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La relación Estado – Sociedad
Civil: develando mitos
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Ponencia presentada en FLACSO - ECUADOR en el marco del
Encuentro con ONG’s para la consulta sobre relacionamiento

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Estado Sociedad Civil.

01/12/2010

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Humberto Salazar

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Abstract

La relación Estado - Sociedad Civil opera en el marco de tensiones propias a como se

define lo público. La sociedad civil tiene una dimensión concreta que se expresa en sus
asociaciones, sin embargo, también se expresa como concepto, como noción histórica
que deriva en convenciones desde las que se le asigna un determinado rol. Esta ponencia
pone en la mesa de la reflexión una serie de argumentos que buscan presentar mitos que
hoy están presentes en el caso ecuatoriano con respecto al tema en cuestión.
Estimados amigos:

En primer lugar, quiero agradecer a nombre de Esquel, la invitación realizada por la

Secretaría de Pueblos y Nacionalidades, para que nos dirijamos ante ustedes con el fin de
tratar el tema de la relación entre Sociedad Civil y Estado. Es grato tener la oportunidad
de compartir una charla entre amigos. Más grato aun, cuando de fondo está el diálogo
sobre temas que tienen que ver con ese territorio en el cual transitamos todos los días.

El reto de abordar en los minutos previstos un tema tan profundo y tan amplio como el
propuesto es grande. Cortázar decía que el tiempo es “el infame perseguidor” y me
parece que la cita cae muy bien para explicar el desafío que enfrentamos.

Con este antecedente, y para agarrar el hilo del carrete, me parece conveniente
proponer que arranquemos la reflexión destacando que la sociedad civil además de ser
algo concreto, que se evidencia en el grupo de organizaciones hoy presentes, es también
un concepto. Más precisamente, una noción histórica que se construye sobre visiones que
se transforman y ajustan según las épocas.

Si abordamos por ejemplo, la relación sociedad civil - Estado en la perspectiva del

pensamiento de los clásicos griegos, el Estado, no es otra cosa que la más grande de las
asociaciones. Esto porque lo civil para ellos era consubstancial a lo humano. Dado que la
civilidad era considerada política, la sociedad civil, como expresión de esa civilidad era
también política.

Si miramos el tema de la sociedad civil desde los lentes que usaban los griegos, esta forma
de concebirla, resulta extraña a tesis que critican el papel político de la misma. Lo cierto,
es que lo dicho demuestra, que la aproximación a sus realidades no puede dejar de
considerar el factor histórico que atraviesa la interpretación de los fenómenos asociados a
esta.

Esto no es menor. Los conceptos, cuando asumen la forma de una convención social, es
decir, como un acuerdo mayoritariamente aceptado, derivan en determinados sentidos
de interpretación desde los que soy reconocido por otros; pero también, me auto
identifico, lo que tiene consecuencias en como actúo en el mundo.

Nietzsche, filósofo alemán, decía que un concepto, dado su carácter de convención,

cuenta con legitimidad, se transforma en “verdad”, más allá de si el argumento es falso o
acertado; y adquiere la capacidad de convertirse en medio para alcanzar poder; es
decir; para asentarse, asegurarse, preservarse.

Si el concepto mayoritariamente aceptado es que la sociedad civil es expresión del

ejercicio ciudadano en la construcción de país. El posicionamiento de ésta, y por tanto, su
capacidad de acción, será diametralmente diferente; a si se la caracteriza, como un
sector que se rige por el ánimo de lucrar de los recursos públicos.

El famoso poeta mexicano Octavio Paz afirma que los hombres somos hijos de la palabra,
aunque también sea nuestra creación. Por ello, vale la pena, entonces, dedicar unos
minutos para abordar cuáles son los conceptos que intentan modelar el fenómeno
sociedad civil.

Hace algunos años llegó a mis manos un libro titulado “La Sociedad civil en América
Latina: representación de intereses y gobernabilidad” (ADLAF: 1999). Este texto llamó mi
atención por una referencia a un artículo de Soledad Laeza, autora mexicana, quien
afirmaba: “La sociedad civil me da miedo”.

El personaje que ella construía citado por Peter Hengstenberg en el texto referido, era el
de «una señora que entiende muy bien las cosas, sabe lo que quiere y lo que tiene que
hacer, es buena, buena y, desde luego, la única adversaria posible de la perversidad
estatal. Es tan virtuosa y tiene tanta seguridad en sí mismo que daba miedo».

Años más tarde, en uno de esos habituales buceos por internet, a los que estamos hoy tan
acostumbrados, llego a mí un artículo denominado: «El Mito de la Sociedad Civil» de
Pedro García Olivo.

Este artículo ponía de manifiesto una crítica muy fuerte a aquellas interpretaciones que la
resaltan como un bastión del pluralismo y la democracia. Entre otras cosas proponía:

Los críticos de sociedad civil se fijan, únicamente, en el lado „positivo‟, „benéfico‟,

„esperanzador‟, de la “sociedad civil”; y desconsideran su lado „negativo‟, „maléfico‟,
„desesperanzador‟. Este autor, citando a Keane, destacaba que en la “sociedad civil”,
anida también la crueldad, la violencia, la intolerancia, la explotación de unos hombres
por otros, el racismo, las desigualdades, las opresiones y coacciones cotidianas y más o
menos „anónimas‟, etc.

Esta diametral distancia entre las referencias citadas, da que pensar. Nos lleva a
interrogarnos sobre: ¿qué mismo es la sociedad civil?

Es cierto, que los que formamos parte del mundo de sus organizaciones, la
experimentamos todos los días, pero cosa diferente es denotarla.

¿Por dónde empezar entonces?

Quizás por derribar algunos mitos que se generan sobre ella. Lo importante de derribar
mitos es que esto tiene la intención de proponer caminos de articulación de esta con el
Estado que se asiente en una comprensión más cercana del otro.

El primer mito a develar, y que surge de lo anteriormente citado, es que se debe

abandonar las ideas que ven a la sociedad civil como un terreno de «ángeles y
demonios» para empezar a mirarla como un sector anclado a la dinámica social, un
sector que se define históricamente, y que por tanto, da cuenta de una determinada
configuración del terreno de las luchas y retos colectivos.

El abandonar la tentación a ver el sector desde una perspectiva de buenos y malos, no

significa cerrarse a mirar el mundo de los intereses existentes entre organizaciones de la
sociedad civil. Diversidad de intereses, que por cierto, es la razón de fondo por la que
para algunos esta es, o deba ser, sinónimo, o expresión, de bondad y entrega; y para
otros, sea la expresión de un sector definido por la contradicción y el engaño. El uso de
buenos o malos puede llevar a equívocos en términos de la definición de las políticas
públicas.

Un segundo mito, se levanta en la pretensión que pueden tener algunos sectores de

ocultar la diversidad de la sociedad civil con el objeto de construir una noción en torno a
ella de que esta representaría un todo homogéneo.

Mario Roitter, experto latinoamericano en estos temas destaca, que «ni el sector es uno, ni
la sociedad civil tiene una única lógica ni una única voz. La propia naturaleza de las
asociaciones expresa las diferencias sociales y culturales, así como la multiplicidad de
intereses existentes en la sociedad».

Alberto Olvera añade:«... se ha producido en un sector de la opinión pública un proceso

de reducción del significado de sociedad civil, limitándolo al campo de las
organizaciones no gubernamentales y algunos grupos que luchan por la democracia [...]
esa restricción del concepto deja fuera otro tipo de agrupaciones que también
constituyen la sociedad civil” (Olvera, 2002: 399).

En efecto, cuando observamos el territorio sociedad civil este se encuentra lejos de ser un
bloque homogéneo. Lo que se puede ver es que más bien este aparece como un tejido
de redes y relaciones entre asociaciones; como un territorio, que permite identificar
constantes en términos de formas, estructuras, espacios, estilos de hacer donde los
actores necesitan solventar requerimientos de comunicación y diálogo; responder a
reglas determinadas en el marco de relaciones de dominio; establecer negociaciones y
poner en juego recursos que abren o cierran puertas para alcanzar fines.

Esta realidad de intereses diversos, en su expresión negativa, determina que en muchos

casos las organizaciones de este territorio llamado sociedad civil entren en disputa en
relación a los fines y métodos que definen para sí, a partir de una lucha por apropiarse de
determinados medios que son escasos.

Las otras organizaciones aparecen como competidoras en un contexto de recursos

materiales, económicos, técnicos; limitados. Esto genera una realidad relacional, donde
unos y otros, intentan asegurar su propia parcela.

Mientras más fragmentada sea la realidad de intereses y más escasos los recursos, más
débiles parecen las posibilidades de acciones conjuntas y espacios de congruencia del
sector en relación a tomas de posición frente a otros sectores.

Ante un escenario fragmentado, la sociedad civil aparece poco, tiene una voz débil
como sector. Contrariamente, mientras los intereses de la sociedad civil estén más
entrecruzados, adquiere una personalidad fuerte, que es capaz de estructurar relatos
comunes y trabajar por conseguirlos.

Un tercer mito a enfrentar, es aquel que caracteriza la sociedad civil como un sector que
se define en oposición al Estado y al Mercado. Opuestamente, la realidad de nuestras
organizaciones es que estas no siempre actúan en contradicción con los sectores
propuestos, sino que en determinados momentos, se ven subsumidas o integradas en las
reglas que los otros sectores imponen.

Si imaginamos una curva de oportunidades que tiene como polos: de un lado, una
preponderancia de los fines públicos para la acción; y de otro, una preponderancia de
los fines privados; en ese espectro; las OSC pueden adoptar una multiplicidad de
posiciones, yendo y viniendo, de uno a otro polo de la curva.

Es decir, habrá organizaciones que prioricen modelos de intervención correspondientes

con finalidades públicas, y otras, que incorporen modelos de intervención más propios al
mundo de lo privado o al mercado.

El error de enfoque al definirlas en oposición, no es solo que se estructura una identidad

desde la negación de los otros sectores. Más allá de eso, está que lo anterior lleva a
desconocer el carácter hibrido de la sociedad civil donde las organizaciones que la
conforman, por un lado son privadas; y por tanto, asumen formas privadas de gestión
orientadas a fines que persiguen obtener beneficios para su propio grupo o colectivo.
Pero también, son públicas, pues cuentan con finalidades de servicio público lo que las
orienta a la búsqueda por establecer igualdad desde una perspectiva reparativa o de
reivindicación de derechos; o justicia, desde una perspectiva de equidad en la
distribución de oportunidades y desarrollo.

Esto último hace, que pese a ser privadas, el rendimiento de sus acciones no se mida a
partir de acumulación de riqueza; sino del valor que estas generan, en términos de
consecuencias positivas respecto de la generación de riqueza social, del servicio que
ofrecen en términos de bien común.

Esto les otorga unas particularidades que no pueden desatenderse al pensar su relación
con el Estado. Las OSC no pueden ser tratadas como se trata al sector privado. Tampoco
son organizaciones estatales. Su existencia crea ante el Estado la necesidad de reconocer
que estas juegan en un territorio que requiere una atención diferenciada y un sistema de
incentivos. Porque la acción de grupos organizados en beneficio de la comunidad debe
ser incentivada por el Estado en fiel cumplimiento de su labor por hacer efectivos los
derechos de asociación y participación.

El cuarto mito, tiene que ver con la idea de que la sociedad civil es un actor no político.
La sociedad civil actúa de forma política porque la búsqueda por el cambio y la
transformación de condiciones sociales la lleva a la necesidad de tomar postura frente a
otros actores, y a ejercer acciones, para que sus posturas lleguen a espacios de decisión.

Otra cosa es que no forme parte del sistema de partidos, y que tampoco, su fin sea
alcanzar el poder del control del Estado a diferencia de lo que ocurre con movimientos
que desarrollan su acción al interior de la esfera política.

La sociedad civil, tiene y debe cumplir, un rol político de limitación del mal uso del poder
legítimo en democracia. Tocqueville, destacaba que a las sociedades despóticas, -
pensando en el absolutismo monárquico-, les interesaba el aislamiento de los hombres.
Que este aislamiento era la garantía más segura para que este sistema pueda resistir los
procesos de democratización. Por ello, las asociaciones civiles eran un elemento
fundamental del sistema democrático con el fin de garantizar un ejercicio de poder sujeto
a los principios de la democracia.

La sociedad civil así, está muy lejos de ser un actor que no tenga ni deba tener papel de
incidencia política, si lo que se busca es el buen funcionamiento del sistema democrático.
Consecuentemente, el propio Estado, en la perspectiva de garantizar mecanismos de
retroalimentación, debe alentar la participación de los ciudadanos y sus asociaciones en
el ejercicio de un rol político de vigilancia del poder legítimo, y desde allí, también hay
que pensar los mecanismos de incentivo y regulación.

Lo anterior, no dice que la sociedad civil deba reemplazar al gobierno en su capacidad

de seleccionar alternativas para la definición de la política pública. Dice, que no es
suficiente afirmar que el poder político se regula por la Constitución y las leyes. Porque la
transferencia, del mandato del conjunto social a un grupo de representantes o
funcionarios, no garantiza que se cumpla dicho mandato.

Frente a esto, lo que los ciudadanos y sus asociaciones en su calidad de mandantes,

enfrentan es que el poder político no siempre tiene, ni quiere, la capacidad de vigilarse a
sí mismo. La historia demuestra que el poder adolece de capacidad de autocrítica y por
tanto de voluntad de cambio. Y esto está más allá de quien ejerce el gobierno.

Hasta aquí hablamos de la sociedad civil pero no hemos hablado del Estado. También
respecto de este es necesario aclarar algunos temas. El primero a resolver, es la confusión
a las definiciones de Nación, Estado y Gobierno.

Ojo, Nación y Estado no son la misma cosa. Tampoco lo es el gobierno.

Un gobierno puede ejercer el poder legítimo del Estado sin responder a los intereses de la
nación. Esto ya ha pasado. Esto pese a que como hemos dicho el gobierno representado
en un cuerpo de autoridades electas y designadas y una burocracia sea el depositario de
un mandato.

En efecto, en términos del espíritu de los sistemas de organización social de corte

democrático, el gobierno debe responder a la nación. Responde a los fines y
proyecciones que la nación tiene en relación con la construcción del propio presente y
futuro.

Para tal fin, el gobierno conduce un aparato que denominamos Estado que además de
expresarse a través de un conjunto de instituciones, es a la vez, un factor desencadenante
de una forma de relación social. En efecto, si algo hace importante a este aparato
llamado Estado es que a través suyo, la nación se da a sí misma: un sistema de relaciones
vinculantes, un sistema de dominación, un sistema de distribución del poder político y un
sistema de distribución de recursos.
Cuando hablamos de sociedad civil hablamos de un término que está más cercano al
término nación. La sociedad civil tiene un atributo entonces en relación al gobierno y al
Estado. La voluntad de las asociaciones, es una de las expresiones de la voluntad de los
ciudadanos organizados, que en su calidad de tal, son parte del cuerpo de mandantes.

Las asociaciones, y este término engloba dentro de lo que hoy la ley establece como
corporaciones y fundaciones, a diferencia del Gobierno, no necesitan legitimar su
representación porque no es condición de su existencia el que representen a nadie.

Son grupos de mandantes organizados, que en su calidad de ciudadanos, tienen

derechos y responsabilidades frente al Estado, y desde esta condición, ponen en mesa
cuestiones sociales frente a las cuales el Gobierno, deberá tomar, una determinada
posición, sea cual fuera esta, en términos de política pública.

Finalmente, en esta reflexión vale la pena referirse a algo central respecto de la relación
Sociedad Civil -Estado. Esto tiene que ver con abordar una definición de que es lo
público.

Este concepto es definido por unos: como todo aquello que es de interés o de uso
común, y por ende, relacionado con todos. Y por otros, como una zona de exclusividad
para la atención del Estado. Desde esta última tesis, lo estatal y lo público son sinónimos, y
por tanto, el Estado se arroga para sí una «exclusividad de dominio».

El punto es importante, porque tanto el Estado como la Sociedad Civil, tienen intereses
específicos en relación con lo público. De hecho, si vemos en los orígenes de la
conformación de las organizaciones de sociedad civil, de fondo está la búsqueda por
intervenir en el espacio público para formarlo o reformarlo desde el mundo de lo privado.

En ese marco, lo público aparece como una arcilla que los colectivos organizados
privados intentan moldear. Pero ojo, como dije, no son los únicos que reclaman derechos
sobre el material. El Estado -y cuando hablamos de Estado estamos incluyendo aquí a los
actores políticos- pretende para sí el rol del artesano que pone el lodo en el torno de
modelaje reclamando el derecho de ser el actor que con sus manos realice la escultura
que nacerá de la arcilla de lo público.

Lo anterior no es un tema simple de resolver. Genera tensiones. En unos casos esta

pretensión de dominio se la pone en mesa de una forma “cordial” en la que el Estado
motiva, sugiere, incentiva, incluso coopta a la Sociedad Civil. En otros, el Estado se
impone a través de los mecanismos que tiene para establecer directrices en las formas de
organización social, en la estructuración de relaciones vinculantes. Esto opera bajo la
fórmula de una sobre regulación que en muchos casos asfixia las iniciativas de
emprendedores sociales que actúan en lo público desde el mundo de lo privado.

Por esto, no queda por demás decir que es necesario ser cautos en los trazos de cómo
conducir un sistema público de forma inclusiva, sobre todo si se considera que, el Estado
está obligado por su propia condición de tal a tratar de poner las diversas voces de los
actores en la mesa.
El tema es importante, porque de acuerdo a la forma en que adopta, esta construcción
de la relación de lo público frente a lo privado se marcará la relación de la comunidad y
el Estado con los individuos y grupos. También a partir de allí se responderán las preguntas
claves en relación a la definición de una política pública, que son: ¿cómo se define riesgo
social?, ¿Quiénes deben ser beneficiados?, ¿Quiénes deben prestar los servicios?

Para terminar, quiero decir que muchas de las organizaciones aquí reunidas hemos venido
trabajando en esta línea de tejer lazos, identificar prioridades comunes, trazar caminos.
En ejercicio de nuestra calidad de mandantes, hemos reflexionado y debatido en relación
al decreto ejecutivo 982; y nos hemos acercado también al Estado para retroalimentarlo,
con el objetivo de mejorar la regulación, y hacer de ésta, un instrumento efectivo al
fortalecimiento del sistema público no estatal.

Estamos convencidos de la importancia de trabajar conjuntamente con el Estado para

delinear el trazado de la cancha en la que ha de jugar la sociedad civil. Partiendo
siempre, de un enfoque positivo, que tenga por base promover la organización social y
fortalecer el derecho a la libertad de asociación y expresión en fiel cumplimiento de lo
que garantiza la Constitución Política del Ecuador, la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y demás Pactos y Tratados Internacionales sobre este tema.

También creemos importante enfatizar en el ejercicio de una activa cooperación y

comunicación de las organizaciones de la sociedad civil y el Estado sustentada en
derechos. Es muy importante que el diálogo se convierta en nuestra “marca país”.
Construir lo público y sus regulaciones requiere de mucha discusión y análisis entre el
Estado y los ciudadanos.

Por otra parte, es relevante poner en la mesa la necesidad de un adecuado

funcionamiento del sistema público orientado garantizar un elemento definitorio de las
asociaciones civiles que es su capacidad de autogobierno. Hay que estar atentos a
garantizar a estas asociaciones el derecho en el marco de la legalidad existente a poder
definir sus propios fines y a preservar su capacidad de decidir sin presiones distorsivas
acciones encaminadas a generar valor público. La articulación es siempre importante,
más esta, no debe abrir puertas para que los mandantes no puedan ejercer su derecho
de servir a la comunidad en correspondencia fiel a sus propios principios y misiones.

Finalmente, en relación a los procesos de intervención necesaria del Estado, en casos de

presunción de que las reglas del juego han sido rotas, siempre ésta a de sujetarse a unas
suscripción irrestricta al debido proceso garantizando lo que la Constitución y la ley
proclama.

Muchas gracias a todos…