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MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE REPUBLIQUE DE COTE D’IVOIRE

Union-Discipline-Travail
ET DE MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION

……………………..

DIRECTION GENRALE DE LA FONCTION PUBLIQUE

……………………………

DIRECTION DES CONCOURS


…………………………………--……bbbbb
……………………………
………………………………………………….
SOUS DRECTION DES CONCOURS PROFESSIONNELS

UNITE PEDAGOGIQUE FINANCES PUBLIQUES

COURS DE FINANCES
PUBLIQUES

Juin 2017

1
INTRODUCTION GENERALE

A l’origine limitées aux fonctions régaliennes, les Finances Publiques ont


connu une évolution importante dans le temps.
Sous un angle historique, deux grandes époques caractérisent l’histoire des
Finances Publiques.
- Période des finances publiques classiques
- Période des finances publiques modernes
La première période qualifiée de « classique » commence au 19e siècle et se
caractérise par une grande cohésion et une stabilité des règles budgétaires
et financières généralement acceptées par les Etats.
Nous sommes à l’ère de l’Etat Gendarme caractérisé par le libéralisme. Ainsi
en 1877 l’économiste LEROY BEAULIEU écrivait « les Finances Publiques
ont pour objet l’étude des règles juridique, administrative et constitutionnelle
auxquelles doivent se plier l’Etat et les autres personnes publiques dans leur
activité financière ».
Gaston JEZE (2 mars 1869-05 août 1953) professeur de Droit Public
français référencé dans les milieux universitaires comme le « Pape » des
Finances Publiques affirmait quant à lui que « les Finances Publiques
étudient les moyens par lesquels l’Etat se procure les ressources
nécessaires à la couverture des dépenses publiques et en repartit la
charge entre les citoyens ». Ainsi, l’étude des Finances Publiques fut-elle
limitée aux règles concernant l’établissement du budget, l’exécution des
dépenses et recettes publiques et la procédure relative au droit de la
Comptabilité Publique.
Il s’agissait d’un budget économiquement neutre avec une procédure
budgétaire dominée essentiellement par le Parlement.

Cette conception va prévaloir jusqu’à la crise économique de 1929.


Le premier conflit mondial suivi par la grande dépression économique donne
naissance à la 2ème étape de l’évolution des Finances Publiques avec la
montée en puissance de l’interventionnisme étatique.
Selon John Maynard KEYNES (la Théorie générale de l'emploi, de l'intérêt et
de la monnaie, 1936), les anticipations négatives des entrepreneurs (leur
pessimisme) peuvent durablement paralyser l’économie.
Seul l’Etat peut rompre le cercle vicieux de la dépression. Nous sommes à
l’époque de l’Etat-providence.

Enfin, la troisième phase coïncide avec la conception moderne des Finances


Publiques. Elle se singularise par une conception « développementaliste »
dans la mesure où les Finances Publiques sont mises au service de la

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croissance économique en vue d’améliorer les aspects sociaux et culturels du
développement.
De nos jours, le budget cherche à influencer l’économie et est à juste titre
considéré comme un outil d’interventionnisme étatique.
C’est donc la fin de la neutralité budgétaire avec une procédure budgétaire
pilotée par le pouvoir exécutif.

Les Finances Publiques ainsi présentées obéissent à des règles économiques


tout en se conformant aux normes juridiques, le budget étant mis en place
par une loi.
L’édiction de règles juridiques tient compte également du contexte
sociologique qui conditionne l’applicabilité des règles ou favorise certaines
résistances sociales.
Au total, l’on peut déduire le caractère pluridisciplinaire des Finances
Publiques qui sont une science à cheval sur la science économique, le Droit
Public, la Comptabilité, la Sociologie…
Le juriste pur ne sera jamais un véritable financier, pas plus que l’économiste
ou le politique.

En ce qui concerne le cas particulier du droit financier et budgétaire ivoirien,


il importe de noter qu’il s’est à l’origine essentiellement inspiré du droit
français.
En effet, les textes régissant les Finances Publiques des deux Etats ont été
adoptés la même année mais surtout il pose les mêmes règles théoriques en
ce qui concerne la réglementation budgétaire et financière. Il s’agit de
l’ordonnance française du 2 janvier 1959 et de la loi organique ivoirienne du
31 décembre 1959.
La pratique ivoirienne s’est progressivement désolidarisée avec l’adoption du
décret n° 98-716 du 16 décembre 98 portant réforme des circuits et des
procédures d’exécution des dépenses et des recettes du Budget Général de
l’Etat, des Comptes Spéciaux du Trésor et mise en œuvre du Système
Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP).

De nos jours, il est de plus en plus question d’une pratique budgétaire et


financière dans le cadre de la Communauté (UEMOA) avec la somme des
directives applicables dans la zone UEMOA.
A titre de rappel, le traité de l’UEMOA a été signé le 10 janvier 1994 entre 7
pays que sont la Côte d’Ivoire, le Burkina-Faso, le Benin, le Togo, le Niger, le
Sénégal et la Mali. La Guinée-Bissau a fait son entrée dans la Communauté
en 1997.

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C’est dans ce contexte que s’inscrit ce cours de Finances Publiques qui se
voudra pratique afin de faire des apprenants, de futurs acteurs avertis en
matière de pratique budgétaire.

Première partie : LES GENERALITES SUR


LES FINANCES PUBLIQUES

Cette première partie du cours sera consacrée à la présentation des notions,


aux principes de l’orthodoxie financière et aux sources des finances
publiques.

Chapitre I : PRESENTATION DES NOTIONS


La définition des notions concerne les finances publiques, le budget et la loi
de finances.

I / DEFINITION DES FINANCES PUBLIQUES


Les finances publiques doivent être appréhendées comme l’étude des règles
qui définissent les modalités d’exécution des ressources et des charges des
administrations publiques (Administration centrale, Administration
déconcentrée, Etablissements Publics Nationaux, Collectivités Territoriales).
Les Administration Publiques (APU) sont en général des organismes dont
l’activité économique renferme principalement des opérations de
redistribution ou de production de services non marchands et dont les
ressources proviennent majoritairement des prélèvements obligatoires.

II / DEFINITION DU BUDGET
Le budget est un document prévisionnel qui fixe en cours d’année l’ensemble
des ressources et des charges nécessaires à la conduite de la politique
nationale pour l’année suivante. C’est le descriptif des comptes annuels,
c'est-à-dire un document comptable qui récapitule les moyens d’actions
financiers de l’Etat.

III / DEFINITION DE LA LOI DE FINANCES


Il existe plusieurs types de loi de finances qui font l’objet d’un vote du
parlement.
Selon l’article 1er de la loi organique de 1959: « ont caractère de loi de
finances, les lois de finances de l’année, les lois de finances rectificatives, les
lois de règlement ».

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✓ La loi de finances de l’année (LFA)
La loi de finances de l’année ou loi de finances initiale est celle qui « prévoit
et autorise pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des
charges de l’Etat ».
✓ La loi de finances rectificative (LFR) ou collectifs
budgétaires
Elle sert à modifier en cours d’année le contenu de l’autorisation budgétaire
initiale.

✓ La loi de règlement (LR)


Elle constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les
différences entre les réalisations et les prévisions de la loi de finances initiale,
complétée dans le cas échéant par la loi de finances rectificative.
NB : Des définitions qui précèdent, il apparaît que le budget et la loi de
finances traduisent la même réalité financière. C’est pourquoi dans le
langage usuel, ces deux termes sont employés indifféremment ; le même
document financier est appelé tantôt budget, tantôt loi de finances.
Cependant, budget et loi de finances présentent deux aspects distincts de
cette réalité financière : l’aspect matériel (ou comptable) pour le budget et
l’aspect juridique pour la loi de finances.
Lorsque le budget est voté, il devient loi de finances, le rendant exécutoire et
l’assortissant de force contraignante comme toute loi.

CHAPITRE II: LES PRINCIPES DE L’ORTHODOXIE


FINANCIERE
Ces principes sont un ensemble de règles, inspirées par les économistes
classiques du XIXe siècle et qui étaient destinées à encadrer et à surveiller
l’activité financière de l’Etat d’alors.
Mais ces règles se justifient encore de nos jours car leur valeur technique
constitue des méthodes claires de présentation et d’exécution du budget,
facilitant ainsi le contrôle de l’autorité budgétaire sur l’exécutif.
Ces principes sont au nombre de cinq. Cependant, le cinquième qui concerne
le principe de sincérité sera traité dans la deuxième partie de ce cours.

I / LE PRINCIPE DE L’ANNUALITE BUDGETAIRE

A- Fondements et signification du principe


a- Fondements

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Le principe de l’annualité budgétaire est posé par les articles 1 er et 8 de la loi
organique des finances publiques ivoiriennes et repris par les articles 4 et 6
de la directive n°05 de l’UEMOA relative aux lois de finances.
L’article 1er de la loi N°59-249 du 31 décembre 1959 organisant les
finances publiques ivoiriennes dispose que « pour chaque année, les lois de
finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et
des charges de l’Etat ».
L’article 8 de cette même loi ajoute que « l’impôt est établi et autorisé
annuellement par la loi ».
Dans le cadre communautaire de l’UEMOA, la directive N°05/97/CM/UEMOA
du 16 décembre 1997, relative aux lois des finances, en son article 4, stipule
que « la loi de finances de l’année prévoit et autorise pour chaque année
civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ».
L’article 6 de cette directive confirme bien que « l’autorisation de percevoir
les impôts est annuelle ».

b-signification
Le principe de l’annualité signifie que l’Etat limite son horizon budgétaire à une
(01) année.
En Côte d’Ivoire, le budget est voté pour un (01) an et exécuté en une (01)
année ; la période d’exécution débutant le 1 er janvier et s’achevant le 31
décembre de l’année à laquelle le budget s’applique.
Ainsi, le principe interdit d’inscrire dans la loi de finances des crédits portant
sur plusieurs années ; le Gouvernement devant en conséquence utiliser
toutes les autorisations qui lui sont accordées dans l’année pour laquelle elles
le sont.
Politiquement, ce principe permet un contrôle régulier des Finances
Publiques ; techniquement, il oblige l’administration à produire ses comptes à
des périodes assez rapprochées en se calquant économiquement sur le
rythme de la vie socioéconomique.
Dans certains Etats, l’année budgétaire ne coïncide pas avec l’année civile.
C’est le cas de la Grande-Bretagne et de la Suède, où l’année budgétaire court
du 1er avril au 31 mars, ou encore des USA et du Sénégal où elle démarre le
1er octobre pour s’achever le 30 septembre.

B- les dérogations au principe


En vertu de raisons politiques ou techniques, des aménagements ont été
apportés au principe du vote annuel et de l’exécution annuelle du budget.
a- dérogation au vote annuel
La pratique et les textes budgétaires autorisent deux dérogations au vote
annuel de la loi de finances.
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a-1 période inférieure à une année
Les prévisions budgétaires se faisant sur une période inférieure à un an
renvoient au cas des douzièmes provisoires et des lois de finances
rectificatives.
Les douzièmes provisoires : en cas d’impossibilité d’adoption du budget
avant le 31 décembre, le budget de l’année antérieure est reconduit dans les
limites du douzième des dotations. Dès lors, les administrations reçoivent
chaque mois, le douzième de leur dotation de l’année précédente pour leur
fonctionnement.
Les lois de finances rectificatives : intervenant au cours de l’année, elles
modifient les dispositions de la loi des finances initiale pour palier les
déséquilibres. Elles sont soumises obligatoirement à la ratification du
Parlement. Toutes les ouvertures de crédits opérées par les décrets d’avance
(ouvrant des crédits supplémentaires), peuvent ouvrir par elles-mêmes des
crédits supplémentaires et peuvent modifier le produit fiscal.
a-2 période supérieure à une année
Ici, il est question surtout des dépenses d’investissement. Cette disposition
fait appel aux autorisations de programme des lois de finances des prévisions
d’emploi (article 20 de loi organique). Les autorisations de programme
constituent la limite supérieure des dépenses que le ministre des finances est
autorisé à engager pour l’exécution des investissements prévus par la loi.
Financièrement, cette prévision est pluriannuelle et juridiquement, elle
permet d’engager des dépenses dans la limite du chiffre fixé.
Les prévisions d’emploi ou de crédits de paiement constituent la limite
supérieure des dépenses liquidables pendant l’année de la couverture des
engagements contractés au titre des autorisations de programme.
b- dérogation à l’exécution annuelle
Les dérogations à l’exécution annuelle concernent l’imputation comptable
d’une dépense et le report de crédits.
b-1 Imputation comptable d’une dépense.
L’exécution d’une dépense peut excéder un an dans la pratique. L’année
d’engagement d’une dépense peut être différente de celle de son paiement
effectif. Se pose alors la question de l’année de rattachement de cette
opération. La réponse à cette interrogation propose deux systèmes
d’imputation comptable de la dépense.
D’une part, l’article 05 nouveau de la loi 68-569 du 28 novembre 1968
stipule que : « la période d’exécution du budget s’étend du 1er janvier au 31
décembre de l’année à laquelle il s’applique ». C’est le système de gestion

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qui prend en compte l’exécution matérielle des opérations sans que nul ne
s’inquiète de leur date d’engagement. Autrement dit, l’on rattache la dépense
à l’année du décaissement effectif.
En Côte d’Ivoire, c’est le système de gestion qui est en vigueur, mais avec
une période complémentaire qui va de la fin du cycle budgétaire annuelle au
28 février pour les dépenses de fonctionnement et au 31 mars pour les
dépenses d’investissement.
Au système de gestion s’oppose le système de l’exercice dans lequel toutes
les dépenses sont rattachées au budget de l’année de leur engagement,
quelle que soit la date de leur exécution effective. Il a l’avantage de faciliter
le rapprochement entre les prévisions et les réalisations, mais il provoque un
arrêt tardif des comptes.
b-2 Le report de crédits
Cette disposition s’analyse comme une autorisation donnée aux services
administratifs d’utiliser l’année suivante, le solde des crédits inutilisés de
l’année en cours. Elle est une prérogative du Ministre des Finances et porte
sur les opérations en capital, les crédits de subventions économiques et
sociales, les crédits d’entretien d’immeubles et de matériels dans la limite du
dixième des crédits de la destination budgétaire visée, correspondant aux
dépenses engagées, liquidées et non ordonnancées.
De même, le solde de chaque compte spécial du trésor se reporte d’année
en année (article 25 de la loi organique).

II / LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITE BUDGETAIRE

A- Fondement et signification du principe


a- Fondements
Le principe de l’universalité budgétaire est prévu par l’article 6 de la loi
organique des finances publiques ivoiriennes et réaffirmé par l’article 19,
alinéa 1 de la directive n°05 de l’UEMOA qui l’énonce comme suit :
« Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre
les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes assurant l’exécution de
l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont
imputées à un compte unique, intitulé Budget Général »
b- signification du principe
Deux règles découlent de l’énoncé du principe de l’universalité : la règle dite
du « Produit brut ou de la non contraction » et celle de la « non
affectation ».
✓ La règle du produit brut

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Cette règle indique que les recettes et les dépenses de l’Etat doivent figurer
au Budget pour leur montant intégral, leur montant brut. Cela signifie qu’il
est interdit de compenser ou de contracter les recettes et les dépenses de
façon à ne retenir dans le budget que le solde, c'est-à-dire un chiffre net. En
outre, toutes les recettes et toutes les dépenses doivent être prises en
compte, sans aucune omission ni dissimulation.
Les comptes spéciaux du trésor constituent l’exception majeure à cette règle
dans la mesure où ce sont les soldes de ces comptes qui sont transférés au
Budget Général.
✓ La règle de la non affectation
La règle de la non affectation des recettes aux dépenses indique que les
recettes de l’Etat se fondent en une masse unique, sans distinction de
provenance, pour couvrir l’ensemble des dépenses. Il est donc interdit
d’affecter une recette particulière à la couverture d’une dépense particulière
dans la mesure où toute recette perçue perd sa particularité en tombant
dans les caisses du trésor public (l’ensemble des recettes assurant
l’exécution de l’ensemble des dépenses).
Ainsi, au plan des principes, il n’y a pas de lien juridique entre recettes et
dépenses. Il en découle qu’en cours d’exécution du budget, les engagements
dépendent uniquement des autorisations de dépenses et non des avoirs en
caisse des comptables à un moment donné.

B- les dérogations au principe


Malgré les nombreux avantages sus mentionnés en faveur de la règle de la
non affectation, la loi organique des finances publiques, en ses articles 1 er et
2, autorise l’affectation de certaines recettes.
Selon les dispositions de cet article, certaines recettes peuvent être affectées
à certaines dépenses sous la forme de budget annexe, de compte spécial du
trésor, de fonds de concours pour dépenses d’intérêt public.
Les fonds de concours sont des fonds versés par des personnes morales ou
physiques ayant pour objet de concourir avec ceux de l’Etat à des dépenses
d’intérêt public. Ils doivent être utilisés conformément au souhait d’usage
formulé par la partie versante (article 5 de la loi organique). Sont classés
dans cette rubrique, les dons et les legs.

III / LE PRINCIPE DE L’EQUILIBRE BUDGETAIRE


A- Signification du principe
Le principe classique de l’équilibre budgétaire commande que les prévisions
de recettes correspondent aux autorisations de dépenses.

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Cela signifie que l’on prévoit pour une même année budgétaire des ressources
et des charges d’un égal montant. Il en résulte qu’un excédent, c'est-à-dire plus
de recettes que de dépenses, implique qu’un trop grand sacrifice a été
demandé aux citoyens ; et qu’un déficit, c'est-à-dire plus de dépenses que de
recettes, conduit l’Etat à recourir à l’emprunt ou à presser encore plus les
citoyens.
L’équilibre budgétaire peut être apprécié à deux moments : au moment de
l’élaboration du budget (Equilibre prévisionnel) ou après l’exécution de celui-
ci (Equilibre réel). Dans le dernier cas c’est à l’arrêté des comptes qu’on peut
véritablement mesurer la valeur de l’équilibre parce qu’on dispose de tous
les résultats de la gestion budgétaire.
En Côte d’Ivoire, le principe de l’équilibre budgétaire est consacré par l’article
80 de la constitution d’Août 2000 qui dispose que : « le projet de loi de
finances doit prévoir les recettes nécessaires à la couverture intégrale des
dépenses.
L’Assemblé Nationale vote le budget en équilibre ».

B- Evolution de la notion d’équilibre budgétaire


La conception de l’équilibre a évolué avec la complexité croissante des
activités financières de l’Etat, de sorte qu’aujourd’hui, l’équilibre strictement
comptable est rarement réalisé.
En effet, depuis Keynes, l’équilibre budgétaire a déjà perdu son mythe.
Keynes part du constat du mouvement cyclique de l’économie qui alterne les
périodes de prospérité et de dépression.
Il démontre qu’en période de dépression, l’équilibre budgétaire peut être
néfaste parce qu’il accentue la crise. A contrario le déficit budgétaire, par les
moyens qu’il procure, peut contribuer à la relance grâce à la politique de grands
travaux. Keynes en déduit par exemple que le déséquilibre peut être bénéfique.
Tout équilibrage du budget en période de récession impose une aggravation
de la pression fiscale afin de compenser le rétrécissement de l’assiette. Cette
pratique aura pour conséquence la réduction du revenu des ménages qui
induira une baisse de la consommation et accentuera la crise économique.
Au total, la recherche tous azimuts de l’équilibre financier de l’Etat dans un
contexte de récession a un effet accélérateur de celle-ci.
Le déficit étant provisoire de par sa liaison à la difficulté de la conjoncture, il
prendra fin aussitôt que l’économie reprendra son envol.
La conclusion de Keynes est que l’équilibre est une « Fausse norme ».
Cependant, avec les doutes suscités par les limites observées dans
l’application des thèses de Keynes, on assiste depuis les années 1980 à une
volonté de retour vers un équilibre financier classique.

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L’équilibre budgétaire s’impose de nos jours car entre autres raisons,
accepter un déficit élevé conduit à reporter sur les générations futures le
fardeau de son financement, à rigidifier les dépenses ultérieures et à sacrifier
les priorités nationales.
En définitive, le principe de l’équilibre budgétaire est bien présent dans
l’esprit des décideurs même si sa réalisation reste aléatoire.

IV / LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE


A- Signification et raison du principe
C’est le principe selon lequel toutes les recettes et dépenses de tous les
services dépendant d’une même collectivité publique (l’Etat) doivent être
groupées sans exception dans un même document et présentées
simultanément au vote de l’Assemblée Nationale.
Ce principe permet à l’Assemblée Nationale d’avoir une vue synthétique du
montant et de la composition du Budget de l’Etat afin d’émettre des
jugements éclairés sur des opérations engagées par le gouvernement. Il
favorise aussi une présentation claire et commode du budget, en facilitant le
contrôle.

B- De la négation à la réhabilitation du
principe en Côte d’Ivoire
Cette négation est expressément consacrée par l’article 3 nouveau de la loi
organique de 1959, qui stipule que « les ressources et les charges de l’Etat
sont réparties entre deux catégories de budgets annuels : le Budget Général
et les budgets Annexes de fonctionnement des services publics ; le Budget
Spécial d’Investissement et d’Equipement ».
Avec la réforme budgétaire, le BGF et le BSIE ont été à nouveau fondus dans
un document unique.

V / LE PRINCIPE DE LA SPECIALITE BUDGETAIRE


Les assemblés délibérantes (Sénat et Assemblée Nationale) des Institutions
publiques doivent connaître de façon précise comment vont être utilisés les
crédits budgétairement autorisés. A la base de cette pratique se trouve le
principe de la spécialité budgétaire dont il convient ici d’appréhender la
signification et d’examiner les assouplissements qui l’accompagnent.

A- signification du principe

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Les autorisations de crédits ne sont pas accordées en bloc mais sont plutôt
fractionnées en crédits ayant chacun une affectation précise. Ce qui veut dire
qu’il n’est possible d’imputer sur un chapitre que des dépenses
correspondant à l’objet et sans dépassement du chiffre voté par le
parlement. Ce principe de la spécialité budgétaire a pour corollaire
l’obligation de répartir les crédits en :
- Titres (mise en évidence des types de dépenses économiques)
- Sections (institutions et ministères),
- Chapitre (Destinations),
- Nature de dépenses (Articles, Paragraphes, Lignes).
Plus la spécialisation des crédits est étroite, plus le contrôle de l’autorité
délibérante est strict sur l’autorité dépensière.
En pratique, les crédits sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses
selon leur nature ou selon leur destination.

Ce principe de la spécialité budgétaire qui exige que chaque crédit doit être
utilisé pour les dépenses correspondant à la nature ou à la destination
apparaît trop rigide et a appelé des assouplissements.

B- les dérogations ou assouplissements au principe


a- Transferts de crédits
Pas plus qu’une véritable exception à la règle de la spécialité budgétaire, le
transfert de crédits en constitue plutôt une atténuation. En effet, les
transferts de crédits modifient la détermination du service responsable de
l’exécution de la dépense sans modifier la nature de celle-ci. Ils sont
autorisés par arrêté du ministre des finances dans certaines limites et
conditions.
Dans la pratique, il y a transfert de crédits toutefois qu’il s’opère un transfert
d’attribution d’un ministère à un autre. Les crédits tout en passant d’un
chapitre à un autre restent affectés au même emploi.
b- Virements de crédits
Les virements de crédits de chapitre à chapitre à l’intérieur du budget d’un
même ministère ou du même établissement public peuvent s’effectuer par
arrêté du Ministre des finances à condition de porter sur une même catégorie
de dépense et de ne pas dépasser le dixième des dotations de chacun des
chapitres concernés. Contrairement au transfert de crédits, le virement de
crédits peut modifier la nature de la dépense.
En revanche, au terme de l’article 17 de la loi organique de 1959, aucun
virement de crédits ne pourra être opéré d’une dotation évaluative au profit
d’une dotation limitative.

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Si dans le principe, tous les crédits budgétaires ont un caractère limitatif, dans
la pratique les dépenses dont on ignore le montant exact et qui vont être
réglées existent. Il s’agit des crédits évaluatifs qui peuvent dépasser la
dotation initialement inscrite (dette publique, dette viagère, pension, frais de
justice et de réparation civile).
c- Fonds spéciaux ou fonds secrets
Les fonds spéciaux sont sans affectation officielle. Ils sont relatifs aux crédits
ouverts en bloc qui n’ont pas d’affectation spéciale et qui peuvent servir à
financer le contre-espionnage, de même que les subventions politiques tant
à l’extérieur qu’à l’intérieur de l’Etat.
Ces crédits ainsi soustraits à toutes les règles de la procédure budgétaire et
de la comptabilité publique, apparaissent comme la manifestation, sous
l’angle financier de la raison d’Etat. Comme quoi, même dans un Etat de
droit il subsiste toujours une certaine marge discrétionnaire impartie aux
pouvoirs publics.
d- Crédits provisionnels
Les crédits provisionnels correspondent à des besoins dont la survenance ne
dépend que partiellement de la volonté de l’administration et qui de ce fait
ne peuvent être connus avec exactitude au moment du vote du budget. Sont
classés dans cette rubrique, les frais de réceptions de personnalités
étrangères, les charges d’organisation d’élections, le coût d’entretien des
services pénitentiaires...).

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Deuxième partie : LE PROCESSUS DE
PREPARATION, DU VOTE
ET DU CONTROLE DU
BUDGET DE L’ETAT
Chapitre I : L’ELABORATION DU BUDGET DE L’ETAT

Le processus d’élaboration du budget est une compétence exclusive du


Gouvernement. Le budget de l’Etat est élaboré par la Direction
Générale du Budget et des Finances, aidée dans ses taches par
d’autres structures spécialisées telles que :
- la Direction Générale de l’Economie (Direction de la Conjoncture et
de la Prévision Economique);
- la Direction Générale du Plan;
- le Bureau National d’Etudes Techniques et de Développement;
- l’Institut National de la Statistique;
- la Société Nationale de Développement Informatique;
-les Directions des Affaires et Financières des Ministères techniques et
des Institutions.
Ces différents acteurs interviennent dans diverses étapes dont
certaines revêtent un caractère technique pendant que d’autres ont un
caractère politique.

I- L’ASPECT TECHNIQUE DE L’ELABORATION


DU BUDGET
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L’aspect technique de l’élaboration du budget concerne les opérations
suivantes :
- l’élaboration du cadrage macroéconomique;
- l’élaboration du cadrage budgétaire;
- la détermination des enveloppes budgétaires;
- la lettre de cadrage du Premier Ministre;
- la tenue des conférences budgétaires avec les DAAF;
- les arbitrages budgétaires par la Direction Générale du Budget et des
Finances;
- l’édition de l’avant-projet de budget.

A- L’élaboration du cadrage macroéconomique


La Direction Générale de l’Economie élabore les estimations macro-
économiques pour l’année en cours, en relation avec l’Institut National de la
Statistique. Elle effectue ensuite les projections pour les prochaines années
(sur au moins trois ans), esquissant les grandes tendances en matière de
croissance économique. Ces projections sont basées sur les estimations de
l’année en cours et les grandes orientations du Gouvernement en matière de
politique économique et sociale.

Le taux de croissance économique prévisionnel déterminé dans le cadrage


macro-économique permet d’effectuer les prévisions de recettes fiscales qui
sont ensuite examinées avec les Régies Financières.
Le gouvernement peut apporter des ajustements ou donner de nouvelles
orientations en fonction de l’évolution de la situation sociopolitique et
économique.

B- L’élaboration du cadrage budgétaire


Elaboré par la Direction Générale du Budget et des Finances, le Cadrage
Budgétaire est un tableau d’équilibre qui met en cohérence les engagements
de l’Etat et les ressources mobilisables qui se composent des recettes
intérieures (fiscales et non fiscales) et des concours extérieurs (prêts et dons
projets, appuis budgétaires…).
Le cadrage budgétaire est donc la représentation synthétique du budget qui
se compose des grandes masses de ressources d’une part et des grandes
masses de dépenses (tenant compte des priorités économiques et sociales
du Gouvernement, ainsi que les engagements extérieurs) d’autre part.
Le gouvernement approuve les choix de dépenses et le niveau de ressources
mobilisables. Cette validation ouvre ainsi la voie à la répartition des
enveloppes entre les ministères, Institutions.
a- L’estimation des ressources publiques

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Les recettes publiques sont composées de ressources intérieures et de
ressources extérieures
a.1 les ressources intérieures
✓ Les recettes fiscales : leur niveau découle des projections macro-
économiques, du renforcement des capacités de recouvrement des
régies financières ;

✓ Les recettes de privatisation : elles reposent sur les opérations de


privatisation ou de cession d’actifs en vue de la réduction du
portefeuille de l’Etat dans certains secteurs;
✓ Les revenus du pétrole et du gaz : ils Correspondent à la part de
l’Etat dans la production pétrolière ;
✓ Les redevances des sociétés concessionnaires de service
public : le niveau de ces redevances est arrêté conformément à la
convention signée entre l’Etat et les sociétés concessionnaires de
service public (SODECI-CIE, Opérateurs de Téléphonie Mobile, etc.);
Les emprunts sur le marché financier : ils correspondent aux
ressources collectées sur le marché financier régional par l’Etat ;
✓ Les ressources des comptes spéciaux du Trésor : les ressources
des comptes spéciaux du Trésor concernent des ressources affectées à
l’exécution de charges particulières. Il s’agit des remboursements de
prêts rétrocédés à des entreprises et des remboursements des
garanties actionnées ou des dettes avalisées.
a.2 les ressources extérieures
Les ressources extérieures se composent des appuis budgétaires, les prêt-
projets et les dons. Elles se présentent comme suit :
✓ Les appuis budgétaires : ils sont déterminés dans le cadre d’un
programme économique et financier conclu avec les institutions de
Bretton Woods. Les niveaux définitifs des appuis sont fixés en accord
avec le FMI, la Banque Mondiale et l'Union Européenne ;
✓ Les prêts et dons projets : Le niveau des ressources de prêts et
dons projets correspond au montant des dépenses de prêts et dons
projets retenu sur la base du Programme d’Investissements Publics
(PIP) et du programme économique et financier ;
b. l’estimation des dépenses publiques
Les dépenses publiques sont constituées des éléments suivants :

16
b.1 Le service de la dette publique : Le service de la dette est
budgétisé conformément à l’échéancier signé avec les créanciers. Il est
composé des intérêts et du capital dû. Au titre de la gestion budgétaire 2007
par exemple, les dépenses de la dette publique se sont chiffrées à 545,7
milliards FCFA.
b.2 Les dépenses ordinaires : elles comprennent les dépenses
de personnel, d’abonnement (eau, électricité, gaz, téléphone, poste) et les
autres dépenses de fonctionnement. Leur détermination tient compte des
actions et opérations structurelles, des mesures et actions nouvelles et des
engagements antérieurs non dénoués.
b.3 Les dépenses d’investissement : le niveau des dépenses
d’investissement est fonction des projets retenus dans le Programme
d’Investissement Public (PIP) et des accords de financement en ce qui
concerne les emprunts et dons projets ;
b.4 Les dépenses des comptes spéciaux du trésor : elles
concernent les opérations dont l’exécution requiert un suivi particulier. Il
s’agit notamment des comptes de prêts qui programment les
remboursements de prêts rétrocédés à des entreprises et des comptes de
garanties et d’avals qui prévoient le remboursement des garanties actionnées
ou des dettes avalisées .

C- La détermination des enveloppes budgétaires


La détermination des enveloppes budgétaires consiste à traduire les objectifs
globaux définis dans le cadrage budgétaire en objectifs sectoriels.
Les crédits budgétaires sont alloués aux ministères, Institutions et
Collectivités Décentralisées en tenant compte :
- du niveau des crédits mis à leur disposition au cours de la
gestion précédente ;
- du niveau de consommation des crédits alloués au cours de la
gestion précédente ;
- des opérations ponctuelles inscrites au budget de l’année en
cours ;
- des opérations nouvelles mises à leur charge par décisions du
Conseil des Ministres, ou des engagements pris avec les
partenaires au développement.

D- La lettre de cadrage du Premier Ministre


La lettre de cadrage du Premier Ministre communique aux Ministères,
Institutions et aux Collectivités Décentralisées les enveloppes budgétaires qui
leur sont allouées. Ces enveloppes budgétaires sont ensuite reparties par ces

17
acteurs selon leurs propres besoins qui tiennent compte elles-mêmes des
orientations données par le Gouvernement.
Ces priorités doivent être contenues dans les enveloppes communiquées. Les
besoins complémentaires non couverts par ces dotations peuvent être
exprimés. Ces besoins feront l’objet d’un examen lors des conférences
budgétaires. La ventilation des crédits par les DAAF est transmise à la
Direction Générale du Budget et des Finances par voie électronique grâce au
Système Intégré de Gestion Budgétaire (SIGBUD).
Peuvent alors commencer les conférences budgétaires.

E- La tenue des conférences budgétaires avec les


DAAF
Les conférences budgétaires, élargies au BNETD et à la Direction Générale
du Plan et à la Société Nationale de Développement Informatique,
permettent d’examiner les propositions de répartition des enveloppes
réalisées par les ministères, Institutions et Collectivités Décentralisées.
Elles ont pour objet :
- de vérifier le respect des orientations données dans la lettre de
cadrage du Premier Ministre.
- de s’assurer que toutes les unités administratives sont dotées
(y compris les structures nouvellement crées) ;
- de s’assurer de la prise en compte des engagements antérieurs
non encore dénoués (exemple : reliquat marché, DENO) ;
- de s’assurer que les opérations ponctuelles (achats
d’ordinateurs, de meubles…) de la gestion précédente ne sont
pas systématiquement reconduites ;
- d’analyser les justifications des demandes éventuelles de
crédits complémentaires.

F- L’arbitrage et l’édition du projet de budget


Au terme des conférences budgétaires, la Direction Générale du Budget et
des Finances fait une synthèse des demandes complémentaires et effectue
des modifications appropriées lors des arbitrages. Ceci permet d’arrêter les
montants des crédits alloués à l’ensemble des structures. Un avant-projet de
budget est alors édité et présenté au Ministre en charge du Budget. Celui-ci,
après un arbitrage, arrête le niveau global du projet de budget qui est
ensuite soumis à l’approbation du Conseil des Ministres.
Commence alors le volet politique de l’élaboration du budget.

II- L’ASPECT POLITIQUE DE L’ELABORATION


DU BUDGET

18
Une fois que le projet de Loi de finances est établi dans le respect de
l’équilibre financier déterminé, il est fait obligation de lui conférer la valeur
juridique donnant valeur d’autorisation aux prévisions effectuées.
En ce qui concerne l’Etat, c’est le Parlement qui est habilité à donner cette
autorisation de dépenses et de recettes. S’il est vrai que cette compétence
ne fait aucun doute au plan formel, il aussi plausible que l’Exécutif joue un
rôle si capital que l’on est tenté d’affirmer que le pouvoir financier de
l’Assemblée Nationale est d’autant réduit.
Aussi, étant donné que la procédure suivant laquelle cette autorisation est
donnée diffère de celle qui encadre les lois ordinaires, convient-il d’examiner
la procédure de vote de la Loi de finances et le pouvoir financier de
l’Assemblée Nationale.

A. Procédure d’adoption de la loi de finances


Comme tout projet de loi, le projet de Loi de finances devrait être adopté
devant l’Assemblée Nationale. Mais dans la chronologie normale, les
documents budgétaires sont d’abord examinés en Conseil des Ministres,
ensuite à la Commission des Affaires Economique et Financières (CAEF) et
enfin débattus en séance publique.

a. Examen préalable en Conseil des Ministres


Les documents budgétaires après approbation du MEF sont déposés au
Secrétariat Général du Gouvernement pour être examinés en Conseil des
Ministres. A ce stade, l’on doit s’assurer que tout en contribuant aux objectifs
fondamentaux de la politique économique du Gouvernement (maîtrise des
prélèvements obligatoires, désinflation, politique de limitation du rythme de
progression des dépenses), le projet de budget satisfait les priorités voulues
par le Gouvernement et que sont effectivement prises en compte toutes les
dépenses inéluctables.
Il peut arriver qu’en fonction de la conjoncture économique, cet avant-projet
subisse des modifications décidées en Conseil des Ministres. Dans ce cas, ils
seront repris et approuvés par la Direction Générale du Budget et des
Finances dans le projet de Loi de finances qui sera déposé dès l’ouverture de
la session d’octobre sur le Bureau de l’Assemblée Nationale (article 80 de la
constitution).
b. Examen du projet de Loi de finances par la Commission
des Affaires Economiques et Financières (CAEF)
Dès son dépôt à l’Assemblée Nationale, le projet de Loi de finances est
soumis à la Commission des Affaires Economiques et Financières (CAEF)
pour un premier examen. Dans cette Commission, un rôle essentiel est

19
dévolu aux rapporteurs qui procèdent à l’examen technique et approfondi du
projet de Loi de finances.
Outre le Rapporteur général chargé d’une analyse globale du projet du
Gouvernement, s’attèlent à cette tâche des Rapporteurs spéciaux, qui
étudient les budgets des différents Ministères et les Comptes Spéciaux du
Trésor.
Le Rapporteur général présente une vue d’ensemble sur la situation
économique générale et sur l’analyse globale du budget avant de l’exposer
devant les députés en séance publique.
c. Vote en séance plénière
L’examen en séance plénière a lieu généralement entre novembre et
décembre. Elle débute par un discours du Rapporteur général de la CAEF. Le
Ministre en charge du Budget, lui succédant rappelle le contexte économique
dans lequel s’insère le projet de Loi de finances, la politique économique et
financière du Gouvernement et expose les objectifs et le contenu des
principales dispositions du projet de Loi de finances. Le processus débouche
sur un débat général.
Ensuite, le projet de budget est examiné dans ses articles. La discussion de
cette première partie s’achève par le vote de l’article consacrant l’équilibre
financier.
La seconde partie du débat fixe les grandes catégories des dépenses. Ce
débat a un aspect fondamental car l’examen du budget donne l’opportunité
aux députés d’évoquer et de discuter de façon intégrale les différentes
politiques menées par le Gouvernement. C’est l’un des intérêts de la
discussion budgétaire au Parlement.
Le Ministre en charge du Budget défend le projet de Loi de finances, quitte à
se faire accompagner par certains de ses collègues pour des questions
techniques propres à leurs domaines.
Avec les nouvelles reformes des Finances Publiques, chaque Ministre et
Président d’Institutions constitutionnelles va défendre son projet de budget.
Cet examen est clos par l’approbation de l’ensemble du projet de Loi de
finances.
Le vote est une décision des parlementaires portant sur les opérations de
recettes et de dépenses. Par cet acte, le Parlement donne pouvoir au
Gouvernement d’exécuter le budget selon les dispositions votées.
Cependant, l’Assemblée Nationale dispose de soixante-dix (70) jours, après
le dépôt du projet de Loi de finances pour se prononcer. Si le vote
n’intervient pas dans ce délai, les dispositions du projet peuvent être
éventuellement mises en vigueur par ordonnance du Président de la
20
République. Sinon, le Gouvernement saisit pour ratification l’Assemblée
Nationale convoquée en session extraordinaire dans un délai de quinze (15)
jours. Si le Parlement n’a pas voté le budget à la fin de cette session
extraordinaire, le budget est établi définitivement par ordonnance.
Mais si le projet de Loi de finances n’a pas pu être déposé à temps utile par
le Gouvernement pour être promulgué avant le 1 er janvier de l’année à
laquelle il s’applique, alors le Président de la République demande d’urgence
à l’Assemblée Nationale l’autorisation de reprendre le Budget antérieur par
douzièmes provisoires (article 80 de la constitution).
Au total, le projet de Loi de finances une fois voté, doit être exécuté
conformément aux dispositions de la Loi de finances. Son vote ouvre les
possibilités de recettes et de dépenses et permet à l’Administration publique
d’utiliser une certaine masse de deniers publics pour certaines fins et
pendant un temps précis.

B-Limitation du pouvoir financier du Parlement


La limitation du pouvoir financier du Parlement en matière de procédure de
vote de la Loi de finances loin d’être une exception, obéit plutôt à la
tendance générale du pouvoir de l’Assemblée Nationale. Cette limitation du
pouvoir financier voulue par les constituants est une marque du Régime
Présidentiel. Elle affirme toute sa prééminence surtout lorsqu’il s’agit de
protéger le projet de Loi de finances contre une adoption tardive ou de
respecter son l’équilibre financier.
a. Procédure contre l’adoption tardive
La procédure budgétaire relative au dépôt du projet de Loi de finances, à son
examen et à son vote est marquée par un strict encadrement.
En effet, le projet de Loi de finances doit être déposé sur le bureau de
l’Assemblée Nationale au plus tard le premier mardi du mois d’octobre de
l’année qui précède l’année d’exécution du budget. Par la suite, le Parlement
dispose de soixante-dix (70) jours pour le premier examen et se prononcer.
Si elle ne se prononce pas dans le délai imparti, le projet de loi peut être mis
en vigueur par ordonnance.
Le Président de la République saisit pour ratification l’Assemblée Nationale
convoquée en session extraordinaire dans un délai de quinze (15) jours.
Si l’Assemblée Nationale n’a pas voté le budget à la fin de cette session
extraordinaire, le budget est établi définitivement par ordonnance, comme le
stipule l’article 80 de la constitution ivoirienne.

21
Il faut souligner que ce délai de 70 jours sanctionne l’inertie du législateur.
En revanche, si le projet de Loi de finances n’a pas pu être déposé en temps
opportun pour être promulgué avant le 1er janvier de l’année à laquelle elle
s’applique, le Président de la République demande d’urgence au Parlement
l’autorisation de reprendre le budget de l’année précédente par Douzièmes
Provisoires.
Au total, toutes ces mesures sont prises pour surmonter la lenteur, voire
l’hostilité du Parlement au projet de Loi de finances.
b. Protection de l’équilibre financier
L’importance des prérogatives du Gouvernement dans la discussion
budgétaire se manifeste par les limites exceptionnelles qui sont apportées au
pouvoir d’amendement des parlementaires. Cette stricte limitation du droit
d’amendement du Parlement découle de la Constitution et de la Loi
Organique.
En effet, selon l’Article 78 de la Constitution : « les propositions et
amendements déposés par les membres du Parlement ne sont pas
recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, soit une
diminution des ressources publiques, soit la création ou
l’aggravation d’une charge publique, à moins qu’ils ne soient
accompagnés d’une proposition d’augmentation de recettes ou
d’économies équivalentes ».

Chapitre II : L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES


La Loi de finances votée va s’exécuter en vue de la réalisation des recettes
pour couvrir les dépenses. L’exécution du budget est soumise à des règles
parmi lesquelles il est nécessaire de noter le principe de la séparation des
ordonnateurs et des comptables en vue d’une gestion transparente des
deniers publics.

I-LES AGENTS D’EXECUTION DU BUDGET


Les opérations d’exécution du budget sont divisées en deux phases confiées
à deux catégories d’agents publics que sont les Ordonnateurs et les
Comptables publics.
A- Les Ordonnateurs
Ce sont des agents ayant qualité au nom de l’Etat, des EPN, des Collectivités
locales, de préparer l’exécution des opérateurs budgétaires, tant en recettes
qu’en dépenses et d’établir le titre qui juridiquement permettra au
comptable d’exercer ses missions. Les Ordonnateurs ont pour missions :

22
✓ d’émettre des titres de recette ;
✓ d’émettre des ordres de paiement.
Les compétences des ordonnateurs sont définies selon que les crédits de
l’Etat sont déconcentrés ou non.

a. Les différentes catégories d’ordonnateurs


Il existe deux catégories d’ordonnateurs qui sont les ordonnateurs principaux
et les ordonnateurs secondaires.
a-1 Les ordonnateurs principaux
Ce sont les autorités placées au sommet de la hiérarchie administrative qui
exercent ces fonctions. Il s’agit :
- du Ministre en charge de l’Economie et des Finances pour les
opérations de recettes et de dépenses de l’Etat;
- du Maire et du président du Conseil Régional pour les opérations de
recettes et de dépenses de leurs localités;
- du Directeur pour les mêmes opérations au niveau des Etablissements
Publics Nationaux.
Les ordonnateurs principaux délégués sont les collaborateurs des
ordonnateurs principaux, dans les administrations centrales, qui ont reçu
délégation de tout ou partie des pouvoirs.
Ce sont :
- les Directeurs des Affaires et Financières (DAF) au niveau de chaque
ministère, sauf en matière de dépenses de personnel, de
remboursement de la dette, d’acquisitions de véhicules administratifs
et d’abonnements (eau, électricité, téléphone) ;
- le Directeur de la Solde est l’ordonnateur délégué en matière de
dépenses de personnel ;
- le Directeur de la Dette Publique est l’ordonnateur délégué en matière
de remboursement de la dette et des pertes de change ;
- le Directeur du Patrimoine de l’Etat est l’ordonnateur délégué en
matière de dépenses d’abonnements et d’acquisitions de véhicules
administratifs.
Les ordonnateurs délégués sont nommés par arrêté du Ministre en charge
des Finances pour ce qui est des comptes spéciaux du Trésor.
Avec les nouvelles reformes des Finances Publiques, il est mis fin au pouvoir
d’ordonnateur principal unique du ministre en charge des finances sur
l’intégralité des dépenses budgétaires
Désormais il demeure ordonnateur de toutes les recettes du budget
général pour les comptes spéciaux du trésor et pour l’ensemble des
opérations de trésorerie. Cependant, les Ministres et les Présidents des
Institutions constitutionnelles sont ordonnateurs pour les dépenses de leurs
programmes ou dotations et leurs budgets annexes.
23
a-2 Les ordonnateurs secondaires
Les ordonnateurs secondaires sont les autorités représentant l’Etat dans les
services déconcentrés (régions, départements et les ambassades). Il est
indispensable que le pouvoir d’ordonnateur soit déconcentré car la dépense
publique opérée au plus près du lieu où elle s’exécute est mieux réalisée et
contrôlée.

B. Compétences et responsabilités des


ordonnateurs
et des administrateurs de crédits
a. Au niveau des Ministres
En matière de recettes, les ordonnateurs constatent les droits des
organismes, liquident les recettes, émettent les ordres de recettes qu’ils
notifient aux comptables chargés du recouvrement.
En matière de dépenses, ils engagent, liquident et émettent des ordres
de dépenses et les adressent, accompagnés des justificatifs nécessaires
aux comptables chargés du règlement.
La loi organique de 1959 prévoit que les ministres sont personnellement
et civilement responsables des dépenses exécutées sans engagement
préalable. De même, il leur interdit de prendre des mesures ayant pour objet
des engagements au-delà des crédits ouverts. Cependant, il faut souligner
que cette responsabilité des ministres relève de la théorie car elle est difficile
à mettre en œuvre.
Pourtant, la responsabilité civile est affirmée par l’article 44 de la Loi
Organique qui retient contre les ministres leur responsabilité personnelle et
civile pour les dépenses exécutées sans engagement préalable. Cette
responsabilité civile ne peut être mise en œuvre qu’à la suite d’une sanction
pénale infligée par la Haute Cour de Justice qui est seule compétente au
terme de l’article 64 de la Constitution pour juger les crimes et délits
commis par les ministres dans l’exercice de leur fonction.
Quant à la responsabilité pénale, elle est prescrite par l’article 44 de la Loi
Organique qui interdit à des peines de forfaiture les Ministres et Secrétaires
d’Etat et tout fonctionnaire public qui ont pris des mesures ayant pour objet
d’engager des dépenses au-delà des crédits ouverts. Encore une fois, cette
responsabilité est difficilement applicable en raison de la gravité des peines
encourues. Car, la forfaiture est un acte qualifié de crime et jugée par la
Haute Cour de Justice.

24
A cet égard, il ressort que la responsabilité des Ministres est purement
politique car leurs décisions ont plutôt une tendance gouvernementale
qu’administrative. Dans cette optique, ils sont responsables devant le
Président de la République qui les nomme et met fin à leur fonction.
b. Les Maires
Le Maire est élu par les habitants de sa Commune. Et c’est devant cet
électorat qu’il est responsable. Cependant, en qualité de représentant de
l’Etat au sein de la Commune, il est sous la tutelle du Ministère de l’Intérieur.
Sur ce, en cas de faute lourde, il peut être démis de ses fonctions par cette
tutelle administrative.
c. Les autres ordonnateurs
S’ils se rendent coupables de faute de service (avertissement, blâme,
rétrogradation, suspension, révocation …), ils engagent leur responsabilité
disciplinaire. Ils peuvent aussi voir leur responsabilité pénale engagée s’ils
sont coupables d’actes qualifiés de délit et de crime. De même, leur
responsabilité civile est matérialisée par le paiement de dommages et
intérêts.

B. Les Comptables publics


Est comptable public, tout fonctionnaire ou agent régulièrement nommé par
le MEF ayant pour qualité le recouvrement des ordres de recettes, le
paiement des dépenses au moyen des fonds et valeurs dont il assure la
garde et la conservation et ce, au nom de l’Etat, de la Commune et des EPN.

✓ Les différentes catégories de comptables publics :


- Comptables principaux et comptables secondaires
Le critère de différenciation est celui de la responsabilité ces agents devant
la Cour des Comptes. Ainsi, les comptables principaux sont-ils justiciables
devant la Cour des Comptes devant laquelle, ils doivent à chaque clôture
d’exercice, rendre compte. Les rapports sur l’exercice sont connus sous le
nom de“ Compte financier’’ pour les agents comptables et ‘’Compte de
gestion’’ pour les autres comptables.
Les comptables secondaires, quant à eux, ne rendent pas compte
directement à la Cour des Comptes. Cependant, ils centralisent et justifient
leurs opérations auprès des comptables principaux auxquels ils rendent
compte de leur gestion de clerc à maître.
- Comptables supérieurs et comptables subordonnés
Le critère de démarcation est basé sur la hiérarchie et la nomination. En
effet, les comptables subordonnés sont sous l’autorité et le contrôle des

25
comptables supérieurs. Ces derniers sont nommés par décret du Président
de la République tandis que les premiers le sont par arrêté du MEF.
- Comptables patents et comptables de fait
Le critère retenu est la nomination. Tandis que les comptables patents sont
ceux qui ont été régulièrement nommés es qualité pour exercer les fonctions
de comptables publics, les comptables de fait sont des agents qui
s’immiscent dans la gestion des comptables patents.
- Comptables directs du Trésor et comptables spéciaux
Les comptables directs relèvent directement de la Direction Générale du
Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP). Les autres sont des
comptables spéciaux tels que les receveurs d’impôts et les receveurs de
douanes.

II : L’EXECUTION DES OPERATIONS DE RECETTES


Il convient ici d’envisager dans un premier moment le cadre général suivi
dans un second moment de la présentation des particularités d’exécution des
recettes selon la nature des ressources concernées.

A. Cadre général des opérations de recettes


a. Opérations effectuées par l’ordonnateur
En matière de recettes, l’ordonnateur est chargé d’effectuer trois (03)
opérations qui sont : la constatation des droits au profit de l’Etat, la
liquidation des recettes et l’ordonnancement qui permettront au comptable
de procéder au recouvrement.
a.1 Constatation des droits
Cette opération consiste à vérifier l’existence de droits de créance au profit
de l’Etat. Ce constat résulte d’un acte-condition qui est la loi fiscale et la loi
de finances. Cet acte-condition en lui seul n’est pas suffisant, bien plus il faut
un fait générateur de la créance qui varie en fonction de la diversité des
créances de l’Etat. Par exemple, en matière fiscale, ce fait générateur peut
être le constat des revenus imposables sur la base des déclarations des
revenus des contribuables.
a.2 Liquidation de la créance
C’est l’opération qui consiste à déterminer le montant de la dette des
redevables.
a.3 Ordonnancement

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Il consiste à émettre un ordre de recettes en vertu duquel, le comptable
public pourra recouvrer la créance.

b. Opérations effectuées par le comptable


Les comptables publics sont chargés de la prise en charge et du
recouvrement des ordres qui leur sont soumis par les ordonnateurs des
créances constatées par contrat, un titre de propriété ou autre titre dont ils
assurent la conservation. Ils sont également chargés de l’encaissement des
droits au comptant et des recettes de toute nature que l’Etat reçoit.
Il faut noter que tout ordre de recettes fait l’objet de recouvrement amiable
ou forcé. Toutefois, sauf exception tenant à la nature ou au caractère
contentieux de la créance, ou encore à la nécessité de prendre sans délai
des mesures conservatoires (interruption de la prescription), le recouvrement
forcé est toujours précédé d’une tentative de recouvrement à l’amiable. Dans
les cas de recours forcé, les poursuites sont exercées à la diligence du
comptable.

B. Particularités de certaines recettes


Il convient de faire une place à part aux recettes fiscales représentant une
proportion considérable dans le Budget de l’Etat. A cet effet, il y a lieu de
distinguer entre les impôts directs et les impôts indirects. L’impôt indirect est
prélevé à l’occasion d’un événement tandis que l’impôt direct est prélevé sur
une personne physique ou morale.

a. Perception des impôts directs


a.1 Opérations effectuées par l’ordonnateur
En matière d’impôt direct, l’ordonnateur constate les droits par l’assiette de
l’impôt, liquide par le calcul du montant de l’impôt et émet un ordre de
recette qui est en principe le rôle.
✓ Assiette de l’impôt
L’assiette permet à la Direction Générale des Impôts (DGI) de déterminer le
montant de la matière (base) imposable de chaque contribuable. Pour ce
faire, l’administration fiscale n’a aucune liberté d’appréciation dans la mesure
où elle est tenue de se conformer aux dispositions fiscales que la loi de
finances a rendues applicables. L’assiette peut donner lieu, soit à une
évaluation directe par les services des impôts, soit à évaluation sur la base
des déclarations des contribuables. En pratique, c’est ce deuxième cas qui
est le plus utilisé. Cependant, le fisc dispose d’un important pouvoir de
contrôle afin de vérifier qu’il n’y a pas de dissimulation de la base imposable
par le contribuable.

✓ Liquidation

27
Cette opération permet de calculer ce que chaque contribuable va devoir
payer. Elle diffère selon qu’il s’agit d’un impôt de répartition ou d’impôt de
quotité.
Ainsi, pour les impôts de répartition, la somme totale que doit rapporter
l’impôt est-elle déterminée à l’avance au plan national et ensuite répartie
entre les différents bénéficiaires (Communes et Etat). Enfin, au niveau de
chaque Commune, la part de chaque contribuable est calculée en fonction
des bases d’imposition des contribuables.
En ce qui concerne les impôts de quotité, la liquidation est assurée en
fonction d’un taux appliqué à la matière imposable de chaque contribuable.
En Côte d’Ivoire, la plupart des impôts directs sont des impôts de quotité.
Pour liquider ces impôts, les services de la DGI se chargent de la confection
d’une matrice générale pour un ensemble d’impôts et de matrices spécifiques
pour certains impôts.
✓ Emission du rôle
L’émission d’un titre de perception que l’on appelle le rôle vaut ordre de
recettes. Les impôts directs sont généralement recouvrés par voie de rôle.
Un rôle est la liste nominative alphabétique des contribuables par exemple
d’une Commune avec une indication des bases imposables et du montant
réclamé à chaque contribuable. Ce rôle est confectionné par les services des
contributions directes à partir des matrices d’impôts. Il est ensuite
homologué par le Directeur Départemental des services fiscaux qui implique
la certification du contenu du rôle par une vérification.
a.2 Opérations du comptable
En matière d’impôts directs, le comptable effectue la prise en charge du rôle
et se charge de son recouvrement.
✓ Prise en charge du rôle
Les rôles homologués sont pris en charge par les comptables directs du
Trésor Public, qui deviennent personnellement responsables sur leurs biens
propres de leur recouvrement. Toutefois, lorsque le comptable a fait
diligence pour recouvrer l’impôt mais que ses efforts ont été vains, il existe
une possibilité de faire admettre en non-valeur les contributions
irrécouvrables.
✓ Recouvrement
Pour cette opération, le contribuable reçoit un avis d’imposition qui n’est en
réalité qu’un article du rôle indiquant le montant de l’impôt, la date de mise
en recouvrement et le délai de paiement.. Il existe aujourd’hui des
possibilités permettant de procéder à des paiements mensuels par
acomptes. Lorsque le contribuable refuse de payer, les comptables mettent

28
en œuvre le recouvrement forcé. Après la lettre de rappel, le comptable rend
exécutoire le rôle nominatif en décernant une contrainte. Un
commandement est notifié par lettre recommandée au contribuable puis,
après un certain délai (trois jours), si ce commandement est resté sans effet,
le Trésor Public fait procéder à la saisie-exécution mobilière et immobilière,
et suivie de la vente aux enchères publiques de ce qui a été saisi.
C. Perception des impôts indirects
En matière d’impôts indirects, la séparation entre ordonnateur et comptable
est atténuée. Les opérations d’assiette et de liquidation des impôts indirects
ne présentent pas de spécificité par rapport aux impôts indirects. En
revanche, les impôts indirects ne donnent pas, en principe, lieu à, l’émission
d’un titre de perception sauf en cas de refus par le contribuable.
Dans le cas général, l’on passe directement de la liquidation au
recouvrement. Ces taches normalement séparées sont pourtant assurées par
la même administration financière que sont les services des douanes et ceux
des impôts.

III : L’EXECUTION DES DEPENSES


Après l’adoption du budget, un certain nombre d’opérations sont effectuées
par la Direction Générale du Budget et des Finances. Il s’agit :
- du transfert des données du SIGBUD (applicatif d’élaboration) au SIGFiP
(applicatif d’exécution);
- de la notification des crédits autorisés aux acteurs du circuit de la
dépense;
- de la mise à la disposition des acteurs des fiches de renseignement et
dépôt de signature ;
- de la détermination et la notification des plafonds de consommation
mensuels ou trimestriels.
Les dépenses publiques s’exécutent à travers un circuit informatique
dénommé Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFiP). Les
acteurs principaux de ce circuit sont l’ordonnateur délégué (DAAF, Préfets,
Secrétaires Généraux, Sous-préfets dans les Sous-préfectures connectées au
réseau SIGFiP, le Directeur de la Dette Publique, le Directeur de la Solde, le
Directeur du Patrimoine de l’Etat), le Contrôleur Financier et le Comptable
assignataire.
A ces acteurs dits principaux car directement reliés au SIGFiP, il faut ajouter les
administrateurs de crédits délégués qui sont les responsables des structures
bénéficiaires.
de ressources publiques et qui initient la dépense en exprimant leurs besoins
par le remplissage d’une demande d’engagement.

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Le Ministre de l’Economie et des Finances est l’unique ordonnateur des
opérations de recettes et de dépenses sur le budget de l’Etat. Les DAAF, le
corps préfectoral et les autres ordonnateurs sont des ordonnateurs délégués.
Chaque Ministre est l’administrateur des crédits alloués à son département.
Les responsables des structures bénéficiaires de deniers publics sont des
administrateurs de crédits délégués.
Les dépenses publiques s’exécutent selon deux procédures qui sont:
- la procédure normale ;
- la procédure simplifiée.

A-La procédure normale


Elle déroule de manière séquentielle les phases budgétaires et comptables de
l’exécution de la dépense publique.

a. Phase budgétaire ou phase administrative


Cette phase est constituée de l’engagement et de l’ordonnancement de la
dépense.

✓ L’engagement de la dépense publique


L’engagement est l’acte par lequel l’Etat ou un organisme public
crée ou constate à son encontre, une obligation de laquelle
résultera une charge. C’est l’acte fondamental qui engage l’Etat et
le premier posé par l’ordonnateur délégué.

L’administrateur de crédits ayant l’initiative de la dépense exprime


ses besoins à un prestataire de service ou fournisseur qui lui établit soit une
facture pro forma, soit un devis en au moins quatre exemplaires.
Muni de la facture pro forma ou du devis, l’administrateur de crédit remplit
manuellement une demande d’engagement qu’il transmet accompagnée des
pro forma aux services de l’ordonnateur délégué.
L’agent DAAF ou l’opérateur de saisie, saisit les données de la demande
d’engagement dans le SIGFiP et en éditer l’image. Electroniquement le
dossier passe chez l’ordonnateur délégué et l’opérateur de saisie lui transmet
le dossier physique constitué des éléments transmis par l’administrateur de
crédits délégués et de l’image de la demande d’engagement.
L’ordonnateur délégué, apprécie l’opportunité de la dépense, vérifie
l’exactitude de l’imputation et s’assure de la conformité de l’image de la
demande d’engagement d’avec les données de celle-ci. Si le contrôle est
concluant, il valide électroniquement le document à l’écran, édite l’original du
bon de commande, le double n° 1 et un bordereau de transmission.
Electroniquement, le dossier est transmis au Contrôleur Financier dès la
validation.

30
Le dossier physique composé de la demande d’engagement, des factures,
des bons de commande et du bordereau de transmission est également
transmis au Contrôleur Financier.
Le Contrôleur Financier a désormais le dossier électronique et le dossier
physique et dispose de huit jours pour contrôler les éléments ci-après :
- la qualité de l’administrateur de crédits;
- la disponibilité des crédits;
- le rythme de consommation des crédits;
- l’imputation budgétaire;
- l’utilité de la dépense;
- la réalité du coût de la dépense;
- la conformité du projet de dépense avec la réglementation en vigueur.
A l’issue de ce contrôle, le Contrôleur Financier peut adopter les trois
attitudes suivantes :
- si le dossier comporte des irrégularités, il le rejette et édite les motifs du
rejet;
- si le Contrôleur Financier a besoin d’un complément d’information pour
mieux apprécier le projet de dépense, il diffère son visa et en édite les
motifs;
- si le contrôle est concluant, le Contrôleur Financier vise le dossier physique
et électronique, il édite un bordereau de transmission et retourne le dossier
physique à l’ordonnateur délégué.
Le dossier électronique quant à lui retourne chez l’ordonnateur délégué dès
le rejet, le différé ou le visa.
La procédure est suspendue pour le différé jusqu’à satisfaction des motifs,
elle est interrompue et est à reprendre pour le rejet.
L’ordonnateur délégué en recevant le dossier visé du Contrôleur Financier,
effectue la revalidation de l’engagement, édite les copies n°2 et 3 du bon de
commande et un bordereau d’envoi au fournisseur. Il édite par ailleurs une
étiquette de validation qu’il appose à l’endroit prévu à cet effet sur le bon de
commande original.
L’étiquette de validation comporte les mentions ci-après :
o N° d’engagement,
o Nom du fournisseur,
o N° compte contribuable du fournisseur,
o la date de notification au fournisseur,
o le nom du DAF,
o la signature du DAF,
o le cachet du DAF,
o un numéro de contrôle de l’étiquette.

31
L’ordonnateur délégué notifie le bon de commande original étiqueté
accompagné du bordereau d’envoi soit directement au prestataire de service,
soit par le biais de l’administrateur de crédit délégué.
Le bon de commande est l’élément juridique qui garantit au prestataire ou
au fournisseur de l’Etat l’assurance d’un paiement à l’issue de sa prestation.
La notification du bon de commande étiqueté marque la fin de l’étape de
l’engagement.
✓ L’ordonnancement de la dépense publique

L’ordonnancement est l’acte administratif par lequel conformément aux


résultats de la liquidation, l’ordre est donné au comptable assignataire de
payer la dette de l’Etat ou celle des autres organismes publics.
La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le
montant de la dépense.

Muni du bon de commande étiqueté, le prestataire de service ou le


fournisseur exécute la commande. Il délivre des factures définitives en au
moins quatre exemplaires, un bon de livraison ou un procès-verbal de
réception et renseigne le bordereau d’envoi de son mode de règlement choisi
et ses références bancaires. Il transmet l’ensemble à l’administrateur de
crédits délégué.
L’administrateur de crédits délégué réceptionne la livraison, signe le bon de
livraison et certifie le service fait au dos des factures définitives.
L’administrateur de crédits délégué transmet l’ensemble des documents
reçus aux services de l’ordonnateur délégué. L’opérateur de saisie rentre les
données de la facture définitive et édite l’image du projet de mandat qu’il
transmet à l’ordonnateur délégué accompagné des factures définitives, du
bordereau d’envoi et du bon de livraison.
L’ordonnateur délégué vérifie l’exactitude des données saisies et valide le
projet de mandat. Il édite alors le mandat de paiement original et les copies
n°1 et 2 ainsi qu’un bordereau de transmission et l’ensemble des documents
est transmis au Contrôleur Financier. Le dossier électronique lui est transmis
dès la validation du projet de mandat par l’ordonnateur délégué.
Le Contrôleur Financier dispose d’un délai de huit jours pour effectuer un
contrôle sur pièces et un contrôle sur place.
Le premier consiste pour le Contrôleur Financier à vérifier les éléments
suivants :
- qualité de l’ordonnateur délégué;
- conformité du mandat avec l’engagement;
- validité de la certification du ‘’service fait’’;

32
- montant de la liquidation (vérification horizontale et verticale de la
liquidation).
Le second consiste à vérifier la réalité du service fait. A cet effet, le
Contrôleur Financier ou un de ses collaborateurs se rend sur place pour se
rendre compte de l’effectivité de la livraison conformément à la commande.
Ce contrôle effectué après la livraison est appelé contrôle après coup. Si le
Contrôleur Financier participe à la livraison, il s’agit d’un contrôle
concomitant.
Le contrôle de la réalité du service fait après coup (après livraison) n’est pas
à confondre avec le contrôle a posteriori qui intervient après le paiement de
la dépense et qui est exercé par les inspections. Le contrôle financier est un
contrôle a priori quel que soit les modalités.
Si la livraison n’a pas été faite ou si elle est partielle, ou si le contrôle sur
pièces révèle des irrégularités dans le dossier, le Contrôleur Financier rejette
le dossier, s’il a besoin d’un complément d’information, il diffère son visa.
Si le dossier satisfait au contrôle, le Contrôleur Financier vise le dossier
physiquement et électroniquement, édite un bordereau de transmission,
signe les mandats physiques et transmet le dossier à l’ordonnateur délégué
après avoir archivé un exemplaire de chaque pièce constitutive du dossier.
A la réception du dossier du Contrôleur Financier, deux possibilités s’offrent à
l’ordonnateur délégué : il peut annuler le mandat ou le revalider.
En cas de revalidation, il signe le mandat papier, édite le bordereau de
transmission et envoie le dossier électronique et physique au Trésor pour
paiement après avoir conservé un exemplaire de chaque élément constitutif
du dossier.
C’est la fin de la phase administrative ou budgétaire de l’exécution de la
dépense publique. L’étape suivante concerne la phase comptable.

b- Phase comptable de la dépense publique


La phase comptable comprend la prise en charge des mandats et la mise en
règlement.
✓ prise en charge comptable des mandats
A la réception du dossier, le comptable dispose de cinq jours pour effectuer
les contrôles qui relèvent de sa compétence à savoir:
- l’imputation budgétaire de la dépense ;
- la disponibilité de crédits;
- la qualité de l’ordonnateur;
- la validité de la créance;

33
- la certification du « service fait »;
- le visa du contrôleur financier et de l’ordonnateur ;
- l’opposition ou non au paiement;
- le caractère libératoire du règlement.
Si le Comptable relève des irrégularités, il rejette le dossier et en notifie les
motifs à l’ordonnateur délégué. La procédure est interrompue et
l’ordonnancement est à reprendre.
Si le Comptable a besoin d’un complément d’informations pour la prise en
charge, il diffère son visa et en notifie les motifs à l’ordonnateur délégué.
Si le contrôle est concluant, le Comptable vise électroniquement le mandat,
signe le mandat papier, édite une fiche d’écriture des mandats pris en
charge.
✓ mise en règlement
Il s’assure qu’il n’y a pas de suspension ou d’opposition au paiement du
mandat.
La suspension ou l’opposition peut provenir de :
- l’Etat;
- le Receveur Général des Finances ou les autres comptables;
- les impôts;
- le payeur d’un autre pays;
- la justice;
- l’ordonnateur en cas d’un double mandatement.
S’il n’y a pas de suspension ou d’opposition, le comptable procède à
l’édition des documents de paiement selon le mode de paiement demandé
par le bénéficiaire. Ces documents sont :
- Avis de crédit,
- Ordre de virement,
- Bon de caisse,
- Ordonnance délégation,
- Avis de règlement,
- Bordereau de règlement.
L’avis de règlement est envoyé directement au bénéficiaire pour son
information.
L’avis de crédit, l’ordre de virement et bordereau de règlement
correspondant sont envoyés à l’établissement bancaire.
Le bon de caisse est envoyé au bénéficiaire et le bordereau correspondant
au comptable assignataire.

34
L’ordonnance de délégation (à l’étranger) et le bordereau de règlement
correspondant sont envoyés au comptable assignataire à l’étranger.
Le Comptable après le paiement garde les éléments suivants :
- 1 original du mandat;
- 3 exemplaires de la facture certifiés « service fait »;
- 1 bordereau d’envoi du fournisseur;
- les pièces justificatives;
- 1 copie de la délégation de crédits.
Tel est le circuit de la dépense publique exécutée en procédure normale.
Certaines natures de dépenses limitativement citées à l’article 68 du décret
n° 98-716 du 16 décembre 98 sont éligibles à la procédure simplifiée.

B- La procédure simplifiée
Dans cette procédure, l’engagement et l’ordonnancement se font de façon
concomitante réduisant la phase budgétaire en une seule étape
(engagement ordonnancement) suivie de la phase comptable.

✓ Phase budgétaire dans la procédure simplifiée


o La phase d’engagement-ordonnancement de la
dépense publique.
Le fournisseur après voir exécuté la prestation ou la commande, établit une
facture définitive en quatre (04) exemplaires au moins qu’il adresse à
l’administrateur de crédits délégué.
Après avoir certifié le « service fait » au dos des factures, l’administrateur
de crédits délégué procède à la liquidation de la dépense. Ensuite, il remplit
une demande d’engagement et transmet l’ensemble aux services de
l’ordonnateur délégué.
L’opérateur de saisie saisit les différentes mentions à l’écran et édite l’image
du projet de mandat de paiement qu’il transmet ensuite avec les factures
définitives et la demande d’engagement à l’ordonnateur délégué.
L’ordonnateur délégué vérifie la conformité des données saisies d’avec la
demande d’engagement. Si le contrôle est probant, il valide le projet de
mandat et édite le mandat original et le double n°1. Un engagement
correspondant est créé automatiquement par le système. A la fin de la
session, il édite le bordereau de transmission.
Il garde une copie du mandat de paiement, une copie de la demande
d’engagement, et transmet le dossier (trois (03) exemplaires de la facture
certifiée ‘’service fait’’, deux (02) exemplaires du mandat de paiement, les
pièces justificatives et le bordereau de transmission au contrôleur financier.

35
Le contrôleur financier reçoit le dossier tel que transmis par le DAAF et
procède aux contrôles de son ressort à savoir :
- l’éligibilité de la dépense à la procédure simplifiée ;
-la qualité de l’administrateur de crédits ;
-la disponibilité des crédits ;
-le rythme de consommation des crédits ;
-l’imputation budgétaire ;
-la réalité du service fait, le cas échéant ;
-la validité de la certification du “service fait’’.
A l’issue de ces contrôles, le Contrôleur Financier rejette le dossier, diffère
son visa ou vise le dossier selon qu’il a relevé des irrégularités, constaté un
besoin d’information complémentaires ou constaté que le contrôle est
concluant.
Dans ce dernier cas, il édite le bordereau de transmission, vise le dossier
physique et le dossier retourne chez l’ordonnateur délégué.
Ce dernier, s’il n’a aucun motif d’annuler le mandat, le revalide, édite le
bordereau de transmission signe le mandat visé du Contrôleur Financier et
transmet le dossier électroniquement et physiquement au Comptable
assignataire de la dépense pour la phase comptable qui va se décliner en
prise en charge et en mise en règlement.
Les dépenses éligibles à la procédure simplifiée (article 68 du
décret 716-98 du 16 décembre 1998)

-le versement des traitements, primes et indemnités du personnel, les


cotisations sociales, les prestations familiales, les frais de scolarité du
personnel des ambassades,
-les indemnités de formation du personnel, les frais et indemnités de mission
du personnel et des autorités politiques, la participation aux abonnements
payés aux transporteurs pour le personnel, ainsi que les frais
d’hospitalisation d’urgence et les frais d’évacuation sanitaire à l’étranger,
-les frais d’actes et de contentieux et les frais de justice ;
-les assurances, sauf le contrat initial et les avenants ;
-les dépenses d’eau, d’électricité, gaz et autres sources d’énergie, à
l’exception des branchement et raccordements ;
- les dépenses de communication ;
- les abonnements de presse ;
- les frais de transport et de mission ;
- l’achat de carburant et de lubrifiants centralisé par la Direction des Marchés
Publics ;
- les impôts, taxes et versements assimilés ;

36
- les dépenses sur fonds spéciaux, et les actions et interventions urgentes
engagées par les organes de souveraineté ;
- les subventions d’exploitation et les autres transferts courants, dont les
bourses et les pécules des stagiaires ;
- l’amortissement et la charge de la dette publique ;
-les charges exceptionnelles énumérées dans la nomenclature budgétaire de
l’Etat à l’exception des redevances SGS ;
- les prises de participation, placements, cautionnement, souscriptions ;
-les transferts en capital ;
- les prêts et avances ;
-le renouvellement des avances aux régisseurs ;
-les ordonnances de délégation au profit des ambassades et services
techniques à l’étranger ;
-les décisions express du ministère chargé des finances autorisant le recours
à la procédure simplifiée ;
-la régularisation des dépenses payées sans ordonnancement préalable ;
-l’enregistrement de dépenses réalisées directement par des bailleurs de
fonds lorsque l’Etat leur en a confié la maîtrise d’ouvrage, dans les conditions
fixées à l’article 81 du présent décret.
Les différentes décisions sanctionnant les actions de l’ordonnateur délégué,
du contrôleur financier et du comptable assignataire sont :
La Validation (ordonnateur délégué) ou le visa (Contrôleur
Financier et Comptable : c’est l’action qui consiste à approuver un dossier
régulier dans le circuit de la dépense publique au niveau du contrôle
financier et de la prise en charge comptable par apposition d’un visa.
Le Visa différé : c’est l’action qui consiste à retarder pour une période de
temps donné l’apposition du visa.
Le Rejet : Si le dossier est irrégulier, le contrôleur financier ou le comptable
assignataire le rejette. Ce résultat implique une reprise de l’engagement ou
de l’ordonnancement.

37
Troisième partie : LES INNOVATIONS
DES FINANCES PUBLIQUES
Cette troisième partie du cours sera consacrée à la présentation des
innovations majeures des finances publiques issues des nouveaux textes
transposés :
- Loi organique n°2014-336 du 05 juin 2014 relative aux lois de
finances ;
- Loi organique n°2014-337 du 05 juin 2014 portant code de
transparence dans la gestion des finances publiques ;
- Décret n°2014-416 du 09 juillet 2014 portant règlement
général sur la comptabilité publique ;
- Décret n°2014-417 du 09 juillet 2014 portant nomenclature
budgétaire de l’Etat ;

38
- Décret n°2014-418 du 09 juillet 2014 portant plan comptable
de l’Etat ;
- Décret n°2014-419 du 09 juillet 2014 portant tableau des
opérations financières de l’Etat.

Chapitre I : PRESENTATION DES NOUVELES


DISPOSITIONS ET PRINCIPALES INNOVATIONS
I/ L’ARCHITECTURE DU DISPOSITIF DE GESTION DES
FINANCES PUBLIQUES

A. Présentation

B. Commentaire relatif aux nouveaux textes


a. Le volet juridique
✓ Loi organique n°2014-337 du 5 juin 2014
La pierre angulaire du dispositif de gestion de finances publiques au sein de
l’UEMOA est le Code de transparence porté par la Loi organique n°2014-337 du
5 juin 2014.
Le Code de transparence pose les grands principes et règles auxquels sont
soumis les autres textes législatifs et réglementaires constituant le cadre
harmonisé de gestion des finances.
39
✓ La loi organique n°336-2014 du 05 juin 2014
La loi organique n°2014-336 du 5 juillet 2014 portant lois de finances (LOLF)
fixe les règles relatives au contenu, à la présentation, à l’élaboration, à
l’adoption, à l’exécution et au contrôle des lois de finances. La LOLF constitue
donc une sorte de “Constitution financière”.
Ses modalités d’application sont développées dans les quatre (4) décrets ci-
dessous.
✓ Le décret n°2014-416 du 9 juillet 2014
Le volet juridique du cadre harmonisé de gestion des finances publiques
est complété par le décret n°2014-416 du 9 juillet 2014 portant
Règlement Général sur Comptabilité Publique (RGPC).
Il fixe les règles fondamentales régissant l’exécution des budgets publics,
la comptabilité, le contrôle des opérations financières, la gestion des
deniers, valeurs et biens.
b. Le volet comptable
Le volet comptable du cadre harmonisé comprend le décret n°2014-417
du 9 juillet 2014 portant Nomenclature Budgétaire de l’Etat (NBE),
ainsi que le décret n°2014-418 portant Plan Comptable de l’Etat
(PCE).
Le Décret NBE fixe les principes fondamentaux de présentation du budget
général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.
Le Décret PCE détermine l’objet de la comptabilité générale de l’Etat
(CGE) et les normes, règles et procédures relatives à sa tenue et à la
production des comptes et états financiers.
c. Le volet statistique
Le volet statistique du cadre harmonisé est constitué du décret 2014-419
du 9 juillet 2014 portant Tableau des Opérations Financières de l’Etat
(TOFE).
Le décret TOFE fixe les principes généraux relatifs à l’élaboration et à la
présentation commune des statistiques sur les opérations financières des
Etats membres de l’UEMOA.
C’est logiquement le dernier du dispositif, puisque le TOFE utilise les
données budgétaires et comptables fournies par les services, lesquelles
doivent être conformes aux dispositions énoncées dans les précédents
décrets.
C. Les motivations
a. La modernisation des outils de la gestion publique
La première des motivations de la réforme des finances publiques est la
modernisation des outils de la gestion publique par la prise en compte des

40
nouvelles normes et techniques de gestion des finances publiques et
l’alignement sur les meilleures pratiques internationales (nouveau
référentiel comptable, nouvelle version du MSFP du FMI 2001, etc.).
b. L’introduction davantage de transparence
L’obligation d’introduire davantage de transparence et de rigueur dans le
dispositif normatif de gestion publique apportée par le code de
transparence du 29 juin 2000 constitue la deuxième motivation de cette
réforme.

c. Le respect des critères de convergence au


sein de l’UEMOA
L’assurance d’une meilleure comparabilité des données, dans le cadre du
Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les
Etats membres de l’UEMOA.
D. Les objectifs de la reforme
a. L’amélioration de l’efficacité de l’action publique
L’un des objectifs majeurs de la réforme des finances publiques est
l’amélioration de l’efficacité de l’action publique pour le bénéfice des
citoyens, des usagers, des contribuables et des agents de l’Etat. L’enjeu est
de parvenir à dépenser mieux et à rendre plus efficace l’allocation des
moyens financiers et humains, dans la gestion publique.
b. L’introduction de plus de transparence dans la
gestion publique
Il s’agit de l’instauration d’une véritable transparence dans la gestion
publique, en rendant notamment plus lisibles les documents budgétaires à
la fois pour le Parlement et pour le citoyen. Une circulation fluide et
régulière de l’information est en effet essentielle à la bonne gouvernance
financière et à la démocratie.
II : LES PRINCIPALES INNOVATIONS DES FINANCES
PUBLIQUES
L’un des enjeux majeurs de la réforme est de faire passer l’Etat d’une
culture de moyens à une culture de résultats afin que chaque franc CFA
dépensé soit plus utile et plus efficace.

41
A. la notion de la gestion axée sur les résultats
a. La définition du concept de la GAR
La gestion par résultats ou axée sur les résultats est un mode de gestion qui
mise simultanément sur la qualité des services aux citoyens, l’optimisation
des ressources disponibles et la conformité aux règles administratives.
b. Les principales préoccupations de la GAR
La GAR permet de répondre au besoin croissant d’information de la société
civile et donc à l’enjeu d’exigence démocratique de compte rendu.
La GAR permet de satisfaire le besoin de l’Etat de disposer de systèmes
d’information pertinents, constituant des aides efficaces à la décision.
La GAR se préoccupe également de renforcer l’efficacité des politiques de
développement, axant la gestion publique sur les résultats à atteindre et
mesurant la performance.
B. Les notions de programmes et de dotations
a. Les programmes
a.1- La définition du programme
Avec les nouvelles réformes des finances publiques, le budget de l’Etat n’est
plus spécialisé par chapitres (destinations budgétaires) et par lignes
budgétaires mais par programmes, reposant sur des politiques publiques.
Article 15 de la LOLF : « …Un programme regroupe les crédits
destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent
d’actions représentatif d’une politique publique clairement définie
dans une perspective de moyen terme.
Les crédits de chaque programme sont décomposés selon leur
nature en crédits de personnel, biens et services, investissements
et transferts.
Un programme peut regrouper tout ou partie des crédits d’une
direction, d’un service, d’un ensemble de directions ou de services
d’un même ministère.
A ces programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en
fonction de finalités d’intérêt général, et des résultats attendus.
Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de
performance font l’objet d’évaluations régulières et donnent lieu à
un rapport de performance élaboré en fin d’exercice par les
ministères et par les institutions constitutionnelles concernés. »
a.2- Le responsable de programme

42
L’article 16 de la LOLF met en place un nouvel acteur dans le pilotage des
crédits budgétaires et de l’action de l’Etat : le responsable de
programme.
« Les responsables de programme sont nommés par décret sur
proposition du ministre sectoriel dont ils relèvent. L’acte de
nomination précise, le cas échéant, les conditions dans lesquelles
les compétences d’ordonnateur leur sont déléguées, ainsi que les
modalités de gestion du programme ».
✓ Le statut du responsable de programme
Les programmes votés en loi de finances sont sous la responsabilité des
ministres, à qui les crédits sont mis à disposition. Pour l’exécution des
programmes, les ministres désignent des responsables de programme qui
sont sous leur autorité.
Tous les programmes ont à leur tête un responsable clairement identifié.
Les responsables de programme sont des cadres supérieurs, le plus souvent
directeurs d’administration centrale ou directeurs de cabinet.
✓ Les missions du responsable de programme
Les missions du responsable de programme sont essentiellement :
- l’élaboration de la stratégie et du budget du programme (objectifs,
résultats attendus, répartition des crédits et des emplois);
- le pilotage du programme (déclinaison des objectifs stratégiques en
objectifs opérationnels adaptés aux compétences de chacun des
services : il assure ainsi une démarche de performance à tous les
niveaux d’exécution du programme);
- la mise en œuvre du programme (gestion des crédits et des emplois,
mise en place du contrôle interne et du contrôle de gestion,
préparation du rapport annuel de performance).
b. Les dotations
La dotation est instituée par l’article 17 de la LOLF :
«Les crédits budgétaires non répartis en programmes sont répartis
en dotations.
Chaque dotation regroupe un ensemble de crédits globalisés
destinés à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent

43
être directement associés des objectifs de politiques publiques ou
des critères de performance ».
Font ainsi l’objet de dotations :
- les crédits destinés aux pouvoirs publics ;
- les crédits globaux pour dépenses accidentelles et imprévisibles ;
- les crédits destinés à couvrir les défauts de remboursement ou appels
en garantie intervenus sur les comptes d’avances, de prêts, d’aval et
de garanties ;
- les charges financières de la dette de l’Etat (dotées de crédits
évaluatifs et non limitatifs).

C. Les objectifs et les indicateurs

a. Les objectifs
« A chaque programme, sont associés des objectifs précis définis en
fonction de finalités d’intérêt général et des résultats attendus .»
(art.15 LOLF)
Les objectifs doivent être déterminés de manière équilibrée, par rapport aux
trois axes de description de l’efficacité des actions de l’Etat :
- efficacité socio-économique (quoi ? répondant aux attentes du
citoyen);
- qualité du service rendu (comment ? intéressant l’usager);
- efficacité de la gestion des ressources (à quel coût ? intéressant le
contribuable).

La pondération entre ces différents types d’objectifs dépend de la nature du


programme.

Elle sera différente selon qu’il s’agit d’une politique d’intervention, pour
laquelle le critère d’efficacité socio-économique est primordial, d’une
prestation de service, ou d’une fonction support pour laquelle les critères de
qualité et d’efficience seront largement prépondérants.
L’objectif est mesuré par un ou plusieurs indicateur(s) de résultat(s).
b. Les indicateurs
L’indicateur correspond à une valeur, qui n’est pas obligatoirement chiffrée et
permet de mesurer la réalisation le plus objectivement possible.
Il doit être cohérent avec l’objectif et apporter une information utile à la
mesure. Il doit être bâti sur des éléments vérifiables et suffisamment
pérennes pour ne pas nécessiter une modification du mode de calcul à
44
chaque exercice. Afin de situer l’action publique dans le moyen terme,
l’indicateur doit rappeler la valeur à atteindre pour l’année en cours (n), être
assorti d’indications sur les réalisations passées (n-1, n-2), afficher une
prévision pour l’année à venir (n+1) et fixer une cible à moyen terme.
NB: afin d’être pertinents et utiles, les objectifs et les indicateurs doivent
être en nombre limité : dans l’idéal cinq objectifs au maximum par
programme et deux indicateurs par objectif.

III. LE PRINCIPE DE SINCERITE BUDGETAIRE


Le principe de sincérité budgétaire est un nouveau principe des finances
publiques qui s’ajoute aux anciens principes de l’orthodoxie budgétaire.

A- Signification du principe
Le Code de transparence pose comme principe que les budgets annuels sont
réalistes et sincères tant dans leurs prévisions de dépenses que de recettes.
L’article 57 de la LOLF stipule :
« Les prévisions de ressources et de charges de l’Etat doivent être
sincères. Elles doivent être effectuées avec réalisme et prudence
compte tenu des informations disponibles au moment où le projet
de loi de finances est établi ».
L’article 74 alinéa 3 de la LOLF précise aussi que :
« La comptabilité générale de l’Etat a pour objet de décrire le
patrimoine de l’Etat et son évolution. Elle doit être sincère et
refléter une image fidèle de la situation financière de l’Etat ».
B- Les limites du principe de sincérité
Le principe de sincérité est limité par la nature prévisionnelle de la loi
de finances. On peut considérer que le principe de sincérité, qui s’apprécie
compte tenu des informations disponibles et des prévisions pouvant
raisonnablement en découler, n’a pas la même portée s’agissant des lois de
règlement et des autres lois de finances :
✓ Dans le cas de la loi de finances de l’année et des lois de finances
rectificatives, la sincérité se caractérise par l’absence
d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre
déterminé par la loi de finances.
✓ L’insincérité ne pourrait donc résulter que d’une erreur
manifeste, intentionnelle (pas une simple erreur matérielle) et
d’ampleur conséquente (de nature à remettre en cause les
équilibres).
IV. LA FONGIBILITE DES CREDITS BUDGETAIRES

45
La fongibilité est la liberté offerte à chaque gestionnaire de modifier la
répartition des crédits dans le processus de pilotage de la mise en œuvre du
programme, dans l’optique de la recherche de la performance.
La fongibilité permet la modification des affectations prévisionnelles initiales
des crédits afin de les adapter à l’évolution des besoins.
Le montant autorisé des crédits de personnel ne peut pas être augmenté et
les crédits d’investissement ne peuvent pas abonder les autres catégories de
crédits. On parle ainsi de la fongibilité asymétrique.
La notion de fongibilité est introduite par l’article 23 de la LOLF :

« Les crédits répartis en programme ou en dotation et décomposés


par nature … constituent des plafonds de dépense qui s’imposent
dans l’exécution de la loi de finances aux ordonnateurs de crédits
ainsi qu’aux comptables.
Toutefois, à l’intérieur d’un même programme, les ordonnateurs
peuvent, en cours d’exécution, modifier la nature des crédits pour
les utiliser, s’ils sont libres d’emploi dans les cas ci-après :
- des crédits de personnel pour majorer les crédits de biens et
services, de transfert ou d’investissement ;
- des crédits de biens et services et de transfert, pour majorer
les crédits d’investissement.
Ces modifications sont décidées par arrêté du ministre concerné. Il
en informe le ministre chargé des finances ».

46
V. L’INTRODUCTION DE LA PLURI-ANNUALITE
A. Le concept de la pluri-annualité budgétaire
L’introduction de la pluri annualité constitue une innovation significative dans
la gestion publique à travers la prise en compte, à moyen terme, de l’impact
des décisions publiques. Si l’annualité reste le cadre d’exécution des recettes
et des dépenses de l’État, la programmation budgétaire doit désormais
anticiper les exercices ultérieurs.
Cette innovation revêt un intérêt particulier dans le cadre de la gestion des
finances publiques. Elle offre une réponse technique aux problèmes
d’articulation entre les stratégies nationales de développement et les
budgets.
La pluri annualité budgétaire permet d’être plus en phase avec les stratégies
nationales, elles-mêmes pluriannuelles, et d’améliorer leur prise en compte
dans la loi de finances et leur mise en œuvre effective.
La pluri annualité du cadre harmonisé des finances publiques est affirmée à
l’article 40 de la Loi organique n°2014-337 du 5 juin 2014 portant
code de transparence : « le budget de l’Etat s’insère dans un cadre
global de politique macroéconomique, financière et budgétaire à
moyen terme couvrant l’année à venir et les deux années suivantes.
Les hypothèses économiques retenues sont explicitées et justifiées.
Ce cadre global est cohérent avec les engagements pris en
application du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et
de solidarité au sein de l’UEMOA et comporte toutes les
informations nécessaires à l’application des dispositifs de
surveillance associés à ce Pacte».
La pluri annualité du cadre des finances publiques est fixée aussi dans
l’article 1er de la LOLF qui stipule: «La présente loi… détermine les
conditions dans lesquelles est arrêtée la politique budgétaire à
moyen terme pour l’ensemble des finances publiques ».
L’article 53 de la LOLF énonce que « Le projet de loi de finances de
l’année est élaboré par référence à un document de programmation
budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) couvrant une
période minimale de trois ans ».

L’article 54 précise que «… Les documents de programmation


pluriannuelle des dépenses prévoient, pour une période minimale
de trois ans, à titre indicatif, l’évolution des crédits et des résultats
attendus sur chaque programme en fonction des objectifs
poursuivis ».

47
Enfin, l’article 55 prévoit que le DPBEP, accompagné des DPPD, sont publiés
et soumis à un Débat d’Orientation Budgétaire (DOB) au Parlement au plus
tard à la fin du deuxième trimestre de l’année ».

B. Les outils de la pluri-annualité


L’approche pluri annuelle pour la présentation des recettes et des dépenses
des organismes publics constitue un élément fondamental de la réforme.
Sans remettre en cause le principe d’annualité de la loi de finances, cette
démarche vise à intégrer l’action de l’Etat dans un cadre de moyen terme et
à prendre en compte, dès la formulation du budget, les impacts financiers
des décisions publiques annuelles sur les exercices suivants. Cette approche
se concrétise en phase de programmation budgétaire et en phase
d’exécution.
Concernant la phase de programmation budgétaire, loi organique n°336-
2014 portant lois de finances impose l’élaboration de documents de
cadrage pluriannuels pour justifier des choix budgétaires de la loi de finances
de l’année.
Ces documents présentent l’évolution à moyen terme (trois ans) des
dotations de la loi de finances et leurs impacts sur l’équilibre général des
finances publiques. Ils sont visés aux articles 53 et 54 de la loi
organique n°336-2014 portant lois de finances et sont désignés
respectivement comme : le Document de programmation budgétaire et
économique pluriannuel (DPBEP) et le Document de programmation
pluriannuelle des dépenses (DPPD). Ils s’intègrent dans le processus de
formulation de la loi de finances dont ils sont des annexes obligatoires.
Les caractéristiques de ces nouveaux outils :
- ce sont des éléments obligatoires, constitutifs de la loi de finances, et
une cohérence est imposée entre eux et le contenu de la loi de
finances ;
- ils sont exhaustifs (programmation des recettes et périmètre élargi au
secteur public pour le DPBEP) et intègrent la mesure de la
performance ;
- ils impactent la procédure budgétaire, avec l’introduction d’un Débat
d’Orientation Budgétaire (DOB) autour du DPBEP fin juin.
NB: En Côte d’Ivoire, tous les ministères ont élaboré leurs DPPD qui se
présentent sous l’appellation CDMT (Cadres de Dépenses à Moyen Terme).

Chapitre II : LA MODIFICATION DU RÔLE DES ACTEURS DE


LA GESTION PUBLIQUE
I. LA DECONCENTRATION DU POUVOIR D’ORDONNATEUR
PRINCIPAL ET LA REGULATION BUDGETAIRE

48
L’instauration de la gestion axée sur les résultats et le développement de la
démarche de performance modifient sensiblement le rôle et les
responsabilités des acteurs de la gestion publique.
De nouveaux procédés de gestion, visant à permettre aux gestionnaires
d’atteindre leurs objectifs, sont mis en place.
Il s’agit notamment de la déconcentration du pouvoir d’ordonnateur principal
et de la régulation budgétaire.

A. La déconcentration du pouvoir d’ordonnateur


principal
Les nouvelles dispositions du cadre harmonisé des finances publiques
instaurent le principe de la déconcentration de l’ordonnancement: chaque
ministre sectoriel ou président d’institution constitutionnelle est
automatiquement ordonnateur principal des crédits des programmes ou de la
dotation de son secteur ministériel ou de son institution.
L’ordonnateur principal peut, à son tour, déléguer, d’une part, sa signature à
des collaborateurs chargés de l’exécution de certaines dépenses centrales,
d’autre part, ses compétences à des ordonnateurs secondaires parmi
lesquels figurent les Responsables de programme.
Corollaire du développement des responsabilités des gestionnaires des
crédits budgétaires en même temps que réponse à l’engorgement de la
chaine de la dépense, la déconcentration de l’ordonnancement implique
l’exercice d’un suivi amélioré de la dépense et de l’utilisation des crédits ainsi
que l’exercice d’un contrôle approprié à travers :
‐ la mise en place de systèmes de gestion intégrés permettant de suivre
l’ensemble des dépenses ;
‐ la création et le développement du réseau des contrôleurs financiers auprès
des ministres sectoriels et des présidents d’institutions ainsi que de postes de
comptables.

B. Le pouvoir de régulation du ministre en charge


des finances
a. Le principe de la régulation budgétaire
La régulation vise le respect de l’équilibre de la loi de finances telle qu’elle a
été votée par le Parlement.
La régulation constitue l’unique moyen de respecter le vote initial du
Parlement en ce qui concerne le plafond du déficit budgétaire.
La régulation permet l’identification prévisible au cours de l’exercice des
poches d’économies potentielles, qui ne feront pas l’objet de consommation
de crédits budgétaires.
L’article 71 de la LOLF énonce que :

49
« Le ministre chargé des finances est responsable de l’exécution de
la loi de finances et du respect des équilibres budgétaire et
financier définis par celle-ci. A ce titre, il dispose d’un pouvoir de
régulation budgétaire qui lui permet, au cours de l’exécution du
budget :
- d’annuler un crédit devenu sans objet au cours de l’exercice ;
- d’annuler un crédit pour prévenir une détérioration des
équilibres budgétaire et financier de la loi de finances.
Le ministre chargé des finances peut subordonner l’utilisation des
crédits par les ordonnateurs aux disponibilités de trésorerie de
l’Etat ».
b. Les modalités de mise en œuvre de la régulation
budgétaire
La régulation consiste à mettre en réserve une part minime de crédits
ouverts en loi de finances initiale pour faire face à d’éventuelles difficultés
d’exécution (moins-values sur recettes, dépassements sur dépenses
obligatoires).

Les crédits « gelés » en début de gestion ne peuvent pas faire l’objet


d’engagement de la part des ministères, dès lors qu’ils sont bloqués dans le
système d’information budgétaire ou sont surveillés par les Contrôleurs
financiers commis auprès des ordonnateurs.

Ces crédits peuvent être « dégelés » en tout ou partie si la situation


budgétaire le permet, ou être annulés, notamment pour contribuer à
l’équilibre de décrets d’avances ou de lois de finances rectificatives.
Une grande marge de manœuvre est laissée au ministre chargé des finances,
puisque la seule obligation dans l’exercice du pouvoir de régulation réside
dans l’information préalable du ministre en charge du secteur concerné par
la régulation.

Concrètement, ce pouvoir de régulation du ministre chargé des finances


s’exerce à travers les contrôleurs financiers placés auprès des ministres
sectoriels et l’administration de la base informatique centralisant la gestion
des crédits budgétaires.

Les contrôleurs financiers sont notamment chargés de suivre les montants de


crédits disponibles et d’effectuer les opérations de mise en réserve des
crédits, le cas échéant.
c. Les limites de la régulation budgétaire
Les limites de la régulation budgétaire portent sur les aspects suivants :

50
- la restriction qu’elle apporte aux autorisations parlementaires; mais le
Parlement vote des autorisations de dépenses, qui constituent des
plafonds maximaux, et non une obligation de dépenses ;
- la perturbation qu’elle occasionne à la gestion des ordonnateurs; mais
tous les ministres doivent être conscients de l’incertitude qui affecte
par construction l’exactitude de la prévision budgétaire ;
- la base très étroite de son assiette. En effet, l’essentiel du budget est
par nature exclu du gel : les rémunérations des personnels, les charges
de la dette.

II. LE RENFORCEMENT DES CONTROLES


La rénovation des contrôles concerne l’accroissement des compétences du
Contrôle financier et du contrôle budgétaire, de la Cour des comptes et du
Parlement.

A. La rénovation du contrôle financier et budgétaire


a. La nomination et les compétences
L’article 80 de la LOLF énonce :
«…Les contrôleurs financiers relèvent du ministre chargé des
finances et sont nommés par celui-ci ou à son initiative et placés
auprès des institutions, ministères, projets ou collectivités
décentralisées.
Les contrôleurs budgétaires sont nommés par le ministre en charge
des finances auprès des Etablissements Publics Nationaux.
Ils sont chargés:
- du contrôle a priori de la régularité des dépenses de l’Etat, des
actes à incidence financière et des modifications budgétaires
en cours d’exercice;
- du contrôle des dépenses de l’Etat;
- d’une mission de conseil auprès des ordonnateurs, notamment
lors de la préparation budgétaire, dans l’organisation des
contrôles internes et la mise en place des systèmes de
contrôle de gestion … »
Les articles 88 à 92 du décret RGCP sont consacrés aux contrôles des
contrôleurs financiers :
- visa préalable sur tous les actes des ordonnateurs portant engagement
de dépenses et sur tout mandat de paiement ou toute délégation de
crédits;

51
- évaluation a posteriori des résultats et des performances des
programmes;
- adaptation des modalités de mise en œuvre des contrôles au regard de
la qualité et de l’efficience du contrôle interne et du contrôle de gestion
réalisé par l’ordonnateur.
b. Les caractéristiques du contrôle financier rénové
Le contrôle rénové du contrôle financier est caractérisé :
- un contrôle a priori (qui intervient avant l’exécution de la dépense) à
deux étapes: l’engagement et l’ordonnancement.
- un contrôle a posteriori (qui intervient après l’exécution de la
dépense) à travers le développement du rôle de conseil et
d’appréciation, sur la base de la formulation d’avis, sur la qualité de la
gestion et la conduite de la performance du secteur.
Il s’agit là d’une nouvelle mission de contrôle des résultats et des
performances des programmes.
- un contrôle modulable: le contrôleur financier a désormais la
possibilité d’adapter les contrôles a priori qu’il opère, afin d’améliorer la
qualité et l’efficacité de son contrôle, en fonction de l’évaluation des
risques qu’il aura lui-même déterminés.
NB : le contrôle financier a vocation à devenir un véritable contrôle des
risques, adossé au contrôle interne des ministères.

B. L’accroissement du rôle de la cour des comptes


Les nouvelles dispositions des finances publiques élargissent les
compétences de la Cour des comptes, notamment dans son rôle d’appui au
Parlement.
Ainsi, elle est désormais habilitée à contrôler les résultats des programmes et
en évaluer l'efficacité (évaluation des résultats obtenus par rapport aux buts
fixés), l'économie (évaluation des moyens et des coûts) et l'efficience
(évaluation de la quantité de services fournie/produite à niveau de
ressources inchangé).
Elle contrôle, également, le système de contrôle interne et le dispositif de
contrôle de gestion mis en place par le responsable de programme.
En outre, la Cour des comptes transmet au Parlement des avis assortis de
recommandation au moment du dépôt de la loi de règlement. Ces avis
portent, notamment, sur l’exécution des lois de finances et sur les rapports
annuels de performance (RAP).

Enfin, l’article 98 du RGCP précise que la juridiction financière juge les


comptes des comptables publics et se prononce sur la qualité de la gestion
des ordonnateurs, notamment la bonne exécution de leurs programmes.

52
La juridiction financière dispose donc désormais du pouvoir de contrôler la
gestion des ordonnateurs de façon directe, et non plus seulement par
l’intermédiaire du jugement des comptes des comptables publics.

C. L’accroissement du rôle du parlement


La LOLF donne au Parlement de nouveaux droits d’information et de
contrôle.

Il est fait obligation au Gouvernement de communiquer des informations et


des documents budgétaires plus lisibles, plus transparents et plus nombreux
au Parlement afin de lui permettre d’assurer un contrôle renforcé sur
l’exécution des lois de finances et d’utiliser au mieux les droits et possibilités
mis à sa disposition dans le cadre de son contrôle permanent.

Le contrôle parlementaire sur le vote des lois de finances est renforcé à


différents niveaux :

- l’instauration d’un Débat d’Orientation Budgétaire (DOB) en


fin de 2ème trimestre :

Il intervient avant le dépôt du projet de loi de finances initiale et peut donc


influer sur les choix du Gouvernement. C’est l’occasion pour les
parlementaires de peser sur les arbitrages gouvernementaux plus
efficacement qu’elle ne peut le faire au moment du vote du budget.

- lors du vote de la loi de finances initiale en session budgétaire


d’octobre :

La nouvelle présentation des lois de finances répond à l’objectif de lisibilité


de l’action publique, à travers la notion de programme, mais également par
une meilleure connaissance donnée aux parlementaires des coûts liés aux
engagements de l’Etat (opérations de gestion de la dette et de la trésorerie
de l’Etat, plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’Etat).

Le nouveau calendrier parlementaire prévoit le dépôt du projet de loi de


règlement de l’année N-1 de façon parallèle à celui du projet de loi de
finances N+1 (Article 65 de la LOLF).

Le Parlement dispose donc d’éléments plus concrets pour examiner et


apprécier le projet qui lui est soumis.

La gestion axée sur les résultats introduit un profond changement des


modalités de vote du budget par le Parlement (article 63 de la LOLF). Les
parlementaires se prononcent désormais sur l’intégralité des crédits, qui
doivent être justifiés au 1er franc CFA.
53
La LOLF renforce le contenu de la loi de règlement et enrichit les documents
qui l’accompagnent, avec notamment les Rapports Annuels de Performance
(RAP) par programme, rendant compte de leur gestion et de leurs résultats
(articles 49 à 51 de la LOLF).

Le contrôle parlementaire sur l’exécution des lois de finances est également


renforcé : il relève de la Commission des finances du Parlement et s’exerce à
partir de deux sources essentielles d’informations :

- les rapports trimestriels du Gouvernement (article 88 de la LOLF);

- la communication obligatoire d’informations relatives à la modification


de l’autorisation parlementaire.

NB : une possibilité nouvelle est donnée à la juridiction financière pour


assister le Parlement en vue de la réalisation de toutes enquêtes nécessaires
à son information (article 89 de la LOLF). Ces enquêtes peuvent porter
sur l’évaluation d’une politique publique ou sur le fonctionnement d’un
service de l’Etat.

Chapitre III: LES NOUVELLES RESPONSABILITES DES


ACTEURS
I. LA RESPONSABILITE DES ORDONNATEURS
Les Ordonnateurs encourent une responsabilité personnelle des opérations
de gestion et des contrôles dont ils ont la charge (article 91 de la LOLF).
Cette responsabilité peut être disciplinaire (sanction de 1er degré et second
degré conformément au statut général de la Fonction Publique), pénale(les
peines d’emprisonnement, conformément au Code pénal) ou civile (paiement
des dommages et intérêts, conformément au Code civil).
En plus de ces sanctions, le juge des comptes peut leur être infliger d’autres
sanctions en raison de leurs fautes de gestion.
Les responsabilités des membres du Gouvernement et des Présidents des
institutions constitutionnelles sont prévues par la Constitution des Etats
membres.

II. LA RESPONSABILITE DES CONTRÔLEURS FINANCIERS


Les Contrôleurs financiers ou budgétaires encourent une responsabilité
personnelle des opérations de gestion et des contrôles dont ils ont la charge.
Ils encourent également :

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- une responsabilité personnelle des contrôles qui leur incombent dans
l’exercice de leur fonction : disponibilité des crédits, vérification des
prix par rapport à la mercuriale en vigueur, validité de la créance,
exactitude des calculs de liquidation de la dépense et réalité du
service fait (article 93 du RGCP).
- une responsabilité qui peut être disciplinaire, pénale ou civile, sans
préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par le juge des
comptes à raison de leurs fautes de gestion (article 91 de la LOLF).
La juridiction financière peut leur infliger des sanctions lorsque des fautes de
gestion leur sont imputées. La faute de gestion est sanctionnée par une
amende (article 92 de la LOLF).

III. LA RESPONSABILITE DES COMPTABLES PUBLICS


Les Comptables publics encourent une responsabilité personnelle des
opérations de gestion et des contrôles dont ils ont la charge.
Ils encourent également :
- une responsabilité personnelle et pécuniaire des contrôles qui leur
incombent dans l’exercice de leur fonction : autorisation de percevoir la
recette, qualité de l’ordonnateur et de l’assignation de la dépense,
validité de la créance, disponibilité des crédits, caractère libératoire du
règlement (article 26 du RGCP).
- une responsabilité qui se trouve engagée en cas de déficit de caisse ou
manquant en deniers ou valeurs, recette non recouvrée, dépense
irrégulièrement payée, faute du comptable ayant conduit à
l’indemnisation d’un tiers (article 29 du RGCP).
La juridiction financière juge les comptes des comptables publics. Les
comptes de gestion doivent être jugés dans un délai de 5 ans. (Articles 84
et 85 de la LOLF).

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