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EXPERTISE ET POLITIQUE À L'ÂGE DE L'EURO : LA BANQUE

CENTRALE EUROPÉENNE SUR LE TERRAIN DE LA DÉMOCRATIE

Nicolas Jabko

Presses de Sciences Po | Revue française de science politique

2001/6 - Vol. 51
pages 903 à 931

ISSN 0035-2950

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Pour citer cet article :
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Jabko Nicolas, « Expertise et politique à l'âge de l'euro : la Banque centrale européenne sur le terrain de la
démocratie »,
Revue française de science politique, 2001/6 Vol. 51, p. 903-931. DOI : 10.3406/rfsp.2001.403684
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EXPERTISE ET POLITIQUE
À L’ÂGE DE L’EURO :
LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
SUR LE TERRAIN DE LA DÉMOCRATIE
NICOLAS JABKO

’indépendance de la Banque centrale européenne (BCE) a été conçue au

L moment du traité de Maastricht pour soustraire les gardiens de la nouvelle


monnaie européenne au tumulte de la politique. Cette indépendance a une
valeur quasi constitutionnelle, puisque toute révision majeure du statut de la BCE
nécessiterait une conférence intergouvernementale et l’accord unanime des États-
membres. Le traité stipule que les dirigeants de la BCE ne peuvent recevoir d’instruc-
tion des gouvernements ni d’aucun organe de l’Union européenne. Leur mission prin-
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cipale est d’assurer la stabilité des prix dans l’ensemble de la zone euro sans que leurs
décisions soient aucunement guidées par les considérations de court terme – notam-
ment électorales – qui peuvent affecter l’action des gouvernements. Dans l’esprit du
traité, il n’est pas question d’encourir le risque d’un emballement de l’inflation en sti-
mulant la croissance de façon ponctuelle. Il s’agit notamment d’éviter tout retour au
cercle vicieux des années 1970, caractérisé par la coexistence dans la plupart des pays
d’Europe d’une situation de stagnation économique et d’une forte inflation.
Pourtant, cette vision sanctuarisée de la politique monétaire a été attaquée dès l’ins-
tant où elle a été inscrite dans le traité. Au cours des années 1990, l’indépendance de la
Banque centrale est devenue l’un des symboles les plus contestés du « déficit
démocratique » de la construction européenne. En effet, l’Union économique et moné-
taire telle qu’elle a vu le jour après le traité de Maastricht s’est mise à incarner « le
triomphe de l’élitisme technocratique sur l’idée de démocratie politique » 1. Avec le rap-
prochement des échéances de l’union monétaire, les politistes ont abordé plus directe-
ment le problème de responsabilité que posait l’indépendance de la Banque centrale au
regard des grands principes de la démocratie 2. Certains économistes se sont également
intéressés au problème de la responsabilité de la BCE, notamment sous l’angle de la cré-
dibilité de sa politique monétaire : l’indépendance de la BCE rendrait la responsabilité
1. Cf. la conclusion du livre de Kenneth Dyson, Kevin Featherstone, The Road to Maas-
tricht, Negotiating Economic and Monetary Union, Oxford, Oxford University Press, 1999,
p. 801. Selon cette étude très documentée du processus d’unification monétaire : « Les négo-
ciateurs de Maastricht étaient beaucoup plus préoccupés par les critères d’indépendance de la
Banque centrale que par les critères de transparence et de responsabilité ou par la clarté des
règles de procédure dans le fonctionnement de la BCE… » (p. 786). Sur le thème du
« consensus néo-libéral européen » aboutissant à une « dépolitisation » potentiellement néfaste
de l’intégration monétaire, cf. également notamment Kathleen McNamara, The Currency of
Ideas, Ithaca, Cornell University Press, 1998, p. 174-178.
2. Cf., par exemple, Amy Verdun, « The Institutional Design of EMU : A Democratic
Deficit ? », Journal of Public Policy, 2, 1998, p. 107-132 ; Robert Elgie, « Democratic Accoun-
tability and Central Bank Independence », West European Politics, 21 (3), 1998 ; Sheri
Berman, Kathleen R. McNamara, « Bank on Democracy : Why Central Banks Need Public
Oversight », Foreign Affairs, 78 (2), mars-avril 1999.

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Revue française de science politique, vol. 51, n° 6, décembre 2001, p. 903-931.
© 2001 Presses de la Fondation nationale des sciences politiques.
Nicolas Jabko
des banquiers centraux d’autant plus nécessaire que la crédibilité de leur action suppose
une bonne compréhension des décisions monétaires sur les marchés financiers, et par
conséquent des procédures de décision aussi transparentes que possible 1. Une étape sup-
plémentaire a été franchie avec la mise en place de la BCE puis de l’euro en 1998-1999,
puisque les principaux acteurs concernés ont pris position sur cette question. D’une part,
les députés au Parlement européen ont commencé à défendre une interprétation
« élargie » du traité de Maastricht : le traité donnerait aux banquiers centraux « non seu-
lement des droits mais aussi des devoirs » en terme de « responsabilité démocratique »,
notamment vis-à-vis des parlementaires auxquels ils doivent rendre des comptes 2.
D’autre part, les dirigeants de la BCE ont réagi de façon plutôt positive : ils ont accepté
le principe selon lequel « l’indépendance et la responsabilité sont les deux faces d’une
même médaille », affichant même leur ambition de faire de la jeune BCE « la banque
centrale la plus transparente et la plus responsable du monde » 3. À mesure que les prin-
cipaux intéressés acceptaient de rentrer dans ce jeu, il devenait possible de progresser
vers davantage de responsabilité, même si cela n’était pas strictement prévu par le traité.
Cet article avance la thèse selon laquelle les débats sur la responsabilité de la BCE
ont produit des effets à la fois réels et limités. D’une part, on a vu émerger depuis le
lancement de l’euro une certaine pratique de la responsabilité d’une banque centrale
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indépendante, qu’il est aujourd’hui possible de commencer à évaluer. Comme cette

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préoccupation était auparavant quasi absente sur le continent européen, les acteurs ont
bien souvent cherché à s’inspirer de modèles étrangers, notamment le modèle améri-
cain dans lequel le président de la Réserve fédérale est responsable (accountable)
devant le Congrès 4. Ils ont donc littéralement importé un discours politique anglo-
américain sur la « responsabilité » – traduction française très approximative de
l’anglais accountability 5. Les différents acteurs concernés se sont engagés dans un jeu
1. William Buiter, « Alice in Euroland », Journal of Common Market Studies, 37 (2),
1999, p. 181-209 ; Sylvester C. W. Eijffinger, Jakob DeHaan, « The political Economy of Cen-
tral Bank Independence », Princeton Special Papers in International Economics, 19, mai 1996.
2. Commission économique et monétaire du Parlement européen, « Rapport sur la respon-
sabilité démocratique dans la troisième phase de l’UEM » (alias Rapport Randzio-Plath),
23 mars 1998, p. 10.
3. Cf. notamment Otmar Issing, « The Eurosystem : Transparent and Accountable or
“Willem in Euroland” », Journal of Common Market Studies, 37 (3), 1999, p. 503-519, spécia-
lement p. 505 ; Tommaso Padoa-Schioppa, « An Institutional Glossary of the Eurosystem »,
ZEI Policy Paper B 16, 2000, p. 28. Le rapport annuel de la BCE pour 1999 (publié en
septembre 2000) contient un chapitre sur « l’information du public et le principe de responsa-
bilité », qui reconnaît notamment que « pour conserver sa légitimité démocratique, une banque
centrale indépendante doit aussi être responsable » (p. 140).
4. Le modèle britannique mis en place en 1997 fait également figure de référence, notam-
ment en matière de transparence du processus de décision, mais il n’exerce pas une attraction
aussi importante, sans doute parce qu’il est moins ancré dans la tradition politique et que le
contrôle du Parlement y joue un rôle secondaire.
5. Les spécialistes français de théorie politique ont toujours des problèmes à traduire ce
terme, qui fait pourtant partie du vocabulaire politique courant en anglais. La notion de respon-
sabilité – au sens d’une double obligation de répondre de certains actes devant quelqu’un – est
sans doute celle qui est la plus proche de l’anglais accountability. Cette traduction n’est pour-
tant pas entièrement satisfaisante : d’une part, parce que le terme français de responsabilité
dénote également une idée de pouvoir ; d’autre part, parce que, dans le vocabulaire politique
moderne, la notion même d’une responsabilité devant quelqu’un renvoie presque exclusive-
ment à la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Sans doute pour éviter ce type
de difficultés, B. Manin parle en français de la « reddition de comptes » (qui correspond égale-
ment à une pratique politique de la Grèce antique) : cf. Bernard Manin, Principes du gouverne-
ment représentatif, Paris, Calmann-Lévy, 1995, passim.

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La Banque centrale européenne
complexe de définition collective des contours de la responsabilité de la BCE, notam-
ment au travers des auditions des dirigeants de la BCE au Parlement européen. Les
règles de ce jeu sont particulièrement intéressantes car elles ne sont pas écrites : le
traité sur l’Union européenne définit une indépendance sans ambiguïté de la BCE,
mais reste relativement flou, voire minimaliste sur la question de la responsabilité des
banquiers centraux européens. Comme on le verra, un des enjeux majeurs de cet exer-
cice est donc la définition d’une ligne de démarcation, nécessairement assez fluide,
entre « la politique » et « l’expertise ». En définitive, la capacité des acteurs à se mobi-
liser et à construire des coalitions autour d’arguments « techniques » ou « politiques »
détermine l’évolution des formes institutionnelles de la responsabilité des banquiers
centraux. C’est donc la maturation de l’Union européenne au-delà de son traité fonda-
teur qui est en train de donner corps au principe de responsabilité de la jeune BCE
indépendante, aujourd’hui unanimement accepté.
D’autre part, la cristallisation de ce processus autour de la frontière entre la poli-
tique et l’expertise indique clairement les limites de l’exercice, puisqu’elle suggère un
ensemble de règles du jeu contraignantes bien que non écrites. Pour le comprendre, il
est utile de relire les analyses de Max Weber sur l’émergence, au cœur de l’organisa-
tion politique moderne, d’une sphère administrative autonome fondant sa légitimité
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sur une expertise technique, et fonctionnant en définitive comme une « cage de la
raison » 1. De fait, le contexte institutionnel actuel correspond à un certain moment du
discours scientifique sur la politique monétaire, dont les termes – notamment l’indé-
pendance de la Banque centrale et la priorité à la stabilité des prix – ont été érigés en
principes juridiques dans le traité. Aujourd’hui, la principale tâche de la politique
monétaire consiste à fixer les taux d’intérêt de référence, de façon à permettre au jour
le jour le financement de l’économie par le crédit dans des conditions non inflation-
nistes. Par définition, il s’agit là d’un exercice à forte composante technique, même
s’il s’inscrit dans un contexte politique. Tout le problème consiste à savoir dans quelle
mesure les banquiers centraux agissent non seulement en fonction de paramètres tech-
niques, mais également dans le respect des choix proprement politiques qui sont nor-
malement l’apanage des représentants démocratiquement élus. Ce problème de res-
ponsabilité effective des banquiers centraux existe partout où les banques centrales
sont indépendantes, y compris aux États-Unis. Or, dans l’Union européenne, le traité
pousse particulièrement loin la logique de la priorité à la stabilité monétaire. Dans ces
conditions, les banquiers centraux perçoivent un intérêt à défendre une interprétation
aussi univoque et donc aussi peu « politique » que possible de leur mission. En effet,
ceci leur permet de défendre leur indépendance en éludant notamment toute critique
de leur action qui ne porterait pas sur leur objectif principal de stabilité des prix. Qu’on
s’en réjouisse ou qu’on le regrette, il ne faut donc pas se faire trop d’illusions sur la
portée réelle du contrôle démocratique de la BCE.
Les ressorts de l’institutionnalisation d’un principe apparemment consensuel – le
principe de responsabilité de la Banque centrale – seront analysés dans ce qui suit à
partir des déclarations et des manœuvres des différents acteurs concernés. On verra,
par exemple, que ce principe de responsabilité de la BCE s’exerce principalement vis-
à-vis du Parlement européen. De fait, l’Eurogroupe – qui, au sein du Conseil de l’UE,
réunit les ministres des Finances de la zone euro – est le grand absent de cet exercice
de responsabilité. Ceci s’explique non seulement par le contenu du traité et par les dif-
1. Cf. Max Weber, Économie et société, Paris, Plon, 1971, vol. 3, chap. 6. Cf. aussi, sur ce
thème, Karl Mannheim, Idéologie et utopie, Paris, Rivière, 1956, chap. 3.

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Nicolas Jabko
ficultés de la coordination des politiques économiques entre les gouvernements, mais
aussi par les intérêts propres des banquiers centraux et des parlementaires européens.
Plus généralement, il n’est pas possible de comprendre le débat sur la forme souhai-
table du principe de responsabilité de la BCE sans prendre en compte les intérêts des
acteurs tels qu’ils sont révélés par leurs prises de position sur cette question. Il ne
s’agit pas de nier la réalité ni l’acuité du problème de fonds : comment concilier le
principe d’efficacité, sur lequel repose l’indépendance des banquiers centraux en tant
qu’experts ès-politique monétaire, et le principe de démocratie, qui justifie au
minimum un droit de regard des politiques sur les décisions des experts ? Cependant,
ce problème renvoie à de grands débats de théorie politique, dont les termes sont bien
connus et qui n’admettent pas de solutions faciles à appliquer. Face à l’émergence de
la problématique de la responsabilité, les différents acteurs commencent par définir à
la fois leurs intérêts et leurs lignes de conduite en fonction de leurs perceptions du
contexte particulier dans lequel ils opèrent, puis cherchent à investir le terrain institu-
tionnel en fonction de ces positionnements préalablement définis. C’est pourquoi on
s’attachera plutôt dans ce qui suit à examiner les principales règles qui régissent le jeu
des acteurs sur le thème de la responsabilité de la BCE, telles qu’elles apparaissent
dans le contexte de la naissance de l’euro. On verra ensuite que la façon dont sont
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concrètement définis les enjeux est pratiquement indissociable des tactiques, à la fois

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défensives et offensives, qu’adoptent les principaux protagonistes de ce jeu.

LES RÈGLES DU JEU

Au-delà de la multitude des postures tactiques, on constate une récurrence parti-


culière de trois types de règles du jeu plus ou moins explicitement acceptées qui orien-
tent les prises de position des acteurs sur la question de la responsabilité : première-
ment, les acteurs agissent dans le respect de la répartition juridique des compétences
fixée dans les traités ; deuxièmement, les acteurs s’orientent en fonction de schémas
de démocratie directement issus de certains grands « modèles » nationaux de respon-
sabilité des banquiers centraux indépendants, et notamment le modèle américain ;
enfin, les acteurs prennent position en fonction d’une distinction fondamentale entre
les question réputées « techniques » et les sujets qui relèvent de la « politique ». La
troisième règle du jeu est fondamentale. En un sens, elle surplombe les deux autres,
car même si elle ne découle à proprement parler ni d’une règle juridique ni d’un
schéma de démocratie, elle fonctionne justement comme une matrice de résolution des
tensions entre les deux premières règles du jeu.
Le traité fournit aux différents acteurs des arguments juridiques et des positions
de repli – autrement dit, des « jokers » – en cas de blocage du jeu. Or le traité est très
peu disert sur les modalités pratiques de la responsabilité de la BCE. Les auteurs du
traité de Maastricht se sont contentés d’édicter des mécanismes de « consultations »,
notamment au moment de la nomination des dirigeants de la BCE, et, pour le reste,
des « obligations de présenter des rapports » 1. Ainsi, l’article 112 du traité stipule que
les membres du Directoire de la BCE sont nommés par les chefs d’État et de gouver-
1. Dans tout ce qui suit, je me réfère à la numérotation actuelle des articles du traité, qui a
changé avec le traité d’Amsterdam. Les principaux éléments du dispositif institutionnel de
l’Union économique et monétaire ont néanmoins été formulés dans le cadre du traité de Maas-
tricht.

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La Banque centrale européenne
nement après « consultations », notamment auprès du Parlement européen 1. Non seu-
lement cet article du traité est très peu contraignant, mais il semble mettre sur le même
plan un organe comme le Parlement européen composé de représentants élus et un
organe issu d’aucune élection démocratique, qui n’est autre que le Conseil des gou-
verneurs de la BCE (essentiellement composé des gouverneurs des banques centrales
nationales de la zone euro). Par ailleurs, l’article 113 du traité, complété par
l’article 15 du statut du Système européen de banque centrale, précise en termes très
laconiques l’étendue des « obligations de rapports » 2. Le traité instaure simplement
un devoir de communication périodique sur les activités de politique monétaire, non
seulement vis-à-vis des autres organes de l’UE, mais aussi à destination de tout public
intéressé. En somme, le dispositif juridique de responsabilité de la BCE, tel qu’il est
strictement prévu par le traité, est extrêmement peu contraignant 3. Si on compare cet
aspect du traité avec les nombreuses garanties juridiques du principe d’indépendance
de la BCE, alors le décalage est d’autant plus frappant.
En ce qui concerne la matière sur laquelle la responsabilité de la BCE est engagée
– c’est-à-dire les objectifs en fonction desquels la BCE doit répondre de son action –,
le traité est là encore relativement léger. L’article 105 du traité fait de la stabilité des
prix l’objectif « principal » de la BCE, tandis que ses objectifs « secondaires », qui
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consistent à soutenir les grands objectifs de politique économique de l’UE, doivent

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être poursuivis « sans préjudice pour la stabilité des prix » 4. Même si cet article un peu
sibyllin peut donner lieu à plusieurs interprétations, le traité impose néanmoins des
limites certaines à l’imagination des exégètes. Puisque le traité établit une hiérarchie
stricte entre « l’objectif principal » et les objectifs « secondaires », il est en effet dif-
ficile de reprocher aux banquiers centraux d’accorder une attention démesurée à
l’objectif de stabilité des prix. Tant que l’objectif de stabilité des prix n’est pas défini-
tivement acquis, le traité permet en pratique aux dirigeants de la BCE d’ignorer tous

1. Le Rapport Randzio-Plath du Parlement européen est très explicite sur les limites de ce
droit de consultation : « Contrairement à la situation aux États-Unis, le processus de nomina-
tion ne prévoit pas de procédure de ratification. Le Parlement européen n’a pas le pouvoir de
faire respecter sa décision. D’un point de vue juridique, il ne peut même pas empêcher une
nomination. Ceci veut dire que le Parlement européen n’a qu’un pouvoir politique d’évaluation
des nominés… » (p. 12).
2. Cf. traité de Maastricht, art. 113 : « La BCE adresse un rapport annuel sur les activités
du SEBC (Système européen de banque centrale) et sur la politique monétaire de l’année pré-
cédente et de l’année en cours au Parlement européen, au Conseil et à la Commission, ainsi
qu’au Conseil européen. Le Président de la BCE présente ce rapport au Conseil et au Parlement
européen, qui peut tenir un débat général sur cette base. Le président de la BCE et les autres
membres du directoire peuvent, à la demande du Parlement européen ou de leur propre initia-
tive, être entendus dans les commissions compétentes du Parlement européen ». Cf. aussi le
traité de Maastricht, statut du SEBC, art. 15 : « La BCE établit et publie des rapports sur les
activités du SEBC au moins chaque trimestre… Les rapports et situations visés au présent
article sont mis gratuitement à la disposition des personnes intéressées ».
3. Les euphémismes du Rapport Randzio-Plath – qui évoque les « rudiments » ou encore
la « forme embryonnaire » de responsabilité prévue par le traité – laissent clairement entendre
la légèreté de ces dispositifs. Cf. Rapport Randzio-Plath, p. 10-11.
4. L’article 105 du traité précise un « objectif principal » de la BCE et renvoie à l’article 2
pour les objectifs dits « secondaires » : « L’objectif principal du SEBC est de maintenir la sta-
bilité des prix. Sans préjudice de l’objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien
aux politiques économiques générales de la Communauté, en vue de contribuer à la réalisation
des objectifs de la Communauté, tels que définis à l’article 2 ». L’article 2 du traité stipule entre
autres comme objectifs : « le développement », « une croissance durable et non inflationniste »,
« l’emploi », « la cohésion économique et sociale » et « la solidarité ».

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Nicolas Jabko
les autres objectifs. Ce degré de liberté est d’autant plus grand que, étant donné le
mutisme du traité sur la définition concrète de l’objectif de « stabilité des prix », les
banquiers centraux ont de fait pleine autorité pour juger de la réalisation ou non de cet
objectif, du moment qu’ils se plient à leurs « obligations de rapport ».
Pourtant, il serait faux de croire que tout le jeu des acteurs sur la responsabilité de
la BCE est strictement déterminé par les dispositions formelles du traité. En effet, la
BCE évolue non seulement dans le cadre juridique très circonscrit des traités, mais
aussi dans le contexte politique plus large de l’État démocratique tel qu’il existe en
Europe occidentale au tournant du 21e siècle. Dans une perspective historique, le prin-
cipe d’efficacité qui justifie l’indépendance de la BCE s’est très souvent inscrit en ten-
sion par rapport au principe démocratique dont se réclament les dirigeants élus.
Depuis leur essor au 19e siècle, les banques centrales des principaux pays européens
ont connu une alternance entre des périodes d’extension de leur autonomie au nom de
l’efficacité économique et des périodes de retour dans le giron de l’État justifiées par
le besoin de faire coïncider leurs actions avec « l’intérêt public ». Bien avant l’avène-
ment du traité de Maastricht, les banques centrales, qui à l’origine étaient privées, tra-
versèrent donc des vagues successives de nationalisation et d’autonomisation. Ainsi,
il aurait été étonnant que l’aspiration à un certain contrôle démocratique de la politique
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monétaire disparaisse purement et simplement, dès lors que le principe d’indépen-

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dance de la Banque centrale européenne a été adopté. De ce point de vue, le cas alle-
mand constitue l’exception qui confirme la règle : la Bundesbank a pu affirmer la légi-
timité de son indépendance au nom de sa contribution à la stabilité démocratique de la
République fédérale (Stabilitätpolitik) 1. Il est vrai qu’avec l’inflation des années
1970, les autres États-membres en sont venus à mesurer l’intérêt du modèle allemand
de monnaie forte garanti par une banque centrale indépendante. Cependant, l’intérêt
d’une indépendance de la Banque centrale reste perçu avant tout comme un intérêt
économique : dans la plupart des États-membres de l’UE, l’équation allemande entre
la stabilité monétaire et la stabilité démocratique reste largement absente du discours
politique.
Dans la mesure où l’idée d’une banque centrale indépendante ne va pas naturel-
lement de soi en dehors du contexte politique allemand, les difficultés de légitimation
démocratique du modèle d’indépendance de la Banque centrale au niveau de l’UE
sont compréhensibles. À ce sujet, il est intéressant de constater que ce n’est pas le
modèle allemand, mais le modèle américain qui inspire l’essentiel des discussions sur
la responsabilité des banquiers centraux de l’UE vis-à-vis du Parlement européen. Le
schéma de contrôle parlementaire de la Réserve fédérale par le Congrès des États-
Unis est une référence constante dans le discours des députés européens et dans
l’ensemble de l’argumentaire qu’ils ont construit sur le principe de « responsabilité
démocratique » 2. De fait, le Parlement européen a concentré ses principales revendi-
cations sur la transposition au niveau européen des différentes caractéristiques de ce
1. Sur ce thème, cf., notamment, David Marsh, La Bundesbank, aux commandes de
l’Europe, Paris, Belin, 1993, passim ; Peter A. Johnson, The Government of Money, Ithaca,
Cornell Univerisity Press, 1998, chap. 6.
2. Cf. notamment le Rapport Randzio-Plath : « Le système américain de responsabilité
démocratique est particulièrement développé, étant donné que le Congrès peut à tout moment
amender la législation de la banque d’émission, que les auditions sont nombreuses et détaillées
et que les procès-verbaux et les détails des votes aux réunions de la banque sont publiés. De
plus, la nomination des sept gouverneurs de la banque d’émission est soumise à l’approbation
du Sénat. Enfin, la banque d’émission américaine est de par la loi responsable, à travers sa poli-
tique monétaire, du plein emploi et d’une croissance économique équilibrée » (p. 9-10).

908
La Banque centrale européenne
schéma 1. Même si ceci ne signifie pas que le traité devient caduc et que tout ce qui a
été décidé à Maastricht est soudainement remis en cause, le fait est qu’il existe désor-
mais un débat récurrent au niveau de l’Union européenne sur les façons de concilier
l’indépendance de la BCE et les exigences de démocratie. L’émergence de la problé-
matique de la démocratie autour de questions comme l’indépendance de la BCE est
également révélatrice d’une certaine maturation de l’UE. En effet, l’importance des
transferts de pouvoir en direction d’une nébuleuse d’institutions supranationales pose
la question de la capacité de l’UE à évoluer en conformité avec les normes démocra-
tiques communes à l’ensemble des États-membres. De ce point de vue également, le
système américain de gouvernement « divisé » fondé sur le principe d’une concur-
rence et d’un contrôle réciproque entre différents centres de pouvoir (checks and
balances) représente un pôle d’attraction possible.
Pour l’heure, on constate que le débat sur la responsabilité de la BCE s’organise
peu à peu autour de certaines figures imposées, notamment du fait de la tension entre
les dispositifs « techniques » institutionnalisés dans les traités et les schémas
« politiques » auxquels se réfèrent les acteurs. On peut dire de façon très générale que,
du point de vue des acteurs, une question est réputée « technique » si (a) il existe un
consensus préalablement établi sur les objectifs ; (b) la relation entre les objectifs et
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les moyens est claire et univoque, c’est-à-dire qu’il n’y a pas de dilemme fondamental
sur les moyens à utiliser ; (c) la mise en œuvre des moyens requiert une analyse préa-
lable d’un grand nombre d’informations et donc le recours à une expertise technique.
A contrario, une question est réputée « politique » si (a) il existe des conflits sur les
objectifs, notamment du fait de valeurs incompatibles ou bien de clientèles sociales
qui ont des intérêts divergents ; (b) il existe une palette de choix possibles entre diffé-
rents moyens de réaliser des objectifs donnés ; (c) la mise en œuvre des moyens, parce
qu’elle a des implications en termes de valeurs et de demandes sociales, rend néces-
saire le contrôle des décisions par des représentants démocratiquement élus.
D’un point de vue purement abstrait, cette règle fondamentale qui consiste à dis-
tinguer ce qui relève de la « technique » et ce qui relève de la « politique » rejoint le
sens commun. Il s’agit d’une règle relativement claire et acceptée, de façon plus ou
moins explicite, par la plupart des acteurs concernés. Elle permet de caractériser à gros
traits les sphères de compétences respectives des « experts » et des « politiques » et,
de plus, elle définit les contours de la responsabilité des banquiers centraux indépen-
dants vis-à-vis des représentants élus. En revanche, les différents acteurs ne sont pas
du tout d’accord sur les domaines concrets d’application de cette règle fondamentale.
Ceci s’explique bien sûr par des divergences d’appréciation, qui tiennent notamment
au fait que la réalité à laquelle les banquiers centraux et les politiques sont confrontés
n’est ni noire ni blanche. En effet, la politique monétaire n’est pas un sujet purement
technique, car elle s’exerce dans un contexte politique ne serait-ce que par ses
implications ; inversement, elle n’est pas un sujet purement politique, puisque, dans
ce domaine, des choix mal informés peuvent avoir des conséquences néfastes pour la
1. Le Rapport Randzio-Plath précisait en 1998 que les auditions des dirigeants pressentis
de la BCE ont été « tenues en public, sur le modèle de celles du Sénat américain » (p. 12) ; sur
la question de la publication des procès-verbaux des délibérations de la Banque centrale, le rap-
port soutenait que « la banque d’émission des États-Unis a adopté une pratique qu’il faudrait
émuler » (p. 14). Un an plus tard, le Rapport Huhne ajoutait, entre autres, une revendication de
publication par la BCE de rapports sur l’évolution économique de chacun des pays de la zone
euro, inspirée de la pratique des Beige Books publiés aux États-Unis par la Réserve fédérale sur
la situation économique des États fédérés.

909
Nicolas Jabko
santé de l’économie. Mais les divergences s’expliquent aussi par le fait justement que
cette règle régit des sphères de pouvoir. On constate en effet que les acteurs tentent de
défendre, voire d’étendre le domaine du technique ou bien le domaine du politique, en
fonction de leurs intérêts corporatistes bien compris et aussi parfois en fonction de
leurs préférences idéologiques.
À partir de là, le jeu s’organise en fonction de la capacité tactique des acteurs con-
cernés à se mobiliser et à construire des alliances autour des différentes conceptions
possibles de la responsabilité de la BCE indépendante. On peut distinguer en particu-
lier deux types de tactiques de jeu. D’une part, les acteurs jouent pour ainsi dire en
défense : les dirigeants de la BCE se réfugient derrière leur indépendance en tant
qu’experts-décideurs de politique monétaire, tandis que les membres de le Commis-
sion économique et monétaire du Parlement européen tentent de ramener la politique
monétaire sur le terrain politique. D’autre part, les différents acteurs déploient des tac-
tiques qu’on peut qualifier d’offensives : les banquiers centraux invoquent l’impartia-
lité politique de leur expertise afin de justifier leurs incursions en dehors de la poli-
tique monétaire au sens strict, tandis que les parlementaires tentent de contester le
monopole du discours sur la politique monétaire exercé par les banquiers centraux et
de ramener le débat sur le terrain politique. En définitive, l’enjeu de ces interactions
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n’est rien moins que la gestation d’une nouvelle tradition de responsabilité de la BCE
mais aussi l’évolution de la nouvelle configuration de pouvoirs de politique écono-
mique qui a été engendrée par le traité de Maastricht au début des années 1990.

LE JEU DÉFENSIF

En premier lieu, les principaux acteurs concernés par la responsabilité de la BCE ont
tenté de définir ce concept de façon défensive. Pour les dirigeants de la BCE, il s’agissait
d’accepter le principe de responsabilité sans céder de terrain sur la légitimité technique de
son indépendance et sur sa compétence institutionnelle exclusive en matière de politique
monétaire. Pour les députés au Parlement européen, il s’agissait d’abord et avant tout de
s’affirmer comme des interlocuteurs privilégiés de la BCE dans l’exercice de contrôle
démocratique de ses décisions. Finalement, la compatibilité entre ces deux visées défen-
sives a permis de faire émerger un modus vivendi sur le terrain de la responsabilité.

LA BCE : L’EXPERTISE INDÉPENDANTE COMME SOURCE DE BIEN PUBLIC

La BCE se présente en permanence comme un organe technique qui doit


s’acquitter en toute indépendance d’une compétence strictement définie. À la ques-
tion, « de quoi la BCE est-elle responsable ? », ses dirigeants répondent de façon uni-
voque. Selon eux, la BCE ne peut être tenue responsable que de la réalisation (ou de
la non-réalisation) d’un objectif unique et mesurable : la stabilité des prix 1. Afin qu’il
1. Les membres du Directoire de la BCE se sont constamment exprimés dans ce sens :
« Précisément parce qu’on a assigné un mandat clair et étroit à la BCE, il est démocratiquement
légitime et économiquement sensé de lui accorder une indépendance du processus politique
normal. Et en définitive, précisément pour cette raison, sa responsabilité peut et doit être fondée
principalement, si ce n’est exclusivement, sur ses succès ou ses échecs dans l’accomplissement
observable de son mandat » (O. Issing, « The Eurosystem… », art. cité, p. 517) ; « Responsable
de quoi ? La réponse est simple : l’Eurosystème doit être responsable de la tâche qui consiste à
remplir son mandat » (T. Padoa-Schioppa, « An Institutional Glossary…. », art. cité, p. 29).

910
La Banque centrale européenne
ne subsiste aucune ambiguïté sur ce sujet, la BCE a elle-même pris soin de définir cette
stabilité en termes quantitatifs comme un taux de croissance de l’index des prix à la
consommation inférieur à 2 % « à moyen terme » 1. Les dirigeants de la Banque cen-
trale européenne tentent constamment de minimiser le contexte politique de leur
action. La stabilité monétaire est présentée comme un bien public qu’il faut a priori
garantir, en tant que source de toute prospérité à long terme de l’Union européenne.
La mission de la BCE est donc de veiller à ce que cette stabilité soit maintenue en toute
indépendance et sans jamais permettre qu’elle soit victime de compromis ou de déci-
sions politiques.
Afin d’atteindre son objectif quantitatif de stabilité des prix, la BCE a annoncé
dès le départ qu’elle poursuivait une « stratégie » monétaire. Cette stratégie a été
présentée comme une expression de « l’engagement fort » de la BCE en faveur de
la stabilité des prix, mais aussi comme une façon d’« assurer la transparence du pro-
cessus de décision de la BCE et sa responsabilité » 2. Cependant, cette stratégie de
la BCE apparaît non seulement comme un moyen d’assurer une certaine transpa-
rence, mais également comme une façon de marquer ses prérogatives. Tout d’abord,
les trois principaux éléments de la « stratégie monétaire » de la BCE ont été déter-
minés par la BCE de façon purement interne, puis simplement annoncés par voie de
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conférence de presse 3. Ensuite, concernant la mise en œuvre de cette stratégie, la
BCE a toujours cherché à maximiser ses marges de manœuvres par rapport à la stra-
tégie qu’elle a, elle-même, fixée. Ainsi, la BCE préfère utiliser le terme de « valeur
de référence » plutôt que celui – plus contraignant – de « cibles » ; la BCE définit
son objectif de stabilité comme un objectif à « moyen terme », mais sans définir la
nature de cet horizon temporel ; enfin, la BCE refuse de préciser de façon systéma-
tique la façon dont les deux « piliers » sont évalués ou pondérés 4. Aux yeux des diri-
geants de la BCE, le fait que la « stratégie monétaire » de la BCE introduit de nom-
breux degrés de séparation entre la réalité économique et les décisions monétaires
se justifie non pas par une volonté de préserver un espace de décision discrétion-
1. « En ce qui concerne la responsabilité démocratique, je crois que nous avons entre-
pris de faire ce que le traité exige de nous, qui est d’assurer la stabilité des prix. Donc si nous
avons un taux d’inflation inférieur à 2 % sur le moyen terme, nous nous rendons compte que
c’est la base sur laquelle nous serons jugés. Soit nous réussissons à produire ceci, soit nous
ne réussissons pas, et alors on peut nous reprocher de ne pas assurer la stabilité des prix. »
(Audition de C. Noyer, vice-président de la BCE, Parlement européen, 27 septembre 1999,
p. 5).
2. Conférence de presse de W. F. Duisenberg, Francfort, le 13 octobre 1998.
3. La « stratégie » de la BCE s’articule autour de trois éléments : la définition quantitative
de la stabilité des prix (la « valeur de référence » de 2 %), ainsi que deux « piliers » permettant
de « structurer l’information ». Les deux piliers sont, d’une part, les conditions de liquidités
monétaires, évaluées par rapport à une « valeur de référence » de 4,5 % et, d’autre part, les
perspectives de croissance de la zone euro, telles qu’elles apparaissent à travers une série
d’indicateurs économiques.
4. « … Nous avons décidé de fonder une partie de notre stratégie sur ce que nous appelons
une valeur de référence, et explicitement pas une cible de croissance monétaire… il a fallu des
mois pour trouver ces mots que je suis autorisé à exprimer, les mots de “valeur de référence”…
Pour les membres du Conseil des gouverneurs, c’est une question de jugement, il est vrai sub-
jectif, que de savoir si ces chiffres en eux-mêmes augmentent les risques d’inflation. » (Audi-
tion de W. F. Duisenberg, président de la BCE, Parlement européen, 19 avril 1999, questions,
p. 5). « Il n’est pas possible de comparer les deux piliers et de dire que l’un est large et l’autre
étroit. La question de savoir quel poids on donne aux développements de l’un ou de l’autre de
ces piliers est une question de jugement, d’évaluation ponctuelle. » (Audition de W.
F. Duisenberg, ibid., 5 mars 2001, questions, p. 6).

911
Nicolas Jabko
naire, mais par la difficulté intrinsèque du processus de décision de la politique
monétaire qui nécessite en soi un traitement nécessairement prudent et circonstancié
des informations.
En particulier, les dirigeants de la BCE refusent toute idée de choix entre diffé-
rents objectifs possibles au terme de l’article 105 du traité, notamment entre l’objectif
premier de stabilité monétaire et les objectifs « seconds » tels que la croissance et
l’emploi. Selon la phrase fétiche des dirigeants de la Banque centrale européenne, « la
meilleure contribution de la politique monétaire pour promouvoir la croissance est
d’assurer la stabilité des prix » 1. La relation entre les différents objectifs de la poli-
tique monétaire est présentée comme une relation de subordination ; il n’est pas ques-
tion pour la BCE de considérer les divers objectifs que lui assigne le traité comme une
palette de choix potentiellement contradictoires 2. Tout en reconnaissant aux poli-
tiques un droit de regard sur la politique monétaire, le président de la Banque centrale
européenne « estime normal qu’une banque centrale indépendante arrive à son propre
jugement et ignore tout conseil donné pour des motifs politiques » 3. La possibilité
d’avoir à exercer un choix politique entre la stabilité monétaire et d’autres bien publics
est rejetée comme tout simplement incompatible avec le cadre institutionnel défini par
le traité.
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1. Le président Duisenberg lui-même reconnaît l’impression de litanie que crée cette ligne
officielle de la BCE : « Nous avons dit et répété que la meilleure contribution que la politique
monétaire peut apporter à la croissance de la production et de l’emploi est… l’absence
d’inflation » (Audition de W. F. Duisenberg, ibid., 20 mars 2000, questions, p. 5). « Nous
sommes fermement convaincus – et cela a l’air d’un slogan, mais nous le prenons très au
sérieux – que la meilleure contribution que la politique monétaire peut apporter au développe-
ment de l’économie réelle est de créer un climat de stabilité des prix sur le long terme… ».
(Audition de W. F. Duisenberg, ibid., 20 juin 2000, questions, p. 12) « Nous restons exclusive-
ment engagés à maintenir, sur le moyen terme, la stabilité des prix à l’intérieur de la zone
euro… Je pense, et je sais bien que je me répète, que la contribution la plus importante que la
BCE peut apporter, également dans les circonstances actuelles, est de rassurer le grand public,
c’est-à-dire le monde entier, que nous maintiendrons la stabilité des prix » (Audition de W.
F. Duisenberg, ibid., 5 mars 2001, questions, p. 5-7).
2. « Je tiens à vous prévenir contre le raisonnement selon lequel, dès lors que nous avons
atteint l’objectif de stabilité des prix grâce à un certain niveau des taux d’intérêt, nous devrions
changer l’objectif et nous concentrer sur d’autres tâches dans l’intérêt de la politique écono-
mique en général. Notre objectif n’est pas seulement de devenir le stabilité des prix, mais éga-
lement de la préserver. Ceci est notre mandat explicitement défini. » (Audition du 18 janvier
1999, questions, p. 14). « Nous ne regardons pas uniquement l’inflation mais nous sommes
tenus de nous intéresser à l’inflation de manière très intense parce que notre mandat premier tel
qu’il est dérivé du traité est de préserver la stabilité des prix. Tous les autres objectifs sont, pour
ainsi dire, subordonnés à cet objectif premier. » (Audition de W. F. Duisenberg, président de la
BCE, Parlement européen, 20 mars 2000, questions, p. 4). « Nous poursuivons notre objectif
second chaque jour, Madame la présidente… Aucune action de politique monétaire spécifique-
ment conçue pour influencer la croissance économique ne pourrait être mise en œuvre sans
payer un prix, c’est-à-dire que nous n’atteindrions pas notre premier objectif, et par conséquent
vous ne pouvez et vous ne devez pas attendre de nous que nous fassions plus que ce que nous
faisons déjà, c’est-à-dire maintenir la stabilité et ainsi créer les meilleures conditions possibles
pour la croissance » (Audition de W. F. Duisenberg, ibid., 5 mars 2001, questions, p. 12). « Ce
que je sais c’est que l’on nous a explicitement chargés de maintenir la stabilité des prix comme
objectif unique et premier… De mon point de vue, il n’y a aucun besoin de réformer les traités.
Je travaille dans le cadre des traités tels qu’ils existent, et tels qu’ils ont été ratifiés par tous les
Parlements d’Europe : c’est la constitution dont nous disposons pour la BCE. Le traité nous
donne la mission unique, la mission première de maintenir la stabilité des prix… » (Audition
de W. F. Duisenberg, ibid., 5 mars 2001, questions, p. 5 et p. 30).
3. Audition de W. F. Duisenberg, ibid., 18 janvier 1999, p. 10.

912
La Banque centrale européenne
De façon générale, les dirigeants de la BCE ont constamment veillé à n’accepter au
titre de la responsabilité aucun engagement qui aboutirait à diminuer le degré d’indépen-
dance de la politique monétaire. Tout en accueillant favorablement l’idée d’un
« dialogue macro-économique » avec les responsables politiques, la BCE refuse depuis
sa création toute forme d’engagement « ex ante » qui l’obligerait à se fixer une certaine
ligne de conduite monétaire ou, pire encore, à entrer dans un processus de quasi-négo-
ciation avec les responsables politiques sur les paramètres de la politique monétaire. En
particulier, ses dirigeants refusent constamment de remettre en cause les différents élé-
ments de la « stratégie monétaire » de la BCE, puisque la BCE estime que le principe
d’indépendance s’étend non seulement à la conduite de la politique monétaire, mais
aussi à la définition opérationnelle de son mandat. La BCE refuse même de commenter
le taux de change de l’euro, malgré les questions insistantes des députés sur ce thème.
Ceci se justifie bien sûr par le fait que l’annonce d’objectifs de change pourrait diminuer
le degré de liberté de la politique monétaire, mais aussi par le refus de prendre en consi-
dération des enjeux politiques, notamment dans la relation avec les États-Unis 1. Du
point de vue des banquiers centraux, la responsabilité – tout comme la coordination – ne
peut s’exercer qu’« ex post », à défaut de quoi leur indépendance serait en péril. Ici
encore, la BCE défend une interprétation technique de son action et refuse de rentrer
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dans le jeu politique qui consisterait à répondre de son action en temps réel, autrement

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dit de s’engager « ex ante » sur les termes de sa contribution à l’ensemble des politiques
économiques (le policy mix) de la zone euro et, a fortiori, sur une quelconque participa-
tion à des objectifs de politique étrangère de l’Union européenne. Dans ce schéma, la
principale sanction à laquelle accepte de se soumettre la BCE au titre de sa responsabilité
est le risque de « perdre la face » vis-à-vis des responsables politiques, et ce, uniquement
si elle échoue à remplir sa mission principale de défense de la stabilité des prix 2. Il est
vrai que ce risque n’est sans doute pas négligeable pour des responsables monétaires
dont la réputation et la légitimité sont fondées sur leur professionnalisme et leur perfor-
mance technique. Cependant, il demeure relativement bénin par rapport aux sanctions
habituellement associées à la notion de responsabilité en régime démocratique, à savoir
la censure émanant d’un contre-pouvoir ou bien l’échec électoral devant les citoyens.

LE PARLEMENT EUROPÉEN : LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE


COMME GAGE MINIMAL DE DÉMOCRATIE

Les députés au Parlement européen se revendiquent comme des acteurs politiques


chargés notamment de veiller au contrôle démocratique des processus de décision de
l’Union européenne. Par une résolution du 2 avril 1998, le Parlement avait déjà
affirmé le fondement de cette exigence : « dans une démocratie, le point de départ doit
être que les décisions des autorités publiques doivent être transparentes et respon-
sables… ce principe doit s’appliquer à la conduite de la politique monétaire par
la BCE. » 3 En même temps, le Parlement européen avait pris la résolution d’exercer
1. « Je n’ai jamais présenté l’euro comme une monnaie rivale [du dollar américain],
Madame la présidente. J’ai toujours insisté sur le fait qu’il n’y a pas de confrontation ni de poli-
tique de confrontation » (Audition de W. F. Duisenberg, ibid., 23 novembre 2000, questions,
p. 18).
2. Entretien à la BCE.
3. « Résolution du Parlement européen sur la responsabilité démocratique dans la troi-
sième phase de l’UEM », 2 avril 1998, p. 1.

913
Nicolas Jabko
son droit de regard sur les activités de la BCE dans le cadre du traité 1. Ainsi, la prési-
dente de la Commission économique et monétaire du Parlement a notamment accepté
le fait que c’est la BCE qui détermine sa propre stratégie, y compris la définition opé-
rationnelle de son mandat, de façon complètement indépendante 2. La majorité des
députés ont accepté de respecter les dispositions statutaires du traité, et donc de criti-
quer l’action de la BCE indépendante sans pour autant remettre en cause le cadre juri-
dique du traité.
Ce rejet d’une stratégie maximaliste d’affirmation du rôle du Parlement européen
découle d’une vision « réaliste » du cadre institutionnel. Les députés sont particulière-
ment conscients du fait que le traité est très difficilement modifiable et que, de plus, toute
modification éventuelle échapperait au débat parlementaire 3. Dans ces conditions, nom-
breux sont ceux qui ont estimé qu’il vaut mieux s’en accommoder d’emblée, plutôt que
de s’évertuer à en contester les fondements de façon radicale. Le premier objectif des
députés européens, à travers des auditions de la BCE, a donc été de s’affirmer comme des
interlocuteurs privilégiés de la BCE dans le domaine de la responsabilité. Un tel position-
nement, apparemment modeste, n’était pourtant pas acquis d’avance. En effet, même si
un certain contrôle des activités de la BCE par le Parlement est prévu par le traité dans le
cadre des « obligations de rapport », rien dans le traité ne permettait explicitement au Par-
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lement de se prévaloir d’un statut privilégié par rapport aux gouvernements des États-
membres ni même par rapport à la Commission européenne, qui bénéficient également
de ces obligations de rapports. De plus, le traité est relativement ambigu sur le statut exact
de cette « obligation de rapport » et sur les prérogatives des différents acteurs. Par
exemple, les membres du Directoire de la BCE peuvent « être entendus » par le Parle-
ment, mais la périodicité de ces auditions devant le Parlement européen n’est pas pré-
cisée. Tout ceci est sujet à négociation entre la BCE et le Parlement européen, qui ne per-
çoivent pas leurs intérêts de façon identique sur ces différents sujets.
Dans ces conditions, la force principale du Parlement réside dans le fait que ses
membres pouvaient se réclamer comme les représentants de « la seule institution
dépositaire d’une légitimité démocratique » au niveau de l’UE 4. Dès sa résolution du
4 avril 1998, le Parlement a affirmé sa légitimité démocratique dans ce domaine : « en
tant que seule institution directement élue [au niveau européen], le Parlement est une
institution particulièrement appropriée pour demander des comptes à la BCE » 5. En
effet, les députés expliquent volontiers que le modèle allemand d’une banque centrale
indépendante responsable devant le « public » n’est pas envisageable en l’absence
d’une véritable opinion publique européenne 6. Aussi le contrôle parlementaire cons-
titue-t-il la meilleure alternative possible, mais encore une nécessité minimale à partir
du moment où l’on accepte l’idée d’indépendance de la Banque centrale par rapport
1. Cf. Paul Magnette, « La Banque centrale européenne entre indépendance et respon-
sabilité », Cahiers européens de Sciences Po, 1, 2000.
2. « On peut discuter de savoir si la définition de la stabilité des prix aurait dû être déter-
minée par un processus politique, mais étant donné que c’est une prérogative de la BCE, le degré
d’indépendance est clairement démontré. Cependant, cet état de fait rend aussi d’autant plus
grand le besoin de responsabilité démocratique. » (Christa Randzio-Plath, « A New Political
Culture in the EU : Democratic Accountability of the ECB », ZEI Policy Paper B 16, 2000, p. 8).
3. Entretiens au Parlement européen.
4. La présidente de la Commission économique et monétaire ne manque jamais une occa-
sion de le rappeler. Cf., par exemple, Ch. Randzio-Plath, « A New Culture in the EU… », art. cité.
5. « Résolution du Parlement européen sur la responsabilité démocratique dans la troi-
sième phase de l’UEM », cité, p. 2.
6. Entretiens au Parlement européen.

914
La Banque centrale européenne
aux gouvernements élus. De ce point de vue, c’est la pratique américaine de respon-
sabilité de la Réserve fédérale devant le Congrès qui a retenu le plus d’intérêt chez les
députés européens. Ainsi, le Parlement s’est lancé dans une entreprise très audacieuse,
puisqu’il s’agit de rien de moins que d’inventer une nouvelle forme de contrôle prati-
quement inédite dans la tradition politique du continent européen.

LA NAISSANCE D’UN MODUS VIVENDI

La seule force de l’idéal démocratique et l’attrait du modèle américain ne suffi-


sent pas néanmoins à expliquer le fait que le thème de la responsabilité soit devenu
une figure obligée des discours officiels de la BCE et du Parlement. Si cette évolution
a eu lieu, c’est en partie parce que ces deux acteurs ont réussi à défendre sur le terrain
de la responsabilité ce qu’ils avaient identifié comme leurs intérêts essentiels. Les ban-
quiers centraux ont obtenu la reconnaissance pratique de leur indépendance juridique,
tandis que les parlementaires se sont vu reconnaître un rôle privilégié dans le domaine
de la responsabilité pour les parlementaires. Un tel modus vivendi a pu émerger parce
que chaque acteur était détenteur d’un bien recherché par l’autre. En effet, la BCE était
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en quête d’une légitimité démocratique, que son interaction avec le Parlement euro-
péen pouvait contribuer à accroître. Inversement, le Parlement était en quête d’un droit
de regard sur la conduite de la politique économique de l’UE, que la BCE pouvait
consentir à lui accorder. À bien des égards, le « dialogue » entre les banquiers cen-
traux et les députés de l’UE a donc pu se développer en partie sur le mode de
l’échange.
Ceci est assez évident quand on examine l’évolution du positionnement institu-
tionnel réciproque de la BCE et du Parlement européen. Initialement, les dirigeants de
la BCE se sont généralement efforcés d’éviter tout risque d’enfermement dans un tête-
à-tête avec d’autres organes de l’UE réputés « politiques », y compris le Parlement
européen. Ainsi, la responsabilité de la Banque centrale européenne a longtemps été
présentée comme un simple volet de sa « politique d’information et de communica-
tion ». Aux yeux de ses principaux dirigeants, la BCE est responsable d’abord et avant
tout devant le « public » européen 1. Les dirigeants de la BCE s’estimaient volontiers
satisfaits du degré de responsabilité de la BCE, et le Parlement européen ne semblait
pas devoir jouer un rôle privilégié dans le domaine de la responsabilité de la Banque
centrale 2. Dans son rapport annuel pour l’année 1998 (publié en mai 1999), les
« obligations de rapport » auprès du Parlement européen sont mentionnées mais sous
la rubrique de la « coopération avec les autres institutions » 3. À ce moment-là, les diri-
1. D’après plusieurs entretiens à la BCE, certains membres du Conseil des gouverneurs de
la BCE sont particulièrement attachés à cette conception, notamment le gouverneur de la
Banque de France, Jean-Claude Trichet.
2. « … La BCE peut déjà être considérée comme la banque centrale la plus transparente et
la plus responsable du monde. » (O. Issing, « The Eurosystem… », art. cité, p. 505).
3. « L’objectif de la politique de communication externe du SEBC est d’accroître la transpa-
rence et la clarté de ces objectifs… et de contribuer à l’obligation de rendre compte de l’Eurosys-
tème. La BCE communique des informations par une série de moyens, notamment par voie de
communiqués ou de conférences de presse… de discours des membres du Conseil des gouver-
neurs et au travers des diverses publications. » (Rapport annuel 1998 de la BCE, p. 3). « L’IME/
BCE a aussi intensifié son dialogue avec le Parlement européen… [Les auditions au Parlement
européen] traduisent la volonté d’ouverture et de transparence de la BCE dans l’accomplissement
de ses fonctions de politique monétaire. » (Rapport annuel 1998 de la BCE, p. 98).

915
Nicolas Jabko
geants de la BCE semblaient considérer le Parlement européen simplement comme une
institution européenne parmi d’autres 1. Pendant longtemps, les dirigeants de la BCE ont
préféré parler simplement d’« auditions » au Parlement européen, voire d’« échange de
vues » ; ils refusaient expressément d’adopter la formule consacrée de « dialogue
monétaire » à laquelle se réfèrent les députés européens 2. La ligne officielle de la BCE
consistait simplement à envisager sa responsabilité vis-à-vis du public européen au sens
le plus large et indépendamment de ses relations avec les autres institutions de l’Union
européenne 3. La BCE semblait se contenter de cette interprétation maximaliste du prin-
cipe de responsabilité qui présentait l’avantage non seulement d’apparaître comme par-
ticulièrement démocratique, mais aussi d’éviter tout débat approfondi sur la politique
monétaire entre acteurs à haut niveau de responsabilité.
Cependant, les députés au Parlement européen ont majoritairement choisi de
s’ériger en défenseurs du traité, notamment en reconnaissant l’indépendance de la
Banque centrale comme un principe incontournable. Ceci permettait au Parlement de
s’attirer les bonnes grâces de la BCE, tout en affirmant son rôle notamment vis-à-vis
des gouvernements des États-membres. Ainsi, le Parlement a critiqué de façon quasi
explicite les grandes manœuvres gouvernementales qui avaient entouré la nomination
du premier président de la BCE en 1997 – notamment la grande réticence du président
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Chirac à entériner cette nomination 4. Par la suite, le Parlement a réitéré son soutien à
l’indépendance de la BCE, exprimant des inquiétudes sur les prises de position de cer-
tains gouvernements, à l’initiative du ministre allemand Oskar Lafontaine, en faveur
de l’idée de « zone cibles » pour la politique de change de l’euro par rapport au
dollar 5. Ainsi, le Parlement s’est peu à peu révélé comme un allié potentiel aux yeux
des banquiers centraux, inquiétés par la menace d’incursions à l’intérieur de leur
sphère de pouvoir et convaincus de la nécessité de résister à des éventuelles pressions
politiques exercées par les ministres des Finances de la zone euro réunis au sein de
l’Eurogroupe.
1. « … Je considère le dialogue avec le Parlement européen comme extrêmement impor-
tant, mais je dois également conduire un dialogue avec d’autres organes que je considère égale-
ment comme extrêmement importants. » (Audition de W. F. Duisenberg, président de la BCE,
Parlement européen, 19 avril 1999, questions, p. 19). « Les canaux de responsabilité de la BCE
définis par le traité sont les obligations de rapport vis-à-vis du Parlement européen, du Conseil
des ministres et de la Commission, qui prennent la forme de rapports annuels et trimestriels. »
(Discours de Otmar Issing, membre du Directoire de la BCE, Londres, 25 octobre 1999).
2. « Une chose est sûre, la BCE ne participera jamais à une coordination ex-ante des poli-
tiques… qui risquerait de mettre en danger notre premier objectif, notre mandat, qui est de pré-
server la stabilité des prix. » (Audition de W. F. Duisenberg, président de la BCE, Parlement
européen, 20 juin 2000, p. 27). Cf. aussi T. Padoa-Schioppa, « An Insitutional Glossary… »,
art. cité, p. 29 ; entretiens à la BCE.
3. « La BCE a des contacts extrêmes intensifs au titre de la responsabilité démocratique et
de la transparence, notamment avec le Parlement européen, mais aussi avec le public, ainsi
qu’avec les gouvernements et aussi… avec les partenaires sociaux. » (Audition de W.
F. Duisenberg, président de la BCE, Parlement européen, 18 janvier 1999, p. 16).
4. Par exemple, le Rapport Randzio-Plath regrette que « certains gouvernements » aient
alimenté une « controverse publique… contre-productive et [un] sentiment public de défiance
sur l’indépendance des présidents de la BCE » (p. 12).
5. « Le Parlement regrette que certains membres du Conseil aient, d’après certaines infor-
mations, suggéré de limiter le degré de discrétion de la Banque centrale européenne dans la
poursuite de la stabilité des prix, en soulevant la possibilité de fixer certaines orientations géné-
rales pour la politique de change ou même d’adhérer à un système formel de change fixe. » Cf.
« Résolution du Parlement européen sur le rapport annuel 1998 de la BCE », 27 octobre 1999,
p. 3.

916
La Banque centrale européenne
Face à cette situation, la BCE a progressivement changé de discours sur le rôle du
Parlement européen dans le contrôle démocratique de la politique monétaire. Dès 1999,
certains membres du Directoire exprimaient des positions relativement divergentes sur
la responsabilité de la BCE et notamment sur le rôle du Parlement européen comme
interlocuteur de la BCE 1. Pour la première fois, le Rapport annuel 1999 de la BCE
contient un chapitre entier sur « l’information du public et le principe de
responsabilité », dans lequel le rôle du Parlement européen est reconnu dans les termes
suivants : « Les auditions régulières du président par la Commission économique et
monétaire [du Parlement européen] peuvent certainement être considérées comme l’une
des pierres angulaires du processus à travers lequel la BCE doit rendre des comptes. »
(p. 141). À la fin de l’année 2000, la BCE en est venue à reconnaître officiellement le
rôle privilégié du Parlement européen dans l’exercice de la responsabilité 2. Ainsi, le
Parlement européen est aujourd’hui considéré comme l’enceinte principale au sein de
laquelle la BCE doit rendre des comptes au titre de la responsabilité. L’une des motiva-
tions principales de ce changement d’attitude est clairement exprimée par la BCE elle-
même : les auditions au Parlement européen « contribuent à garantir le statut indépen-
dant de la BCE. Par conséquent, il est certainement dans l’intérêt éclairé de la BCE de
nourrir de telles relations. » 3. L’évolution de la position officielle de la BCE correspond
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donc, au moins en partie, à un calcul simple : les gains attendus en terme de consolida-
tion de son indépendance à long terme sont supérieurs aux coûts escomptés de la recon-
naissance du Parlement comme interlocuteur privilégié. En effet, tant que le Parlement
respecte l’indépendance de la BCE et, en particulier, tant que l’exercice de la responsa-
bilité demeure un exercice « ex-post », le « dialogue » avec le Parlement demeure rela-
tivement peu contraignant et la BCE y voit au contraire une façon de légitimer davantage
et donc de défendre son indépendance.
À mesure que la BCE reconnaissait plus favorablement le rôle institutionnel de
cet allié inattendu, le Parlement n’a pas hésité à lui accorder des bons points pour son
attitude de plus en plus positive sur cette question. Dans sa résolution du 27 octobre
1999, « le Parlement se réjouit du fait que la BCE reconnaît son devoir de responsabi-
lité démocratique envers le Parlement européen » 4. En somme, la BCE a tenté d’ins-
trumentaliser le Parlement européen au service de son indépendance, tandis que le
Parlement européen acceptait d’entrer dans ce jeu en échange d’une reconnaissance
1. Le président Duisenberg et d’autres dirigeants de la BCE se sont souvent exprimés en
faveur d’une responsabilité vis-à-vis d’une pluralité d’acteurs : Duisenberg a pu dire, encore
récemment, que « la BCE est complètement indépendante, mais également complètement res-
ponsable vis-à-vis du Parlement, des ministres, et du public » (Audition de W. F. Duisenberg,
président de la BCE, Parlement européen, 20 juin 2000, questions, p. 17). En revanche,
T. Padoa-Schioppa était plus enclin à reconnaître le rôle privilégié du Parlement européen :
« l’Eurosystème est, au sens le plus large, responsable devant les citoyens européen en
général… Dans l’ordre politique de l’Union européenne, la seule institution qui détient directe-
ment son rôle et sa légitimité des citoyens est le Parlement européen… C’est pourquoi la res-
ponsabilité s’exerce, d’abord et avant tout, vis-à-vis du Parlement européen, et le dialogue entre
la BCE et le Parlement européen représente le principal mode d’exercice de la responsabilité »
(T. Padoa-Schioppa, « An Institutional Glossary… », art. cité, p. 30).
2. « Le Parlement européen est la seule institution qui soit composée de représentants
directement élus des citoyens européens et joue, par conséquent, un rôle crucial : la BCE doit
lui rendre des comptes sur la conduite de la politique monétaire… En ce sens, les relations de
la BCE avec le Parlement européen doivent être considérées comme davantage qu’une simple
obligation statutaire. » (Bulletin mensuel de la BCE, octobre 2000, p. 54)
3. Ibid.
4. « Résolution du Parlement européen sur le Rapport annuel 1998 de la BCE », cité, p. 2.

917
Nicolas Jabko
de son rôle privilégié dans le contrôle démocratique. La présentation du rapport annuel
de la BCE devant le Parlement européen réuni en séance plénière confère un caractère
particulièrement solennel au contrôle parlementaire. De plus, il s’est peu à peu ins-
tauré une habitude autour des rendez-vous trimestriels au Parlement européen pour les
auditions du présidents de la BCE devant la Commission économique et monétaire.
Au docte ton des dirigeants de la Banque centrale européenne, les députés européens
tendent à répondre avec une certaine dose d’ironie 1. Les banquiers centraux se plai-
gnent du manque d’expertise parlementaire sur les mécanismes économiques, voire
sur les tâches et les compétences institutionnelles de la BCE telles qu’elles sont défi-
nies par les traités 2 ; les réponses du président traduisent souvent un sentiment d’exas-
pération à peine dissimulé 3. Pour remédier à ce problème, les membres du Parlement
font appel à des économistes spécialistes des questions monétaires chargés de les
conseiller avant chaque audition. Ainsi, les questions techniques – sur le système de
paiement Target, la vélocité de la monnaie, les règles de Taylor de la politique moné-
taire, etc. – alternent avec les questions d’ordre plus général.
Les « échanges de vues » au Parlement sont donc devenus une routine à
laquelle se plient les acteurs dans une atmosphère polie et un peu formelle. Il est
très révélateur que, malgré l’invocation du modèle américain par les parlementaires
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européens, la mise en scène des auditions du président de la BCE au Parlement

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européen n’a rien à voir avec celle du président de la Réserve fédérale devant le
Congrès 4. Tandis que le président de la Réserve fédérale fait figure de témoin à la
barre questionné par un petit nombre de parlementaires placés en position de juges,
le président de la BCE s’adresse à un parterre de députés du haut d’une estrade où
il siège aux côtés de la présidente de la Commission économique et monétaire. De
plus, les auditions du président de la BCE ne durent que deux heures et les parle-
mentaires européens ne sont autorisés à poser que deux questions au président de
la BCE, qui peut donc les éluder assez facilement. Là encore, la situation est très
différente aux États-Unis, où le président de la Réserve fédérale est soumis à un feu
continu de questions, et ce, aussi longtemps que les représentants du peuple le
jugent nécessaire. Au fil des auditions de la BCE, les experts et les élus se sont donc
installés dans des rôles respectifs nettement distincts et finalement assez policés.

1. Exemple du ton un peu condescendant des dirigeants de la BCE : « Vous avez indiqué
que mon discours sera attentivement étudié, également par vous, et je suis hautement en faveur
de cela… Par conséquent, je vous demande en effet d’étudier ce discours de façon plus
approfondie » (Audition de W. F. Duisenberg, président de la BCE, Parlement européen,
20 juin 2000, questions, p. 14-15). « Monsieur le gouverneur, j’ai été vraiment réconforté
d’apprendre que le Conseil général de la Banque centrale européenne n’était pas sujet à la
panique et aux autres faiblesses auxquelles nous sommes sujets, nous autres simples mortels. »
(Audition de W. F. Duisenberg, ibid., 19 avril 1999, questions, p. 7).
2. Entretien à la BCE.
3. « Honnêtement, je n’ai pas compris le sens de la question. » (Audition de W.
F. Duisenberg, ibid., 18 janvier 1999, p. 11). « Eh bien, je ne sais pas si nous pouvons simplifier
le langage. » (Audition de W. F. Duisenberg, ibid., 18 janvier 1999, p. 17).
4. D’après plusieurs entretiens au Parlement européen, cette situation – que beaucoup
déplorent – tient non seulement à la différence de prestige et de pouvoirs entre le Parlement
européen et le Congrès américain, mais aussi aux règles de procédures des commissions parle-
mentaires et à la réticence de nombreux députés « de base » qui ne voient pas l’opportunité de
changer ces règles.

918
LE JEU OFFENSIF

Le fait qu’un modus vivendi ait pu émerger entre la BCE et le Parlement européen
ne signifie pas pour autant que les banquiers centraux et les députés européens se can-
tonnent sur des positions purement défensives. Tout en respectant le modus vivendi
minimum, les différents acteurs ont également essayé de gagner du terrain grâce au
principe de responsabilité. D’une part, les dirigeants de la BCE ont mis en avant leur
expertise comme garantie de neutralité dans l’arbitrage des débats de politique écono-
mique. D’autre part, les membres du Parlement européen ont tenté de soumettre le
processus de décision de la BCE et le contexte général de son action au test du débat
politique. À ce petit jeu offensif, les parlementaires ont obtenu quelques victoires,
mais l’avantage demeure pour l’instant dans le camp des banquiers centraux.

LA BCE : L’EXPERTISE COMME CAPACITÉ D’ARBITRAGE IMPARTIALE

Les dirigeants de la BCE essaient de s’arroger un droit de regard « technique » sur


les décisions de politique économique des autres acteurs institutionnels de l’Union euro-
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péenne. Ainsi, la BCE tente à la fois d’étendre la sphère de l’expertise technique et de
minimiser la dimension politique des options qu’elle préconise. Elle utilise pour cela
plusieurs tactiques offensives. Tout d’abord, la BCE pratique ce qu’on pourrait appeler
une tactique de riposte préemptive : elle coupe l’herbe sous le pied de ses critiques en
répondant épisodiquement mais pas ouvertement à certaines des critiques qui lui sont
adressées. Cette tactique présente l’avantage de soulager les pressions politiques ponc-
tuelles auxquelles elle est soumise, sans pour autant reconnaître formellement à d’autres
acteurs la moindre influence sur la façon dont la BCE interprète les objectifs de politique
monétaire qui lui sont assignés par le traité. Ainsi, de nombreux observateurs ont
remarqué, notamment lors de la forte baisse des taux opérée au printemps 2000, que la
BCE interprétait son mandat de façon relativement souple. De fait, la BCE paraît
accorder une certaine importance aux objectifs « seconds » en tant que tels, même si elle
ne le reconnaît pas explicitement sur le plan des principes. De même, il est possible que
l’objectif affiché de 2 % d’inflation soit à nouveau dépassé en 2001, pour la troisième
année consécutive. Du point de vue des dirigeants de la BCE, un tel dépassement reste-
rait éventuellement acceptable, puisque l’objectif de 2 % est une « valeur de référence »
à « moyen terme », et donc susceptible d’être dépassée à court terme. En privé, les diri-
geants de la BCE admettent qu’il puisse exister plusieurs façons possibles de conduire
une politique monétaire tout en assurant la stabilité des prix, non seulement en l’absence
de pressions inflationnistes mais également face à certains chocs ponctuels comme une
hausse momentanée des prix du pétrole 1. Dans ce genre de cas, la BCE est attentive aux
préférences exprimées par les responsables politiques, même si elle n’en fait pas ouver-
tement état. L’intérêt de cette pratique souple est qu’elle permet d’atténuer la pression
politique qui s’exerce sur la Banque, sans rien céder pour autant sur les principes et donc
sans diminuer la crédibilité de l’objectif de lutte contre l’inflation.
Une autre tactique consiste à revendiquer des gestes de politique économique en
invoquant les engagements pris par les États-membres dans le cadre du traité. Forts de
leurs compétences exclusives en matière de politique monétaire, ses dirigeants s’esti-
ment également fondés à rappeler aux gouvernements les promesses politiques qu’ils
1. Entretien à la BCE.

919
Nicolas Jabko
ont faites dans le cadre des traités et des instruments d’encadrement de l’UEM, en par-
ticulier le Pacte de stabilité et de croissance formalisé au moment du traité d’Ams-
terdam en 1997 1. Les banquiers centraux encouragent constamment les différents
acteurs de la politique économique à respecter non seulement la lettre mais aussi
l’esprit de leurs engagements. Ils s’agit de respecter « au plus tôt » le pacte de stabilité
et de croissance, mais aussi de mettre en œuvre les nécessaires « réformes struc-
turelles des marchés des biens et du travail ». Ce type de recommandations est la
réponse des banquiers centraux aux prises de positions épisodiques des responsables
politiques en faveur de baisses des taux d’intérêt pour relancer la croissance. Par leurs
exhortations à la discipline budgétaire et aux réformes structurelles, les banquiers cen-
traux tentent de renvoyer la balle dans le camp des gouvernements plutôt que de lâcher
du lest sur la politique monétaire.
Une troisième tactique de la BCE consiste à formuler ses recommandations au nom
du bon sens et/ou du consensus politique. Tout en poursuivant une démarche plutôt
offensive, les dirigeants de la BCE font cependant bien attention à ne pas marcher ouver-
tement sur les plates-bandes des autres acteurs de la politique économique. Leur façon
de marquer leur prérogative consiste paradoxalement à affirmer le caractère limité de
leurs recommandations 2. Les banquiers ne donnent pas de conseils spécifiques à des
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gouvernements particuliers, et ceci, au nom du respect des compétences respectives des

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différents acteurs 3. Plutôt que de rentrer dans le détail des prévisions ou des recomman-
dations qu’ils mettent en avant au nom de la stabilité, les banquiers centraux se réfugient
souvent derrière les conseils de la Commission européenne ou des autres institutions
internationales (notamment l’OCDE sur les questions de flexibilité des marchés du tra-
vail). De même, quand les dirigeants de la BCE se font les chantres de réformes structu-
relles, ils tentent de dédramatiser la dimension potentiellement idéologique et conflic-
tuelle de ces recommandations dans le contexte politique européen 4. Et si les banquiers
1. « D’abord, quoique vous puissiez penser du Pacte de stabilité et de croissance, il repose
sur un raisonnement de fonds et une idée, c’est-à-dire la déclaration solennelle des pays parti-
cipants de se donner comme objectif de moyen terme un budget soit équilibré, soit légèrement
excédentaire. » (Audition de W.F. Duisenberg, 20 juin 2000, questions, p. 29).
2. « … L’Eurosystème indépendant n’est pas en mesure de “faire plus” [pour soutenir la
croissance et l’emploi]. S’il suivait les demandes malencontreuses de promotion active de la
croissance à court terme, par exemple au moyen d’une politique monétaire expansive, l’Euro-
système serait obligé de prendre une décision d’essence politique. Or toute politisation mal
avisée de la Banque centrale affaiblirait en fait le fondement même de son indépendance. »
(R. Padoa-Schioppa, « An institutional Glossary… », art. cité, p. 28).
3. « Nous essayons d’éviter des recommandations trop spécifiques de mesures spécifiques
pour des pays spécifiques, parce que nous pensons que ça n’est pas à nous de dire à un
gouvernement : “écoutez, vous devez faire ceci, vous devez introduire tel ou tel projet de loi
devant votre Parlement, telle ou telle réforme à vos partenaires sociaux”. Je pense que ceci
outrepasse notre responsabilité et je crois que nous devons rester dans le domaine des
généralités. » (Audition de C. Noyer, vice-président de la BCE, Parlement européen,
27 septembre 1999, p. 12). « Je dois faire très attention, en tant que banquier central, à ne pas
aller au-delà de mes domaines de compétence. » (Audition de W. F. Duisenberg, président de la
BCE, 20 mars 2000, questions, p. 21).
4. « Il existe aujourd’hui un large consensus, également au niveau des gouvernements, sur
le fait que les perspectives actuellement favorables à la croissance seraient encore améliorées
par un approfondissement des réformes de structure dans la zone euro. » (Audition de W.
F. Duisenberg, ibid., 20 mars 2000, questions, p. 4). « Je ne parle pas que des salaires. Je parle
à tous les partenaires sociaux, les employeurs comme les syndicats. Je parle aux gouverne-
ments quand je parle de réduire les déficits budgétaires… Je ne pense pas qu’en aucune façon
mes conseils soient biaisés en faveur de quelconque groupe social. » (Audition de W.
F. Duisenberg, ibid., 5 mars 2001, questions, p. 14).

920
La Banque centrale européenne
centraux reconnaissent parfois le caractère politique de leurs recommandations – sous la
pression de certaines questions de parlementaires –, ils s’empressent de s’abriter derrière
le traité 1. Au total, l’offensive des banquiers centraux se fait donc sur un mode peu
revendicatif, mais d’autant plus redoutable pour les responsables politiques qu’elle
donne l’impression de rester strictement dans le registre de l’expertise.

LE PARLEMENT : LE DÉBAT TRANSPARENT COMME ANTIDOTE À LA TECHNOCRATIE

Les parlementaires ne sont pas restés inactifs face à l’offensive des banquiers cen-
traux. À mesure que l’idée d’un contrôle démocratique faisait son chemin, le Parle-
ment a pu non seulement marquer son territoire mais aussi affirmer un certain nombre
de revendications. Ils ont eux aussi développé plusieurs tactiques de jeu offensif, afin
de réaffirmer les droits de la politique comme sphère de délibération et de débat sur la
politique monétaire et sur la politique économique de l’UE de façon plus générale.
Tout d’abord, les parlementaires ont cherché à compenser la faiblesse de leurs moyens
d’action tels qu’ils existent sur le papier par l’exercice d’une sorte de magistère de
démocratie. En effet, le Parlement européen est contraint par les termes du traité, qui
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limitent considérablement sa capacité de sanctionner la BCE en cas d’insatisfaction.
Cependant, face à une BCE qui aspire au label de « banque centrale la plus respon-
sable du monde », le Parlement européen s’est retrouvé en position de marchander des
points de bonne conduite démocratique 2. Ainsi, le Parlement a pris les « obligations
de rapport » de la BCE très au sérieux. Ce fut le cas en particulier lors du processus de
nomination des dirigeants de la BCE, alors que les candidats auditionnés par le Parle-
ment pourraient théoriquement être nommés sans l’accord du Parlement. Sur ce point,
les députés ne cessent de revendiquer un droit de veto sur le processus de nomination 3.
En fait, le Parlement considère les séances de rapport pas simplement comme de
simples « auditions » mais comme l’occasion d’un véritable « dialogue monétaire »
qui oblige le président de la BCE à s’expliquer face aux représentants des citoyens
européens 4. Du point de vue des parlementaires, les auditions régulières des diri-
geants de la BCE sont l’occasion de les critiquer ou de les féliciter publiquement.
1. « – Mme Kaupi : “Est-ce que vous faites une déclaration politique sachant que les coûts
du travail dans le plus grand pays de la zone euro, autrement dit l’Allemagne, sont 50 % supé-
rieurs aux coûts du travail aux États-Unis, et voyez-vous ceci comme l’une des raisons de la
lente progression de l’emploi dans l’UE comparée aux États-Unis et à nos autres concurrents ?”
– M. Duisenberg : « Ma réponse à ces deux questions peut être très courte. Ma réponse est
oui aux deux questions” ». (Audition de W. F. Duisenberg, ibid., 20 mars 1999, questions, p. 3)
2. « Le Parlement européen, en tant que représentant des citoyens européen, est considéré
comme l’interlocuteur approprié de la BCE. Pourtant, il reste beaucoup à faire afin de mettre en
œuvre une véritable responsabilité. Le simple fait de fournir des informations au Parlement
européen ne suffit pas : encore faut-il que les informations données sont claires et complètes. »
(Ch. Randzio-Plath, « A New Political Culture… », art. cité, p. 21).
3. « Un candidat qui échoue à convaincre le Parlement européen devrait être considéré
comme inacceptable. Par conséquent, la procédure actuelle de nomination des membres du
Directoire de la BCE est importante, mais elle ne peut être qu’une étape. » (Ch. Randzio-Plath,
« A New Political Culture… », ibid., p. 13). Cf. aussi sur ce point la « Résolution du Parlement
européen sur la responsabilité démocratique dans la troisième phase de l’UEM », cité.
4. « Il est crucial de remarquer que l’intérêt des rencontres entre la Banque centrale euro-
péenne et le Parlement européen n’est pas de tenir des auditions, mais de conduire un dialogue
monétaire régulier où les représentants des citoyens européens puissent débattre avec le prési-
dent de la BCE. » (Ch. Randzio-Plath, « A New Political Culture… », cité, p. 22).

921
Nicolas Jabko
À mesure que leur rôle a été davantage reconnu dans le contrôle démocratique de
la BCE, les parlementaires ont commencé à édicter des normes de transparence de la
politique monétaire au nom de cette « responsabilité démocratique ». La résolution
votée par le Parlement européen en avril 1998 (suite au Rapport Randzio-Plath) préco-
nisait notamment une détermination transparente par la BCE de ses objectifs de la poli-
tique monétaire, y compris la clarification des ses objectifs opérationnels et la publica-
tion des procès-verbaux des réunions du Conseil des gouverneurs de la BCE 1. L’année
suivante, une autre résolution (faisant suite au Rapport Huhne) demandait notamment à
la BCE de publier des prévisions macro-économiques et des rapports périodiques sur
l’évolution dans chacun des pays de la zone euro 2. L’exigence de plus grande transpa-
rence est constamment mise en avant non seulement au nom de l’efficacité de la poli-
tique monétaire, mais aussi au nom de la démocratie 3. Toutes ces demandes de clarifi-
cation sont une façon de demander à la BCE de fournir des critères d’évaluation externe
permettant de juger la façon dont elle s’acquitte de ses tâches. Autrement dit, les parle-
mentaires respectent l’indépendance de la BCE mais lui demandent de fournir eux-
mêmes les critères qui permettront ensuite d’évaluer, voire de critiquer son action.
Au-delà de ces exigences de transparence, les députés ont parfois voulu pousser la
BCE à reconnaître au moins indirectement le contexte politique de son action. En particu-
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lier, le Parlement a essayé de persuader la BCE de prendre des engagements sur la façon

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dont elle s’acquitte des « objectifs secondaires » de son mandat tel qu’il est défini par
l’article 105 du traité 4. La présidente de la Commission économique et monétaire et cer-
tains membres de cette Commission ne perdent pas une occasion d’invoquer le traité pour
justifier cette insistance, parfois de façon très vive 5. Il s’agit de mettre à jour les choix
implicites que contient sa « stratégie » de politique monétaire, autrement dit de « faire
apparaître la signification politique de choix présentés comme purement techniques » 6.
Certains députés ont également été très critiques sur la définition de la stabilité des prix. La
présidente de la Commission économique et monétaire a incité les banquiers centraux à
« re-définir » les bornes de la zone de stabilité des prix, estimant que cette zone est trop
étroite et qu’elle réduit inutilement les nécessaires marges de liberté de la politique
monétaire 7. Enfin, le Parlement européen essaie de discuter la politique monétaire de
façon prospective et non pas seulement rétrospective. Les rapports de la BCE sont critiqués
1. Cf. la « Résolution du Parlement européen sur la responsabilité démocratique dans la
troisième phase de l’UEM », cité.
2. Cf. la « Résolution du Parlement européen sur le rapport annuel 1998 de la BCE », cité.
3. « Le fait de ne pas révéler au public l’analyse qui a conduit à ses décisions de politique
monétaire pourrait laisser soupçonner que la BCE souhaite dérober cette information aux yeux
du public. » (Ch. Randzio-Plath, « A New Political Culture… », art. cité, p. 15).
4. Dans sa résolution du 27 octobre 1999, le Parlement européen « considère nécessaire,
dans l’intérêt de la transparence de la crédibilité, que le SEBC clarifie la façon dont la politique
monétaire est censée contribuer à un policy mix équilibré et approprié, tant que l’objectif de la
stabilité des prix est maintenu, afin de promouvoir la croissance durable et l’emploi ».
5. « Quand la BCE clarifiera-t-elle son interprétation de l’article 105 et des objectifs
seconds de la BCE ? » (Audition de W. F. Duisenberg, président de la BCE, Parlement euro-
péen, 20 mars 2000, questions, p. 5). « Votre mission principale, nous sommes tous d’accord,
est de maintenir la stabilité des prix. L’article 105 dit aussi que, sans préjudice pour cet objectif,
la BCE doit soutenir la politique économique générale de l’Union… avec tout le respect que je
vous dois, vous avez seulement répété votre crédo pour la énième fois… Il n’est pas suffisant de
dire qu’en combattant l’inflation vous apportez une contribution adéquate aux autres tâches qui
sont requises de vous par le traité. » (Audition de W. F. Duisenberg, ibid., 28 mai 2000, ques-
tions, p. 4).
6. Entretien au Parlement européen.
7. Ch. Randzio-Plath, « A New Political Culture… », art. cité, p. 10.

922
La Banque centrale européenne
pour leur faible contenu prospectif 1. De ce point de vue, les députés essaient de trans-
former les « obligations de rapport » de la BCE en véritable débat contradictoire sur la
politique monétaire et, ainsi, de faire du Parlement le lieu de débat par excellence sur la
politique monétaire dans le contexte d’ensemble des politiques économiques de l’UE.

« ROME NE S’EST PAS FAIT EN UN JOUR »

Sans doute serait-il naïf de penser qu’un équilibre politique durable puisse émerger
très rapidement sur la question de la responsabilité des banquiers centraux dans le jeu
démocratique 2. Les résultats des tactiques offensives de la BCE et du Parlement sont
mitigés, même si on peut déceler pour l’instant un certain avantage pour la BCE. Il est
vrai que les banquiers centraux ont cédé à certaines pressions parlementaires. Après
avoir longtemps résisté à l’idée de publier des prévisions inflationnistes – de peur
notamment de créer des tensions inflationnistes –, le président de la BCE a décidé, en
décembre 1990, de publier une « projection » d’inflation et a promis de révéler progres-
sivement l’ensemble du modèle macro-économique utilisé par la BCE. Même si
l’annonce de la publication par la BCE de statistiques d’inflation a été assortie de nom-
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breuses réserves qui en limitent la portée, la publication de cette statistique d’inflation

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est une victoire pour le Parlement européen dans la mesure où la BCE a satisfait une des
principales exigences du Parlement en matière de responsabilité 3 Malgré les limites
imposées par le traité, le Parlement a donc réussi à faire évoluer la BCE sur le point.
En revanche, d’autres revendications du Parlement européen n’ont pas été satis-
faites, notamment la publication des procès-verbaux des réunions du Conseil des
gouverneurs, que les dirigeants de la BCE considèrent comme « politiquement sen-
sibles », étant donné le caractère multinational de la Banque. Les députés, et en parti-
culier la présidente du Comité économique et monétaire, reviennent en permanence
sur cette question 4. Les députés laissent clairement entendre qu’en échange de leur
1. « En général, les premiers rapports mensuels [de la BCE] fournissent les données clé et
le raisonnement général qui sous-tend les décisions de politique monétaire. Ils se sont néan-
moins révélés insuffisamment détaillés, puisqu’ils se concentrent presque exclusivement sur les
événements passés. » (Ch. Randzio-Plath, « A New Political Culture… », ibid., p. 15). « La
responsabilité démocratique n’est pourtant pas seulement un exercice ex-post, puisque le travail
de la BCE est orienté vers l’avenir. Afin de comprendre le processus de décision de la BCE, il
est important d’avoir des discussions et des explications suffisamment tôt, par exemple sur la
stabilité monétaire internationale, sur les futurs États membres de l’UEM, ou sur la contribu-
tion de la BCE à la promotion de la croissance économique. » (Ch. Randzio-Plath, « A New
Political Culture… », ibid., p. 22).
2. En ce sens, le proverbe bien connu sur la construction de l’empire romain, mis en avant
par un député européen lors d’un entretien avec l’auteur, résume assez bien la situation.
3. « Ch. Randzio-Plath : “M. le Président, vous nous dites que nous pouvons espérer un
cadeau de Noël de votre part sous la forme de prévisions d’inflation future, mais bien sûr nous
espérons que ceci ne peut être que le premier pas vers un cadeau de Noël véritable, puisque
bien entendu le Parlement européen demandait depuis au moins quatre ans que ces prévisions
d’inflation soient mises à la disposition du Parlement européen…” » (Audition de W.
F. Duisenberg, président de la BCE, Parlement européen, 23 novembre 2000, questions, p. 1).
4. « Mme Randzio-Plath : “Prévoyez-vous une évolution de la pensée de la BCE au sujet
de la publication des procès-verbaux ?…”
M. Duisenberg : “Bien, j’ai déjà répondu à cette question de nombreuses fois et la réponse
est non, Madame la présidente”.
Mme Randzio-Plath : “Eh bien, c’est une question que je devrai continuer à vous poser
jusqu’à ce que j’obtienne une réponse différente, je crois…” » (Audition de W. F. Duisenberg,
ibid., 18 janvier 1999, p. 21).

923
Nicolas Jabko
soutien politique à une conception étendue de l’indépendance de la BCE, ils escomp-
tent un élargissement de la définition formelle des obligations de la BCE au titre de la
responsabilité 1. En même temps, le Parlement s’oblige à limiter la portée de ses
demandes, par exemple en acceptant que la BCE ne publie pas les résultats nominatifs
des votes du Conseil des gouverneurs 2. Ceci démontre une sensibilité des députés aux
arguments actuels de la BCE, même si le Parlement se réserve le droit de revendiquer
la publication de ces procès-verbaux une fois que l’existence de la BCE et son intégrité
institutionnelle seront fermement ancrées dans les mœurs.
Quant à la définition des responsabilités de la BCE au titre de l’article 105, la situa-
tion reste complètement bloquée. À chaque fois que cette question est soulevée, la BCE
répond par la litanie habituelle (« la meilleure contribution que peut apporter la politique
monétaire est la stabilité des prix », etc.). Ce discours de la BCE suggère une interpréta-
tion restrictive des devoirs de justification de la BCE tels qu’ils sont définis par le traité,
alors que les banquiers centraux ne se privent pas de pratiquer une certaine surenchère
sur l’étendue de leurs compétences. En particulier, la BCE fait grand cas de sa respon-
sabilité de conseil technique auprès des gouvernements. À cet égard, la BCE retourne à
son profit l’article 105 du traité qui distingue les objectifs « principaux » et
« secondaires » dont les banquiers centraux sont investis 3. Selon les dirigeants de la
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BCE, ces objectifs « seconds », tels qu’ils sont définis par le traité concerneraient non
pas la mission principale de la BCE, c’est-à-dire la politique monétaire, mais les autres
tâches assignées à la BCE 4. En définitive, les banquiers centraux ne font qu’appliquer
le vieil adage selon lequel l’attaque est la meilleure façon de se défendre.
À terme, il est possible que ce jeu sur l’article 105 évolue. La fin de non-recevoir
qu’adresse la BCE aux questions des parlementaires sur les objectifs secondaires
pourrait, à terme, devenir coûteuse pour les banquiers centraux en terme de capital
politique. Cependant, la capacité du Parlement à obtenir un changement d’attitude de
la BCE dépendra également de la détermination des députés à afficher leur détermina-
tion dans ce domaine. Or il existe d’importants clivages idéologiques à l’intérieur du
Parlement européen sur l’attitude à adopter face à la BCE, tant en ce qui concerne sa
stratégie monétaire que ses recommandations de politique économique 5. Les députés
qui se situent plutôt sur la gauche de l’échiquier politique poussent la BCE à expliciter
la façon dont elle compte remplir les objectifs « secondaires » de son mandat et
1. « Nous ne nous fatiguerons pas de chercher les raisons des décisions de politique moné-
taire. Nous ne nous fatiguerons pas de demander une publication des procès-verbaux sur le
long terme… il est bon que la BCE participe à la coopération économique et à la coordination,
même si elle n’a aucune compétence formelle dans ce domaine, mais il sera important que
votre politique puisse être évaluée et que nous puissions la comprendre. » (Commentaire de
Mme Randzio-Plath, Audition de W. F. Duisenberg, ibid., 5 mars 2001, questions, p. 27).
2. Entretien au Parlement européen.
3. « Qu’est-ce qui me donne le droit de m’exprimer sur le besoin de réformes
structurelles ? Je dirais simplement que le traité m’en donne le droit car, comme nous le rap-
pelle si souvent Mme Randzio-Plath, nous avons un objectif second… Eh bien, la promotion de
la croissance et de l’emploi ne peut être effective que si, dans tous les pays, les gouvernements
et les partenaires sociaux mettent en œuvre des réformes structurelles. » (Audition de W.
F. Duisenberg, ibid., 20 mars 2000, questions, p. 23), Entretiens à la BCE.
4. « Au-delà de la responsabilité de la BCE sur son objectif premier, l’Eurosystème doit
également rendre des comptes sur la façon dont il remplit ses autres tâches. En particulier au
cours du dialogue avec le Parlement européen, la BCE a été appelée à expliquer ses actions et
ses décisions, entre autres, au sujet des système de paiement, de la conception et de la produc-
tion des euros, etc. » (T. Padoa-Schioppa, « An Institutional Glossary… », art. cité, p. 29).
5. Entretiens au Parlement européen.

924
La Banque centrale européenne
notamment le soutien à l’emploi, tandis que les députés de droite sont moins offensifs
sur ce thème. Depuis le basculement à droite de la majorité législative en juin 1999,
on a pu remarquer un apaisement des relations entre la BCE et le Parlement européen.
À cet égard, la tonalité d’ensemble de la résolution du Parlement sur le rapport annuel
1999 (votée le 6 juillet 2000) est beaucoup moins critique et revendicative que la réso-
lution du 27 octobre 1999, et surtout que la résolution du 2 avril 1998, votée sous la
précédente législature à majorité socialiste. En effet, la résolution la plus récente,
même si elle réitère la nécessité d’une plus grande « transparence » (publication par la
BCE des procès-verbaux de décisions de politique monétaire, ainsi que d’un rapport
sur la situation économique des différents pays), ne reprend pas la revendication de
1998 en faveur d’une « coordination de la politique économique et monétaire » au
motif de l’article 105 du traité, ni même la demande de 1999 adressée à la BCE afin
de clarifier sa contribution « un policy mix équilibré et approprié, en vue de promou-
voir la croissance durable et l’emploi ».
Inversement, on peut même dire qu’à certains égards, les parlementaires européens
ont soutenu la tactique offensive des banquiers centraux, notamment en ce qui concerne
les « réformes structurelles ». En effet, la résolution du 6 juillet 2000 introduit une nou-
veauté, puisque non seulement le Parlement félicite la BCE pour sa politique de stabilité,
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mais il enjoint les États-membres à « accélérer les réformes structurelles » et à

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« atteindre l’équilibre budgétaire » 1. Cette résolution découle d’une logique partisane
relativement claire : la majorité des députés de droite encouragent les banquiers centraux
dans leurs recommandations de modération salariale et de réforme des marchés des
biens et du travail, tandis que les députés de gauche sont plutôt enclins à minimiser ce
type de pressions inflationnistes 2. Une majorité de députés a accepté les incursions de
la BCE dans le domaine politique, non seulement parce qu’ils croyaient plus volontiers
au bien-fondé des arguments techniques des banquiers centraux, mais aussi parce qu’ils
étaient fondamentalement en accord avec les implications politiques de ces arguments.
Ce type de considérations partisanes explique une certaine diminution de la combativité
du Parlement quand il s’agit de soutirer à la BCE des gages de bonne conduite démocra-
tique. Néanmoins, cette situation est susceptible d’évoluer considérablement en cas de
nouveau retournement de majorité au Parlement 3. Il est donc tout à fait possible d’ima-
1. Dans son rapport annuel 2000 publié en mai 2001 (p. 174), la BCE ne manque pas de se
prévaloir du soutien accru du Parlement sur ce sujet, notamment à travers cette résolution du
6 juillet 2000.
2. Exemple de déclaration d’un député membre du Parti socialiste européen (gauche) :
« Vous refusez de donner des détails sur ce que vous entendez par réforme structurelle, mais à
chaque fois que vous répondez à une question vous dites qu’il faut faire attention à l’inflation et
qu’il faut réduire les déficits, donc vous avez une vision de ces réformes de structure qui est très
libérale. Vous ne prenez pas vraiment en compte l’emploi comme priorité ni la qualité de la vie
ni les services publics ni les coûts budgétaires, alors permettez-moi de vous provoquer, je m’en
excuse, mais qu’est-ce qui vous donne le droit de juger de cette manière les gouvernement
directement élus ? » (question de M. Gérard Caudron lors de l’audition de W. F. Duisenberg,
président de la BCE, Parlement européen, 20 mars 2000, p. 22). Exemple de déclaration d’un
député membre du Parti populaire européen (droite) : « En écoutant votre exposé introductif, je
me suis formé une idée très claire du message en provenance de la BCE : il y a des imperfec-
tions liées aux structures de marché inflexibles de la zone euro, un besoin continu de modéra-
tion salariale, une action substantielle et soutenue afin d’accompagner de larges réformes struc-
turelles afin d’accroître la flexibilité des marchés du travail et des produits, et des méthodes
plus décisives afin de rompre avec les vielles habitudes et les avantages prétendument acquis »
(intervention de M. Jonathan Evans lors de l’audition de C. Noyer, vice-président de la BCE,
Parlement européen, 27 septembre 1999, p. 17).
3. Entretiens auprès de membres du groupe socialiste (PSE) au Parlement européen.

925
Nicolas Jabko
giner un contexte où l’humeur parlementaire serait à la confrontation et où la BCE se
retrouverait à nouveau dans une position défensive et serait obligée d’accepter des
concessions supplémentaires.

LA RESPONSABILITÉ DE LA BCE À L’ÉPREUVE DE LA RÉALITÉ

Depuis quelques années on a pu assister à un développement des obligations de


la BCE au titre de la responsabilité. La BCE accepte en particulier de se plier à l’exer-
cice régulier qui consiste à rendre des comptes devant le Parlement européen. Elle
fournit des justifications de plus en plus détaillées de ses décisions monétaires, et
notamment des projections d’inflation. Une majorité de députés au Parlement a
exprimé une satisfaction croissante face à ces évolutions. Cependant, il n’est en un
sens pas étonnant que la BCE et le Parlement se soient entendus pour jouer au petit jeu
de la responsabilité. D’une part, après les critiques très violentes du processus de
Maastricht, les banquiers centraux nouvellement indépendants avaient besoin de
redorer leur blason. D’autre part, les députés européens accueillent avec bienveillance
tout ce qui pourrait permettre au Parlement de s’affirmer comme un pouvoir législatif
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véritable et donc de débattre et d’influer sur les décisions qui sont prises au niveau de
l’Union européenne. Il reste à savoir si le jeu autour de la responsabilité de la BCE tel
qu’il se dessine actuellement permet véritablement de faire avancer la démocratie, et
pas seulement de servir les intérêts des différents acteurs qui s’y prêtent. Or, de ce
point de vue, les résultats apparaissent plutôt limités à ce jour.
Il est évident que la nature même des équilibres institutionnels et politiques de
l’UE aujourd’hui constitue une limite au principe démocratique. Les obstacles tien-
nent d’abord à la nature même du traité tel qu’il a été négocié à Maastricht. En effet,
le traité a été conçu avant tout comme un moyen de constitutionnaliser la création
d’une monnaie unique gérée par une banque centrale indépendante, et non pas comme
un instrument d’approfondissement de la démocratie. Il s’ajoute à ce problème les
nombreux conflits d’intérêts et désaccords politiques entre les différents acteurs sus-
ceptibles d’imposer une pratique plus démocratique, tant à l’intérieur du Parlement
européen qu’au niveau intergouvernemental. À partir du moment où la politique
monétaire a cessé d’être une prérogative souveraine des États-membres, le problème
de la responsabilité des banquiers centraux est devenu d’autant plus saillant. À cer-
tains égards, cette évolution est d’ailleurs antérieure au traité de Maastricht, qui ne fait
qu’illustrer la difficulté plus générale à préserver la démocratie dans un système capi-
taliste où les décisions fondamentales sont prises en dehors des cadres de l’État
national. La supranationalisation de la politique monétaire en Europe, en tant que
composante de cette mondialisation économique, est un aspect parmi d’autres d’un
processus d’« érosion de la démocratie » qui avait déjà bien commencé selon de nom-
breux observateurs dès les années 1970 1. Le débat actuel sur la responsabilité de la
BCE est donc révélateur non seulement de l’état de l’Union européenne après cin-
1. Selon Ph. Cerny, « les décisions de politique monétaire mais aussi budgétaire se retrou-
veront probablement en dehors de la portée effective du contrôle démocratique national. »
(Philip Cerny, « Globalization and the Erosion of Democracy », European Journal of Political
Research, 36, 1999, p. 1-26, spécialement p. 16). Cf. aussi Saskia Sassen, Losing Control ?,
New York, Columbia University Press, 1996, chap. 1 ; Benjamin J. Cohen, The Geography of
Money, Ithaca, Cornell University Press, 1998, chap. 6-8 ; Fritz Scharpf, Governing in Europe,
Oxford, Oxford University Press, 1999, chap. 1.

926
La Banque centrale européenne
quante ans d’existence, mais aussi de l’évolution historique de l’idée de démocratie
dans l’ère de la mobilité des capitaux et de l’indépendance des banques centrales. De
ce point de vue, c’est l’évolution des modes de régulation de l’économie mondiale qui
est source de déficit démocratique. Dans la mesure où la vie démocratique reste orga-
nisée avant tout à l’échelon national, un certain nombre de décisions prises dans des
instances supranationales peuvent échapper au contrôle politique direct des dirigeants
élus. Le fait que les décisions prises par ces instances sont fondées sur des délégations
de pouvoir accordées par des dirigeants politiques élus constitue un garde-fou impor-
tant, mais ne suffit pas en soi à résoudre le problème.
Pourtant, la source la plus profonde de faiblesse tient peut-être aux limites intrin-
sèques du principe de responsabilité comme moyen de garantir la démocratie. En effet,
la théorie politique fait clairement apparaître le fait que la responsabilité est un prin-
cipe avant tout formel qui suppose de s’assurer du strict respect par les responsables
du mandat qui leur a été confié 1. Or, si on disposait de moyen de s’assurer du respect
de ce mandat sur des bases absolument transparentes, on n’aurait pas besoin de
recourir à la délégation des décisions monétaires au profit d’une banque centrale indé-
pendante. De fait, la mise en application pure et simple du principe de responsabilité
suppose la possibilité d’une retranscription immédiate, en termes pratiques, des
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recommandations techniques et des actions des experts. Mais la communication entre

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l’univers des experts en politique monétaire et l’univers des politiques est nécessaire-
ment difficile, puisque ces deux univers ne sont pas du tout organisés autour des
mêmes savoirs et valeurs 2. Dans la pratique, il est non seulement inévitable mais
encore désirable, dans l’intérêt même du public, que les responsables de la politique
monétaire s’acquittent de leur mandat avec souplesse et intelligence. Ceci implique
néanmoins la possibilité très réelle d’un décalage entre le formalisme du principe de
responsabilité et une conception substantialiste de la représentation politique, dans
laquelle le degré de démocratie se mesure en fonction des intérêts objectifs du public
et non pas par application mécanique de règles formelles. En définitive, on se retrouve
devant un dilemme profond : soit on applique le principe de responsabilité de façon
rigide, mais on prend alors le risque de nuire aux intérêts du public ; soit on accepte
de transiger sur l’application du principe de responsabilité, mais on s’expose aux dan-
gers d’un divorce encore plus prononcé entre l’univers de l’expertise technique et
celui des choix politiques.
Ce formalisme du principe de responsabilité est d’autant plus problématique que
les banquiers centraux sont des experts non élus. En effet, l’exercice effectif de la res-
ponsabilité des banquiers impliquerait que les banquiers centraux puissent être pério-
diquement évalués sur leurs actions, et ensuite récompensés ou bien sanctionnés sur
cette base. La plupart des raisonnements en termes de responsabilité reposent sur un
mécanisme de jugement – généralement sous la forme d’élections, qui permettent
l’application d’une sanction claire en cas de jugement négatif. L’idée que la responsa-
1. Pour une série de travaux récents, cf. notamment Adam Przeworski, Susan C. Stokes,
Bernard Manin (eds), Democracy, Accountability, and Representation, Cambridge, Cambridge
University Press, 1999. Pour une discussion très intéressante des limites de la responsabilité
(accountability) comme modalité de la representation, cf. Hanna F. Pitkin, The Concept of
Representation, Berkeley, University of California Press, 1967, chap. 3.
2. Au sujet de la critique par l’École de Francfort de la distinction wébérienne entre
la rationalité formelle, propre à la technique et à la science, et la rationalité substantielle, por-
teuse de valeurs politiques, cf. notamment : Jürgen Habermas, La technique et la science
comme « idéologie », Paris, Gallimard, 1973 (1ère éd. : 1968), surtout p. 97 et suiv. (chapitre sur
« Scientificisation de la politique et opinion publique »).

927
Nicolas Jabko
bilité se mesure par l’élection est donc au moins implicite dans la plupart des travaux
de théorie politique sur le thème de la responsabilité (accountability). Or, en l’absence
d’élection des banquiers centraux, rien n’est moins évident. Non seulement la sanction
n’existe pas, mais dans un domaine comme la politique monétaire où des informations
de caractère fortement technique sont nécessaires à l’élaboration de la politique moné-
taire, ni le public ni même ses représentants ne disposent des informations et de
l’expertise nécessaires pour exercer leur contrôle de façon rigoureuse. L’analyse des
relations entre le Parlement européen et la BCE au titre de la responsabilité suggère
ainsi très nettement que ces deux institutions n’entretiennent pas simplement une rela-
tion de contrôleur à contrôlé, mais aussi des rapports intenses de rivalité de pouvoirs
qui s’expriment par des désaccords sur la définition de la frontière entre les domaines
« technique » et « politique ». Naturellement, ceci éloigne la possibilité de réaliser
l’idéal (wébérien) d’un ré-équilibrage de la direction des affaires publiques au profit
des politiques, garants des valeurs et des choix de la société, face à des experts dont le
rôle serait de faire valoir les considérations techniques au moyen desquelles ces choix
pourraient être poursuivis.
Il est vrai bien sûr que ce n’est pas la première fois que des experts se retrouvent
en situation d’autonomie par rapport au grand public et aux responsables politiques
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démocratiquement élus. Le principe d’indépendance de la Banque centrale ne fait que
donner un fondement juridique et un relief particulier à cet état de fait. Les politistes
ont forgé à ce sujet le concept d’institutions « gardiennes » et ont également réflé-
chi aux moyens de s’assurer de la collaboration efficace de ces organes en tant
qu’« agent » œuvrant pour le compte d’un « principal » 1. Si le but assigné à ces
organes est particulièrement bien défini et si la poursuite de ces buts peut s’envisager
comme une tâche purement technique, alors en effet la délégation de certains pouvoirs
en direction d’organes experts soulève a priori peu de difficultés insurmontables 2.
Mais peut-on considérer que la politique monétaire, en tant que domaine de décision
publique, est simplement un enjeu d’efficacité technique ? D’un certain point de vue,
la dimension politique des décisions monétaires a diminué dans la mesure où le cadre
macro-économique de ces décisions ne se pose plus comme une alternative simple
entre la lutte contre l’inflation et la poursuite d’un plein-emploi. Depuis les années
1970 en effet, la plupart des économistes ont revalorisé l’importance de la lutte contre
1. Reprenant une idée de Robert Dahl, Philippe Schmitter développait récemment l’idée
de « guardianship » au sujet précisément de la BCE : « La théorie démocratique ne l’admet pas
volontiers, mais toutes les démocraties du monde dépendent de la présence en leur sein d’insti-
tutions non démocratiques qui ont toute autorité pour traiter des questions spécifiques sur une
base confidentielle, de sorte qu’elles échappent à l’exercice d’un contrôle strict par les élus et
par le grand public. Robert Dahl a proposé le mot d’institution gardienne (guardianship) pour
qualifier cette tendance croissante ». Cf. Philippe C. Schmitter, How to Democratize the Euro-
pean Union – And Why Bother ?, Oxford, Rowman & Littlefield, 2000.
2. Par exemple, Giandomenico Majone estime que la « solution » du problème de respon-
sabilité ne passe pas nécessairement par le renforcement de la démocratie parlementariste :
« En pratique…, il a toujours été entendu que le fait de se reposer sur des qualités telle que
l’expertise, le professionnalisme, la continuité des politiques, ou l’impartialité, est à de nom-
breux égards plus important que la responsabilité politique directe ». De la même manière,
Joseph Nye développe l’idée d’une « responsabilité indirecte » des banquiers centraux, qui
serait assurée par « une longue chaîne de délégation [de pouvoirs] » et « des normes et des stan-
dards professionnels ». Cf. Giandomenico Majone, « State, Market, and Regulatory Competi-
tion in the European Union », dans Andrew Moravcsik (ed.), Centralization or
Fragmentation ?, New York, Council of Foreign Relations, 1998, p. 122 ; Joseph S. Nye,
« Globalization’s Democratic Deficit », Foreign Affairs, juillet-août 2001, p. 5.

928
La Banque centrale européenne
l’inflation dans la poursuite d’une croissance économique saine et durable. Mais ceci
ne veut pas dire pour autant qu’une inflation faible ait acquis une valeur de priorité
absolue sur tous les autres objectifs de la politique économique. La détermination fine
des paramètres de la politique économique reste soumise à des contingences d’appré-
ciation, comme la plupart des choix de politique économique. Il est donc tout à fait
possible de reconnaître l’importance d’une politique monétaire efficace – c’est-à-dire
non inflationniste et crédible sur les marchés – sans pour autant nier que la politique
monétaire a également une importante dimension redistributive, puisqu’il s’agit tou-
jours de décider des conditions d’allocation de crédit entre différents groupes sociaux.
Plus généralement, on peut légitimement se demander s’il existe véritablement des
enjeux importants du débat public qui soient des purs enjeux d’efficacité. Par défini-
tion, ce type d’enjeu est finalement assez rare : toute politique publique, même si elle
produit un accroissement net de bien-être social, a généralement des conséquences
redistributives qu’il n’est pas toujours possible de compenser dans la pratique. La poli-
tique monétaire en est un bon exemple, car malgré la technicité de ce sujet et l’impor-
tance des considérations d’efficacité, il est difficile de soutenir que l’offre publique de
crédit corresponde à un pur enjeu d’efficacité. On peut donc mettre en doute l’idée que
les enjeux d’efficacité, contrairement aux enjeux distributifs, puissent être délégués à
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des organes « agents » sans que se pose un véritable problème de responsabilité. À
certains égards, ceci revient plutôt à évacuer le problème de la responsabilité qu’à le
résoudre.

**

À partir du moment où on prend conscience de ces limites à la fois historiques et


intrinsèques au principe de responsabilité, il devient possible d’appréhender de façon
plus réaliste la promesse que représente l’application de ce principe aux décisions de
la BCE. Paradoxalement, l’expertise indépendante peut être tour à tour un moyen
d’assurer des décisions le plus conformes possibles à l’intérêt général, ou bien une
entrave au nécessaire débat public et contradictoire sur l’intérêt général. Dans le
domaine de la politique monétaire, la frontière entre l’impératif technique et le champ
politique est particulièrement délicate à établir. Ces deux exigences fondamentales
peuvent sans doute coexister sans que la question des frontières soit jamais définitive-
ment résolue. En un sens, la persistance de cette tension entre expertise et politique est
une bonne chose dans la mesure où elle est génératrice de débat démocratique. Cepen-
dant, l’indépendance des banquiers centraux signifie également qu’on risque de voir
les experts prendre des décisions techniques qui diminuent indûment la marge de
manœuvre des acteurs politiques. Par exemple, la définition concrète du mandat de la
BCE demeure une question potentiellement très politique, même si elle est complète-
ment taboue aujourd’hui : est-ce qu’un taux d’inflation compris dans une fourchette
entre 0 et 2 %, tel qu’il a été unilatéralement choisi par les banquiers centraux comme
« valeur de référence », correspond véritablement au mandat de « stabilité des prix »
tel que l’entendaient les gouvernements signataires du traité ? Par comparaison, le
risque inverse, à savoir des responsables politiques qui agissent sans tenir compte de
l’avis des experts, est relativement moins important, car des nombreux garde-fous sont
prévus : non seulement l’indépendance de la BCE, mais aussi le système de sur-
veillance multilatérale mis en place par le traité de Maastricht et prolongé par le Pacte
de stabilité et de croissance.

929
Nicolas Jabko
Aussi l’approfondissement continu des obligations de responsabilité de la BCE
permet-elle de corriger un biais inhérent au traité. Plutôt que d’affronter les dangers
de l’arène politique, les banquiers centraux indépendants pourraient en effet être
tentés de se retrancher dans leur tour de Francfort afin de se consacrer exclusive-
ment au maintien de la stabilité des prix. Le fait que les banquiers se retrouvent
obligés de jouer sur le terrain de la démocratie avec les parlementaires n’est sans
doute pas suffisant pour en garantir l’émergence, mais c’est sans doute nécessaire.
De ce point de vue, la prédiction wébérienne de complexification et de technicisa-
tion des affaires publiques est particulièrement pessimiste. D’une part, il est vrai que
le degré de liberté des acteurs politiques est diminué par l’autonomisation juridique
de la sphère technique, ici incarnée par l’indépendance de la BCE. Quand il s’agit
de responsabiliser les banquiers centraux, les élus peuvent au mieux espérer vérifier
que les banquiers centraux s’acquittent de leur tâche non seulement en qualité
d’experts et donc en fonction de justifications techniques solides, mais également en
ayant conscience de l’importance plus générale de leurs décisions dans la conduite
des affaires publiques. D’autre part, la revendication des experts à s’abstraire de la
sphère politique a également ses limites, même dans le cas d’une banque centrale
dont l’indépendance est garantie par le droit. Les principes de libre examen et de
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délibération imposent des obligations de justification qui ouvrent la possibilité d’un

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débat politique sur les choix de société. Il revient alors aux responsables politiques
– non seulement les parlementaires mais aussi les gouvernements – d’engager ce
débat et d’amener les banquiers centraux à y prendre part tout en restant dans leur
rôle. Ainsi, malgré les bornes très réelles imposées par le traité et par la technicité
du sujet, les dés du jeu démocratique ne sont pas entièrement pipés. Il existe un
espace pour inventer une nouvelle forme de contrôle démocratique, même si cet
espace est très limité et si cette forme de démocratie ne pourra émerger que par
tâtonnement. À partir du moment où l’on s’accorde sur le caractère désirable d’un
contrôle démocratique sur des décisions dont les conséquences politiques sont mul-
tiples, il est normal que les experts et les représentants élus soient condamnés à se
parler et à se respecter mutuellement *.

Nicolas Jabko est chargé de recherche au Centre d’études et de recherches inter-


nationales (CERI) de l’Institut d’études politiques de Paris. Il a publié notamment :
« In the Name of the Market : How the European Commission Paved the Way for
Monetary Union », Journal of European Public Policy, 6 (3), septembre 1999 ; (avec
Rainer Eising), « Moving Targets : National Interests and Electricity Liberalization in
the European Union », Comparative Political Studies, 37 (7), septembre 2001 ; « Une
Europe politique par le marché et par la monnaie », Critique internationale, 13,
octobre 2001. Ses recherches portent sur l’économie politique des réformes et des
politiques communautaires depuis les années 1980 (CERI, 56 rue Jacob, 75006 Paris
<jabko@ceri-sciences-po.org>).

* Pour leurs commentaires et suggestions sur cet article, je voudrais remercier Benoît
Cœuré et Bernard Manin, ainsi que mes trois co-auteurs et le comité de lecture de la RFSP. Je
remercie également les fonctionnaires et responsables de la BCE et du Parlement européen qui
se sont prêtés de bonne grâce au jeu de l’entretien confidentiel.

930
La Banque centrale européenne
RÉSUMÉ/ABSTRACT

EXPERTISE ET POLITIQUE À L’ÂGE DE L’EURO :


LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE SUR LE TERRAIN DE LA DÉMOCRATIE

Depuis la consécration par le traité de Maastricht du principe d’indépendance de la Banque


centrale européenne (BCE), nombreux sont ceux qui ont exprimé, au nom de la démocratie, la
crainte que cette indépendance devienne synonyme d’irresponsabilité. À partir d’une analyse
des relations entre la BCE et le Parlement européen, cet article démontre l’émergence d’une
certaine pratique de la responsabilité (accountability) des banquiers centraux. Cette pratique,
à la fois réelle et très circonscrite, peut être comprise comme le résultat d’un jeu de pouvoir
auquel se livrent les banquiers centraux et les parlementaires dans le contexte institutionnel de
l’Union européenne. À l’âge de l’euro et de la mondialisation économique, la difficulté à définir
une frontière entre l’expertise et la politique donne ainsi une actualité nouvelle à une problé-
matique fondamentale de la démocratie.

EXPERTISE AND POLITICS IN THE AGE OF THE EURO : THE EUROPEAN CENTRAL BANK AND
DEMOCRATIC PRACTICE
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Since the Maastricht Treaty recognized the principle of the independence of the European Cen-

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tral Bank (ECB), many observers, in the name of democracy, have expressed fears that this
independence could become synonymous of irresponsibility. Based on an analysis of the rela-
tions between the ECB and the European Parliament, this article highlights the emergence of a
certain practice of central bank accountability. This practice, both real and very limited, may
be understood as the result of a power play between the central bankers and Parliament mem-
bers in the institutional context of the European Union. In the age of the euro and economic
globalization, the difficulty of defining a frontier between expertise and politics brings back to
the fore the basic problematique of democracy.

931