune politiques ont chacune des personnalités
juridiques distinctes, un organe élu et ont des compétences propres. Mais on a pas créé cette
agglomération commune (parce qu’en 1975 réussi l’impossible), sauf à Bruxelles.
Cette agglomération commune à Bruxelles va pratiquement être absorbée par la région
bruxelloise. Pourquoi ? Parce que quand on est en 1989, on constate que la région bruxelloise
est enfin créée, en vertu de l’article 107quater, et donc à partir du moment où la région
bruxelloise coïncide avec les 19 communes qui sont-elles mêmes le territoire de
l’agglomération bruxelloise, on constate en 1989, que l’agglomération bruxelloise et les
communes bruxelloises se marchent sur les pieds. Donc on révise la Constitution et on décide
que dorénavant c’est la région bruxelloise qui va exercer les compétences de l’agglomération
bruxelloise en vertu de l’article 39 de la Constitution.

Et donc la région de Bruxelles capital adopte tantôt des ordonnances de valeur législative à
quelques nuances près, et quand la région bruxelloise exerce les compétences de
l’agglomération bruxelloise, elle adopte des règlements d’agglomération.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

/ ! \ Question examen : énumérez toutes les collectivités politiques qui correspondent à des
divisions territoriales. Démontrez moi que chacune est bien une collectivité politique.
à Il faut montrer que chacune à une personnalité juridique distincte, des organes élus et des
compétences propres. La liste est : les provinces, les communes, les agglomération de commune
et les districts.

2. Les divisions communautaires de l’État belge

2.1. Les communautés

2.1.1. Identification des Communautés et siège de la matière

L’article 2 de la Constitution identifie les trois communautés : communauté française, flamande


et germanophone.

La communauté française n’aime pas sa propre dénomination, donc lors de la grande crise, elle
se qualifie Fédération-Wallonie-Bruxelles, ça voulait faire comprendre aux flamands qui s’il y
avait un jour une poussé sécessionniste de la Flandre, ils laisseraient Bruxelles avec la Wallonie
pour fonder une fédération-Wallonie-Bruxelles (message politique).
C’est simplement une expression !!

/ ! \ Sur la carte les choses sont assez clair, mais il faut être beaucoup plus précis que cela.

2.1.2. Personnalité juridique

C’est la loi spéciale du 8 aout 1980 de réformes institutionnelles article 3 pour la communauté
flamande et française, et pour la communauté germanophone, l’article 2 de la loi ordinaire du
31 décembre 1983 de réformes institutionnelles.

On a affaire à des collectivités politiques, les trois communautés ont chacune une personnalité
juridique distincte.

Petite remarque en ce qui concerne l’organisation de la communauté germanophone, on ne


parle pas d’une loi spéciale mais d’une loi ordinaire, parce que le constituant ne renvoie pas à
une loi spéciale. Le législateur se contente d’une loi ordinaire pour organiser la communauté
germanophone parce qu’elle n’est pas une communauté avec différents conflits socio-
politiques. C’est probablement le plus petit territoire au monde, qui ont le plus de compétences.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

2.1.3. Ressort territorial de la Communauté germanophone

Le ressort territorial est tout simple en ce qui concerne la communauté germanophone, parce
que c’est une division territoriale en réalité. Pourquoi on parle de division communautaire ?
Parce que la communauté française et la communauté flamande ont la particularité d’avoir des
compétences à Bruxelles qui ne sont pas définissables uniquement en terme territoriaux, donc
on doit trouver des critères d’appartenances qui ne sont pas exclusivement territoriaux pour
définir les compétences de la communauté française et la communauté flamande.

La communauté germanophone a aucun problème, on peut se contenter de critères uniquement


territoriales et en effet c’est ce qu’on constate dans l’article 5 des lois coordonnées sur l’emploi
des langues en matière administrative qui définit la région de langue allemande avec la liste des
communes.

L’article 130 §2 renvoie au concept de région linguistique et définit le ressort territorial de la


communauté germanophone comme suit : les décrets de la communauté germanophone ont
force de loi dans la région de langue allemande. Donc le territoire de la communauté
germanophone, c’est le territoire de la région de langue allemande, et le territoire de la région
de langue allemande, c’est le territoire qui figure à l’article 5 des lois coordonnées sur l’emploi
des langues en matière administrative.

L’article 3 de la loi spéciale du 31 décembre 1983 de réforme institutionnelle confirme cette


identification du territoire de la communauté germanophone à la région de langue allemande
en reprenant une liste de communes actualisées puisqu’il y a fusion des communes.

2.1.4. Les critères d’appartenance aux Communautés française et


flamande

Au départ, il y a pour la communauté française et flamande, une assise territoriale de base, mais
cette assise territoriale de base va connaitre tantôt un phénomène d’accroissement, tantôt un
phénomène de rétrécissement. Et cela en fonction de la catégorie de compétences exercées.
C’est l’essentiel de l’essentiel : la communauté française a une assise territoriale de base qui
correspond à la région de langue française, tout comme la communauté flamande a une assise
territoriale de base qui correspond à la région de langue néerlandaise. Mais la communauté
française et communauté flamande vont tantôt voir ce ressort territorial de base, cette assise
territoriale de base, s’étendre sur Bruxelles où l’on n’a pas voulu faire de recensement
linguistique ni créer une sous-nationalité, et tantôt se rétrécir sur une fraction territorial de base
qui échappe à leur pouvoir : notamment à cause des communes à facilités qui sont situées sur
le territoire des régions unilingues.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Donc, un décret de la communauté français s’applique où et à qui ? Et un décret de la


communauté flamande ? Quel est le champ d’application dans l’espace des décrets d’une part
de la communauté française, d’autre part, de la communauté flamande ?
à Pour répondre : on va travailler à partir de l’assise territoriale de base, la région de la langue
française pour la communauté française et la région néerlandaise pour la communauté
flamande, mais on va voir cette assise territoriale de base tantôt s’élargir sur Bruxelles, tantôt
se rétrécir en fonction de la catégorie de compétences exercé par la communauté française et
flamande. On doit dès lors, distinguer trois hypothèses :

- 1ère hypothèse : la communauté française et la communauté flamande veulent légiférer


dans le domaine de la culture et de l’enseignement. L’article 127, §1 de la Constitution.

L’article 127, §2 de la Constitution : l’assise territoriale de base est là : « dans la région


élargissement

de langue française et dans la région de langue néerlandaise ». Puis l’article continue,


« ainsi qu’à l’égard des institutions… ». L’assise territoriale s’étend au-delà de la région
unilingue pour viser des institutions, on affaire au phénomène d’élargissement. On ne
parle pas de personnes physiques (bruxellois) parce qu’il n’y a pas de sous-nationalité
flamande et francophone à Bruxelles. Dès lors, on va éviter le phénomène des sous-
nationalités en passant par les institutions. Il y a l’idée qu’on ne va pas enfermer les
bruxellois en leur demandant de choisir entre être flamand ou francophone. Non, on est
bruxellois et on choisit librement de nous adresser à une institution flamande ou
francophone et en se rattachant de manière indirecte via une institution flamande ou
francophone je serai amené à me soumettre aux décrets de la communauté flamande ou
française.
L’article continue, « établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale… », il y a
bien une extinction de l’assise territoriale de base sur Bruxelles, « qui en raison de leurs
activités… »10, donc ce sont des institutions bruxelloises qui en raison de leurs activités
doivent être considérés comme appartenant exclusivement à l’une ou à l’autre
communauté.

Exercice d’application : Dans les matières culturelles, il y a le théâtre que l’on qualifie
encore de national, le théâtre de la communauté française, qui livre dans 9 cas sur 10
des activités destinées aux francophones (pièce de théâtre produite en français). En 1970
(débat de langue), on considère qu’il y a à Bruxelles des institutions qui seront très
clairement en raison de leurs activités destinées à un public francophone et qui donc
seront rattachées à la communauté francophone. Donc le théâtre national, qui est un
théâtre francophone doit s’il veut bénéficier de subsides de la communauté française

10
Activité = organisation

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

respecter un décret qui organise les théâtres. Et le Koninklijke Vlaamse Schouwburg,


c’est un théâtre royal flamand, qui s’adresse essentiellement à un public
néerlandophone. Et donc ce théâtre flamand doit respecter des décrets de la communauté
flamande si il veut obtenir des subsides de la communauté flamande.
Autre exemple : la RTBF, radio-télévision belge de langue française, c’est une
institution établie à Bruxelles dans le même bâtiment que la VRT (vlaamse radio-
televisie). Chacune des institutions succombe au décrets de leur communauté parce
qu’ils ont des activités destinés à une partie du peuple belge, néerlandophone ou
francophone.

- 2ème hypothèse : si la communauté française ou la communauté flamande agit dans le


domaine des matières personnalisables, alors, le champ d’application dans l’espace de
leurs décrets n’est pas tout à fait le même, il y a une petite différence qui n’est pas tout
à fait négligeable. L’article 128 §2 de la Constitution.
A la grosse louche : soins de santé et aide aux personnes sont des matières
élargissement

personnalisables, lié à la personne, lié à la vie intime de la personne.

Quels sont les critères d’appartenance à l’une à l’autre communauté ? Quel est le champ
d’application des décrets ?
à Réponse : on obtient un copier/coller du §2 de l’article 127, mais avec une petite
différence « en raison de leur organisation ». Imaginons, que ce petit mot
« organisation » ne figure pas dans l’article 128 §2, mais garde la même formulation
que le 127 §2.
Exemple : législation applicable aux hôpitaux. Un hôpital est une activité qui consiste à
soigner les personnes physiques. Imaginez que le critère soit celui de l’activité, alors
l’hôpital qui entends se rattacher à la communauté française, devrait ne soigner que des
francophones. Ce n’est pas praticable, et donc le critère c’est celui de l’organisation.
L’organisation, c’est la langue utilisé par le pouvoir organisateur.
Application de l’exemple : L’hôpital Saint-Luc a un pouvoir organisateur qui est celui
de l’Université catholique de Louvain et donc se rattache à la communauté française
mais peut accueillir des patients de toutes les langues.

Les matières personnalisables : le rattachement à la communauté française ou flamande


des institutions bruxelloises se font en raison de leur organisation et doivent être
considérées comme appartenant exclusivement à l’une ou l’autre communauté. Il s’agit
de savoir, non pas dans quelle langue les activités de l’institution en cause se déroulent,
mais à quelle communauté son pouvoir organisateur se rattache.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

- 3ème hypothèse : si la communauté française ou la communauté flamande exerce ses


compétences en matières de l’emploi des langues, alors les décrets s’appliquent selon
un phénomène de rétrécissement. L’article 129 §2 de la Constitution.

On va parler de l’emploi des langues, donc on ne parle plus de Bruxelles. On dit que les
rétrécissement

décrets ont force de loi respectivement dans la région de langue française excepté
lorsqu’il concerne les trois points cités dans l’article 129 de la Constitution. Il n’est pas
écrit que ces décrets ont force de loi dans la région bilingue de Bruxelles capitale ! Donc
les décrets en matière de l’emploi des langues ne peuvent pas s’appliquer à Bruxelles.
L’absence de référence à Bruxelles, c’est la même chose qu’une interdiction pour la
communauté française et flamande de légiférer en matière de l’emploi des langues à
Bruxelles.

C’est logique ! Pourquoi ? Imaginez que le communauté flamande et la communauté


française soit toutes les deux compétentes pour légiférer en matière de l’emploi des
langues à Bruxelles, alors les flamands vont dire à tous les bruxellois d’apprendre le
néerlandais et de tous écrire en néerlandais et les francophones vont défendre leur
langue aussi et c’est justement cette bagarre qu’on veut éviter.

Il y a dans les assises territoriales de base, dans les deux régions unilingues, des
communes que l’on voudrait soustraire au pouvoir des deux communautés, donc au
champ d’application des décrets. Et c’est la liste qu’on a dans l’article premier tiret.
Donc, pour ces communes les décrets ne pourront pas intervenir, le législateur
communautaire, qu’il soit flamand ou francophone, n’est pas compétent pour ces
communes. Parce que ce sont des communes avec des minorités importantes donc on
va laisser ces communes en dehors du pouvoir unilatéral d’une communauté ou d’une
autre. Qui sera compétent ? L’état, puisque c’est une compétence résiduelle.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Conclusions

On est avec ces trois dispositions devant un système juridique qui expose des critères juridiques
d’appartenance aux deux communautés tel qu’on pratique une forme de fédéralisme personnel
uniquement à Bruxelles et ce sans sous-nationalité.

À la fin du 19ème siècle, dans des états, il y a des minorités dont on ne peut pas dessiner le
territoire de manière homogène et donc on pourrait imaginer que le fédéralisme soit un choix
de choisir sa communauté, alors chaque belge peut choisir à quelle communauté il souhaite se
rattacher (exemple : Liban). Certains voulaient pratiquer ce fédéralisme personnel à l’échelle
de la Belgique entière. Il y avait beaucoup de francophones en Flandre (Gand, Bruges, Anvers
: les bourgeois francophones) qui se rattachaient à la communauté flamande. Pour les flamands,
la solution était un piège terrible, en 1930, lorsque la bourgeoisie en Flandre était encore très
puissante, la langue néerlandophone aurait progressivement disparu dans le contexte d’un
rapport de force culturel. Donc, les flamands ont exigé un fédéralisme territorial, qui fait mal
aux francophones de Flandre. Dès lors, il est arrivé dans ses aires de folie à la communauté
française de voter un décret qui prétendait protéger l’usage de la langue française dans le
territoire flamand. La Cour constitutionnelle a déchiqueté ce décret, parce que ça attaque aux
règles qu’on vient de commenter.

Donc il y a un fédéralisme territorial, sauf à Bruxelles où il y a une forme de fédéralisme


personnel puisque les personnes physiques choisissent en toute liberté. De manière réversible
et non exclusive, les bruxellois choisissent en toute liberté de se rattacher indirectement à la
communauté flamande ou francophone. C’est une forme de fédéralisme personnel mais sans
sous nationalité, il y aurait une sous nationalité s’il y avait obligation de choisir. Or le choix
n’est pas obligatoire, pas définitif et pas exclusif.

Exemple : Choisir école flamande ou école francophone, aller au théâtre francophone ou


néerlandophone, s’adresser à un hôpital flamand ou francophone.

Autre exemple : J’ai 4 enfants, j’aurai pu en mettre deux dans une école flamande et deux autres
dans une école francophone. J’ai pu à la fin les changer et les mettre tous dans une école
francophone, donc je peux toujours changer.
Si on veut se présenter aux élections de la région de Bruxelles-Capitale, on doit présenter notre
carte d’identité qui dit à quelle langue on est rattaché (forme de sous-nationalité). Ce système
préserve la liberté des bruxellois, on ne doit pas choisir à quelle langue on se rattache.
Inconvénient : le pouvoir fiscal propre des deux communautés est indépendante, elle ne peut
pas disposer d’une liste des contribuables francophones et néerlandophones à Bruxelles. Les

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flamands ont fusionné leurs budgets et le poids des flamands à Bruxelles est très modeste et
donc les bruxellois flamands profitent des impôts payés par les concitoyens de Flandre.

2.1.5. Les compétences des Communautés

Article 38 de la Constitution : chaque communauté a les attributions qui lui sont reconnues par
la Constitution ou pas les lois prises en vertu de celle-ci.

/ ! \ Examen : Sources = la règle trouve son assise dans la Constitution dans tel article, dans la
loi spécial tel article, etc.

2.1.5.1. Les compétences proprement dit

Quelles sont les compétences des Communautés ?

- Les matières culturelles : les compétences en matière de culture et d’enseignement,


article 127 de la Constitution et article 4 de la loi spéciale du 8 aout 1980.

Ces matières renvoient à divers domaines liés à la politique culturelle (beaux-arts,


musées, bibliothèques, médias audiovisuels, soutien à la presse écrite,...) et à d’autres
politiques dont le lien avec la culture n’est pas toujours évident (sport, politique de la
jeunesse, formation professionnelle...).

Pour rappel, dans les matières culturelles, la sixième réforme de l’État a transféré aux
régions la compétence du tourisme tout en attribuant certaines matières biculturelles à
la Région de Bruxelles-Capitale.

- L’enseignement : article 127 de la Constitution. Cette compétence a fait l’objet d’une


communautarisation intégrale à l’exception des trois domaines mentionnés à l’article
127 de la Constitution, dont la portée doit être interprétée de manière restrictive.

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- Les matières personnalisables : article 128 de la Constitution et article 5 de la loi


spéciale du 8 aout 1989. C’est un ensemble de matières diverses étroitement liées à la
vie personnelle des individus et relevant de la santé publique et de l'aide aux personnes

Dans cette catégorie assez large de compétences, on retrouve notamment la politique de


la petite enfance, la protection de la jeunesse, la politique des personnes handicapées ou
la politique d’accueil et d’intégration des immigrés.

La loi spéciale relative à la sixième réforme de l’État étend de manière importante les
compétences des communautés en matière de soins de santé, mais aussi en matière
d’aide aux personnes (notamment en matière de prestations familiales mieux connues
sous le nom d’allocations familiales)

- L’emploi des langues : article 129 de la Constitution. Cet article donne une liste.

2.1.5.2. Commentaires

Contrairement aux régions, et malgré le libellé de l’article 170, § 2, de la Constitution qui laisse
présager le contraire, la Communauté française et la Communauté flamande ne disposent pas
d’un pouvoir fiscal. En effet, l’interdiction des sous-nationalités à Bruxelles empêche ces deux
communautés de lever des impôts puisqu’elle ne leur permet pas d’identifier sur le territoire de
la capitale leurs contribuables. Ces deux communautés ne peuvent pas davantage exercer leur
pouvoir fiscal uniquement sur leur région unilingue respective sans se heurter à des objections
en termes d’égalité fiscale. En revanche, la Communauté germanophone disposant d’une assise
territoriale, la région de la langue allemande au sein de laquelle elle exerce seule les
compétences communautaires, peut exercer ce pouvoir fiscal.

/ ! \ / ! \ Il y a dans la constitution un article 137 qui a permis aux flamands de fusionner en


pratique communauté flamande et région flamande, et on ne peut pas oublier qu’il y aussi un
article 138 qui a débouché sur l’inverse, qui a permis uniquement à la communauté française
de transférer toute une série de ces compétences essentiellement dans le domaine des matières
personnalisables.

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2.1.5.3. Modification des compétences ?

En ce qui concerne les communautés, ce sont des communautés politiques donc elles ont
chacune la personnalité juridique, des organes élus et des compétences propres.

Question : Si les pouvoirs politiques compétents veulent modifier la liste des compétences des
communautés, que doivent-elles faire ? Où doivent-elle agir ? Sur quelles sources doivent-elles
travailler ? Est-ce qu’il faut envisager une révision de la Constitution ou est-ce que l’on peut
se contenter d’une modification apportée par une loi spéciale ou une loi ordinaire ?

Réponse :

- Que faut-il faire si on veut modifier la liste des compétences dans les matières
culturelles ?
à Il faut, selon l’article 127 §1er, une loi spéciale que l’on va procéder pour modifier la
liste des matières culturelles. Si on veut modifier une matière culturelle, ajouter,
supprimer, on doit modifie la loi spéciale du 8 aout 1980, à l’article 4.

- Que faut-il faire si on veut modifier la liste des compétences dans les matières de
l’enseignement ?
à Si on regarde l’article 127 §1, on remarque qu’il n’y a pas de renvoi à une loi spéciale
ni à une loi ordinaire. Dès lors, il faut considérer que l’article 127 § 1er, est complet et
dit tout ce que nous devons savoir pour déterminer les compétences en matière
d’enseignement. Si on veut modifier les compétences des communautés en matière
d’enseignement, il faut réviser la Constitution.

- Que faut-il faire si on veut modifier la liste des compétences dans les matières
personnalisables ?
à On a dans l’article 128 §1er alinéa 2, le renvoie à une loi spéciale, celle du 8 aout
1980, article 5. Dès lors, si on veut modifier les compétences des communautés dans les
matières personnalisables, il faut modifier la loi spéciale du 8 aout 1980.

- Que faut-il faire si on veut modifier la liste des compétences dans l’emploi des langues
?
à Comme pour l’enseignement, tout se trouve dans la Constitution. Dès lors, si on veut
modifier les compétences des communautés en matière d’emploi des langues, il faut
réviser la Constitution, parce qu’il n’y a pas de renvoi à une loi spéciale.

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2.1.5.4. Compétence de la communauté française ?

/ ! \ Ne pas oublier que l’article 138 de la Constitution a permis par un décret convergeant le
transfert de toute une série de compétences de la communauté française vers la région wallonne
dans les limites de la région de langue française et la commission communautaire française. On
a ses décrets de transfert dans le recueil de textes complémentaires (voir page 44).

Il faut se demande, mais finalement, contenu de tous ses transferts qui ont été concédés par la
communauté française au profit de la région wallonne d’une part, et de la COCOF d’autre part,
que reste-t-il des compétences de la communauté ? Elle a subi une cure d’amaigrissement, au
terme de la cure qu’est-ce qu’elle a encore comme compétence ?
à C’est un découpage en dentelle, dès lors on ne peut donner que les grandes lignes. La
communautés française conserve encore pratiquement toutes les compétences en matière de
culture et d’enseignement, et elle n’a pratiquement plus de compétence dans le domaine des
matières personnalisables. Elle garde des compétences dans les matières personnalisables mais
uniquement lié à l’enseignement et aussi à la justice.

Compétences synthèse

La Communauté française n'est depuis lors compétente pour légiférer par décrets que dans les
matières suivantes :

- La culture, à l'exception de la subsidiation des infrastructures sportives communales,


provinciales, intercommunales et privées, du tourisme et de la formation professionnelle
qui ont été transférés à la Région wallonne et à la COCOF. 


- L'enseignement, à l'exception de la gestion des bâtiments scolaires et du transport
scolaire qui ont été aussi transférés à la Région wallonne et à la COCOF.

- Quelques-unes des matières dites « personnalisables ». Dans la politique de santé, il


s'agit des hôpitaux universitaires, de l'éducation sanitaire et de la médecine préventive ;
et dans le domaine de l'aide aux personnes, il y va des missions confiées à l'Office de la
Naissance et de l'Enfance, de la protection de la jeunesse et de l'aide sociale aux détenus.

- L'emploi des langues visé à l'art. 129 de la Constitution. 


- Enfin, la coopération internationale, y compris la conclusion de traités, dans les quatre


matières précédentes. 


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Cure d’amaigrissement, continuité ?

Une cure d’amaigrissement sévère qui nous amène à poser une question existentielle : Est-ce
que cette communauté française va encore perdre des matières à l’occasion du 7e réforme de
l’état ? Est-ce qu’elle est vouée à disparaitre parce que de décret de transfert en décret de
transfert, cette communauté perd de plus en plus de matière ? C’est évidemment une question
politique de toute première importance parce que la communauté française elle symbolise les
liens entre les francophones de Bruxelles et les wallons.

Cette solidarité n’est évidemment pas un enjeu dérisoire. Rappel, il y a en Belgique, un équilibre
relatif entre le flamand et le francophone, puisqu’il a plus de 6 millions de flamands et plus de
4 millions de francophones. Est-ce les francophones ont d’intérêt à se diviser entre wallons et
francophones de Bruxelles ? Tous les francophones responsables répondent non, ils vont rester
solidaire pour assurer un certain équilibre face à la communauté flamande qui est majoritaire.
Est-ce qu’on peut conserver une forme de solidarité tout en ne cessant de diviser les
compétences exercées d’un côté par la région wallonne et d’un autre, par la COCOF, en toute
autonomie. Souvent, on tend à dire qu’on va maintenir une solidarité entre francophones de
Bruxelles et wallons, mais on va le faire dans des accords de coopération. Néanmoins, ses
accords de coopération ne sont pas toujours conclut, ils sont souvent annoncés sur le papier,
mais ils ne sont pas effectifs.

Certains régionalistes, et ils en existent dans tous les partis francophones, vont jusqu’à souhaiter
la suppression pure et simple de la communauté française. Le problème, c’est que ses personnes
ne répondent jamais clairement à la question : si on supprime la communauté française, est-ce
que vous attendez que du côté flamand, on supprime aussi la communauté flamande ? Auxquels
cas, on peut imaginer une Belgique essentiellement fondée sur trois régions, et on supprime ses
communautés française et flamande, et bien sur la communauté germanophone deviendrait une
région, et on s’oriente alors vers une forme de simplification du paysage institutionnel belge.
On aurait alors une Belgique à quatre : une région wallonne, une région flamande, une région
bruxelloise et une région germanophone. C’est un schéma dont beaucoup d’hommes politiques
francophones aiment.

Il faut savoir que c’est un schéma qui n’a aucun succès du côté flamand. Les amis flamands ne
veulent absolument pas la suppression de la communauté flamande qui incarne la solidarité à
laquelle ils tiennent comme à la prunelle de leurs yeux, entre flamand bruxellois et flamand de
Flandre.

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Deuxième question, c’est que beaucoup de wallons, confondent la possibilité de régionaliser


des matières communautaires avec la possibilités de la Cocofisées, c’est-à-dire, de les transférer
ses matières non pas à la région bruxelloise mais à la COCOF. C’est pas tout à fait la même
chose, parce que la région bruxelloise a un pouvoir fiscal propre et la COCOF n’a pas de
pouvoir fiscal propre. Continuer à transférer des compétences de la communauté française vers
la COCOF, par exemple dans le domaine de l’enseignement, c’est prêter le flanc à une fragilité
qui est amplement structurelle, COCOF n’est pas fiscalement une communauté politique solide.
Alors régionalisons ? D’accords, mais alors c’est la région bruxelloise qui doit recevoir les
compétence de la communauté française, et cela suppose que la communauté flamande accepte
de jouer le même jeu, et de se déposséder de compétences communautaires, au profit de la
région, ça c’est un scénario qui doit se négocier entre flamands et francophones, et pas
uniquement entre wallons et francophones bruxellois.
C’est un point de vue aussi politique, qui nous livre à des réflexions. Mais il serait suicidaire de
supprimer la communauté française pour ce qui concerne les matières de l’enseignement et de
la culture. En revanche, nous allons voir que dans le domaine des matières personnalisables, il
y a d’excellentes raisons pour plaider en faveur de leur régionalisation, mais cela ne peut se
faire dans le cadre d’une 7ème réforme de l’état.

2.1.5.5. Communauté germanophone

Les compétences de la communauté germanophone sont exposés à l’article 130 de la


Constitution. Que constate-t-on ? On retrouve les mêmes compétences que dans la communauté
française ou la communauté flamande. Donc compétences dans les matières culturelles, les
matières personnalisable, l’enseignement, et on note une différence pour l’emploi des langues.
Là où elle n’est pas compétente, c’est l’état fédéral qui règle ses matières.

Dernière précision : il y a un article 139 de la Constitution, déjà évoqué dans la liste des articles
de la Constitution qui inflige une révision implicite à l’article 39 de la Constitution, qui permet
à la communauté germanophone de recevoir un certains nombres de compétences qui
appartiennent à la région wallonne. On ajoute la possibilité pour la région wallonne de transférer
certaines de ses compétences à la communauté germanophone. Cela s’explique assez bien parce
que cette communauté germanophone, c’est une division communautaire parce qu’au départ on
a créé trois communautés avec ce concept de matière communautaire mais la communauté
germanophone, c’est une division territoriale en réalité. Il y a des compétences typiquement
régionales qui intéressent les germanophones. Dès lors, les germanophones sont demandeurs
du transfert. Ils en ont obtenus dans toute une série de matière qu’on peut trouver dans le
syllabus au n°393 : les monuments, l’emploi, les fouilles, les pouvoirs subordonnés et le
tourisme.

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2.1.6. Les organes des Communautés

Article 115 et 116 de la Constitution.

a. Communauté française

Parlement

La loi spéciale du 8 aout 1980, article 24, parle du parlement de la communauté française.
Le parlement de la communauté française accueille en son sein tous les membres du parlement
de la région wallonne. Lorsqu’on est député membre du parlement régional wallon, on fait
automatiquement partie du parlement de la communauté française, c’est logique. L’essentiel
est de bien comprendre que la communauté française ne résume pas à la Wallonie et en
particulier à la région de langue française, elle recouvre aussi Bruxelles, en tout cas les
institutions francophones de Bruxelles. Selon les mécanismes 127 et 128 §2 qu’on a exposé
avant. Il nous faut des bruxellois, mais comment on va les trouver ?

On va puiser dans le parlement de la région de Bruxelles-Capitale, dans le groupe linguistique


français du parlement de la région de Bruxelles-capitale. On va demander à ce groupe
linguistique français d’élire 19 des leurs, 19 membres, pour siéger dans le parlement de la
communauté française. Le parlement de la communauté française se compose de 94 membres :

- 75 membres du parlement régional wallon


- 19 membres élus par le groupe linguistique français du parlement de la région de
Bruxelles-capitale en son sein

C’est un dédoublement fonctionnel ! On est à la fois député de la région wallonne ou de


Bruxelles et député du parlement de la communauté française.

Gouvernement

Le gouvernement de la communauté française, au regard de la Constitution articles 121 et


article 63 de la loi spéciale du 8 aout 1980, est élu par le parlement de la communauté française.
Il compte 4 membres au plus, en ce compris le président, un de ses ministres doit être Bruxellois,
et il est précisé que les parlements peuvent modifier par décret le nombre maximum des
membres de leur gouvernement.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Un décret spécial a été effectivement adopté le 13 juillet qui permis de passer de 4 à 8 le


gouvernement de la communauté française, c’est écrit dans le décret adopté en vertu du §4 de
l’article 63, qui a permis d’augmenter le nombre de ministres de ce gouvernement.
A l’époque où cette extension du nombre du ministre du gouvernement de la communauté
française a été décidé, le chiffre 4 était trop étroit pour caser tous les partis politiques.
Actuellement, ils sont 7 ministres au gouvernement de la communauté française.

Il faut souligner, il est parfaitement possible de faire l’économie d’un certains nombres de
ministres, du côté wallon et de la communauté française en proposant à un ministre de siéger à
la fois dans le gouvernement de la région wallonne ou de la région bruxellois et dans le
gouvernement de la communauté française. C’est le système des doubles casquettes, du
dédoublement fonctionnel !

b. Communauté flamande

La communauté flamande, là on est évidemment dans une auto structure parce qu’il y a au
départ l’article 137 de la Constitution, où il n’y a pas un gouvernement régional flamand à côté
du gouvernement de la communauté flamande. En effet, il y a un seul parlement et un seul
gouvernement.

Parlement

Ce parlement se compose de 124 membres :

- 118 députés élu directement par les citoyens domiciliés sur le territoire de la région
flamande

Puisqu’on parle du parlement de la communauté flamande, il faut chercher les bruxellois.


Aujourd’hui, on recourt à l’élection directe de 6 membres domiciliés sur le territoire de la
régions bruxelloise. Pour les Bruxellois, lors des élections régionales, les citoyens bruxellois
sont invités à faire le choix d’une liste électorale francophone ou flamande, pour désigner les
membres du parlement de la région bruxelloise. Si on choisit de porter son suffrage sur une liste
néerlandophone pour composer le parlement de la région bruxelloise, on est dans un second
temps, invité à faire un deuxième vote, un vote qui permettra de désigner un représentant des
flamands de Bruxelles pour siéger au parlement de la communauté flamande. Deux votes : un
pour un député régional bruxellois et un pour un député qui va siéger au parlement de la
communauté flamande.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Gouvernement

Le gouvernement flamand se compose de 11 membre au plus, en ce compris le président, et


doit s’y trouver un bruxellois au minimum. à Article 63 de la Constitution §1er

+ voir article 50 et 76 de la Constitution

c. Communauté germanophone

On est renvoyé à une loi binaire, une loi spéciale, la loi du 31 décembre 1983 de réformes
institutionnelles.

Parlement

Le parlement, d’après l’article 8 §2 de la loi du 31 décembre 1983, ne se compose que d’élus


directs.

Gouvernement

Le gouvernement, d’après l’article 49 de la loi du 31 décembre 1983, se compose de minimum


trois membres et au maximum 5 membres élus par le parlement de la même communauté.

2.2. Les Commissions communautaires à Bruxelles

On a montré que la Belgique comprend trois communautés, mais à Bruxelles, il faut encore
avoir égard à trois commissions communautaires. L’examen de cette matière est assez
compliqué, mais il permet de récapituler toute une série de choses.

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2.2.1. La Commission communautaire française et la Commission


communautaire flamande

/ ! \ Question examen : il y a combien de collectivités politiques en Belgique

L’origine de la création de ses deux nouvelles collectivités politiques se trouve dans l’article 39
de la Constitution. Cet article, dit que la loi spéciale dote les trois régions d’organes élus pour
régler les matières qu’elle détermine à l’exception des matières communautaires. On nous parle
des trois régions, et on nous dit la loi spéciale peut faire ce qu’elle veut, donner aux régions
n’importe quelle matière, sauf qu’il y a une cloison entre les matières régionales et les matières
communautaires. La loi spéciale ne peut pas donner concrètement à la région bruxelloise des
compétences dans les matières communautaires. La ratio legis de cet article 39, c’est très
certainement la crainte de nos amis néerlandophones qu’ils ont de voir la région bruxelloise
recevoir des compétences dans les matières qui intéressent la communauté flamande.

Pourquoi est-ce qu’ils ont peur de voir la région bruxelloise se préoccuper de matières qui
intéresse la communauté flamande ?
à Parce que la région bruxelloise est dominée par les francophones, et donc la communauté
flamande a précisément été créée pour lier les flamands de Bruxelles avec les flamands de
Flandre. Dès 1970, on place un trait entre les matières régionales et communautaires. La région
bruxelloise ne pourra pas s’occuper des matières qui intéresse la communauté flamande. C’est
la ratio legis initiale, depuis lors beaucoup d’eau a coulé sous les ponts.

Pour bien comprendre la création initiale des commissions communautaires, il faut revenir à
l’idée de base. On créée dès 1970, deux commissions communautaires française et flamande.
Pourquoi ?
à Pour permettre à chaque communauté, et tout d’abords à la communauté flamande de
prolonger ses compétences par un organe spécialement dédié à la promotion des intérêts des
flamands de Bruxelles. Aider la grande communauté flamande à s’occuper plus spécialement
des flamands de Bruxelles, qui sont souvent maltraités, dominés par les francophones. En 1970,
la communauté flamande se dit on va créer la commission culturelle néerlandaise qui va
s’appeler la commission communautaire flamande (VGC) en lui donnant des compétences dans
les matières communautaires mais en plaçant cette commission communautaire sous la tutelle
de la communauté flamande. C’est une forme de décentralisation, on prolonge l’action de la
communauté flamande en créant la commission communautaire flamande qui va agir dans les
mêmes matières communautaire (autre que l’emploi des langues). Du côté francophone, on était
pas vraiment demandeur, mais puisqu’on le faisait du côté flamand, on va aussi le faire du côté
francophone, politique du gaufrier. Dès lors, on crée la COCOF.

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Voilà l’idée, elle peut très bien se comprendre parce que du côté flamand, on a fait un très bonne
usage de la VGC, elle a créé, elle a subventionné des écoles, des crèches, etc.

En droit, comment se traduit tout cela ?


à Le fondement constitutionnelle de ses deux commissions, c’est l’article 136 de la
Constitution.

a. Personnalité juridique de la Cocof et de la Vgc

La loi spéciale du 12 janvier 1989, article 60, on y voit qu’il existe la commission
communautaire flamande, la commission communautaire flamande et la commission
communautaire commune, et on nous dit alinéa 1er, qu’elles sont dotées de la personnalité
juridique. On a déjà le premier indice, qui permet de parle de communauté.

b. Organes de la Cocof et de la Vgc

VGC

Quelles sont les organes de cette commission communautaire flamande ?


à Article 60 de la loi spéciale du 12 janvier 1989, alinéa 3, on va faire l’économie de la
désignation d’un personnel supplémentaire, on va recourir au même personnel, mais on va les
charger d’une fonction distincte, c’est la technique du dédoublement fonctionnelle. On va
demander aux députés régionaux bruxellois qui appartiennent à ce groupe linguistique
néerlandais de siéger de temps en temps dans une autre collectivité politique, la commission
communautaire flamande. Au niveau exécutif, on va composer l’exécutif en puissant dans les
ministres et secrétaires d’états régionaux néerlandophones.

/ ! \ Question examen : donner moi quatre exemples de dédoublement fonctionnel

COCOF

Quelles sont les organes de cette commission communautaire française ?


à Article 60 de la loi spéciale du 12 janvier 1989, alinéa 2, l’organe délibérant c’est le groupe
linguistique français du parlement de la région de Bruxelles-Capitale. Au niveau exécutif, on
va composer l’exécutif en puissant dans les ministres et secrétaires d’états régionaux
francophones.

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c. Compétences de la Cocof et de la Vgc

/ ! \ Examen : commencer par la Constitution

Les compétences trouvent leur fondement dans l’article 166, §3 de la Constitution et article 64
de la loi spéciale du 12 janvier 1989: Qu’est-ce que veut dire 1°, « pouvoir organisateur » ? Une
école libre, une ASBL, a un pouvoir organisateur, c’est le conseil d’administration qui est le
pouvoir organisateur. L’idée c’est que la COCOF et la VGC vont pouvoir faire office de pouvoir
organisateur pour créer des écoles, des crèches, etc.

Plus précisément, elles peuvent :

- 1ère : créer, gérer ou subventionner des institutions et des services comme des écoles ou
des crèches dans toutes les matières communautaires autres que l'emploi des langues.

- 2ème : exercer les compétences réglementaires ou prendre les mesures individuelles qui
leur sont, le cas échéant, déléguées respectivement par le Parlement de la Communauté
française et le Parlement flamand. En ce qui concerne ces compétences déléguées, il
faut constater qu'il n'y en a plus à l'heure actuelle.

Cette COCOF et VGC distribue tout une série de subside a différents organisateurs
d’évènements.

L’article 166, §3, 2°, n’est pas activé. C’est la possibilité pour la COCOF et la VGC de
bénéficier d’une délégation de pouvoir de la part du parlement de la communauté française pour
la COCOF et du parlement de la communauté flamande pour la VGC. Chaque parlement
pourrait déléguer un pouvoir d’exécution de leur décret, l’un à la COCOF, l’autre à la VGC,
mais cela ne fonctionne pas pour le moment.

Il faut dès lors, surtout ce concentrer sur le 1°, COCOF et VGC sont des collectivités politiques
décentralisés placée sous la tutelle, parce qui dit décentralisation dit tutelle, l’une de la
communauté flamande, l’autre de la communauté française. Cette tutelle est explicitement
consacré par l’article 83 de la spéciale du 12 janvier 1989.

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On est à Bruxelles, cette région n’est plus recouverte par une province (5 provinces en région
flamande et 5 provinces en région wallonne). Qui exerce à Bruxelles les compétences qui sont
exercé par les provinces en régions wallonne et en région flamande ?
à Article 163 de la Constitution, on va d’abords utiliser les institutions les plus pertinentes qui
recouvrent le territoire de la région bilingue de Bruxelles-capitale, et donc les compétences
provinciales sont exercées d’abords à Bruxelles, par les communautés française et flamande, et
par la commission communautaire commune, et cela bien sûr dans le domaine des matières
communautaires. La COCOF peut exercer tout comme la VGC des compétences dans ses
matières communautaires.

Exemple : le CERIA qui sont des écoles professionnelles et techniques créées par la province
du brabant à l’époque où la province du brabant recouvrait Bruxelles. Puis cette province a été
scindée, et Bruxelles n’est plus recouvert par la province du brabant, et bien ses donc la
communauté française qui s’occupe de cela.

/ ! \ Jusqu’à présent la COCOF, la VGC, ont été placées sur le même pied, dans une magnifique
symétrie, des deux côtés, on affaire à des collectivités politiques, une personnalité juridique
distinctes, une compétence de pouvoir organisateur, etc. Évidemment, il y a une asymétrie parce
que la COCOF et elle seule, à en outre des compétences décrétales dans les matières
communautaires qui lui ont été transférée en vertu de l’article 138 de la Constitution. Il ne faut
pas oublier cette asymétrie.

Pourquoi les flamands n’ont pas fait la même chose ? Parce qu’ils n’en avaient absolument pas
le désir. La communauté flamande n’a nul envie de s’imposer une cure d’amaigrissement. Elle
fait d’ailleurs l’inverse en enflant puisqu’elle a piquée les compétences de la région flamande.

La communauté flamande traite ses matières communautaires de son enseignement, de sa


culture, par des décrets qui vont s’appliquer sur le territoire de la région de langue néerlandaise
ainsi qu’aux institutions qui établissent dans la région de Bruxelles-Capitale, qui se rattache
exclusivement à la communauté flamande en raison de leur actes au niveau de la culture et de
l’enseignement, pour les matières personnalisables au niveau de l’organisation.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

2.2.2. La Commission communautaire commune

Contenu des limites qui affectent les compétences des communautés française et flamande à
Bruxelles, qui est compétent dans toutes les matières communautaires là où les communautés
flamande et française ne le sont pas contenue des articles 127 et 128 de la Constitution ?

On va analyser cette question, compétence par compétence.

a. L’emploi des langues à Bruxelles ?

L’article 129 de la Constitution, il déduire de ce qu’on ne parle pas de la région bilingue de


Bruxelles-Capitale, il faut en déduire que les deux communautés française et flamande ne sont
pas compétente pour l’emploi des langues à Bruxelles.

Qui est compétent ?


à Rien ne se trouve dans la Constitution pour répondre à cette question, il faut considérer dès
lors que c’est une compétence résiduelle, qui n’a pas été expressément conférée à un niveau de
pouvoir déterminé. On est dans l’article 35 de la Constitution, et cet article nous dit qu’en
principe les compétences résiduelles appartiennent aux communautés fédérées mais cet article
n’est pas du tout en vigueur à l’heure d’aujourd’hui, son entrée en vigueur suppose une révision
de la Constitution et l’intervention d’une loi spéciale. Dès lors, l’état fédéral est le seul
compétent pour régir l’emploi des langues à Bruxelles.

b. L’enseignement à Bruxelles ?

Il faut rappeler que le §2 de l’article 127 de la Constitution, nous dit que les décrets de la
communautés française et de la communauté flamande en matière d’enseignement s’appliquent
dans la région unilingue correspondante, ainsi qu’aux institutions qui établissent sur le territoire
de la région de Bruxelles-Capitale se rattache exclusivement à la communauté française ou à la
communauté flamande en raison de leurs activités.

Qui est compétent pour légiférer dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale, pour conférer
des droits aux personnes physiques ou pour leur imposer des obligations ?
à On n’a pas la réponse dans le §2 de l’article 127 de la Constitution.
Exemple : imposer à tous les enfants domiciliés sur le territoire de la région bruxelloise
l’obligation d’aller à l’école. On ne peut donner cette compétence à la communauté française
ou à la communauté flamande.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Il y a les institutions qui ne se rattachent pas exclusivement à l’une ou l’autre communautés


parce que leur activités ne le permettent pas.
Exemple : certains rêvent de voir vivre à Bruxelles une expérience d’école bilingue. Qui est
compétent pour gagner ce rêve ? Pas la communauté française ni la communauté flamande.

Qui est compétent ?


à Il n’y a pas de réponse dans la Constitution. Dès lors, c’est une compétence résiduelle, article
35 de la Constitution, donc c’est l’état fédéral qui est compétent

Est-ce que de fait, l’état belge est bien conscient qu’il y a des responsabilités par exemple pour
faire respecter l’obligation scolaire à Bruxelles ?
àL’état belge s’en fou. Dès lors, il y a un protocole d’accords entre la communauté française
et la communauté flamande pour organiser une forme de surveillance de respect de l’obligation
scolaire. Ce protocole parfaitement contraire à la Constitution.

c. La culture à Bruxelles ?

On est toujours dans l’article 127 §2, qui est compétent pour conférer des droits et des
obligations directement aux bénéfices des individus, des personnes physiques pour les
institutions biculturelles, c’est-à-dire des institutions établies sur le territoire de la région de
Bruxelles-capitale qui ne se rattache pas exclusivement ni à l’une, ni à l’autre communautés en
raison de sa non différenciation ?

Exemple : le théâtre royale de la monnaie organise des opéras dans toutes les langues. Dès lors,
il n’y a pas moyen de rattacher l’opéras à une des communautés, flamande ou française. Ou
encore la palais des beaux-arts, l’orchestre national, télédistribution, etc.

Qui est compétent ?


à Jusque la 6e réforme de l’état, en 2012, le domaine de la culture était le seule domaine où on
respectait encore l’article 39 de la Constitution. Dès lors, la région bruxelloise ne pouvait
absolument pas empiéter sur les matières culturelles. Néanmoins, l’article 39 est largement
dépassé, en manière telle que malgré le texte de l’article 39, on sait que région flamande et
communauté flamande travaille d’une seule main, on sait que la région wallonne a reçu toute
une série de compétences communautaires, etc. On a ouvert la voie timidement, avec beaucoup
de restrictions mentales du côté flamand parce que c’était très délicat d’accepter une brèche
dans cette cloison matières communautaires et matières régionales, pour ce qui concerne la
culture à Bruxelles, matière stratégique. Si on ne prévoit pas une compétence expresse de la
région de Bruxelles-Capitale dans ses matières biculturelles, ce qui risque de se passer et ce qui

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

se passe effectivement, c’est que l’état seul compétent à titre des matières résiduelles ne fait
rien.

L’état aujourd’hui conserve le pouvoir de légiférer dans ses matières biculturelles, mais la 6e
réforme de l’état a permis à la région de Bruxelles-Capitale, de légiférer dans quelques
matières soigneusement délimitées.

L’article 135bis qui date de la 6ème réforme de l’état révise implicitement l’article 39 de la
Constitution, en disant : « Une loi spéciale peut attribuer à la région bilingue de Bruxelles-
capitale des compétences dans les matières culturelles ». En clair, là où dans des matières où ni
la communauté française, ni la communauté flamande, ne peuvent légiférer dans les matières
culturelles à Bruxelles, il est possible pour la loi spéciale du 12 janvier 1989 de prévoir la
compétence de la région Bruxelloise. L’article 4bis de cette loi spéciale, prévoit les matières
dans lesquelles la région Bruxelloise est compétente : financement des infrastructures sportives
communales, la formation professionnelle, et les matières biculturelles d’intérêt régional en ce
qui concerne les beaux-arts, le patrimoine culturel, les musées et autres institutions scientifiques
culturelles.

Si on lit les travaux préparatoires de la loi spéciale du 6 janvier 2014, il faut interpréter de
manière totalement restrictive la notion de l’intérêt régional. C’est quoi concrètement la seule
illustration concrète qu’on trouve de cette compétence ? C’est la « Zinneke parade ».

/ ! \ Si on est pas dans l’une ou l’autre de ses rubriques, mais bien dans le concept de matières
biculturelles, alors qui est compétent ? L’état à Compétence résiduelle

d. Les matières bipersonnalisables ?

Contenu de l’article 128, §2, de la Constitution, qui est compétent pour légiférer dans des
matières bipersonnalisables (soins de santé, protection de la jeunesse, etc.) ? Qui est compétent
d’une part pour les personnes physiques s’il s’agit de conférer des droits ou de leur imposer des
obligations, et d’autre part, pour les institutions qui en raison de son organisation ne se rattache
pas exclusivement à l’une à l’autre communauté ?

Réponse : article 135 de la Constitution, qui dit que là où les communautés française et
flamande ne sont pas compétente à Bruxelles dans les matières personnalisables, la loi spéciale
désigne les autorités qui elles pourront assumer cette compétence. On observe la différence de
rédaction de l’article 135 par rapport au 135bis qui disait « loi spéciale peut … », ici on nous
dit « qui sont… ».

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

/ ! \ Question examen : définissez la notion de matières bipersonnalisables


à C’est une des matières personnalisables dont la liste figure dans l’article 5 de la loi spéciale
du 8 aout 1980, que l’on qualifie de bipersonnalisables parce que ses matières concernent soit
directement les personne physiques quand ils s’agit de leur conférer des droit ou de leurs
imposer des obligations, soit des institutions qui ne se rattachent pas exclusivement à l’une ou
à l’autre des deux communautés contenues de leurs organisation.

Exemple : le CPAS ce sont des institutions active dans le domaine de l’aide aux personnes
(matière personnalisable) et donc ce sont des institutions publiques qui sont tenus de respecter
le bilinguisme, en raison de leur organisation ne sont pas rattachable à l’une ou l’autre
communauté.

Qui est compétent pour légiférer dans les matières bipersonnalisables ?


à Article 135 de la Constitution, une loi spéciale dirait qui est compétent. On découvre l’article
63 de la loi spéciale du 12 janvier 1989, qui nous renvoie à la commission communautaire
commune dont les organes sont détaillés à l’article 60 de la loi spéciale du 12 janvier 1989. Ce
n'est donc que dans le domaine des matières personnalisables qu'une nouvelle collectivité
politique, dénommée la Commission communautaire commune (COCOM), a été créée pour
légiférer à propos des personnes physiques et des institutions « bicommunautaires ».

COCOM

L’article 60 commençait par dire qu’il y avait trois institutions communautaires compétentes à
Bruxelles, qui ont la personnalité juridique. Dès lors, la COCOM à la personnalité juridique,
des organes propres et des compétences propres. Cette COCOM fait l’économie d’un personnel
supplémentaire, on va utiliser les mêmes députés qui forment le parlement bruxellois de la
région de Bruxelles-Capitale. On va dire à tous ses députés que de temps en temps, ils vont
siéger à la COCOM.

Concrètement, ces organes coïncident avec ceux du Parlement régional bruxellois et du


Gouvernement bruxellois. Il s'agit de :

- l'assemblée réunie de la COCOM qui se compose des membres des deux groupes
linguistiques du Parlement régional. C’est le parlement de la région de Bruxelles-
Capitale, mais avec un autre nom et des rennes de fonctionnement différents.
à Niveau législatif

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

- du collège réuni de la COCOM qui se compose des membres du Gouvernement de la


région de Bruxelles-Capitale, étant entendu que les secrétaires d'État n'en font pas partie
et que le président n'y a qu'une voix consultative (il ne peut pas être investi d'une
compétence particulière voir dans l’article 77 de loi spéciale du 12 janvier 1989 ).
à Niveau exécutif

C'est par des ordonnances que l'assemblée réunie de la COCOM est habilitée à légiférer dans
le domaine des matières « bipersonnalisables ». Ces ordonnances doivent être adoptées à la
majorité dans chaque groupe linguistique. Les ordonnances sont des actes de nature législative,
quasiment comme les décrets. La COCOM est donc, à ce titre, une collectivité politique fédérée,
aussi autonome que les trois Communautés de l'article 2 de la Constitution.

Cette COCOM a la personnalité juridique, des organes élus et elle est compétente en vertu de
l’article 63, alinéa 1er de la loi spéciale du 12 janvier 1989, pour mes matières visées par l’article
5 de cette même loi, sans préjudice des compétences de la communauté française et flamande,
donc uniquement dans les matières bipersonnalisables.

Compétences de la COCOM

Cette COCOM a longtemps été une petite commission « queque », on se demandait ce qu’elle
foutait là. Elle avait tout de même des compétences non négligeables. La compétence de
légiférer par des ordonnances dans ses matières bipersonnalisables évoquées, mais en pratique
que cela concerne-t-il ? Ca concerne surtout l’organisation des CPAS (centre public action
social). On a aussi en théorie, dans l’article 166 §3 de la Constitution, un 3° qui dit que les
organes visées à l’article 136 règlent conjointement les matières les matières visées 1° qui sont
d’intérêt commun. Dès lors, théoriquement, la COCOM pouvait par exemple délivrer des
subsides à des activités biculturelles, mais la COCOM n’a rien fait.

Avant la 6ème réforme de l’État, l’on pouvait légitimement exprimer des doutes sur l’avenir
d’une institution qui présentait un bilan pour le moins mitigé. La COCOM n’avait pas, ou
tardivement, pris d’initiative ordonnancielle dans nombre des domaines relevant de sa
compétence. Cependant, la loi spéciale du 6 janvier 2014 relative à la sixième réforme de l’État
renforce considérablement le rôle de la COCOM sur deux plans :

- Elle a insérée dans la liste des matières confiés aux communautés un domaine
extrêmement important, les allocations familiales. Avant la sixième réforme de l’état,
cette matière faisait partie de la sécurité sociale fédérale, c’est-à-dire qu’elle était
réservée à l’état fédéral. On est dans un domaine sensible, une branche de la sécurité

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

sociale. Le système de la sécurité sociale constitue le ciment du pouvoir fédéral (chaque


belge à le même système). Les parties flamandes acceptent la défédéralisation des
allocations familiales, suite à la sixième réforme de l’état. Du côté flamand, il faudrait
créer une sous-nationalité (de sorte que les communautés seront toutes les deux
compétentes dans ces matières) et on devra obliger aux bruxellois de faire un choix entre
le système de sécurité sociale francophone ou flamande. Tout le monde dit non,
interdiction de la sous nationalité. Dès lors, c’est une matière bipersonnalisables, si on
ne fait rien par application des principes fédéraux et l’application de l’article 63 §2, et
c’est donc la commission communautaire commune qui est compétente.

Mais évidemment, on se dit du côté flamand qu’il serait possible de prévoir les
prestations complémentaires, des avantages annexes, qui s’ajouterai aux prestations
familiales accordé par la COCOM. Et donc dans certains esprit nait l’idée qu’on
pourrait, sans créer une sous-nationalité, permettre aux bruxellois de s’adresser
librement à une institutions flamande ou francophone qui offrirait des avantages
supplémentaires. Et effectivement cela peut se faire parce qu’on respecterait
l’interdiction de sous-nationalité. La communauté flamande serait objectivement en
mesure de se porter plus généreuse que la communauté française, parce qu’elle a plus
de moyens. Donc au côté francophone, ont craint qu’on se lance dans une compétition
de surenchérir comme concurrence entre les institutions. La communauté francophone
devra enchérir, si la communauté flamande essaie d’attirer le plus de monde possible en
offrant des primes avantageuses.

L’article 63 al.2, dans la matières des allocations familiales, il y a une compétence


exclusive de la COCOM. Dès lors, seule la COCOM sera compétente pour cette matière,
ni la communauté flamande, ni la communauté flamande ne pourront légiférer dans cette
matière hyper sensible.

Cette compétence exclusive en ce compris à l’égard des institutions uniques


communautaires, déroge au principe de l’article 128 §2 de la Constitution. Mais, on voit
que cette dérogation est permise puisqu’on a revu l’article 128 §2 de la Constitution, et
on s’est dit on peut le faire, on peut réserver la compétence exclusive en matière
d’allocations familiales à la COCOM excluant la communauté flamande et française.
Cette solution a pour mérite d’éviter toute distinction de traitement sur le territoire de la
région bilingue.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

/ ! \ Cette compétence exclusive ne vaut que pour les prestations familiale, la matière
visée à l’article 5 §1er de la loi spéciale, tandis que dans les autres matières
bipersonnalisables on peut retrouver cette logique de la concurrence, autrement dit, via
des institutions flamandes ou francophones des bruxellois peuvent se rattacher a des
dispositif créé par la communauté française ou flamande. Via des institutions les
bruxellois peuvent se rattacher à un dispositif du côté francophone ou flamand.

- En dehors des allocations familiales, les nombreuses nouvelles matières


personnalisables n’ont pas fait l’objet d’une disposition réservant la compétence y
relative à la COCOM. Toutefois, les développements de la proposition qui deviendra la
loi spéciale du 6 janvier 2014 mentionnent une série de compétences transférées qui,
dans l’esprit des auteurs de la proposition, échoiront uniquement à la COCOM.

Quelques observations

1ère observation : Il intervient ici, la loi spéciale de financement des communautés et des
régions. Cette loi spéciale réserve l’essentiel des moyens permettant de financer les nouvelles
compétences communautaires à Bruxelles, à la COCOM. Les auteurs de la 6ème réforme de
l’état, ont fait un choix de Bruxelles intéressant et inédit qui consiste à inviter les institutions
initialement flamande ou francophone à ce déclarer, en raison de leur organisation, institution
bicommunautaire/bipersonnalisables. Pourquoi les institutions initialement soit flamand soit
francophone est aujourd’hui depuis la 6ème réforme de l’état un intérêt à s’organiser comme
institution bipersonnalisables/bilingue? Parce que les moyens financiers sont à la COCOM, il
y a donc un incident financier pour toute une série d’institutions.

2ème observation : On a pu dire dans le Journal des Tribunaux qu’il y a peut-être un début d’un
choix de miser sur Bruxelles, soit à travers la commission communautaire commune qui monte
en importance avec sa compétence exclusive pour les prestations familiales et favorisé dans
quelques matières bipersonnalisables via la loi spéciale de financement, soit à travers les toutes
nouvelles compétences biculturelles confié à la région de Bruxelles-Capitale.

Ne serait-il pas plus simple de supprimer les communautés et de garder quatre entités
territoriales, à savoir les trois régions et la communauté germanophone transformé en région ?
Du côté flamand c’est un scénario qu’on n’aime pas, parce que sinon, il y aura une Belgique
dominé par les francophones (la région bruxelloise, le région wallonne et la communauté
germanophone). La suppression de la communauté flamande n’est pas du tout à l’ordre du jour.
Mais dans le domaine des matières personnalisables, on pourrait simplifier le paysage
institutionnel et demander aux flamands de poursuivre dans la voie inauguré lors de la 6ème

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

réforme de l’état, qui consiste à miser sur Bruxelles, soit à travers la COCOM, soit à travers la
région de Bruxelles-Capitale.

Dans les matières personnalisables à Bruxelles combien de collectivités politiques sont


compétentes ? Il y a la communauté flamande, la communauté française si elle ne les a pas
transféré à la COCOF, la COCOF dans les matières transférés et la commission communautaire
commune dans les matières bipersonnalisables. Dans la même catégorie de compétences on a
donc quatre autorités compétentes, c’est extrêmement peu pratique et provoque des difficultés.
Donc la COCOM en matière de prestations familiales c’est la compétence favorisé à travers la
loi de financement et les compétences biculturelles que la région bruxelloise a reçu. Tout cela
peut paver le chemin qui pourrait conduire à régionaliser les matières personnalisables. Ce
serait cohérent, mais il faudrait pour cela que du côté flamand on poursuit dans la voie qui
constitue à miser sur Bruxelles (ouverture vers Bruxelles en faveur des compétences de la
COCOM et de la région bruxelloise).

3ème observation : Quand on lit les décrets de transfert, c’est-à-dire des décrets qui ont été
adoptés en vertu de l’article 138 de la Constitution et qui ont permis à la communauté française
de transférer l’exercice de certaines compétences, d’un côté région wallonne dans les limite de
la région de langue française et de l’autre côté, à la COCOF, il faut faire attention ! (recueil des
textes)
Exemple : prestations familiales, visé à l’article 5 §1, al.4 de la loi spéciale. Quand on lit des
décrets de transferts, on constate que la communauté française transfert l’exercice des
compétences suivantes ; d’une part la région wallonne limité à la région de langue française et
d’autre part à la COCOF. Si on lit ces décrets de transfert sans connaitre les autres règles de
droit applicables, on va croire qu’en matière de prestation familiale, la région wallonne est
compétente de les limites de la région de langue française, c’est vrai, mais on va aussi croire,
et ça c’est faux, que la COCOF bénéficie du transfert de cette même compétence, et ça ce n’est
pas le cas parce qu’il faut les décrets de transfert précisément avec l’article 63 alinéa 2 de la loi
spéciale du 12 janvier 1989. Donc on constate, que la COCOF est exclue et que seule la
COCOM est compétente.

4ème commentaire : Selon un cas pratique, qui est compétent de légiférer en matière de
formation professionnelle à Bruxelles ? Quel est la catégorie de compétence à laquelle on a
affaire ? La formation professionnelle, c’est le recyclage dans la liste des matières culturelle
qui est listé dans l’article 4 de la loi spéciale du 8 aout 1980.
Est-ce qu’on a affaire à une affaire communautaire ? Est-ce qu’elle a fait l’objet d’un
transfert en vertu de l’article 138 ? Est-ce que cette matière est reprise dans la liste des matières
transférées? Oui, en effet cette matière a été transféré sur la base de l’article 138, mais il faut

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

avoir égard à l’intervention possible de la région Bruxelloise dans les matières biculturelles, le
fameux article 4bis de loi spéciale du 12 janvier 1989.
Donc la réponse : La communauté flamande, la COCOF et la région de Bruxelles capitale
(compétence limitée) sont compétent en matière de formation professionnelle à Bruxelles.
Autre exemple : La matière du tourisme était initialement une matière communautaire. Elle a
été régionalisé dans le cadre de la 6ème réforme de l’état, et fait partie des compétences de
l’économie comme le mentionne l’article 6 §1er de ….. Lorsque le tourisme était une matière
culturelle, c’était une matière communautaire donc la communauté germanophone avait de la
compétence. Et puis, avec la 6ème réforme de l’état, elle perds cette compétence, et la région
wallonne la récupère. Et puis la communauté germanophone a récupéré cette compétence via
l’article 139 de la Constitution.

5ème observation : le schéma institutionnel bruxellois est compliqué.

7ème observation : A l’examen, on demande de présenter les compétences communautaires à


Bruxelles. Beaucoup d’étudiant spontanément répondent que toutes les communautaires à
Bruxelles seront exercées par les commissions communautaires, c’est faux ! Ce ne sont pas la
COCOM, la COCOF n’est pas la VGC, donc le pouvoir de légiférer par des décrets qui
appartiennent pour les matières transferts à la COCOF ? mais pas à la VGC. Et les
communautés francophones comptent des compétences à Bruxelles. Donc les commissions
communautaires n’absorbent pas toutes les compétences à Bruxelles.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

C. Chapitre III : L’ETAT BELGE ET SES STRUCTURES

Est-ce que l’état belge est bel et bien un état fédéral comme le prétend l’article 1er de la
Constitution ? L’article nous dit que l’état belge est un état fédéral doté de communautés et
régions, mais il y a des restes de l’ancien état unitaire. Est-ce que cet article nous dit la vérité ?

1. Les collectivités politiques décentralisées

Il existe à l’intérieure de l’état belge fédéral des collectivités politiques décentralisés à


l’intérieur des régions et des communautés.

1.1. Les provinces, le communes, les districts, les agglomérations de


communes et les collectivités supracommunales

Les communes et les provinces s’inscrivent dans le modèle de la décentralisation, même si


aujourd’hui la collectivité politique supérieure c’est la région. On a régionalisé la matière de
l’organisation des provinces et des communes. La législation organique des provinces et des
communes est maintenant de la compétence des régions même si dans l’article 162 alinéa 2, il
y est écrit que « la loi consacre l’application des principes suivants : … ». En vérité le mot
« loi » signifie « décret ». Dans les principes, on a :

- 1° Le principe de tout ce qui est d’intérêt communal ou provincial est réglé par les
conseil communaux ou provinciaux

- 6° une tutelle est prévu pour empêcher que la législation, le droit, de violer l’intérêt
général ou qu’il soit lésé : caractéristique du modèle de la décentralisation.

Le propre du modèle politique décentralisé, c’est qu’elle reçoit un pouvoir de nature


réglementaire, c’est le cas des provinces et des communes qui adoptent des règlements
provinciales et communales, mais dans le respect de la hiérarchie des normes, communes et
provinces doivent respecter toutes les règles de droit hiérarchiquement supérieures et avec la
possible intervention de l’autorité de tutelle pour garantir le respect de la légalité et de l’intérêt
général. NB : Hiérarchie normative, article 6, §1, VIII de la loi spéciale du 8 aout 1980.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Nous avons déjà présenté les articles 41 et 162 de la Constitution. Nous savons donc que
l'autonomie qui revient aux provinces et aux communes est doublement limitée :

- D'une part, comme la Constitution n'a jamais défini elle-même ce qu'il faut entendre par
« intérêt provincial » et par « intérêt communal », c'est le législateur qui a pu, dans une
très large mesure, déterminer le contenu concret de l'autonomie locale, puisque les
règlements provinciaux et communaux sont subordonnés aux lois.

- D'autre part, les pouvoirs communaux et provinciaux sont assujettis à un contrôle de


tutelle qui est la caractéristique par excellence de la décentralisation.

L’article 41 alinéa 1 de la Constitution prévoit que la règle visé à l’article 134 peut supprimer
des institution provinciales. La règle visée est un décret régional qui peut supprimer les
institutions provinciales et éventuellement les remplacer par des collectivités supra-
communales.

Il y a évidemment outre les provinces et les communes, les districts. On n’y revient pas.

Agglomérations de communes : article 165 de la Constitution, elles ont été écrite en 1970, a
une époque où on espérait une fusion de communes, et on a créé l’agglomération bruxelloise.
Et puis ont créé la région de Bruxelles-Capitale en 1988-89 et on décide de confier toutes les
compétences d’agglomération à la région Bruxelloise. La tutelle sur l’agglomération
bruxelloise est une collectivité décentralisée en principe exercé par la région bruxelloise (sur
elle-même). Du coup, c'est ce gouvernement bruxellois qui aurait dû exercer la tutelle sur ses
propres décisions! L'article 59, al. 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 a donc supprimé la
tutelle sur l'agglomération bruxelloise. Cette solution se heurte à des objections de
constitutionnalité.

On a donc dans les listes des collectivités politiques décentralisés : les provinces,
les communes, les districts, les agglomérations de communes, les collectivités supra
communales virtuelle. Également, il ne faut pas oublier, la COCOF et la VGC sont
des collectivités politiques décentralisées placé sous le contrôle de tutelle de leur
communauté respective.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

1.2. Les commissions communautaires flamande et, pour partie,


française et commune

La COCOF est une collectivité politique décentralisée qui prolonge l’action de la communauté
française à Bruxelles, même chose pour la VGC. Pourquoi on a créé ce prolongement ? Parce
que la communauté flamande a beaucoup de chat à fouetté, et Bruxelles est un terrain particulier
donc mieux de se spécialiser.

VGC et COCOF ont en commun d’être des collectivités politiques décentralisés placé sous la
tutelle de la communauté française et de la communauté flamande. Mais évidemment, attention,
la COCOF et la VGC sont des collectivités politiques décentralisées sauf la COCOF quand elle
agit dans les matières de la communauté française (article 127 de la Constitution) parce que
dans ce cas-là, elle devient une collectivité fédérée.

2. Les collectivités politiques fédérées

Récapitulation de ce qu’on a vu. Un état fédéral c’est un état qui obéit à quatre grand principes :
- Principe d’autonomie
- Principe d’égalité
- Principe de participation
- Principe de coopération

2.1. Le principe d’autonomie

Faisons la liste des collectivités fédérés qui obéissent à ce principe d’autonomie, qui réalise ce
principe. Le principe d’autonomie qui est propre à un état fédéral, c’est le principe qui veut que
dans un état fédéral les collectivités fédérés ont le pouvoir de faire la loi en toute autonomie à
l’abri de toute tutelle. Qui a le pouvoir de faire la loi en toute autonomie à l’abri de toute tutelle ?
les trois communautés (art.127, §2, art.128,§2, art.129,§2, art.130 §2).

Un état fédéral est un état dans lequel le pouvoir de faire la loi a été partagé entre des
collectivités politiques fédérés. On va compter le nombre de collectivités politiques en Belgique
qui peuvent être qualifié de collectivité politique fédéré. On donc, on va avoir égard aux
collectivités politiques infraétatiques (à l’intérieur de l’état), mais qui se sont vu accordé le
pouvoir de faire la loi en toute autonomie à l’abris de toute tutelle, puisque l’existence de tutelle
c’est le critère négatif absolu du fédéralisme. On découvre que les trois communautés fédérés,
les articles 127-128-129 concerne les communautés et chaque fois le §2 nous dit que ces deux
communautés prennent des décrets qui ont force de loi. Et il y a aucune tutelle. Et l’article 130
§2 dit la même chose pour la communauté germanophone.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Pour les régions

Pour ce qui concerne les régions, attention ! L’article 39 (ancien article 107quater combiné à
l’article 3 dit qu’il y a trois régions : région flamande, région wallonne et région bruxelloise.
Le pouvoir de ces trois régions, en 1970, il n’y a pas d’accords parmi les membres du pouvoir
constituant dérivé, on ne sait pas exactement, il n’y a pas de consensus pour le diriger en
collectivité politique fédérées, simplement un consensus de les créer. Donc, on emploi le mot
« régler » qui est délibérément ambigu. En 1980, on résout l’énigme de la signification du verbe
« régler » dans l’article 39. A la base, le verbe est délibérément ambigu, ça peut vouloir dire
légiférer (et alors on a affaire à des collectivités fédérées) ou réglementer (et alors on affaire a
des collectivités décentralisées). En 1980, on tranche uniquement pour la région wallonne et
flamande, et pour la région bruxelloise on ne s’entend pas, on ne sait pas encore.

L’article 134 de la Constitution , procure une interprétation authentique de l’article 39, qui date
de 1980, emploi une formulation précise : les lois prises en exécution de l’article 39 déterminent
la force juridique des règles que les organes qu’elle créée prennent dans les matières qu’elles
déterminent. De nouveau, on renvoie à la loi spéciale qui va déterminer la force juridique des
règles que les organes régionaux prennent dans les matières régionales. On en sait pas
exactement ce qu’il en sera de la région bruxelloise. Et dans l’alinéa 2, on précise que ses lois
spéciales peuvent (permission) conférer aux organes régionaux le pouvoir de prendre des
décrets ayant force de loi. Cette permission est utilisée pour la région wallonne et la région
flamande. En effet, l’article 19 §2 dans la loi spéciale du 8 aout 1980, confirme que le décret a
force de loi. Et effectivement en 1980 il y a un consensus au sein du pouvoir constituant dérivé
pour conférer à la région flamande (et aussi la communauté flamande en raison de la fusion)
et la région wallonne le pouvoir de prendre des décrets qui ont force de loi.

Évidemment, toute la question était de savoir si la région Bruxelles-capital allait recevoir elle
aussi le pouvoir de prendre des décrets doter de la force de loi ?
à Réponse que la loi spéciale en vertu de l’article 134 apporte : Article 7 de la loi spéciale du
12 janvier 1989 dit que l’ordonnance peut abroger, modifier, supprimer ou remplacer les
dispositions législatives en vigueur et ajouter d’autres disposition législatives. On dit pas que
l’ordonnance a force de loi, mais ça y ressemble.

Pourquoi on emploi un terme différent d’ordonnance ?


à On fait cela, parce que la région bruxelloise a été requalifié de région Bruxelles-Capital en
1988 pour faire comprendre que cette région n’est pas tout à fait identique aux autres.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

La distinction entre ordonnance et décret au niveau des régions trouve son assise dans cette
alinéa 2 de l’article 134 de la Constitution, dans l’utilisation du verbe « pouvoir ». L’article 19
§2 de la loi spéciale du 8 aout 1980 qui dit que la région flamande et la région wallonne on le
pouvoir de prendre des décrets et ces décrets ont force de loi, mais la loi spéciale du 12 janvier
1989 relatif aux institutions bruxelloises, traite la région de Bruxelles-capitale différemment,
elle n’a pas le droit de prendre des décrets qui ont force de loi mais seulement le pouvoir de
prendre des ordonnances. Mais l’article 7 de loi spéciale du 12 janvier 1989 est rassurant pour
les bruxellois parce que l’ordonnance peut abroger, compléter, modifier ou remplacer les
dispositions législatives en vigueur, on a pratiquement la même chose que le décret, mais avec
des nuances. Il y a quatre matières, listé à l’article 6 §1 de la loi spéciale :

- l’aménagement du territoire
- l’urbanisme
- les travaux publics
- les transports

Quatre matières où les flamands veulent que l’état fédéral dispose du pouvoir de tutelle (limité)
qui permettrait d’annuler une ordonnance qui serait contraire au rôle international et à la
fonction de Capitale de Bruxelles, donc ce n’est pas une tutelle illimitée mais c’est en vue de
préserver. Évidemment, si on le critère absolue négatif du mécanisme de la tutelle comme
critère de distinction entre la décentralisation et le fédéralisme, on pourrait dire que quand la
région de Bruxelles-Capitale légifère par des ordonnances dans une des quatre matières
(ordonnances spécifiques), on pourrait dire que la région Bruxelloise descend de son piédestal
et est presque traité comme une collectivité décentralisée.

Mais cette présentation n’est pas tout à fait adéquate, parce que de toute évidence l’article 45
de la loi spéciale du 12 janvier 1989 est le bâton derrière la porte, pour le cas où, qui ne se sont
encore jamais présentés, le cas où un texte législatif/une ordonnance aurait été adopté avec la
sanction du gouvernement qui est composé de manière quasi paritaire. Est-ce qu’on peut
imaginer qu’un projet ou une proposition d’ordonnance soit finalement adopté, avec toutes les
garanties dont bénéficie la minorité flamande alors qu’elle est pratiquement sur pied d’égalité
avec les francophones, alors qu’elle mets en danger le rôle international et la fonction de
Capitale de Bruxelles ?
à Ce n’est jamais arrivé. Il y a une tutelle théorique, mais elle n’a encore jamais été exercé
parce que toute la philosophie de l’équilibre entre flamands et francophones dans la région
bruxelloise est conçu pour éviter qu’on en arrive là. Donc tutelle oui, mais pour l’instant
théorique.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Les collectivités politiques fédérés se limitent aux trois communautés, à la région wallonne,
à la région flamande et à la région bruxelloise sous réserve du pouvoir de tutelle dont dispose
l’état uniquement dans les quatre matières visées à l’article 45 de la loi spéciale du 12 janvier
1989. Et également, la COCOF dans les matières qui ont été transféré par la communauté
française, elle reçoit la compétence de prendre des décrets qui ont force de loi article 138.
Sans oublier la COCOM qui est une collectivité politique fédéré dans les matières
bipersonnalisables où elle dispose du pouvoir de prendre des ordonnances qui ont force de
loi (qui dépend de la tutelle de personne).
= 8 entités fédérés

2.2. Le principe d’égalité

Là où les compétences sont exclusives, là où le constituant a attribué les compétences à l’état à


l’exclusion des communautés et des régions, ou inversement, il n’y a pas de hiérarchie. La loi
fédérale et les lois fédérés sont sur pied d’égalité. Donc, il y a une Cour Constitutionnelle pour
régler les conflits de compétences sans utiliser le principe hiérarchique.

Mais, dans l’article 9 de loi spéciale 12 janvier 1989, il faut trouver un accord entre les
francophones qui veulent une région bruxellois à part entière et les flamands qui ne veulent pas.
Pour trouver le compromis, on va dire que l’ordonnance n’est pas tout à fait comme le décret.
On le sait, en ce que concerne les ordonnances spécifiques qui visent les quatre matières
évoquées tout à l’heure, mais maintenant on ajoute une deuxième limite à l’autonomie et
l’égalité entre lois fédérés et lois fédérales pour ce qui concerne les ordonnances de la région
ou les ordonnances de la COCOF. L’article 9 vise toutes les ordonnances régionales et pas
seulement les ordonnances régionales spécifiques. Cette deuxième limite : elles sont toutes
soumis à un contrôle juridictionnel élargi. Les lois, décrets et ordonnances sont soumis au
contrôle de la Cour Constitutionnelle dans les limites connue, elle n’est pas complète, elle n’a
pas le pouvoir de vérifier si une loi ou un décret a été adoptés dans le respect de sa procédure
d’élaboration, en revanche, elle est compétente pour vérifier le respect règles répartitrices de
compétences, le respect du titre II de la Constitution, etc.

L’idée de l’article 9 : on va un peu abaisser l’ordonnance pour faire plaisir au flamands qui
n’aiment pas que la région bruxelloise et la COCOM prennent des décrets comme les autres
régions et autres communautés. Donc l’article 9 dit que n’importe quelle juridiction pourra
refuser d’appliquer une ordonnance qui serait contraire à une disposition contenue dans la
Constitution ou dans la loi spéciale, autre que les dispositions posés sous la sauvegarde de la
Cour Constitutionnelle.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

On veut éviter que ce refus d’application par les cours et tribunaux ne marche sur les pieds de
la Cour Constitutionnelle. On va simplement ajouter au contrôle exercé par la Cour
Constitutionnelle, le contrôle classique qui vaut pour toutes les lois, décrets et ordonnances, on
va ajouter uniquement pour les ordonnances un contrôle qui peut être exercé par toutes les
juridictions et toutes les Cours et tous les tribunaux, uniquement en cas de contrariété avec une
disposition de la loi sur Bruxelles et de la Constitution autre que les dispositions placées sous
le contrôle de la Cour constitutionnelle.

On peut donc parler d’une atteinte à l’égalité des ordonnances vis-à-vis des décrets et lois. Les
ordonnances ne sont pas tout à fait sur le même pied d’égalité que les décrets.

2.3. Le principe de participation

En principe dans un état fédéral les collectivités politiques fédérés doivent être en mesure de
participer à la révision de la Constitution et à l’élaboration des lois fédérales à travers la
technique du bicaméralisme.

Constitution article 195 date de 1831, c’est un reste de l’état unitaire. Il faut être plus précis, ce
qui rend l’article 195 un tant soit peu compatible avec le principe de participation, c’est que le
sénat intervient. Or, dans le sénat, on trouve 50 sénateurs de communautés ou de région. La
participation des communautés et des régions est assumé via la composition du Sénat, mais ce
n’est pas tout à fait exact. Parce que la participation est assurée indirectement, les sénateurs des
communautés et des régions (listé à l’article 67 de la Constitution) votent librement, ils ne sont
pas tenu par un mandat impératif. Donc la participation des communautés et régions est très
indirecte, chaque sénateur issu d’un parlement, d’une communauté ou d’une région vote la
révision de la Constitution comme il l’entends, il n’y a pas de participation directe de la
communauté ou de la région.

Et surtout, il faut relever que l’article 195 présente une cohérence évident avec la logique
fédérale belgo-belge où les groupes linguistiques de la Chambre et du Sénat jouent un rôle
décisif chaque fois qu’est mis en jeu la relation état-communauté-région. C’est l’article 4 de la
Constitution qui définit la notion de loi spéciale, et on a toute une série de dispositions de la
Constitution qui renvoi à des lois spéciales tel que visé à l’article 4. Il faut comprendre le
paradoxe, à certains égards l’article 195 de la Constitution fait de la Constitution une norme
moins rigide que la loi spéciale, alors que la loi spéciale est hiérarchiquement inférieure à la
Constitution. Pourquoi ? Parce que la loi spéciale exige une majorité dans chaque établissement,
alors que pour réviser la Constitution on n’a pas besoin de ça.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

Du point de vue de la déclaration de révision de la Constitution et de la dissolution des


Chambres, la Constitution est plus rigide que la loi spéciale. Donc à certains égards la
Constitution est plus rigide, et parfois moins. Mais en toute hypothèse le système n’est pas
correct.

La seconde technique, c’est la participation dans l’élaboration des lois via la technique du
bicaméralisme. On retrouve ici la composition du sénat :

- 29 sénateurs flamands désigné par la parlement flamand au sein du groupe linguistique


néerlandais du parlement de la région de Bruxelles-Capitale

- 21 sénateurs (20 francophones et 1 germanophone)

Au total, + 6 bruxellois flamands + 3 bruxellois francophones, on a 35 sénateurs


néerlandophones et 24 sénateurs francophones. L’idée d’une composition paritaire du Sénat qui
mets sur pied d’égalité les deux principales communautés flamande et française (autant de
sénateurs francophones que de flamands) est défendu par les francophones, mais n’a donc
jamais été accordé/accepté par les flamands.

Pourquoi ? Les flamands ont résisté à cette demande parce que les francophones minoritaires
ont déjà obtenu les lois spéciales qui vont mettre sur pied d’égalité avec les flamands
majoritaires. Et dans les domaines où il n’y a pas lieu d’appliquer des lois spéciales, les
francophones sont quand même protégé par la sonnette d’alarme (Constitution art.54) et les
francophones ont également reçu la parité linguistique au Conseil des ministres (Constitution
art.99). Les francophones minoritaires ont donc déjà reçu de nombreuses garanties (3) et pour
ça les flamands disent non à la parité au Sénat. D’ailleurs, il y a de nombreuses questions par
rapport à l’utilité du Sénat, faut-il garder le Sénat ? Le Sénat n’a plus que très peu de
compétences, sauf adopter des lois à la majorité spéciale et participer à la révision de la
Constitution.

DONC l’essentiel des principes de participation des collectivités fédérés que ce soit à travers la
révision de la Constitution ou à travers l’élaboration des lois, l’essentiel est réalisé à travers les
trois techniques qui font qu’on a une démocratie consociative :

- les lois spéciales


- la sonnette d’alarme pour les propositions de lois
- la composition paritaire au Conseil des Ministres

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

De toute ses garanties, la plus importante pour la minorité francophone est la composition
paritaire au Conseil des Ministres parce qu’il existe une convention de la Constitution qui veut
que tous les projets de loi ne sont déposés par le gouvernement sur la table de la Chambre des
représentants qu’après avoir été délibéré au sein du Conseil des Ministres, parce que les projets
de lois sont considéré comme des affaires politiquement importantes. Donc si il y a pas de
consensus, pas de projet de lois.

Ou les garanties pour les propositions de lois ?


à Sonnette d’alarme

2.4. Le principe de coopération

Dans tout état fédéral, on se préoccupe d’un certains nombres d’instruments qui favorisent la
coopération entre l’état fédéral et les collectivités fédérés, nommé les accords de coopération
article 92bis de la loi spéciale du 8 aout 1980 qui définit le principe d’accord de coopération.

3. Les limites du fédéralisme à la Belge et les dessous d’une éventuelle


mutation confédérale

3.1. Les limites du fédéralisme à la belge

On est dans état fédéral, mais de tout évidence le fédéralisme à la belge présente trois
caractéristiques de la complexité du système fédéral belge :

- Le dualisme = caractère bipolaire du fédéralisme belge


- La complexité
- Une dynamique centrifuge

3.1.1. Le dualisme

Dans tous les états fédéraux au monde, on trouve au moins 5-6-7 ou plus d’entités fédérés, ce
nombre est supérieure à la Belgique. Le fait qu’on ait essentiellement deux grandes
communautés est le talon d’Achille du fédéralisme belge, parce que c’est une source de fragilité
en cas de désaccord, on est indépendant du consensus. On est par définition une démocratie
consociative, et c’est cela que la NVA (premier parti politique dans la communauté flamande)
ne supporte pas, l’idée de chercher tous le temps de compromis avec le parti francophone. On
a un état dans lequel on est forcé de vivre avec des compromis.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

En réalité, il y a trois régions, trois communautés, trois commissions communautaires, donc en


droit le fédéralisme belge est bipolaire ? Oui parce que si on regarde la parité au Conseil des
Ministres c’est deux groupes linguistiques, les lois spéciales supposent la majorité dans les
deux groupes linguistiques français et néerlandais pour la Chambre et le Sénat, également les
juridiction suprêmes, la Cour de Cassation, le Conseil d’état, la Cour d’Arbitrage, ont une parité
linguistique entre flamands et francophones.

Et cette parité systématique, a fait dire aux politologues qu’au fond on est déjà dans le
confédéralisme. Ils pensent à la définition classique du confédéralisme : une alliance entre deux
ou plusieurs états qui mets en place un organe confédéral qui n’adopte des décisions qu’à
l’unanimité. Et donc dans cette théorie classique du confédéralisme, chaque collectivité
confédéré/état confédéré a un droit de veto, puisque toutes les décisions se prennent à
l’unanimité. Cette théorie est fausse. Le caractère bipolaire du fédéralisme belge fait songer à
la logique du confédéralisme. À la base de la Belgique, il y a une Constitution et derrière la
Constitution belge, on voit bien la logique du pacte parce que chaque communauté a du accorder
son accord. Et l’équivalent de l’organe le plus important qui prend les décisions, le Conseil des
Ministres composés dans le respect de la parité linguistiques, donc les ministres flamands et
francophones disposent d’un droit de veto. Dès lors, ils disent qu’on est déjà dans le
confédéralisme. C’est faux en droit et sur le plan politique, parce qu’on a une Constitution à
côté et parce que le Conseil des Ministres n’est pas composé de délégué des gouvernements
fédérés, mais il bien composé de ministres fédéraux nommé par le Roi ayant des comptes à
rendre qu’à la Chambre des représentants de l’état fédéral. On serait dans une logique
véritablement confédérale si, ce que souhaite la NVA, le conseil des ministres était composés
de déléguer mandatés par le parlement ou le gouvernement des communautés respectives.

3.1.2. La complexité

/ ! \ Question examen : la source de la complexité du système fédérale belge, ou est-elle ?


à Réponse : à Bruxelles, on enlève Bruxelles et tout devient simple.

C’est à Bruxelles qu’on retrouve la rencontre entre Communauté flamande et Communauté


française. Et dans la mesure où la communauté flamande veut absolument maintenir un lien
très fort entre les flamands de Bruxelles et flamands de Flandre, la suppression des
communautés n’est pas à l’ordre du jour sauf dans la tête de quelques-uns. La source de
complexité est Bruxelles parce que du fait de la solidarité communautaire flamande et
communautaire francophone, on a ce pays étrange où sur un même territoire se superpose trois
communautés et trois régions. Mais Bruxelles est également le ciment qui relie les belges, parce
que personne ne peut s’en emparer et personne ne peut s’en séparer.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

3.1.3. Une dynamique centrifuge

Il y a d’autres états fédéraux qui sont nés d’un processus de démembrement d’un état
initialement unitaire, mais ça reste une exception. Chez nous, fédéraliser un état = démembrer.

Est-ce qu’avec les 7ème et 8ème réforme de l’état qui vont venir, on va continuer dans le sens de
fédéralisation avec le transfert de compétences de l’état fédéral vers les communautés et les
régions ?
à On disait, qu’on ne voyait rien qui pouvait arrêter cette fédéralisation. Il y a un appétit pour
l’autonomie du côté flamand qui ressemble à l’appétit pour la souveraineté. Et le paris, c’est
qu’à un moment donné l’état belge en raison de cette dynamique centrifuge va s’évaporer.
Maintenant, quelquefois certains responsables de politique flamands commencent à envisager
une refédéralisation de certaines matières, la possibilité de faire un bilan calme et serein,
compétence par compétence. Le problème, est qu’il y a des flamands qui veulent bien aller dans
ce sens mais alors la parité au Conseil des ministres ça ne va plus.

En Belgique maintenant, on a une dynamique centrifuge parce qu’à chaque réforme de l’état
on enlève les compétences centralement par l’état fédéral pour les donner aux régions et
communautés.
NB : Centrifuge = fuir le centre - Centripète = aller vers le centre.

Une source simplification possible limitée : la régionalisation des matières personnalisables.


Ca permettre de simplifier beaucoup de choses. Pourquoi ? Parce que dans les matières
personnalisables, à Bruxelles, combien de collectivités politique sont compétentes ? Il y a :

- La communauté flamande
- La communauté française qui garde quelque compétences
- La COCOF
- La COCOM dans les matières bipersonnalisables

Dans une même matière, quatre collectivités politiques compétentes. C’est extrêmement
compliqué. C’est devenu invivable ! Il faut le vouloir pour changer cela. Pas de régionalisation
possible, si la communauté flamande ne le veut pas.

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Droit constitutionnel – Partie II – Hugues Dumont Decat Kelly – 2017/2018

3.2. Les dessous d’une éventuelle mutation confédérale

Pendant longtemps les flamands ont utilisé le terme « état confédéral » d’une manière erroné.
Ce terme était utilisé pour désigner de nouveaux transferts de compétences.

Si on veut réaliser une totale mutation de l’état fédéral belge en une confédération d’états,
logiquement il faudrait d’abord divorcer et accéder à l’indépendance de l’état flamand et l’état
wallon. Et dans un second temps, après avoir fait éclater la Belgique en un certain nombre
d’états indépendants souverain, on créerait une confédération sur la base d’un traité qui
recréerait un semblant d’union pour confier à ces confédérations des petites compétences.

La logique confédérale est donc non pas de remplacer la Constitution par un traité international,
mais de composer le gouvernement/le Conseil des Ministres de mandataires issus des deux
grandes communautés. Une Belgique divisé en deux communautés qui ont toutes les
compétences sauf quelques choses encore géré par ce gouvernement qui délègue les deux
communautés. L’état ne serait qu’une coquille vide qui tient les deux communautés distinctes
ensemble qui a pour tâche de déléguer les communautés (la NVA en rêve).

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