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Annuaire français de droit

international

Droit international et lutte contre le terrorisme


M. le Professeur Henri Labayle

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Labayle Henri. Droit international et lutte contre le terrorisme. In: Annuaire français de droit international, volume 32, 1986. pp.
105-138;

doi : https://doi.org/10.3406/afdi.1986.2711

https://www.persee.fr/doc/afdi_0066-3085_1986_num_32_1_2711

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ANNUAIRE FRANÇAIS DE DROIT INTERNATIONAL
XXXII - 1986 - Publié par le CNRS

DROIT INTERNATIONAL
ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME.

Henri LABAYLE

SOMMAIRE

I. — LA VOLONTÉ D'ORGANISER UNE RÉPONSE JURIDIQUE AU TERRORISME INTERNATIONAL


A. — L'ampleur de la réaction du droit international
1) L'unité d'inspiration des textes
2) La diversité des réalisations conventionnelles
a) l'approche générale du terrorisme
b) l'approche régionale du terrorisme
B. — Les insuffisances de la collaboration juridique
1) Le défaut d'imagination des auteurs
2) L'absence de coordination des travaux
II. — L'inefficacité de L'encadrement juridique du terrorisme international
A. — La contradiction des solutions concernant les individus
1) L'apparence : l'obligation de poursuivre ou de livrer le terroriste
a) contenu de l'obligation : rendre la poursuite automatique
b) implication de l'obligation : réduire l'infraction politique
c) signification de l'obligation : disqualifier le terrorisme
2) La réalité : l'admission de clauses justificatives du terrorisme
B. — L'ambiguïté des silences gardés sur l'attitude des Etats
1) Le refus d'incriminer le terrorisme manipulé par les Etats
2) L'imprécision des obligations étatiques face au terrorisme •
III. — LA PRÉCARITÉ D'UNE CONSTRUCTION JURIDIQUE EN MATIÈRE DE TERRORISME
A. — L'accoutumance de la société internationale à la violation du droit
1) La banalisation de l'emploi du terrorisme
2) La fragilité des condamnations juridiques du terrorisme
B. — Le réalisme des ripostes étatiques du terrorisme
1) La tolérance des pratiques interventionnistes
2) La légitimation des contre-mesures.

(*) Henri Labayle, Professeur de droit public à l'Université des Sciences Sociales de
Grenoble, (I.E.P.), membre du Centre d'Etudes de Défense et de Sécurité Internationale
(C.E.D.S.I.).
106 ' DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

Terrorisme et droit international forment aujourd'hui un couple difficile à


dissocier (1). L'âge de raison atteint par les textes (2) incriminant le terrorisme
international autant que la prolifération de ce dernier (3) réclament de réfléchir à
leurs rapports mutuels. L'affirmation répétée des Etats de vouloir placer la lutte
contre le terrorisme sur un terrain essentiellement juridique (4) rend nécessaire de
comprendre cet engouement pour la règle internationale.- Il s'explique à la fois par
la dimension internationale du terrorisme et par la nécessité d'une condamnation.
L'internationalisation du terrorisme se comprend aisément, par delà les attraits
d'une société divisée entre Etats antagonistes. Trois raisons de fait contribuent à
l'éclairer : d'abord, l'existence de frontières internationales garantit objectivement
au terroriste un refuge éventuel; ensuite la permanence des tensions internationales
lui fournit autant de causes à embrasser; enfin, l'extraordinaire développement des
échanges internationaux lui offre une liste inépuisable de cibles en puissance (5).
La communauté internationale se devait donc de réagir. Elle l'a fait en choisissant
de solenniser sa réponse sous la forme d'une demi-douzaine de conventions, toutes
en vigueur. Pourtant, l'analyse montre rapidement que cette réponse est avant tout
défensive, en forme de réplique et non de projet, qu'elle repose sur le présupposé
d'un ordre public international dont rien ne démontre la stabilité dans les pratiques

(1) Pour une bibliographie : Université libre de Bruxelles (Centre de droit international), Réflexions
sur la définition et la répression du terrorisme, éd. de l'U.L.B., Bruxelles 1974; Problèmes politiques et
sociaux, La lutte contre la piraterie aérienne, 1974, n° 219 et La lutte internationale contre le terrorisme,
30 mai 1975 n° 259; G. GUILLAUME et G. LEVASSEUR, Terrorisme international, I.H.E.I., Pedone, 1977; P.
JUILLIARD, «Les enlèvements de diplomates», cet Annuaire 1971,' p. 205; J.F. PREVOST, «Les aspects
nouveaux du terrorisme international », cet Annuaire 1973, p. 578; C. VALLEE, « La Convention européenne
'
pour la répression du terrorisme », cet Annuaire 1976, p. 756; C. BASSIOUNI, International terrorism and
political terrorism, ed. Thomas, Springfield, 1975; EVANS and MURPHY, Legal aspects of international
terrorism, Lexington Books, 1978. A. SOFAER, « Terrorism and Law », Foreign Affairs, été 1986, p. 301.
(2) Convention de l'O.EA. sur la prévention et la répression des actes de terrorisme, Washington,
2 février 1971 (en vigueur).
— Convention de l'O.A.C.I. pour la répression de la capture illicite d'aéronefs. La Haye, 16 décembre
1970 (en vigueur, ratifiée par la France).
— Convention de l'O_A.C.I. pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation
civile, Montréal, 23 septembre 1971 (en vigueur, ratifiée par la France).
— Convention des Nations Unies sur la prévention et la répression des infractions contre les
personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, New- York,
14 décembre 1973 (en vigueur, non ratifiée par la France).
— Convention du Conseil de l'Europe pour la répression du terrorisme, Strasbourg, 27 janvier 1977
(en vigueur, non ratifiée par la France).
— Convention des Nations-Unies contre la prise d'otages, New-York, 17 décembre 1979 (en vigueur,
non ratifiée par la France).
(3) L'année 1986 n'a pas manqué à la litanie, des prises d'otages systématiques du Liban à la
campagne d'attentats de l'automne 1986 à Paris, ayant pour point d'orgue sanglant l'explosion d'un Boeing
.

d'Iraq-Air faisant soixante deux morts, le 25 décembre 1986. Pour la dernière livraison de cet Annuaire,
voir J.P.PANCRACIO, « L'affaire de l'Achille Lauro et le droit international », p. 221, et E. SAUVIGNON,
« L'affaire des otages américains à Beyrouth », p. 237.
(4) La Convention de Washington vise le « développement progressif du droit international » en
préambule, suivie en cela par la convention de New- York de 1973 qui ajoute à ce souci celui de la
« codification » dans son préambule, qui sera repris en 1979 à propos de la prise d'otages. Au-delà de la
Déclaration de Tokyo de mai 1986 et de sa mention d'une action « dans le cadre du droit international »,
c'est la résolution 863 de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe du 18 septembre 1986 qui est
la plus significative par « sa conviction que la réponse des démocraties européennes au terrorisme doit se
fonder sur le respect des principes consacrés dans leurs constitutions, dans la Convention européenne des
Droit de l'Homme et par le droit international » (point 2).
(5) Sur un plan matériel pour la navigation aérienne ou maritime et sur un plan politique pour les
fonctions diplomatiques ou même les citoyens représentatifs d'un Etat par leur statut d'enseignant ou de
journaliste.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 107

étatiques. C'est que, si les moyens de la réplique sont juridiques, la question de fond
est politique par nature : la menace terroriste concerne l'ordre public interne, la
sécurité intérieure d'Etats peu enclins à un partage de leurs compétences exclusives
en la matière. Le terrorisme international le sait parfaitement et il joue très
habilement sur ces réticences, par exemple lors de l'accomplissement matériel de
l'infraction, en enfonçant le coin entre ces égoïsmes classiques. De la sorte, ses
manifestations préférées telles que les prises d'otages établissent une relation
caractéristique et « triangulaire » entre le terroriste, la victime et la cible réelle du
chantage (6). La situation est encore élémentaire en droit interne (7) mais elle
devient d'une complexité extraordinaire sur la scène internationale puisqu'il est
possible d'identifier, souvent un Etat à chaque sommet du triangle, aux intérêts
divergents (8). L'intervention du droit international était donc indispensable, ne
serait-ce qu'à titre de conciliation.
La nécessité d'une condamnation permet de rendre compte de la conclusion des
traités incriminant le terrorisme. Mais condamner n'est pas réprimer, et s'accorder
sur l'anathême ne garantit en rien l'efficacité du châtiment. Les nationalismes
répressifs cantonnent en effet l'intervention de la règle internationale en aval de
l'infraction et excluent toute réflexion sur les causes, la prophylaxie, le dénouement
de l'infraction elle-même. Dans de telles conditions, l'emprise de la règle de droit
sur la violence s'avère dérisoire et l'inadéquation des sanctions du terrorisme s'en
comprend mieux. La recherche d'une explication s'impose alors.
Il faut d'abord noter que la société internationale a réagi au terrorisme dans
une perspective essentiellement juridique, ce dont l'ampleur.. du mouvement
conventionnel relatif au terrorisme rend bien compte. Ce volontarisme doit donc
être souligné (I).1
Cela dit, l'utilisation des techniques du droit international laisse tout de même
sceptique, à l'instant du bilan, quelle que soit la sacralisation de la condamnation
ainsi réalisée. Leur application n'exorcise pas en effet la menace et l'inefficacité de
l'encadrement juridique du terrorisme est manifeste (II).
La place tenue par les Etats dans cet échec fait alors office de révélateur. Le
terrorisme international met en effet à jour les libertés prises par ces derniers avec
des concepts et mécanismes du droit international jusqu'alors révérés. Leur
dégradation en profondeur amène sous cet angle à douter d'une riposte canalisée
par le droit en matière de terrorisme, et, au moins, en démontre la précarité (III).

I. - LA VOLONTÉ D'ORGANISER UNE RÉPONSE JURIDIQUE


AU TERRORISME INTERNATIONAL

L'inflation des textes répliquant au terrorisme traduit le choix délibéré des


techniques juridiques pour ordonner la réaction de la communauté internationale.

(6) Voir les travaux de l'Institut de Criminologie de Paris, Les prises d'otages, Néret, Paris, 1975.
(7) A. GaLIA-BEAUCHESNE, Les prises d'otages. Thèse, Paris II, 1978,. p. 89.
(8) La victime directe est l'Etat siège de l'infraction, la victime indirecte est l'Etat visé par la
contrainte ou le chantage, et derrière le coupable individuel se trouve parfois un Etat pour conseiller et
souvent un Etat pour abriter.
108 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

Véritable « substitut de la législation interne » (9), l'ampleur de cette réaction


étonne (A), quand bien même ses déficiences seraient claires (B).

A: — L'ampleur de la réaction du droit international

II y a peu de domaines de la vie internationale où la société des Etats décide


d'organiser sa réaction de façon quasi-exclusivement juridique, aussi ce caractère
de l'action anti-terroriste mérite-t-il d'être souligné. Il se nourrit d'une évidente
unité d'inspiration (1) que la diversité des réalisations ne dément pas (2).

1) L'unité d'inspiration des textes.

L'inspiration est limpide : il faut réduire le terrorisme dans tout te sens du


verbe. L'accord s'est fait sur ces bases, réalisant la convergence nécessaire à la règle
de droit sous la bannière de la réprobation. Celle-ci s'est néanmoins déployée plus
facilement sous le choc des événements que sous le poids des idées, et l'on notera
que chaque mouvement du droit procède davantage d'une volonté d'auto-défense que
d une stratégie mûrement conduite. Précédant les autres modes de coopération, cette
donnée juridique doit être située : elle ne sert bien souvent qu'à habiller une crainte
diffuse, à rassurer devant une menace nouvelle et mal comprise. La finalité
purement instrumentale de cet effort explique donc que, pris au dépourvu, les Etats
aient volontairement usé et abusé de leur maîtrise des techniques juridiques (10).
L'expérience indique aujourd'hui qu'ils étaient surtout désireux de s'accoutumer à
l'idée d'une coopération contre le terrorisme davantage que prêts à en assumer les
contraintes juridiques. Le processus de formation du droit international reflète cet
empirisme : la règle ne précède jamais les comportements criminels, n'anticipe pas
sur eux, ne . se préoccupe guère de la coexistence des différents instruments
juridiques en vigueur. Elle se borne à condamner le terrorisme et l'élaboration des
conventions est rythmée par la propagation de ce dernier.
L'assassinat de Louis Barthou et du roi de Yougoslavie à Marseille (11) est la
cause directe du premier mouvement conventionnel lancé par la Société des
Nations (12). Il aboutira à la conclusion des deux anciennes conventions de Genève
de 1937 (13) dont la postérité a retenu qu'elles avaient tout dit ou quasiment des
problèmes causés par le terrorisme : l'une en indiquant les diffcultés de la
dialectique « prévention-répression » en ce domaine, l'autre en appelant de ses vœux

(9) M. VlRALLY«, « Panorama du droit international contemporain, cours général de droit


international public », R.CA.D.I., 1983-V, p. 190.'.
(10) « Devant la violation de la règle, les gouvernements réagissent aussi par le renforcement de
celle-ci, c'est-à-dire par la surenchère. Non contents de réaffirmer la norme, ils s'attachent à en durcir les
termes, à en dégager certaines implications, à en augmenter la valeur juridique », G. de LACHARRIERE, « La
réglementation du recours à la force : les mots et les conduites », Mélanges Chaumont, Pedone, 1984, p. 353.
(11) Pour un historique du terrorisme : W.'LAQUEUR, Terrorism, Nicolson, London, 1976.
(12) Voir M. BETTATI, « Les échecs de la S.D.N. » in P.P.S. précit, 1975, p. 23.
(13) Convention sur la prévention et la répression du terrorisme et Convention sur la création d'une
Cour pénale internationale du 15 novembre 1937. Seule l'Inde a ratifié. Pour un commentaire : A. SOTTILE,
« Le terrorisme international » R.CA.D.I. 1938-III, p. 91.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 109

la création d'une Cour pénale internationale que la France remettra au goût du jour,
cinquante années plus tard (14). Leur échec n'efface en rien les termes du débat.
Les années cinquante ayant curieusement mis en relief une culpabilité
étatique (15) que les conventions contemporaines occultent, le second mouvement
conventionnel correspond à la vague terroriste de la décennie soixante-dix.
Constitué rapidement mais progressivement, parfois par hasard (16), parfois au gré
de l'imagination des terroristes et de l'éclat accordé par les mass-média, il aboutit
à une incrimination à peu près complète désormais des manifestations du terrorisme
international. On notera ainsi que la Convention de Washington (17) verra le jour
lorsque les Etats-Unis seront lassés de l'assassinat de leurs représentants en
Amérique Latine (18), qu'il faudra attendre de voir le terrorisme palestinien ériger
la piraterie aérienne en technique de lutte (19) pour qu'apparaissent les conventions
de la Haye (20) et de Montréal (21); que les textes européens de 1977 (22) et 1979 (23)
ou celui de l'O.N.U. en 1979 (24) seront inspirés par une cible privilégiée du
terrorisme à l'époque, la République fédérale d'Allemagne (25).
La signification du poids des victimes lors de la formation de la règle
internationale ne doit pourtant pas être exagérée. Elle coïncide avec une prise de
conscience internationale, celle d'un « crime of international concern » (26)
réclamant une réaction juridiquement organisée au même titre que le crime ordinaire
la réclame dans une société interne. Ce facteur d'unité fait que l'appel à une
collaboration juridique contre le terrorisme dépasse la confection d'une simple
mosaïque de textes. Explicitement (27), il existe une volonté d'utiliser la règle
juridique comme un ciment ou un paravent, quitte à réclamer l'action de tous pour
ne protéger que quelques-uns ou à devancer pour les interdire les tentatives
d'analyse ou d'explication de la violence terroriste.
L'unité d'inspiration des textes s'est donc « fixée » au sens photographique du
terme sur l'exigence d'un châtiment. L'abandon (ou quasiment) de toute réflexion
sur les causes du terrorisme et sur sa prophylaxie le démontre, expliquant que le

(14) Pour un résumé complet, voir J. CHARPENTIER, « Pratique française du droit international », cet
Annuaire 1984, p. 988.
(15) Notamment durant la guerre d'Algérie.
(16) Ce qui est le cas de la Convention de Tokyo dans laquelle les Etats-Unis demandèrent in extremis
l'insertion d'un article 11 traitant de la piraterie aérienne, voir G. GUILLAUME, « Le terrorisme aérien », in
I.H.E.I. op. préc. 1977, p. 26.,
(17) Texte in R.G.D.I.P. 1972, p. 638. .
(18) Voir la remarquable problématique posée par P. JUILLIARD, op. cit. cet Annuaire 1971, p. 205.
(19) Voir R.H. MANKIEWICZ, « Capture et détournement illicite d'aéronefs », cet Annuaire 1968, p. 251;
Problèmes politiques et sociaux, « La piraterie aérienne », la Documentation française, 1974, n° 219; E.
DAVID « Les détournement d'avions et le droit international », R.B.D.1. 1970, p. 251; et les Colloques de la
Société française de droit aérien Rev. fr. de droit aérien, 1978 n° 1 et de l'Association internationale de droit
pénal, R.I.D.P. 1976 n° 3 et 4.'
(20) Texte in P.P.S. précité n° 259 p. 48.
(21) Texte in P.P.S. précité n° 259 p. 50.
(22) Texte in cet Annuaire 1976 p. 782.
(23) L'accord de Dublin n'est que la reprise du texte de Strasbourg.;
(24) Texte in R.G.D.I.P. 1981 p. 239. .<
(25) En réaction au terrorisme de la « bande à Baader ».
(26) L'expression est de R. AGO, 1151* séance de la C.D.I, lors de l'élaboration du texte de 1973, A.C.D.I.
1972-1 p. 12. La Convention de Washington parle dans son article 2 d'un « crime d'intérêt international »
et celle sur la prise d'otages d'un « délit préoccupant gravement la communauté internationale » dans son
préambule. Sur la notion d'infraction internationale, voir les développements de C. LOMBOIS. Droit pénal
international, Dalloz, 1979, p. 33.
(27) Voir les remarques de P. REUTER, A.C.D.I. 1972-1 p. 14.
110 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

volet « prévention » qui figurait en 1937 dans la Convention de Genève soit absent
des textes à partir de 1977 (28) ou que les résolutions des Nations Unies n'en fassent
plus une priorité (29). L'affirmation du caractère criminel du terrorisme fournit
donc l'axe d'une politique juridique commune. Elle est de principe et exige de jeter
le discrédit sur une activité mal définie, afin que nul ne puisse plus lui trouver
d'excuses. Un procédé commode a permis d'y parvenir : l'assimilation. Le terrorisme
est alors systématiquement confondu avec la notion de criminalité odieuse, ce qui
est en plus un facteur_de cohésion du droit puisque les législations internes
retiennent aussi ce type de qualification. Voilà par quel détour les régimes législatifs
spécifiques au terrorisme et les pratiques extraditionnelles (30) rejoignent la
condamnation internationale du terrorisme.
Néanmoins, cette mise hors la loi reste encore largement de l'ordre du symbole,
sinon de : l'incantation. L'adhésion des Etats demeure très faible en pratique et
l'application insignifiante des conventions le ' prouve. Ceci n'est pas forcément
contradictoire à la condition d'admettre la fonction purement instrumentale du droit
en cette matière. Ici, les Etats n'ont voulu tisser qu'une toile d'araignée enserrant
le terrorisme international de façon à fournir éventuellement un fondement à la
poursuite du terroriste, pas plus. Les Etats-victimes comme ceux qui sympathisent
avec le terrorisme sont donc tombés d'accord en fait pour ne pas déterminer- une
réplique univoque et systématique. D'où l'intérêt d'une diversité maximale dans les
réalisations concrètes, au delà de la fermeté du ton, afin d'offrir une répression à
la carte.

2) La diversité des réalisations conventionnelles.

Sans même recenser la liste des résolutions internationales visant le


terrorisme, un simple examen des différentes conventions offre une caricature des
.

« atermoiements » (31) de la communauté internationale quant aux méthodes à


adopter, hésitant entre l'approche générale (a) et l'approche régionale (b).

a) L'approche générale du terrorisme

Le traitement juridique du terrorisme reflète le désarroi d'un milieu désemparé


par une criminalité imprévisible, aux techniques originales. On s'en aperçoit dans
la production des - règles. « Spécialistes » et « politiques » confrontent à cette
occasion leurs méthodes sans qu'aucune soit écartée ou privilégiée ni même arrêtée
définitivement. Jouant alors sur tous les claviers, la société internationale a édifié
un ensemble imposant de textes de toutes formes dans des forums très divers (32)
sans trancher la question des options méthodologiques. Celle-ci a opposé les tenants

(28) Dans le texte de Strasbourg, commentaire préc de C. VALLEE, cet Annuaire 1977 p. 756. <
(29) L'accent est mis sur « l'élimination » comme dans la résolution 40/61 de l'Assemblée générale,
texte dans cet Annuaire 1985, p. 581.
(30) L'évolution du droit français de l'extradition l'illustre, tant dans son usage (voir J. CHARPENTIER
précité, cet Annuaire 1984 p. 994 et 1985 p. 984) que dans son appréciation judiciaire (voir le dossier de la
R.F.D.A., « Nouvelles données du droit de l'extradition », 1985, n° 2).
(31) M. BETTATI, « Les atermoiements de l'.O.N.U.», P.P.S. préc. n°259 p. 31.
(32) O.N.U., O.EA, C.E.E., Conseil de l'Europe, U.E.O., C.S.C.E., O.T.A.N., O.A.C.I., O.M.I, pour ne
parler que des initiatives les plus connues.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 111

d'une condamnation sectorielle, spécifique à chaque type d'infraction terroriste,


d'une part, aux partisans d'une mise à l'index indifférenciée du terrorisme tout
entier/
Le véritable catalogue conventionnel de la fin des années soixante a ainsi été
précédé d'une condamnation générale du terrorisme avant la guerre, incrimination
générale qui est aujourd'hui revenue au goût du jour (33).
Finalement, personne n'a de conviction définitivement ancrée sur la stratégie
à conduire et les textes en vigueur n'ayant eu qu'un simple succès d'estime, il est
impossible d'en évaluer concrètement les effets et de trancher, bilan en mains, entre
les deux méthodes concurrentes.
Les arguments des « politiques » sont clairs : l'utilité d'une condamnation
générale repose sur sa vision simplificatrice du terrorisme, qui facilite l'accord
international en renvoyant aux législations internes la difficulté d'affronter les
problèmes techniques (34). La pétition de principe peut néanmoins aller jusqu'à un
inventaire offrant un point de coordination aux législations pénales internes qui
n'ont plus qu'à transcrire. A l'inverse, une vision « technicienne » du droit s'efforce
de dévider l'écheveau d'une criminalité imaginative et s'attache à l'étude des moyens
et formes du terrorisme, chaque infraction faisant l'objet de conventions
spécifiques. Plus on en remarque d'ailleurs les caractéristiques, plus on réclame des textes
nouveaux, accréditant l'idée que les textes précédents étaient inadaptés. Les textes
concernant la piraterie aérienne ont ainsi vu le jour par hasard à Tokyo en 1963,
puis par nécessité, successivement à la Haye en 1969 et Montréal en 1970 (35). La
perception quotidienne du danger et la technicité du débat avaient aidé à confier
la responsabilité de ce travail à une institution spécialisée, rO.A.C.I. Ceci n'était
pas transposable dans d'autres domaines de la vie internationale menacés par le
terrorisme, où seuls les Etats (et non plus l'opinion publique internationale)
réclamaient l'adoption de conventions spécifiques. La pression politique des cibles
du terrorisme permit néanmoins à une approche sectorielle de jouer à nouveau,
dans le cadre de l'Organisation des Etats Américains, sous l'impulsion particulière
des Etats-Unis (36). L'Organisation des Nations Unies offrait en réalité le cadre
idéal pour universaliser la réflexion, et il fut retenu à propos de la protection des
fonctions diplomatiques (37), comme pour lutter contre les prises d'otages. Dans le
premier cas, le respect des conventions de Vienne sur les relations
diplomatiques (38) et sur les relations consulaires (39) appelait une réflexion supplémentaire.
Elle fut conduite dans l'enceinte de la Commission du droit international et,

(33) Voir C. BASSIOUNI, « International control schema for the prosecution of international
terrorism » in EVANS and MURPHY éd., Legal aspects of international terrorism, Lexington Books, 1978 p. 485.
(34) Pour une liste des réactions législatives en Europe Occidentale : ALEXANDER and NANES éd.
Législative responses to terrorism, Martinus Nijhoff, 1986. Il faut y ajouter la loi française du 9 septembre
1986 et, aux Etats-Unis, l'Antiterrorism Act du 27 août 1986 (cf. Department of State Bulletin vol. 86 n° 2115
p. 58).
(35) La seconde vient répondre aux défauts de la première, cf. C. EMMANUELLI, Les moyens de
prévention et de sanction en cas d'action illicite contre l'aviation civile internationale, Pedone, 1974 p. 61.
(36) En ce sens P. PlERSONMATHY, « Formes nouvelles de la lutte révolutionnaire et coopération
internationale dans le combat contre-révolutionnaire », Colloque de YU.L.B. précit. 1973 p. 88.
.

(37) Auxquelles il faut ajouter les personnes investies de fonctions d'intérêt international, cf. C.U.,
Avis consultatif du 11 avril 1949, Réparation des dommages subis au service des Nations Unies, Rec. p. 184.
(38) 188 avril 1961, commentaire C. ROUSSEAU dans cet Annuaire, 1961 p. 3.
(39) 24 avril 1963, commentaire dans MA. AHMAD, L'institution consulaire et le droit international,
L.G.DJ. 1973.
112 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

politiquement, les Etats ne pouvaient pas la vouer à l'échec (40). On verra cependant
plus tard combien cette « plate-forme juridique » fut dérisoire à l'usage, en
particulier lors de la prise en otages du personnel diplomatique américain en Iran.
Malgré tout, les conceptions techniciennes prévalurent une troisième fois à
propos de la Convention contre la prise d'otages (41), alors même que le consensus
justifié par la protection des diplomates ne cimentait plus les volontés. Cette
infraction est connue désormais par les droits nationaux et elle n'appelle
l'intervention éventuelle du droit international que parce qu'un Etat offre un abri au
délinquant ou qu'un Etat tiers est impliqué dans le chantage. Cette banalisation du
crime rend l'internationalisation très aléatoire, faute de caractéristique évidente.
Les membres du Comité spécial chargé de l'élaboration du texte réussirent pourtant
le tour de force de concentrer dans la future convention toutes les ambiguïtés du
droit international en la matière, puisque la généralisation de l'extradition y côtoie
le respect des traités sur l'asile (42), que l'exigence d'un châtiment ne s'offusque pas
du rappel que le terrorisme peut invoquer la protection des guerres de libération
nationale... Quittes à faire de la technique dans un tel contexte, seuls les promoteurs
d'un Code Pénal international ont alors le mérite de la cohérence
intellectuelle (43)... On conçoit que pour préserver cette cohérence, une approche régionale
ait fait naître certains espoirs.

b) L'approche régionale du terrorisme.

A l'examen, le terrorisme international met bien en valeur « le fait régional


dans la société internationale » (44), lorsque l'on se penche sur sa persistance (en
Europe, au Proche-Orient, en Amérique Latine), sur son absence (en Afrique noire,
en Europe de l'Est) ou sur sa disparition (en Amérique du Nord). Il s'attaque en
effet à ce qui fonde le régionalisme : l'identité et la solidarité des Etats. La
convention de 1'O.E.A. n'en est pas un bon exemple, puisqu'influencée largement par
un tuteur américain qui n'était pas concerné sur son territoire. L'ampleur des
travaux entrepris en Europe est, à l'inverse, très significative.
En ce sens, l'œuvre du Conseil de l'Europe se distingue par sa volonté de
concentrer les efforts dans la lutte contre le terrorisme, au delà de la coopération
pénale classique que l'organisation de Strasbourg coordonne (45). Le fleuron en est
bien sûr la Convention sur la répression du terrorisme, fameuse par les débats
entraînés lors de sa signature (46). Il reste que, dans son cadre, le dilemme du droit

(40) Le préambule de la convention de 1973 considère que le texte doit permettre aux Etats de
« s'acquitter plus efficacement de leurs obligations » (point 3).
(41) II faut noter l'articulation explicite (dans le Préambule de la convention) entre les problèmes
posés par les prises d'otages aux Etats, d'une part, et aux individus de l'autre dont les droits élémentaires
à la vie, à la liberté et à la sécurité sont rappelés, Déclaration Universelle et Pactes relatifs aux droits de
l'Homme à l'appui.
(42) Chaque aspect fit néanmoins d'âpres discussions ainsi que le rapport du Comité spécial pour
l'élaboration d'une convention contre la prise d'otages en témoigne (A/34/39).
(43) Voir C. BASSIOUNI, International criminal law : a draft international Criminal Code, Sijthoff, 1980 ;
A.I.D.P., « Le Projet de Code pénal international » R.I.D.P. 1981 n° 3-4.
(44) J.C. GAUTRON in S.F.D.I.', Régionalisme et universalisme dans le droit international contemporain,
Colloque de Bordeaux, Pedone, 1976 p. 3.
(45) Sur le thème : A.I.D.P., « Les voies et possibilités d'une justice pénale européenne, R.I.D.P. 1971,
et « Espace européen et droit pénal français », R.I.D.P. 1981.
(46) Par exemple : H. G0LS0NG, « Le glas du droit d'asile », Le Monde Diplomatique, janvier 1978 ;
G. SOULIER, « La fin du délit politique », Le Monde, 12 novembre 1976 ; D. RUZIE et J.L. BISMUTH, « Plaidoyer
pour les victimes », Le Monde 28 janvier 1977.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 113

international général se pose en termes réducteurs : comment conduire des systèmes


politiques différents (sinon opposés) à coopérer sans arrière-pensées ? Le problème
est complexe, au regard des situations locales de violence (47) ajoutées à un
terrorisme d'exportation qui a manifestement élu les capitales européennes comme
champ d'opérations. Il aide à comprendre que l'on ne doit pas inverser certaines
priorités : par exemple, en demandant à la règle internationale de débloquer des
verrous que les sociétés internes sont incapables de lever ou bien en traitant sur
un même plan une violence intérieure et un terrorisme étranger dont les Etats-
victimes ne maîtrisent aucun paramètre (48). Au total, la sophistication de l'arsenal
juridique permet pourtant aux Etats concernés de dessiner une véritable politique
à l'égard des règles applicables au terrorisme, spécifiques ou non (49), qu'il est
toujours possible de combiner, avec des accords bilatéraux. Des progressions en
ligne brisée en résultent, où les convertis de la dernière heure (comme la France)
rejoignent les adhérents du premier instant par des itinéraires détournés...
Les tentatives de la Communauté européenne pour relayer ces efforts n'ont pas
abouti, même en ce qui concerne l'Accord de Dublin de 1979 qui visait à appliquer
entre les seuls Etats membres de la Communauté le texte du Conseil de l'Europe,
sans réserves (50). Il semble que l'espérance de dépasser l'objet du Traité de Rome
soit désormais mort-née, se nourrissant seulement de multiples rapports et
résolutions du Parlement européen (51), de nombreux points à l'ordre du jour du Conseil
européen ou des conseils des ministres, qui mettent en relief la difficulté de
s'accorder à douze sur le principe d'une condamnation, même verbale (52). Quoi qu'il
en soit, l'ampleur du dispositif conventionnel intéressant le terrorisme international
est sans précédent, récente et... brille par son inefficacité. Ce décalage entre la règle
internationale et les résultats atteints laisse penser que la méthode retenue présente
des lacunes, indépendamment de tout jugement sur le fond.

B. — Les insuffisances de la collaboration juridique

Deux remarques se dégagent, à l'étude de la collaboration juridique concernant


le terrorisme : le défaut d'imagination (1) et l'absence de. coordination des
travaux (2).

(47) Dans le cadre du Conseil de l'Europe, Irlande du Nord, Pays Basque ou problème arménien sont
autant de problèmes cruciaux de la lutte contre le terrorisme.
(48) L'imbroglio libanais en est la preuve flagrante, a fortiori si l'on distingue les difficultés
ponctuelles d'une infraction précise à résoudre (prise d'otages par exemple) et celles de l'analyse profonde
de la violence terroriste elle-même au Liban.
(49) Entraide judiciaire et conventions d'extradition sont en effet à ajouter à l'ensemble.
(50) Le projet témoigne d'un souci que l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe exprime en
conviant « les gouvernements à reconsidérer et sj possible à retirer les réserves qu'ils auraient pu formuler
concernant » la convention de Strasbourg (point II de la résolution 863 précitée).
(51) La dernière, en date du 30 octobre 1986, proteste contre les mesures de contrôle aux frontières
adoptées par le gouvernement français tout en comprenant les problèmes de celui-ci, cf. C.E.E., Bull. Comm.
1986 n° 10 p. 91. Cf. également le rapport Styrell, P.E., Doc. 1-318/82.
(52) Les sanctions réclamées par la Grande-Bretagne à l'encontre de l'Etat syrien l'illustrent par leur
inexistence, cf. Bull' Comm. prec. n° 10 p. 82 et n° 11 p. 106.
114 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

1) Le défaut d'imagination des auteurs.

Il ne s'agit pas là encore de se pencher sur le contenu des règles, mais plus
simplement sur la méthode retenue pour énoncer celui-ci. L'élaboration des règles
spécifiques au terrorisme international ne traduit en effet aucune recherche
particulière, ne comporte aucune volonté d'enrichir les concepts ou les techniques
juridiques. Cette pauvreté intellectuelle contraste avec l'imagination des terroristes
et n'est pas sans conséquences. La règle internationale préfère renvoyer l'essentiel
des difficultés aux législations nationales mais court du même fait le risque de voir
naître la contradiction ou celui de ne plus présenter aucun intérêt à être ratifié.
Le défaut d'analyse des causes et origines du terrorisme illustre ce rejet de toute
réflexion. Cette option méthodologique n'est pourtant que le résultat d'un échec,
même s'il reste à démontrer que l'analyse est concevable, que le terrorisme est autre
chose qu'une réalité fuyante et insaisissable. Il y eut de nombreuses tentatives en
sens contraire, en particulier dans le cadre du Comité spécial du terrorisme
international créé à cet effet aux Nations Unies (53), pour conclure à l'impossibilité
de se mettre d'accord. Aujourd'hui, d'ailleurs, les interrogations initiales qui
portaient sur la légitimité de certaines hypothèses de terrorisme (54) se sont
déplacées vers les manipulations qu'en font les Etats (55)... Il en reste un ensemble
conventionnel prônant la répression d'un phénomène qu'il se refuse à définir,
laissant sceptique sur le caractère opérationnel d'une telle démarche.
Cette cécité volontaire des auteurs de la règle renvoie alors, une fois de plus,
au droit interne ou aux accords bilatéraux (en matière extraditionnelle par exemple)
le soin d'affronter les contradictions. Celles-ci surgissent immanquablement des
approximations ou du refus de poser et de trancher les difficultés inhérentes au
traitement du terrorisme. Ainsi, la communauté internationale ne mesure pas le
paradoxe qu'il y a à dénoncer le terrorisme au moyen de jugements de valeurs que
les termes retenus soulignent (« perfide », « odieux ») (56) tout en prétendant lui
refuser une dimension subjective. Ainsi, les Etats eux-mêmes réclament une
évaluation strictement objective du terrorisme afin de nier son caractère politique
mais le définissent dans le même laps de temps dans leur législation interne par
sa seule finalité « répandre la terreur » (57).
Cette obstination interdit des différenciations éventuelles, de comprendre que
s'il n'y a pas nécessairement des infractions typiquement terroristes (leur formes
paraissent empruntées à la délinquance ordinaire), il y a en revanche « une »
violence terroriste et même vraisemblablement « des » terrorismes.

(53) Ses premières réunions posèrent le problème dans toutes ses dimensions, le condamnant par suite
à l'impuissance. Voir J.F.' PREVOST, « Aspects nouveaux du terrorisme international » cet Annuaire 1973
p. 579.
(54) Voir la proposition algérienne au nom du groupe non-aligné durant la 28e session des N.U., in
« La lutte internationale contre le terrorisme », P.P.S. précit. p. 40.
(55) Cf. J. DAUCHY, Travaux de la Commission Juridique de l'Assemblée Générale des N.U., cet
Annuaire 1985, p. 571.
(56) Quel sens donner aux « moyens cruels ou perfides » employés pour réaliser l'infraction selon
l'article 13 de la Convention de Strasbourg ? Ou à l'idéale « défense de la démocratie » que prétendent
défendre la vingtaine d'Etats membres du Conseil de l'Europe dans leur résolution 863 précitée ?
(57) La République française exprime ce choix dans l'article 1 de la loi du 9 septembre 1986 relative
à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'Etat (J.O., 10 septembre 1986). Il a fait en
tant que tel l'objet d'une saisine du Conseil Constitutionnel sur la base d'une violation du principe de légalité
des délits et des peines en raison d'un manque de précision des éléments constitutifs de l'infraction, grief
que le Conseil rejette, Décision 86-216 D.C. du 3 septembre 1986, J.O. 5 septembre 1986 p. 10 786. .■
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 115

Globalisation et assimilation bloquent une adaptation de la réaction juridique


à chacun d'entre eux au cas par cas ou selon les latitudes. Un effort
d'approfondissement poserait pourtant plus clairement la question des facteurs explicatifs
sinon justificatifs du terrorisme. ■ S'il n'y a pas de «bon» ou de «mauvais»
terrorisme, il n'est pas réaliste de vouloir conditionner de façon identique l'approche
de la violence par les Etats. Sur le continent européen, peut-on rationnellement
aligner le terrorisme des Brigades rouges italiennes sur celui de 1'I.R.A. irlandaise,
de 1'E.T.A. basque, de 1'A.S.A.L.A. arménienne, sans parler du Jihad islamique et
de ses commanditaires ?
Ce défaut d'imagination afin de démarquer le terrorisme des autres formes de
criminalité violente interdit à une véritable politique criminelle de voir le jour, en
réponse au terrorisme, en particulier dans des ensembles régionaux. Ces derniers
ne disposent, c'est certain, que de solutions répressives à l'encontre d'un terrorisme
qui les frappe, comme le terrorisme du Proche-Orient frappe l'Europe, les moyens
d'une prévention leur échappant. Il n'en va plus de même pour d'autres formes de
terrorisme dans les mêmes endroits, qui traduisent cette fois-ci des conflits locaux
majeurs (58) et réclament une véritable approche criminologique.
Quoi qu'il en soit, en parler toujours et n'y penser jamais paraît tenir lieu de
politique aux Etats, et l'absence de coordination de leurs travaux ne surprend guère.

2) L'absence de coordination des travaux

Iln'y a aucune coordination systématique des travaux entrepris pour lutter


juridiquement contre le terrorisme. La multiplicité des lieux où la règle se pense
l'explique, même si de timides allusions commencent à relier les différentes
initiatives depuis peu.
Sur le plan conventionnel, on se félicite certes que la Convention de Strasbourg
intègre explicitement dans son incrimination du terrorisme les textes sur la
piraterie aérienne (59) et implicitement les autres (60). A l'inverse, la Convention
sur la prise d'otages se garde de toute référence aux textes de Tokyo, La Haye,
Montréal, Washington, New-York ou Strasbourg qui sont tous susceptibles de
concerner des prises d'otages, fût-ce dans un avion ou une ambassade (61). Sur le
plan déclaratoire, au-delà des efforts réitérés des Nations Unies (62), la Déclaration
relative au terrorisme international adoptée à Tokyo (63) prend ostensiblement la
peine de viser la Déclaration de Bonn de 1978 (64) que, filiation à remarquer, les
« sept principales démocraties » et la Communauté européenne se promettent de
« rendre plus efficace » (65).

(58) Celui du Pays Basque espagnol ou de l'Irlande du Nord, par exemple.


(59) Article 1 alinéas a et b.
(60) Article 1 alinéa c (atteintes aux fonctions diplomatiques) et d (prises d'otages).
(61) Cette omission est volontaire, puisque résultant de la suppression d'un paragraphe à l'intérieur
de l'article 10 de la Convention, faisant d'abord allusion aux autres textes, puis aux « traités multilatéraux
en vigueur
34e session, concernant
supplément lan° lutte
39 p. contre
17. le terrorisme », voir Documents officiels de l'Assemblée générale,
(62) Voir par exemple la résolution précitée de l'Assemblée générale lors de sa 40e session.
(63) Texte in R.G.D.I.P. 1986 p. 811.
(64) Texte in Documents d'actualité internationale, 1978 n° 40 ; commentaire W. SCHWENK, « The Bonn
Declaration on hijacking », Annales de droit aérien, Mac Gill University, Pedone, 1978 p. 318.
(65) Point final de la Déclaration de Tokyo, par ailleurs citée elle-même par l'Assemblée parlementaire
du Conseil de l'Europe le 18 septembre 1986.
116 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

La dispersion des cercles où la règle s'imagine et se discute demeure néanmoins


frappante. L'exemple des Nations Unies en est révélateur. L'étude du terrorisme y
est disséminée à travers les travaux de la Commission du droit international (66),
du Comité spécial du terrorisme international (67), du Comité chargé de
l'élaboration de la convention contre la prise d'otages (68), du Projet de Code des crimes
contre la paix et la sécurité de l'humanité (69), sans parler de la définition de
l'agression, des principes régissant les relations amicales, des . réunions de la
Sixième Commission à propos de la sécurité des missions diplomatiques, de l'emploi
de la force ou de la décolonisation (70) et sans essayer de recenser la liste des
innombrables condamnations ponctuelles des actes de terrorisme (71).
Des ' erreurs de vocabulaire ou - des assimilations abusives découlent de ce

,
désordre, qualifiant de terrorisme des actes qui n'en sont pas avec d'autant plus de
facilité que le terme n'a pas de contenu précis...
Pour être complet, il faudrait ajouter au tableau rénumération des initiatives
et condamnations provenant des organisations européennes, de la C.E.E. à
l'U.E.O. (72), et surtout de celles d'institutions privées qui se penchent autant sur
l'usage de procédures techniques (73) que juridiques (74).'
On ne peut que regretter cet éparpilleraient. En effet, lorsque la coordination
des travaux a lieu (à l'O.A.C.I. par exemple, sur renvoi de l'O.N.U.) elle peut
permettre l'élaboration de conventions spécialisées comme à la Haye ou à Montréal
ou bien favoriser une réflexion spécifique sur les problèmes de prévention (75). La
réaction européenne au terrorisme en a pris note, d'autant qu'elle dispose d'un
instrument adéquat (le Comité européen pour les problèmes criminels du Conseil
de l'Europe (76), qu'elle associe à l'exécution de la Convention de Strasbourg (77)).

(66) Lors de l'élaboration du texte de 1973 qui lui fut confiée.


(67) Voir notamment le document présenté lors de la 34e session. Documents officiels de l'Assemblée
générale, supplément n° 37.
(68) Doc. A/34/39 précit. auxquels il faut ajouter ceux des groupes de travail constitués (voir A/33/39).
(69) Voir J. DEHAUSSY, Travaux de la Commission du droit international, cet Annuaire 1985, p. 610.
(70) Chacun de ses volets est susceptible de -concerner le terrorisme, comme en témoigne sa
dissémination dans les travaux de la Commission juridique des Nations Unies, cet Annuaire, 1985, pp. 571,
573, 580, 589. '
(71) Par exemple la condamnation du Conseil de Sécurité en date du 18 décembre 1985, S/RES./579.
(72) Par exemple, la Recommandation 1 024 (1986) relative à la réponse européenne au terrorisme
international et la Résolution 863 (1986) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe ou la
résolution précitée du Parlement européen du 30 octobre 1986.
(73) Comme l'Association internationale des pilotes de lignes (I.F.A.L.P.A.).'11
(74) Voir par exemple les travaux de l'Association internationale de droit pénal.
(75) L'élaboration des « manuels de sûretés » de l'O.A.C.I. en est l'illustration. Il faut aussi noter avec
intérêt la résolution 40/73 de l'Assemblée générale des Nations Unies une tentative louable de coordination,
à propos de « l'examen de mesures efficaces visant à renforcer la protection et la sécurité des missions et
représentants diplomatiques et consulaires ». Renforçant les procédures de rapports sur les infractions à
l'encontre des missions diplomatiques inaugurées par la résolution 35/168, le texte de 1985 fait du Secrétaire
Général le pivot du mécanisme, en lui permettant notamment de rappeler leurs obligations aux Etats
demeurés silencieux. Le dernier rapport du Secrétaire Général (A/41/547) du 17 septembre 1986 permet une
vision d'ensemble du problème, tout en n'épargnant une certaine dimension critique.-
(76) Voir en ce sens la suite donnée par ce Comité à la Recommandation R(82)14 du Comité des
Ministres (sur la coopération internationale en matière de poursuite et de répression du terrorisme) à
travers un Rapport sur les extorsions obtenues par les menaces à caractère terroriste, Strasbourg, 1986.
Voir également « Conférence sur la défense de la démocratie contre le terrorisme en Europe, tâches et
problèmes », Strasbourg, 1980.
(77) Article 9.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 117

II reste que parfois le souci de coordination va à l'encontre du but


prétendument recherché, le châtiment du terroriste. Il s'agit là au contraire de l'éviter,
comme dans le texte sur la prise d'otages, en mentionnant des dispositions du droit
humanitaire qui absolvent en fait le délinquant (78), on le verra... C'est indiquer déjà
le peu d'efficacité d'un encadrement juridique du terrorisme.

II. - L'INEFFICACITÉ DE L'ENCADREMENT JURIDIQUE DU TERRORISME


INTERNATIONAL

L'observation quotidienne déçoit : la riposte organisée par le droit international


face au terrorisme est inefficace. En grande partie, la raison en est claire : les règles
conventionnelles sont marquées du sceau de la contradiction en ce qui concerne les
obligations visant les terroristes (A) et de celui de l'ambiguité pour les silences
gardés sur l'attitude des Etats (B)

A — La contradiction des solutions concernant les individus.

Les souverainetés sont fortement attachées à l'idée que composer c'est céder,
et donc abandonner une partie de cette souveraineté (79), ceci se . vérifie dans
l'armature du droit visant le terrorisme. Il s'agit donc d'un véritable exercice
d'équilibriste qui consiste à prétendre se donner les moyens de réprimer le
terrorisme tout en conservant celui de les refuser aux autres. Pour ce faire,
l'apparence est respectée à travers l'exigence d'une poursuite automatique . du
terroriste capturé (1), tandis que la réalité révèle l'introduction dans les textes de
clauses justificatives du terrorisme qui rendent ces textes inopérants (2).

1) L'apparence : l'obligation de poursuivre ou de livrer le terroriste.

C'est l'inspiration commune des textes, de l'O.A.C.1. au Conseil de l'Europe, de


New-York à Washington. La maxime « aut dedere, aut punire » fait donc autorité
et l'adhésion au principe de compétence universelle est générale (80). Le contenu
de l'obligation est donc clair (a) et ses implications évidentes (b), ce qui permet d'en
comprendre l'exacte signification (c).

(78) L'affrontement principal lors de l'élaboration du texte eut lieu sur ce point, et la satisfaction des
observateurs de l'O.L.P. lors des travaux préparatoires contraste avec les réserves interprétatives du
représentant israélien à l'Assemblée générale (voir Doc. off. de l'Ag., 34e session, comptes rendus des séances
plénières, vol. III, 105e séance. 17 décembre 1979, p. 2 063).
(79) R. KOERING-JOULIN, Rapport français in « Structures et méthodes de la coopération répressive
internationale et régionale », R.I.D.P. 1984 p. 147.
(80) F.H. DONNEDIEU de VABRES, « Le système de la répression universelle », R.C.D.I.P. 1922, p. 533.
118 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

a) Contenu de l'obligation : rendre la poursuite automatique

Les conventions réprimant les manifestations du terrorisme international ont


pour objectif de rendre automatique la. poursuite du délinquant. Une fois le
délinquant arrêté, il faut donc opérer un choix : livrer ou poursuivre.
Le premier terme de l'alternative, la livraison, est sans aucun doute prioritaire
pour les Etats. Il appelle une nouvelle jeunesse du procédé extraditionnel (81) que
les diverses conventions facilitent en s'offrant à être de véritables traités
d'extradition pour les Etats qui n'en seraient pas dotés (82). La seconde option ouverte
consiste à poursuivre automatiquement le terroriste, en cas de non-extradition. Elle
passe d'abord par une incrimination pénale venant relayer la condamnation
internationale pour lui donner plein effet (83). Ceci ne pose pas véritablement
problème, les manifestations du terrorisme recoupant d'ordinaire des infractions
connues du droit interne, mis à part le cas de la piraterie aérienne (84). Elle réclame
ensuite la mise en œuvre de l'action pénale, plus délicate, on le verra.
Le châtiment du terroriste est, au total, le but recherché et l'on s'efforce de
le rendre imparable en suscitant au besoin une véritable concurrence des
compétences répressives nationales réclamant le coupable. Il peut d'ailleurs s'ensuivre de
réelles difficultés juridiques à l'usage, où s'entremêlent compétence territoriale,
personnelle ou réelle lors de la commission de certaines infractions (85)... Il reste
qu'il suffit théoriquement de faire pénétrer l'infraction dans la compétence d'un Etat
au moins pour déclencher la répression, même si certaines affaires ont démontré
le peu d'empressement des Etats à exercer leurs droits, en pratique (86). Un Etat
émerge naturellement du lot: celui où l'arrestation a eu lieu.
A lui donc d'assumer la suite des opérations à donner à l'infraction, soit en
satisfaisant les revendications des autres Etats victimes, soit' en poursuivant
lui-même. L'unité des conventions de La Haye, Montréal, New York et Strasbourg
est éclatante de ce point de vue : elles confient à ce seul Etat le soin d'établir une
sélection dans les demandes d'extradition, cas par cas (87). Faute d'avoir formulé
elles-mêmes des règles opérant à l'avance un tri ou posant une hiérarchie entre les
demandes, elles font reposer sur un seul Etat (parfois étranger à l'infraction) tout
l'édifice de la répression. Les disfonctionnements constatés s'expliquent facilement
de ce fait.

(81) Sur le thème: H. SCHULTZ. «Problèmes actuels de l'extradition » ■ R.I.D.P. 1975 p. 499. 'G.
LEVASSEUR, « Les avatars du droit et de la pratique de l'extradition », R.F.DA. 1985 p. 145. "
(82) Articles 8 des conventions de la Haye, Montreal et New- York (1973) ; article 4 de la Convention
de Washington ; article 2 de la Convention de Strasbourg ; article 10 de la Convention de New- York (1979).
(83) Article 2 de la Convention de la Haye ; article 3 de la Convention de Montreal ; article 8 al. d
de la Convention de Washington ; article 2 paragraphe 1 de la Convention de New- York (1973) ; article 2
de la Convention de New-York (1979).
(84) Aujourd'hui incriminée en tant que telle dans la quasi-totalité des législations internes.
(85) Voir C. LOMBOIS, op. precit., 1978 p. 302. La technicité du problème est manifeste en cas de
détournement d'aéronef.
(86) L'affaire Abu Daoud où les réticences de l'appareil judiciaire français permirent de ne pas
satisfaire les deux demandes d'extradition de l'organisateur de l'attentat de Munich (note D.V. dans cet
Annuaire 1978 p. 941) le prouve, et celle l'Achille Lauro le confirme, à travers l'attitude neutre de l'Italie
(cf. J.P. PANCRACIO op. precit. p. 234).
(87) Article 8 des conventions de la Haye, Montreal, New- York (1973) ; articles 5 et 6 de la Convention
de Strasbourg; article 10 de la Convention de New-York (1979). Le texte sur la prise d'otages met le
mécanisme en état de fonctionner, en énumérant dans son article 6 paragraphe 2 les Etats à informer de
la capture du terroriste, susceptibles donc de réclamer son extradition.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 119

On pourrait penser que l'obligation de poursuivre soit alors préférée. Elle


n'implique pas, en effet, de sujétion très lourde : il faut et il suffit que l'Etat
soumette le terroriste arrêté à ses juges. Le principe de l'opportunité des poursuites
autant que la souveraineté des tribunaux laissent ces derniers maîtres de la suite.
Réagissant, l'Etat atteste de sa solidarité avec les Etats-victimes, du caractère
anti-social et criminel de l'infraction et seul un châtiment manifestement insuffisant
témoignerait d'une violation de ses obligations internationales. L'évolution des
différentes conventions est d'ailleurs significatif sur ce point, passant graduellement
de la « sévérité » et de la « gravité » (88) à l'exigence de « peines appropriées
prenant en compte la gravité de l'infraction » (89) jusqu'à la « particulière gravité »
visée par la Convention de Strasbourg (90).
Le soin apporté à cette automatisation de la poursuite (91) amène à penser
qu'elle ne va pas de soi. L'octroi de l'asile au terroriste pose en effet un problème.
Le droit d'asile n'en est plus un (92). Il n'est que l'ancienne trace d'un milieu
profondément divisé et l'homogénéité croissante des systèmes pénaux entraine son
recul constant. Il peut offrir au terroriste la protection des frontières de l'Etat qui
l'octroie mais cette attitude n'est pas, en droit, synonyme d'impunité. Parce qu'il n'y
« a pas de lieux au-dessus des lois mais, dans certains lieux, le souci d'aménager
au mieux la répression » (93), l'asile n'interdit donc pas une poursuite éventuelle
dans l'Etat refuge, quelles que soient les difficultés qui en résultent pour une bonne
administration de la justice. Accueillir le terroriste, le poursuivre et le condamner
est donc parfaitement envisageable contrairement à des idées reçues (94).
Politiquement, cette position est plus délicate à tenir envers l'Etat victime, évidemment.
En ce sens, l'octroi explicite de l'asile par la République française aboutirait
à qualifier l'infraction terroriste « d'action en faveur de la liberté » (95), ce qui est
impraticable dans la majeure partie des cas et s'écarte d'ailleurs de la définition
internationale de l'asile. Même si le juge administratif français prive la consécration
constitutionnelle de l'asile (96) de portée, faute de textes d'application (97), une
certaine réserve est nécessaire, qui explique en grande partie les différents refus

(88) Article 2 du texte de la Haye, article 3 de celui de Montreal. -


(89) Article 2 paragraphe 2 de la Convention de New York.
(90) Article 8.
(91) Ce qui n'équivaut pas forcément à un châtiment effectif, répétons-le.
(92) Voir L. BOLESTA-KOZIEBRODSKI, Le droit d'asile, Leyde, 1962 ; M. BETTATI, L'asile politique en
question, P.U.F. 1985.
(93) C. LOMBOIS, Rapport français in « Immunité, exterritorialité et droit d'asile en droit pénal
international, R.I.D.P. 1978 p. 525. Voir également H. LABAYLE, « Terrorisme et droit d'asile. Colloque de
Montpellier de l'I.F.D.H., 1987 (à paraître).
(94) La France le prouva en acueillant des pirates de l'air américains, à la suite d'un détournement
s'achevant sur son territoire. Elle refusa leur extradition (CA., Paris, 15 novembre 1976, aff. Mac Nair,
Brown, Allen et Tillerson), les condamna à une peine de prison sans leur accorder le statut de réfugié
politique (CE., Assemblée, 18 avril 1980, Mac Nair, Concl. BACQUET in AJ.DA: 1980 p. 609).
(95) « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les
territoires de la liberté », Préambule de la Constitution de 1946.
'

(96) Décision 79-109 D.C. du 9 janvier 1980, note J.B. AUBY, D. 1980 p. 249 ; décision 80-116 D.C. du
17 juillet 1980, Rec. p. 36. Très récemment, le Conseil Constitutionnel a consacré des développements au
droit d'asile dans sa décision du 5 septembre 1986, à propos de la loi relative aux conditions d'entrée et
de séjour des étrangers en France en ce qui concerne ses rapports avec la Convention de Genève de 1951
sur les réfugiés politiques (décision 86-216 D.C. J.O. 5 septembre 1986 p.10 790). Cf. B. GENEVOIS, RFDA
1987.1 p. 120.
(97) CE., 27 septembre 1985, France Terre d'asile, Rec. Lebon p. 263 note F. JULIEN LAFERRIÈERE,
Clunet 1986 P. 347.
120 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

de ratification de la Convention de Strasbourg (98). Mieux vaut alors pratiquer


l'asile sans lui donner son nom, c'est-à-dire sans l'accompagner d'un statut
protecteur. Et si l'on ne peut faire autrement, c'est sur la base d'un autre texte, la
Convention de Genève sur le statut des réfugiés (99), et sur un autre fondement,
le risque d'une persécution, que l'on se décidera à octroyer l'asile officiellement,
comme on l'a fait longtemps aux basques espagnols en France. Or cette menace est
désormais prise en compte en matière de terrorisme, tant par les systèmes
judiciaires internes (100) que par les conventions de Strasbourg (101) et de New
York (102). Il n'y a donc pas de contradiction fondamentale entre la condamnation
du terrorisme et la persistance de l'asile, et c'est ce que le dispositif réprimant le
terrorisme explicite ouvertement en affirmant sa compatibilité de principe avec
l'asile politique (103). Les conventions de New York affirment ainsi qu'elles
« n'affecteront pas l'application des textes sur l'asile » (104). Si le texte européen
garde le silence, c'est qu'il s'attaque à la difficulté majeure, l'infraction politique.

b) Implication de l'obligation : réduire l'infraction politique.

Si l'asile ne bloque pas la poursuite, l'infraction politique interdit à l'inverse


l'extradition du terroriste. Puisque les Etats sont « convaincus que l'extradition est
un moyen particulièrement efficace » (105) de lutte contre le terrorisme, il leur faut
supprimer ce butoir. C'est l'axe privilégié de la politique juridique contre le
terrorisme.
L'obstacle est classique en droit extraditionnel (106), il est relayé par les
législations internes (comme la loi française du 10 mars 1927) et par les accords
bilatéraux ou multilatéraux (107). L'action du droit international ' a donc été
progressive car l'absence de définition du crime politique comme du terrorisme
rendaient tous les accommodements possibles. Il a fallu contourner davantage que
contredire.
Les conventions sur le terrorisme ont donc été prudentes, préférant d'abord
mettre l'accent sur la gravité du crime plutôt que sur sa qualification. La règle
internationale fait l'économie d'un débat de fond, au demeurant, insoluble, puisque
nul n'est capable de démontrer que le terrorisme n'est pas politique. Ecartant
implicitement le jeu de l'infraction politique en mettant en avant la parenté du

(98) Voir J. CHARPENTIER, op. precit. cet Annuaire 1983 p. 889.


(99) Les basques espagnols ont ainsi bénéficié de l'asile en France, non pas en raison de leurs actes
mais en raison de la persécution des autorités espagnoles. De même, les terroristes irlandais réfugiés aux
Etats-Unis ont bénéficié de la compréhension des autorités américaines (cf. par ex. R.G.D.I.P. 1985 p. 429)
pendant longtemps, cf. infra.
(100) Le juge administratif français y voit un « principe général du droit de l'extradition », cf. dossier
précité de la R.F.DA. 1985 n° 2.
(101) Article 5.
(102) Son article 9 ne fut pourtant pas facile à adopter, provoquant l'abstention des Etats du bloc
de l'Est (cf. Doc. A/34/39 precit. et comptes-rendus precit. p. 2 064.
(103) D'autant que la piraterie aérienne fut utilisée initialement pour chercher un asile, qu'il s'agisse
des relations Est-Ouest ou Cuba-Etats-Unis. ,
(104) Article 12 du texte de 1973 et article 15 du texte de 1979. De plus, la convention de Washington
affirmait la même interdiction dans son article 6, renforcé par un considérant de principe dans le préambule.
(105) Préambule de la Convention de Strasbourg.
(106) Voir R. KOERING-JOULIN, « Infraction politique et violence », J.C.P. 1982-D-3 066-13.; J.C.
BONICHOT, « L'extradition passive », cet Annuaire 1983.
(107) Pour un point de la situation : J. BORRICAND, « Actualité et perspectives du droit extraditionnel
français », J.C.P. 1983-1-3 102.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 121

terrorisme avec des crimes de droit commun, les différents textes (hormis celui de
Strasbourg) préfèrent esquiver la question afin de parvenir à un accord, même si
le doute persiste parfois (108). Cette approche est biaisée, on l'a dit : la réaction du
droit international prétend reposer sur la gravité objective du terrorisme tandis que
les législations nationales ne le caractérisent que par sa finalité subjective (au point
de justifier en France une saisine du juge constitutionnel (109). La contradiction
n'est pas innocente : la règle internationale a ainsi accoutumé les esprits au refus
de compréhension du terrorisme, avant que les pratiques administratives et
juridictionnelles ne lui emboitent le pas, au prix de certains revirements, comme
en France à propos du terrorisme basque espagnol (110).
Voilà pourquoi les textes sur la piraterie aérienne ou la protection des fonctions
diplomatiques ont préféré privilégier la « gravité » du terrorisme sous l'angle de la
poursuite (111) tandis que les autres le faisaient sous celui de l'extradition, à
Washington ou New York (112), personne n'entamant le tabou du crime politique
ouvertement. La Convention de Strasbourg va au contraire en faire son thème
directeur. Elle interdit de considérer le terrorisme comme infraction politique, ce
qui réduit d'ailleurs considérablement l'utilité de la notion (113). Elle réclame donc
à ses signataires une extradition automatique, de préférence à une poursuite
automatique. Ce faisant, elle conditionne à l'avance et obligatoirement cette fois-ci
l'appréhension de l'infraction terroriste par les autorités de l'Etat-refuge. Ces
dernières doivent la considérer comme une banale infraction de droit commun, cette
disqualification entraînant la livraison du terroriste comme celle d'un délinquant
ordinaire.

c) Signification de l'obligation : disqualifier le terrorisme.

Le terrorisme est considéré désormais comme un crime ordinaire,'


particulièrement grave, « pour les besoins de l'extradition » (114). Le procédé est juridique mais
son dessein est politique. Il s'agit d'interdire toute glorification romantique du
terrorisme par le biais de l'infraction politique, de le mettre effectivement
hors-la-loi. L'idée se comprend mais il n'est pas certain qu'elle soit réaliste. La
criminalité terroriste est profondément originale et arracher l'étiquette ne modifie
pas le contenu du flacon, tellement cette négation d'un terrorisme politique
s'apparente à de l'autopersuasion. La Convention de Strasbourg en administre la
preuve elle même en interdisant le jeu de l'infraction politique (115), mais en
admettant aussitôt un peu plus loin que les Etats peuvent quand même le faire, « à

(108) Pour une grille de réflexion : D. LABETOULLE, concl. sur CE., Assemblée, 5 février 1980, Gabor
Winter, D. 1980, p. 450. La sélection des cibles du terrorisme contraint à la prudence, de l'amiral Carrero
Blanco en Espagne, à Lord Mounbatten en Grande Bretagne ou à Aldo Moro en Italie ou Alain Peyrefitte
à Provins.
(109) Voir la démarche française précitée note 30.
(110) La gravité du crime dénaturerait les mobiles, les moyens pervertiraient les fins, telle est
l'opinion conjointe du Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation.
(111) Article 2 de la Convention de la Haye et article 3 de la Convention de Montreal, article 2
paragraphe 3 de la Convention de New- York.
(112) Article 8.
(113) Voir R. KOERINGJOULIN, op. precit. J.C.P. 1982.
(114) Préambule de la Convention de Strasbourg.
(115) Articles 1 et 2.
122 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

condition de prendre dûment en compte la gravité de l'acte » (116).' Cette « réserve


conditionnelle » (117) montre bien qu'il est impossible de conditionner
l'appréciation souveraine des Etats.
Ces tentatives de banalisation, aujourd'hui systématiques (118), souffrent d'un
vice rédhibitoire : il n'est pas possible, rationnellement, de dissocier le terrorisme
de la criminalité politique. Tout indique le contraire : le fanatisme des exécutants,
le choix des cibles, le contenu des exigences. Le profit est mince, du reste : quelle
règle interdirait le châtiment d'un délinquant politique ? Il s'agit simplement de
réfléchir au contexte dans lequel l'infraction est consommée et les Etats ne tiennent
vraisemblablement pas à voir s'accréditer ce type d'examen. Cependant, nier
l'évidence à ce point n'est pas très sain, même pour les seuls besoins de l'extradition
et de façon instrumentale : par le jeu de l'individualisation de la répression, le juge
du fond de l'affaire risque de démentir les accusations développées pour permettre
la livraison du terroriste (119). Cette assimilation n'emporte donc pas la conviction.
Quitte à généraliser l'idée que les moyens utilisés par le terroriste interdisent
tout laxisme et à adapter le châtiment à ce constat, il eut été préférable d'admettre
que le terrorisme est devenu la forme contemporaine de la délinquance politique.
Il fallait alors y faire face, sans que cela implique une mansuétude particulière.
D'abord par principe, parce que la force de la démocratie consiste à accepter
sa relativité et une contestation sans vouloir à tout prix démontrer son excellence
absolue (120). Se démarquant en cela du totalitarisme, elle ne doit donc pas lui
emprunter des techniques répressives globalisantes. Ensuite, parce que, de façon
utilitaire cette fois-ci, l'admission d'un terrorisme politique oblige à la réflexion et
à l'analyse. Cette dernière mettrait peut-être à jour une violence terroriste
proprement politique d'une part et un terrorisme anti-social d'autre part. La première
appellera toujours des appréciations opposées par les Etats tandis que le second
est dangereux au même degré pour les sociétés internes qui ont un intérêt identique
à sa mise hors-la-loi (121). Pour le reste, le fait que les Etats-refuges soient épargnés
en général par le terrorisme prouve bien que certaines hypothèses de terrorisme
sont inégalement inquiétantes, y compris en Europe (122). Elles ne parviendront
donc jamais à entraîner une réaction collective aussi forte que l'attaque dirigée
contre l'ordre social lui-même, il faut se faire à l'idée.
Autant s'y adapter en ne banalisant pas la réaction du droit international alors
que chacun se dote au même moment de régimes législatifs d'exception concernant
le terrorisme, ne procurant d'ailleurs jamais de statut de faveur à l'individu. Mais
ce n'est pas le moindre paradoxe d'un droit prétendant condamner en offrant des
excuses.

(116) Article 13.


(117) C. VALLEE, op. precit. cet Annuaire 1979 p. 765.
(118) Elles reçoivent un écho dans l'ensemble des déclarations et résolutions sur le thème.
(119) L'accusation de « gravité » qui a justifié l'extradition de France de terroristes ouest-allemands
italiens et espagnols prend un relief particulier devant la libération quasi-automatique de certains d'entre
eux par le juge national.
(120) Pour la démonstration : R. KOERING-JOULIN. op. precit.
(121) C'est celui de la Fraction Armée Rouge, des Brigades Rouges ou d'Action directe, faute de faire
ressusciter les « délits sociaux ».
(122) Le terrorisme de l'I.R.A. par exemple ou même celui de l'E.TA. ne frappent ni les Etats-Unis
ni la France, même à Vincennes...
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 123

2) La réalité : l'admission de clauses justificatives du terrorisme.

Les conventions visant le terrorisme contiennent des dispositions interdisant


la répression de celui-ci. L'idée procède d'un calcul réaliste rendant le débat sur
l'infraction politique secondaire. A quoi bon l'ouvrir en effet si l'on peut écarter
carrément l'application des différentes conventions, dans des hypothèses
suffisamment vagues pour être invoquées systématiquement ? Le stratagème permet
l'économie d'une recherche sur les causes, les mobiles, l'objet, la finalité de l'infraction
terroriste puisque le texte n'est pas appelé à jouer, de son propre dire. Chacun peut
alors adhérer sans crainte d'autant que les prétextes invoqués sont assez lâches
pour fournir tout justificatif au terrorisme : droit des peuples à disposer d'eux-même
lutte pour l'autodétermination, contre la domination étrangère, le colonialisme,
l'apartheid, l'occupation étrangère, la discrimination raciale ne recoupent-ils pas la
majeure partie des infractions ? Ils ne pouvaient néanmoins être insérés
directement dans le texte des conventions sous peine de ridicule et de conflits.
L'incertitude a donc été de mise dans un premier temps, celui des textes sur
la piraterie aérienne; où l'Etat procède à l'arrestation du délinquant « s'il estime
que les circonstances le justifient » (123)... L'ampleur de la liberté ainsi consentie
se mesure lorsque l'on réalise que les principales infractions furent commises à
l'époque par la résistance palestinienne invoquant ces justifications à son
.

profit (124). Si l'on y ajoute que ce fut une des conditions mises à la conclusion des
textes, les travaux préparatoires de FO.A.C.I. en attestent (125), on comprend
pourquoi la majeure partie des Etats-refuges a pu ratifier les textes de la Haye et
Montréal.
La technique s'est affinée ensuite dans le cadre des travaux de l'O.N.U.* Elle
ne se contente plus d'un silence complice mais porte directement sur la formulation
de la règle de droit, de deux manières. Il s'agit d'abord, selon la formule très
heureuse de G. de Lacharrière d'obtenir un « consentement par ambiguïté
délibérée » (126). Elle fut mise à l'essai en 1973 à propos de la protection des fonctions
diplomatiques, alors que les uns réclamaient une latitude d'appréciation du
terrorisme que les autres refusaient. Il a suffi pour adopter le texte de la convention
(sans vote) de le faire précéder d'un préambule inséparable où il est rappelé qu'en
aucun cas le texte suivant ne porte atteinte à « l'exercice du droit à
l'autodétermination » et autres (127)... Ce tour de passe-passe ayant été diversement apprécié, une
seconde méthode a donc été utilisée en 1979, à propos de l'incrimination des prises
d'otages. Elle atteste une meilleure maîtrise du double langage. Ici, le texte est
rendu inapplicable par référence à un autre, en l'occurrence de droit humanitaire.
L'article 12 de la Convention sur la prise d'otages déclare ainsi son inapplicabilité
aux situations régies par le Protocole I additionnel aux conventions de Genève (128).
(123) Article 6 des conventions de la Haye et Montreal.
(124) On notera également la gêne des pays occidentaux pour traiter du détournement, technique de
fuite des pays de l'Est.
(125) Voir R.H.MANKIEWICZ, « La convention de Montreal pour la répression d'actes illicites dirigés
contre la sécurité de l'aviation civile » cet Annuaire 1971 p. 855.
(126) « Tendances contradictoires en matière de consentement des Etats » in S.F.D.I., L'élaboration
du droit international public, Colloque de Toulouse, Pedone 1975 p. 188.
(127) II faut y ajouter la « lutte contre le colonialisme, la domination étrangère, l'occupation
étrangère, la discrimination raciale et l'apartheid ». Peu de manifestations terroristes internationales
échappent de fait à un champ aussi large, fût-ce au titre de la « solidarité internationale » des mouvements
terroristes.
(128) Ce fut la « clef de la solution des autres problèmes en suspens » lors de l'élaboration du texte,
le groupe de travail ayant « centré » ses travaux sur la question, cf. Doc. A/34/39 precit. p. 5.
124 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

Celui-ci concerne les conflits armés présentant un caractère international,


c'est-à-dire les guerres de libération nationale et autres hypothèses précédemment
citées (129)...
Il s'agit bien là d'une légitimation du terrorisme qui va à l'encontre du but
recherché : le châtiment. Ce dernier ne menace plus que des cas de violence
marginale ou individuelle, et encore, si personne ne relie leurs revendications à une
cause internationale...
L'importance de ces contradictions expliquerait à elle seule l'inefficacité
patente d'un droit international. Il faut y ajouter des silences troublants. -

B — L'ambiguïté des silences gardés sur l'attitude des états.-

Le droit international public s'adresse essentiellement aux Etats. Or, rien ici
ne fournit d'indications sur l'attitude de ceux-ci face au terrorisme, soit qu'il s'agisse
de résoudre les problèmes concrets qu'il pose, soit qu'il s'agisse de dénoncer son
emploi par des Etats. Tantôt parce qu'il ne veut pas, tantôt parce qu'il ne peut pas
traiter la difficulté, le droit international garde donc le silence sur l'incrimination
des Etats convaincus de terrorisme (1) et ne précise pas l'étendue des obligations
d'un Etat confronté au terrorisme (2).

1) Le refus d'incriminer le terrorisme manipulé par les Etats.


« A en juger par leur conduite au niveau de la création du droit, les Etats sont
les auteurs ou les complices de l'ambiguïté du droit international » (130); le constat
se vérifie entièrement ici. A l'heure où chacun comprend bien que le terroriste
individuel dépend entièrement d'un soutien étatique pour sa survie, le silence gardé
par les conventions sur le comportement des Etats complices ou instigateurs
surprend. Celles-ci ne sont élaborées que pour répondre à une criminalité
individuelle, sommairement identifiée. Elles s'avèrent incapables de répondre à une
violence qui a largement changé de caractères. Pire, lorsque la condamnation surgit
sous la pression des événements, elle n'emprunte jamais la voie juridique.
Il faut s'en convaincre : le terrorisme individuel n'est guère que la conséquence
d'un manquement, celui des Etats à leurs obligations internationales. Par omission
longtemps et par action de plus en plus fréquemment, les Etats sont directement
responsables de la prolifération du terrorisme. Contrôlé dans sa plus grande part
par des Etats souverains, le terrorisme international ne correspond donc en rien
au phénomène imparfaitement cerné par les règles internationales.
Le changement majeur de la dernière décennie réside vraisemblablement là,
dans cette quasi-appropriation du terrorisme par les Etats, récupérant à leur profit
une technique de chantage sur la société internationale. Utilisée pour parvenir à
des fins de politique extérieure, la manipulation des groupements terroristes va
au-delà de ce qui était imaginable lors de l'élaboration des différentes conventions :
il n'était question à cette époque que d'un refuge ou d'une complicité passive ou

(129) L'article 12 ne prend plus la peine de mentionner « l'apartheid », chacun s'étant accordé à le
classer sous la rubrique « régime raciste » afin de conserver le libellé de l'article 1 paragraphe 4 du
Protocole I additionnel à la Convention de Genève visé.
(130) G. de LacHARRIERE, La politique juridique extérieure, Economica, 1983 p. 103.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 125

objective. Désormais, logistique, projets, entraînements, refuges, impunités sont


ouvertement procurés aux exécutants, quand ces derniers ne sont pas directement
des agents de l'Etat (131). Cette violation caractérisée des règles générales relatives
à la coexistence pacifique et des dispositions spécifiques au terrorisme crée donc
un décalage manifeste entre le droit et la réalité : les Etats généralement impliqués
dans les affaires de terrorisme ne sont-ils pas tous parties aux différentes
conventions (132) ? La règle de droit demeure dans ces conditions inemployée parce
qu'inutilisable, déconnectée de la réalité qu'elle prétend régir : comment remplir, par
exemple, de simples obligations de renseignements entre Etats sans arrière-pensées,
avec de tels partenaires ?
Du reste, un simple examen de la réalité internationale prouve bien que l'on
est loin de la violence des années soixante-dix que les conventions en vigueur
visaient. Tout témoigne d'une complicité active dans le déroulement et le
dénouement de l'infraction, dans les multiples détournements d'avion à Téhéran (133), les •
infractions rendues possibles par un usage illicite de la valise diplomatique, la
banalisation des prises d'otages au Liban, les libérations d'otages grâce aux bons
offices d'Etats prétendument tiers, l'implication directe de services secrets officiels
dans des attentats commis en Europe (134), les trêves conclues à propos d'attentats
commis sur le sol français par l'intermédiaire de négociations d'Etats à Etats...
L'échec des tentatives pour incriminer les Etats n'était donc pas innocent (135) ,
prenant une dimension politique lors de certaines coïncidences : par exemple quand
la Sixième Commission de l'ONU examina la question du terrorisme international
alors même que le gouvernement sud-coréen venait d'être décimé dans un attentat
à Rangoon (136)... Pour le reste, ceux-là même qui avaient refusé le débat sur un
terrorisme d'Etat (137) n'hésitent plus à mettre en cause des Etats, à l'automne 1986
quand une vague d'attentats frappe la France (138), quand la Grande-Bretagne est
persuadée par ses juges de la culpabilité syrienne dans une tentative déjouée, quand
les Etats-Unis et leurs alliés à Tokyo mettent expressément en cause la Libye dans
leur déclaration commune...
Cette litanie fait évidemment regretter que le droit international ait choisi
d'occulter la culpabilité des Etats, regret avivé par les travaux contemporains sur
le « crime international » de l'Etat (139), du projet de Code des crimes contre la paix
et la sécurité de l'humanité (140) à celui de la Commission du droit
international (141).
(131) Comme dans l'affaire de l'ambassade de Libye à Londres ou celle de Syrie dans la même capitale.
(132) C'est le cas pour l'Irak, l'Iran, la Lybie, la Syrie.
(133) En un cas au moins, les armes furent livrées aux terroristes à l'aéroport de Teheran, durant
le détournement ; cf. C. ROUSSEAU, Chronique des faits internationaux R.G.D.I.P. 1986 p. 153.
(134) Par exemple contre des soldats américains à Berlin Ouest.
(135) Même si sa dimension juridique est indéniable, appuyée sur le refus de certains Etats d'ouvrir
un débat théorique sur le terrorisme d'Etat (voir par exemple les positions du Japon, d'Israël, de la France
en 1979 sur ce thème).
(136) Cet Annuaire 1983 p. 475.
(137) L'idée demeure que le « terrorisme d'Etat appartient au domaine de la responsabilité d'Etat »
(cf. position du représentant de l'Etat d'Israël precit. p. 2 061) et la grande prudence des gouvernants
français sur ce thème malgré la pression des faits et la concordance des indices le montre bien, au dernier
trimestre 1986.
(138) Leur brusque interruption prouve bien la préférence manifestée par l'Etat français pour une
approche non juridique de ces problèmes.
(139) Voir P.M. DUPUY, « Action publique et crime international de l'Etat : à propos de l'article 19 du
projet de la C.D.I, sur la responsabilité des Etats », cet Annuaire 1979 p. 539, et du même auteur,
« Observations sur le crime international de l'Etat », R.G.D.I.P. 1980, p. 449.
(140) Cf. J. DEHAUSSY, Travaux de la Commission du droit international, cet Annuaire 1985 p. 610.
(141) Pour la problématique, cf. P.M. DUPUY op. precit. p. 449.
126 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

La Cour internationale de Justice aurait pu aider à combler ce silence. L'affaire


des otages de Téhéran lui offrit cette occasion, qu'elle écarta. A quoi bon pourtant
souligner que les règles protégeant les diplomates « ne sont pas simplement des
obligations contractuelles établies par les Conventions de Vienne... mais aussi des
obligations établies par le droit international général » (142), à quoi bon opérer
cette « dé-conventionnalisation » à des « fins de valorisation » (143) si ce n'est pas -
pour en tirer la dimension exacte de la condamnation ? Quel sera le taux nécessaire
à une réaction s'il n'y a pas là violation d'un intérêt fondamental à stigmatiser ?
Sans réclamer absolument l'usage d'une notion dont les éléments constitutifs étaient
sans doute réunis (144), le crime international de l'Etat (145), force est de constater
que « l'occasion était idéale pour consacrer une norme de haut rang : la Cour ne
l'a pas saisie » (146). Il restera donc la gêne de ne pas voir l'argumentation de l'Etat
iranien dénoncée comme elle le méritait, en ce qu'elle prétendait à une culpabilité
des otages (147). Il en résulte aussi un constat : la société des Etats tolère -
aujourd'hui des pratiques dignes du Moyen-Age, où des Etats n'hésitent pas à .

,
prendre en otages des ressortissants étrangers, à rançonner ouvertement leurs pairs •
comme dans le bourbier du Proche-Orient. Ce silence gêné quant à l'implication des
Etats est volontaire. Ceci n'est plus le cas à propos de l'attitude des Etats
directement confrontés à une infraction terroriste: la règle est impuissante à
formuler des indications.

2) L'imprécision des obligations étatiques


face au terrorisme.

Les seules obligations concrètes découlant du droit international se situent en


aval de l'infraction : l'Etat doit extrader ou poursuivre. En revanche, rien ne définit
précisément l'étendue des obligations en amont de l'infraction et moins encore
durant son déroulement. Certes, l'obligation de prévention générale du terrorisme
est connue de tous mais elle est largement illusoire, appuyée tantôt sur les
textes (148), tantôt sur le rappel que « chaque Etat a le devoir de s'abstenir
d'organiser ou d'encourager des actes... de terrorisme sur le territoire d'un autre
Etat, d'y aider ou d'y participer, ou de tolérer sur son territoire des activités
organisées en vue de perpétrer de tels actes » (149): II faut attendre en réalité la
commission d'une infraction pour en jauger l'efficacité, rien ne la définissant hormis
les vœux pieux habituels. D'ailleurs, dans le silence des textes, il est frappant de
noter la fuite des Etats devant l'engagement juridique en ce domaine. Mise à part

(142) C.IJ. 24 mai 1980, Affaire relative au personnel diplomatique et consulaire des Etats-Unis à
Téhéran, Rec. p. 31 paragraphe 62.
(143) P. WEIL, « Vers une normativité relative en droit international », R.G.D.I.P. 1982 p. 42.
(144) En ce sens, P.M.DUPUY op. precit. R.G.D.I.P. 1980 p. 479.
(145) La Cour constate elle-même : « L'affaire soumise à la Cour est unique et d'une gravité toute
particulière parce qu'en l'occurrence ce ne sont pas des individus ou des groupes d'individus qui ont agi...
mais c'est le gouvernement accréditaire lui-même qui l'a fait », Rec. p. 42 paragraphe 92.
(146) P. WEIL, op. precit. R.G.D.I.P. 1982 p. 47.
(147) Notamment en voulant l'établir par un procès que la C.IJ. condamna néanmoins par avance
{Rec. 1980 p. 37 paragraphe 79). Sur l'ensemble, voir V. COUSSIRAT-COUSTERE, « L'arrêt de la Cour sur le
personnel diplomatique et consulaire américain à Téhéran », cet Annuaire 1980, p. 201; P. BRETTON,
« L'affaire des otages américains devant la C.I.J. », Clunet 1980, p. 787. Voir également infra.
(148) Par exemple : article 4 de la Convention de New- York de 1973 et de 1979, à partir duquel les
Etats s'engagent à « interdire sur leur territoire les activités illégales » de ceux, individus ou organisations,
qui encouragent, organisent ou commettent des prises d'otages.
(149) A.G., résolution 3314 (XXIX).
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 127

l'œuvre d'institutions spécialisées (150), l'essentiel de la coopération du monde


occidental et surtout européen se déroule en marge d'accords internationaux. Elle
réfute ainsi toute place à une définition juridique de ses principes, de son action,
de ses modalités et l'année 1986 marquera sous cet angle l'officialisation d'une
coopération policière européenne jusqu'ici discrète (151).
Il en va de même en ce qui concerne la prévention de l'irréparable, c'est-à-dire
de l'accomplissement de l'infraction. Le terrorisme crée des situations d'une
complexité redoutable, tant pour l'Etat qui est le siège de l'infraction que pour celui
qui est la cible du chantage. Les textes en vigueur se gardent cependant d'organiser
une réaction-type, laissant chacun maître de sa riposte. Ce constat de carence est
réaliste : la criminalité terroriste réclame une grande latitude d'action, une
souplesse maximale impossible à déterminer juridiquement. Cette conjonction du
hasard ( et de la souveraineté des Etats-parties se décèle dans les termes de la
Convention sur la prise d'otages, pourtant la plus récemment élaborée. L'Etat siège
de l'infraction a une double obligation, envers l'otage certes, mais aussi envers les
autres Etats. Aussi, l'article 3 de la Convention lui confie exclusivement le soin de
« prendre toutes mesures qu'il juge appropriées pour améliorer le sort de l'otage,
notamment pour assurer sa libération et, au besoin, faciliter son départ après sa
libération » (152). Rien néanmoins sur les rapports qu'il doit ou devrait entretenir
avec l'Etat dont les ressortissants sont victimes de la prise d'otages, rien sur le
dénouement de celle-ci et sur les moyens d'y parvenir. Curieusement, le silence
volontaire des textes s'interrompt à ce moment là : s'étant désintéressée de l'affaire,
la règle exige une fois que tout est achevé que l'on informe l'ensemble de la
communauté internationale du sort réservé au délinquant (153)... En réalité, liberté
entière est laissée jusqu'à ce stade pour le choix de « mesures appropriées » ou
« raisonnables » (154). Ce n'est pas seulement affaire de vocabulaire, mis à part le
fait que dans l'idéal « une mesure appropriée à son objet est celle qui permet de
réaliser ce dernier » (155) et qu'en matière de vies humaines, le . raisonnable
commanderait de n'agir que de façon appropriée. Toute l'évaluation de la
responsabilité de l'Etat dans sa prévention de l'infraction et son traitement s'étalonne à
partir de ces obligations souscrites conventionnellement.
Or, en ce qui concerne la prévention du dommage, c'est-à-dire de l'exécution
d'otages, nul ne peut exactement dicter sa conduite à l'Etat responsable. Il se voit
tenu par une série d'obligations de types différents, de résultat comme de com-

(150) Celle de l'O.A.C.I. ou même de l'O.M.I. (visée par ailleurs dans la Déclaration de Tokyo), cf.
infra.
(151) En particulier par l'intermédiaire des conférences annuelles des ministres de l'intérieur,
autrement dénommés « groupe Trevi », qui se voient consacrées par la résolution 863 precit. Sans doute
est-ce l'exigence de la lutte contre le terrorisme, du reste parfaitement comprise par l'opinion publique, et
sûrement est-ce « l'action résolue, tenace, discrète » que la Déclaration de Tokyo précitée mentionne.
(152) Le même type de dispositions figure dans les textes sur la piraterie aérienne, concernant par
force le sort réservé à l'appareil (article 9 de la Convention de la Haye et article 10 de la Convention de
Montreal). Pour le reste, les Etats demeurent hostiles par principe à une définition préalable de leur
comportement, comme le représentant de la France l'exprimait lors de l'élaboration de la Convention sur
la protection des agents diplomatiques : « II ne faut pas, par un souci trop poussé de logique juridique,
entraver la liberté d'action des Etats en vue de la sauvegarde des personnes concernées », A.C.D.1. 1972-11
p. 367 (d'où un refus français de ratification).
(153) Articles 6 de la Convention de 1973 et de celle de 1979, de la Convention de la Haye, de celle
de Montreal. Il s'agit là en réalité de susciter des demandes d'extradition ou d'assurer la poursuite lorsque
le terroriste s'est enfui (article 5 de la Convention de 1973, qui n'est pas repris à propos de la prise d'otages).
(154) Article 9 de la Convention de la Haye; article 10 de celle de Montreal; article 3 de la Convention
contre la prise d'otages.
(155) P. JUILLIARD, op. précit. cet Annuaire 1971 p. 212.
128 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

portement, en matière de terrorisme comme en matière de protection des


étrangers (156). Et la complexité de l'infraction offrira souvent des échappatoires, la
satisfaction d'une obligation précise (sauvegarder la vie de l'otage) réclamant
parfois des moyens (laisser fuir le terroriste) en parfaite contradiction avec une
obligation générale (le châtiment du terroriste). Car on peut vérifier ici que « toutes
les fois qu'elle est alternative, la règle est impuissante à assurer la priorité d'un
mode d'exécution de l'obligation... souvent même, l'obligation de résultat facilite la
fuite de l'Etat vers l'obligation qui se trouve au bout de la chaine chronologique
des rattrapages et qui, étant la dernière, lui laisse retarder autant que possible le
choix entre le respect et la violation de l'obligation internationale » (157). Même si
ce constat est applicable aux travaux de la C.D.I., il est parfaitement identifiable
en matière de terrorisme où, dans le silence des textes, l'Etat conserve entière
liberté de décision, pouvant même choisir de sacrifier l'otage quitte à manifester
sa contrition en adoptant le comportement adéquat envers l'Etat victime (158).
Ce conditionnement impossible de la réaction des Etats amène à certaines
réflexions. En elle-même, d'abord, la réalisation de l'infraction révèle un
manquement vraisemblable aux obligations générales ou spécifiques de protection des
échanges. Ayant la charge de la réponse à donner au terroriste, l'Etat siège de
l'infraction ne doit jamais perdre de vue qu'il doit non pas « s'efforcer de » mais
« réussir à » sauvegarder la vie des otages. Nul ne lui indique les . moyens d'y
parvenir : faire ou non pression sur un Etat tiers qui est la cible du chantage (159)
faire primer ses obligations internationales sur d'éventuels blocages internes,
utiliser ou non la force, etc. L'absence volontaire d'une définition (160) du contenu
de l'obligation empêche donc de mesurer l'étendue de la responsabilité de l'Etat, seul
le résultat comptant. Tout pousse alors dans les faits (puisque le droit est muet)
l'Etat en cause à multiplier les contacts, à réclamer conseil et à offrir toute
possibilité de coopération afin de prouver sa bonne volonté et s'exonérer. : Cela
conduit à une véritable gestion conjointe de la crise par les Etats concernés, sous
la pression des événements, comme d'ailleurs on le constatera en matière
d'intervention armée plus loin. Concertations informelles et engagements réciproques relayent
alors un droit impuissant à s'adapter à cette nouvelle donne des pratiques
internationales et le décalage avec les prescriptions juridiques permet une certaine
dilution de la culpabilité de FEtat-hôte.
Il reste que la prolifération du terrorisme international fait de la sécurité des
étrangers un enjeu de négociation, et qu'une clarification est indispensable devant
certains excès. La Cour internationale de Justice aurait pu fixer les idées en ce
domaine, dans l'affaire des otages américains en Iran. Les requérants américains
s'étaient placés clairement sur le terrain de la lutte contre les atteintes aux
fonctions diplomatiques, non sans souci de dissuasion future comme le souligne

(156) Pour leur exposé : J. COMBACAU, « Obligations de résultat et obligations de comportement,


quelques questions et pas de réponse », Mélanges Renter, Pedone, 1981 p. 181.
(157) Id. p. 192. L'obligation de résultat au sens de la C.D.I, est précisément celle que l'on qualifie
ordinairement de comportement, qui est très exactement en cause en matière de terrorisme.
(158) P. JUILLIARD en fit la démonstration à propos d'assassinats de diplomates en Amérique Latine,
voir cet Annuaire précit. 1971 p. 217.
(159) Id. p. 218. Certains Etats défendaient un refus de principe du chantage, comme Israël. Ils ont
pourtant cédé aux pressions de leurs alliés, prouvant l'impossibilité qu'il y a à se fixer une ligne de conduite
(cf. E. SAUVIGNON, op. precit. cet Annuaire 1985 p. 245).
(160) L'allusion à la libération des otages, par exemple, qui figure dans l'article 4 de la Convention
sur la prise d'otages est la seule de tout le dispositif conventionnel, puisqu'aucune des quatre autres
Conventions ne prend la peine de mentionner directement le problème.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 129

exactement Vincent Coussirat-Coustère (161). Outre qu'elle écarte le jeu de la


Convention de New York de 1973 (162), la Cour se borne à une approche très
classique d'une situation extraordinaire, à une vision purement réparatoire des
obligations de l'Etat iranien (163), l se garde de rappeler l'obligatoire poursuite
pénale des coupables, ne stigmatise que l'atteinte portée à la dignité de l'Etat
victime (164)... Ce traitement strictement inter-étatique du litige ne correspond pas
à la réalité de la culpabilité du gouvernement iranien et ne fait rien pour la
promotion d'un ordre public international. L'obligation de prévenir, incriminer,
réprimer le terrorisme international n'y gagne guère en crédibilité et peut-on
prétendre la voir respectée lorsque la cible est symboliquement moins vitale pour
le commerce international que la diplomatie ?
Au-delà de tout débat sur la responsabilité pénale de l'Etat (165), ces silences
sont donc révélateurs du refus d'aborder le terrorisme dans toutes ses dimensions,
partageant les Etats entre leur souhait d'une répression et leur crainte d'être
impliqués davantage qu'ils ne le désirent. i
Toute construction juridique est donc vaine, parce que partielle et incomplète.
L'essentiel des réponses s'ordonnent alors . en dehors du droit démontrant la
précarité de celui-ci.

III - LA PRÉCARITÉ D'UNE CONSTRUCTION JURIDIQUE EN MATIÈRE DE


TERRORISME.

Incapable de maîtriser la prolifération du terrorisme international, le droit


international subit le contre-coup de son échec. Agissant comme un révélateur, le
terrorisme démontre aujourd'hui qu'il a provoqué une véritable accoutumance de
la société internationale à la violation de son droit (A). Dès lors, il devient
inéluctable que les Etats recherchent des solutions en marge du droit. La
légitimation croissante des réactions étatiques au terrorisme, fussent-elles éloignées de
la légalité, prouve bien cette victoire du politique sur le juridique (B).

A — L'accoutumance de la société internationale à la violation du droit. •

L'effet pervers du terrorisme tient dans l'accoutumance qu'il réalise,


accoutumance à la violation quotidienne de certains principes du droit international. Cette
banalisation (1) n'est évidemment rendue possible que par la mollesse de l'adhésion
aux dispositions condamnant le terrorisme (2).

(161) V. COUSSIRAT-COUSTERE, op. précit. cet Annuaire 1980 p. 212.


(162) Voir infra.
(163) Pour un constat de cette réticence, cf. P. WEIL, op. cit. R.G.D.I.P. 1982, p. 47.
(164) Sur le problème de l'étendue de la « restauration » de la situation matérielle de la victime, cf.
P.M. DUPUY, « Le fait générateur de la responsabilité internationale des Etats », R.CA.D.1. 1984-V p. 94 et s.
(165) Voir C. LOMBOIS, op. précit. 1979 p. 97.'
130 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

1) La banalisation de l'emploi du terrorisme

.
Faisant partie du paysage quotidien, le terrorisme est aujourd'hui perçu comme
un mal inévitable, perdant en effet de surprise, ce qu'il gagne en acceptation
implicite. Car c'est ce qu'il faut souligner, le discours terroriste paraît avoir
largement vaincu celui de ses adversaires. Il est symptomatique de voir ainsi chacun
se résigner à prendre acte de la violation de principes fondamentaux du droit
international, sans plus réagir. Par exemple, en matière de communications
internationales ou de sécurité des fonctions diplomatiques, la menace terroriste est
avalisée, intégrée comme inséparable de la fonction internationale assumée.
Au-delà d'attaques dirigées contre des objectifs particulièrement protégés par
le droit international et malgré leur retentissement, le terrorisme fait naître une
autre sorte de danger, plus pernicieux. Celui-ci tient dans une appréhension
nouvelle et dénaturée du statut de la victime. A l'instigation des terroristes, toute
une théorie justificative s'est en effet développée qui parie sur une prétendue
culpabilité objective des victimes, ou plus exactement sur leur absence d'innocence.
L'identification de la victime à l'Etat dont elle porte la nationalité est
insensiblement acceptée par tous, de l'Airbus d'Air-France au Boeing d'El Al, de l'athlète
israélien au diplomate turc ou au touriste américain, sans que nul n'en conteste le
principe et la logique. Plus grave, les débats s'installant au cœur du droit
international indiquent bien l'assentiment de certains à voir les cibles assumer les
conséquences d'une telle assimilation. Comment ' comprendre autrement le ton
malsain de certaines discussions sur le qualificatif « innocent » à accoler ou non
au terme « otage » dans une résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies
ou au sein des travaux de la Sixième Commission (166) ? Et s'il y a des « vies
humaines innocentes » (167), cela sous-entend-il que toutes ne le sont pas ?
La perméabilité du droit international à de tels arguments démontre bien la
volonté didactique du terrorisme, «pensant en- termes de responsabilité
collective » (168). Il a fait école et favorisé une sorte d'acceptation fataliste de sa présence,
d'une criminalité finalement compréhensible. La banalisation des détournements
d'avions et des assassinats de diplomates le prouve, lot commun d'un droit
inefficace.
De ce point de vue, les termes en lesquels se posa la prise d'otages de
l'ambassade américaine à Téhéran sont une fois de plus révélateurs. Ils consistèrent
peu ou prou et de façon très politique, à cautionner les allégations de l'Etat coupable
(notamment par une visite du Secrétaire Général des Nations-Unies (169)) en
acceptant de prendre en compte le discours des ravisseurs, c'est-à-dire en
accréditant le soupçon d'une culpabilité éventuelle de l'Etat victime. Intervertir les
problèmes de la sorte devient alors dangereux pour le droit lui-même en ce que cela

(166) Leur intitulé est révélateur : « Mesures visant à prévenir le terrorisme international qui met
en danger ou anéantit d'innocentes vies humaines ou compromet les libertés fondamentales et étude des
causes sous-jacentes des formes de terrorisme et d'actes de violence qui ont leur origine dans la misère,
les déceptions, les griefs et le désespoir et qui poussent certaines personnes à sacrifier des vies humaines,
y compris la leur, pour tenter d'apporter des changements radicaux », A/Res/3034 (XXVII) du 18 décembre
1972.
(167) M. BETTATI remarque très justement que dans l'intitulé précédent, vingt-et-un mots sur soixante
huit concernent l'intérêt des victimes et quarante-sept l'existence de causes atténuantes pour les auteurs,
op. précit. 1975 p. 32.
(168) E. DAVID, « Le terrorisme en droit international », Colloque de l'U.L.B. précit. 1973 p. 105.
(169) Voir O.N.U., Chronique mensuelle mars 1980 p. 19 et avril 1980 p. 17.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 131

dénature ou désacralise des principes essentiels : l'idée fait son chemin que l'agent
diplomatique, même victime, n'est finalement que le représentant d'un pouvoir dont
il est naturel qu'il assume les choix. Il ne faut donc pas s'étonner de la multiplication
des infractions terroristes d'abord, mais aussi de la dégradation du droit
diplomatique tout entier, ensuite. Comprenant droits et obligations, ce dernier se dénature
visiblement face au terrorisme, par non-respect des uns et violation délibérée des
autres. Ainsi certains Etats ont-ils parfaitement compris l'avantage qu'il y a parfois
dans l'assassinat d'un ambassadeur influent (170) tout comme ils n'hésitent plus à
utiliser le statut et les privilèges accordés à leur propres agents diplomatique pour
perpétrer nombre d'attentats (171). Au prix d'ailleurs d'un paradoxe : initialement
conçu pour protéger le statut des diplomates, le droit international réprimant le
terrorisme en est au stade où il s'intéresse à la réduction des abus de ce droit
diplomatique de façon unilatérale comme au* Royaume-Uni après l'affaire de
l'ambassade de Libye (172) ou de façon collective comme au Conseil de
l'Europe (173) ou à Tokyo en mai 1986 (174).
On le constate donc, ici encore le terrorisme tire avantage d'un droit permissif
et de l'égoïsme des Etats plus que de ses propres efforts.

2) La fragilité des condamnations


juridiques du terrorisme.

L'usage que font les Etats du droit réprimant le terrorisme est à lui seul
révélateur. Cause ou conséquence de son impuissance, l'édifice conventionnel que
l'on vient de décrire est totalement inemployé. Sans doute, ici, « un ■; mode de
collaboration unique (conventionnel par exemple) par la rigidité attachée à sa
formulation et la contrainte voulue pour son efficacité aurait été trop pesant pour
ceux qu'il unissait » (175). La solennité du procédé déclaratoire utilisé à Bonn (176)
et Tokyo (177) ne fait pas obstacle alors à un engagement plus souple mais illustre
néanmoins la réticence de tous à se sentir liés. Tout se passe comme si les Etats
étaient satisfaits d'exprimer leur réprobation en édictant des règles communes, sans
vouloir réellement que celles-ci produisent des effets obligatoires. Leur intérêt s'en
réduit donc, l'ensemble devenant platonique malgré un nombre de ratification
extrêmement important.
Il y eut une occasion d'inverser les comportements et d'offrir enfin une certaine
crédibilité aux règles internationales concernant le terrorisme. Elle n'a pas été
saisie, sans doute pour des raisons qui n'étaient pas juridiques.
L'affaire des otages américains en Iran posa en effet pour la première fois en
pleine lumière la question de l'application d'une convention spécifique à la

(170) Celui de l'ambassadeur de France à Beyrouth par exemple.


(171) Comme dans le cas de l'ambassade de Libye à Londres ou celui de l'ambassade d'Irak à Paris.
(172) A travers des propositions visant à réduire les privilèges diplomatiques : R. HlGGINS, « The abuse
of diplomatie privileges and immunities : recent United Kingdom case », AJ.I.L. 1985 p. 641 et « United
Kingdom Foreign Affairs Comittee Report on the abuse of diplomatie immunities and privileges government
response and report » AJ.I.L. 1986 p. 135.
(173) Résolution 863 precit., point 12-C.
(174) Déclaration de Tokyo précitée, R.G.D.I.P. 1986 p. 811.
(175) R. KOERING-JOULIN, op. precit., R.I.D.P. 1984 p. 148.
(176) Le texte ne sera jamais utilisé, au point qu'à Tokyo on conviendra de le « rendre plus efficace ».
(177) L'acuité des tensions américaines et libyennes à l'époque exigent une certaine prudence quant
à son avenir à long terme.
132 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

répression du terrorisme. La Cour internationale de Justice était saisie par les Etats
Unis en l'espèce sur la base de la . Convention de Vienne sur les relations
diplomatiques et sur celle d'un accord bilatéral, mais aussi sur celle de la
Convention de New York de 1973 sur la protection des agents diplomatiques (178).
Les articles 2, 4 et 7 de cette dernière étaient invoqués non pas pour réclamer une
extradition impossible (179) mais pour exiger le châtiment des coupables.
Sèchement et brièvement, la Cour « n'estime pas , nécessaire » de rechercher si ladite
convention « peut servir de fondement à l'exercice de sa compétence » (180). La
réaction explicite du juge soviétique dans son opinion dissidente conforte
l'interrogation : pour lui, le texte de 1973 « vise le terrorisme » (181), sous-entendu ce que
n'est pas l'attitude du gouvernement • iranien... Est-ce à dire que c'est là , une
acceptation implicite du terrorisme d'Etat ou bien que le refus est simplement
anecdotique (182), la Cour s'étant réservé le soin d'en traiter dans une question de
réparation ultérieure ? Peu importe, hormis l'occasion manquée d'affirmer
solennellement que les règles de droit international incriminant le terrorisme ne sont pas
de circonstance (183).
L'adhésion mitigée des Etats n'est donc pas étonnante et si nul ne poursuit ou
n'extrade de terroristes sur la base de ces dispositions spécifiques, sans doute est-ce
en raison de leur manque d'adéquation aux désirs des Etats. Ces derniers préfèrent
visiblement le bilatéralisme classique des traités d'extradition et la confiance
réciproque qu'ils expriment à un usage incontrôlé de conventions trop vagues.
Le cheminement des points de vue de la République française est tout à fait
représentatif de ce constat. Mise à «part son attitude vis-à-vis des textes
généraux (184), elle est liée à la plupart de ses partenaires européens par des accords
bilatéraux d'extradition sur la base desquels elle a livré régulièrement terroristes
italiens et ouest-allemands et; depuis peu, espagnols. Parallèlement, elle manifeste
depuis toujours une répugnance très grande à ratifier les textes européens en ce
domaine, de la Convention européenne d'extradition de 1957 à celle sur le
terrorisme. Ses dirigeants ayant poussé à la conclusion du texte de Strasbourg, elle ne
pouvait faire moins que le signer. Mais elle a refusé de le ratifier, par la voix de
deux présidents successifs, préférant susciter la réflexion quant à un espace

judiciaire européen • et à une Cour Pénale internationale chargée de juger les


terroristes (185). La violence de l'actualité l'a conduite à affronter la réalité,
concédant la ratification du texte de 1957 (186) pour mieux réitérer son refus de
celui de 1977. A peine le premier texte en vigueur, la vague d'attentats de la fin 1986
conduit à une révision • des positions : la France ratifiera - la Convention de
Strasbourg de 1977... Nul ne pouvant prétendre que les exigences constitutionnelles

(178) C.U., 24 mai 1980, Affaire relative au personne diplomatique et consulaire des Etats-Unis à
Téhéran, Rec. p. 6.
(179) En raison de la règle de non-extradition des nationaux.
(180) C.U., op. précit., Rec. 1980 p. 28 paragraphe 55.
(181) Rec. 1980 p. 53.
.

(182) Tout comme l'anecdote permet de rapprocher la date de l'ordonnance de la C.U. dans la même
affaire et celle de l'approbation de la Convention contre la prise d'otages : 15 et 17 décembre 1979.
(183) Confortant l'opinion de ceux qui les classent parmi les normes de rang supérieur E. JIMENEZ
de ARECHAGA, « International law in the Past Third of Century », R.CA.D.I. 1978-1 p. 64, et sur le thème :
P. WEIL op. précit., R.G.D.I.P. 1982 p. 27.
(184) Hormis le terrorisme aérien, sa position de principe est claire : elle est hostile à toute
réglementation d'un phénomène indéfinissable (le « terrorisme international ») et à toute atteinte à
l'exclusivité de la souveraineté de l'Etat en charge de l'infraction.
(185) J. CHARPENTIER, Pratique française... précit., cet Annuaire 1984 p. 988.
(186) Décret du 14 mai 1986, J.O., 15 mai 1986 p. 6343.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 133

du droit d'asile aient varié entre-temps, les errements de la politique française


témoignent bien du désarroi d'un Etat habitué à régler ce type de problèmes par
d'autres moyens que juridiques (187).
L'ensemble de la société internationale partage ce sentiment, devant
l'incapacité de son droit à canaliser efficacement les réactions au terrorisme. De plus en
plus, chacun prend ses distances avec la règle internationale qui sert d'habillage
au mieux et de prétexte au pire.
Le prétexte, l'Organisation Internationale de Police Criminelle l'a invoqué
longtemps, tirant de l'article 3 de son statut une interdiction d'intervenir en matière
politique qui l'excluait de la coopération anti-terroriste (188). Changeant
d'orientation en même temps que de dirigeants, l'organisation déclare depuis 1984 et
surtout sa 55e assemblée générale de 1986 à Belgrade, s'engager résolument dans
la lutte, notamment grâce à l'élaboration d'un « guide » de prévention du terrorisme.
Mise à part l'absence de valeur juridique d'un tel document et le caractère
encombrant de certaines coopérations parmi les 116 membres (dont la Libye et la
Syrie) il reste que certains ont officiellement fait savoir leur volonté de continuer
à appliquer l'article 3 du Statut (189).
L'habillage, les Etats membres l'ont confectionné pour officialiser une
coopération policière informelle au sein de la Communauté européenne. Le groupe « Trévi »
des ministres de l'Intérieur et de leurs collaborateurs se réunit donc au grand jour,
tenant conférence de presse, ayant acquis droit de cité à l'automne 1986 sans que
la règle ne le consacre (190). Ce refus de juridiciser des relations systématiques
entre polices, magistrats, haut fonctionnaires, laisse néanmoins réticent en raison
des risques encourus pour les libertés individuelles : coordination informatique ou
échanges d'informations confidentielles appellent un autre type de précautions.
On le voit donc bien, l'échec du droit international - tient autant dans son
inefficacité que dans la fuite qu'il a provoquée devant le recours aux techniques
juridiques. Cette fuite engendre donc très logiquement < des comportements
contraires aux prescriptions du droit. ,

(187) D'autres, au contraire, ont choisi délibérément de privilégier l'approche juridique. La


Grande-Bretagne est enfin parvenue à ses fins en ce qui concerne la ratification d'un traité d'extradition
avec les Etats-Unis le 17 juillet 1986 malgré les réticences du Congrès (C. ROUSSEAU, Chronique précit., 1986
p. 976). Elle évitera ainsi de voir des militants de 1'I.R.A. être considérés comme délinquants politiques
comme l'a fait un juge de New- York, il y a encore deux ans (C. ROUSSEAU, Chronique... R.G.D.I.P. 1985
p. 429). Parallèlement, et malgré une opposition persistante, elle a conclu un accord original avec la
République d'Irlande impliquant création d'une « Conférence intergouvernementale » dont les questions de
« sécurité » et « l'administration de la justice » relèveront, voir J.F. O'CONNOR, « L'accord anglo-irlandais
de 1985 », cet Annuaire 1985, p. 191.
(188) C'est notamment ainsi que l'entendait et le répétait la République française, il y a peu, intéressée
tout à la fois en tant qu'utilisatrice (voir J. CHARPENTIER, Pratique française..., cet Annuaire 1985 p. 983)
et en tant que lieu du siège de l'Organisation (cf. J. PEZARD, « L'Organisation internationale de Police
Criminelle et son accord de siège, cet Annuaire 1983 p. 564).
(189) La Yougoslavie notamment, qui servit d'accueil, on s'en souvient, à Abdul Abbas dans l'affaire
de 1' 'Achille Lauro précitée.
(190) Voir sur ce point, J. CHARPENTIER, op. cit. cet Annuaire 1985 p. 982, qui rappelle justement l'échec
d'une proposition italienne en ce sens.
134 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

B — Le réalisme des ripostes étatiques au terrorisme

Les silences du droit réprimant le terrorisme ajoutés à son échec dans la


répression de celui-ci ont eu une conséquence imprévue. Les Etats ne se posent plus
la question d'une réaction au terrorisme en termes de légalité mais en termes
politiques. Chacun s'estime donc aujourd'hui investi du droit moral de réagir à la
fois contre les • terroristes et contre ceux qui les soutiennent, sans souci des
prescriptions du droit international. L'interdiction d'intervenir par la force est donc
dépassée (1) et la pratique croissante des contre-mesures se voit consacrée (2).

1) La tolérance des pratiques interventionnistes. .

Si elle est un principe classique du droit international (191), ' l'interdiction


d'intervention recoupe ici deux cas de figure : celle où l'Etat intervient pour protéger
ses ressortissants, et celle où il remet la loi du talion au goût du jour.-
Protéger ses nationaux est un droit, sinon un devoir, et autorise un Etat à
s'affranchir en dernier ressort du respect de la souveraineté territoriale d'un Etat
tiers incapable de faire face à un acte de terrorisme. Le droit ne le formalise pas
mais ce sentiment est largement partagé dans la société internationale.
Du reste, le terrorisme s'est mis en situation de l'étalonner en sélectionnant
ses victimes parmi les ressortissants d'Etats puissants, à Entebbe (192),
Mogadiscio (193), Larnaca (194) ou Tabas (195). Générale (196), l'interdiction d'intervenir est
cependant affirmée de manière spécifique à propos du terrorisme. L'article 14 de
la Convention sur la prise d'otages l'explicite (197), alors* même que ladite
convention fut suscitée par la République fédérale d'Allemagne qui venait de
dénouer violemment le détournement de Mogadiscio (198). De même, la C.I.J. a
répété l'interdit dans l'affaire des otages de Téhéran, après le raid manqué de Tabas,
alors même qu'elle « n'en était pas saisie » (199).

(191) Voir S. BASTID, « Remarques sur l'interdiction d'intervention », Mélanges Andrassy, La Haye,
1968 p. 18.
(192) Israël intervint pour dénouer un détournement d'avion, C. ROUSSEAU, Chronique... R.G.D.I.P.
1977 p. 286.
(193) La République Fédérale d'Allemagne intervint pour dénouer un détournement C. ROUSSEAU,
Chronique..., 1978, p. 627.
(194) L'Egypte tenta d'intervenir en vain pour mettre fin à un détournement, C. ROUSSEAU
Chronique.. , 1979, p. 1096. -
(195) Les Etats-Unis échouèrent dans leur tentative de délivrer les membres de leur ambassade
détenus à Téhéran, C. ROUSSEAU, Chronique..., R.G.D.I.P. 1980 p. 889.
(196) Voir H. THIERRY, J. COMBACAU, S. SUR, C. VALLEE, Droit international public, Precis Domat, 5e éd.
1986 p. 520 et s. Cette interdiction est d'ailleurs réclamée avec force par certains des protagonistes, tels
que l'Association des pilotes de lignes : M. BACOS, rev. fr. de droit aérien, 1978 n° 1 p. 36.
(197) « Rien dans la présente Convention ne peut être interprété comme justifiant la violation de
l'intégrité territoriale ou de l'indépendance politique d'un Etat en contravention avec la Charte ». Voir
également le préambule de la Convention de Washington.
(198) La rédaction de cet article fut la plus malaisée, le premier libellé liant expressément
l'intervention armée à sa finalité : la libération des otages (cf. Doc. A/34/39 précité p. 7), mais celle-ci fut présentée
comme un prétexte par les opposants à sa mention.
(199) Rec. 1980, paragraphe 94.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME 135

Ce juridisme est visiblement en porte-à-faux tant il est évident que « le droit


d'intervention a été revendiqué par tous les Etats, ses limites seules pouvant être
discutées » (200). Une véritable tolérance des pratiques interventionnistes contredit
donc expressément le droit en vigueur. Les raisons sont faciles à dénombrer. Il est
fréquent d'abord que l'Etat siège de l'infraction la souhaite (201), par nécessité et
par intérêt, cette bonne volonté favorisant une exonération partielle de sa
responsabilité. Il la réclame alors, par raison sinon par inclination. Ensuite, l'intervention
armée ne peut plus matériellement être totalement unilatérale et sa sophistication
appelle le concours ou le silence complice d'Etats tiers pour une réalisation réussie.
Approbation et . abstention collectivisent ainsi l'intervention et font naître une
acceptation commune, même forcée comme dans l'affaire de l'Achille Lauro (202).
Cette relativisation de l'interdiction est plus nette encore dans le second cas
de figure lorsque le désir de vengeance ou d'intimidation domine. Des incursions
systématiques d'Israël chez ses voisins au raid américain sur Tripoli, ces pratiques
interventionnistes visent des Etats jugés complices actifs du terrorisme ou des pays
coupables d'héberger des mouvements terroristes sur leur sol. Cette curieuse
conception de la légitime défense interdit pourtant d'assimiler Tunisie, Liban, Italie
et Libye, tous victimes pourtant de violations de leurs souverainetés,.
La volonté punitive n'y est absolument pas . identique, la cible . étant le
mouvement terroriste ou le délinquant dans le premier cas, l'Etat dans l'autre. Le
comble est néanmoins atteint dans l'affaire de l'Achille Lauro : le procédé retenu
n'est qu'un acte de terrorisme, le détournement d'un avion par la chasse américaine.
Là encore, la compréhension d'autres Etats est indispensable à la réussite de
l'opération; pour bombarder Tripoli ou le quartier général de l'O.L.P. à Tunis, même
si elle est forcée comme dans l'utilisation de bases en Italie pour y faire atterrir
l'avion détourné transportant Abdul Abbas... Cette constatation témoigne d'une
acceptation tacite. du concert international et, malgré des condamnations
tardives (203), elle indique une profonde mutation et une dénaturation de principes
directeurs des relations internationales. L'idée fait pourtant école: une réaction
violente, de principe, au terrorisme est légitime. Quelles que soient les difficultés
à les faire avaliser politiquement (204), ces écarts ont toutes chances d'être durables.
Ils expliquent que l'on considère comme normales des pratiques non violentes de
contre-mesures.

2) La légitimation des contre-mesures.

L'idée progresse, apparaît à la fois licite et nécessaire, selon laquelle des


contre-mesures répondant au terrorisme soutenu par des Etats sont légitimes.
L'opinion s'accoutume - ainsi au sentiment qu'elles sont le seul remède à une
culpabilité étatique évidente mais jamais sanctionnée.

(200) Max HUBEH, « Rapport sur les responsabilités de l'Etat dans les situations visées par les
réclamations britanniques », 1er mai 1925, R.SA.-îl p. 641.
(201) Sur le thème : J. CHARPENTIER, « Les effets du consentement sur l'intervention », Mélanges
Seferiades, Athènes, 1961-11 p. 499.
(202) Le tout en violation de la souveraineté d'un Etat allié, l'Italie, et de celui qui s'était porté garant
du dénouement de l'infraction, cf. J.P. PANCRACIO op. precit. cet Annuaire 1985 p. 232.
(203) Par exemple celle du raid israélien sur Tunis par le Conseil de Sécurité des Nations-Unies
(5/RES/573) in cet Annuaire 1985 p. 552, malgré l'invocation de la légitime défense.
(204) Les relations entre l'Europe et les Etats-Unis en témoignent, après le raid américain sur Tripoli
et le peu d'empressement européen à fournir de l'aide, voir C. ROUSSEAU, Chronique..., R.G.D.I.P. 1986 p. 653
et 1005.
136 DROIT INTERNATIONAL' ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

Ces pratiques mettent en relief le défaut du droit incriminant le terrorisme, le


silence gardé sur la part des Etats dans l'accomplissement du terrorisme pour se
centrer exclusivement sur une délinquance individuelle. La justification des
contre-mesures se situe donc par hypothèse en marge du droit positif, au nom de
la défense d'un ordre public international, et elles se réclament selon les cas de la
légitime défense ou de la théorie des représailles. Les contre-mesures au terrorisme
étaient déjà présentes dans la Déclaration de Bonn de 1978(205) même si elles
n'avaient jamais été appliquées. Elles ont trouvé leur consécration dans la
Déclaration de Tokyo de mai 1986 (206) dont elles forment la trame (207). Elles
mettent alors comme condition à leur efficacité le ralliement d'un minimum d'Etats
et, parce qu'elles rejettent au second plan l'auteur matériel de l'infraction, elles
remplissent ici une fonction à la fois préventive ou dissuasive et répressive (208).
Opposant d'une part les Etats désireux de vengeance et de l'autre celui coupable
d'assistance au terrorisme, les contre-mesures tiennent une place particulière en
matière de lutte contre le terrorisme.:.
En premier lieu, les contre-mesures ont fréquemment pour finalité de parvenir
au dénouement' d'une infraction précise ou bien à la cessation d'une violation
persistante du droit. Les comportements de l'Etat iranien fournissent des références
pour les deux cas, le plus significatif demeurant l'affaire des otages de l'Ambassade
américaine à , Téhéran.: Tout à la fois pressions et représailles, politiques et
économiques, les contre-mesures décidées par les Etats-Unis visaient un résultat
précis : la libération de leurs diplomates. Ils y associaient d'ailleurs clairement leur
levée. On ne sera pas étonné de la prudence avec laquelle la C.I.J. en traita en
1980 (209), une fois admis qu'elles cherchaient à pousser l'Etat coupable à
s'acquitter de ses obligations (210).
Ensuite, abandonnant leur vertu punitive, les contre-mesures tentent d'offrir
une « défense aléatoire de la norme » (211) en associant les Etats tiers à ce qui
voudrait être une « universalisation de la réprobation » (212). La Déclaration de
Tokyo (213) ' comme les résolutions européennes (214) poursuivent cet objectif
ouvertement. Economiques et politiques, générales ou adressées spécifiquement à
un Etat (215), les contre-mesures se sont donc, succédé avec des résultats varia-

(205) En envisageant le boycott des compagnies aériennes et des aéroports des Etats complices du
terrorisme aérien.
(206) Le terme « contre-mesures » est utilisé expressément à Tokyo, tandis que l'on continue à parler
de « sanctions » au Conseil de l'Europe au même moment. ■
(207) Elles visent essentiellement un contrôle des individus (y compris autour des missions
diplomatiques) et du commerce des armes.
(208) Sur le thème voir S. SUR in H. THIERRY et al., op. precit., 1986 p. 195; C. DOMINICE, « Observations
sur les droits de l'Etat victime d'un fait internationalement illicite », I.H.E.I., 1981-1982, Pedone, 1983.
(209) Voir P. BRETTON, op. precit.. Clunet 1980 p. 821 et 825.
(210) En ce sens, P.M. DUPUY, « Observations sur la pratique récente des « sanctions » de l'illicite »,
R.G.D.I.P. 1983, p. 531.
(211) id. p. 522.
(212) Voir D. ALLAND, « La légitime défense et les contre-mesures dans la codification du droit
international de la responsabilité », Clunet 1983 p. 757.
(213) Ses auteurs « exhortent » les autres nations à y collaborer, en particulier par l'intermédiaire
des Nations-Unies ou des institutions spécialisées telles que l'OACI. ou l'O.M.I., « mettant à profit leur
expertise afin d'améliorer et d'étendre les contre-mesures contre le terrorisme ».
(214) Plus précises, au Conseil de l'Europe, elles réclament « l'isolement » des Etats impliqués dans
le terrorisme sur le plan diplomatique, économique et commercial.
(215) La Libye est citée expressément, à Tokyo comme à Strasbourg.
DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME ^ 137

bles (216), à destination de l'Iran, de la Libye ou de la Syrie. Elles visaient à faire


cesser non pas le terrorisme mais le soutien qu'on lui accordait, suscitant les
divisions que l'on sait entre alliés européens. Leur levée devait donc, intervenir à
condition que « l'Etat concerné renonce à sa complicité avec le terrorisme ou au
soutien avec lui » (217) mais cette pratique provoque une gêne.
La sélectivité sinon l'arbitraire président en effet à leur édiction ainsi qu'à leur
destination. Leurs utilisateurs principaux, les Etats-Unis, en ont fait l'axe de leur
politique à l'encontre du terrorisme, sans être pour autant des victimes comparables
à leurs alliés européens dont ils condamnent les réticences (218). Ces derniers
hésitent visiblement entre la fermeté et la négociation et l'emploi à contre-cœur des
contre-mesures laisse croire à l'addition des réponses individuelles au terrorisme
davantage qu'à une actio popularis. Le jeu des rapports de puissance et leur
illustration dans le double langage tenu par les Etats-Unis vis-à-vis de l'Iran (219)
accréditent l'impression. Du reste, des critiques similaires peuvent être tenues en
ce qui concerne les destinataires de la mesure. Il faut mesurer de ce point de vue
la différence manifeste de traitement qui existe entre un Etat comme la Libye d'une
part et des puissances du Proche-Orient ouvertement impliquées et pourtant
ménagées en fait. L'impact médiatique ou le choix d'un bouc émissaire paraissent
alors l'emporter sur la conviction acquise par voie de justice (220) ou sur une
revendication et un soutien au terrorisme à peine déguisés (221). Le caractère
partiel et orienté de ces réactions au terrorisme se confirme d'ailleurs devant les
silences pudiques quant à l'attitude de certains Etats du bloc de l'Est dans certaines
affaires récentes (222).
Malgré leur coloration juridique et leur prétention à être légitimes, les désirs
de quelques-uns de se poser unilatéralement en défenseurs de l'ordre public
international n'ont donc que peu de rapports avec les travaux de la C.D.I, sur la
réponse aux violations d'obligations erga omnes (223). Il prennent simplement acte
de l'impuissance et de la pusillanimité du droit international. Ce n'est pas pour
autant que cette tentative de substitution soit licite, évidemment.
En conclusion, l'échec du droit international à contrôler ou organiser la lutte
contre le terrorisme international semble avéré, au point de laisser croire à la vanité
d'une systématisation juridique. Les nationalismes répressifs paraissent avoir
souhaité et se contenter d'une simple incitation à la répression (224). Faute de
mieux et parce que c'est là un minimum, il reste aujourd'hui à la règle internationale
d'assurer le respect des valeurs au nom desquelles elle combat le terrorisme. Le

(216) Pour une étude d'ensemble : C. LEBEN, « Les contre-mesures inter-étatiques et les réactions à
l'illicite », cet Annuaire 1982 p. 9; E. ZOLLER, « Quelques réflexions sur les contre-mesures en D.I.P. »,
Mélanges Colliard, Pedone, 1984 p. 361.
(217) Déclaration de Tokyo précitée, point 4.
(218) Cf. Department of State Bulletin, « Economie Sanctions to combat international terrorism »,
vol. 86 n° 2115 p. 27; C. ROUSSEAU, Chronique..., R.G.D.I.P. 1986 p. 1005. '
(219) « L'Irangate » consiste en une double violation : celle des règles précédemment décrites,
internationales, et celle de la législation américaine, Arms export control act et Export administration act,
interdisant toutes de vendre des armes à un Etat soupçonné de terrorisme.
(220) En Grande-Bretagne lors de l'implication des services secrets syriens dans un attentat manqué
contre un Boeing d'El Al.
(221) Celle des représentants officiels de la République islamique d'Iran.
(222) Dans l'attentat contre le Pape ou dans celui de Berlin Ouest qui provoqua le raid américain
sur Tripoli.
(223) Sur le thème : C. DOMINICE, op. precit. p. 32; P.M. DUPUY, op. cit., R.CA.D.I. 1984-V, p. 101.
(224) Même s'il y a un certain déplacement vers l'incrimination politique des Etats, celle des individus
étant à peu près complètement réalisée sur un plan juridique.
138 DROIT INTERNATIONAL ET LUTTE CONTRE LE TERRORISME

Conseil de l'Europe a fait la preuve de l'émergence d'un tel souci, à* travers la


protection des droits individuels que la Convention européenne des droits de
l'Homme réalise (225), au besoin par voie judiciaire (226).
Il faut cependant bien comprendre que cet impératif est à même d'interdire à
des partenaire de cette coopération contre le terrorisme, de collaborer, y compris
dans cet espace commun du Conseil de l'Europe (227). C'est désigner la limite
infranchissable de la lutte contre la violence terroriste, sinon démontrer l'irréalisme
de sa dimension juridique.
Janvier 1987.

(225) « La réponse des démocraties européennes au terrorisme doit se fonder sur le respect des
principes consacrés dans leurs constitutions, dans la Convention Européenne des droits de l'Homme... Le
Conseil de l'Europe a vocation à coordonner cette réponse », Résolution 863 précitée.
(226) A la fois en ce qui concerne le traitement des individus convaincus de terrorisme, à propos des
prisonniers irlandais en Grande-Bretagne et sur plainte de la République d'Irlande (voir F. SUDRE, « La
notion de peines et traitements inhumains et dégradants dans la jurisprudence de la Commission et de la
Cour européenne des droits de l'Homme », R.G.D.I.P. 1984 p. 964), et en ce qui concerne les dispositions
juridiques internes répondant au terrorisme, (aff. Klass et al., série A n° 28 paragraphe 48; aff. Malone,
série A n° 82 paragraphe 81. La transposition de la jurisprudence Bozano en matière d'extradition déguisée
est évidemment susceptible d'offrir une garantie supplémentaire au terroriste (aff. 5/1985/91/138,
commentaire F. SUDRE : « La première affaire française devant la Cour européenne des Droits de l'Homme :
l'arrêt Bozano du 18 décembre 1986 », R.G.D.I.P. 1987-2). ■
(227) Le cas de la Turquie pose un problème majeur.