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« (…) L’ouvrage est un précieux document sur le cadre Mor Fall

Mor Fall
(Inspecteur général d’État)
et Ibrahima Touré
(Inspecteur principal du Trésor)
institutionnel et les opérations budgétaires au Sénégal. Les auteurs
(Inspecteur général d’État)
exposent avec une grande clarté des questions analytiques (place
de la politique budgétaire dans la gestion macroéconomique), le et Ibrahima Touré
cycle budgétaire et le contrôle de l’exécution du budget, le rôle du (Inspecteur principal du Trésor)
Trésor public qui est le banquier de l’État, le financement du déficit
budgétaire.
Cet ouvrage qui s’adresse à un large public (étudiants de
premier et deuxième cycles, candidats aux concours de la fonction
publique, fonctionnaires des régies financières et des corps de
contrôle, économistes financiers) se lit aisément et apporte une
contribution majeure à la compréhension du circuit de la dépense
publique et de son financement au Sénégal.

Finances publiques
(…)
Le mérite de Mor Fall (Inspecteur général d’État) et Ibrahima Touré
(Inspecteur Principal du Trésor), est d’avoir fait preuve d’une grande

Finances
générosité intellectuelle en partageant, à travers cet ouvrage,
leur expertise de hauts fonctionnaires, leur riche expérience de
praticien des finances publiques et d’enseignant à l’École Nationale
d’administration (ENA) et à l’université Cheikh Anta Diop de Dakar
où ils ont formé plusieurs promotions d’inspecteurs du Trésor et

publiques
d’étudiants en master. »

Approche
Mor Fall, Inspecteur général d’État est un haut fonctionnaire de
l’Administration sénégalaise en service à la Présidence de la République
du Sénégal. Depuis 1997, Mor FALL intervient comme enseignant en
Finances publiques et en Statistiques de Finances publiques. Breveté

théorique
de l’École nationale d’Administration et de Magistrature (ENAM)
du Sénégal en 1990 comme Inspecteur du Trésor, il a réussi, en 2009, le concours
d’entrée au corps des Inspecteurs généraux d’État (IGE).

Ibrahima Touré, Inspecteur principal du Trésor, est breveté de l’École


nationale d’Administration (ENA) du Sénégal en 2002. Il occupe
actuellement les fonctions de Receveur municipal de Dakar, après avoir
et pratique
été Percepteur de Mbour et de Rufisque. Monsieur Touré dispense des
cours de finances publiques à la FASEG/UCAD et des cours de finances
locales à l’École Nationale d’Administration (ENA).

Illustration de couverture : © Sergey Nivens - 123rf.com

ISBN : 978-2-343-14689-8
38 € 9 782343 146898
Finances publiques
Approche théorique et pratique
Mor FALL

Ibrahima TOURE

Finances publiques
Approche théorique et pratique

Préface de
Pr. Birahim Bouna NIANG
© L’Harmattan-Sénégal, 2018
10 VDN, Sicap Amitié 3, Lotissement Cité Police, DAKAR
http://www.harmattansenegal.com
senharmattan@gmail.com
senlibrairie@gmail.com
ISBN : 978-2-343-14689-8
EAN : 9782343146898
Ce qui importe est moins l'étendue
de notre ignorance que le degré de fausseté
de ce que nous croyons savoir
Mark Twain (1835-1910), écrivain, essayiste et humoriste américain.

7
SOMMAIRE
REMERCIEMENTS ................................................................................................................... 11
PRÉFACE ..................................................................................................................................... 13
AVANT-PROPOS ........................................................................................................................ 15
INTRODUCTION........................................................................................................................ 19
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES ......................................... 19

TITREI
LES FONDAMENTAUX ET CARACTÉRISTIQUES
DES FINANCES PUBLIQUES
CHAPITRE I
LA PLURIDISCIPLINARITÉ DES FINANCES PUBLIQUES ............................................ 25
CHAPITRE II
L’ORIGINALITÉ DES FINANCES PUBLIQUES ............................................................... 29
CHAPITRE III
LE RÔLE ET LA PLACE DES FINANCES PUBLIQUES DANS LES SYSTÈMES
ÉCONOMIQUES .................................................................................................................... 37
CHAPITRE IV
L’ÉLARGISSEMENT DU DOMAINE DES FINANCES PUBLIQUES ............................ 51

TITREII
L’ÉLABORATION DU BUDGET DE L'ÉTAT
CHAPITRE I
LA LOI DE FINANCES ET LE BUDGET ............................................................................ 59
CHAPITRE II
LES CATÉGORIES DE LOIS DE FINANCES ..................................................................... 63
CHAPITRE III
LE CONTENU ET LA PORTÉE DE LA LOI DE FINANCES............................................. 69
CHAPITRE IV
LA LOI DE FINANCES : UNE LOI SPÉCIALE SOUMISE À DES RÈGLES ET
PRINCIPES BUDGÉTAIRES ................................................................................................ 97
CHAPITRE V
LA PRÉPARATION DU BUDGET .....................................................................................126

TITRE III
L’EXÉCUTION ET LE CONTRÔLE DU BUDGET
DE L’ÉTAT
CHAPITRE I
L’EXÉCUTION DU BUDGET DE L’ÉTAT.......................................................................147
CHAPITRE II
LE CONTRÔLE DU BUDGET DE L’ÉTAT ......................................................................243

9
TITREIV
LE FONCTIONNEMENT DU CIRCUIT
FINANCIER PUBLIC
CHAPITRE I
TRÉSOR PUBLIC ET GESTION DES LIQUIDITÉS ........................................................303
CHAPITRE II
BESOINS DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT ET APPUI BUDGÉTAIRE ........................341

BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................................... 373

10
REMERCIEMENTS
Au-delà des ouvrages, textes et travaux consultés et exploités, la rédaction
de l’ouvrage s'est inspirée, notamment, des cours et modules de formation
dispensés à l’École nationale d’Administration et de Magistrature (ENAM),
devenue l’École nationale d’Administration (ENA), au Centre Ouest africain
de Formation et d’Études bancaires (COFEB) de la BCEAO et au CESAG.
Parmi les différents animateurs de ces cours de finances publiques, de
statistiques de finances publiques, d’analyse économique et de politique
économique, dispensés sur une période de trente ans, on peut citer : M. Malick
Kamara Ndiaye, actuel Président de la Cour des comptes de l’UEMOA, M.
Ibrahima Sarr, ancien ministre délégué chargé du Budget, M. Abdoulaye
Diop, ancien ministre délégué chargé du Budget, M. Oumar Sylla, ancien
Secrétaire général du ministère de l’Économie et des Finances, M. Mamadou
Sarr, ancien Directeur général de la Comptabilité publique et du Trésor, M.
Mor Fall, Inspecteur général d'État, et M. Mor Diouf, ancien Coordonnateur à
la Direction générale de la Comptabilité publique et du Trésor.
Des communications et analyses ont été également exploitées dans
l’ouvrage, notamment celles de Monsieur Mamadou Abdoulaye Sow, ancien
ministre délégué chargé du Budget et de Madame Khady Ndao Diagne,
ancienne Directrice du Budget.
L’idée de la rédaction d’un ouvrage de finances publiques à mettre à la
disposition des étudiants, candidats à des concours, fonctionnaires, agents des
organismes publics et chercheurs, est venue du Professeur Birahim Bouna
Niang, agrégé de sciences économiques, actuel Doyen de la Faculté des
Sciences économiques et de Gestion (FASEG) de l’Université Cheikh Anta
Diop de Dakar (UCAD). En effet, au moment où il exerçait les fonctions de
Directeur du Centre de Recherche et de Formation pour le Développement
économique et social (CREFDES) de la FASEG, le Professeur Niang avait
fortement suggéré, compte tenu de l’indisponibilité répétée de l’un des
formateurs, eu égard à ses nouvelles fonctions de vérificateur, que le cours de
finances publiques dispensé aux étudiants du Master 2 de Gestion
macroéconomique et administrative, puisse être publié sous forme d’ouvrage à
laisser aux générations actuelles et futures d’étudiants. C’est dans ce cadre que
le cours, qui était dispensé par M. Mor Fall jusqu'en 2011, puis par Monsieur
Ibrahima Touré à partir de 2012, a été actualisé, perfectionné et adapté pour
donner lieu à la présente publication.
Enfin, la qualité de l’ouvrage a été améliorée grâce aux observations
pertinentes et avis expérimentaux de nos lecteurs que sont : le Professeur

11
Birahim Bouna Niang, le Professeur Ahmadou Aly Mbaye, le Professeur
Cherif Sidy Kane, Directeur du CREFDES, le Professeur Ismaïla Madior Fall,
l’Inspecteur général d’État Ngouda Fall Kane, l’Inspecteur général d’État
Falilou Mbacké Diagne et d’éminents responsables et collègues du Trésor, y
compris ceux de la Recette-Perception municipale (RPM) de Dakar.
Que toutes ces personnes trouvent ici l’expression de notre profonde
gratitude.

12
PRÉFACE
Dans le contexte des pays de la zone CFA marqué par la mise en œuvre
d’une politique monétaire prudente qui tient aux mécanismes de
fonctionnement propres à l’union monétaire, la politique budgétaire constitue
un des principaux leviers de la stratégie de développement économique et
social. En outre, dans la mesure où le secteur privé n’atteint pas une taille
critique dans les pays en développement à revenu intermédiaire ou faible,
l’État constitue un agent économique dont le rôle est prépondérant. Aussi, les
opérations budgétaires (collecte des impôts et taxes, mise en place
d’infrastructures collectives, soutien aux entreprises et aux ménages, etc.) ont-
elles un impact considérable.
L’influence de l’action de l’État sur la situation des agents et l’équilibre
économique et social passe par plusieurs canaux : impact de la fiscalité sur la
rentabilité des secteurs d’activité et l’offre de travail, amélioration de
l’environnement physique, accès à la commande publique, distribution de
revenus sous forme de salaires ou de transferts, action sur la productivité des
facteurs.
Une politique budgétaire bien avisée permet de promouvoir le
développement économique et social à travers la mise en place d’un système
fiscal adapté aux spécificités de l’économie, l’offre de biens et services publics
de qualité aux différentes couches de la population, la réduction des inégalités
et de la pauvreté. Elle concilie également les impératifs de court terme
(réduction des fluctuations de l’activité à travers les effets contracycliques) et
de moyen-long terme (stimulation de la croissance avec l’amélioration du
capital physique, du capital humain et de la productivité des facteurs).
Cependant, les problèmes d’économie politique (influence des groupes
d’intérêts sur le processus de décision public) ou d’autres facteurs tels que la
logique d’une économie de rente peuvent inhiber les réformes susceptibles
d’améliorer l’efficacité de la politique budgétaire. Dès lors, différents types
d’inefficacité et d’effets pervers peuvent prospérer :
- faiblesse des performances fiscales, beaucoup d’activités échappant à
l’impôt,
- inefficience de la dépense publique,
- montée des déficits budgétaires et de l’endettement public,
- faible incitation à investir et éviction du secteur privé.

La politique budgétaire est ainsi au cœur des politiques de développement


dont elle est la traduction à court, moyen et long terme.

13
Le mérite de Mor Fall (Inspecteur général d’État) et Ibrahima Touré
(Inspecteur Principal du Trésor), est d’avoir fait preuve d’une grande
générosité intellectuelle en partageant, à travers cet ouvrage, leur expertise de
hauts fonctionnaires, leur riche expérience de praticien des finances publiques
et d’enseignant à l’École Nationale d’administration (ENA) et à l’université
Cheikh Anta Diop de Dakar où ils ont formé plusieurs promotions
d’inspecteurs du Trésor et d’étudiants en master.
L’ouvrage est un précieux document sur le cadre institutionnel et les
opérations budgétaires au Sénégal. Les auteurs exposent avec une grande
clarté des questions analytiques (place de la politique budgétaire dans la
gestion macroéconomique), le cycle budgétaire et le contrôle de l’exécution du
budget, le rôle du Trésor public qui est le banquier de l’État, le financement
du déficit budgétaire.
Cet ouvrage qui s’adresse à un large public (étudiants de premier et
deuxième cycles, candidats aux concours de la fonction publique,
fonctionnaires des régies financières et des corps de contrôle, économistes
financiers) se lit aisément et apporte une contribution majeure à la
compréhension du circuit de la dépense publique et de son financement au
Sénégal.

Birahim Bouna NIANG


Professeur titulaire
Doyen de la Faculté des Sciences économiques
et de Gestion de l’Université Cheikh Anta Diop

14
AVANT-PROPOS
La publication de cet ouvrage est encouragée, comme précisé ci-dessus, par
les responsables du Centre de Recherche et de Formation pour le
Développement économique et social (CREFDES) de la Faculté de Sciences
économiques et de Gestion (FASEG) de l’Université Cheikh Anta Diop de
Dakar (UCAD) dans le cadre du programme de formation pour l'obtention du
Master professionnel de Gestion macroéconomique et administrative.
La publication a également vu le jour sur maintes demandes des étudiants
et élèves des écoles de formation, mais aussi des journalistes spécialisés sur les
questions économiques, membres du COJES, des collègues de l’Inspection
générale d’Etat (IGE) et des parlementaires, au sortir des différentes sessions
de formation et d’échanges sur le thème des finances publiques.
Nous espérons que ce manuel de finances publiques permettra :
 aux étudiants et élèves, de maîtriser les notions essentielles de
finances publiques et de comprendre les mécanismes fondamentaux et les
principes essentiels de la politique financière des États ;
 aux élèves, étudiants et cadres préparant des concours ou passages de
grade, de trouver au niveau du précis, les éléments nécessaires pour soutenir
leur argumentaire écrit et oral ;
 aux agents des secteurs public et privé, mais aussi aux intellectuels
tout court, de disposer d’un référentiel pouvant aider sur le plan professionnel
ou dans le cadre de leurs recherches ;
 aux décideurs de l’État et de ses démembrements, de trouver à travers
l’ouvrage un outil d’aide à la décision leur permettant de définir et de mettre
en œuvre une politique de finances publiques dans le contexte des mutations
profondes amorcées dans les pays de l'UEMOA.
Pendant longtemps, les étudiants des universités recevaient, en finances
publiques, des enseignements axés, en grande partie, sur le droit budgétaire
(étudiant de sciences juridiques) et sur l’économie des finances publiques
(étudiants de sciences économiques). Pendant ce temps, le contenu des
modules de finances publiques dispensés aux élèves des écoles de formation
mettait essentiellement l’accent sur les procédures d’élaboration, d’exécution
et les principes budgétaires ainsi que sur les opérations de trésorerie.
Le manuel essaye d’apporter des innovations en revisitant et en passant en
revue les différentes théories et instruments permettant, notamment, de
comprendre, avant élaboration du budget et exécution des opérations, le bien-
fondé, les mécanismes et les conséquences qu’un fait juridique, économique

15
ou social, peut avoir sur le budget, en particulier, et de façon générale, sur les
équilibres extérieurs (balance des paiements) et intérieurs (croissance, stabilité
des prix, emploi), la compétitivité, etc.
Ainsi, l’ouvrage aborde les aspects théoriques et pratiques du domaine des
finances publiques et de son environnement, notamment :
 les fondamentaux en finances publiques (concepts, particularités,
instruments, formulations de politiques économiques et financières) sans
lesquels les tâches sont exécutées aveuglément, sans discernement et sans
jugement ;
 les procédures et techniques budgétaires dont la compréhension
conceptuelle et pragmatique est gage d’efficacité, d’économie et d’efficience ;
 les règles de la comptabilité publique qui permettent l’exécution et le
contrôle, suivant les normes en vigueur ;
 le fonctionnement du circuit financier public dont la compréhension
des méandres, contours, détours et sinuosités, est nécessaire, voire
indispensable à tout citoyen.

L’alliance entre théorie et pratique, adoptée ici, est d’autant plus importante
qu’Albert Einstein, mathématicien, physicien, scientifique (1879 - 1955) disait
que : « La théorie, c'est quand on sait tout et que rien ne fonctionne. La
pratique, c'est quand tout fonctionne et que personne ne sait pourquoi. » Mais
là où notre approche se démarque de Einstein, c’est quand il ajoute : « Si la
pratique et la théorie sont réunies, rien ne fonctionne et on ne sait pas
pourquoi. » Sur ce point, nous faisons nôtre l’acception de Régis Debray (La
Révolution dans la révolution) pour qui : « Entre une pratique sans tête et une
théorie sans jambes, il n'y aura jamais à choisir. » Par conséquent, même si
l’ouvrage ne saurait être une panacée à tous les cas théoriques et pratiques
rencontrés en finances publiques, il s’emploiera à mettre en exergue l’essentiel
des concepts et leur mise en œuvre, de sorte que les utilisateurs puissent y
trouver les explications de ce qui marche et de ce qui ne marche pas, mais
aussi les raisons.
En tout état de cause, les dispositions et procédures décrites dans l’ouvrage
sont conformes aux directives, lois et règlements en vigueur, notamment :
 la loi n° 2001-09 du 15 octobre 2001, modifiée, portant loi organique
relative aux lois de finances et le décret n°2003-101 du 13 mars 2003 portant
Règlement général sur la Comptabilité publique, issus respectivement des
anciennes directives n°05/1997/CM/UEMOA et n°06/1997/CM/UEMOA du
16 décembre 1997 ;
 la loi n°2016-34 du 23 décembre 2016 modifiant la loi n° 2011-15 du
8 juillet 2011 portant loi organique relative aux lois de finances et le décret
n°2011-1880 du 24 novembre 2011 portant Règlement général sur la
Comptabilité publique, issus respectivement de la transposition, dans le droit

16
interne sénégalais, des nouvelles directives n°06/2009/CM/UEMOA et
n°07/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009.
Une grande partie des dispositions de ces textes à caractère communautaire
et national restent applicables pour une période transitoire et même au-delà
pour certaines, notamment celles portant sur la comptabilité patrimoniale.
De ce point de vue, le manuel est obligé de décrire ces procédures et
dispositions encore en vigueur, jusqu’à la fin de la période transitoire. Il va
sans dire que l’ouvrage fera l’objet, le moment venu, d’une réactualisation
pour tenir compte des procédures résultant de la nouvelle situation.
À ce propos, il convient de préciser que la loi n° 2011-15 du 8 juillet 2011
portant loi organique relative aux lois de finances est entrée en vigueur depuis
le 1er janvier 2016, même si certaines de ses innovations avaient commencé à
être appliquées à partir de 2013. Il s’agit, notamment, de l’élaboration du
document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle
(DPBEP), de l’organisation au niveau du Parlement d’un débat annuel
d’orientation budgétaire (DOB), de la production de rapports trimestriels sur
l’exécution du budget ainsi que de l’élaboration, pour chaque ministère, d’un
document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD).Ainsi,
conformément aux dispositions transitoires de la loi organique n° 2011-15,
devaient être effectives, en principe, à compter du 1er janvier 2017, les
dernières grandes innovations de la LOLF, à savoir le budget programme et la
déconcentration de l’ordonnancement.
Cependant, les pays de l’UEMOA n’étant pas tous prêts pour une
application simultanée de la réforme des finances publiques, est intervenue la
loi organique n°2016-34 du 23 décembre 2016 modifiant la loi organique
n°2011-15 du 08 juillet relative aux lois de finances aux motifs suivants :
 Par ailleurs, à compter du 1er janvier 2017 et à titre provisoire, le
ministre chargé des Finances peut assurer la fonction d’ordonnateur principal
de tout ou partie des crédits d’un ministère ou d’une institution
constitutionnelle, lorsque les conditions techniques ne permettent pas à la
structure concernée d’assumer, sans risque significatif, cette fonction. ;
 Toutefois, les ministères peuvent disposer d’une période
complémentaire d’adaptation, sans pouvoir excéder la période couverte par
leur document de programmation pluriannuelle des dépenses de la même
année..
Il est également important de préciser que cette réforme nécessite des
préalables, comme précisé dans le rapport de présentation de la loi organique
n°2016-34 : « … les évaluations les plus récentes démontrent que beaucoup de
structures administratives n’ont pas encore atteint le niveau nécessaire, au plan
technique comme sur le plan des ressources de toute nature, pour gérer sans
risque majeur la fonction budgétaire telle qu’envisagée par la nouvelle LOLF,

17
force étant de reconnaître que ladite fonction n’est pas exempte de
sophistication et de complexité. ».
D’ailleurs, même la France qui a adopté cette réforme de la LOLF en 2001,
a dû se préparer pendant quatre années pour passer à son application. En effet,
la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de la France, promulguée
le 1er août 2001, a institué de nouvelles règles d’élaboration et d’exécution du
budget de l’État. Elle a introduit, notamment, une démarche de performance
pour améliorer l’efficacité des politiques publiques qui permet de faire passer
l’État, d’une logique de moyens à une logique de résultats. Ainsi, après plus de
quatre années de travaux pour sa mise en œuvre pratique, la loi est entrée
pleinement en application le 1erjanvier 2006. La loi de finances pour 2006,
préparée à l’automne 2005, a été la première loi de finances annuelle à être
intégralement préparée, adoptée et exécutée selon le nouveau cadre budgétaire.
Les dates clés de la réforme en France sont répertoriées ainsi qu’il suit :
 1eraoût 2001 : promulgation de la LOLF• 17 juin 2002 : création
d’un ministère délégué au Budget et à la Réforme budgétaire ;
 21 janvier 2004 : présentation au Parlement de la première maquette
du budget selon les principes de la LOLF avec une année d’avance sur le plan
initial ;
 2 juin 2005 : rattachement du ministère de la Réforme de l’État à
celui du Budget ;
 5 juillet 2005 : présentation au Parlement du projet envisagé pour le
budget 2006 ;
 12 juillet 2005 : promulgation de la loi organique modifiant la LOLF
 1er octobre 2005 : publication des premiers projets annuels de
performances (PAP) ;
 1er janvier 2006 : entrée en vigueur du premier budget voté selon les
principes de la LOLF ;
 29 mai 2007 : premier exercice de certification des comptes de l’État
par la Cour des comptes ;
 1er juin 2007 : publication des premiers rapports annuels de
performances (RAP) ;
 23 juillet 2008 : révision constitutionnelle consacrant les lois de
programmation des finances publiques (art. 34 de la Constitution) ;
 9 février 2009 : première loi de programmation des finances publiques.
Outre l’introduction portant sur une présentation générale des finances
publiques, l’ouvrage est composé de quatre parties :
- Titre I : Fondamentaux et caractéristiques des finances publiques ;
- Titre II : Élaboration du budget de l'État ;
- Titre III : Exécution et contrôle du budget de l'État ;
- Titre IV : Fonctionnement du circuit financier public.

18
INTRODUCTION
PRÉSENTATION GÉNÉRALE
DES FINANCES PUBLIQUES
Les finances publiques constituent une discipline particulière à faciès
multiples, évoluant dans l’espace et dans le temps, avec un champ
d'application bien déterminé.

I.- DÉFINITION ET ÉVOLUTION


DU CONCEPT DE FINANCES PUBLIQUES

Les finances publiques désignent l'étude des règles et des opérations


relatives aux deniers publics.
Selon le critère organique, les finances publiques peuvent aussi être
présentées comme l’ensemble des règles gouvernant les finances de
l’État, des collectivités locales, des organismes de sécurité sociale, des
établissements publics et de toutes autres personnes morales de droit
public.
Elles se présentent comme l'étude des aspects juridiques et
économiques des recettes et des dépenses des collectivités publiques
(État, Collectivités locales)1.
Les finances publiques constituent un vaste champ situé à la croisée
du droit fiscal, du droit constitutionnel et de la comptabilité publique.
L’enseignement des finances publiques et la manière dont cette
discipline est appréhendée ont évolué suivant plusieurs étapes.
- La première étape est fondée sur une analyse en termes de
législation financière. Au XIXème et au début du XXème siècle, les
finances publiques étaient uniquement considérées sous leur aspect
juridique. C’est une conception qui va prédominer jusqu’aux années
1950.
- La deuxième étape est fondée sur une approche basée sur
l’économie financière publique. Elle est apparue à partir des années

1
Raymond Muzellec, « Finances publiques », Éditions Sirey, Collection Notions
essentielles, septembre 2000.

19
1950, lorsque l’État a été obligé d’intervenir de façon massive dans la
vie économique.
- La troisième étape est caractérisée par une approche suivant
l’optique de la gestion financière publique. Le souci de mieux gérer le
secteur public est apparu au début des années 1980. La crise financière
de l’État a conduit à rechercher de nouvelles manières de gérer le
secteur public. C’est à partir de ce moment que commence l’adaptation
des méthodes de gestion de l’entreprise à celles de la gestion publique.
De nos jours, les finances publiques occupent une place, de plus en
plus importante dans les problèmes contemporains. Elles constituent
une préoccupation centrale, aussi bien des décideurs et des gouvernants,
que des chercheurs et des citoyens des pays organisés. Une des raisons
de ce regain d’intérêt s’explique par l’impact économique et social des
opérations financières des administrations publiques, singulièrement
depuis l’avènement des politiques uniformes ou harmonisées, mises en
œuvre à la suite des regroupements et expériences d’intégration des
États, notamment au sein de l’Union européenne, de l’Union
économique et monétaire ouest-africaine, etc.

II.- CHAMPS D'APPLICATION


DES FINANCES PUBLIQUES

Le champ d’application des finances publiques peut être circonscrit


suivant plusieurs approches.

1.- Approche en termes de branches


La science des finances publiques était devenue, dans les anciennes
Facultés de Droit, l’une des matières les moins privilégiées, aussi bien
par les étudiants que par les enseignants. Toutefois, au début des années
70, une série d’études spécialisées et de constats laissaient déjà prévoir
un renouveau, souhaité par beaucoup, si l’obstacle constitué par le
manque ou l’insuffisance de bons manuels de base était levé.
L’un des acteurs ayant grandement contribué à l’inversion de cette
tendance de désintéressement de l’enseignement de la discipline des
finances publiques, a été, sans conteste, le Professeur Pierre
LALUMIERE qui, dès 1971, mettait à la disposition du public, un
précis intitulé « Finances publiques 2».

2
Pierre LALUMIERE, « Finances publiques », Paris, paru le 1/1/1973, collection
U, Ed.A. Colin

20
L’originalité de l’ouvrage de Pierre LALUMIERE apparaît
essentielle pour plusieurs raisons, notamment à travers l’approche
sociologique qui lui permet de donner une vue scientifique des
phénomènes financiers à travers l’étude des décisions et de leurs
moyens d’exécution. Ceux-ci permettent aux gouvernants d’assurer la
répartition entre les groupes sociaux des charges publiques résultant de
la gestion administrative et du développement économique et social de
la nation (approche sociologique).
Si dans tous les pays coexistent un secteur public et un secteur
privé, les finances publiques constituent l’expression de l’intervention
de l’État dans la vie économique et sociale par le biais du Budget qui
est défini schématiquement comme l’ensemble des recettes et des
dépenses de l’État, inscrites suivant des principes budgétaires pour une
année, et exécutées conformément à des règles propres (approche
économique).
Mais si dans le langage courant les finances publiques sont souvent
assimilées à l’ensemble des ressources pécuniaires de l’État (approche
littéraire), on peut aussi les appréhender comme une discipline
juridique comportant de nombreux aspects (politique, économique,
social) et ayant pour objet l’étude des règles et procédures relatives aux
opérations de recettes et de dépenses d’une collectivité publique
(approche juridique).
En d’autres termes, les finances publiques ont pour objet :
- l’étude des problèmes financiers concernant les collectivités
publiques ;
- l’étude des mécanismes qui s’y rapportent ;
- et l’étude des règles juridiques qui leur sont appliquées.
Les finances publiques relèvent des sciences sociales et ont pour
objet l'étude du phénomène financier public dans sa globalité :
ressources, charges, trésorerie, procédures budgétaires et comptables,
politique budgétaire, etc., et dont les principaux protagonistes sont les
États et leurs démembrements.
Sont ainsi appréhendées dans le champ des finances publiques,
l’ensemble ou l’essentiel des opérations de recette, de dépense ou de
trésorerie des États (institutions et administrations), des collectivités
territoriales, des entreprises publiques (établissements à caractère
industriel et commercial, sociétés nationales, sociétés à participation
publique majoritaire), des autres établissements publics (à caractère

21
administratif, professionnel, scientifique et technique, de santé), les
organismes sociaux (de prévoyance et de retraite) et tous les autres
organismes assimilés (agences, autorités, Fonds, Observatoires…)
soumis aux règles de la comptabilité publique ou recevant un appui de
la puissance publique (approche administrative ou dominante).

2.- Approche en termes de secteurs


et composantes
Le champ des finances publiques ne couvre pas uniquement le
budget de l’État, mais l’ensemble des administrations publiques, qui
s’organisent en quatre secteurs: l’État, les administrations publiques
locales, les administrations de sécurité sociale et les organismes divers
d’administration centrale composés essentiellement des établissements
publics et des agences. Il est généralement défini à partir de quatre
composantes :
- les dépenses ;
- les recettes ;
- le solde, constitué de la différence entre les recettes et les
dépenses ; on utilise de manière équivalente le terme de
déficit, lorsque la différence entre les dépenses et les recettes
génère un solde négatif ;
- la dette, résultant du financement des déficits publics accumulés,
actuels et passés. La dette de l'année est, en effet, égale à la dette
de l'année précédente augmentée du déficit de l'année.
La relation entre ces quatre composantes des finances publiques est
schématisée dans le tableau ci-après :

DÉPENSES
-
RECETTES
= -------------------
DÉFICIT
+
DÉTTE DE L’ANNÉE PRECEDENTE
= ------------------
DÉTTE DE L’ANNEE
Relation entre les quatre éléments fondamentaux des finances publiques

22
TITRE I
LES FONDAMENTAUX
ET CARACTÉRISTIQUES DES
FINANCES PUBLIQUES
Le concept défini et son champ d’application délimité, l’ouvrage se
veut didactique en commençant, tout d’abord, à faire l’économie
politique des finances.
L'expression « économie politique » revêt une connotation
particulière dans la culture et la pensée économique anglo-saxonnes.
Pour les économistes de langue anglaise, l'expression présente deux
acceptions:
- une branche de la science économique qui décrit et analyse
l'activité économique par rapport aux données politiques, qui a
pour objet d'expliquer le fonctionnement et de trouver les lois qui
régissent l'activité économique par rapport à l'action des pouvoirs
publics. À ce titre, elle renvoie à la Politique économique ;
- une branche de la science économique qui applique à un système
politique donné les outils de l'analyse économique permettant
d'expliquer le choix des politiques publiques en fonction des
besoins des agents économiques (ménages, entreprises, etc.) et
des objectifs propres des dirigeants. Ce volet fait référence à la
Théorie du choix public.
Cette première partie analysant les fondamentaux en finances
publiques permettra de maitriser les concepts et d’avoir un pré-
acquis de compréhension de la logique des articulations entre la
programmation, l’élaboration, l’exécution, la reddition des comptes
et la gestion courante portant sur les finances publiques.
Ainsi, les finances publiques apparaissent comme une science
pluridisciplinaire (1), présentent une certaine originalité par rapport aux
finances privées (2) et occupent une place de plus en plus croissante
dans les systèmes économiques (3).

23
CHAPITRE I
LA PLURIDISCIPLINARITÉ
DES FINANCES PUBLIQUES

Les finances publiques constituent une discipline transversale de


l’économie, de l’administration, du droit et de la sociologie.
Cette pluridisciplinarité des finances publiques s’apprécie tant par
les relations avec les autres disciplines que par les phénomènes
appréhendés.

SECTION 1
LA PLACE DES FINANCES PUBLIQUES
DANS LES AUTRES DISCIPLINES
PARAGRAPHE I
LES FINANCES PUBLIQUES DANS L’ÉCONOMIE
L’économie s’est aujourd’hui profondément immiscée dans les
procédures et règles financières publiques. Pour en avoir une opinion
plus éclairée, il suffit de remarquer que :
- les finances publiques sont le reflet de la vie économique, en ce
sens que les opérations financières sont intimement liées à la vie
financière et économique. Les recettes publiques reflètent la
situation économique du pays, notamment la structure et le
montant des recettes fiscales ainsi que la santé économique du
pays ;
- les finances publiques sont également un instrument d’action
économique. Pour s’en convaincre, il suffit de revisiter la théorie
keynésienne, où les dépenses publiques constituent le moteur de
l’économie.
 Au plan communautaire, le traité de l’UEMOA et le pacte de
convergence, de stabilité et de croissance de l’UEMOA, imposent une
discipline financière renforcée aux États membres, en termes de ratios
de premier et de second rang, liés au solde budgétaire, à l’accumulation
d’arriérés, à la pression fiscale, à la masse salariale, à l’endettement, etc.

25
 Au plan national, la loi organique relative aux lois de finances
pose des exigences de transparence, d’efficacité dans les comptes, mais
aussi de contrôle de l’utilisation des deniers publics.

PARAGRAPHE II
LES FINANCES PUBLIQUES DANS L’ADMINISTRATION
S’il est admis que l’administration de chaque personne publique ou
entité autonome gère ses finances, il est établi que l’État unitaire
conserve le contrôle de cette matière éminemment régalienne,
notamment en matière d’assiette et de recouvrement des recettes
fiscales, y compris celle des collectivités territoriales. Sur ce plan, les
tâches sont bien réparties entre les différentes autorités financières
publiques que sont :
- Les autorités financières politiques composées :
 du Gouvernement qui élabore et exécute le budget de l’État ;
 du Parlement qui vote le budget et contrôle son exécution avec
l’appui de la Cour des comptes ;
 de la Cour des comptes qui juge les comptes des comptables
publics et vérifie l’exactitude des comptes de l’État.
- Les autorités financières administratives composées :
 du ministre chargé des Finances qui, disposant d’un pouvoir
d’expertise mais aussi d’intervention dans le domaine financier et fiscal,
est chargé d’exécuter les opérations de recettes et de dépense de l’État,
et d’assurer l’équilibre du budget ;
 de la Direction chargée du Budget qui coordonne l’élaboration
du budget de l’État et détermine, avec chaque administration, le
montant des crédits dont elle a besoin ;
 de la Direction générale de la Comptabilité publique et du
Trésor qui exécute les opérations de recettes et de dépenses, gère tous
les circuits financiers économiques de l’État, émet les emprunts et
assure la gestion quotidienne de la trésorerie et des deniers publics ;
 de la Direction générale des Impôts et des Domaines et de la
Direction générale des Douanes chargées d’asseoir et de liquider les
droits et recettes fiscales perçus au cordon douanier et à l’intérieur des
frontières.

26
PARAGRAPHE III
LES FINANCES PUBLIQUES DANS LE DROIT
Le droit des finances publiques s’est progressivement élaboré au fil
du temps pour arriver, aujourd’hui, à une situation où les textes les
régissant occupent une place importante dans la hiérarchie des normes
et des sources du droit.
C’est ainsi que la Constitution :
- définit le domaine des lois de finances qui déterminent les
ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les
réserves prévues par la loi organique ;
- encadre la procédure législative en matière de loi de finances ;
- autorise le droit d’amendement dont elle établit une procédure
législative spéciale.

SECTION 2
LES FINANCES PUBLIQUES
ET LES PHÉNOMÈNES
Le droit des finances publiques est récemment devenu la 4ème
branche du droit public avec le droit constitutionnel, le droit
administratif et le droit international. Elle constitue "une science
carrefour" en raison de la diversité des phénomènes qu'elle appréhende :
(les phénomènes constitutionnels, les phénomènes politiques, les
phénomènes économiques, les phénomènes sociaux).

PARAGRAPHE I
LES PHÉNOMÈNES CONSTITUTIONNELS
Conformément à l'article 68 de la Constitution du Sénégal :
« Le Parlement vote les projets de lois de finances dans les
conditions prévues par une loi organique. Le projet de loi de
finances de l’année, qui comprend notamment le budget, est déposé
sur le bureau de l’Assemblée nationale, au plus tard le jour de
l’ouverture de la session ordinaire unique. Le Parlement dispose de
soixante jours au plus pour voter les projets de lois de finances… »
Par le contrôle du budget, le Parlement exerce un contrôle sur le
Gouvernement. En effet « le débat budgétaire est l'instance privilégiée

27
où le Parlement peut exercer la plénitude de son contrôle sur l'action du
Gouvernement et sur les administrations de l'État. »3

PARAGRAPHE II
LES PHÉNOMÈNES POLITIQUES
Les choix du Gouvernement et les impacts des groupes de pression
se ressentent parfaitement dans les choix budgétaires.
En effet, c'est dans le budget que l'on peut déceler les choix du
pouvoir exécutif. Quel type de dépenses est jugé prioritaire ? Quelle est
la part consacrée par exemple à l'éducation et celle dédiée à la prise en
charge de la demande sociale?...
En somme, le budget est l'indicateur par excellence des intentions de
l'équipe au pouvoir.

PARAGRAPHE III
LES PHÉNOMÈNES ÉCONOMIQUES
Interaction évidente, le budget est élaboré pour répondre aux besoins
de l’économie et celle-ci réagit en conséquence. L'économie
conditionne les opérations de recettes et de dépenses de l'État et vice-
versa. D'ailleurs, c’est l’étude de cette interaction entre l’économie et
les finances qui a donné naissance à une nouvelle branche appelée
Économie financière.
Aujourd'hui, nul ne songe à négliger les aspects économiques des
finances publiques.

PARAGRAPHE IV
LES PHÉNOMÈNES SOCIAUX
Les budgets, qui proviennent eux-mêmes de certains rapports de
forces, influencent les mouvements sociaux. En effet, l'histoire montre
que le changement dans les rapports de force entre les différents
groupes sociaux est le plus souvent à la base de modifications des règles
budgétaires, du mode d'affectation des ressources budgétaires, du
système fiscal ou du mode de calcul des impôts.

3
M. Poher ancien Président du Sénat Français - allocution de clôture du 20
décembre 1974 (Raymond Muzellec, Finances publiques, op.cit. page 1)

28
CHAPITRE II
L’ORIGINALITÉ DES FINANCES
PUBLIQUES

La particularité des finances publiques viendrait de ce qu'elles soient,


dans plusieurs milieux, nettement distinguées des finances privées. Or
l’examen approfondi et l’analyse comparative montrent que la
délimitation entre les deux concepts n'est pas si aisée.

SECTION 1
DIFFÉRENCE ENTRE FINANCES
PUBLIQUES ET FINANCES PRIVÉES
« Finances publiques »et « finances privées » diffèrent aussi bien au
niveau des objectifs que des moyens et conditions d’action :

PARAGRAPHE I
AU PLAN DES OBJECTIFS D'ACTION
L'État assure des fonctions d'intérêt général et n'a pas pour vocation,
contrairement à l'entreprise privée, à tirer profit de son activité.
Les biens produits par l’administration sont généralement des biens
non marchands (éducation, santé, sécurité, état civil, etc.), le prix à
payer pour certaines opérations ne constituant que le remboursement
d’une partie des frais supportés. Toutefois, dans certaines conditions,
l’État est obligé de suppléer un secteur privé carentiel ou inexistant.

PARAGRAPHE II
AU PLAN DES MOYENS D'ACTION
Le volume des recettes ou des ressources d’un État est généralement
plus élevé que celui d’une entreprise ou d’un particulier de cet État. Un
État a donc plus de moyens qu’une entreprise ou un simple particulier.
D'autre part, l'État est le principal employeur dans un pays,
notamment dans un pays en développement.

29
On peut donc dire qu'il y a une forte disproportion au niveau des
moyens financiers.
Il en est de même au niveau des moyens juridiques. En effet, alors
que les opérations financières des personnes privées (physiques ou
morales) se fondent sur le contrat, l'État quant à lui, met en œuvre des
moyens de contrainte et d'autorité, à travers notamment ses prérogatives
exorbitantes de droit comme le pouvoir de lever l'impôt et d’autres
prélèvements obligatoires.

PARAGRAPHE III
AU PLAN DES CONDITIONS D'ACTION
Contrairement aux personnes privées, l'État n'est pas strictement
limité dans ses ressources. Il évalue d'abord ses dépenses, dont certaines
sont inévitables (justice, défense, police..), et détermine, ensuite, les
moyens de les couvrir. Il peut même dépenser plus qu'il ne recouvre et
recourir à la contrainte (prélèvements obligatoires, emprunts
obligatoires ou forcés, etc.).
Par ailleurs, l'État est enfermé dans un cadre comptable strict et des
règles parfois contraignantes (séparation des fonctions d'ordonnateurs et
de comptables, procédures de passation des marchés, etc.).
Enfin, les responsabilités de la puissance publique sont plus étendues
mais plus diffuses, car il n'y a pas de sanction précise à sa gestion
comme la faillite dans le secteur privé. Il n’est pratiquement pas
possible qu'un État moderne soit à la banqueroute.
En tant que personne morale de droit public, mais à caractère très
spécial, l’État n’est pas une entreprise où :
- les associés souscrivent au capital et reçoivent des dividendes,
même si les citoyens peuvent bénéficier des retombées
économiques, la prise en charge des besoins (éducation, santé,
etc.) et l’offre de biens collectifs, chacun en fonction de sa
situation et de sa position ;
- le règlement judiciaire, la liquidation des biens et les voies
d’exécution, au sens juridique, lui sont applicables ;
- l’activité marchande et la rentabilité financière ne constituent pas
son objet principal, même si l’on sait que certaines opérations
commerciales peuvent être les siennes et que les notions de
rentabilité économique, d’efficacité, d’efficience et d’économie
ne sont plus étrangères à un État de type moderne.

30
Malgré les différences entre "finances publiques" et "finances
privées, des ressemblances ne sont pas exclues entre les deux domaines.

SECTION 2
RESSEMBLANCES ENTRE FINANCES
PUBLIQUES ET FINANCES PRIVÉES
Il existe des convergences entre les finances publiques et les finances
privées aussi bien au niveau des objectifs, des moyens d'action que du
contrôle :

PARAGRAPHE I
AU NIVEAU DES OBJECTIFS
Il faut noter que, de plus en plus, les collectivités publiques mettent
au centre de leurs préoccupations les problèmes de coût et de
rendement. Ainsi, « à défaut de dépenser plus, dépenser mieux » qui est
une pratique et un comportement qui participent à la rationalisation des
choix budgétaires "RCB".

PARAGRAPHE II
AU NIVEAU DES MOYENS D’ACTION
La politique financière, depuis quelques années, s'inspire dans la
plupart des États, davantage du néolibéralisme avec une politique de
désengagement de l'État, une harmonisation des conditions de
concurrence avec les banques, etc. Deux exemples peuvent être
donnés pour illustrer cette similitude :
- les taux d'intérêt applicables par les institutions financières dans
l'UEMOA, avec des fourchettes ajustées, de temps à autre, pour
attirer l'épargne, sont similaires aux mécanismes utilisés par les
États membres de l’UEMOA ;
- les placements sur les marchés financier et monétaire ou
interbancaire obéissent aux mêmes règles et mécanismes : bons
du Trésor (pour le Trésor), bons de caisse (pour les banques),
livrets d'épargne (pour les caisses d'épargne), billets de trésorerie
(pour les entreprises).

31
PARAGRAPHE III
AU PLAN DU CONTRÔLE
La nature du contrôle évolue : au contrôle de régularité
anciennement exercé par l'administration vient s'ajouter un contrôle
d'opportunité axé plus sur l'efficacité.
Il y a enfin l'audit utilisé aujourd'hui par les administrations
publiques comme moyen de contrôle approfondi.
Enfin, l’administration utilise l’évaluation économique et financière,
ex ante et ex post, dans des opérations de financement des projets et
programmes.

SECTION 3
INTERRELATIONS ENTRE LE SECTEUR
DES FINANCES PUBLIQUES ET LES AUTRES
SECTEURS DE L’ÉCONOMIE
La Comptabilité publique, caractérisée par la tenue des comptes et
des opérations de l’État par des administrations financières, notamment
le Trésor, à des fins de contrôle et de responsabilité financière, se
distingue de deux autres systèmes de données, à savoir :
 Les Statistiques de finances publiques : qui ont pour objet de
faciliter l’analyse des activités des administrations publiques ainsi que
leur influence sur l’ensemble de l’économie et sur des secteurs
particuliers ;
 la Comptabilité nationale : qui reprend les données relatives à
l’activité des administrations sous une forme commune à tous les
secteurs de façon à mesurer la production, le revenu, la consommation,
l’accumulation de capital et les opérations de financement de chacun
d’eux, à les agréger et à retracer les opérations intersectorielles.
Chacun de ces trois systèmes de données (Statistiques de finances
publiques, Système de Comptabilité publique et Système de
Comptabilité nationale) répond à des besoins particuliers.
Chaque système est également organisé en fonction de son objet :
- le contrôle administratif, par le Système de Comptabilité
publique (SCP);

32
- l’analyse économique des opérations des Administrations
publiques, par le Système de Statistiques de finances
publiques (SFP);
- l’analyse intégrée de l’économie, dans son ensemble, par le
Système de Comptabilité nationale (SCN).
Cependant, ces systèmes sont interdépendants. En effet, les
Statistiques de finances publiques se fondent sur la Comptabilité
publique et fournissent aux Comptes nationaux les informations
nécessaires à l’établissement des données sur les administrations
publiques.
En d’autres termes, les SFP tirent leurs données de la comptabilité
publique et fournissent les leurs au SCN.
Cette interdépendance s’étend à trois autres systèmes constitués :
 du Secteur réel (revenu, consommation, investissement,
importation, exportation, etc.) : caractérisé par les transactions
économiques réelles d’une économie, avec comme principaux
acteurs les ménages, les sociétés non financières, les sociétés
financières, les administrations publiques et le reste du monde ;
 du Secteur monétaire et financier (masse monétaire, crédit
bancaire, avoirs extérieurs nets, etc.), qui est le secteur de l’économie
nationale chargé de l’intermédiation des ressources financières ;
 du Secteur extérieur ou "Reste du monde" (importations,
exportations, revenus, balance commerciale, balance des paiements,
etc.) : regroupant les transactions économiques, les créances financières
et les engagements financiers des non-résidents d’une économie.
Le tableau des interrelations ci-après, illustrant un cas pratique avec
les données fictives d’un pays X, met en exergue les interdépendances
du système des Statistiques de finances publiques (incluant les
opérations de la Comptabilité publique) avec les systèmes, formant
avec eux les secteurs permettant de vérifier le cadrage
macroéconomique.
Le Secteur privé est constitué ici comme un secteur résiduel, après
détermination du Secteur public.

33
Tableau 1 :
Les interrelations entre secteurs
SECTEUR SECTEUR SECTEUR SECTEUR SECTEUR
REEL PUBLIC PRIVE MONÉTAIRE EXTÉRIEUR
Comptes
SCN SFP (TOFE) BDP
monétaires
REVENU -20190 6058 14132 0
CONSOMMATION 14932 -5077 -9855 0
I 5761 -1576 -4185 0
X 8141 -8141 0
M -8497 8497 0
REVENU -973 973 0
TRANSFERT 826 -826 0
SOLDE 0 -595 92 0 503 0
BESOIN FINANCEMENT 595 -92 0 -503 0
FINANCEMENT 595 -92 0 -503 0
FINANCEMENTS EXTERIEURS 501 282 -280 -503 0
 DONS 43 19.6 -62.6 0
 INVESTISSEMENTS DIRECT 249.2 -249.2 0
 EMPRUNT 458 17 0 -475 0
- TIRAGE 1545 -1545 0
- AMORTISSEMENT -1070 1070 0
 AUTRES 0 -3.8 79 -75.2 0
 AEN 0 -359 359 0
FINANCEMENTS INTERIEURS 94 -374 280 0
 PRÊTS NETS -58 58 0
- CRÉDIT BANCAIRE -122 468 -346 0
- CREDIT NON BANCAIRE 274 -274 0
- MASSE MONÉTAIRE -575 575 0
 AUTRES 0 -51 51 0
0 0 0 0 0
Avec :
- AEN : les avoirs extérieurs nets ;
- BDP : la balance des paiements ;
- TOFE : le tableau des opérations financières de l’État ;
- C : la consommation ;
- I : l’investissement ;
- X : les exportations ;
- M : les importations.
Les Calculs résiduels entre secteurs sont opérés par le signe "moins"
(-) ou "plus" (+) selon la provenance/destination et par déduction
(secteur privé par rapport au secteur public).
Ainsi :
- un décaissement de -8497 pour importation équivaut à un
encaissement de + 8497 par l’extérieur ;
- pour Y,C,I : PRIVE = - (REEL + GOUVERNEMENT) ;
- pour X, M, Tirage, Revenu = - (EXTERIEUR) ;
- pour le FINANCEMENT EXT. : PRIVE = - (GOUVERN. +
MONNAIE + EXT.) ;
- pour le FINANC. INT. : PRIVE = - (GOUVERN. + MONNAIE).
Les principaux ouvrages de référence pour l’établissement des
données du tableau sont :
- le Manuel de statistiques monétaires et financières du FMI ;
- le Manuel de statistiques de finances publiques du FMI, version
1986 ;
- le Manuel de statistiques de la balance des paiements du FMI ;
- le Manuel de comptabilité nationale du FMI.
L’obtention de la valeur nulle (zéro) comme somme, aussi bien en
horizontal qu’en vertical, reflète un équilibre parfait du cadrage entre
secteurs. Cela démontre, entre autres, que tous les besoins de
financement trouvent leurs sources de financement.

36
CHAPITRE III
LE RÔLE ET LA PLACE
DES FINANCES PUBLIQUES
DANS LES SYSTÈMES ÉCONOMIQUES
Les collectivités publiques, dans le cadre de la gestion des finances
publiques, effectuent des opérations déterminées qui ont une incidence
directe ou indirecte sur le fonctionnement des systèmes économiques.
Dès lors, le rôle et la place des finances publiques dans les systèmes
économiques sont analysés, tant au niveau des opérations et tâches des
collectivités publiques, que par rapport à la place des finances publiques
dans les systèmes économiques.

SECTION 1
OPÉRATIONS ET TÂCHES
DES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES
Les collectivités publiques sont au service du public pour le compte
duquel elles effectuent des opérations destinées à des tâches bien
précises.

PARAGRAPHE I
LES DIFFÉRENTES TÂCHES DES COLLECTIVITÉS
PUBLIQUES

Il ressort de l’examen de la place des finances publiques dans la vie


économique et sociale en général, qu’une bonne partie des opérations
financières d’un pays s’opèrent pas le biais de l’activité économique des
collectivités publiques et en particulier par celle de l’État et ses
démembrements : son administration centrale, ses entreprises publiques,
son Trésor public surtout.
En effet, dans le cadre de l’exécution de ces diverses tâches, l’État
doit exécuter des dépenses :
- pour l’achat de biens : matériel, fourniture…;
- pour le paiement de services : entretien, traitements et salaires,
service de la dette (paiement des intérêts et remboursements du
principal ou amortissement) ;

37
- pour financer des dons, accorder des prêts et subventions, faire
des legs…

PARAGRAPHE II
LES OPÉRATIONS LIÉES À L’EXÉCUTION DES TÂCHES
Ces opérations requièrent des fonds prélevés sur l’économie générale
du pays avant d’y être reversés après avoir transité par le Trésor public
sous forme de circuit économique.

I.- Au plan des recettes


Les prélèvements au profit du Trésor public sont essentiellement
constitués des impôts et taxes perçus sur les revenus des personnes
physiques et morales sur la base d’opérations :
- de production ou de commerce (IR, IS) ;
- de consommation (TVA) ;
- de mutation de patrimoine (enregistrement) ;
- de circulation de biens et services ou d’importation (droits de
porte) ;
- d’exploitation du patrimoine (revenu du domaine forestier,
minier, maritime, immobilier) ;
- diverses (droit de timbre, intérêts reçus, redevances et
participations, stabilisation pétrolière, péréquation sucre,
prélèvement riz…).

II.- Au plan des dépenses


Les traitements et salaires payés par l’État constituent une part
importante des dépenses publiques et par rapport aux recettes (plus de
50% dans la plupart des pays en voie de développement).
Ces deux ratios (masse salariale/recette fiscale et masse
salariale/dépense totale du budget) sont des critères de performances
très prisés dans l’analyse de la structure d’une économie :
 le critère de convergence UEMOA (masse salariale/recette fiscale
≤35 %) est imposé aux États membres dans le cadre de la surveillance
multilatérale ;
 le critère (masse salariale/dépense totale du budget ≤ 40%).) est
fixé, par des circulaires, aux collectivités locales comme critère
d’appréciation de la capacité de recrutement d’une collectivité locale

38
D’autre part, les dépenses de fonctionnement (matériels, fournitures,
entretien, réparation, subventions, transferts) ont un effet multiplicateur
sur l’économie.
Par ailleurs, les dépenses d’investissements jouent un rôle moteur
dans la détermination du PIB et constituent par conséquent un facteur
essentiel de la croissance économique.
Cependant, ces dépenses d’investissement induisent aussi des
charges récurrentes supplémentaires (entretien, fonctionnement) qui
sont souvent importantes mais malheureusement perdues de vue à
l’occasion des programmations budgétaires).
Enfin, les relations entre le Trésor public (au sens de l’État dans ses
attributions financières), le système bancaire (la Banque d’émission et
les banques commerciales), de par le contrôle de change et les différents
contrôles sur les agrégats macro-financiers, représentent un segment
important de l’économie au sens large du terme.

SECTION 2
PLACE DES FINANCES PUBLIQUES
DANS LES SYSTÈMES ÉCONOMIQUES
Il y a une interaction entre les finances publiques et le système
économique d’une nation. En effet, l’activité financière des collectivités
publiques est susceptible d’être mise au service du développement à
travers la politique budgétaire.
La politique budgétaire se traduit, entre autres, par l'ensemble des
mesures et des modifications portant sur l'imposition ou les dépenses
publiques. Elle consiste à utiliser certains instruments budgétaires
(dépenses publiques, endettement public, prélèvements fiscaux) pour
influer sur la conjoncture économique. La politique monétaire (mise
en œuvre par la Banque centrale délégataire de l’État ou des États) et la
politique budgétaire (mise en œuvre par l’État lui-même) sont les deux
mamelles de la politique conjoncturelle.
Les deux composantes de la politique budgétaire sont :
 les dépenses publiques qui sont un facteur important dans la
promotion du développement : dépenses sociales (niveau des minima
sociaux), aides aux entreprises, investissements en infrastructures
publiques, aides à la recherche, exonérations fiscales, hausse des

39
salaires des fonctionnaires, hausse de l'emploi public, emplois aidés,
etc.
 les recettes dont les actions s’exercent sur l’activité
économique, tant de par leur volume que par leur composition : niveau
des taux d'imposition et des bases fiscales des différents impôts, niveau
global de l'imposition dans le PIB, emprunts, recettes exceptionnelles
(sur gisements miniers, ressources halieutiques, portefeuille d'actifs
publics ...), etc.
Le budget est un instrument de politique économique à court
terme, au même titre que le Taux de change et le taux d’intérêt.
Dans le cadre des politiques économiques de court terme (ou
politiques de stabilisation), le budget est utilisé pour la lutte contre
l’inflation, la réduction du déficit de la balance des paiements et la
relance de la production. Le budget est, en somme, un instrument pour
le rétablissement ou le maintien des équilibres internes (croissance,
stabilité des prix, emploi) et externes (balance des paiements).
Une bonne compréhension des relations qui existent entre les
finances publiques et les autres secteurs économiques, est absolument
nécessaire pour mesurer toutes les conséquences d’une situation
budgétaire sur le reste de l’économie.
En effet, il ne sert à rien de former les élèves des écoles
d’administration et étudiants des universités, mais aussi de renforcer les
capacités des fonctionnaires et des parlementaires sur des notions
classiques et répétitives (élaboration, exécution, contrôle, principes
budgétaires), sans leur faire comprendre, auparavant, les mécanismes et
relations que les finances publiques entretiennent avec les autres
secteurs, notamment les effets d’un déficit budgétaire sur les différents
agrégats macro-économiques et macro-financiers.
Le lien entre le budget et ces agrégats macro-économiques et macro-
financiers est analysé ci-après, de façon très simplifiée, dans le juste
objectif de faire comprendre.

PARAGRAPHE I
DÉFICIT BUDGÉTAIRE ET INFLATION
Le déficit budgétaire est lié à l’inflation par deux relations : directe et
indirecte.

40
I.- Déficit budgétaire et inflation : une relation
indirecte
Le déficit budgétaire agit sur les prix car l’excès de demande par
rapport à l’offre se traduit plus par une augmentation de prix que par un
accroissement de la production en raison de la non-réponse de l’offre à
la demande liée à la faiblesse de la capacité productive.
Cette relation est illustrée par l’équation suivante dite de Fisher ou
théorie quantitative de la monnaie :
MV = PT
Où :
- M est la masse monétaire ;
- V, la vitesse de circulation de la monnaie ;
- P, le niveau général des prix ;
- T, le revenu réel.
En considérant que le déficit budgétaire est financé par émission de
monnaie (financement monétaire), les économistes supposent que
l’accroissement de l’offre de monnaie (MM), au-delà de ce qui est
nécessaire pour effectuer les paiements correspondants à la production,
se traduit par une augmentation proportionnelle du niveau général des
prix (P), étant considéré que le revenu réel (T) est relativement stable
à court terme et que la vitesse de circulation de la monnaie (V) est
indépendante de la masse monétaire.
Par ailleurs, en cas d’inflation, les unités de production et agents
économiques cherchent plus à augmenter leurs prix pour préserver leurs
encaisses qu’à relever le niveau de leur production, d’où l’effet négatif
de l’inflation sur l’emploi. Une bonne politique consiste donc à
réduire le déficit budgétaire pour lutter contre l’inflation et le sous-
emploi.

II.- Déficit budgétaire et inflation : une relation


directe
La relation entre le déficit budgétaire et l’inflation apparaît de
manière plus directe dans l’équation du déficit budgétaire suivant :

Gt – Tt = ∆D + ∆M
Avec :
- G, représentant les dépenses publiques ;

41
- T, représentant les recettes fiscales ;
- D, illustrant l’encours dette publique ;
- M, matérialisant la masse monétaire.
Le déficit budgétaire (Gt – Tt) est financé par la variation de la dette
publique et celle de la masse monétaire (∆D + ∆M).

PARAGRAPHE II
DÉFICIT BUDGÉTAIRE ET BALANCE DES PAIEMENTS
La relation qui existe entre le solde budgétaire et la balance des
paiements est donnée par l’identité suivante :
In = Sn + Se (1)
Où :
- In est l’investissement national ;
- Sn est l’épargne nationale ;
- Se est l’épargne extérieure (emprunts et dons) correspondant au
solde de la balance des paiements.
En d’autres termes, l’investissement national est financé par
l’épargne nationale et les apports en capitaux de l’extérieur.
L’équation (1) peut être transformée comme suit en différenciant les
épargnes et investissements des secteurs privés et publics :
In = Sn +Se
Ce qui donne l’équation (2) :
-Se = Sn -In
Sachant que :
- l'épargne nationale est constituée de l'épargne privée (Spv) et de
l'épargne publique (Spb) : Sn = (Spv+SPb) ;
- l'investissement national est constitué de l'investissement privé
(Ipv) et de l'investissement public (Ipb) : In = (Ipv+Ipb),
L’équation (2) devient :
-Se = (Spv+SPb)- (Ipv+Ipb) ; (3)
-Se = (Spv- Ipv)) + (SPb-Ipb) (4)

42
La dernière partie de l’équation (4) c’est-à-dire (S public - I public)
correspond au solde budgétaire de l’État.
Il résulte de l’identité (4) que toute détérioration du solde budgétaire
entraîne une détérioration du solde de la balance des paiements.
À court terme, il convient donc de réduire le déficit budgétaire pour
ne pas détériorer le solde de la balance des paiements.
Cette règle n’est pas en contradiction avec l’approche économique
d’équilibre de la balance des paiements par la théorie de l’absorption4.
Cette approche part de l’équilibre général en économie ouverte :
Y+M=C+I+X
Avec :
- Y est le Revenu national ;
- M représente les Importations ;
- C est la Consommation ;
- I est l’Investissement ;
- X représente les Exportations.
Par transposition et permutation des termes, l’équation devient :
Y-(C+I)=(X-M).
Si l’on considère que (C+I) est l’absorption (A) et que la balance
commerciale (X-M) symbolise grosso modo la balance des paiements
(BDP),
Y- A = BDP
BDP = Y-A
BDP = Y - A
 exprimant la variation.
Pour améliorer la balance des paiements (BDP), il y a deux
possibilités :
- soit accroître la Production (Y) ;
- soit diminuer les dépenses ou l’absorption (A), principalement les
dépenses de fonctionnement, surtout de prestige.

4
M. Makhtar Diouf, Economie politique, volume 2, Nouvelles Éditions africaines,
1979

43
C’est au niveau de ces deux possibilités qu’apparaissent les options
ou orientations de la Banque Mondiale (BM) et du Fonds monétaire
international (FMI).
En effet, là où la BM privilégie la première option en mettant des
financements concessionnels (guichet IDA) ou non concessionnels
(guichet BIRD), le FMI met l’accent sur la deuxième option consistant
à aider les pays à maîtriser, voire diminuer leur absorption, notamment
en limitant leurs dépenses à leurs ressources ; d’où l’importance de
l’équilibre budgétaire dans les interventions du FMI.

PARAGRAPHE III
FISCALITÉ ET PRODUCTION
L'idée que « trop d'impôt tue l'impôt » est ancienne. En effet, des
économistes libéraux anciens avaient, en leur temps, déjà mené une
réflexion sur ce phénomène, notamment Adam Smith qui suggérait le
phénomène en précisant que « L'impôt peut entraver l'industrie du
peuple et le détourner de s'adonner à certaines branches de commerce
ou de travail », et surtout Jean-Baptiste Say qui concluait « qu'un impôt
exagéré détruit la base sur laquelle il porte ».
Mais il revient à l'économiste américain Arthur Laffer, à la fin des
années 1970, d'avoir tenté de théoriser ce qu'il nommait « l'allergie
fiscale », et de l'avoir popularisée (au point d'être évoquée dans le débat
et les choix politiques), à l'aide de la courbe suivante qui porte le nom
de Laffer.
Recettes fiscales

Taux d'imposition

44
En abscisse, il y a le taux d’imposition , et en ordonnée les recettes
fiscales .
Lorsque le taux d’imposition , alors les taxes fiscales
.
Lorsque le taux d’imposition appliqué est supérieur au taux
d’imposition optimal ( ), le taux d'imposition est dissuasif et les
recettes fiscales totales de l'État baissent et sont inférieures à .
LAFFER a cherché à mettre en évidence, par une courbe théorique,
la liaison entre les taux marginaux d’imposition, les recettes fiscales et
la production.
Quand le taux d’imposition augmente, on se situe dans une première
phase d’accroissement des recettes qui augmentent, cependant, de façon
moins accélérée, car on décourage de plus en plus l’utilité de travail.
Le sommet de la courbe représente la situation idéale (ou optimum)
où les recettes fiscales sont maximisées (T= Tmax) et où le taux
d’imposition est le meilleur (t = t*).
La partie de droite de la courbe est décroissante car la forte pression
fiscale rend inutiles le travail et la production.
La faiblesse de la production entraîne, à son tour, une baisse des
recettes fiscales ; ce qui peut être préjudiciable à l’équilibre budgétaire.
Arthur Betz Laffer (né le 14 août 1940 à Youngstown) est un
économiste libéral américain et chef de file de l'école de
l'offre ("supply side"). Il est diplômé en Sciences Economique de
l'université de Munich, il est aussi diplômé de l'université
Stanford où il obtient son doctorat de Sciences économiques
en 1972. Arthur Laffer est l'auteur de la courbe portant son nom et
qui tente de montrer que « trop d'impôt tue l'impôt ». Arthur Laffer
est un ardent défenseur d'une politique de réduction des impôts. Son
influence fut importante au cours des années 1980. En effet,
dès 1978 il soutint la Proposition 13 visant à une réduction de
l'impôt foncier en Californie. Par ailleurs, il influença la politique
fiscale de Ronald Reagan en impulsant des réductions d'impôts
massives. Cette influence ne se limite pas aux seuls États-
Unis puisque de telles politiques de réduction des impôts voient le
jour en Europe. C'est le cas en Grande-Bretagne à partir de 1979
sous le gouvernement de Margaret Thatcher et jusqu'en 1997 sous le
gouvernement de John Major. Par ailleurs, le gouvernement
d'Helmut Kohl s'applique aux mêmes diminutions à partir de 1982.
Enfin, en France, après l'échec de la politique de relance de Pierre

45
Mauroy en 1982, une partie des gouvernements qui se succèdent
mettent en place de telles politiques. Par exemple, l'impôt sur les
sociétés passe de 50 % à 33,33 % en 1987. Le taux de l'IRPP (Impôt
sur le Revenu des Personnes physiques) diminue lui aussi avec
certaines réformes fiscales dont la dernière eut lieu en 2007 avec le
bouclier fiscal qui limite la pression fiscale à 50 % des revenus d'un
individu.
Informations disponibles en ligne sur https://fr.wikipedia.org

PARAGRAPHE IV
FINANCEMENT BUDGÉTAIRE ET TAUX D’INTÉRÊT
Le financement du déficit s’opère en partie par l’utilisation du crédit
bancaire disponible avec une incidence sur le taux d’intérêt et sur
l’investissement privé.
La relation entre le déficit budgétaire et le taux d’intérêt est donnée
par l’identité suivante, représentant l’équilibre de la situation d’une
autorité monétaire :
M2 = AEN + AIN
- M2 est la variation de la masse monétaire composée ici des
pièces, des billets, des comptes à vue, du CCP et des dépôts à
terme ;
- AEN est la variation des avoirs extérieurs nets ou réserves en
devises de la balance des paiements ;
- AIN est la variation des avoirs intérieurs nets ou crédit intérieur
(CI) qui peut être décomposé en :
o Crédit au gouvernement (AINg) ;
o Crédit au secteur privé (AINp).
D’où l’équation :
M2 = AEN + (AINg + AINp)
AEN = M2 - (AINg + AINp)
Il résulte de cette équation que toute augmentation du crédit intérieur
(AIN), plus rapidement que celle de la masse monétaire (M2),
entraîne une détérioration des avoirs en devises (AEN).
Par ailleurs, le financement du déficit budgétaire de l’État par le
crédit intérieur (AINg) entraîne une diminution de l’épargne

46
disponible pour l’investissement privé et un renchérissement du prix de
l’argent (taux d’intérêt).
Cette hausse du taux d’intérêt est répercutée sur les coûts de
production et sur les prix, avec comme conséquence, une augmentation
des prix pouvant entraîner l’inflation.
Le mécanisme est connu sous l’appellation d’effet d’éviction (de
l’investissement privé).
Il est donc recommandé de réduire le déficit budgétaire afin de
relancer l’investissement privé et limiter l’inflation.
Cette approche justifie la surveillance du crédit au gouvernement ou
position nette du gouvernement (PNG) introduite comme critère de
performance dans les programmes d’ajustement conclus avec les
bailleurs, notamment le FMI, ou dans le cadre de la surveillance
multilatérale.

PARAGRAPHE V
SOLDE BUDGÉTAIRE ET TAUX DE CHANGE
Le lien entre le budget et le taux de change part de l’équation
suivante :
TER = TEN * PR
Le taux de change effectif réel (TER) est l’indicateur de la
compétitivité internationale de l’économie nationale. Il est égal au taux
de change effectif nominal (TEN) ou taux officiel, multiplié par les prix
relatifs (PR).
Les prix relatifs constituent le rapport entre les prix extérieurs et le
niveau général des prix intérieurs.

D’où TER = (TEN * Prix Extérieurs) / Prix Intérieurs.


La compétitivité est meilleure lorsque le TER est élevé, c’est-à-dire
lorsque la parité de la monnaie locale correspondant à la monnaie
étrangère est élevée.
Dans ce cas, les biens exportables (matières premières notamment)
sont compétitifs à l’étranger et les biens importés deviennent plus

47
chers ; d’où le recours, pour les États qui en ont la possibilité, de
recourir à la modification de la parité de la monnaie (dévaluation
précisément) pour pousser leur économie à être plus compétitive.
Toutefois, une attention particulière doit être portée à la condition de
Lerner-Marshal, notamment sur les élasticités.
La condition de Marshall-Lerner (des économistes Alfred
Marshall et Abba Lerner), appelée aussi théorème des élasticités
critiques, permet de résoudre dans un modèle économique prenant
en compte le solde commercial de la balance courante (exportations
moins importations), l'indétermination sur celui-ci d'une variation
du taux de change (réel ou non) :
Le solde de la balance commerciale est une fonction
décroissante du taux de change réel si et seulement si la
somme des élasticités-prix des importations et exportations en
valeur absolue est supérieure à 1.

Nous savons que les exportations en volume (en quantités)


dépendent négativement du taux de change (elles diminuent quand
ce taux augmente). Et, si le taux de change augmente,
les importations en volume ont tendance à augmenter puisque les
biens nationaux sont moins compétitifs par rapport à la production
étrangère. Ainsi, cet effet sur les deux composantes qualifié d'effet
volume joue en faveur de la dégradation de la balance commerciale.
Toutefois, l'augmentation des taux de change tend à diminuer le
prix relatif (exprimé en monnaie nationale) des biens étrangers
importés. Ainsi s'ils coûtent moins cher, cela tend à améliorer le
solde de la balance commerciale. Cet effet se nomme effet valeur.
On ne peut donc pas d'entrée de jeu savoir quel est l'effet qui va
l'emporter. La condition de Marshall-Lerner compare les élasticités-
prix, qui mesurent les sensibilités respectivement des exportations et
des importations par rapport aux prix. Comme pour une élasticité-
prix direct, plus elle est élevée, plus l'augmentation du taux de
change va inciter à exporter moins et à importer plus en volume.
L'effet volume l'emporte sur l'effet valeur et cela va jouer en
défaveur du solde de la balance commerciale.
Attention : dans la réalité, les deux effets ne peuvent pas
intervenir en même temps. Les prix s'ajustent immédiatement (à
court terme) tandis que les quantités s'ajustent sur le moyen et le

48
long terme. Ainsi, au cours du temps, la balance commerciale située
initialement en équilibre se détériore suite à une dévaluation du taux
de change (c'est l'effet prix qui l'emporte). Mais petit à petit
l'ajustement par les quantités (effet du même nom) permet
d'améliorer le solde et de dépasser celui de l'équilibre initial : c'est la
condition de Marshall-Lerner.
Source : https://fr.wikipedia.org
En résumé, une dévaluation n’a des chances de réussir que si la
somme des élasticités-prix des produits importés et exportés est
supérieure à la valeur 1. Ce qui veut dire que le degré d’élasticité
permet de faire jouer les réactions (possibilité de répondre, de façon
autonome, aux demandes d’importation ou d’exportation).
Dès lors, une dévaluation sans respect de la condition peut entrainer
des effets pervers. Il en est ainsi si un pays dévalue alors qu’il n’a rien à
exporter (à la suite de sécheresse ou autres calamités) ou qu’il ne peut
se passer de l’importation (certains biens qu’il ne produit pas comme le
riz, le pétrole ou certains biens d’équipement).
En dehors d’une dévaluation où c’est le taux de change officiel
(TEN) qui est modifié, l’amélioration de la compétitivité de l’économie
nationale passe par la diminution de l’inflation interne, donc de la
demande intérieure (consommation publique et privée).

PARAGRAPHE VI
ACCUMULATION D’ARRIÉRÉS DE PAIEMENTS
ET INFLATION

Les études de la Banque Mondiale sur l’efficacité de la dépense


publique ont permis de dégager les trois relations suivantes :
- il existe une relation négative entre l’évolution ou variation (∆)
rapide de la consommation publique ou du gouvernement (Cg) et
la croissance du Produit intérieur brut (PIB) réel :
+∆Cg => - ∆PIB
- ∆Cg => +∆PIB ;
- il existe une relation positive entre la croissance des
Investissements publics (Ig) et la croissance du PIB réel :
+∆Ig => +∆PIB
- ∆Ig => - ∆PIB ;

49
- il existe une relation positive entre l’évolution du taux d’inflation
et l’accumulation des arriérés intérieurs :
+∆ arriérés => +∆ inflation
- ∆ arriérés => - ∆ inflation.
Cette relation entre accumulation d’arriérés de dépenses
publiques et l’inflation est schématisée comme suit :

50
CHAPITRE IV
L’ÉLARGISSEMENT DU DOMAINE
DES FINANCES PUBLIQUES

Le système financier d’un État est étroitement lié à ses instruments


politiques, aux doctrines économiques et aux luttes des divers groupes
sociaux.
Aussi est-il nécessaire de l’étudier dans une perspective historique
pour en connaître les fondements et les arguments essentiels constitutifs
de la base du passage d’un système financier libéral à un système
financier moderne.

SECTION 1
LE SYSTÈME FINANCIER CLASSIQUE
OU LIBÉRAL
L’étude du système financier libéral suppose nécessairement
quelques rappels sur les origines du Budget.
Le droit budgétaire français, essentiellement hérité par plusieurs pays
anciennement colonisés par l’Hexagone, s’est forgé principalement au
19ème siècle sous l’influence du régime financier anglo-saxon5.
Il convient de noter que le principe du consentement des
contribuables à l’impôt qui était traditionnel en France, s’est de plus en
plus affaibli pour faire place au droit royal d’imposer les sujets de sa
propre autorité.
C’est ainsi que 1439 a été l’année de création de la taille qui est un
impôt direct sur les roturiers6. En 1628, la Grande-Bretagne est
marquée par l’opposition au principe de la légalité de l’impôt non
consenti par le Parlement. Cette vieille théorie renait au moment de la
Révolution française de 1789. Auparavant en 1714, la constitution
conférait au Parlement le pouvoir de fixer les dépenses, et d’établir la
périodicité du budget.

5
Relatif au régime financier des pays et peuples de civilisation britannique.
6
Considérés comme des personnes non nobles, de classe inférieure.

51
La science financière classique, telle que ses maximes (principes)
ont été exprimées par le baron Louis, Léon Say et Gaston Jèze, était liée
à l’État libéral du 19ème siècle.
Le baron Joseph-Dominique Louis, également appelé l’abbé
Louis, est un homme politique et diplomate français né à Toul
(province des Trois-Évêchés) le 13 novembre 1755 et mort à Bry-
sur-Marne (Val-de-Marne) le 26 août 1837. Il s'imposa comme un
remarquable technicien des finances publiques et fut à cinq reprises
ministre des Finances, sous les deux Restaurations et la monarchie
de juillet. En 1780, il devint conseiller-clerc à la troisième chambre
des enquêtes du parlement de Paris, où l'on ne tarda pas à remarquer
ses aptitudes en matière financière. Il commença à fréquenter les
cercles parisiens, et rencontra le financier Panchaud et l'abbé de
Périgord, agent général du Clergé de France. Le
gouvernement napolitain voulut lui confier la création et la direction
de plusieurs institutions financières. On en parla à l'Empereur qui
refusa de le laisser partir : « Quel est donc cet homme, dit-il, pour
lequel tout le monde demande et qui, lui, ne demande rien ? ».Louis
fut alors créé baron de l'Empire (9 décembre 1809) et appelé à la
présidence du conseil de liquidation établi en Hollande (1810), puis
en Westphalie, avant d'entrer dans les bureaux du Trésor public alors
dirigé par le comte Mollien, où il fut chargé de la direction du
contentieux, et d'être nommé conseiller d'État en 1811.
Premier passage au ministère des Finances (1er avril 1814 - 20
mars 1815) :en 1814, le baron Louis se trouvait dans le sillage de
son ami Talleyrand, qui le fit nommer ministre des
Finances le 1er avril par la commission du gouvernement provisoire.
Deuxième passage au ministère des Finances (9 juillet - 26
septembre 1815) : le baron Louis suivit le roi à Gand lors des Cent-
Jours et vint reprendre son portefeuille le 9 juillet 1815.
Troisième passage au ministère des Finances (30 décembre 1818
- 19 novembre 1819) :le 30 décembre 1818, il reprit le portefeuille
des finances dans le ministère Dessolles, dirigé en réalité par Élie
Decazes. Le baron Louis obtint de nouvelles avances de fonds des
receveurs généraux en leur donnant un intérêt direct dans les
bénéfices qu'ils procuraient au Trésor.
Quatrième passage au ministère des Finances (31 juillet - 2
novembre 1830): Le baron Louis prit une part active au
renversement de Charles X et à l'établissement de la monarchie de
juillet. Il fut nommé à nouveau ministre des Finances le 31
juillet 1830.

52
Jean-Baptiste Léon Say, né le 6 juin 1826 à Paris où il est mort
le 21 avril 1896, est un économiste et homme politique français. Il
est fils de Horace Émile Say (1794-1860), petit-fils de Jean-Baptiste
Say (1767-1832) auteur de « la loi des débouchés » et petit-neveu
de Louis Say (1774-1840), tous trois économistes de renom.
Journaliste, il rédige de nombreux articles attaquant la gestion
financière du baron Haussmann dans le Journal des débats. Il se
lance en politique en 1869. Il est élu à l'Académie des sciences
morales et politiques en 1874 et à l'Académie française en1886.
Gaston Jèze (Toulouse, 2 mars 1869 - Deauville, 5 août 1953)
est un professeur de droit public français, président de l'Institut de
droit international, fondateur et directeur de la Revue de science et
de législation financière (à partir de 1903), directeur de la Revue de
droit public (de 1904 à 1953). Gaston Jèze fut l'un des principaux
promoteurs de la science financière comme enseignement autonome
dans les universités. Dans les milieux universitaires, il est souvent
considéré comme le "pape" des finances publiques. C'est également
l'un des juristes qui a contribué à remplacer la notion de puissance
publique par celle de service public comme justification de l'État et
du droit public, ce qui explique qu'on le rattache généralement à
l'"École du service public" de Léon Duguit. Son engagement dans le
conflit qui opposa au milieu des années 1930 l'Éthiopie à
l'Italie mussolinienne (il avait accepté d'être le conseiller d'Hailé
Sélassié, négus d'Éthiopie, chassé d'Addis-Abeba par les troupes
italiennes) suffira pour enflammer une jeunesse étudiante en
majorité acquise alors aux idéaux d'une droite nationaliste
et xénophobe. Il fut l'un des premiers grands juristes français et
professeur de droit, à protester contre les mesures antisémites du
régime nazi.
Il fut un universitaire renommé. Spécialiste de finances publiques
et de droit administratif, Gaston Jèze fut l'un des premiers
universitaires à revendiquer une étude des phénomènes juridiques
comme des phénomènes financiers qui tienne compte de tous les
facteurs, qu'ils soient juridiques, économiques, financiers, sociaux
ou politiques. Il s'élève également contre les "dogmes
métaphysiques" qui continuent selon lui de polluer la science
juridique ou la science financière. Dans le domaine des sciences
économiques, il est reconnu comme celui ayant fait des finances
publiques une véritable branche de l'analyse économique,
notamment à travers sa loi dite "loi d'équilibre" ou "loi de Jèze".
Sources : https://fr.wikipedia.org
Le principe fondamental de la science financière classique était de
limiter au minimum les activités de l’État en les confinant autant que

53
possible aux missions traditionnelles de Sécurité, de Justice, d’Armée et
de Diplomatie.
Dans le domaine économique, l’État devait s’abstenir et laisser
librement jouer les initiatives individuelles, la libre concurrence, en un
mot la loi du marché. L’État est ainsi qualifié d’État-gendarme.
L’État-gendarme est rattaché au principe de liberté économique
(école classique), ce qui conduisait l’État à « laisser faire » les individus
et « laisser passer » les produits.
Ainsi, l’État doit se limiter à assurer les fonctions régaliennes
traditionnelles (armée, justice, police) et à veiller au libre jeu de la
concurrence.
L’objectif de ces Finances publiques classiques était de fournir à
l’État les moyens ou ressources nécessaires à la couverture de ses
charges relatives aux missions de souveraineté citées ci-dessus.
C’est dans ce cadre qu’il faut trouver l’explication de la masse
limitée des dépenses, même si celles-ci ont augmenté dans le temps.
Cette croissance des charges publiques était donc modérée du fait
que, d’une part, le champ des finances publiques ne couvrait qu’une
faible proportion du Revenu national et, d’autre part, leur effet
économique était négligeable.

SECTION 2
LE SYSTÈME FINANCIER MODERNE
Le système financier public moderne est marqué par des
transformations importantes se résumant par :
- un développement important de l’Administration ;
- des progrès techniques dans l’Administration ;
- un développement économique et social notoire ;
- la conduite de la politique économique et sociale par l’État ;
- la création d’établissements publics et de sociétés nationales par
l’État ;
- l’aménagement de comptes d’avance et de prêt.
De ce qui précède, l’État est qualifié d’État-providence ou d’État
faustien (du nom de Faust7 pour un État de rêve) ou Welfare state. Il

7
Faust est le héros d'un conte populaire allemand ayant fait florès au XVIe siècle, à
l'origine de nombreuses réinterprétations. Cette histoire relate le destin d'un

54
est marqué par l’accroissement de la masse budgétaire ainsi qu’une
technicité et une complexité plus grandes du budget.
L’État providence est une expression usitée pour qualifier la nature
actuelle des États modernes qui tentent, par leurs interventions, de
rechercher le progrès économique et social.
La protection sociale constitue ainsi le cœur de l’État providence qui
a deux missions principales :
- prévenir les risques par l’assurance obligatoire ;
- redistribuer les revenus.
La croissance de l’après-Seconde Guerre mondiale a permis la
montée en puissance de l’État providence. Mais lorsque la croissance
économique s’est ralentie, alors même que les dépenses sociales
continuaient à s’accroître, l’État providence est entré en crise.
L’État providence fut ainsi contesté :
- financièrement, avec des déficits publics et sociaux élevés ;
- économiquement, avec des inégalités non réduites malgré
l’accroissement des prélèvements ;
- culturellement, car les citoyens passent pour être des assistés.
L’État providence fait actuellement l’objet de réformes importantes
dans les domaines de la fiscalité, des prélèvements sociaux, des
dépenses publiques ou tout simplement de la part de l’État dans le
système économique.
Dès lors, les finances publiques se caractérisent aujourd’hui par un
interventionnisme volontaire de l’État, en lieu et place de son
absentéisme traditionnel du 19ème siècle.
Les principes et bases nécessaires comme prérequis de la
connaissance des finances publiques étant analysés, les aspects
pratiques d’élaboration, d’exécution et de contrôle du budget de l’État
seront abordés avec une meilleure compréhension de leur bien-fondé.

savant homme, Faust, déçu par l'aporie à laquelle le condamne son art,
contractant un pacte avec le Diable, dit Méphistophélès, qui lui offre une
seconde vie, tournée cette fois-ci vers les plaisirs sensibles, au prix de son âme.
Dans la plupart des versions ultérieures du récit fantastique, l’âme de Faust
demeure sienne après que le Diable a exaucé ses vœux.
Sources : https://fr.wikipedia.org

55
TITRE II
L’ÉLABORATION DU BUDGET
DE L'ÉTAT
Toute personne publique, principalement l’État, doit impérativement
pouvoir disposer d’un budget pour mener des activités financières
propres à son fonctionnement, notamment le recrutement de personnels,
l’achat de matériels et fournitures ou la passation de contrats de
commande publique.
Dans ce cadre, toutes les règles d’élaboration de son budget sont
contenues et décrites dans le texte de la loi de finances.
Le budget de l’État est présenté sous la forme d’un document
comptable. Il s’inscrit dans un texte fondamental appelé loi de finances
de l’année (LFA) ou encore loi de finances initiale (LFI).
Le projet de loi de finances (PLF) contenu et inscrit dans la LFI est
préparé par le Gouvernement.
Le projet de loi de finances est soumis à certaines règles de
présentation visant à informer, le mieux possible et le plus correctement
possible, le Parlement qui est amené à se prononcer sur le budget
présenté par le Gouvernement.
La loi de finances, qui est un concept multiforme et sémantiquement
différent du budget, est préparée en suivant des règles budgétaires bien
précises.

57
CHAPITRE I
LA LOI DE FINANCES
ET LE BUDGET

SECTION 1
LOI DE FINANCES ET BUDGET :
DEUX NOTIONS ÉVOLUTIVES ÉTROITEMENT
LIÉES
La notion de budget est à la fois ambiguë et évolutive8, pour au
moins deux raisons :
 le budget est un instrument financier et comptable auquel il est
donné une forme juridique. N’étant pas un acte juridique, la définition
de son contenu laisse subsister une ambigüité sur sa forme ;
 la fonction du budget a également évolué. Dans un État régalien,
le vote annuel du budget constituait l’acte politique majeur par lequel le
Parlement donnait aux services publics les moyens de fonctionner.
Cette simplicité dans les objectifs s’est estompée à l’époque
contemporaine avec l’intégration de plus en plus poussée des finances
publiques dans l’économie générale. Dès lors, le budget est devenu un
instrument conjoncturel qui, par ailleurs, doit s’adapter et corriger les
fluctuations économiques dont il est dépendant par rapport à ses
ressources. Le budget est donc fragmenté dans le temps au point que le
Parlement vote, en réalité des correctifs pour rectifier le tir, en cours ou
en fin d’année. Le champ d’application des autorisations budgétaires est
devenu plus complexe. Des dépenses définitives d’antan, on passe à des
engagements et financements plus diversifiés aujourd’hui. Des notions
traditionnelles de recettes et dépenses, on passe aux concepts nouveaux
de charges et de ressources.
La notion de loi de finances apparaît dans la Déclaration de 1789 qui
fait obligation au citoyen de contribuer à l’entretien de la force publique
et aux dépenses d’administration. C’est le principe du consentement à

8
Michel BOUVIER, « Finances publiques », LGDJ, 2012.1, page 263.

59
l’impôt. Elle attribue aux citoyens, via les parlementaires les
représentant, le droit de contrôler les deniers publics et leur utilisation.
Le rôle du Parlement est de représenter l’intérêt des contribuables en
assurant un contrôle de cet argent public au moyen d’un texte, véritable
outil, qu’est la loi de finances. L’apparition de cette loi de finances est
concomitante à la mutation de l’État-gendarme et de l’État-providence.
La distinction entre budget et loi de finances n’est appréciée que
dans le cadre de l’État, personne publique à statut particulier. Dans le
langage courant, ces deux termes sont souvent confondus.
Le budget est la partie comptable des lois de finances, alors que la
loi de finances, en elle-même, est le support du budget.
C’est la loi de finances qui détermine les recettes et les dépenses de
l’État, alors que le budget décrit comment celles-ci sont présentées,
structurées et réparties.
Le budget, document comptable, prévoit les dépenses et comprend
les crédits ayant une incidence sur l’équilibre de l’année à venir.
La loi de finances est l’acte juridique adopté par le Parlement et
autorisant le Gouvernement (en fait, le pouvoir exécutif) à prélever les
recettes au moyen de l’impôt ainsi que l’exécution des dépenses
publiques.
La loi de finances de l’Année (LFA), couramment appelée « budget
de l’année », prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble
des ressources et des charges de l’État.
La loi de finances est donc à la fois :
- un acte politique (projet de loi voté par le Parlement) ;
- un acte à caractère économique et social (expression d’un
programme financier et moyen d’action sociale) ;
- un acte de prévision administrative (tableau évaluatif et
comparatif de recettes à réaliser et des dépenses à effectuer).
La loi de finances doit être votée impérativement chaque année. Si
elle ne l’était pas, le prélèvement de l’impôt, dans l’absolu, serait
impossible, sauf mise en œuvre des dispositions particulières idoines
prévues par les lois et règlements (budget arrêté par ordonnance ou
décret du Président de la République).
Le Parlement impose donc au Gouvernement certaines règles de
présentation du budget.

60
En somme, le contenu de la loi de finances est plus large que celui
du budget qui est un document comptable.
NB : si les personnes publiques sont dotées de budget, il en est
autrement des entités publiques non dotées de la personnalité
juridique et non soumises à la présentation d’un budget annexe. Ces
entités dont les ressources proviennent généralement de transferts,
sont appelées à présenter un compte prévisionnel.

SECTION 2
LA LOI DE FINANCES : SUPPORT
DU BUDGET
L’article 67 de la Constitution sénégalaise précise :
« Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de
l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi
organique. »
L’article 68 du texte constitutionnel indique également :
« Le Parlement vote les projets de lois de finances dans les
conditions prévues par une loi organique.
Le projet de loi de finances de l'année, qui comprend notamment
le budget, est déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, au plus
tard le jour de l'ouverture de la session ordinaire unique.
Le Parlement dispose de soixante jours au plus pour voter les
projets de lois de finances. »
L’article 1er de la Loi n° 2011-15 du 8 juillet 2011 portant loi
organique relative aux lois de finances précise ainsi :
« La présente loi organique fixe les règles relatives au contenu, à
la présentation, à l’élaboration, à l’adoption, à l’exécution et au
contrôle des lois de finances.
Elle détermine les conditions dans lesquelles est arrêtée la
politique budgétaire à moyen terme pour les finances publiques de
l’État et des autres organismes publics.
Elle énonce les principes relatifs à l’exécution des budgets
publics et à la comptabilité publique et aux responsabilités des
agents publics intervenant dans la gestion des finances publiques.»
Le rapport de présentation de la loi citée supra, qui résulte de la
transposition de la directive n°6/2009/CM/UEMOA portant loi de
finances au sein de l’UEMOA, précise que :

61
«Le texte reprend l’essentiel des dispositions de ladite Directive
qui apportent des innovations de taille dans certains domaines
notamment :
- la présentation du budget en programmes ;
- la déconcentration du pouvoir d’ordonnateur principal des dépenses,
jusque-là dévolu au ministre chargé des Finances ;
- l’introduction du principe de sincérité des prévisions budgétaires ;
- l’élaboration d’un document de programmation budgétaire et
économique pluriannuelle ;
- le classement des tirages et remboursements des emprunts à moyen
et long terme en opérations de trésorerie ;
- le renforcement de l’information du Parlement et de son contrôle de
l’exécution des lois de finances ;
- la mise en cohérence des soldes de la loi de finances avec les critères
retenus dans le Pacte de Convergence ;
- l’extension des missions de la Cour des comptes dans le contrôle et
le suivi de l’exécution du budget. »

62
CHAPITRE II
LES CATÉGORIES DE LOIS
DE FINANCES

Rappelons que l’objet des lois de finances est de déterminer la


nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de
l’État, compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles
déterminent.
L’article 5 de la Loi n° 2011-15 du 8 juillet 2011 relative aux lois de
finances confère le caractère de lois de finances :
- à la loi de finances de l’année ;
- aux lois de finances rectificatives ;
- à la loi de règlement.
La loi de finances de l’année (appelée aussi loi de finances initiale)
est celle qui prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble
des ressources et des charges de l’État.
Les lois de finances rectificatives (LFR) viennent, en tant que de
besoin, rectifier en cours d’année les dispositions de la loi de finances
de l’année.
Quant à la loi de règlement (LR), elle constate les résultats financiers
de chaque année civile et approuve les différences entre les résultats et
les prévisions de la loi de finances initiale, complétée, le cas échéant,
par ses lois rectificatives.
Hormis les lois fiscales, aucune autre loi ne peut contenir des
dispositions entrant dans le champ des lois de finances.
À l’inverse, les lois de finances ne peuvent contenir que des
dispositions entrant dans leur objet (y compris, en matière de
ressources, des dispositions fiscales). Toute autre disposition étrangère
à l’objet des lois de finances, qui y serait incluse, serait un « cavalier
budgétaire », concept sur lequel nous reviendrons.
Examinons, à présent, le contenu des différentes lois de finances.

63
SECTION 1
LA LOI DE FINANCES DE L’ANNÉE
C’est la plus importante et la plus connue des lois de finances. La loi
de finances de l’année est celle dont le vote intervient au cours de la
session du Parlement, communément appelée « session budgétaire ».
Du point de vue de la présentation, la loi de finances comprend deux
parties distinctes consacrées par la Directive n°06/2009/CM/UEMOA
(article 45) et la loi sénégalaise n° 2011-15 du 8 juillet 2011 portant loi
organique relative aux lois de finances (article 44).
La première partie est constituée des dispositions générales relatives
notamment :
- à l’habilitation du Gouvernement à lever des ressources publiques
(autorisation de percevoir l’impôt) ;
- à la présentation des voies et moyens qui assurent l’équilibre
financier ;
- à l’évaluation des ressources d’emprunt et de trésorerie ;
- à la fixation des grandes catégories de dépenses ;
- à l’arrêté des données générales de l’équilibre financier ;
- aux dispositions nécessaires à la réalisation des opérations
d’emprunts de trésorerie.
Quant à la seconde partie, elle comporte des dispositions plus
précises et plus arithmétiques telles que :
- la fixation, pour le budget général, du montant global des crédits
applicables aux services votés9 et l’arrêté des dépenses
applicables aux autorisations nouvelles ;
- l’autorisation des opérations des budgets annexes (en distinguant
les services votés des opérations nouvelles) et des comptes
spéciaux du Trésor (par catégorie) ;
- le regroupement de l’ensemble des autorisations de paiement
assorties de leur échéancier ;
- etc.

9
Les services votés « représentent le minimum de dotations que le gouvernement
juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les
conditions qui ont été approuvées l’année précédente par l’Assemblée
nationale » (article 34 de la loi et de la Directive)

64
SECTION 2
LES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES
Les lois de finances rectificatives (LFR), appelées également
collectifs budgétaires, modifient la loi de finances de l’année et sont
présentées dans les mêmes formes que celle-ci.
Elles interviennent pour :
- constater des excédents sur les prévisions de recettes, des
économies réalisées par réductions ou suppressions de crédits ou
des recettes nouvelles ;
- ratifier l'ouverture de crédits par décret d'avances.
Il existe deux types de LFR :
Les LFR générales : elles concernent l’ensemble des ministères et
mettent en mouvement des sommes considérables ;
Les LFR spéciales : elles sont consacrées à un sujet particulier dont
le Gouvernement entend soumettre la solution à l’approbation du
Parlement.
Deux précisions méritent d’être faites :
Premièrement : la loi organique prévoit qu’en cas d’urgence et
de nécessité d’intérêt général, des crédits supplémentaires peuvent
être ouverts par « décret d’avance » pris sur le rapport du ministre
chargé des Finances (MCF). Dans ce cas, un projet de LFR portant
ratification de ces crédits doit être déposé immédiatement au
Parlement (voir l’article 12 de la LOLF n°2001-09 portant loi
organique relative aux lois de finances).
Cette disposition est également prévue à l’article 23 de la LOLF
de 2011 qui précise que :
« En cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national,
des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret
d’avances pris en Conseil des ministres. Le Parlement est
immédiatement informé et la ratification des crédits se fera sur la
plus prochaine loi de finances. »
NB : Il est important de noter que l’article 12 de la LOLF de 2001
prévoit deux cas de figure (« en cas d’urgence » pour le premier cas et
« en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national »
alors que l’article 23 de la LOLF de 2011 ne retient que ce dernier cas
de figure.

65
Article 12 de la LOLF n°2001-09 portant loi organique relative aux
lois de finances:
« Tous les crédits visant des dépenses autres que celles évoquées
par l'article 11 ci-dessus sont limitatifs.
Sauf dispositions spéciales prévoyant un engagement par
anticipation sur les crédits de l'année suivante, les dépenses sur crédits
limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite
des crédits ouverts ; ceux-ci ne peuvent être modifiés que par une loi
de finances sous réserve des dispositions prévues aux articles 15, 18,
22 et 26 de la présente loi organique, ainsi que des exceptions ci-après
:
- dans la limite d'un crédit global pour dépenses accidentelles, des
décrets pris sur le rapport du Ministre chargé des Finances peuvent
ouvrir des crédits pour faire face à des calamités ou à des dépenses
urgentes ou imprévues ;
- en cas d'urgence, s'il est établi, sur rapport du ministre chargé des
Finances que l’équilibre financier prévu à la dernière loi de finances
n'est pas affecté, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par
décrets d'avances. La ratification de ces crédits est demandée à
l’Assemblée nationale dans la plus prochaine loi de finances ; - en
cas, à la fois d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national,
des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d'avances
pris en Conseil des ministres. Un projet de loi de finances portant
ratification de ces crédits est déposé immédiatement si l'Assemblée
nationale est en session ou dans le cas contraire à l'ouverture de la plus
prochaine session ».
Selon les Professeurs Michel Lascombe et Xavier
Vandendriessche10, ces deux cas de figure sont également prévus en
France (voir art 13 al 1er et al 4 de la LOLF française).
Deuxièmement : des transferts et virements de crédits peuvent
modifier la répartition des dotations budgétaires entre chapitres. Ils
ne peuvent avoir pour effet de créer de nouveaux chapitres. L’article
21 de la LOLF de 2011 précise que :
« Des transferts et des virements de crédits peuvent, en cours
d’exercice, modifier la répartition des crédits budgétaires entre
programmes. »
Il convient de distinguer transfert et virement de crédits :

10
Michel Lascombe et Xavier Vandendriessche « Finances publiques , 9ème édition
– Dalloz -2017, Page 184.

66
 Les transferts de crédits modifient la détermination du service
responsable de l’exécution sans modifier la nature de la dépense : par
exemple, d’une rubrique de carburant à une rubrique de carburant.
Selon la LOLF de 2011 :
« Les transferts de crédits modifiant la répartition des crédits
budgétaires entre programmes de ministères distincts dans la mesure
où l’emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé,
correspond à des actions du programme d’origine.»
Alors que l’article 15 de la LOLF de 2001 prévoit que les transferts
de crédits «sont autorisés par arrêté du ministre chargé des Finances»,
l’article 21 de la LOLF de 2011 précise que ;
« Les transferts de crédits sont autorisés par décret sur rapport
conjoint du Ministère chargé des Finances et des ministères
concernés ».
 Les virements de crédits conduisent à modifier la nature de la
dépense : par exemple, d’une rubrique de carburant à une rubrique de
fournitures de bureau. Ils sont autorisés par décret pris sur le rapport du
MCF mais à condition d’intervenir à l’intérieur du même titre d’un
même ministère ou institution et dans la limite du 1/10ème de la dotation
de chacun des chapitres intéressés.
L’article 15 de la LOLF de 2001 prévoit que les virements
« peuvent être autorisés par arrêté du ministre chargé des Finances,
sous réserve d'intervenir à l'intérieur d'un même chapitre ou d'un
même article » alors que la LOLF de 2011 précise que :
« Les virements de crédits modifient la répartition des crédits
budgétaires entre programmes d’un même ministère. S’ils ne
changent pas la nature de la dépense selon les catégories définies à
l’alinéa 7 de l’article 12 de la présente Loi organique, ils sont pris
par arrêté interministériel du ministre chargé des Finances et du
ministre concerné.
Dans le cas contraire, ils sont autorisés par décret sur rapport
conjoint du ministre chargé des Finances et du Ministre concerné. »
Toutefois, aucun virement de crédit ne peut être opéré d’une dotation
évaluative au profit d’une dotation limitative.
Pour ce qui concerne la LOLF de 2011, il est également précisé
que

67
« À l’exception des crédits globaux pour des dépenses
accidentelles et imprévisibles, aucun transfert ni virement ne peut
être opéré d’une dotation vers un programme. ».

SECTION 3
LA LOI DE RÈGLEMENT
La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année
civile et rend compte de l’exécution du budget ainsi que de l’utilisation
des crédits.
L'article 48 de la loi n° 2011-15 du 8 juillet 2011 portant loi
organique relative aux lois de finances, dispose :
« La loi de règlement d’un exercice :
- constate le montant définitif des encaissements de recettes et des
ordonnancements de dépenses. A ce titre, elle :
1) ratifie, le cas échéant, les ouvertures supplémentaires de
crédits décidées par décret d’avance depuis la dernière loi de
finances ;
2) régularise les dépassements des crédits constatés ;
3) procède à l’annulation des crédits non consommés ;
- rend compte de la gestion de la trésorerie de l’État et de l’application
du tableau de financement de l’État ;
- arrête les comptes et les états financiers de l’État et affecte les
résultats de l’année ;
- rend compte de la gestion et des résultats des programmes visés à
l’article 12 de la présente Loi organique. »

Le projet de loi de règlement est accompagné d’annexes explicatives


des dépassements de crédits et de la nature des pertes et profits d’une
part, d’un rapport de la Cour des comptes sur l’exécution de la loi de
finances et de la déclaration générale de conformité entre les comptes
de gestion des comptables de l’État et le compte général de
l’administration des finances (en fait, la comptabilité de l’ordonnateur).

68
CHAPITRE III
LE CONTENU ET LA PORTÉE
DE LA LOI DE FINANCES

SECTION 1
LE CONTENU DE LA LOI DE FINANCES
Les trois (3) catégories de lois de finances ont la même portée
juridique, sauf en ce qui concerne les cas particuliers des lois de
règlement.
Le domaine des lois de finances est défini par la Constitution et
précisé dans la nouvelle loi organique n°2011-15 du 8 juillet 2011
portant loi organique relative aux lois de finances.
Ces lois de finances comportent trois (3) domaines :
 Un domaine obligatoire, au sens duquel les dispositions
doivent impérativement figurer dans une loi de finances. Ainsi, selon
l’article 44, dernier alinéa, de ladite loi organique, la loi de finances
« comporte, le cas échéant, toutes règles fondamentales relatives à
l’exécution des budgets publics, à la comptabilité publique et aux
responsabilités des agents intervenant dans la gestion des finances
publiques. »
Se fondant sur les analyses de Michel Lascombe et Xavier
Vandendriessche11, on peut citer comme exemple :
- l’autorisation de perception des ressources de l’État et des
impositions de toutes natures affectées à des personnes morales
autres que l’État ;
- l’évaluation des recettes budgétaires ;
- la fixation des plafonds de dépenses et du plafond d’autorisation
des emplois rémunérés par l’État ;
- la détermination des données générales de l’équilibre général ;
- l’autorisation relative aux emprunts et à la trésorerie ainsi que
l’évaluation des ressources et des charges de trésorerie ;

11
Michel Lascombe et Xavier Vandendriessche, op. cit, page 104.

69
- la fixation des autorisations d’engagement et des crédits de
paiement par mission ;
- etc…
 Un domaine exclusif, avec des dispositions non obligatoires
mais qui ne peuvent figurer que dans une loi de finances qui en fait
l’exclusivité : c'est le cas, par exemple, des comptes spéciaux du Trésor
(CST). D’après l’article 24 de la loi 2001-09 du 15 octobre 2001 portant
loi organique relative aux lois de finances, « les CST ne peuvent être
ouverts que par la loi de finances ».
 Un domaine facultatif dont les dispositions peuvent figurer
dans une loi ordinaire, la LFI n’en ayant pas le monopole. On peut citer,
à titre d’exemple, les lois fiscales.

Des dispositions ne relevant pas de ces trois domaines n’ont pas leur
place dans une loi de finances. Si de telles dispositions sont insérées
dans une loi de finances, en violation de ce qui précède, elles sont alors
qualifiées de « cavaliers budgétaires » et sont sanctionnées par le
Conseil Constitutionnel, si cette institution est saisie de ce manquement.
Dans une lettre ouverte en date du 28 janvier 2015, adressée au
ministre de l’Économie et des Finances, Monsieur Mamadou
Abdoulaye SOW12, Inspecteur principal du Trésor à la retraite, ancien
Directeur général de la Comptabilité publique et du Trésor (DGCPT) et
ancien ministre délégué chargé du Budget (MDB), attire, ci-dessous,
l’attention sur les « cavaliers budgétaires » contenues dans la loi n°
2001-09 du 15 octobre 2001 portant loi organique relative aux lois de
finances.
Les articles 16 et 18 de la LFI 2014 : deux dispositions qui
pourraient être reconnues comme des cavaliers budgétaires.
L’article 16 consacré au respect des règles organisant les
dépenses publiques doit disparaître des lois de finances
La loi de finances pour 2014 dispose dans son article 16 : «Tout
acte de dépenses qui engage les finances de l’État est subordonné à
l’existence de crédits suffisants et au respect des règles organisant
les dépenses publiques (……)».

12
Lettre ouverte en date du 28 janvier 2015, adressée au Ministre de l’Économie et
des Finances par Monsieur Mamadou Abdoulaye SOW, Inspecteur principal du
Trésor à la retraite, ancien Directeur général de la Comptabilité publique et du
Trésor (DGCPT) et ancien Ministre Délégué chargé du Budget (MDB).

70
Après avoir réétudié les dispositions des articles 1 et 2 de la loi
organique du 15 octobre 2001 et au regard de l’article 17 du Code
des Obligations de l’Administration (COA), je m’interroge sur
l’utilité et la régularité de cette disposition reconduite chaque année
dans les lois de finances de l’année.
Rappelons que le COA énonce dans son article 17 que « la
conclusion d’un contrat susceptible d’engager les finances de la
personne administrative contractante est soumise à l’existence de
crédits budgétaires suffisants et au respect des règles d’engagement
des dépenses publiques. L’inexécution de cette obligation n’est pas
opposable au co-contractant de l’administration ».
Je suis du même avis qu’Alain Bockel qui relevait, à l’époque,
que l’Administration « ne (peut) se retrancher derrière la violation
des règles de la comptabilité publique pour renier ses engagements »
et que « la violation des règles financières n’avait aucune
conséquence sur la validité de l’acte administratif » (Alain Bockel,
« Droit administratif »,N.E.A.,1978 p.196).D’après Alain Bockel,
«cette subtile distinction (avait) largement échappé aux magistrats
chargés de trancher des litiges survenus à l’occasion de créances
présentées par des co-contractants de l’administration sur la base de
contrats irrégulièrement passés au regard de la règlementation
financière» (Alain Bockel, op.cit.)
À l’époque, pour régler le problème, la loi n° 72-62 du 20 juin
1972 portant loi de finances pour l’année financière 1972-1973
supprima implicitement la distinction entre les règles budgétaires et
celles administratives, en stipulant dans son article 18 : «Tout acte
de dépense qui engage les finances d’une personne morale de droit
public est subordonné à l’existence de crédits suffisants et au respect
des règles organisant les dépenses publiques qui sont : l’engagement,
le contrôle, la certification du service fait, la confirmation de sa
régularité et de sa prise en charge par l’ordonnateur , la liquidation et
le paiement. Tout contrat conclu en violation de ces obligations de
forme est nul et de nullité absolue».
L’article 16 des lois de finances de l’année, en dérogeant à
l’alinéa 2 de l’article 17 du COA, abroge implicitement ledit Code.
Or, le législateur a tranché la question depuis l’avènement de la loi
n° 2006-16 modifiant la loi n° 65-61 du 19 juillet 1965 portant Code
des Obligations de l’Administration, en indiquant à l’article 24
nouveau du COA qu’ «en vue d’assurer l’efficacité de la commande
publique et la bonne utilisation des deniers publics, la conclusion
des contrats d’achat passés à titre onéreux par les acheteurs
publics (….)suppose l’existence de crédits suffisants selon le
principe stipulé à l’article 17 du présent code ».

71
De ce qui précède, on peut retenir, d’une part, que la
préoccupation que l’on veut régler à travers l’article 16 des lois de
finances de l’année est devenue sans objet et, d’autre part, que les
dispositions dudit article sont en dehors du domaine de la loi de
finances. Autrement dit, il s’agit de dispositions qui n’entrent pas
dans l’objet des lois de finances (ce qu’on appelle un « cavalier
budgétaire »). De ce fait, l’article 16 aurait été censuré, s’il était
déféré devant le juge constitutionnel puisqu’étant étranger à l’objet
de la loi de finances. En résumé, les dispositions contenues dans
l’article 16 doivent disparaître des lois de finances de l'année.
Au demeurant, on peut se demander pourquoi, en dépit de
l’interdiction par la loi d’engager des dépenses en l’absence de
crédits budgétaires suffisants, il continue d’exister des dépenses
extra-budgétaires. Contrairement à ce que laisse penser l’alinéa 2 de
l’article 16, ce ne sont pas les agents de l’État, mais plutôt les chefs
des institutions de la République (la Présidence de la République, la
Primature, l’Assemblée nationale) ainsi que les ministères chargés
de l’Intérieur et des Forces armées, qui sont le plus souvent à la base
des engagements irréguliers. Il revient donc aux chefs de ces
Institutions de respecter et de faire respecter les dispositions des lois
et règlements régissant les dépenses publiques.
L'article 18 relatif à la centralisation des transferts sur le
compte unique du Trésor devrait également disparaître des lois
de finances.
Cet article prévoit le versement, sur les comptes de dépôts
ouverts au Trésor, des subventions, dons et autres concours
financiers que l’État alloue aux établissements publics, agences et
autres entités publiques.
Les dispositions de l'article 18 du titre II « Dispositions
diverses » font partie de celles qui sont de nature à assurer la bonne
gestion des finances publiques. De ce fait, elles sont relatives à la
comptabilité publique, en vertu de l'article 45 de la loi organique du
15 octobre 2001. En conséquence, elles ont leur place dans le
Règlement sur la Comptabilité publique et non dans un texte ayant le
caractère de loi de finances. L’article 18 est donc un cavalier
budgétaire.
Pour des raisons didactiques, nous verrons la présentation du
contenu de la loi de finances, conformément aux dispositions de la loi
organique de 2001 qui est encore en vigueur, mais aussi de la LOLF
2011.

72
PARAGRAPHE I
PRÉSENTATION DU CONTENU DE LA LOI
DE FINANCES CONFORMÉMENT AUX DISPOSITIONS DE LA LOI
ORGANIQUE DE 2001

Les articles 32 et 33 de la loi organique 2001-09 du 15 octobre


2001, modifiée, déterminent les conditions de présentation de la loi de
finances. Ainsi, la loi de finances se présente en deux parties : la
première partie présente les conditions générales de l'équilibre
financier, alors que la deuxième partie présente les moyens des
services et les dispositions diverses.

I.- La première partie de la loi de finances présente


les conditions générales de l’équilibre financier
L'article 32 de la LOLF de 2001 (dans sa première partie), précise
que le projet de loi de finances de l'année :
- autorise la perception des ressources publiques et comporte les
voies et moyens qui assurent l'équilibre financier ;
- évalue le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie ;
- autorise la perception des impôts affectés aux collectivités et aux
établissements publics ;
- fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête les
données générales de l'équilibre financier ;
- comporte les dispositions nécessaires à la réalisation,
conformément aux lois en vigueur, des opérations d'emprunts
destinées à couvrir l'ensemble des charges de trésorerie.
La première partie de la loi de finances de l’année comprend deux
titres.
 Le titre premier consacré aux dispositions relatives aux
ressources et aux charges. Dans ce titre figurent les impôts et revenus
autorisés. La loi reprend les dispositions antérieures permettant
d’assurer la continuité de la perception des différents impôts, produits et
revenus affectés aux institutions publiques. Elle énumère également
l’ensemble des mesures fiscales. C’est à ce niveau que l’on trouve les
modifications du barème de l’impôt. Parmi les ressources affectées, la
loi confirme celles relatives aux budgets annexes et aux CST, ainsi que
d’autres dispositions plus spécifiques.

73
 Le titre 2, qui reste le plus important du point de vue
budgétaire, fixe les dispositions relatives à l’équilibre des ressources et
des charges. Il autorise également, le Président de la République à
effectuer diverses opérations d’emprunt.

II.- La deuxième partie de la loi de finances présente


les moyens des services et les dispositions diverses
D'après l'article 32 de la LOLF de 2001, dans sa deuxième partie, le
projet de loi de finances de l'année :
- Fixe, pour le budget général, le montant global des crédits
applicables aux services votés et arrête les dépenses applicables
aux autorisations nouvelles par titre et par ministère ;
- autorise, en distinguant les services votés des opérations
nouvelles, les opérations des budgets annexes et les opérations
des comptes spéciaux du Trésor par catégorie de comptes
spéciaux et éventuellement par titre ;
- regroupe l'ensemble des autorisations de programme assorties de
leur échéancier ;
- énonce, enfin, les dispositions diverses prévues aux articles 1, 2 et
3 de la présente loi organique, en distinguant celles de ces
dispositions qui ont un caractère annuel de celles qui ont un
caractère permanent.
La deuxième partie de la loi de finances comprend également deux
titres :
 Le titre premier, intitulé "moyens des services", concerne les
dispositions applicables à l’année concernée.
Pour le budget général, un article fixe globalement le montant des
crédits ouverts aux Ministères au titre des services votés (c’est-à-dire
les crédits nécessaires pour assurer le contenu du fonctionnement des
services).Les articles suivants indiquent comment sont ventilés les
crédits se rapportant aux mesures nouvelles.
Ensuite, à l’intérieur de cette distinction, les articles répartissent les
crédits entre les dépenses ordinaires et les dépenses en capital.
Pour les dépenses en capital, une sous-répartition est effectuée entre
les autorisations de programmes (valables au-delà de l’année) et les
crédits de paiement (annuels) ;

74
Pour les budgets annexes, la loi fixe globalement, et par budget, le
montant des services votés et les mesures nouvelles, avec pour ces
dernières, comme précédemment, une répartition entre les autorisations
de programmes et les crédits de paiements.
Pour les comptes d’affectation spéciale, on retrouve cette même
ventilation entre services votés et mesures nouvelles tout comme pour
les autres CST.
 Le titre II de la deuxième partie concerne les dispositions
diverses : elles sont ventilées entre les mesures fiscales et les autres
mesures.

Cette présentation bipartite ou duale du budget de l’État permet au


Parlement de débattre correctement et d’avoir une vue d’ensemble de la
politique budgétaire du gouvernement et de décider avec clarté de la
répartition des recettes et des dépenses ; l’objectif de cette
décomposition étant la transparence financière.
L'article 33 de la LOLF 2001-09 précise que :
« Le projet de loi de finances de l'année est accompagné :
- d'un rapport définissant l'équilibre économique et financier, les
résultats connus et les perspectives d'avenir ;
- d'annexes explicatives... »
Les annexes explicatives doivent être conformes à la LOLF et
distinguées suivant leur nature législative ou informative. Monsieur
Mamadou Abdoulaye Sow13 en a fait les observations ci-après :

1.- L’annexe explicative de l’article 14 relatif aux taxes


parafiscales contient des lacunes
 L'affectataire de la taxe parafiscale dénommée Contribution au
développement du service universel des Télécommunications et du
secteur de l’Énergie n’est pas une structure dotée de la personnalité
morale.
Selon la définition qu’en donne l’article 6 de la loi organique du 15
octobre 2001, présentent le caractère de taxes parafiscales toutes taxes «
perçues dans un intérêt économique ou social au profit d’une personne
morale de droit public ou privé autre que l’État, les collectivités
territoriales et leurs établissements publics administratifs ». Or, il
ressort de l'annexe 6 jointe à la loi de finances de 2014 une taxe
13
Op. cit.

75
parafiscale dénommée Contribution au développement du service
universel des Télécommunications et du secteur de l’Énergie
(CODETE) (créée par le décret n° 2011-311 du 7 mars 2011 modifié
par le décret n° 2011-1011 du 15 juillet 2011) dont le bénéficiaire est
désigné sous le sigle CODETE, un sigle qui ne renvoie pas à un
organisme doté de la personnalité morale.
 La taxe parafiscale dénommée Contribution au développement
du secteur de l’Énergie ne fait pas l’objet d’une autorisation législative
Le décret n° 2011-168 du 3 février 2011, abrogé par le décret n°
2011-392 du 18 mars 2011, a institué une taxe parafiscale dénommée
Contribution au développement du secteur de l’Énergie (CDSE). En
l'absence d'un décret supprimant cette taxe, l'on ne s'explique pas les
raisons pour lesquelles, à l’annexe 6 de la loi de finances de 2014, ladite
taxe parafiscale n’est pas mentionnée. L’autorisation de percevoir cette
taxe (non supprimée) n’ayant pas été renouvelée, son recouvrement par
le Gouvernement constituerait en quelque sorte un délit de concussion
et l’organisme bénéficiaire devrait se voir condamné à rembourser les
sommes perçues au titre de l’année 2014.

2.- Des annexes de la loi de finances non prévues


par la LOLF : la non-distinction entre annexes législatives
et annexes d’information
L'article 33 de la loi organique du 15 octobre 2001 énumère et
précise le contenu des documents qui doivent accompagner le projet de
loi de finances de l'année en dehors du rapport définissant l'équilibre
économique et financier. Ces documents, qui ont valeur législative, sont
au nombre de cinq. Dans la loi de finances de 2014 comme dans le
projet de loi de finances de 2015 figurent 14 annexes. Au regard de
l'article 33 précité, plusieurs de ces annexes ne sont pas des annexes
législatives et n'ont donc pas leur place dans la loi de finances. En effet,
la distinction doit être faite entre, d'une part, les annexes explicatives
qui ont valeur législative et qui font partie intégrante de la loi de
finances et, d'autre part, les annexes générales prévues au dernier alinéa
de l'article 33 de la LOLF et qui sont « nécessaires à l'information et au
contrôle de l'Assemblée nationale ».
Le tableau ci-après, extrait de la loi de finances de 2011 du Sénégal
(présentée suivant les dispositions de la loi organique de 2001), donne
une idée sur la structuration de la loi de finances, les différentes parties
qui la composent et les documents qui l’accompagnent.

76
Tableau 2 :
Présentation sommaire de la loi de finances de l’année 2011
N° de page EXPOSE GÉNÉRAL DES MOTIFS I-XI
EXPOSE DES MOTIFS PAR ARTICLE 1
Liste des articles 2
PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER 3
Dispositions relatives aux ressources 4
Dispositions relatives aux charges 5
Dispositions relatives à l’équilibre des ressources et des charges 6-7
DEUXIÈME PARTIE : MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS DIVERSES 8
À- BUDGET GÉNÉRAL 9
A-1 Dépenses ordinaires 9
Dépenses ordinaires : services votés 9
Dépenses ordinaires : mesures nouvelles 10
A-2 Dépenses d’investissement 11
Dépenses en capital sur ressources internes 11-15
Dépenses en capital sur ressources extérieures 16
B : COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 17-21
C- : DISPOSITIONS DIVERSES 22-25
TABLEAUX RÉCAPITULATIFS (Annexés à l’exposé des motifs par article) 26
I. Budget général 27
1 – Recettes 2011 et situation d’exécution recettes 2009 28
2 - Dépenses
Comparaison par titre et par pouvoir public ou ministère des crédits ouverts par la loi de finances 2010 et ceux prévus dans la
31-49
loi de finances 2011.
Situation d’exécution gestion 2009 et gestion 2010. 50-72
Comparaison par secteur et par source de financement des autorisations de programme et des crédits de paiements des
73- 75
financements acquis et des prévisions de tirage de 2004 à 2011
IV – Observations générales sur l’évolution des dépenses 76-777
V – Comptes spéciaux du Trésor 78-79
VI – Déficit budgétaire global 80-81
A- PROJET DE LOI 82-89
Annexes législatives
Annexe 1 : Budget général – recettes 90
Annexe 2 : Comptes spéciaux du Trésor 91
Annexe 3 : Réévaluation des services votés 92-104
Annexe 4 : Répartition des mesures nouvelles 105
Annexes 5 et 5 bis : Dépenses d’investissement
106-110
Répartition des (AP et CP) et (FA et PT) mesures nouvelles
Annexe 6 : Taxes parafiscales 111
Annexe 7 : Tableau des dépenses auxquelles s’appliquent des crédits évaluatifs 112
Annexes 8 et 8 bis : Service de la dette – État détaillé des encours et des échéances 113-114
Annexe 9 et 9 bis: liste détaillée des dépenses PPTE - IADM 115-118
Annexe 10 et 10 bis : Crédits de fonctionnement et d’investissement transférés aux Agences 119-120
Annexe 11 : Opérations budgétaires des agences bénéficiant d’une subvention de plus de cinq (5) milliards 121
Annexe 12 : Risques budgétaires 122

Source : MEF
PARAGRAPHE II
PRÉSENTATION DU CONTENU DE LA LOI DE FINANCES
CONFORMÉMENT AUX DISPOSITIONS DE LA LOLF DE 2011

Les articles 43 à 45 de la LOLF de 2011 indiquent la manière dont


la loi de finances doit être présentée.
Art. 43. - La loi de finances de l’année comprend le texte de loi
proprement dit et les annexes qui l’accompagnent et qui en font partie
intégrante.
Art. 44. - Le texte de la loi de finances de l’année comprend deux
parties distinctes.

I.- Première partie de la loi de finances


La première partie de la loi de finances présente les autorisations de
perception de recettes et les conditions générales de l’équilibre
Dans la première partie, la loi de finances de l’année :
- prévoit et autorise les recettes budgétaires et les ressources de
trésorerie de l’État ;
- autorise la perception des impôts et taxes affectés aux
collectivités locales et aux établissements publics ;
- fixe les plafonds des dépenses du budget général et de chaque
budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de
comptes spéciaux du Trésor ainsi que le plafond d’autorisation
des emplois rémunérés par l’État ;
- arrête les dispositions nécessaires à la réalisation, conformément
aux lois en vigueur, des opérations d’emprunt destinées à couvrir
les charges de trésorerie ;
- arrête les données générales de l’équilibre budgétaire et financier
présentées dans un tableau d’équilibre faisant apparaître :
a) le solde budgétaire global résultant de la différence entre les
recettes et les dépenses budgétaires telles que définies
respectivement aux articles 8 et 11 de la présente Loi
organique ;
b) Le solde budgétaire de base tel que défini par le Pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre
les États membres de l’UEMOA ;

79
- approuve le tableau de financement récapitulant, pour la durée de
la gestion, les prévisions de ressources et de charges de trésorerie.

II.- La deuxième partie de la loi de finances


La deuxième partie fixe la composition de la loi de finances et ses
annexes, détermine les règles fondamentales d’exécution et autorise les
programmes et dotations suivant les affectations
Dans la seconde partie, la loi de finances de l’année :
- fixe, pour le budget général, par programme et par dotation, le
montant des crédits de paiement et, le cas échéant, des
autorisations d’engagement ;
- détermine, par ministère et par budget annexe, le plafond des
autorisations d’emplois rémunérés par l’État ;
- fixe, par budget annexe et par compte spécial du Trésor, le
montant des crédits de paiement et, le cas échéant, des
autorisations d’engagement ;
- définit les modalités de répartition des concours financiers de
l’État aux autres administrations publiques ;
- autorise l’octroi des garanties et avals accordés par l’État ;
- comporte, le cas échéant, toutes règles fondamentales relatives à
l’exécution des budgets publics, à la comptabilité publique et aux
responsabilités des agents intervenant dans la gestion des finances
publiques.
Art. 45. - La loi de finances de l’année est accompagnée :
- d’un rapport définissant l’équilibre économique et financier, les
résultats connus et les perspectives ;
- d’un plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l’exécution
du budget de l’État ;
- du document de programmation budgétaire et économique
pluriannuelle tel que défini à l’article 51 de la présente Loi
organique ;
- des documents de programmation pluriannuelle des dépenses,
tels que prévus à l’article 52 de la présente Loi organique, ayant
servi de base à la préparation des budgets des ministères ;
- d’annexes explicatives :
1. développant pour l’année en cours et l’année considérée, par
programme ou par dotation, le montant des crédits présentés par nature

80
de dépense. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de
performance de chaque programme qui précise :
a) la présentation de chacune des actions et de chacun des projets
prévus par le programme, des coûts associés, des objectifs
poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à
venir mesurés par des indicateurs de performance ;
b) la justification de l’évolution des crédits par rapport aux
dépenses effectives de l’année antérieure ;
c) l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations
d’engagement ;
d) par catégorie d’emploi, la répartition prévisionnelle des
emplois rémunérés par l’État et la justification des variations
par rapport à la situation existante ;
2. développant, pour chaque budget annexe et chaque compte
spécial, le montant des recettes et des dépenses ventilées par nature.
Dans le cas des comptes de prêts et d’avances, les annexes contiennent
un état de l’encours et des échéances des prêts et avances octroyés.
S’agissant des budgets annexes, ces annexes explicatives sont
accompagnées du projet annuel de performance de chaque programme,
dans les conditions prévues au 1er alinéa ;
3. comportant un état développé des restes à payer de l’État établi à
la date du dépôt du projet de loi de finances ;
4. comportant un état développé des restes à recouvrer ;
5. indiquant le montant, les bénéficiaires et les modalités de
répartition des concours financiers accordés par l’État aux autres
administrations publiques ;
6. contenant un état développé de l’encours et des échéances du
service de la dette de l’État et la stratégie d’endettement public prévue
dans les dispositions du Règlement relatif au cadre de référence de la
politique d’endettement public et de gestion de la dette publique dans
les États membres de l’UEMOA ;
7. présentant les tableaux suivants :
a) un tableau des recettes ;
b) un tableau matriciel croisé de classifications fonctionnelle et
économique ;
c) un tableau matriciel croisé de classifications administrative et
fonctionnelle ;

81
d) un tableau matriciel croisé de classifications administrative et
économique ;
e) le tableau récapitulatif des programmes par ministère.
Le tableau ci-après, extrait de la loi de finances de 2017 du Sénégal,
constitue un exemple de présentation de la loi de finances suivant les
dispositions de la LOLF de 2001.

82
Tableau 3 :
Présentation sommaire de la loi des finances de 2017
SOMMAIRE EXPOSE DES MOTIFS PAR ARTICLE ET PROJET DE LOI PAGES
PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER - 37 -
ARTICLE PREMIER : Contenu de la première partie de la loi de finances - 38 -
TITRE I : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES ET AUX CHARGES - 38 -
ARTICLE 2: Autorisation de perception et évaluation des ressources publiques - 39 -
ARTICLE 3 : Évaluation des charges - 39-
TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES A L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES -39 -
ARTICLE 4 : Équilibre général du Budget - 39 -
DEUXIÈME PARTIE : MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS DIVERSES -42 -
ARTICLE 5 : Contenu de la deuxième partie de la loi de finances - 43 -
TITRE PREMIER : MOYENS DES SERVICES - 43 -
À – BUDGET GÉNÉRAL - 43 -
ARTICLE 6 : Services votés des dépenses ordinaires - 43 -
ARTICLE 7 : Mesures nouvelles des dépenses ordinaires - 44 -
ARTICLE 8 : Dépenses en capital -44 -
B –COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR - 45 -
ARTICLE 9 : Évaluation des charges, autorisation de report et de paiement de traitements ou d’indemnités sur les comptes
- 45 -
d’affectation spéciale
ARTICLE 10 : COMPTES DE COMMERCE - 45-
ARTICLE 11 : COMPTES DE PRÊTS - 46-
ARTICLE 12 : COMPTES D’AVANCES. - 46 -
TITRE II : DISPOSITIONS DIVERSES -47 -
ARTICLE 13 : Taxes parafiscales - 47 -
ARTICLE 14 : Crédits évaluatifs -47 -
ARTICLE 15: Respect des règles organisant les dépenses publiques - 47 -
ARTICLE 16: Autorisation de régulation des dépenses - 48 -
ARTICLE 17 : Centralisation des transferts dans le compte unique du Trésor - 49 -
ARTICLE 18 : Institution d’une contribution spéciale sur les produits des mines et carrières (CSMC) - 49 -
Article 19 : Prélèvement au profit du financement de la formation professionnelle et technique - 51 -
Article 20 : Institution d’un droit de sortie sur les exportations d’arachides - 52 -
Article 21 : Institution d’une taxe dénommée « Contribution au Développement économique »
- 54 -
ARTICLE 22 : Institution d’une taxe spéciale sur le ciment
ARTICLE 23 : Prélèvement spécial sur le secteur des télécommunications (PST). - 55-
PROJET DE LOI
ARTICLE PREMIER : Contenu de la première partie de la loi de finances - 58-
ARTICLE 2: Autorisation de perception et évaluation des ressources publiques - 58 -
ARTICLE 3 : Évaluation des charges - 58 -
ARTICLE 4 : Équilibre général du Budget - 58 -
ARTICLE 5 : Contenu de la deuxième partie de la loi de finances - 60 -
ARTICLE 6 : Services votés des dépenses ordinaires - 60 -
ARTICLE 7 : mesures nouvelles des dépenses ordinaires - 60 -
ARTICLE 8 : Dépenses en capital - 60-
Source : MEFP
Ainsi, comme précisée dans l’article premier de loi n°2016-35 du 23
décembre 2016 portant loi de finances pour l’année 2017, la « première
partie de la loi de finances autorise la perception des ressources
publiques, fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête
les données générales de l’équilibre financier ».
L’article 5 de la même loi dispose que la « la deuxième partie de la
loi de finances comporte les moyens mis à la disposition des services de
l’État par grandes catégories de dépenses et les dispositions diverses
prévues aux articles premier, 2 et 3 de la loi organique n°2001-09 du 15
octobre 2001 portant lois de finances. ».

SECTION 2
LA LOI DE FINANCES : UN ENSEMBLE
D’AFFECTATIONS
La loi de finances est un ensemble de comptes ventilés entre le
budget général (BG), les budgets annexes (BA) et les comptes spéciaux
du Trésor (CST). Ce sont les trois affectations comptables de la loi de
finances.

PARAGRAPHE I
LE BUDGET GÉNÉRAL
C’est par le budget général que se concrétisent les principes d’unité
budgétaire. En effet, d’après l’article 19, alinéa 1er de la loi n°2001-09
du 15 octobre 2001 :« toutes les dépenses et toutes les recettes sont
imputées à un compte unique intitulé budget général ».
L’alinéa suivant du même article précise :
«Toutefois, certaines recettes peuvent être directement affectées à
certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de
budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures
comptables particulières au sein du budget général ou d’un budget
annexe ».
Pour illustration, le budget général pour l’année 2017 passe à 3248,1
milliards de francs CFA, soit un accroissement relatif de 11,1% et
absolu de 323,5 milliards de francs FCFA par rapport à la LFI de 2016,
dans laquelle le budget général était arrêté à 2924,6 milliards de francs
CFA.

85
Par la même occasion, le graphique ci-après présente, à titre
comparatif, le niveau de progression du budget et des recettes fiscales
sur la période 2000-2016.
Graphique 1 :
Niveau comparatif des recettes fiscales et du budget de 2000 à 2016

Source : MEFP

Enfin, le tableau suivant met en exergue la progression du budget et


du PIB, en valeurs absolues et réelles sur la période 2000-2017.
Tableau 4 :
Progression du volume du budget ainsi que du PIB depuis 2000
Montant total budget Taux de variation taux de croissance
Années
(base LFR) du budget économique
2000 831 400 000 000 3,2%
2001 1 002 700 000 000 20,6% 4,6%
2002 1 000 400 000 000 -0,2% 0,7%
2003 1 103 500 000 000 10,3% 6,7%
2004 1 184 700 000 000 7,4% 5,9%
2005 1 313 300 000 000 10,9% 5,6%
2006 1 461 700 000 000 11,3% 2,5%
2007 1 519 200 000 000 3,9% 4,9%
2008 1 688 181 000 000 11,1% 3,7%
2009 1 794 810 000 000 6,3% 2,4%
2010 1 933 882 000 000 7,7% 4,2%
2011 2 245 660 000 000 16,1% 1,8%
2012 2 452 126 000 000 9,2% 4,4%
2013 2 565 500 000 000 4,6% 3,5%
2014 2 630 861 511 133 2,5% 4,3%
2015 2 916 689 000 000 10,9% 6,5%
2016 3 197 507 000 000 9,6% 6,6%
2017 3 359 950 000 000 5,08% 6,8%
(prévision LFI)

Source : MEFP

86
PARAGRAPHE II
LES BUDGETS ANNEXES
La notion de budget annexe est définie par l’article 21 de la loi
n°2001-09 du 15 octobre 2001 :
« Les opérations financières des services de l'État que la loi n'a
pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend
essentiellement à produire des biens ou à rendre des services
donnant lieu au paiement de prix peuvent faire l'objet de budgets
annexes ».
Comme l’indique la définition, le budget annexe a pour objet de
permettre, au sein de la loi de finances, d’individualiser une activité
réalisée par des services de l’État qui n’ont pas la personnalité morale.
Cette individualisation a pour but de rapprocher la gestion de l’activité
d’un service non personnalisé de celle des entreprises privées.
Au terme de l’article 22 de la loi précitée :
« Les budgets annexes comprennent, d’une part, les recettes et les
dépenses d’exploitation, d’autre part, les dépenses d’investissement
et les ressources spéciales affectées à ces dépenses ».
Le même article ajoute que :
« Les opérations des budgets annexes s'exécutent comme les
opérations du budget général. Les dépenses d'exploitation suivent les
mêmes règles que les dépenses ordinaires, les dépenses
d'investissements suivent les mêmes règles que les dépenses en
capital ».
Dans le cadre de la mise en œuvre, l’article 22 précise :
« Toutefois, les crédits limitatifs se rapportant aux dépenses
d’exploitation et les crédits se rapportant aux investissements
peuvent être majorés, non seulement dans les conditions prévues aux
articles 15 et 18 ci-dessus, mais également par arrêtés du ministre
chargé des Finances, s’il est établi que l’équilibre financier du
budget annexe tel qu’il est prévu par la dernière loi de finances n’est
pas modifié, et qu’il n’en résulte aucune charge supplémentaire pour
les années suivantes ».
Le dispositif réglementaire communautaire et sénégalais des
finances publiques prévoit la possibilité d’existence de budgets
annexes, mais dans la pratique, il n’existe pas encore de budgets
annexes au Sénégal.

87
NB : Les budgets autonomes, à ne pas confondre aux budgets
annexes, c’est le nom donné aux budgets de toutes les entités
juridiques distinctes de l’État et fixant ainsi, elles-mêmes, le volume
de leurs ressources et de leurs charges. Ce sont les entités dotées de
la personnalité morale et de l’autonomie financière que sont les
collectivités locales (ou territoriales) et les établissements publics.
PARAGRAPHE III
LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
Ce sont des comptes distincts, au sein du budget général, retraçant
des recettes et des dépenses de l’État entre lesquelles il est possible
d’établir un lien, soit que l’on veuille affecter certaines recettes à la
couverture de certaines dépenses (compte d’affectation spéciale), soit
que l’on veuille faire apparaître une sorte de bilan entre des opérations
qui sont en étroite corrélation (compte de prêt, par exemple).
La notion de compte spécial du Trésor peut ainsi répondre à trois (3)
types de préoccupations :
- certaines opérations font l’objet d’un CST parce qu’elles n’ont
pas un caractère définitif. C’est notamment le cas de prêts
accordés par l’État et qui feront l’objet de remboursement ;
- d’autres opérations sont inscrites dans les C.S.T. car, bien que
réalisées par des services publics, il demeure que ces opérations
concernent une activité commerciale ;
- enfin, il peut être opportun d’isoler du budget général, une activité
sous forme de CST qui, bien que n’étant pas industrielle ou
commerciale, fait l’objet d’un financement par des ressources qui
lui sont spécialement affectées. C’est le cas, par exemple, du
Fonds national de retraite (FNR).
L’article 24 de la loi n°2001-09 du 15 octobre 2001 portant loi
organique relative aux lois de finances recense les catégories de CST
suivantes :
« Les CST ne peuvent être ouverts que par la Loi de Finances. Ils
ne comprennent que les catégories suivantes :
1° comptes d’affectation spéciale ;
2° comptes de commerce ;
3° comptes de règlement avec les gouvernements étrangers ;
4° comptes d’opérations monétaires ;
5° comptes d’avances ;
6° comptes de prêts ;
7° comptes de garanties et d’aval ».

88
Les sept (7) catégories de CST existantes sont définies et
caractérisées ainsi qu’il suit :
 Les comptes d'affectation spéciale retracent des opérations qui,
par suite d'une disposition de la loi de finances prise sur l'initiative du
Gouvernement, sont financées au moyen de ressources particulières.
Une subvention inscrite au budget général de l'État ne peut compléter
les ressources d'un compte d’affectation spéciale que si elle est au plus
égale à 20% du total des prévisions de dépenses.
Toutefois, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre
d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes
de ce même compte, sauf durant les trois premiers mois suivant sa
création ; et dans ce cas, le découvert ne peut dépasser les 25% des
dépenses autorisées pour l’année.
Si les recettes d’un compte d’affectation spéciale dépassent, au cours
d’une année, les évaluations ou prévisions, le ministre chargé des
Finances a la possibilité de majorer les crédits du compte à hauteur de
l’excédent de recettes.
Exemples de compte d'affectation spéciale :
- L’ex-Fonds routier dont les recettes provenaient de la taxe sur les
produits pétroliers, de subventions budgétaires prélevées du
budget d'équipement et dont les dépenses portaient sur les charges
de personnel, l'entretien des routes, etc.
- Fonds national de retraite (FNR) ;
- Fonds de lutte contre les incendies ;
- Caisse d’encouragement à la pêche et aux industries annexes
(CPIA) ;
- Frais de contrôle des sociétés à participation publique.
 Les comptes de commerce retracent des opérations à caractère
industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services
publics de l'État. Les prévisions de dépenses concernant ces comptes
ont un caractère évaluatif ; seul le découvert fixé annuellement pour
chacun d'eux a un caractère limitatif. Sauf dérogations expressément
prévues par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre des
comptes de commerce, des opérations d'investissement financier, de
prêts ou d'avances ainsi que des opérations d'emprunts.
Pour chaque compte de commerce, les résultats annuels sont établis
conformément aux règles du plan comptable général.

89
Exemple de compte de commerce :
- Opérations à caractère industriel et commercial des Armées :
location avions, par exemple.
 Les comptes de règlement avec les gouvernements ou autres
organismes étrangers retracent des opérations faites en application
d'accords internationaux approuvés par la loi.
C’est le cas des pensions françaises payées au Sénégal pour le
compte de la France et vice versa. Ce type d’accord est prévu avec des
pays comme la Guinée et la Mauritanie.

 Les comptes d'opérations monétaires enregistrent des recettes


et des dépenses de caractère monétaire. Ce compte enregistre aussi les
gains et les pertes de change.
Pour les comptes d’opérations monétaires, comme pour les comptes
de règlement avec les gouvernements ou autres organismes étrangers, la
présentation des prévisions de recettes et de dépenses est facultative.
Cependant, le découvert fixé annuellement pour chacun d’eux a un
caractère limitatif.

 Les comptes d'avances décrivent les avances que le ministre


chargé des Finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits
ouverts à cet effet.
Les avances du Trésor sont en principe productives d’intérêts.
Sauf dispositions spéciales contenues dans une loi de finances, la
durée d’une avance ne peut excéder un an ou deux ans en cas de
renouvellement dûment autorisé.
Toute avance non remboursée à l’expiration du délai de un an ou
deux ans en cas de renouvellement, doit faire l’objet, selon les
possibilités du débiteur, soit d’une décision de recouvrement immédiat
ou de poursuites, soit d’une autorisation de consolidation sous forme de
prêt du Trésor, soit d’une constatation de perte probable imputée aux
résultats de l’année, les remboursements ultérieurs étant portés en
recette au budget général.
Exemples de compte d’avances :
- Avances aux établissements publics et sociétés à participation
publique majoritaire ;
- Avance à 1 an à divers organismes ;

90
- Avance à 1 an à divers agents publics : par exemple à des sortants
d’écoles de formation ;
- Avance à 1 an aux collectivités locales.
 Les comptes de prêts retracent les prêts d'une durée supérieure à
deux ans consentis par l'État dans la limite des crédits ouverts à cet
effet, soit à titre d'opérations nouvelles, soit à titre de consolidation.
Sauf dérogation prévue par décret, les prêts consentis sont productifs
d'intérêts dont le taux est fixé par la décision d’attribution prise par le
ministre chargé des Finances. Ce taux d’intérêt ne peut être inférieur au
taux d’escompte de la Banque centrale.
Le remboursement du principal des prêts de l’État est comptabilisé
en recette au compte de prêts concerné.
Exemples de compte de prêts :
- Consolidation d’avances aux établissements publics et sociétés à
participation publique majoritaire ;
- Prêts à divers organismes ;
- Prêts divers à des particuliers : par exemple, prêts au
logement gérés par la Direction de la Monnaie et du Crédit
(DMC) du Ministère de l’Économie, des Finances et du Plan
(MEFP);
- Prêts aux collectivités locales.
 Les comptes de garanties et d'avals retracent les engagements
de l'État résultant des garanties financières accordées par lui à une
personne physique ou morale. Ils sont provisionnés par une dotation
budgétaire égale à 10% des échéances annuelles dues par les
bénéficiaires des garanties de l’État.
Le montant maximum des garanties et avals susceptibles d’être
accordés par l’État pour une année financière est fixé par une loi de
finances. Les garanties et avals sont accordés par décrets sur le rapport
du ministre chargé des Finances. Les conditions d’octroi et les
modalités de gestion des avals et garanties sont établies par décret pris
en Conseil des ministres.
En cas de défaillance, l'État paie à la place du débiteur les sommes
dues à l'organisme prêteur, et porte lesdites sommes en dépenses au
compte de garanties et d'avals ouvert à cet effet. Le remboursement est
réclamé à l’organisme garanti ou avalisé qui aura défailli.

91
À noter que pour le prêt rétrocédé, le mécanisme, les modalités et
les enjeux diffèrent. En effet, dans ce cas, c’est l’État qui :
- s’engage vis-à-vis du prêteur (bailleur) ;
- encaisse le montant du prêt ;
- rétrocède le prêt à un organisme national (établissement public,
société nationale ou société à participation publique) ;
- signe une convention de rétrocession et de remboursement avec
l’organisme national ;
- supporte les charges de la dette à l’échéance (amortissements et
intérêts) et les risques de change ;
- recouvre les montants selon l’échéance et les impute en recettes
du budget général.
Le tableau ci-après, extrait de la loi des finances de 2011 du Sénégal,
donne un aperçu sur la classification ainsi que sur les recettes et
dépenses des comptes spéciaux du Trésor.

92
Tableau 5 :
Comptes spéciaux du Trésor de la loi de finances de l’année 2011 (en FCFA)
RECETTES DÉPENSES
COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE
Fonds National de retraite 54 000 000 000 54 000 000 000
Fonds de Lutte contre incendies 1 056 000 000 1 056 000 000
Caisse d'encouragement. à la Pêche et Industries Annexes 900 000 000 900 000 000
Frais de contrôle des Sociétés à participation publique 210 000 000 210 000 000
s/total 56 166 000 000 56 166 000 000
COMPTES DE COMMERCE
Opérations à caractère industriel et Commercial des Armées 150 000 000 150 000 000
s/total 150 000 000 150 000 000
COMPTES DE PRÊTS
Consolidation d'avances en prêts Établissements publics et Sociétés à 0 0
participation publique majoritaire
Prêts aux collectivités locales 800 000 000 800 000 000
Prêts à divers organismes 0 0
Prêts à divers particuliers 16 000 000 000 16 000 000 000
s/total 16 800 000 000 16 800 000 000
COMPTES D'AVANCES
Avances aux Établissements publics et Sociétés à participation publique 0 0
majoritaire
Avance à 1 an à divers organismes 0 0
Avance à 1 an à divers agents publics 0 0
Avance à 1 an aux collectivités locales 800 000 000 800 000 000
s/total 800 000 000 800 000 000
RÉCAPITULATION GÉNÉRALE
COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE 56 166 000 000 56 166 000 000
COMPTES DE COMMERCE 150 000 000 150 000 000
COMPTES DE PRÊTS 16 800 000 000 16 800 000 000
COMPTES D'AVANCES 800 000 000 800 000 000
total 73 916 000 000 73 916 000 000
Source : MEFP
Dans la loi des finances de 2017, les comptes spéciaux du Trésor
(CST) sont projetés en ressources et en charges à 111,85 milliards de
FCFA, contre 97,75 milliards de FCFA dans la LFI 2016, soit une
hausse de 14,4%.
Ils sont composés des postes suivants, tous équilibrés en recettes
et en dépenses :
- comptes d’affectation spéciale : 90,65 milliards de FCFA ;
- comptes de commerce : 0,15 milliard de FCFA ;
- comptes de prêt : 19,75 milliards de FCFA ;
- comptes d’avance : 0,8 milliard de FCFA ;
- comptes de garantie et avals : 0,5 milliard de FCFA.

95
CHAPITRE IV
LA LOI DE FINANCES : UNE LOI
SPÉCIALE SOUMISE À DES RÈGLES
ET PRINCIPES BUDGÉTAIRES

La loi de finances initiale est une loi spéciale en ce sens qu’elle est
soumise à une procédure parlementaire spéciale.
La présentation du budget de l’État et des collectivités locales doit
respecter quatre grands principes du droit budgétaire classique (les
principes d’annualité, d’unité, d’universalité et de spécialité), auxquels
le droit budgétaire français ajoute le principe de sincérité consacré par
la loi organique française relative aux lois de finances (LOLF) du 1er
août 2001.
Les principes budgétaires ont été édictés afin d'assurer la bonne
utilisation des fonds publics et leur contrôle par l'assemblée délibérante.
La plupart des principes sont communs à l'action financière de l'État et
des collectivités locales.
Certains principes budgétaires régissent la portée de l'autorisation
donnée à l'exécutif : ce sont les deux principes de l’annualité et de
l’antériorité.
D’autres principes budgétaires régissent la forme des documents
budgétaires : ce sont les cinq principes de l’unité, de l’universalité, de la
spécialité, de l’équilibre et de la sincérité.
La loi de finances initiale est donc soumise à certaines règles de
présentation visant à mieux informer le Parlement et à rendre lisible le
budget présenté par le gouvernement aux parlementaires qui, de par leur
statut éminemment défini dans l’architecture de la République, ont la
responsabilité de se prononcer, en toute connaissance de cause, sur les
choix de l’exécutif.
Ce dispositif, consistant à veiller à la bonne application des règles
auxquelles sont soumises les lois de finances, constitue, en soi, un
instrument de contrôle parlementaire sur l’action du Gouvernement.
En effet, ces règles permettent d’asseoir toute la rigueur et la clarté
requises dans le processus de présentation du budget. Ces règles, qui
sont reprises fort heureusement par la nouvelle LOLF sénégalaise

97
n°2011-15 du 8 juillet 2011, voient leur portée modifiée, au point
d’inciter à plus de rigueur et de transparence, tout en aidant à une
maitrise plus parfaite du budget.
La directive UEMOA, tout comme la loi sénégalaise de 2011 portant
loi organique relative aux lois de finances (LOLF), maintient donc ces
principes en innovant et renforçant certains principes tels que ceux
portant sur la spécialité et la sincérité.
Cette LOLF permet également de discerner deux logiques : l’une
politique, l’autre d’efficacité sur la gestion de la dépense publique.
Toutefois, ces règles étant parfois trop rigides, des assouplissements,
voire des exceptions, sont permis, en raison de la nécessité de s’adapter
suivant la logique politique.
Les principes budgétaires peuvent être classés suivant deux
catégorisations :
1er type de classement :
- les principes budgétaires régissant la portée de l'autorisation
donnée à l'Exécutif : le principe de l’annualité et le principe de
l’antériorité ;
- les principes régissant la forme des documents budgétaires :
Le principe de l’unité, le principe de l’universalité, le principe de
la spécialité et le principe de l’équilibre.
ème
2 type de classement :
- les principes budgétaires classiques : le principe de l’annualité,
le principe de l’unité, le principe de l’universalité, le principe de
la spécialité et le principe de l’équilibre ;
- les nouveaux principes budgétaires : Le principe de l’antériorité
et le principe de la sincérité budgétaire.

SECTION 1
LES RÈGLES ET PRINCIPES BUDGÉTAIRES
CLASSIQUES
Ils ont été formalisés sous la Restauration par le baron Louis,
ministre des Finances sous Louis XVIII, et affinées sous la Monarchie
de juillet.
La Restauration est la période de l'histoire de France comprise
entre la chute du Premier Empire le 6 avril 1814 et la révolution des

98
Trois Glorieuses du 29 juillet 1830. La Restauration consiste en un
retour à la souveraineté monarchique de la Maison de Bourbon,
exercée dans le cadre d'une monarchie constitutionnelle limitée par
la Charte de 1814, sous les règnes de Louis XVIII et Charles X,
frères cadets de Louis XVI, déchu en 1792 puis exécuté en 1793.
Cette période est entrecoupée par les Cent-Jours du 20 mars au 8
juillet 1815 pendant lesquels l'empereur déchu Napoléon Ier reprit le
pouvoir. Cet intermède permet de distinguer la Première
Restauration de la Seconde Restauration. Elle est suivie par la
Monarchie de juillet de 1830 à 1848, également limitée par la
nouvelle Charte de 1830, sous le règne de Louis-Philippe Ier, issu de
la branche cadette des Bourbons-Orléans (dont descendent les
Comtes de Paris depuis la Révolution jusqu'à nos jours, et l'actuel
Comte de Paris.)
Cette période de restauration de la monarchie fut un temps
d'expérimentation des débuts du parlementarisme, en préservant
quelques acquis de la Révolution française.
Source : https://fr.wikipedia.org
Les cinq grands principes façonnés au cours de l’histoire budgétaire
répondent tous à une préoccupation commune : permettre aux
assemblées délibérantes de mieux contrôler les dépenses et les recettes
des institutions publiques.

PARAGRAPHE I
LE PRINCIPE DE L’ANNUALITÉ BUDGÉTAIRE
Le principe de l’annualité budgétaire est caractérisé par une
acception précise et des exceptions d’ordre pratique.

I.- Le sens et la portée du principe de l’annualité


budgétaire
Selon le principe de l’annualité budgétaire, la fréquence de
l’autorisation parlementaire doit suivre un rythme annuel. Le principe
d’annualité signifie que le budget de l’État doit être voté chaque année,
avec deux implications : l’annualité du vote du budget et de
l’autorisation de percevoir les impôts.
En France et dans les pays de l’UEMOA, l’exercice budgétaire
coïncide ainsi avec l’année civile : l’exécution des dépenses et des
recettes doit s’effectuer entre le 1er janvier et le 31 décembre de chaque
année. Il prend fin une fois l'année écoulée.

99
Mais ce n’est pas le cas dans tous les pays : si les budgets respectent
généralement le principe d’annualité, ils peuvent néanmoins avoir des
dates d’application différentes. Par exemple, la Grande-Bretagne, le
Japon et le Canada font débuter l’exercice budgétaire le 1er avril, et les
États-Unis, le 1er octobre.
Au Sénégal, l’annualité budgétaire est consacrée par l’article 17 de la
loi n°2001-09 du 15 octobre 2001 qui dispose que « Le budget est
constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année
civile toutes les charges et toutes les ressources de l’État ».
L’année financière commence le 1er janvier et s’achève le 31
décembre de l’année, et ceci depuis 1991. Jusqu’en 1991, l’année
financière commençait le 1er juillet et se terminait le 30 juin de l’année
suivante. On avait ainsi des gestions financières qui s’étalaient sur deux
années civiles, et l’on parlait, par exemple, de gestion 1990/1991,
gestion 1991/1992, etc., la première gestion correspondant à l’année
civile étant celle de 1993. La raison ayant guidé à l’alignement de la
gestion financière à l’année civile est que, d’une part, le cycle
économique (campagne agricole, etc.) ne correspond plus au cycle
budgétaire, et d’autre part, l’exercice comptable des entreprises est en
déphasage avec le cycle budgétaire.
En vertu du principe de l’annualité, l’autorisation parlementaire doit
intervenir avant le 31 décembre pour éviter des blocages dans le
fonctionnement des services de l’État.
Cependant, s’il arrive que le vote du budget par le Parlement ne
puisse intervenir dans ces délais, le Gouvernement peut disposer des
douzièmes provisoires des crédits que le Parlement a votés l’année
précédente. Ce système des douzièmes provisoires (équivalent du
« continuing provisions » voté par le Congrès aux USA), en vigueur
sous les IIIème et IVème Républiques, permettait, en cas de retard dans
le vote de la loi de finances, de disposer d’autorisations budgétaires,
valables pour un mois, permettant provisoirement à l’administration de
percevoir les recettes et de payer des dépenses à concurrence d’un
douzième (1/12) environ des crédits ouverts l’année précédente.
Au Sénégal, ce problème est réglé par les dispositions de l’article 57
de la Constitution qui donne, d’une part à l’Assemblée nationale, 60
jours pour voter les projets de loi de finances et, d’autre part au
Président de la République, la possibilité de reconduire par décret les
services votés, en attendant son admission définitive par l’Assemblée
nationale (voir aussi article 57 de la LOLF 2011-15).

100
Du point de vue pratique, le principe de l’annualité est à rapprocher
de la procédure de rattachement des recettes et des dépenses budgétaires
où deux conceptions s’opposent :
 le principe de l’exercice : il consiste à rattacher les recettes et
les dépenses au budget de l’année au cours de laquelle les droits sont
nés et ont été acquis au profit ou à l’encontre de l’État. C’est une
approche inspirée du principe des droits constatés qui met en avant des
considérations de comptabilité patrimoniale.
 le principe de la gestion : à l’inverse du premier, ce principe
privilégie l’approche fondée sur la réalisation effective des opérations.
Les recettes et les dépenses y sont rattachées au budget de l’année au
cours de laquelle elles ont été effectivement encaissées ou payées par
un comptable public. Cette approche se fonde surtout sur un souci de
comptabilité de caisse.
Au sein de l’UEMOA, le principe de rattachement des opérations qui
a été adopté, est celui de la gestion :
 les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année
au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public ;
 les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année
au cours de laquelle les mandats sont visés par un comptable public
après engagement et ordonnancement sur les crédits de ladite année
(paiement sur des crédits budgétaires de l’année de prise en charge par
un comptable)14.
NB : Dans la nouvelle génération des directives de l’UEMOA
portant cadre harmonisé des finances publiques, le système de
comptabilisation des recettes et des dépenses a été réaménagé. Ainsi,
avec la comptabilisation sur la base des droits constatés, les recettes
sont comptabilisées sur la base des prises en charge, et les dépenses
sur la base des liquidations.
Le vote annuel du budget de l’État a donc permis aux Parlements
d’asseoir progressivement leur autorité face aux monarques, en
contrôlant régulièrement les finances de l’État. Cependant, il est apparu
depuis, et à l’usage, qu’une application trop stricte du principe
d’annualité nuirait à la souplesse nécessaire au bon fonctionnement de
l’État et à la prise en compte de la dimension pluriannuelle des finances
publiques.

14
Articles 17 de la loi n° 2001-09 et 46 de la Directive n°05/97/CM/UEMOA

101
II.- Les exceptions au principe de l’annualité
budgétaire
Dans un contexte de maîtrise des finances publiques, les pouvoirs
publics doivent pouvoir connaître les conséquences financières à moyen
et long termes de leurs décisions pour conduire une politique budgétaire
soutenable. Par ailleurs, le strict respect de l’annualité budgétaire peut
provoquer des comportements dépensiers peu souhaitables. Par
exemple, faute de pouvoir reporter des crédits d’une année sur l’autre,
le gestionnaire peut être incité à consommer l’intégralité de ses crédits
en fin d’année, surtout s’il risque de voir sa dotation diminuer l’année
suivante.
Aujourd’hui, le maintien de ce principe s’explique par des raisons
techniques, car il est plus difficile de faire des prévisions de recettes et
de dépenses sur plus d’une année, au risque de voir les hypothèses de
travail se fausser.
Cependant, dans le cas de l’économie moderne, certaines dépenses
publiques s’exécutent sur plusieurs années. Ce sont généralement les
dépenses d’investissement.
Dans la pratique, le principe d'annualité est donc soumis à des
aménagements destinés à concilier la continuité budgétaire et la
souplesse de fonctionnement des services de l'État. Dès lors, les
aménagements ci-après sont apportés au principe de l'annualité
budgétaire.
 L’exception des lois de finances rectificatives : il est possible
de voter, en cours d'année, des lois de finances rectificatives, appelées
également collectifs budgétaires, qui modifient la loi de finances
initiale.
 L’exception de la période complémentaire : une période
complémentaire à l'exercice budgétaire permet de rattacher au début de
l'exercice suivant certaines opérations de fin d'année, effectuées dans le
cadre de l'exercice qui vient de s'achever. Dans les pays de l'UEMOA,
cette période complémentaire allait du 1er janvier au 28 février de
l'année suivante, conformément à la directive n°05/1997/CM/UEMOA
du 16 décembre 1997 et le décret n°2003-101 du 13 mars 2003 portant
Règlement général sur la Comptabilité publique (RGCP). Depuis la
directive n°07/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 et le décret n°2011-
1880 du 24 novembre 2011 portant RGCP, cette période
complémentaire est limitée au mois de janvier, soit précisément le 10

102
janvier pour les comptables secondaires (Percepteurs, Agents
comptables des postes diplomatiques), le 20 janvier pour les comptables
principaux (Payeur général du Trésor, Receveur général du Trésor,
Trésorier-Payeur pour l’Etranger, Trésoriers-Payeurs régionaux, Agent
comptable des grands Projets) et le 31 janvier pour le Trésorier général-
Agent comptable central du Trésor (TG-ACCT).
 L’exception du report des crédits : le principe de continuité des
exercices budgétaires permet aussi, dans une certaine mesure, le report
des crédits non consommés à l'exercice suivant. Les conditions
d’intervention des reports de crédits sont précisées comme suit :
- un arrêté du ministre chargé des Finances est nécessaire ;
- le report ne peut excéder le 1/10ème des crédits qui avaient été
inscrits par la loi de finances à ce chapitre ;
- les reports ne sont possibles que pour des dépenses effectivement
engagées ; cela veut dire que si les crédits n’ont pas été engagés,
ils doivent être annulés. On dit qu’ils tombent en fonds libres ;
- les crédits disponibles doivent figurer dans des articles dont la
liste est donnée par la loi de finances.
Un report de crédits est une inscription au budget d’un
exercice (N+1) des crédits budgétaires non utilisés au cours de
l’exercice précédent (N).
Les dépenses engagées sur ces crédits de l’année N sont
reportées à l’année N+1, sans préjudice des crédits de cette
année N+1.
C’est donc une opération s'effectuant par arrêté du ministre
chargé des Finances ou du Budget, en vertu de laquelle un
crédit accordé pour une année donnée et non consommé peut
venir s'ajouter à la dotation correspondante du budget de
l'année suivante.
Pour les collectivités territoriales, les reports de crédits sont
effectués sans vote mais doivent être justifiés par des états de
restes à réaliser.
Pour l’État du Sénégal, les reports de crédits sont effectués
par arrêté du ministre chargé des Finances.
En principe, les crédits non dissociés ne peuvent être
reportés qu’une seule fois pour ordonnancer des dépenses
résultant d’obligations nées au cours de l’année qui donne son
nom au budget initial. Les crédits dissociés qui restent

103
disponibles à la fin de l’année budgétaire "tombent en
annulation", sauf dérogations autorisées.
Il en résulte que si l’administrateur de crédits, de par sa
faute, n’a plus la possibilité d’engager la dépense dans l’année,
on dit aussi que les crédits "tombent en fonds libres".
Les crédits de l’année n’étant pas reportés à l’année
suivante, les dépenses engagées sur ces crédits de l’année N
doivent être payées avec les ressources des crédits de l’année
N+1 ; ce qui constitue une sanction de l’administrateur de
crédits.
En matière d’investissement, le report est la règle, car les
crédits sont votés pour un programme qui s’étale sur plusieurs
années.
En France, le report intervient exceptionnellement dans la
limite de 10% des crédits non engagés. Au Sénégal, le
Ministère chargé des Finances applique un report limité à 5%
des crédits.
Une reprise en engagement est faite au vu des états de
dépenses engagées mais non ordonnancées, arrêtées par les
ordonnateurs délégués en fin d'année, sur la base des
informations fournies par la comptabilité des dépenses
engagées.
 L’exception au recouvrement annuel des recettes : aux termes
des dispositions de l’article 6 de la loi 2001-09 du 15 octobre 2001 :
« L’autorisation de percevoir les impôts résulte de plein droit du
vote de la loi qui en a fixé l’assiette, les taux et les modalités de
recouvrement. »
Ainsi dit, les lois fiscales qui ont créé des impôts entraînent de plein
droit l’autorisation annuelle de les percevoir jusqu’à leur abrogation.
Appliquer rigoureusement le principe de l’annualité budgétaire
signifierait que le recouvrement des recettes non recouvrées en fin de
gestion devrait être automatiquement annulé. Mais des dispositions
prévoient la possibilité de poursuivre le recouvrement des recettes
prises en charge.
 L’exception du report des autorisations de programme : un
engagement pluriannuel des dépenses d'investissement par le biais des
autorisations de programme est également possible. Jusque-là réservée
aux dépenses d'investissement, cette possibilité s'étendra à toutes les

104
dépenses de l'État dans le cadre de la nouvelle loi organique relative aux
lois des finances. En effet, conformément à l’article 24 de la LOLF
2011-15 du 8 juillet 2011, les autorisations d’engagement disponibles
sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportées sur le
même programme par décret pris en Conseil des ministres ; ce qui
majore, à due concurrence, les crédits de l’année suivante.

Dans son ouvrage « Finances publiques et gestion par la


performance dans les pays membres de l’UEMOA : étude du cas du
Sénégal »15, Boubacar Demba BA, citant Daniel Tarschys16, aborde les
limites de l’annualité budgétaire, notamment au travers de la
pluriannualité intégrale de la programmation des activités des politiques
publiques.
En effet, sur le plan politique, du fait qu’ils sont maintenus dans un
horizon temporel aussi court que celui d’une année, les politiques ne
peuvent pas inscrire leur action dans la durée. Par ailleurs, de façon
pratique, le principe de l’annualité budgétaire s’adapterait mal à une
gestion saine et lucide. Il favoriserait le gaspillage et ne permettrait pas,
entre une gestion qui s’exécute et une autre qui se prépare, de bâtir dans
la durée.
C’est pourquoi la loi sénégalaise n°2011-15 du 8 juillet 2015 portant
loi organique relative aux lois de finances prend en compte la nécessité
de la programmation pluriannuelle des activités des politiques publiques
en prévoyant, comme annexes à la loi de finances de l’année, les deux
documents de prévision que nous avons annoncés au tout début, à
savoir le document de programmation budgétaire et économique
pluriannuelle (DPBEP) et le document de programmation pluriannuelle
des dépenses (DPPD) consacrés respectivement par ses articles 51 et
52.
Le DPBEP retraçant l’évolution prévisionnelle des finances de
l’ensemble des collectivités publiques sur une période triennale,
l’équilibre des finances publiques connaît ainsi une certaine évolution,
pour passer d’un équilibre économique et financier (inspiré des théories
keynésiennes) tenant compte de la situation d’ensemble de l’économie,

15
Boubacar Demba BA, « Finances publiques et gestion par la performance dans
les pays membres de l’UEMOA : étude du cas du Sénégal », Harmattan,
novembre 2015, pages 113 à 115.
16
Daniel Tarschys, « L’horizon budgétaire », dans la revue de l’OCDE, vol. 2, n°2,
2002, page 95.

105
à un équilibre budgétaire et financier de l’ensemble des administrations
publiques.

PARAGRAPHE II
LE PRINCIPE DE L’UNITÉ BUDGÉTAIRE
Ce principe, caractérisé par des règles, a une signification théorique
et pratique, et admet des exceptions.

I.-. Le contenu du principe de l’unité budgétaire


Normalement, un seul document devrait être voté pour que
l’assemblée délibérante ait une vision globale et complète de la vie
financière.
Le principe de l’unité recouvre deux règles :
 la règle de l’unité, qui exige que le budget de l’État soit retracé
dans un document unique (la loi de finances). Il s’agit, ainsi, d’assurer
aux parlementaires une bonne lisibilité du budget, et donc, un contrôle
effectif sur les finances de l’État ;
 la règle de l’exhaustivité, selon laquelle la loi de finances doit
prévoir et autoriser l’ensemble des recettes et des charges de l’État.
Ces deux règles ne sont pas toujours respectées pour deux raisons
essentielles.
D’une part, la règle de l’unité ne peut être appliquée au sens strict.
En effet, le budget de l’État est certes articulé autour d’un document
central, la loi de finances, mais celle-ci s’accompagne de très
nombreuses annexes qui en développent la portée (budgets annexes,
comptes spéciaux).
D’autre part, la règle de l’exhaustivité se voit régulièrement
compromise par des débudgétisations qui permettent d’extraire
certaines charges du périmètre du budget de l’État en créant, par
exemple, des fonds spécifiques.

II.- Les exceptions au principe de l’unité budgétaire


Des aménagements existent pour l’État et les collectivités locales,
soit pour répondre à l’évolution des besoins de financement en cours
d’année, soit pour isoler des comptabilités distinctes.

106
Ainsi, différents documents budgétaires sont votés en cours
d’année : ils sont appelés, selon le cas, des décisions modificatives, des
budgets supplémentaires ou des lois de finances rectificatives. Les
décisions modificatives doivent être adoptées au même titre que les
décisions initiales.

PARAGRAPHE III
LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITÉ BUDGÉTAIRE

I.- La signification du principe de l’universalité


budgétaire
Toutes les dépenses et toutes les recettes doivent être retracées, sans
contraction entre les dépenses et les recettes (pour éviter les
dissimulations), et sans affectation des recettes aux dépenses.
Ainsi, le principe de l’universalité budgétaire, selon lequel
l’ensemble des recettes couvre l’ensemble des dépenses, se décompose
en deux règles :
 la règle de non-compensation, qui interdit la compensation des
dépenses et des recettes. En effet, il n’est pas possible de soustraire
certaines dépenses de certaines recettes (par exemple, prélever les frais
de recouvrement des recouvrements effectués sur les impositions), et de
soustraire des recettes de certaines dépenses pour ne présenter que le
solde des opérations ainsi «compensées», et ce, en dehors de certaines
dérogations applicables, par exemple, aux comptes spéciaux. La
compensation des recettes et des dépenses permettrait, en effet, de
dissimuler certaines charges, ce qui nuirait à la lisibilité et à la sincérité
du budget ;
 la règle de non-affectation, qui interdit l’affectation d’une
recette à une dépense déterminée. C’est le pendant de l’unité de
trésorerie qui implique le versement de toutes les recettes dans une
caisse unique où l’origine des faits est indéterminée. Elle permet à
l’autorité budgétaire de conserver son pouvoir de décision et de gérer
les fonds publics en respectant les notions de solidarité et d’unité
nationales. Même si plus de 90% des recettes de l’État sont recouvrées
dans la région de Dakar en raison de la macrocéphalie qui caractérise
l’économie du Sénégal, toutes les recettes sont encaissées pour le
compte du budget pour couvrir toutes les dépenses de l’État. Ainsi, des
régions ont plus de dépenses que de recettes ou plus de recettes que de
dépenses. Un ministère ne peut aussi s’approprier les ressources

107
générées par ses services ou son département : le ministère chargé des
Finances, avec ses régies financières (Douane, Impôts et Domaines) n’a
que la portion congrue du budget (dépenses communes et crédits à
peine suffisants pour son fonctionnement ; l’essentiel provenant de
ressources extrabudgétaires). Le Ministère chargé de la Pêche ne
saurait, non plus, s’accaparer, à lui seul, le produit des licences et
accords de pêche. Il revient au budget de l’État d’opérer les
nivellements nécessaires aux plans spatial et temporel pour assurer la
cohésion nationale. Sans quoi, on ne pourrait parler d’État et de nation.
Au plan politique, le principe de l’universalité budgétaire est
novateur en ce qu’il favorise plus de démocratie entre les régions et les
populations. Il permet de procéder à une centralisation de toutes les
ressources de toutes les régions, quel que soit leur poids économique, et
d’en faire une répartition équitable en fonction des populations, des
politiques de développement, des priorités économiques et sociales, de
nivellement et de réduction des disparités, etc. Sur cette base, la région
de Dakar qui génère près de 90% des recettes nationales, ne saurait être
le lieu où s’exécutent 90% des dépenses budgétaires.

II.- Les exceptions au principe de l’universalité


budgétaire
Le principe de l’universalité budgétaire admet des exceptions qui
sont les suivantes :
 Les exceptions portant sur les budgets annexes et sur les
comptes spéciaux du Trésor : les budgets annexes et les comptes
spéciaux, qui retracent des dépenses bénéficiant d’une affectation
particulière de recettes, constituent des exceptions au principe de
l’universalité budgétaire ;
 Les exceptions liées à la concession de service public ou au
fermage : lorsqu’un service public est géré par un concessionnaire ou
un fermier, les comptes sont gérés dans la comptabilité de ces
délégations de service, mais ces derniers doivent produire chaque année
un rapport soumis à l’Assemblé délibérante ;
 Les exceptions portant sur des décomptes de factures : les
instructions comptables tolèrent qu’un avoir puisse être décompté du
montant d’une facture, et ce en vertu des relations qui existent déjà
entre les cocontractants. Dans ce cas, seul le solde est mandaté
(exemple : avoirs sur des factures d’électricité).

108
PARAGRAPHE IV
LE PRINCIPE DE LA SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRE
Ce principe, comme les autres, a une signification particulière et des
exceptions.

I.- La portée du principe de la spécialité budgétaire


Les opérations sont regroupées sous une nomenclature comptable :
rubriques numérotées par nature (fournitures, rémunération du
personnel, etc.). Elles sont également regroupées par fonction
(enseignement, culture et vie sociale, santé, etc.).
Le principe de spécialité impose d’indiquer plus précisément le
montant et la nature des opérations prévues par la loi de finances ; ce
qui implique une nomenclature budgétaire appropriée.
Les crédits ouverts au budget sont classés en unités de dépenses
appelées chapitres. Ceux-ci peuvent, à leur tour, être éclatés en sous-
unités telles que les articles qui, eux-mêmes, sont subdivisés en
paragraphes (ou alinéas) selon les choix de la nomenclature budgétaire.
Plus cette unité est petite, plus l'objet de la dépense est précis.
Chacune de ces rubriques correspond à un poste de dépense
déterminé. Les dépenses inscrites à un chapitre et à un article ne doivent
être utilisées que pour l'objet de cette dépense.
Avec la nouvelle LOLF de 2011 également, les crédits sont ouverts
de manière détaillée, spécialisés par programmes et sont tous rattachés à
un objet spécifique de dépense qui ne doit pas être dénaturé dans
l’exécution par le Gouvernement.
Le principe de spécialité vise à assurer une information suffisante
pour permettre l’exercice d’un contrôle efficace sur l’exécution du
budget de l’État.
L'unité de vote peut être « la mission ».
Selon une approche fonctionnelle, "une mission comprend un
ensemble de programmes concourant à une politique publique définie".
La mission peut être ministérielle (comme celle de la sécurité,
généralement au ministère de l'Intérieur) ou interministérielle (cas de la
France où la mission "aide publique au développement" concerne
trois ministères : ministère chargé de l’Économie, ministère chargé des

109
Affaires étrangères, ministère chargé de l’Immigration et du
Développement solidaire).
Chaque mission est déclinée, au moins en deux programmes, sous la
responsabilité d'un ministère.
Un programme regroupe les moyens d'une politique publique au
service d'objectifs définis comme, par exemple, les programmes
"gendarmerie nationale" et "police nationale" de la mission "Sécurité".
C'est à ce niveau que sont exécutées les dépenses, en tant qu'unité de
spécialité budgétaire.
Les crédits inscrits à un programme ne peuvent couvrir les dépenses
d'un autre programme, même si celui-ci relève de la même mission.
Les programmes sont détaillés par « action » : par exemple, l’action
« sécurité routière ».
La présentation des crédits entre les différentes actions est indicative.
Mais le contrôle budgétaire, à partir du respect du principe de la
spécialité, est déterminant. À défaut de virement de crédit ou de lois de
finances rectificatives, il est en principe impossible de dévier une
dépense de sa destination, comme par exemple acheter du carburant ou
des fournitures de bureau à partir d’une rubrique de dépense de
personnel.

II.- Les aménagements au principe de la spécialité


budgétaire
La règle de la spécialité peut présenter une certaine rigidité qui n'est
pas sans inconvénient pour l'exécution du budget.
En effet, certaines autorisations de dépense peuvent, en cours
d'exécution budgétaire, s'avérer insuffisantes, alors que d'autres peuvent
être pléthoriques ou sans objet. Pour ces cas, la loi a prévu une
procédure d'ajustement qui permet d’opérer des mouvements de crédits
entre les différentes rubriques budgétaires.
Deux procédures peuvent être utilisées : le virement de crédit et les
transferts de crédits. Ces deux procédures, ainsi que la technique des
crédits globaux, constituent des exceptions au principe de la spécialité :
 Les transferts de crédit : ce sont des opérations réalisées dans le
cadre du budget général et destinées à faire passer les crédits d'un
ministère à un autre sans intervention du Parlement.

110
 Les virements de crédit : c'est la procédure qui autorise des
mouvements de crédits d'un chapitre ou article jugé surévalué vers un
chapitre ou article insuffisamment doté. Cependant, cette procédure ne
saurait, en aucun cas, être utilisée pour transférer des crédits de
dépenses d'investissement à des dépenses de fonctionnement.
 les crédits globaux : ce sont des crédits sans affectation. Ils
peuvent être classés en trois grandes catégories :
- Les "crédits réservoirs" des dépenses communes gérés
directement par le ministre chargé des finances. Ce sont des
crédits destinés à la couverture des dépenses prévues dans leur
principe, mais dont la répartition ne peut être déterminée avec
exactitude au moment du vote de la loi de finances de l'année, ou
dont l'utilisation, pour des raisons pratiques, demande plus de
souplesse. La répartition ultérieure de ces crédits se fait par
simple arrêté du ministre chargé des Finances.
Le budget des dépenses communes est un budget dans le budget,
et les crédits qui y sont inscrits sont, en fait, des "crédits de
réserve" en attente d'une consommation ultérieure par les divers
ministères. L'utilisation et la répartition de ces crédits se feront en
cours d'exécution et en temps opportun.
- Les crédits destinés à faire face à des dépenses imprévues,
comme, par exemple, les provisions pour dépenses imprévues
relevant des dépenses communes diverses, les dépenses
accidentelles et urgentes ou les dépenses éventuelles.
- Les crédits qui se rapportent aux fonds secrets connus
officiellement sous le nom de fonds spéciaux. Ces fonds sont mis
à la disposition du Président de la République et l'utilisation de
ces fonds se fait selon son bon vouloir en dehors de tout contrôle,
même à postériori, à l'exception de celui exercé par lui sur les
autres. En effet, pour la gestion d’une partie de ces fonds relevant
du Premier ministre, des ministres ou Présidents d’institutions,
ceux-ci sont responsables devant le Chef de l’État.
Ces fonds spéciaux sont destinés à financer les dépenses de
propagande, de contre-espionnage, de police politique, de
solidarité africaine, etc., mais ne sauraient enrichir le patrimoine
d’un particulier en dehors des cas précités. Tout détournement de
destination est inacceptable, tant au plan juridique que moral.

111
PARAGRAPHE V
LE PRINCIPE DE L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
Le principe de l’équilibre budgétaire obéit à des règles et des
dérogations.

I.- La signification du principe de l’équilibre


budgétaire
Par définition, un équilibre signifie une égalité entre deux parties
d’un ensemble. Ce principe concerne donc, à priori, le budget (c'est-à-
dire un ensemble de comptes de recettes et de dépenses) ou toute autre
partie de la loi de finances qui lui est similaire (comme les comptes
spéciaux du Trésor).
Or, assez paradoxalement, la loi organique de 2001 ne faisait nulle
part allusion à l’équilibre du budget, mais seulement, à l’équilibre
financier global, comme en dispose l’article premier de la loi n° 2001-
09 du 15 octobre 2001 : « Les lois de finances déterminent la nature, le
montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte
tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent. »
L’équilibre budgétaire qui ne s’applique, au fond, qu’au budget
général, à certains comptes spéciaux du Trésor et aux budgets annexes,
présente les caractéristiques suivantes :
 c’est un équilibre réel qui est visé : les prévisions de recettes et
les autorisations de dépenses doivent être sincères (c'est-à-dire aussi
proches que possible de la réalité), ce qui pose le problème des
principes et méthodes d’évaluation.
 c’est un équilibre à la fois global et sectoriel qui est
recherché : l’équilibre est global dans la mesure où l’ensemble des
recettes doit être égal à l’ensemble des dépenses ; l’équilibre est
sectoriel du fait qu’au sein de chaque section (ordinaire et
extraordinaire), cette même égalité doit être respectée.
Le principe de l’équilibre est rigoureux car c’est un axiome qui
gouverne aussi bien l’économie domestique que la politique de l’État.
La violation de ce principe conduirait à créer une situation inflationniste
dans la mesure où, pour financer l’excédent de ses dépenses sur ses
ressources propres, l’État serait obligé de recourir à l’Institut

112
d’Émission dont le concours accroîtrait les moyens de paiement sans
accroissement proportionnel des biens et services.
Le principe de l’équilibre est populaire du fait de son analogie avec
les principes qui gouvernent la gestion des particuliers. C’est, dit-on, un
signe de bonne politique car il freine l’intervention de l’État et le
contraint à vivre à la hauteur de ses moyens (ressources propres).
Mais, en vérité, l’équilibre budgétaire est bien souvent plus apparent
que réel. Les budgets de bon nombre de structures publiques, par
exemple les collectivités locales, ne présentent qu’un équilibre fictif, les
ressources étant surévaluées pour couvrir les charges. Dans la réalité,
seules les dépenses jugées prioritaires, mais pas toujours efficaces pour
les populations, sont exécutées ; ce qui explique les faibles taux
d’exécution de ces entités.
Le principe de l’équilibre a plus de portée dans le budget d’une
collectivité locale, ou d’autres démembrements de l’État, que dans le
budget de l’État. La raison tient au fait que c’est l’État central qui est
garant de l’équilibre global constitué des équilibres particuliers ou
partiels, c'est-à-dire ceux des démembrements. C’est ce qui explique
l’encadrement de l’endettement des collectivités locales à travers le
principe selon lequel tout projet d’endettement pour un montant
atteignant 100 millions de francs CFA, doit faire l’objet d’une
délibération approuvée par le Représentant de l’État (Gouverneur,
Préfet ou Sous-préfet). Cette disposition était déjà posée par le décret
n°96-1119 du 27 décembre 1996 fixant les montants des engagements
en matière de convention financière de coopération internationale
soumise à approbation.
Pour contraindre les collectivités locales et autres organismes à
respecter ce principe qui participe de l’équilibre global, des
aménagements et facilités leur sont trouvés : c’est le cas, par exemple :
 des avances de trésorerie aux collectivités ; celles-ci sont à
distinguer des avances de trésorerie qui étaient usitées dans les années
2000 comme procédure dérogatoire en lieu et place des découverts et
PPA (paiements par anticipation), et qui étaient devenues, à la longue,
des moyens d’octroi de crédits en dehors de l’habilitation parlementaire
préalable ;
 des prêts rétrocédés : l’État emprunte au marché extérieur à des
taux concessionnels et rétrocède aux collectivités locales ;
 des avals et garanties, dont les conséquences ne sont pas neutres.

113
Cette analyse est une occasion pour faire une petite digression
permettant de donner une appréciation sur le débat qui défraie la
chronique du début de l’année 2015, correspondant à la première année
d’application des mesures prises dans le cadre de l’acte III de la
décentralisation : il s’agit du dossier de l’emprunt obligataire initié
par la Ville de Dakar, qui oppose cette collectivité locale au Ministère
de l’Économie, des Finances et du Plan (MEFP). Au-delà de certaines
considérations d’ordre technique, plusieurs positions se dégagent :
 Sur la base des principes décrits, les deux mécanismes susvisés
(avance de trésorerie et prêt rétrocédé) pourraient être utilisés, en l’espèce,
même si le premier cité, comme son nom l’indique, n’est pas approprié
pour la simple raison qu’il s’agit d’une ressource courte destinée à réguler
la gestion infra-annuelle. D’autres mécanismes seraient également
opérants, à savoir :
a) les "Sukuks" de la finance islamique, qui commenceraient à
gagner leurs lettres de noblesse au Sénégal, pourraient être expérimentés
par les collectivités locales ;
b) des infrastructures à caractère industriel et commercial
pourraient, par ailleurs, être mises en place par les collectivités locales,
avec une gestion sous forme de régie (les recettes recouvrées permettant de
rembourser les prêts), soit des sortes de budgets annexes.
Ces mécanismes seraient, de notre point de vue, les principaux
instruments permettant de se passer de l’aval ou garantie de l’État, et en
dehors de la responsabilité du Receveur municipal. Dans ce cas, l’emprunt
obligataire de la Ville ne saurait s’intituler "Bons du Trésor" ou
"Obligations du Trésor".
 Le nouveau Code général des collectivités locales, qui accroît
l’autonomie financière de celles-ci et l’obligation qui leur est faite de
trouver les ressources compensatoires pour leurs budgets en vue d’impulser
le développement local, met ces démembrements de l’État dans
l’obligation et le droit de rechercher leurs propres moyens de
développement. De ce point de vue, les collectivités locales ont
parfaitement raison d’exploiter les opportunités offertes par les lois et
règlements en vigueur afin de financer leurs investissements ou projets
structurants. En tout état de cause, la délimitation des missions devrait être
plus nette entre l’État et les collectivités locales, de sorte qu’en se fondant
sur le principe de subsidiarité, chaque entité puisse mieux se concentrer sur
les missions qu’elle sait mieux assumer.
 Au plan juridique, l’initiative ne semble poser aucun problème dans la
mesure où elle fait l’objet d’une délibération de l’organe délibérant,
dûment approuvée par le représentant de l’État, en l’occurrence le Préfet.

114
L’équilibre global invoqué au plan financier, qui n’est que théorique, est un
vœu pieux qui n’est posé nulle part comme obstacle à l’endettement des
collectivités locales.
Compte tenu de la complexité et des enjeux liés à cette question,
pour laquelle aucune partie n’a totalement raison, il urge de trouver les
solutions appropriées, les voies et moyens et les différents mécanismes
normés par les dispositions communautaires et nationales, de sorte que
la jurisprudence qui en découlerait ne soit pas une source de blocage de
la réforme et un facteur de déséquilibre des agrégats financiers
nationaux. L’engagement de l’État étant implicite en l’espèce, toute
défaillance ou non-respect des engagements financiers risque d’être
supporté, in fine, par l’État central.
Pour ce qui concerne l’État central, ce principe d’équilibre n’a, ni le
même encadrement, ni la même signification, selon qu’on se situe sur le
plan pratique de la gestion budgétaire ou sur le plan théorique de
l’analyse économique.

II.- Les dérogations au principe de l’équilibre


budgétaire
Le principe d’équilibre budgétaire admet deux types d’exceptions :
les dérogations posées par les textes et les exceptions découlant de la
théorie économique.

1.- Les dérogations posées par les textes


La réglementation financière prévoit des dérogations au principe de
l’équilibre budgétaire, principalement pour certains comptes
spéciaux du Trésor.
Il s’agit essentiellement :
 des comptes d’affectation spéciale pour lesquels, au cours des
trois premiers mois de leur création, il peut être autorisé un découvert
égal, au plus, au quart des dépenses inscrites pour l’année (article 26 de
la Directive n°5/2009/CM/UEMOA) ;
 des comptes d’opérations monétaires et des comptes de
règlement avec les gouvernements étrangers : pour ces deux catégories
de comptes, non seulement la prévision de recettes et de dépenses est
facultative, mais un découvert d’un montant limitatif est fixé
annuellement (articles 27 et 28 de la Directive n°5/2009/CM/
UEMOA) ;

115
 des comptes de garanties et d’aval qui peuvent présenter un
solde débiteur du fait de la mise en jeu de la garantie de l’État en cas de
non remboursement de la part du débiteur (article 31 de la Directive
n°5/2009/CM/UEMOA).
Pour rappel, l'article 3 de la LOLF de 2011 dispose :
« Les lois de finances déterminent la nature, le montant et
l’affectation des ressources et des charges de l’État ainsi que
l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte, compte tenu de la
situation et des objectifs macro-économiques de l’État et des
obligations du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité des États membres de l’UEMOA. »

L'article 44 de la LOLF de 2011 précise que la première partie de la


loi de finances :
« Arrête les données générales de l’équilibre budgétaire et
financier présentées dans un tableau d’équilibre faisant apparaître :
a) le solde budgétaire global résultant de la différence entre les
recettes et les dépenses budgétaires telles que définies
respectivement aux articles 8 et 11 de la présente Loi organique ;
b) Le solde budgétaire de base tel que défini par le Pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les
États membres de l’UEMOA".

La notion d'équilibre budgétaire apparaît donc de façon plus précise


dans la nouvelle LOLF. On remarque que cet équilibre doit tenir
compte non seulement des objectifs macro-économiques de l'État, mais
aussi et surtout des normes fixées dans les pactes de convergence de
l'UEMOA. A titre d’exemple, l’encours de la dette intérieure et
extérieure, rapporté au PIB nominal, ne devait pas excéder 70%.
Le tableau ci-après illustre la situation du Sénégal par rapport au
taux d’endettement de référence.
Point de Année Année Année Année Année Année
référence 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Taux
74% 57,1% 60,8% 62,3% 62,3% 60% 55,8%
d’endettement
Source : MEFP

En effet, si la loi de finances est toujours présentée en équilibre, il


s'agit plutôt d'un équilibre comptable. En réalité, les dépenses de l'État

116
excèdent ses ressources, d'où un déficit dont le financement est
recherché.
Selon Nguyen Chanh Tam17 , il y a déficit du budget « quand
l’ensemble des recettes définitives ordinaires du budget général est
inférieur à l’ensemble des dépenses définitives ordinaires du même
budget à l’exclusion des dépenses définitives en capital et des charges
temporaires inscrites dans les CST »
Conjoncturel au début, le déficit est devenu de plus en plus structurel
car il est prévu dans la loi des finances. Son mode de financement est
également précisé dans la loi de finances. Actuellement, le moyen de
financement du déficit budgétaire utilisé dans la plupart des pays est
l'emprunt.

2.- Les acceptions découlant de la théorie économique


Deux théories économiques peuvent être revisitées pour asseoir le
bien-fondé de l’équilibre ou du déséquilibre.

2.1.- La théorie de Keynes : un déficit budgétaire


n’est pas toujours pernicieux
C’est surtout John Maynard Keynes qui, à travers son ouvrage
Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie, qui a
dénoncé « la magie » du principe de l’équilibre budgétaire et
révolutionné, à l’époque, la science budgétaire.
Sa démonstration peut être schématisée comme suit : l’équilibre
budgétaire peut être néfaste parce que l’économie est, en général,
soumise à des cycles (croissance et récession) et en période de
dépression, seule l’intervention de l’État peut parfois relancer la
machine économique. En effet, pour Keynes, les dépressions sont
provoquées par une insuffisance de la demande globale et un sous-
emploi des moyens de production. Le déséquilibre budgétaire (excédent
des dépenses sur les ressources), par les moyens qu’il procure, peut
contribuer à la relance de l’équilibre grâce à une politique de grands
travaux.
Cependant, fait-il remarquer, ce déficit devra être provisoire et
surveillé ; il devra prendre fin dès que l’économie aura repris son essor
sous peine d’avoir des effets inflationnistes.

17
Nguyen Chanh Tam : « Finances Publiques Sénégalaises », Harmattan, page 96

117
Aujourd'hui, on assiste à l’apparition de ce qu'on appelle « les
déséquilibres jumeaux », à savoir un déficit budgétaire et un
accroissement de la dette publique, créant une contrainte économique
forte. Ils réduisent la marge de manœuvre de tout gouvernement, quel qu’il
soit.
John Maynard Keynes ( 5 juin 1883 - 21 avril 1946) est
un économiste britannique de notoriété mondiale, reconnu comme le
fondateur de la macroéconomie moderne, pour qui les marchés ne
s'équilibrent pas automatiquement, ce qui justifie le recours à
des politiques économiques conjoncturelles. Le keynésianisme,
la nouvelle économie keynésienne, le néo-keynésianisme ou le post-
keynésianisme plus interventionniste sont des concepts et des
courants de pensée issus de l'œuvre de Keynes.
Considéré comme l'un des plus influents théoriciens de
l'économie du XXe siècle, Keynes, en tant que conseiller officiel ou
officieux de nombreux hommes politiques, fut l'un des acteurs
principaux des accords de Bretton Woods.
Il a aussi été un auteur à succès avec l'écriture d'un livre sur
le traité de Versailles intitulé Les Conséquences économiques de la
paix publié en 1919 et la rédaction d'articles pour les journaux.
Sa première somme théorique fut le Traité sur la monnaie, mais
son œuvre majeure est sans conteste la Théorie générale de l'emploi,
de l'intérêt et de la monnaie(1936). Ce livre, après d'autres, s'en
prend à la loi de Say, un des fondements du laissez-faire. Sa force
réside dans le fait qu'à la différence de ses prédécesseurs, il élabore
une théorie nouvelle ainsi que les outils conceptuels nécessaires à la
mise en place de politiques économiques alternatives. Ses travaux
sont utilisés après la Seconde Guerre mondiale dans le cadre de la
mise en place de l'État-providence.
La pensée de Keynes, notamment le courant keynésien dit de
la synthèse néoclassique, longtemps dominant aux États-Unis, a
perdu une large part de son influence à partir du début des années
1980 avec la montée en puissance du monétarisme et de la nouvelle
économie classique. Cependant, la crise économique de 2008-2009 a
semblé marquer un regain d'intérêt pour la pensée de Keynes tant
dans la version plutôt sociale libérale de la nouvelle économie
keynésienne que dans des versions plus hétérodoxes, telles que
le post-keynésianisme ou, en France, l'économie des conventions.
Source :https://fr.wikipedia.org
2.2.- Le théorème de Haavelmo
Une augmentation des impôts peut se traduire par un accroissement de
la richesse nationale, tant que l’équilibre budgétaire est assuré

118
Si John Maynard Keynes avait montré qu'une politique de relance par la
dépense publique financée par l'emprunt (donc créant un déficit
budgétaire) se traduisait par un accroissement de la production plus que
proportionnel, le théorème de Haavelmo précise que, même en
maintenant un budget équilibré, une augmentation des impôts peut se
traduire par un accroissement de la richesse nationale.
Le théorème de Haavelmo a été énoncé par le lauréat 1989 du Prix
Nobel d'Économie, Trygve Haavelmo, dans un article publié dans la
revue Econometrica en 1945. Ce théorème montre comment les effets
multiplicateurs d'un budget en équilibre tendent à favoriser les politiques
de relance par la dépense publique.
La démonstration est faite de la façon suivante :
On se place dans une économie fermée et on considère,
- . comme étant la production dont une partie, , reste constante.
L'économie étant fermée, Y représente également le revenu avant
impôt des ménages ;
- . , représentant l’investissement, est supposé constant ;
- . représentant les impôts ;
- représentant le revenu des ménages après impôts ;
- représentant les dépenses publiques, hors dépenses de
redistribution ;
- , comme la propension marginale à consommer des ménages,
qui est supposée strictement inférieure à 1. Elle est indépendante du
niveau de dépenses de l'État et du niveau des impôts alors qu’on
suppose, a contrario, que la totalité de la dépense publique se traduit
par une production supplémentaire (coefficient égal à 1, donc
invisible dans l'équation qui suit).
L'équation de production s'écrit alors :

C'est-à-dire :

On suppose que l'État décide d'augmenter son budget, tout en


maintenant son solde budgétaire inchangé : G et T augmentent
simultanément d'une même quantité : (l'État
augmente autant les impôts et ses dépenses).
Toutes choses étant égales par ailleurs ( , et , ne varient pas
avec la variation de budget), la nouvelle valeur de la production est
alors :

119
Soit, par différence (3) - (2) :

Ce théorème est parfois cité abusivement, pour démontrer le


bien-fondé systématique d'une politique publique de relance
financée par l'impôt.
Il repose cependant sur plusieurs hypothèses strictes, dont la
validité empirique n'est pas évidente.
Tout d'abord, le niveau d'investissement est supposé
constant, ce qui rejette tout effet d'éviction et revient à supposer
que l'épargne des ménages n'a aucun effet économique positif
sur la production, et notamment pas sur l'investissement. Ce
modèle ne prend pas en compte l'effet négatif d'une hausse d'impôt
sur le travail fourni par les agents et donc sur la production.
Toutefois, il est possible d'imaginer un accroissement
supplémentaire de l'investissement tel que le multiplicateur final sera
supérieur à 1.
Ensuite, l'hypothèse d'une propension marginale à
consommer (c) constante ignore la possibilité que les nouvelles
activités de l'État puissent contenir la fourniture directe de biens
et services, rendant une partie de l'ancienne consommation des
ménages inutile (il n'est ni nécessaire, ni possible de s'acheter un
logement, si on vous fournit une HLM... en échange de vos impôts).
Néanmoins, Haavelmo introduit une propension à consommer
fonction du niveau d'imposition dans les développements de son
article. La critique est donc à nuancer.
Enfin, l'hypothèse de l'économie fermée est souvent caduque
aujourd'hui, particulièrement pour un petit pays, et l'augmentation
des dépenses publiques se traduit empiriquement, et le plus
souvent, par une hausse importante des importations.
Source: Haavelmo, T., "Multiplier effects of a balanced budget",
Econometrica, 13, 1945.
SECTION 2
LES NOUVELLES RÈGLES : LA SINCÉRITÉ
ET L’ANTÉRIORITÉ BUDGÉTAIRES
La LOLF française de 2011 vise globalement à réduire le déficit de
l’État en agissant davantage sur la maîtrise des dépenses publiques.
D’où l’existence d’un double souci. Tout d’abord, avoir un budget en
équilibre et que ce budget soit sincère.

120
PARAGRAPHE I
LE PRINCIPE DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE
En France, la loi organique relative aux lois de finances consacre un
nouveau principe budgétaire : la sincérité. En effet, les lois de finances
présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de
l’État.
C’est en cela que la LOLF innove, en son article 30, en précisant
que :
« Les prévisions de ressources et de charges de l’État doivent être
sincères. Elles doivent être effectuées avec réalisme et prudence,
compte tenu des informations disponibles au moment où le projet de
loi de finances est établi. »
Ce principe de sincérité budgétaire, inspiré du droit comptable privé,
implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations
financières fournies par l’État.
L’intérêt principal est d’assurer un réel contrôle du Parlement sur les
comptes et le budget de l’État, suivant une logique politique et une
logique de gestion.
Toutefois, son application est limitée par la nature prévisionnelle de
la loi de finances car la sincérité s’apprécie compte tenu des
informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement
en découler.
Le Gouvernement ne doit pas chercher à tromper le Parlement
lorsqu’il lui soumet son projet de loi des Finances.
Alors que la LOLF de la France prévoit aussi bien la sincérité du
budget (article 32) que des comptes de l'État, la nouvelle LOLF du
Sénégal s’en tient à la sincérité budgétaire et reste muette sur la
sincérité des comptes.
Enfin, aussi bien dans la directive-UEMOA que dans la loi portant
LOLF, les textes n’ont pas été explicites sur l’autorité ou l’institution
chargée du contrôle de la sincérité budgétaire.
PARAGRAPHE II
LE PRINCIPE DE L’ANTÉRIORITÉ BUDGÉTAIRE
Le principe de l’antériorité veut que le budget soit voté avant
exécution, car c'est un acte qui autorise l'Exécutif à le mettre en œuvre.
Par conséquent, le vote du budget par le Parlement est préalable à son
exécution par les ministères, institutions et autres structures concernées.

121
Le principe de l’antériorité, qui porte sur l’adoption de la loi et sa
promulgation, n’a rien à voir avec la publication des lois de finances.
En définitive, la loi de finances respecte les règles et principes
entrant dans le cadre de ses fondements constitutionnels, législatifs et
réglementaires.
Dans une lettre ouverte adressée aux députés, disponible sur le site
Leral.net, Monsieur Mamadou Abdoulaye SOW18 suggère la réécriture
du texte de l’article 57 de la nouvelle loi organique relative aux lois de
finances et pour l’abrogation de l’ordonnance de 1963 fixant
l’indemnité parlementaire.
La LOLF définit également le contenu et la présentation des lois de
finances, en particulier les dispositions qui doivent entrer dans l'objet
des lois de finances, notamment :
- la détermination de la nature et l'affectation des ressources et des
charges,
- les dispositions d'ordre fiscal relatives à l'assiette, au taux et aux
modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ;
- les dispositions qui entraînent les créations et les transformations
d'emplois publics au sens de la LOLF ;
- et, éventuellement, la détermination ainsi que les conditions de
mise en œuvre des sanctions applicables aux personnes qui
pourraient irrégulièrement engager les finances publiques.
Ainsi, toutes dispositions étrangères aux domaines des lois de
finances devraient faire l’objet de censure par le Conseil constitutionnel
saisi d’une requête pour inconstitutionnalité introduite par un nombre
de députés au moins égal au dixième des membres de l'Assemblée
nationale.
L’analyse de plusieurs lois de finances de ces dernières années
permet de relever des dispositions jugées non conformes à la loi
organique du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances.
Dès lors, le Ministère chargé des Finances et le Parlement se doivent
de redoubler de vigilance sur la constitutionnalité de certaines
dispositions des lois de finances.

18
M. Mamadou Abdoulaye SOW, op.cit.

122
L’article 17 de la loi n° 2013-07 du 18 décembre 2013
portant loi de finances pour l'année 2014 :
des doutes sur sa constitutionnalité
L’article 17 autorise le Président de la République «à opérer, par
décret, des abattements sur les dotations applicables aux divers
chapitres de crédits de fonctionnement et de dépenses en
capital». Autrement dit, en vertu de la loi de finances de l'année, le
Président de la République est autorisé à procéder à des annulations
et à des répartitions de crédits.
On peut se demander si, lors des travaux de la Commission
compétente de l’Assemblée nationale ou en séance plénière du
Parlement, des débats ont eu lieu sur la nature juridique de
l'autorisation donnée au Président de la République de réguler les
dépenses de l'État en vertu d’une disposition de la loi de finances.
Il faut rappeler que c’est dans la loi de finances de 1963-1964 (n°
63-49 du 28 juin 1963) qu’apparut, pour la première fois, une telle
disposition. La délégation de pouvoirs d’habilitation donnée à
l’époque au Président de la République (en vertu de l’article 16 de la
loi de finances de 1963-1964) entrait dans le cadre d’une loi
d’habilitation. Au surplus, la régulation des dépenses devait
intervenir après un rapport de la commission des économies instituée
par le décret n° 63-228 du 11 avril 1963.
Aujourd’hui, en dehors des procédures d’urgence prévues par
l’article 15 de la LOLF de 2001, la seule habilitation donnée par le
législateur financier de 2001 au Gouvernement pour annuler des
crédits est celle conférée par arrêté au ministre chargé des Finances
par l'article 14 de la loi organique du 15 octobre 2001 en ce qui
concerne les crédits budgétaires devenus sans objet.
Dans la même foulée, en habilitant le Président de la République
à opérer des abattements sur certaines dépenses, la loi de finances
l'autorise implicitement à procéder à des répartitions de crédits, alors
que la répartition des crédits par titre et par ministère est de la
compétence du législateur.
La loi organique du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances
n'ayant pas habilité le Président de la République à procéder à une
régulation budgétaire, il y a là une raison de douter de la
constitutionnalité de l’article 17 de la loi de finances de l'année
2014.
Mamadou Abdoulaye Sow, article cité supra.
Les principes, aménagements et exceptions sur les principes
budgétaires, largement exposés supra, leur compréhension est facilitée
par leur résumé dans le tableau suivant :

123
Tableau 6 :
Résumé de quelques grands principes du droit budgétaire et leurs aménagements
ANNUALITÉ UNITÉ UNIVERSALITÉ SPÉCIALITÉ
Il doit être fait recette du
Selon ce principe, montant intégral des produits
Le budget doit être Principe selon lequel
l'ensemble des sans contraction entre les
approuvé par un vote l'autorisation budgétaire des
dépenses et des recettes et les dépenses.
annuel du Parlement ; dépenses n'est pas donnée en
recettes doit être L'ensemble des recettes
l'autorisation budgétaire bloc, mais est spécialisée par
DÉFINITION d'une part groupé assurant l'exécution de
est limitée dans le temps catégorie de crédits, le crédit
dans un seul l'ensemble des dépenses.
à un an. autorisé pour une dépense
document et d'autre En découle :
Le budget doit être donnée ne pouvant être utilisé
part soumis aux - La règle du produit brut ;
exécuté annuellement. à d'autres fins.
mêmes règles. - La règle de non-affectation
des recettes aux dépenses.
En fractionnant les
dépenses et les
recettes dans des
documents multiples,
on rend plus difficile Il est ainsi très aisé de suivre le
Son fondement essentiel Cela rend impossible
le contrôle du devenir de chaque autorisation
est celui d'assurer un l'existence des ressources
Parlement. de crédits votée et d'éviter
JUSTIFICATIONS contrôle régulier des occultes, et assure par là même
De plus en multipliant qu'elle ne finance une autre
finances publiques par une bonne gestion financière
les budgets et les opération que celle pour
le Parlement. en évitant les gaspillages.
comptes particuliers, laquelle elle était destinée.
on rend impossible la
vue d'ensemble sur
les recettes et les
dépenses publiques.
Il existe des
incompatibilités entre ce Les budgets ne
principe et les délais figurant pas dans la
d'exécution d'un grand loi de finances : Les exceptions à ce principe
nombre de dépenses, - Les entreprises sont :
d'où des aménagements publiques. Dans le budget général
Constituent une exception à ce
tels que : - Les organismes de - Les fonds de concours.
principe :
Inférieurs à 1 an : la sécurité sociale. - Les rétablissements de
- Les crédits globaux.
AMÉNAGEMENTS - Lois de finances Les budgets qui crédits.
- Les crédits des assemblées
rectificatives. figurent dans la loi de - Les dons et legs.
parlementaires.
- Les décrets d'avances. finances, mais hors Hors Budget général :
- Les fonds spéciaux.
- Les annulations de "budget général" - Les budgets annexes.
crédits. - Les Comptes - Les comptes spéciaux du
Supérieurs à 1 an spéciaux du trésor. trésor.
- Les autorisations de - Les budgets
programme. annexes.
- Les reports de crédits.
CHAPITRE V
LA PRÉPARATION DU BUDGET

Les principales étapes de cet exercice peuvent être résumées en deux


phases: la phase administrative, dite gouvernementale, et la phase
parlementaire.
Cependant, la préparation proprement dite est du ressort de
l’Administration sous la conduite du Ministère chargé des Finances, la
phase dite parlementaire embrassant le volet contrôle parlementaire sur
lequel nous reviendrons.
Dans cette partie, seront passées en revue les principales étapes de la
préparation du budget (1) avant la présentation d’un nouvel instrument
de programmation budgétaire, à savoir le cadre de dépenses à moyen
terme (CDMT), que le Sénégal est en train d’expérimenter depuis 2005
(2).

SECTION 1
LES DIFFÉRENTES ÉTAPES DE LA PHASE
ADMINISTRATIVE DE PRÉPARATION
DU BUDGET
Cinq étapes sont à distinguer dans la phase administrative de
préparation du budget de l’État.

PARAGRAPHE I
PREMIÈRE ÉTAPE : CADRAGE MACRO-ÉCONOMIQUE
ET ÉLABORATION DES ESQUISSES BUDGÉTAIRES

Un cadrage macroéconomique à moyen terme comprend une


projection des principaux comptes macroéconomiques, dont
notamment :
- l’équilibre entre les ressources et les emplois du marché des biens
et services (PIB, consommation, investissement national brut,
importations et exportations) ;
- la situation monétaire ;

126
- la balance des paiements (importations, exportations, mouvement
des capitaux, etc.) ;
- les opérations financières de l’État (présentées dans le TOFE
prévisionnel).
Ces comptes macroéconomiques sont représentés dans le schéma
simplifié de l’économie, ci-après, apparaissant sous la forme d’un
circuit économique.

Source : cours de soutien en ligne, disponible sur www.maxicours.com

L’essentiel des relations entre les agents économiques est représenté


dans un schéma qui montre les interdépendances entre ces agents.
Les agents économiques entrent en relation grâce aux marchés qui
permettent la rencontre d’une offre et d’une demande ; ce qui va créer
des échanges de produits divers (biens et services, notamment travail,
titres ou monnaie) représentés par des flux réels ou monétaires.

127
Ces flux ont chacun une contrepartie. Ainsi, quand un ménage achète
un bien, l’entreprise le lui fournit (flux réel) en échange d’un paiement
(flux monétaire).
Ce schéma intègre les sociétés financières qui sont, pour l’essentiel,
des banques ou des organismes de crédit. Ils financent les agents
économiques en leur accordant des crédits (qui donneront lieu à des
remboursements comprenant des intérêts) et gèrent aussi l’épargne de
ces agents économiques (comptes de dépôt, achat de titres…).
Le reste du monde comprend tous les agents économiques (ménages,
entreprises ou administrations) étrangers qui ont des relations avec le
pays considéré.
Les administrations sont financées par les prélèvements obligatoires
que sont les impôts et taxes.
L’étape de cadrage macro-économique et d'élaboration des esquisses
budgétaires consiste à fixer des plafonds pour les principaux agrégats
budgétaires que sont les recettes, les dépenses de personnel, les autres
dépenses courantes de l’État, les dépenses d’investissement financées
sur ressources internes et la dette publique.
Ces plafonds globaux découlent du Tableau des opérations
financières de l’État (TOFE) qui fixe les grands agrégats financiers
nécessaires pour atteindre l’objectif de déficit budgétaire que s’est fixé
l’État.
Pour ce qui est des recettes, la première esquisse macro-économique
est réalisée à partir des travaux des budgets économiques appelés
campagne des budgets économiques.
Cet exercice qui permet de faire une évaluation la plus fine possible
des ressources pour l’année à venir, suit, grosso modo, le processus ci-
après.
Dès le premier trimestre de l’année précédant celle pour laquelle la
loi de finances est votée (année N), les directions chargées de la
Prévision et de la Statistique (Agence nationale de la Statistique et de la
Démographie "ANSD", Direction de la Prévision et des Études
économiques "DPEE") convoquent les réunions des budgets
économiques.
Différents sous-groupes sont constitués :
 Le sous-groupe «finances publiques » : utilisant notamment
différents modèles statistiques de prévisions des recettes ; Ce sous-
groupe, présidé par la Direction du Budget (DB) et regroupant les

128
services d’assiette (Direction générale des Impôts et Domaines et
Direction générale de la Douane) et de recouvrement (Direction
générale de la Comptabilité publique et du Trésor et actuellement la
DGID), est chargé des projections sur les recettes.
Ces projections se font en tenant compte, pour chaque nature de
recettes, des paramètres suivants : les hypothèses sur l’assiette, le
recouvrement et les incidences éventuelles à court et moyen terme des
engagements de l’État, notamment l’harmonisation des politiques
fiscales, etc.
À la fin des travaux du sous-groupe, le Directeur du Budget procède
à un premier arbitrage avant celui du ministre chargé des Finances
(MCF) qui arrête, définitivement, les plafonds de recettes du budget, en
tenant compte, le cas échéant, des contraintes du programme financier
conclu avec le Fonds monétaire international (FMI).

 Le sous-groupe « Environnement international » : il


examine, entre autres, l’évolution du dollar, des prix mondiaux des
produits importés et exportés comme le pétrole, l’arachide, le coton, le
riz, etc.

 Le sous-groupe « synthèse » dont les missions portent sur la


mise en cohérence des prévisions par rapport au programme
économique et financier (PEF) ainsi qu’au système national de
planification.
L’exercice porte sur une évaluation de l’évolution spontanée des
recettes et des dépenses.
Un processus itératif de fixation des mesures nouvelles permet ainsi
de déduire un solde tendanciel puis de préciser les hypothèses qui
seront retenues dans les instructions adressées par le Premier ministre
aux ministres.
Le cadrage constitue aussi l’instance d’expression des besoins et de
prévision des dépenses.
Les perspectives consistent à établir, à partir des hypothèses
économiques, un projet de budget pour l’année pour laquelle la loi de
finances est votée (N+1).
Cette phase a donc un caractère interne au Ministère chargé des
Finances.

129
En définitive, les perspectives déterminées permettent de définir la
politique budgétaire pour l’année à venir, tant en recettes qu’en
dépenses.

I.- Évaluation des dépenses


Il s’agit de chiffrer les besoins des différents services de l’État en
matériel et en personnel.
Pour y arriver, chaque service est invité à évaluer exactement ses
besoins budgétaires (services votés et mesures nouvelles), avec une
limitation automatique pour éviter les demandes excessives. Il faut
retenir qu’on est ici dans une logique de moyens, contrairement à la
logique de programme constituant le soubassement de la Nouvelle
Gestion budgétaire.

II.- Évaluation des recettes


L’évaluation des recettes est plus délicate que celle portant sur les
dépenses en raison du manque de moyens techniques de prévisions, de
l’incertitude y relative et des risques de dérapage (déficit) qui peuvent
en découler.
Quelques exemples de paramètres à prendre en considération
dans le processus itératif de prévisions des rubriques de recettes :
 On peut partir d’un modèle (comme celui utilisé à l’époque par
le FMI). Une estimation du Produit intérieur brut (PIB) permet, à partir
de sa distribution aux différents postes qui l’ont créé, d’avoir les
grandeurs en recettes fiscales et non fiscales, en impôts directs et impôts
indirects, etc.;
 pour les droits de porte, le modèle de prévision présenté par la
Direction générale de la Douane prend en compte les importations de
l’année à venir ainsi que des pourcentages d’exonération et autres
facteurs ; les corrélations supposées ou obtenues devant être toutefois
testées selon des techniques et échantillonnages admis (statistique et
mathématiques financières);
 pour l’impôt sur le revenu (IR) des personnes physiques et de la
CFCE (contribution forfaitaire à la charge de l’employeur), il est
possible de partir d’une évolution moyenne triennale et des
changements ou du statut quo, mais aussi des perspectives de
recrutement et d’avancement dont les données peuvent être fournies par
la Direction générale de la Fonction publique (DGFP) et la Direction de
la Solde, des Pensions et Rentes viagères (DSPRV);

130
 pour l’impôt sur les sociétés (IS), les montants peuvent être pris
à partir des prévisions des services d’assiette. Mais l’estimation peut
être faite à partir d’une corrélation avec le chiffre d’affaires réalisé en
année N-1 (matérialisé par la TVA), les restes à recouvrer et l’effort
interne des services de recouvrement à fournir une performance
supplémentaire. À partir de cette hypothèse, on peut modéliser
l’estimation à partir de l’équation de type :
y=ax² + bx + c .
En introduisant le décalage temporel, on obtient :
yt=ax2t-1+bxt-1+c
Avec :
- yt est l’impôt sur les sociétés (IS) de l’année ;
- a est le taux d’imposition ;
- xt-1 est le chiffre d’affaires (représenté par la TVA) de l’année
précédente ;
- b représentant le taux de recouvrement sur les restes à recouvrer ;
- c est un paramètre portant sur l’effort de recouvrement
supplémentaire.
2
En définitive : ISt=aTVA t-1+bxt-1+c
D’autre part, dire que le revenu imposable est matérialisé par le
chiffre d’affaires, lui-même représenté par la TVA, est une simple
représentation, si l’on sait qu’il y a souvent une différence entre le
revenu réalisé et le revenu imposé.
Toutefois, la corrélation entre les deux grandeurs est réelle, étant
entendu que la TVA est liée au chiffre d’affaires de l’entreprise qui, lui-
même, détermine le revenu imposable.
En tout état de cause, il convient de tester ces corrélations suivant les
normes statistiques et mathématiques admises.
En résumé, on peut dire que l’impôt sur les sociétés de l’année 2017
dépend du taux d’imposition et de la TVA de l’année 2016, du taux de
recouvrement et des restes à recouvrer de l’année 2016, et de l’effort de
recouvrement supplémentaire des services (souvent moyennant
contrepartie en termes de moyens supplémentaires).
La phase des perspectives est close par l’envoi de la lettre de
cadrage aux ministres.

131
Les travaux d’évaluation des recettes et des dépenses permettent
ainsi de dégager le budget de reconduction qui maintient les moyens
d’un service au même niveau que l’année précédente, à l’exclusion de
toute action nouvelle.
Mais au-delà de la simple prise en compte d’indices de variations
économiques aux crédits de l’année précédente, il y a lieu de prendre en
compte ce qu’il convient d’appeler « l’extension en année pleine » de
toutes les mesures intervenues au cours de l’année précédente, comme
par exemple :
- le recrutement d’un agent en cours d’année ;
- l’attribution de bourse en fonction de la démographie ;
- tout autre facteur d’évolution des dépenses à la suite d’une
décision politique prise, mais non traduite dans le budget
précédent et dans la base d’actualisation.
Les mesures réellement nouvelles ainsi que les mesures
d’économie à soumettre aux arbitrages des autorités complètent le
budget de reconduction pour donner le budget total, d’où :

Budget Total = Budget de reconduction + Mesures nouvelles - Économies

Le solde résultant de la différence entre le budget total et les recettes


prévues permet d’éclairer les choix des responsables face aux
hypothèses budgétaires consistant par exemple :
- soit à une actualisation négative des crédits de fonctionnement ;
- soit à la réduction des crédits d’intervention.
Dès lors, le ministre chargé des Finances propose au Premier
ministre une série de mesures nouvelles à partir desquelles peut être
déterminé l’équilibre du budget.
Sont aussi définies, à ce stade, les règles fondamentales qui
présideront à la préparation du budget ainsi que les orientations portant
sur les recettes.
C’est, enfin, le moment où s’arbitrent les grandes contraintes, les
redéploiements et les économies à réaliser.
Tout ceci est précisé dans la lettre de cadrage du Premier Ministre
aux Ministres, contenant les directives et principes qu’il leur reviendra
d’appliquer dans la formulation de leurs demandes. Il s’agira, par
exemple, de la réduction de 10% des dépenses de fonctionnement.

132
Le Ministère de l’Économie et des Finances fait approuver en
Conseil des ministres, par le Président de la République, le volume, les
masses budgétaires en recettes et en dépenses et la répartition par
ministère en fonction des plans et des objectifs généraux du
Gouvernement.

PARAGRAPHE II
DEUXIÈME ÉTAPE : ÉLABORATION DE LA CIRCULAIRE
SUR LA PRÉPARATION DU BUDGET

La circulaire adressée chaque année aux ministres, rappelle les


conditions de préparation du budget.
Elle permet, entre autres, de :
- prescrire les plafonds retenus ;
- fixer les normes et méthodes suivant lesquelles seront présentées
les demandes concernant les dépenses ordinaires et les dépenses
en capital ;
- définir la forme des documents justificatifs à l’appui des
différentes requêtes
Elle a également pour objet d’inviter les ministres à établir, en ce qui
concerne leurs demandes, une note synthétique faisant ressortir à la
fois :
- l’état de réalisation du budget précédent et du budget en cours
ainsi que les difficultés rencontrées ;
- l’orientation future envisagée par chaque ministre pour son
département dans le cadre de la politique générale du
Gouvernement et, par voie de conséquence, les actions auxquelles
il convient d’accorder un caractère prioritaire et celles dont la
réduction est envisagée ;
- les incidences, évaluées de façon aussi précise que possible, que
les augmentations proposées de dépenses en capital auront sur le
budget de fonctionnement.

133
PARAGRAPHE III
TROISIÈME ÉTAPE : CONFÉRENCES BUDGÉTAIRES
Organisées par la Direction du Budget, au plus tard à la fin du deuxième
trimestre de l’année (article 56 de la LOLF 2011-15), les conférences
budgétaires ont pour objet principal de faire en sorte que les prescriptions
de la circulaire sur la préparation du budget soient respectées par les
ministères « dépensiers », notamment en ce qui concerne les dépenses
prioritaires et les dépenses obligatoires.
Elles portent sur les avant-projets de budget élaborés par les ministères
et constituent des moments privilégiés d’échange entre les ministères et le
Ministère chargé des Finances (MCF).
L’objectif premier de ces conférences est d’harmoniser, le maximum
possible, les positions de sorte à ne soumettre en arbitrage que le minimum
de dossiers.
À l’issue de ces conférences, la Direction du Budget prépare et adresse
au ministre chargé des Finances une note de pré-arbitrage.
Cette note met l’accent, notamment, sur l’équilibre général du projet de
loi de finances et, en particulier, le niveau du déficit ou de l’excédent
projeté.
Elle renseigne, également, sur les tendances de l’économie et les
estimations de ressources, ainsi que sur le tableau général des recettes et
des dépenses.
PARAGRAPHE IV
QUATRIÈME ÉTAPE : PRÉ-ARBITRAGE DU MINISTRE
CHARGÉ DES FINANCES

Le pré-arbitrage du MCF porte sur les points suivants :


- l’appréciation de l’équilibre obtenu ;
- le choix de l’une des hypothèses présentées par la Direction du
Budget ;
- l’appréciation des demandes de crédits des départements ministériels
et des points de désaccord éventuellement notés lors des conférences
budgétaires.
Après pré-arbitrage du MCF, une première esquisse du projet de budget
est arrêtée et soumise à l’arbitrage du Premier Ministre.
Cette lettre d’arbitrage adressée au Premier ministre retrace de manière
exhaustive les demandes de mesures nouvelles présentées par les services
et les mesures provisoirement retenues par le MCF.

134
PARAGRAPHE V
CINQUIÈME ÉTAPE : ARBITRAGE DU PREMIER MINISTRE
Le Premier ministre convoque tous les ministres pour trancher tous les
différends et arrêter définitivement le budget.
C’est seulement après cet arbitrage que commence le travail matériel de
confection du budget qui est, ensuite, examiné et adopté en Conseil des
ministres (article 56 de la LOLF 2011-15).
Au Sénégal, le projet de lois de finances approuvé par l’Exécutif doit
être déposé au Parlement au plus tard le jour de l’ouverture de la session
ordinaire unique (article 57 de la LOLF 2011-15).
Le schéma du cycle budgétaire du Ministère des Finances du Québec
(MFQ) est décliné, ci-après, par le Professeur Pierre CLICHE19 de l’École
Nationale d’Administration publique (ENAP) du Canada.

19
Pierre CLICHE : « Budgétisation axée sur les résultats », disponible sur
www.international.enap.ca

135
SECTION 2
UN NOUVEL INSTRUMENT
DE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE :
LE CADRE DE DÉPENSES À MOYEN TERME
Dans la perspective de l'atteinte des Objectifs du Millénaire pour le
Développement (OMD), devenus Objectifs de Développement durable
(ODD), issus du sommet du Millénaire, qui s'est tenu du 6 au 8
septembre 2000 au siège de l'Organisation des Nations Unies à New
York, le Sénégal a mis en place d'importantes réformes dont un cadre
global de référence des interventions de l'État et des bailleurs de fonds
en matière de lutte contre la pauvreté et en faveur des politiques de
croissance économique et de transparence: il s’agit du Document de
Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP).
À partir de ce moment, l'accent a été mis sur des secteurs dits
prioritaires (santé et éducation) clairement définis dans le DSRP dont
les objectifs seront déclinés dans le Cadre de Dépenses à Moyen Terme
(CDMT) adopté en 2005.
En somme, les objectifs du DSRP seront d’autant plus réalisables
qu’ils seront déclinés au préalable dans le CDMT ; ce qui traduit
l’option d’un budget par objectifs ou résultats, et non plus seulement
celle d’un budget par moyens.
Ce cadre constitue une véritable révolution dans la gestion des
finances publiques, car il s’agira d’intervenir dans les budgets annuels
suivant les objectifs qui ne feront que traduire les orientations de la
politique économique et sociale définies dans une perspective de moyen
terme.
Ainsi, au-delà de l’allocation budgétaire suivant les services votés et
mesures nouvelles, il s’agira d’adopter une « programmation
budgétaire base zéro » qui alloue, sur une période de trois ans, les
ressources nécessaires en fonction des objectifs fixés et des indicateurs
à réaliser.
PARAGRAPHE I
DÉFINITION DU CDMT
Le CDMT peut être résumé suivant les caractérisations ci-après.
 Le CDMT est un instrument de planification et de
programmation à moyen terme des ressources et des charges dans le
cadre d’une approche axée sur les résultats.

136
 Le CDMT est un outil de la méthode de Gestion Axée sur les
Résultats (GAR), appliqué à la gestion budgétaire.
Il repose sur cinq (5) piliers principaux :
- une planification stratégique ;
- une planification opérationnelle à moyen terme ;
- une planification opérationnelle à court terme ;
- une phase de mise en œuvre ;
- un système de suivi évaluation.
 Le CDMT est un outil de pilotage des Finances publiques. Sa
finalité est d’accroître l’efficacité de la dépense publique en mettant en
cohérence les allocations budgétaires avec les priorités de
développement. Il constitue ainsi un outil d’aide à la décision qui met
l’accent sur les liens entre :
- les politiques et les programmes ;
- les programmes et les projets ;
- les programmes/projets et les budgets annuels ;
- les prévisions budgétaires et leurs réalisations effectives ;
- l’exécution réelle et les indicateurs ou objectifs préalablement
fixés dans les politiques et programmes.
 Le CDMT suit la logique de performance suivant un
processus itératif faisant le lien et mettant l’accent sur :
- les priorités et objectifs stratégiques ;
- les stratégies sectorielles ;
- les programmes d’actions ;
- les moyens nécessaires à travers le CDMT ;
- les allocations budgétaires dans le cadre de la loi de finances ;
- la mesure des résultats ;
- les rapports annuels de performance.
Le schéma de la logique de performance à laquelle obéit le CDMT
est établi, ci-dessous, par le Professeur Pierre CLICHE20 de l’École
Nationale d’Administration publique (ENAP) du Canada.

20
Pierre CLICHE, op.cit.

137
Enfin, le CDMT qui est un condensé de synergies, est :
- un processus participatif ;
- une approche transparente de programmation et d’exécution
budgétaire ;
- un outil efficace de communication et de recherche de
financement.

138
PARAGRAPHE II
OBJECTIFS DU CDMT
Le CDMT poursuit trois grands objectifs majeurs, à savoir :
 donner une vision à moyen terme sur les opérations
budgétaires et améliorer ainsi la prévisibilité des ressources et des
dépenses ;
 introduire la logique de budgétisation par objectif ou le culte
de la performance dans la gestion budgétaire : allouer des ressources
en fonction des priorités et faciliter une exécution budgétaire plus
rigoureuse grâce à un bon système de suivi-évaluation des politiques,
programmes et projets (PPP) ;
 assurer une meilleure crédibilité du système budgétaire, au
niveau tant interne qu’externe (vis-à-vis des partenaires extérieurs).
PARAGRAPHE III
PROCESSUS D’ÉLABORATION DU CDMT
L’élaboration du CDMT obéit à un processus qui peut se décliner en
quatre phases :
 la détermination des objectifs stratégiques à travers la
formulation de stratégies, de politiques, de projets et programmes de
développement au niveau national ou sectoriel ;
 la détermination d’un cadrage macroéconomique
pluriannuel indiquant les ressources nécessaires à la mise en œuvre des
PPP et leur utilisation dans les différentes activités ;
 la détermination des enveloppes sectorielles sur la base des
priorités et des objectifs clairement définis et partagés (lettre de
cadrage et critères d’allocation connus) ;
 la détermination des indicateurs : définition des métadonnées,
procédures de collecte, processus d’évaluation et de réactualisation.
Le Professeur Pierre CLICHE21 de l’ENAP décrit, également,
l’enchainement des étapes d’élaboration et d’exécution de la dépense
publique suivant la logique du CDMT.

21
Pierre CLICHE, op.cit.

139
140
PARAGRAPHE IV
INNOVATIONS APPORTÉES PAR LE CDMT
Les innovations qu’apporte le CDMT par rapport à une
« budgétisation par moyens » sont résumées dans le tableau ci-après.
Budget annuel sans CDMT Budget annuel avec CDMT
Perspective annuelle Perspective pluriannuelle
Budget de fonctionnement et budget
Utilisation du processus de
d’investissement examinés
formulation budgétaire
séparément
Budget des organismes autonomes Unification du budget de tous les
traité à part organismes
Peu de manœuvres dans l’allocation Flexibilité dans l’allocation des
des ressources ressources à moyen terme
Négociation sur les changements de
Négociation sur les moyens
politique
Meilleure liaison avec les stratégies.
Possibilité de définir un
Lien faible avec les stratégies
cheminement vers les objectifs
stratégiques
Source : Pierre Cliche, Budget public et performance : introduction à la
budgétisation axée sur les résultats, Presses de l'Université du Québec, 2015.
Au Sénégal, le processus d’élaboration du budget de l’État,
conformément à l’Instruction ministérielle relative aux opérations de
préparation et d’exécution du budget de l’État effectuées dans le
logiciel dénommé Système Intégré de Gestion des Finances publiques
(SIGFIP), est résumé dans le schéma ci-après.

141
Schéma du processus d’élaboration budgétaire

142
143
TITRE III
L’EXÉCUTION ET LE CONTRÔLE
DU BUDGET DE L’ÉTAT.
Après avoir été préparé par le Gouvernement, soumis au Parlement
pour vote et promulgué par le Président de la République, le budget de
l’État est exécuté par les services des ministères et institutions (I).
Avant, pendant et après le processus d’exécution, le budget et les
différentes opérations d’exécution sont contrôlés par les agents, organes
et institutions compétents (II).

145
CHAPITRE I
L’EXÉCUTION DU BUDGET
DE L’ÉTAT

Le budget de l’État est exécuté dans le respect des règles de la


Comptabilité publique (Section 1), suivant des procédures liées à
chaque nature d’opération (Section 2), ainsi que du traitement des actes
modificatifs (Section 3) et des opérations de clôture (Section 4).

SECTION 1
L'EXÉCUTION DU BUDGET SE FAIT
DANS LE RESPECT DES RÈGLES
DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE
Notion centrale des finances publiques, la comptabilité publique est
un concept qui est largement utilisé dans le vocabulaire financier de
l’État. Pourtant sa signification et son contenu sont moins évidents
qu’ils paraissent. Par suite, les principes et les règles qui entrent dans
son champ et en constituent la substance varient souvent et très
sensiblement selon les interlocuteurs.

PARAGRAPHE I
DÉFINITION, CONTENU ET CARACTÉRISTIQUES
DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE

La Comptabilité publique (CP) est généralement présentée comme


un ensemble de procédures réglementant l’exécution financière et la
constatation des opérations de l’État, de ses démembrements et des
autres collectivités publiques.
 En France, les règles de la Comptabilité publique ont été
définies sous la Restauration par l’ordonnance du 14 septembre 1822 et
codifiées plus tard par le décret du 31 mai 1862. Ce décret français du
31 mai 1862 partait du souci de contrôle de caisse et se fondait sur une
notion de deniers publics, qui conduisait à définir le régime et les
responsabilités des fonctionnaires autorisés à manier ces deniers.

147
Le décret du 31 mai 1862 a été modifié à son tour par un décret du
19 juin 1956 puis par un décret du 24 décembre 1962 qui traduit
l’évolution dans la compréhension du concept de Comptabilité
publique.
 La législation sénégalaise en la matière s’est, d’entrée de jeu,
placée au point d’aboutissement de la législation française. Elle a été
codifiée par le décret n°66-458 du 17 juin 1966 portant Règlement sur
la Comptabilité publique (RCP) au moment où le décret 62-0195 fixe
les responsabilités des comptables publics.
Dès lors, la Comptabilité publique était définie comme l’ensemble
des règles qui s’imposent aux ordonnateurs et aux comptables pour
qu’un encaissement ou un décaissement puisse être valide ou valable.
L’approche est donc centrée sur la protection des deniers publics et
mettait surtout en exergue les responsabilités de ceux qui étaient
chargés de les manier.
Le développement des opérations d’ordre (ou de régularisation
n’entraînant pas de mouvement de fonds) et les modifications
intervenues dans l’exécution des dépenses ainsi que le souci d’assurer
un contrôle des dépenses au stade de leur engagement, ont conduit à
mettre l’accent sur les régimes de responsabilité des ordonnateurs et des
comptables.
C’est ainsi que les décrets français du 9 et du 30 septembre 1953
portant règlementation sur la Comptabilité publique ont précisé que les
règles de la Comptabilité publique ont pour objet de déterminer les
obligations et les responsabilités des ordonnateurs et comptables des
dépenses et recettes publiques.
Des innovations importantes ont été ainsi apportées aux principes
initiaux de la Comptabilité publique dont la compréhension est facilitée
au travers de l’étude des sections du présent chapitre.
Avec l’avènement de l’UEMOA, le décret n°66-458 du 17 juin 1966
portant règlement sur la Comptabilité publique (RCP) a été remplacé
par le décret n° 2003-101 du 13 mars 2003 puis le décret n° 2011-1880
du 24 novembre 2011 portant Règlement général sur la Comptabilité
publique (RGCP). Ces deux derniers décrets sont issus respectivement
de la transposition des directives UEMOA n°6/1997/CM/UEMOA du
16 décembre 1997 et n°7/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant
sur le même objet, c'est-à-dire le règlement général sur la comptabilité
publique.

148
I.- Définition et contenu de la notion
de Comptabilité publique
Le concept de Comptabilité publique, quoique largement employé
dans le vocabulaire des finances publiques, ne semble pas avoir été
défini par les textes législatifs et réglementaires.
En effet, si le décret français n° 62-1587 du 29 décembre 1962
portant Règlement général sur la Comptabilité publique précise, en son
article premier, son objet (réglementer la comptabilité publique
applicable à l’État et aux autres personnes morales de droit public
visées), il ne définit pas, en tant que tel, la notion de Comptabilité
publique.
Quant au décret sénégalais n°2011-1880 du 24 novembre 2011
portant Règlement général sur la Comptabilité publique, il se limite à
préciser en son article premier :
« Le présent décret fixe les règles fondamentales régissant
l’exécution des budgets publics, la comptabilité, le contrôle des
opérations financières ainsi que la gestion des deniers, valeurs et
biens appartenant ou confiés à l’État.
Les collectivités locales, les établissements publics nationaux et
locaux, les agences d’exécution, les fonds, les organismes de
sécurité sociale ainsi que les services et organismes que la loi
assujettit au régime juridique de la comptabilité publique sont
également soumis aux présentes dispositions sous réserve de règles
particulières les régissant.
Ces personnes morales sont, dans le présent décret, désignées
sous le terme « organismes publics ».
Pour définir la Comptabilité publique, il est possible, sans être
exhaustif, de retenir trois éléments qui semblent indiquer une piste de
recherche. Il s’agit :
- de la nature de l’activité exercée ;
- de l’objet sur lequel porte cette activité ;
- du statut juridique des personnes pour le compte desquelles
s’exerce cette activité.
 Concernant la nature de l’activité, il est noté que la
terminologie employée respectivement par le décret français n° 62-1587
du 29 décembre 1962,en son article 3 (« opérations financières et
comptables résultant de l’exécution des budgets … ») et le décret
sénégalais n°2011-1880 du 24 novembre 2011 parlant de « règles

149
fondamentales régissant l’exécution des budgets publics, la
comptabilité, le contrôle des opérations financières ainsi que la gestion
des deniers, valeurs et biens appartenant ou confiés à l’État »), renvoie à
une activité de réalisation (opérations de gestion, d’exécution et de
contrôle) qu’il faut distinguer des opérations d’élaboration, de
conception et d’autorisation.
En effet, les opérations d’élaboration, de conception et d’autorisation
se situant en amont, font intervenir à la fois l’Exécutif et le Législatif,
contrairement aux opérations de gestion, d’exécution et de contrôle qui
relèvent de la compétence exclusive du Gouvernement.
Les questions en amont de l’exécution sont qualifiées, par certains
auteurs, de principes budgétaires, dans la mesure où elles concernent
essentiellement les règles de conception, de préparation, de présentation
et d’autorisation des prévisions, alors que les règles de comptabilité
publique sont habituellement associées au domaine d’exécution.
 Quant à l’objet sur lequel porte l’activité (exécution et
gestion), il est constitué « des deniers, valeurs et biens » (article premier
du décret sénégalais n° 2011-1880) et « des recettes, des dépenses, de la
trésorerie et du patrimoine » (article 3 du décret français n° 62-1587).
On peut ainsi considérer que les deniers sont formés par :
- le numéraire et les avoirs en comptes courants ou de dépôts ;
- et les valeurs constituées par tous les titres, bons, tickets et
assimilés qui ont en commun cette caractéristique d’être
facilement et plus rapidement transformables en deniers.
Quant aux autres biens, ils sont principalement constitués des
matières, fournitures et autres immeubles. Dès lors, on doit admettre
que le champ couvert par le décret français paraît plus complet si l’on
sait que le patrimoine d’une personne physique ou morale comprend
aussi bien ses dettes que ses créances. Mais, comme nous le verrons
plus loin, les opérations à caractère juridique comme les engagements
donnés ou reçus, entrent bien dans le champ des opérations exécutées
dans le cadre du budget de l’État défini par la législation et la
réglementation communautaires.
De cette distinction entre deniers, valeurs et matières, découlent
d’ailleurs trois techniques de suivi des mouvements du patrimoine :
celle concernant les deniers, celle qui porte sur les valeurs et celle qui a
pour objet les matières. Ces techniques sont connues respectivement

150
sous les noms de comptabilité des deniers, comptabilité des valeurs et
comptabilité des matières, sur lesquelles nous reviendrons.
 En ce qui concerne les personnes pour le compte desquelles
s’exerce l’activité (propriétaires ou détentrices de ces deniers, valeurs
ou biens), la problématique porte sur leur statut juridique. Il s’agit de
savoir si on est en présence de personnes morales de droit public ou de
personnes morales de droit privé.
Il est aisé de constater qu’en l’occurrence il s’agit de personnes
morales de droit public (ou d’organismes que la loi a voulu assimiler à
ces personnes) désignées sous le vocable d’organismes publics.
Parmi ces organismes publics, on peut citer :
- l’État ;
- les établissements publics (nationaux ou locaux) ;
- les collectivités territoriales ;
- les services ou organismes que la loi assujettit au régime juridique
de la comptabilité publique.
Il convient de préciser que la notion de fonds confiés à un
organisme public nécessite quelques commentaires. Ces fonds sont
constitués de deniers, valeurs et biens privés mais dont la loi ou le
règlement, pour des raisons diverses (origine caritative nécessitant
une attention particulière, besoin de leur accorder la garantie de
l’État, etc.), confie la garde ou la conservation à un organisme
public. Tel est le cas des fonds des particuliers déposés ou consignés
au Trésor par exemple. Ces fonds sont désignés aussi sous le vocable
de deniers privés réglementés.
En revanche, des fonds appartenant à l’État, mais confiés à une
personne physique privée ou une personne morale de droit privé,
pourraient être assujettis aux principes et règles de gestion publique
si la loi ou le règlement en décidait ainsi.
Au terme de cette rapide analyse, la comptabilité publique pourrait
être définie comme :
« L’ensemble des règles juridiques et techniques qui gouvernent
les opérations financières de l’État et des autres personnes publiques.
Ces règles permettent de chiffrer les activités administratives, de
tenir l’administration au courant de ses ressources en crédits et
matériels, d’en contrôler l’emploi, en vue d’assurer la meilleure
utilisation de ses ressources. Deux sortes de comptes y sont tenus: la
comptabilité administrative retraçant les ordres de recettes et de

151
dépenses pris par les ordonnateurs, centralisée dans les comptes
généraux de l’État, et la comptabilité des deniers retraçant
l’exécution des opérations de recouvrement et de paiement, tenue
par les comptables. La concordance entre les deux comptabilités fait
l’objet d’une déclaration de conformité de la part de la Cour des
comptes».
En résumé, la Comptabilité publique est :
« L’ensemble des obligations et des responsabilités qui pèsent sur
les agents chargés de la gestion et de l’exécution des opérations
relatives aux deniers, aux valeurs, aux biens et, en règle générale, au
patrimoine appartenant ou confié aux organismes publics ».
Une telle définition nécessite, cependant, des développements pour
en faire ressortir les principales caractéristiques, car elle comporte
d’autres aspects qu’il convient de mettre en évidence.

II.- Caractéristiques de la Comptabilité publique


La comptabilité publique est caractérisée essentiellement par :
- l’existence d’un certain nombre de règles prévues par les lois et
règlements en vigueur ;
- l’existence d’un réseau comptable hiérarchisé ;
- l’unité du système dans un but de contrôle et d’économie dans la
gestion de la trésorerie.

1.- Les règles prévues par les lois et règlements


Les règles qui sous-tendent la comptabilité publique portent
essentiellement sur :
- l’existence de trois principaux acteurs ;
- la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable ;
- le contrôle du comptable sur l’ordonnateur ;
- le contrôle juridictionnel de la Cour des comptes ;
- les règles relatives à la comptabilisation des opérations.

2.- L’existence de trois principaux acteurs


La gestion et l’exécution des opérations financières, notamment des
opérations budgétaires de l’État, font intervenir actuellement trois
catégories de fonctionnaires ou agents : les administrateurs, les
ordonnateurs et les comptables.

152
 Les administrateurs : en matière de recette, les administrateurs
liquident les recettes, c’est-à-dire qu’ils constatent et arrêtent les droits
de l’organisme public.
En matière de dépense, les administrateurs de crédits proposent
l’engagement des dépenses.
Constater les droits de l’organisme public consiste à vérifier que sa
créance existe et qu’elle est exigible. Les bases de liquidation varient en
fonction de la catégorie de recette considérée et des sources du droit de
l’organisme (loi, règlement, contrat, etc.). En général, les textes
instituant chaque catégorie de recette en fixent les conditions de
liquidation.
Arrêter les droits du créancier consiste à fixer le montant exact de sa
créance à la date de la liquidation.
 Les ordonnateurs : en matière de recette, les ordonnateurs
prescrivent le recouvrement des recettes, c’est-à-dire qu’ils donnent
l’ordre de les encaisser. De façon plus technique, ils mettent les titres de
perception (rôles d’impôts) en recouvrement.
En matière de dépense, les ordonnateurs engagent (acceptation de la
proposition d’engagement de l’administrateur), liquident et
ordonnancent les dépenses.
Engager une dépense, consiste à créer ou à constater, à l’encontre de
l’organisme public, une obligation dont résultera une dépense. Il peut
s’agir de la passation d’une commande, de la signature d’un marché ou
de la prise de décision de recrutement de personnel ou de constatation
de droits acquis.
Ordonnancer une dépense, consiste à donner l’ordre de la payer, une
fois que les conditions fixées par la réglementation sont réunies. Parmi
ces conditions, on note la certification du service fait, vieux principe
cardinal de comptabilité publique, qui souffre, toutefois, des exceptions.
La délivrance des certifications de service fait est de la responsabilité
des administrateurs.
 Les comptables publics : ils sont chargés de recouvrer les
recettes, de payer les dépenses et conséquemment, de tenir la
comptabilité et d’assurer la conservation des fonds et valeurs.

153
2.1.- La séparation des fonctions d’ordonnateur
et de comptable
Les fonctions d’administrateur et d’ordonnateur peuvent être
cumulées ainsi que celles d’administrateur et de comptable.
En revanche, les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont
absolument incompatibles. Cette incompatibilité s’étend aux conjoints,
aux ascendants et aux descendants. Par conséquent, nul ne peut être
comptable d’un organisme dont l’ordonnateur est l’une des personnes
visées (conjoints, ascendants, descendants) et vice versa. Nous
reviendrons sur ce principe ainsi que ses aménagements.

2.2.- Le contrôle du comptable sur l’ordonnateur


Il s’agit du contrôle de la régularité des opérations de recettes et de
dépenses, que le comptable effectue sur l’ensemble des actes, visas et
contrôles déjà portés par l’administrateur et l’ordonnateur.

2.3.- Le contrôle juridictionnel de la Cour


des comptes
Par le principe de la reddition des comptes, les comptables publics
sont soumis aux contrôles de la Cour des comptes.
Ceux qui ont la qualité de comptables principaux transmettent leurs
comptes de gestion à la Cour qui, dans le cadre de son contrôle
juridictionnel, juge les comptes de ces comptables publics principaux
et, selon la sanction, leur délivre quitus ou les met en débet.
Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement
responsables des opérations qu’ils effectuent dans l’exercice de leur
fonction.

2.4.- Les règles relatives à la comptabilisation


des opérations
Ces règles sont contenues dans les instructions sur la
comptabilisation des opérations effectuées par les comptables.
Ces instructions décrivent, de façon détaillée et précise, les schémas
de comptabilisation des opérations.

3.- L’existence d’un réseau comptable hiérarchisé


Il existe un réseau hiérarchisé de comptables publics, placés sous
l’autorité du MEF (que nous verrons plus tard).

154
4.- L’unité du système dans un but de contrôle
et d’économie dans la gestion de la trésorerie
Les comptables des services extérieurs du Trésor sont chargés de
l’exécution des budgets des collectivités locales pendant que le
recouvrement des contributions indirectes (impôts indirects), des droits
d’enregistrements et, plus récemment, des impôts directs d’État, est
assuré par un réseau de comptables discrets relevant de la Direction
générale des Impôts et Domaines (anciennement, receveurs des taxes
indirectes, receveurs des domaines, de l’enregistrement et des timbres,
conservateurs des propriétés et droits fonciers et, récemment, chefs des
bureaux de recouvrement…).

PARAGRAPHE II
LES PRINCIPES DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE
La comptabilité publique comporte plusieurs règles de base. On peut
en citer quatre qui nous semblent dignes d’intérêt. Il s’agit de :
- l’habilitation préalable ;
- l’incompatibilité entre certaines fonctions ;
- l’accréditation mutuelle
- la responsabilité des acteurs.

I.- L’habilitation préalable


Pour pouvoir exécuter les opérations financières, en particulier celles
relatives à la loi de finances, les administrateurs, les ordonnateurs et les
comptables doivent en avoir été habilités.
Cette habilitation peut résulter de plusieurs techniques.

1.- L’habilitation directe


L’habilitation directe résulte d’une nomination ou d’un acte
discrétionnaire d’une autorité investie de ce pouvoir. Elle peut revêtir
plusieurs variantes :
 la nomination à une fonction qui emporte, de façon directe et
immédiate, l’exercice d’attributions financières. C’est le cas par
exemple :
- des ordonnateurs et des administrateurs principaux de crédits
nommés à leurs fonctions ou emplois par décision présidentielle :
ministre chargé des finances, autres ministres dépensiers,
directeurs nationaux, directeurs d’établissements publics, chefs de

155
services régionaux des finances (CRF) ou chefs d’exécutif
départemental (préfets) ;
- des comptables, nommés par décret ou par arrêté du ministre
chargé des finances suivant le cas ;
 la nomination à une fonction qui emporte, de façon
conditionnelle, l’exercice d’attributions financières. L’exemple type est
l’intérim ou la suppléance. C’est le cas des ordonnateurs suppléants qui,
dans les situations d’absence ou d’empêchement des ordonnateurs
titulaires, sont appelés à les remplacer.

2.- L’habilitation par délégation


C’est le cas :
 des administrateurs de crédits délégués choisis par le ministre
délégant en dehors des membres de son cabinet et nommés par arrêté du
ministre chargé des finances ;
 des directeurs et chefs de service relevant de l’autorité directe
d’un ministre pour les crédits de matériel afférents à leur direction ou
service.

3.- L’habilitation résultant d’un mandat électif


C’est le cas des élus locaux des organes exécutifs des collectivités
locales, qui tirent leurs attributions d’ordonnateurs de leur statut d’élus :
maires, présidents de Conseil départemental.

II.- L’incompatibilité entre certaines fonctions


À côté de la spécialisation et, par conséquent, de l’amélioration des
performances attendues de la répartition des tâches, le principe de la
séparation des fonctions, institué principalement à des fins de contrôle
mutuel, rend incompatible l’exercice conjoint des fonctions
d’ordonnateur et de comptable pour une même collectivité publique.

1.- Le principe de l’incompatibilité des fonctions


d’ordonnateur et de comptable
Le principe est posé par l’article 63 de la LOLF 2011-15 : « Les
fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont
incompatibles. ».
Ainsi, un même acteur ne peut, en principe :
- émettre un titre de recette et le recouvrer ;

156
- ordonnancer une dépense et la payer.
Cette incompatibilité, comme déjà signalé, s’étend aux époux,
ascendants et descendants au premier degré.

2.- Les aménagements apportés à la séparation


de certaines fonctions
Sans remettre en cause le principe de séparation des fonctions
d’ordonnateur et de comptable dans son essence, des aménagements
sont opérés dans la séparation des fonctions des acteurs chargés de
l’exécution des opérations budgétaires, tant en matière de recette que de
dépense.

2.1.- En matière de dépense


Les aménagements opérés dans la séparation des fonctions des
acteurs chargés de l’exécution des opérations budgétaires, en matière de
dépense, portent notamment sur l’empiètement de l’ordonnateur sur la
compétence du comptable et vice versa.

2.1.1.- Empiètement de l’ordonnateur


sur la compétence du comptable
C’est le cas, notamment, de la régie d’avances : il s’agit d’un
administrateur qui exerce non seulement la fonction de l’ordonnateur
mais aussi celle du comptable. À cette fin, il se voit remettre une avance
de trésorerie par le comptable pour pouvoir payer au vu des pièces
justificatives. La régie d’avances est créée :
- par arrêté du ministre chargé des Finances pour les
dépenses portant sur les crédits de la loi de finances. Sur ce point,
le décret n° 2003-657 du 14 août 2003 relatif aux régies de recettes et
aux régies d’avances de l’État précise en ses articles 2 et 3 suivants :
« Art.2. - Les régies de recettes et les régies d’avances de l’État
sont créées par arrêté du ministre chargé des Finances.
Toutefois, dans les limites et conditions fixées par un arrêté du
ministre chargé des Finances, des régies peuvent être créées par
arrêté du gouverneur de région après avis du comptable assignataire.
Art. 3. - Le régisseur est nommé par décision du ministre chargé
des Finances sur proposition du ministre auprès duquel la régie est
instituée.
Toutefois, en ce qui concerne les régies créées par le gouverneur
de région en application du 2èmealinéa de l’article 2, le régisseur est
nommé par décision de ce dernier sur proposition du chef du service

157
régional concerné. La nomination du régisseur est soumise à
l’agrément du comptable assignataire. ».
- par décision du maire prise après avis conforme du receveur
municipal, pour les dépenses portant sur les dépenses du budget
communal. Cette disposition est prévue par le décret n° 66-510 du 4
juillet 1966 portant régime financier des collectivités locales, en son
article 16 suivant :
« Art.16. –Pour faciliter le recouvrement des produits
recouvrables au comptant ou le paiement de certaines dépenses
urgentes ou de faibles montants, des régies de recettes ou d’avances
peuvent être instituées par décision du maire prise après avis
conforme du receveur municipal et, en ce qui concerne les régies
d’avances, approbation du ministre de l’Intérieur.
Leurs titulaires sont nommés par le maire après avis conforme du
receveur municipal. Ils sont soumis aux obligations et
responsabilités des régisseurs de l’État et, notamment, au contrôle
direct du receveur municipal. ».

2.1.2.- Empiètement du comptable sur la compétence


de l’ordonnateur
C’est le cas :
- des dépenses payables avant liquidation : il s’agit par exemple
des avances qui sont des versements avant exécution du marché, elles
dérogent à la règle du service fait.
- des dépenses payables sans ordonnancement comme la dette
publique, les sommes indûment perçues à restituer, etc.

2.2.- En matière de recette


Les aménagements opérés dans la séparation des fonctions des
acteurs chargés de l’exécution des opérations budgétaires, en matière de
recette, portent essentiellement sur l’empiètement de l’ordonnateur sur
la régie de recettes et les recettes fiscales perçues au comptant.
- La régie de recettes : pendant de la régie d’avances, la régie de
recettes consiste à habiliter un agent de l’ordre administratif appelé
régisseur de recettes à constater les droits, les liquider et procéder, lui-
même, au recouvrement.
La régie de recettes n’est possible en principe que pour les recettes
non fiscales et pour de petites sommes.

158
- Les recettes fiscales perçues au comptant : certains impôts
sont payés spontanément par les contribuables après qu’ils ont opéré,
eux-mêmes, la constatation des droits et la liquidation. C’est le cas,
notamment, de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

III.- L’accréditation mutuelle


Elle consiste en l’obligation faite aux ordonnateurs de se faire
reconnaître auprès des comptables dont ils prescrivent l’exécution des
opérations et aux comptables de procéder de même auprès de leurs
ordonnateurs et, s’il y a lieu, des autres comptables avec qui ils sont en
relation.
Sont également astreints à accréditation auprès des ordonnateurs et
des comptables, les administrateurs de crédits. Cette formalité est
absolument nécessaire à l’exercice des contrôles que chaque catégorie
d’acteurs est tenue de faire sur les actes de l’autre.
Sur le plan matériel, l’accréditation consiste, pour un acteur, à
notifier à l’autre partie, l’acte de nomination en vertu duquel il exerce
ses attributions d’ordonnateur ou de comptable ainsi que son spécimen
de signature

IV.- La responsabilité des acteurs


La conséquence juridique de la séparation des fonctions
d’ordonnateur et de comptable est l’existence d’une double
responsabilité :
- la responsabilité des administrateurs et des ordonnateurs ;
- la responsabilité des comptables publics.

1.- La responsabilité des administrateurs


et des ordonnateurs
Les administrateurs et les ordonnateurs sont responsables de la
légalité et de la régularité ainsi que de l’exactitude des certifications
qu’ils délivrent. Cette responsabilité s’apprécie selon les règles
applicables en matière disciplinaire, administrative, civile et pénale.

1.1.- La responsabilité politique


Elle est prévue par la Constitution. Le Premier ministre et les
membres du Gouvernement sont responsables en cas de faute constatée
dans la gestion des finances. Cette responsabilité se traduit, soit de
manière individuelle par la révocation ou le renvoi du ministre

159
concerné, soit de manière collective par démission du Gouvernement.
Ils peuvent être traduits devant la Haute Cour de Justice (HCJ).

1.2.- La responsabilité disciplinaire


et administrative
Les administrateurs et les ordonnateurs délégués répondent des
erreurs et des irrégularités commises dans l’exécution du budget devant
leurs supérieurs hiérarchiques.
Ces irrégularités peuvent être constatées, selon la gravité de la faute,
soit par le ministre utilisateur lui-même, soit par le ministre chargé des
finances, soit par les juridictions compétentes.
Le supérieur hiérarchique est amené à infliger une sanction.
Selon la gravité de la faute, la sanction disciplinaire et administrative
peut aller de l’avertissement à la révocation de l’agent fautif, avec ou
sans suspension des droits, en passant par la radiation au tableau
d’avancement ou la rétrogradation.
Ces sanctions sont prises, selon la gravité de la faute, après
consultation du Conseil de Discipline.

1.3.- La responsabilité civile


L’étude de cette responsabilité peut être envisagée sous deux angles :
la faute de service et la faute personnelle.
 En ce qui concerne les fautes personnelles, elles sont
détachables de la fonction. C’est la responsabilité personnelle de l’agent
qui est engagée, celui-ci pouvant être traduit devant la justice.
 Pour ce qui est de la faute de service, elle peut résulter d’une
défaillance dans le fonctionnement du service. En cas de faute de
service, c’est la responsabilité pécuniaire de l’État qui est engagée.

1.4.- La responsabilité pénale


Elle est déclenchée chaque fois qu’il y a détournement de deniers
publics et la peine ne suspend pas les sanctions civiles et disciplinaires
éventuelles.

2.- La responsabilité des comptables publics


Le comptable est une autorité indépendante de l’administrateur et de
l’ordonnateur. Il a le devoir de refuser d’exécuter des opérations
budgétaires et comptables entachées d’irrégularités.

160
À la différence de l’ordonnateur, il n’a pas à apprécier l’opportunité
de l’opération. Dès que l’opération est enclenchée et porte les
conditions de régularité et de légalité, sa responsabilité personnelle et
pécuniaire est dégagée.
Est comptable de fait, toute personne qui, sans avoir la qualité de
comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d’un
comptable public, s’immisce dans la gestion des derniers publics.
Une revue exhaustive de la responsabilité des comptables publics
suppose une analyse approfondie de son étendue et de sa mise en jeu
ainsi que la problématique suscitée par cette notion.

2.1.- Étendue de la responsabilité des comptables


publics
Cette responsabilité s’étend aussi bien à des actes commis par lui que
sur ceux commis par les agents placés sous ses ordres ; agents sur
lesquels il doit exercer une surveillance permanente.
Le comptable est responsable de la tenue du poste qu’il dirige depuis
la date de son installation jusqu'à la date de cessation de fonction.
Il est responsable du recouvrement des recettes, du paiement des
dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs
appartenant ou confiés à l’État, du maniement des fonds, du
mouvement des comptes de disponibilité et, enfin, de la conservation
des pièces justificatives et des documents comptables.

2.2.- La mise en jeu de la responsabilité


des comptables publics
Le comptable supérieur hiérarchique doit exercer sur les comptables
qui lui sont subordonnés, sur les régisseurs qui lui sont rattachés et
même sur les agents chargés de la tenue des registres et documents
comptables, une étroite surveillance sur pièce et sur place de toutes les
opérations.
Il doit exiger d’eux, dans les délais prévus par les lois et règlements,
les différents documents justifiant leurs opérations.
En cas de défaillance constatée dans le cadre du contrôle du
comptable supérieur, celui-ci peut :
- Soit désigner un commis d’office pour redresser la situation ;
- Soit suspendre immédiatement le comptable en cas d’irrégularité
grave.

161
En cas de déficit constaté lors de la vérification, le vérificateur peut :
- soit sommer le comptable de combler immédiatement le déficit de
ses propres deniers ;
- soit dresser un procès-verbal pour constater le manquement et
déclencher ainsi la procédure de mise en débet.

2.3.- La responsabilité des comptables


dans la gestion de fait
La responsabilité du comptable de fait découle de l’appréciation de
la notion de gestion de fait.

2.3.1.- La notion de gestion de fait


Pour exercer les fonctions de comptable, l’agent est habilité par un
texte.
Cependant, il arrive que certains agents de l’État s’immiscent dans
les fonctions de comptable. Le cas échéant, ces agents sont qualifiés de
comptables de fait.
Ainsi, se rendent coupables de gestion de fait :
- les comptables réguliers (ou comptables patents) s’ingérant dans
la gestion d’un service qui n’est pas le leur ;
- les agents habilités par les comptables patents, mais qui sont allés
au-delà de l’habilitation ;
- les fonctionnaires ou agents dépourvus de toute habilitation d’un
comptable ;
- toute autre personne non habilitée, qu’elle agisse elle-même
(maniement de brève main) ou qu’elle agisse sur instruction
(maniement de longue main).

2.3.2.- La responsabilité du comptable de fait


Comme le comptable patent ou régulier, le comptable de fait encourt
les mêmes sanctions prévues en matière pénale et civile.
L’agent est déclaré comptable de fait par un arrêté ou une décision
du juge des comptes.
Les auteurs de gestion de fait sont astreints :
 à réparation :
- par la reddition des comptes prononcée par la Cour des comptes
qui, au préalable, déclare la personne comptable de gestion de
fait ;

162
- par le fait que le comptable de fait encourt la même responsabilité
que le comptable régulier ; il est alors responsable
personnellement et pécuniairement.
 à répression, s’il y a lieu, du fait que :
- le comptable de fait peut être condamné par le juge pénal pour
immixtion dans les fonctions publiques ;
- le juge des comptes peut le condamner à payer une amende
plafonnée à la valeur des sommes irrégulièrement maniées.

2.4.- Problématique et état des lieux


de la responsabilité du comptable public au regard
des textes en vigueur
La gestion et l’exécution des opérations financières, notamment
budgétaires, font intervenir présentement au Sénégal trois catégories de
fonctionnaires ou agents des organismes publics : les administrateurs,
les ordonnateurs et les comptables.
Alors que les administrateurs liquident les recettes et proposent
l’engagement des dépenses, les ordonnateurs prescrivent le
recouvrement des recettes, engagent, liquident et ordonnancent les
dépenses.
Les comptables publics, quant à eux, sont chargés de recouvrer les
recettes, de payer les dépenses, de tenir conséquemment la comptabilité
et d’assurer la conservation des fonds et valeurs. Les comptables
publics jouent donc un rôle très important dans la procédure
d’exécution des recettes et des dépenses de l’État et des autres
organismes publics. D’après l’article 2 du décret n° 62-0195 du 17 mai
1962 portant réglementation concernant les comptables publics :
« Est comptable public tout fonctionnaire ou agent ayant qualité
pour exécuter à titre exclusif au nom de l’État, d’une collectivité
publique, d’un établissement public administratif ou à caractère
industriel et commercial, des opérations de recettes, de dépenses ou
de maniement de titres, soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la
garde, soit par virements internes d’écritures, soit par l’intermédiaire
d’autres comptables publics, ou de comptes externes de
disponibilités dont il ordonne ou surveille les mouvements. ».
Appelé à rendre compte directement, sur ses propres deniers, des faits
qualifiés de fautes de gestion commis dans l’exercice de ses fonctions, le
comptable public constitue, sur ce point, une singularité dans la sphère des
agents de l’État. En effet, dans le cadre de la qualification des faits, règne

163
en maître le concept de faute de service, directement imputable à la
puissance publique agissante.
Cette singularité, le plaçant en position de suspicion préventive, se
cristallise au plan juridique autour de la notion de responsabilité
personnelle et pécuniaire22.
N’ayant pas à apprécier, comme l’ordonnateur, l’opportunité d’une
dépense ou d’une recette, le comptable public encourt, néanmoins, une
responsabilité directe et effective : il est personnellement et pécuniairement
responsable des opérations dont il est chargé.
Les soubresauts de l’actualité et ses prolongements judiciaires
constituent une exigence d’éclairage du régime de responsabilité du
comptable public dont le sort est assimilé, à tort ou à raison, à celui de
l’ordonnateur.
Les frontières entre faute pénale et faute de gestion semblent
s’amenuiser pour converger vers une identité. Si l’on se fie à la
jurisprudence récente, ordonnateurs et comptables ont, dans la plupart des
cas, partagé le même sort pénal.
Dès lors, la préoccupation du moment, consistant à lever toute
équivoque, n’en est que plus pressante. La question qui se pose est de
savoir, en dehors de l’exigence de mise en œuvre du nouveau cadre
harmonisé des finances publiques de l’UEMOA, si le régime de
responsabilité est encore efficace au 21ème siècle.
Dans le même sillage, s’agira-t-il, dans un double souci de respect des
droits du comptable et d’une efficacité accrue de l’exécution de la dépense
publique, de soustraire de l’obligation du comptable l’exercice des points
de contrôles relevant, dorénavant, de la responsabilité des contrôleurs des
opérations financières et des ordonnateurs ?
Un rappel historique et un état des lieux de la responsabilité des
comptables publics permettront, assurément, de mieux appréhender la
complexité de cette notion.

2.4.1.- Historique de la notion de responsabilité


du comptable public
La notion de responsabilité du comptable public est, avant tout, le fruit
d’un legs historique. Héritière d’une tradition multiséculaire de gardien de
la cassette royale, l’institution de la responsabilité du comptable public,

22
Ibrahima Touré, « communication au Séminaire de l’amical des Inspecteurs du
Trésor sur le thème de la responsabilité des comptables publics », Revue « Le
Trésor Public », n°02 Mars 2014).

164
dans sa traversée de l’histoire, a fait preuve d’une formidable faculté de
résilience. Outre sa permanence dans le dispositif financier de l’État, elle a
très peu varié dans ses fondements axiologiques et son utilité n’a jamais pu
être remise en cause par les vicissitudes de l’histoire.
Cependant, malgré sa stabilité apparente, le régime de responsabilité du
comptable public a connu de profondes mutations, tant dans son assise
normative que dans ses repères sociologiques.

a.- Au Sénégal
Au plan normatif, à la lueur des évolutions récentes, le régime de
responsabilité du comptable public, à l’instar d’une bonne partie du droit
des finances publiques, a fini de se défaire du carcan national pour puiser
ses racines dans les sources du droit communautaire. C’est ainsi que la
quasi-totalité du corpus normatif sénégalais actuel régissant la matière est
issue de la transposition en droit interne des Directives de l’UEMOA
portant cadre harmonisé de gestion des finances publiques.
La transposition de la directive communautaire concernant la
réglementation sur les comptables publics n’étant pas encore effective,
c’est le décret de 1962 qui est encore appliqué. Il n’y a donc pas évolution
de la réglementation sur la responsabilité des comptables au Sénégal
depuis son accession à l’indépendance, contrairement en France où
beaucoup de changements sont intervenus.

b.- En France
D’abord, le principe de cette responsabilité a été dégagé par le Conseil
d’État saisi en cassation dans un arrêt devenu fameux (CE 12 juillet 1907,
sieur Nicolle). Il s’est ensuivi que le juge financier n’a donc pas à examiner
les circonstances particulières qui ne sauraient être exonératoires. Il est
admis que l’arrêt Nicole du Conseil d’État du 12 juillet 1907 est considéré
comme étant à l’origine d’un clivage simple et clair : au juge des comptes
revient l’examen de la responsabilité objective du compte via les éléments
constitutifs de la ligne de compte, alors qu’au ministre des Finances
incombe l’examen de la responsabilité subjective du comptable via la
remise gracieuse ou la décharge. Ce qui fait dire à Raymond Muzellec que
«la cour juge le compte et le ministre le comptable ».
En vérité, cette séparation de l’objet et du sujet n’a jamais été aussi
tranchée. Il est aisé de montrer que le juge des comptes ne s’est jamais
désintéressé du comptable, de son comportement, de sa conduite. Par
exemple en matière de recette, il a toujours examiné la manière dont le
comptable s’acquittait de ses fonctions, des diligences qui ont été ou

165
non les siennes, comme le Conseil d’État l’a admis (CE 27 octobre,
Desvignes).
Ainsi, l’arrêt Nicole a fait l’objet de beaucoup de discussions et de
critiques ces dernières années. Cette position traditionnelle a été
contredite par l’apparition récente de la notion de faute dans le décret
de 2004 relatif à la responsabilité à raison des opérations des régisseurs,
et par la décision de la Cour des comptes de l’abandonner en ce qui
concerne le contrôle des dépenses.
Elle n’est pas toutefois une responsabilité sans faute ; celle-ci n’est
que présumée sans avoir un caractère irréfragable. Ainsi, les
comptables publics peuvent se dégager de la responsabilité mise à leur
charge, soit en rapportant la preuve de la régularité de leur gestion ou de
l’accomplissement régulier de l’ensemble de leurs obligations de
contrôle, soit en établissant que l’inexécution de celles-ci résulte de
causes indépendantes de leur diligence.
C’est tout le sens de l’arrêt de la Cour, commune d’Estevelles, du 27
mai 2004.
Cet arrêt atténue considérablement la portée de l’arrêt Nicole. En
effet, la Cour a estimé ne pas pouvoir mettre en jeu la responsabilité
personnelle et pécuniaire d’un comptable public ayant payé sur le
fondement de pièces qualifiées ultérieurement de fausses par le juge
pénal. La responsabilité personnelle et pécuniaire s’évalue à la date de
paiement. Or, à cette date, les pièces justificatives avaient l’apparence
de la régularité. En conséquence, le juge a apprécié les éléments
objectifs et subjectifs de la situation.
Ensuite, de nouveaux changements sont intervenus dont le plus
récent porte sur la notion de préjudice financier. Ce dernier joue
désormais un rôle central dans le régime de responsabilité pécuniaire et
personnelle. En effet, en application de la nouvelle version du
paragraphe VI de l’article 60, en l’absence d’un préjudice financier, le
juge des comptes, et lui seul, pourra obliger le comptable à s’acquitter
«d’une somme arrêtée, (...) en tenant compte des circonstances de
l’espèce ».
A contrario, en présence d’un tel préjudice, le comptable aura,
comme par le passé, l’obligation de couvrir la somme de ses deniers
personnels. Et le ministre, dans l’exercice de son pouvoir hiérarchique,
ou le juge, à l’occasion du jugement des comptes, devront le constituer
débiteur de ladite somme, s’il ne s’en acquitte pas spontanément.

166
Du point de vue de ses repères sociologiques, la perception de la
responsabilité du comptable a beaucoup changé. En effet, comme
évoqué ci-dessus, de récents événements impliquant des comptables
publics ont fini de convaincre ces derniers que, de plus en plus, leur sort
est lié à celui des ordonnateurs.

2.4.2.- État des lieux de la responsabilité


du comptable public
D’abord, il y a lieu de rappeler que la responsabilité du comptable
public étant une responsabilité objective, la seule constatation d’une
irrégularité la met en cause ; que celle-ci lui revienne directement, ou à
ses subordonnés, ou aux régisseurs agissant sous ses ordres, ou à son
prédécesseur dans les conditions fixées par les textes.
Contrairement à la responsabilité des ordonnateurs qui se distingue
par sa fragmentation excessive et sa faible effectivité, celle pesant sur
les comptables publics se caractérise par son homogénéité et son
extrême rigueur. En effet, la règle de leur responsabilité pécuniaire et
personnelle est à la fois simple dans son énoncé et lourde de
conséquence en visant tous les comptables publics. Elle est, néanmoins,
tempérée par l’existence de différents mécanismes d’atténuation de
responsabilité.
Contrairement à la diversité des régimes dont relèvent les
ordonnateurs, tous les comptables publics sont soumis à un même
régime de responsabilité à raison des irrégularités ou manquements
commis dans l’exercice de leurs fonctions. Viennent s’y ajouter, le cas
échéant, les responsabilités de droit commun qui sont d’ordre
disciplinaire, civil, pénal.
Les comptables publics encourent, ainsi, une responsabilité
pécuniaire personnelle qui est lourde, dès lors qu’ils sont tenus à
réparer, sur leurs derniers personnels, le préjudice qu’ils ont fait subir
au Trésor public ou aux organismes publics concernés.
C’est le sens de l’article 31 du décret n° 62-0195 du 17 mai 1962
portant réglementation concernant les comptables publics, qui dispose
que :
« Le comptable public dont la responsabilité pécuniaire est
engagée au titre de l’article ci-dessus a l’obligation de verser
immédiatement, de ses deniers personnels, une somme égale au
moment du déficit de caisse constaté. ».
Toujours selon l’article 8 du décret n° 62-0195 du 17 mai 1962 :

167
« Tout comptable public est personnellement et pécuniairement
responsable de la conservation des fonds, valeurs, et quittanciers
dont il a la garde, de la justification de ses opérations et de l’exacte
concordance entre leur résultat et la position de ses comptes de
disponibilité ».
Comme on le constate, la responsabilité du comptable public est
lourde, aussi bien en matière de recette que de dépense.

a.- En matière de recette


En matière de recette, la lourde responsabilité du comptable est
consacrée par l’article 12 du décret de 1962, qui précise :
« La responsabilité pécuniaire d’un comptable public à raison des
recettes, dont le recouvrement lui est confié est engagée s’il ne peut
justifier :
- de l’exercice des contrôles qui lui sont confiés en matière
de légalité de la recette ;
- de la prise en charge et du recouvrement des titres de
recettes qui lui sont remis par les ordonnateurs ;
- de l’encaissement des droits au comptant et des recettes de
toute nature qu’il est habilité à recevoir ».

b.- En matière de dépense


En matière de dépense, l’article 17 du décret de 1962 fixe l’étendue
du champ de vérification et de responsabilité du comptable public :
« La responsabilité pécuniaire d’un comptable public à raison des
dépenses qu’il décrit est mise en cause si le comptable ne peut
établir qu’il a vérifié :
- la qualité de l’ordonnateur
- l’application des lois et règlements concernant la dépense
considérée ;
- la validité de la créance
- la disponibilité des fonds ou valeurs
- l’imputation de la dépense
- la disponibilité des crédits ».
Les comptables publics ont ainsi une responsabilité objective sans
faute qui est établie à chaque fois qu’un manquement aux contrôles,
auxquels ils sont limitativement assujettis, est constaté.
Ces contrôles sont également listés, en matière de dépense, par
l’article 34 du décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant
Règlement général sur la Comptabilité publique, et portent sur :

168
- la qualité de l’ordonnateur (son habilitation) et l’assignation de la
dépense (à sa caisse) ;
- la validité de la créance (appréciée à partir de la vérification du
service fait et de l’intervention des visas préalables) ;
- le caractère libératoire du paiement (payer, dans les formes
requises, à la bonne personne).
En dehors de ces contrôles effectués exclusivement sur pièces, le
comptable n’est pas habilité à en effectuer d’autres. Il n’a pas aussi à se
faire juge de toutes autres considérations dont, éventuellement, la
conformité de la dépense proposée à son paiement avec l’intérêt
général. Le cas échéant, il se rendrait, par ce fait, coupable d’immixtion
dans la gestion de l’ordonnateur et glisserait dans un contrôle
d’opportunité incompatible avec son statut et ses attributions.
C’est en ce sens, aussi, que le contrôle effectué par le comptable
public est qualifié de pur contrôle de régularité portant uniquement sur
la conformité matérielle et apparente des pièces qui lui sont soumises. Il
n’a ni à se faire juge de la légalité des actes administratifs qui lui sont
présentés, ni à se déplacer pour procéder à un contrôle sur place.
La responsabilité qui pèse sur le comptable est donc extrêmement
lourde et elle ne préjudicie en rien à sa responsabilité au plan pénal.
Toutefois, les manquements commis par le comptable dans le cadre
de l’exercice de ses contrôles ou les décaissements effectués sur la foi
de la régularité apparente des pièces qui lui sont soumises par les
ordonnateurs mais déclarées ultérieurement illégales, ne sauraient
l’engager pénalement.
Dans ce cadre, suivant les principes généraux du droit pénal, il
faudrait qu’il ait pu être établi qu’une intention délictuelle a motivé ses
agissements au moment du décaissement. La simple connaissance
ultérieure d’irrégularités ou d’actes de malversations ayant entaché les
actes qui ont fondé son décaissement ne saurait le placer dans le champ
pénal. Ces faits devraient interpeller, au premier chef, l’ordonnateur qui
a été à la base de leur génération et qui est légalement engagé, par leur
contenu, les énonciations et la procédure qui ont été à la base de la
dépense.

169
2.5.- Les atténuations de la responsabilité
du comptable
La réglementation en vigueur prévoit des cas où le comptable peut
bénéficier d’une décharge totale, en particulier en cas de force majeure
ou d’une remise gracieuse du ministre chargé des Finances.
C’est ainsi qu’en matière de recettes irrécouvrables pour des causes
indépendantes de leur diligence, les comptables publics sont fondés à
demander leur admission en non-valeur. Cette admission dégage leur
responsabilité.
Sans préjudice de sa responsabilité civile, disciplinaire ou pénale, la
responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ne
pourrait-elle pas être ré-envisagée à l’aune de l’existence ou non d’un
préjudice financier au détriment des collectivités publiques pour le
compte desquelles ces derniers effectuent les opérations ?
Au demeurant, n’est-il pas devenu nécessaire de définir un régime de
responsabilité spécifique aux gestionnaires publics, une catégorie qui
transcende celle des comptables publics ?
(Ibrahima Touré, Communication au séminaire de l’Amicale des
Inspecteurs du Trésor sur le thème de la « Responsabilité des comptables
publics », Revue « Le Trésor Public » n°02, mars 2014).

PARAGRAPHE III
LE PERSONNEL CHARGÉ DE L’EXÉCUTION
DES OPÉRATIONS BUDGÉTAIRES

Il s’agira de voir les différentes catégories d’acteurs budgétaires et


leurs attributions respectives.

I.- Les administrateurs de crédits

1.- En matière de recette


Les administrateurs constatent les droits et liquident les recettes.

2.- En matière de dépense


Les administrateurs de crédits proposent les engagements et en
préparent la liquidation.

170
2.- En matière de gestion des matières
Les administrateurs de crédits émettent les ordres de mouvements
affectant les biens et matières de l’État et des organismes publics.
Les ministres sont administrateurs des crédits alloués à leur
département par la loi de finances. À ce titre, ils ont l’initiative des
dépenses de leurs départements ministériels (propositions
d’engagements) et liquident les recettes générées par leurs services.
Les administrateurs de crédits exercent cette attribution par le biais
d’administrateurs de crédits délégués choisis en dehors des membres
des cabinets ministériels et sont nommés par arrêté du ministre dont ils
relèvent (article 18 du décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011
portant Règlement général sur la Comptabilité publique).

II- Les ordonnateurs


Ils prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses.

1.- En matière de recette


Les ordonnateurs de recettes mettent en recouvrement les rôles
d’impôts et autres titres de perception, c'est-à-dire qu’ils en ordonnent
le recouvrement par les comptables publics.

2.- En matière de dépense


Les ordonnateurs de dépenses procèdent aux engagements,
liquidations et ordonnancements.

3.- En matière de gestion des matières


Les ordonnateurs émettent les ordres de mouvement affectant les
biens et matières de l’État.
Le ministre chargé des Finances est ordonnateur principal unique des
recettes et des dépenses du budget de l’État, des budgets annexes et des
CST (article 19 du décret n° 2003-101 du 13 mars 2003 portant
Règlement général sur la Comptabilité publique).
Le ministre chargé des Finances exerce ses attributions
d’ordonnateur par l’intermédiaire d’ordonnateurs délégués au niveau
central et d’ordonnateurs secondaires au niveau des services extérieurs.
Pour prendre l’exemple du Sénégal, sont ordonnateurs délégués :
- le Directeur du Budget (DB) pour le budget de fonctionnement ;

171
- le Directeur de l’Investissement (DI) pour le budget
d’investissement ;
- le Directeur de la Solde, des Pensions et Rentes viagères
(DSPRV) pour les dépenses de personnel et de pensions ;
- le Directeur du Matériel et du Transit administratif (DMTA) pour
les biens matériels et matières ;
- le Directeur de la Monnaie et du Crédit (DMC) pour certains
comptes de prêts.
NB : avec le nouveau décret portant organisation du ministère
chargé des Finances, les directions chargées du Budget (DB) et de
l’Investissement (DI), ont changé d’appellation ; nous y reviendrons.
Quant aux ordonnateurs secondaires, ce sont :
- le Contrôleur régional des Finances, au niveau du chef-lieu de
région ;
- le Préfet, au niveau du département non chef-lieu de région.
En France, chaque ministre est ordonnateur des crédits qui lui sont
alloués.
Dans les pays de l’UEMOA, c’est le ministre chargé des Finances
qui est ordonnateur unique principal des recettes et des dépenses du
budget de l’État, des budgets annexes et des comptes spéciaux du
Trésor, conformément à la loi n°2001-09 du 15 octobre 2009, modifiée,
portant loi organique relative aux lois de finances et à la directive n°
5/97/CM/UEMOA modifiée par la directive n° 2/99/CM/UEMOA du
21 décembre 1999 relative aux lois de finances.
Pour les établissements publics, cette fonction d’ordonnateur
principal est dévolue aux directeurs desdits établissements23.
Pour les collectivités locales, personnes morales de droit public
(communes, régions, départements ou communautés rurales selon les
pays), les chefs d’exécutifs (Maires, Présidents de Conseil
départemental...) sont ordonnateurs principaux des budgets de ces
collectivités.
Avec la consolidation des réformes de la gestion des finances
publiques au sein de l’UEMOA, les nouvelles dispositions de la
directive n° 6/2009/CM/UEMOA relatives aux lois de finances et de la

23
Au Sénégal depuis 2005, on expérimente la délégation de l’ordonnancement à 4
ministères (Santé, Éducation, justice et environnement). Le Mali aurait procédé à
cette mesure depuis longtemps.

172
loi n°2011-15 du 8 juillet 2011, modifiée par la loi n°2016-34 du 23
décembre 2016 portant loi organique relative aux lois de finances, « les
ministres et les présidents des institutions constitutionnelles sont
ordonnateurs principaux des crédits, des programmes et des budgets
annexes de leur ministère ou de leur institution…. »24.
Les administrateurs de crédits sont accrédités auprès de
l’ordonnateur (ministre chargé des finances ou ses délégués) et des
comptables alors que les ordonnateurs le sont auprès des comptables.
Les administrateurs et les ordonnateurs sont responsables de la
légalité, de la régularité et de l’exactitude des certifications qu’ils
délivrent.

III.- Les administrateurs-comptables


L’administrateur- comptable, consacré par le décret n°66-458 du 17
juin 1966 portant Règlement sur la Comptabilité publique, était l’autre
appellation de régisseur de recettes ou régisseur de dépenses (ou de
caisse d’avances).
Il s’agit de cumul de fonctions d’administrateur et de comptable dans
les cas et selon les conditions fixées par les règlements, notamment le
décret n° 2003-657 du 14 août 2003 relatif aux régies de recettes et aux
régies d’avances de l’État (nous y reviendrons en détail).
Cette notion n’est pas reprise dans les textes du nouveau dispositif
(directives, lois et décrets) régissant le cadre de gestion des finances
publiques.

IV.- Les comptables publics


L’ordonnancement juridique national et supranational, de par la
définition et la catégorisation des comptables publics contenues dans
ses dispositions (1), pose la lancinante question du champ de la
Comptabilité publique et de la problématique de l’exclusion des
comptables-matières de ce champ (2).

1.- Définition et catégorisation des comptables publics


Le décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant Règlement
général sur la Comptabilité publique (RGCP), issu de la transposition,
dans le droit interne, de la directive n°7/2009/CM/UEMOA du 26 juin

24
Article 67, alinéa 1 de la loi 2011-15 portant loi organique relative aux finances.

173
2009 portant sur le même objet, donnent la définition des comptables
publics.
Article 16 de la directive n°7/2009/CM/UEMOA et article 24
du décret n° 2011-1880portant RGCP : « Est comptable public
tout agent public régulièrement habilité pour effectuer, à titre
exclusif, au nom de l’État ou d’un organisme public, des opérations
de recettes, de dépenses ou de maniement de titres, soit au moyen de
fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virement interne
d’écritures, soit par l’intermédiaire d’autres comptables ».

1.1.- Classification des comptables publics


Les comptables publics sont des fonctionnaires et agents
régulièrement habilités.
Ils peuvent être catégorisés, selon le cas et l’optique, en :
1) Comptables en deniers et valeurs ;
Comptables matières.
2) Comptables supérieurs ;
Comptables subordonnés.
3) Comptables principaux ;
Comptables secondaires.
4) Comptables centralisateurs ;
Comptables non centralisateurs.
5) Comptables d’ordre ;
Comptables en deniers et valeurs.
6) Comptables patents (réguliers) ;
Comptables de fait.
7) Comptables directs du Trésor ;
Comptables spéciaux ;
Agents Comptables des établissements publics.

1.1.1.- Classification adoptée par le décret n° 2003-101


du 13 mars 2003 portant RGCP
On peut partir de cette dernière catégorisation consacrée par l’article
29 du décret n° 2003-101du 13 mars 2003 portant Règlement général
sur la Comptabilité publique (RGCP) qui dispose que les comptables
publics sont ainsi répartis en trois catégories :
- les comptables directs du Trésor ;

174
- les comptables spéciaux, dont les comptables des administrations
financières ;
- les comptables d’établissement public.

a.- Les comptables directs du Trésor


Ils exécutent :
- toutes les opérations de recettes et de dépenses du budget général
de l’État, des comptes spéciaux du Trésor et des collectivités
locales ;
- les opérations de trésorerie ;
- assurent la garde des fonds et valeurs appartenant ou confiés à
l’État et aux collectivités locales.

b.- Les comptables spéciaux


Ils ont toujours le statut de comptables secondaires. Ce sont :
- Les comptables des administrations financières ;
- Les régisseurs de recettes et d’avances.
Les comptables des administrations financières sont chargés du
recouvrement de certains impôts, taxes, redevances, produits et recettes
divers dans les conditions fixées par les lois et règlements.
Les régisseurs d’avances et les régisseurs de recettes sont des agents
de l’ordre administratif qui, pour faciliter l’exécution du budget, sont
habilités à exécuter, dans certaines conditions, certaines opérations de
recette et de dépense.
Les opérations des comptables spéciaux sont toujours rattachées à la
gestion d’un comptable direct du Trésor.
Conformément au décret n° 2003-101du 13 mars 2003 portant
RGCP, les régisseurs de recettes et d’avances sont dans le champ des
comptables publics.

c.- Les comptables des établissements publics


Ils exécutent toutes opérations de recettes, de dépenses et de
trésorerie des établissements publics auprès desquels ils sont accrédités
et rendent compte de leur gestion au juge des comptes.

175
1.1.2.- Classification adoptée par le décret n°2011-1880
du 24 novembre 2011 portant RGCP
L’article 17 du décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant
Règlement général sur la Comptabilité publique (RGCP), et les articles
25 et 26 de la directive n°7/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant
sur le même objet ont adopté une classification légèrement différente
des comptables publics, à savoir :
- les comptables directs du Trésor ;
- les comptables des administrations financières ;
- les comptables des organismes publics.
Les comptables directs du Trésor, supérieurs ou subordonnés,
principaux ou secondaires, sont ceux du réseau du Trésor : Trésorier
général (TG), Payeur général du Trésor (PGT), Receveur général du
Trésor (RGT), Trésorier-Payeur pour l’Étranger (TPE), Agent
comptable des Grands Projets (ACGP), Trésoriers-Payeurs généraux
(TPG), Percepteurs, Receveurs-Percepteurs municipaux (RPM), Agents
comptables des postes diplomatiques et consulaires (ACPDC).
Les comptables des administrations financières sont ceux des
Impôts et de la Douane. Ce sont des fonctionnaires ou agents ayant
qualité de comptables deniers et valeurs et chargés, en particulier, du
recouvrement d’impôts, de droits, de redevances et de recettes, ainsi
que des pénalités fiscales et des frais de poursuites, dans les conditions
fixées par les lois et règlements.
Les comptables des administrations financières sont des comptables
secondaires. Leurs opérations sont centralisées dans les écritures des
comptables directs du Trésor, selon la compétence (territoriale ou
d’attribution).
Les agents comptables des organismes publics exécutent toutes les
opérations de recettes et de dépenses budgétaires ainsi que toutes les
opérations de trésorerie de l’organisme (établissement public, agence,
autorité, Fonds…) auprès duquel ils sont nommés.
L’agent comptable d’organisme public, chef des services de la
comptabilité, a la qualité de comptable principal.
Des comptables secondaires peuvent être désignés selon les
modalités prévues par la règlementation en vigueur et les textes
particuliers organisant l’établissement.

176
NB : En plus des agents comptables des organismes publics visés
par la directive n°7/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 et le décret
n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant RGCP, il pouvait
exister d’autres agents qui, de par leurs activités de maniement de
fonds et valeurs incluses dans le champ de compétence balisé par la
définition, pouvaient avoir le statut de comptables publics. Il s’agit,
notamment, des liquidateurs des établissements publics, des sociétés
nationales et des sociétés d’économie mixte visés par :
- l’article 7 de la loi n° 84-64 du 16 août 1964 fixant les
modalités de la liquidation des établissements publics, des sociétés
nationales et des sociétés d’économie mixte («...Le liquidateur
réalise l’actif et apure le passif. À ce titre, il exerce à la fois les
fonctions d’ordonnateur et de comptable dans les établissements
publics en liquidation… ») ;
- l’article premier du décret n° 84-992 du 11 septembre 1984
portant application de la loi n° 84-64 du 16 août 1964 fixant les
modalités de la liquidation des établissements publics, des sociétés
nationales et des sociétés d’économie mixte (« ..Le liquidateur est
dispensé de la constitution des garanties prévues par l’article 4 du
décret n° 62-195 du 17 mai 1962 portant règlementation concernant
les comptables publics »).
On remarque que c’est dans l’un des rares cas où un même agent
(le liquidateur) cumule les fonctions incompatibles d’ordonnateur et
de comptable en matière de dépenses. Par ce procédé, le liquidateur
assure, en fait, les fonctions de directeur de l’établissement et de
l’agent comptable particulier. Le terme approprié est donc
« administrateur-comptable » et non « ordonnateur et comptable ».
Dans le souci de corriger et de mettre en cohérence les
textes, le projet de loi abrogeant et remplaçant la loi n° 84-64
du 16 août 1964 susvisée, devra revoir le statut du liquidateur
qui n’est plus un comptable public, mais un agent de l’ordre
administratif.
Le régime financier et comptable des établissements publics, des
agences et des autres structures administratives similaires ou
assimilées, est fixé par le décret n° 2014-1472 du 12 novembre 2014.
Les comptables deniers et valeurs peuvent avoir, sous leur autorité,
des régisseurs de recettes et des régisseurs d’avances.
Il convient de faire remarquer qu’à la lumière de la directive n°
7/2009/CM/UEMOA et du décret n° 2011-1880 portant RGCP, issus
du nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques au
sein de l’UEMOA, les régisseurs de recettes et les régisseurs

177
d’avances ne sont plus considérés comme des comptables publics,
mais des agents de l’ordre administratifs (gestionnaires), alors que la
directive n° 3/2012/CM/UEMOA du 29 juin 2012 portant
Comptabilité des matières au sein de l’UEMOA les considère
comme des comptables publics. Nous y reviendrons.
Ces régisseurs de recettes et d’avances sont habilités à exécuter
des opérations d’encaissement ou de décaissement. Ils sont soumis
aux règles, obligations et responsabilités des comptables publics dans
les conditions et limites fixées par les lois et règlements. À ce titre, ils
sont personnellement et pécuniairement responsables de leurs
opérations.
Le comptable public de rattachement a l’obligation de contrôler
sur pièces et sur place les opérations et la comptabilité des régisseurs.
Il est personnellement et pécuniairement responsable des opérations
des régisseurs dans la limite des contrôles qui lui incombent.
Les régies d’avances sont instituées par arrêté du ministre chargé
des Finances sur demande de l’ordonnateur principal. De même, le
régisseur d’avances est nommé par décision du ministre chargé des
Finances sur proposition de l’ordonnateur principal concerné.

1.2.- Distinction entre comptables de deniers


et valeurs et comptables d’ordre
Contrairement aux comptables des deniers qui manient des fonds
(comptes de disponibilités de caisse, banque et CCP), les comptables
d’ordre n’exécutent pas directement des opérations financières de
recettes et de dépenses mais centralisent et présentent dans leurs
écritures et leurs comptes les opérations exécutées par d’autres
comptables.
Exemple : l’Agent comptable central du Trésor (ACCT) dans sa
fonction de centralisation des opérations des autres comptables
principaux de l’État et d’agent chargé de la confection du compte
général de l’administration des finances.
Au-delà de la prestation de serment à laquelle ils sont astreints, les
comptables publics prêtent serment (garantie d’ordre moral) et
constituent des garanties. Il s’agit :
- du cautionnement dont le montant est fonction de l’importance
des opérations ;
- de l’hypothèque légale ou forcée sur leurs biens immobiliers ;

178
Ils peuvent également souscrire une assurance, en complément du
cautionnement.
Le cautionnement et l’hypothèque sont obligatoires. Ils sont institués
par la loi. Par contre, la souscription d’une assurance est facultative.
Enfin, les comptables publics sont assujettis à la déclaration de
patrimoine, conformément à la loi n° 2014-17 du 2 avril 2014 relative à
la déclaration de patrimoine (critère de la responsabilité financière).
 Catégories de comptables deniers et valeurs :
Les comptables deniers et valeurs sont répartis en :
- comptables principaux : ils rendent compte de leur gestion :
- comptables secondaires : leurs opérations sont centralisées par un
comptable principal.

1.3.- Distinction entre comptables en deniers


et valeurs et comptables des matières
 Les comptables en deniers et valeurs sont les
comptables habilités à assurer :
- la prise en charge et le recouvrement des recettes ;
- la prise en charge et le paiement des dépenses ;
- la garde et la conservation des fonds, valeurs et titres appartenant
ou confiés à l’État ou aux organismes publics ;
- le maniement des fonds et les mouvements des comptes de
disponibilités ;
- la conservation des pièces justificatives des opérations et des
documents de comptabilité ;
- la tenue de la comptabilité.
 Les comptables-matières sont préposés à la gestion
d’un ou de plusieurs magasins. Ils assurent :
- la garde et la conservation des matériels et matières en stocks ;
- le suivi des mouvements de biens ordonnés par les ordonnateurs
et les administrateurs des matières.

2.- Problématique de l’exclusion des comptables


des matières du champ des comptables publics
La problématique de l’exclusion des comptables-matières du champ
des comptables publics est liée aux textes du nouveau cadre harmonisé
de gestion des finances publiques.

179
2.1.- Problématique liée aux textes

2.1.1.- Distorsions contenues dans le cadre harmonisé


de gestion des finances publiques
Le projet de décret portant comptabilité des matières appartenant à
l’État, aux collectivités locales, aux établissements publics, aux sociétés
nationales, aux agences et autres organismes, était, en fin mars 2017,
dans le circuit d’approbation et de signature.
Dans la directive UEMOA et le décret portant Règlement général sur
la Comptabilité publique, mais aussi dans la directive sur la
Comptabilité des matières, les incohérences et contradictions qui sont
notées sur la définition et la qualification des comptable des matières
laissent présager des difficultés d’interprétation et d’application
pratique, tant dans la gestion et la comptabilité des matières que dans le
jugement des comptes de gestion des matières et la déclaration de
patrimoine.
Deux dispositions contradictoires sont notées dans les directives
portant cadre harmonisé de gestion des finances publiques au sein de
l’UEMOA, à savoir la Directive n°07/2009/CM/UEMOA et la
Directive n°03/2012/CM/UEMOA portant respectivement Règlement
général sur la Comptabilité publique (RGCP) et Comptabilité des
matières.

a.- Une contradiction interne au RGCP


La directive n°07/2009/CM/UEMOA portant RGCP traite de la
comptabilité des matières, mais exclut les comptables des matières du
réseau des comptables publics.
 La directive n°07/2009/CM/UEMOA portant RGCP
exclut les comptables des matières du champ des comptables
publics
La directive n°07/2009/CM/UEMOA portant RGCP précise en son
article 16 :
« Est comptable public tout agent public régulièrement habilité
pour effectuer, à titre exclusif, au nom de l’État ou d’un organisme
public, des opérations de recettes, de dépenses ou de maniement de
titres, soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde, soit par
virement interne d’écritures, soit par l’intermédiaire d’autres
comptables », et limite en son article 17 leurs catégories par : «Les
différentes catégories de comptables publics sont :

180
- les comptables deniers et valeurs ;
- les comptables d’ordre.
Les comptables deniers et valeurs sont des personnes habilitées,
affectées au maniement et à la conservation des fonds publics, des
valeurs qui sont des valeurs de portefeuille, bons, traites, obligations,
rentes et actions de société.
Les comptables deniers et valeurs sont :
- les comptables directs du Trésor ;
- les comptables des administrations financières ;
- les agents comptables des établissements publics.
Les comptables d’ordre sont ceux qui centralisent et présentent
dans leurs écritures et leurs comptes les opérations financières
exécutées par d’autres comptables. Toutefois, les fonctions de
comptable d’ordre ne sont pas incompatibles avec celles de
comptable deniers et valeurs ».
 La directive n°07/2009/CM/UEMOA portant RGCP
traite de la comptabilité des matières sans traiter des
comptables des matières
La directive n°07/2009/CM/UEMOA portant RGCP traite de la
comptabilité des matières comme une partie de la comptabilité
publique, comme en attestent les dispositions contenues dans ses
articles 81, 82 et 83 suivants :
«Chapitre 4 : De la comptabilité des matières, valeurs et titres
Article 81 : La comptabilité des matières, valeurs et titres est une
comptabilité d’inventaire permanent ayant pour objet la description
des existants, des biens mobiliers et immobiliers, des stocks autres
que les deniers et valeurs de l’État.
Elle permet un suivi des immobilisations incorporelles, des
immobilisations corporelles, des stocks et des valeurs inactives.
La comptabilité des matières peut être tenue en partie simple ou
en partie double. Elle décrit l’existant et les mouvements d’entrée et
de sortie concernant :
- les immobilisations incorporelles et corporelles ;
- les stocks de marchandises, fournitures ;
- les titres nominatifs, au porteur ou à ordre, et les valeurs diverses
appartenant ou confiées à l’État ainsi que les objets qui lui sont
remis en dépôt ;
- les formules, titres, tickets et vignettes destinés à l’émission ou à la
vente.
Des inventaires et comptes d’emploi sont établis à date fixe et à
l’occasion des contrôles effectués par les organes habilités.

181
Article 82 :Les biens corporels et incorporels acquis avant la date
de mise en vigueur de la présente directive sont inventoriés,
immatriculés, valorisés et enregistrés dans les livres suivant les
modalités, méthodes et techniques définies dans un référentiel
harmonisé à l’usage des États membres de l’Union.
Les nouvelles acquisitions sont enregistrées au fur et à mesure
des certifications délivrées par les ordonnateurs et des imputations
données par les comptables aux comptes appropriés.
Des rapprochements contradictoires périodiques sont effectués
entre les données de la comptabilité matières et celles de la
comptabilité générale de l’État.
Article 83 : La comptabilité des matières est tenue par des agents
habilités par l’ordonnateur. Ces derniers sont personnellement et
pécuniairement responsables des mouvements qu’ils ordonnent sur
les éléments du patrimoine.
L’organisation et le système comptables applicables à la
comptabilité matières sont définis par les réglementations
nationales. ».
Il résulte des trois articles qui précèdent que la directive UEMOA
considère la comptabilité des matières comme un domaine de la
Comptabilité publique.

b.- Une contradiction interne contenue dans la définition


et la classification des comptables publics
Une autre contradiction interne réside dans le fait que les définitions
ci-dessus (article 16 de la directive n°07/2009/CM/UEMOA et article
24 du décret 2011-1880 portant RGCP) n’excluent pas les autres
comptables, notamment les régisseurs de recettes et de dépenses, les
caissiers, les gestionnaires de fonds, etc., qui manient des fonds, titres et
valeurs. Seule la classification faite à l’article 17 de la directive
n°07/2009/CM/UEMOA et aux articles 25 et 26 du décret 2011-1880
portant RGCP, en ne citant pas les comptables-matières, semble les
exclure, à tort ou à raison, des différentes catégories de comptables
publics.

2.1.2.- Une contradiction entre le droit interne


et les textes communautaires
La contradiction entre les deux directives du cadre harmonisé réside
dans le fait que la directive n°07/2009/CM/UEMOA portant Règlement
général sur la Comptabilité publique (RGCP) ne considère pas comme

182
comptables publics les comptables des matières. Au même moment, la
Directive n°03/2012/CM/UEMOA portant Comptabilité des matières
au sein de l’UEMOA, considère les comptables des matières comme
des comptables publics.
Cela transparaît aussi bien aux articles 16 et 17 du RGCP et à
l’article 83 du RGCP précité (« La comptabilité des matières est tenue
par des agents habilités par l’ordonnateur », même si l’on sait que les
comptables publics sont nommés par le ministre chargé des finances)
qu’aux articles 65 et 66 ci-après de la Directive
n°03/2012/CM/UEMOA portant Comptabilité des matières :
« Article 65 : Le contrôle juridictionnel de la gestion des
matières est exercé par les Cours des comptes nationales ou, le cas
échéant, par la Cour des comptes de l’Union Économique et
Monétaire Ouest Africaine.
La Cour des comptes juge les comptes des comptables principaux
des matières et se prononce sur la qualité de la gestion des
ordonnateurs des matières, conformément aux dispositions qui la
régissent.
Article 66 : Les comptes de gestion des matières, déposés en état
d’examen à la Cour des comptes, doivent être jugés dans un délai de
cinq (5) ans.
En l’absence de jugement de la Cour des comptes dans ce délai, le
comptable des matières est déchargé d’office de sa gestion »
Avec la reddition des comptes et le contrôle juridictionnel (et non
administratif) auxquels les comptables-matières sont assujettis
conformément aux articles 65 et 66 cités supra, ces comptables-matières
sont considérés par la directive n°03/2012/CM/UEMOA portant
Comptabilité des matières comme des comptables publics dans toutes
leurs caractéristiques et particularités.

2.1.3.- Des contradictions qui risquent d’être reprises


dans le droit positif sénégalais
Dans le cadre de la transposition de la Directive
n°07/2009/CM/UEMOA portant RGCP dans le droit positif sénégalais,
les articles 16 et 17 de ladite directive ont donné lieu aux articles 24, 25
et 26, ci-après, du décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant
sur le même objet:
« Article 24.– Est comptable public tout agent régulièrement
habilité pour effectuer, à titre exclusif, au nom de l’État ou d’un
organisme public, des opérations de recettes, de dépenses ou de

183
maniement de titres, soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la
garde, soit par virement interne d’écritures, soit par l’intermédiaire
d’autres comptables…
Article 25. – les différentes catégories de comptables publics
sont :
- les comptables deniers et valeurs ;
- les comptables d’ordre.
Les comptables deniers et valeurs sont des personnes habilitées,
affectées au maniement et à la conservation des fonds publics, des
valeurs qui sont des valeurs de portefeuille, bons, traites, obligations,
rentes et actions de société…
Les comptables d’ordre sont des fonctionnaires ou agents publics
qui, sans exécuter eux-mêmes des opérations financières de recettes
ou de dépenses, centralisent et présentent dans leurs écritures et leurs
comptes les opérations exécutées par d’autres comptables…
Article 26. – Sont comptables deniers et valeurs :
- les comptables directs du Trésor ;
- les comptables des administrations financières ;
- les agents comptables des organismes publics. ».

Dans la même logique, la comptabilité des matières est traitée dans


le décret comme une matière de la comptabilité publique. C’est ainsi
que les articles 81 à 83 de la directive n°07/2009/CM/UEMOA portant
RGCP, sont repris dans le décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011
portant Règlement général sur la Comptabilité publique en ses articles
189 à 193 suivants :
« Chapitre 4. – La comptabilité des matières
Article 189. – La comptabilité des matières est une comptabilité
d’inventaire permanent ayant pour objet la description des existants,
des biens mobiliers et immobiliers, des stocks autres que les deniers
et valeurs de l’État.
Elle permet un suivi des immobilisations incorporelles, des
immobilisations corporelles, des stocks.
La comptabilité des matières peut être tenue en partie simple ou
en partie double.
Elle décrit l’existant et les mouvements d’entrée et de sortie
concernant :
- les immobilisations incorporelles et corporelles ;
- les stocks de marchandises et de fournitures ;
- les objets appartenant ou confiées à l’État.
Des inventaires sont faits à date fixe et à l’occasion des contrôles
effectués par les organes habilités.

184
Article 190. – Les biens corporels et incorporels acquis avant la
date de mise en vigueur du présent décret sont inventoriés,
immatriculés, valorisés et enregistrés dans les livres suivant les
modalités, méthodes et techniques définies dans un référentiel
harmonisé à l’usage des États membres de l’Union.
Les nouvelles acquisitions sont enregistrées au fur et à mesure
des certifications délivrées par les ordonnateurs et des imputations
données par les comptables aux comptes appropriés.
Des rapprochements contradictoires périodiques sont effectués
entre les données de la comptabilité des matières et celles de la
comptabilité générale de l’État.
Article 191. – La comptabilité des matières est tenue par des
agents habilités par l’ordonnateur. Les comptables des matières sont
préposés à la gestion d’un ou de plusieurs magasin ; ils assurent la
garde et la conservation des matériels et matières en stocks, et
suivent les mouvements des biens ordonnés par les ordonnateurs et
leurs délégués.
Ils sont responsables personnellement et pécuniairement de la
garde et de la conservation des existants, ainsi que de la régularité de
leurs écritures comptables.
Les fonctions de comptable des matières sont incompatibles avec
celles de comptable deniers et valeurs.
L’organisation et le système comptables applicables à la
comptabilité des matières sont définis par instruction du ministre
chargé des Finances.
Article 192. – Les règles de comptabilité des matières, valeurs et
titres de l’État et des autres organismes publics sont fixées par la
réglementation en vigueur.
Article 193. – Les comptables des matières habilités produisent
un compte de gestion matière établi dans les conditions fixées par le
ministre chargé des finances. ».
De ce qui précède, il est légitime de se demander comment la Cour
des comptes peut déclarer recevable et juger des comptes-matières de
comptables-matières, considérés, à tort ou à raison, comme des comptes
de gestion de comptables publics.

185
2.2.- Une tentative de correction des erreurs
de l’UEMOA à travers la transposition de la directive
n°03/2012/CM/UEMOA portant Comptabilité
des matières
Dans le cadre de la transposition de la directive
n°03/2012/CM/UEMOA portant Comptabilité des matières, un projet
de décret, porté par le MEFP (DMTA), a été élaboré et soumis à
l’examen du Comité technique (à la Primature) et à la signature du
Président de la République. Pour des besoins de mise en cohérence, le
projet est soumis à nouveau au Comité interne (à la Primature).
Contrairement à la directive n°03/2012/CM/UEMOA portant
Comptabilité des matières, le Sénégal a fait l’option de ne pas
considérer les comptables des matières comme des comptables publics.
De ce point de vue, le projet de décret est en cohérence avec la directive
n°07/2009/CM/UEMOA portant RGCP.
Toutefois, deux principales observations méritent d’être relevées sur
le projet de décret portant Comptabilité des matières ; ce qui nécessite
des reformulations et concepts à revoir pour éviter toute confusion entre
la responsabilité générale des comptables des deniers et valeurs et la
responsabilité spéciale des comptables des matières, certaines
reformulations de concepts paraissent nécessaires.
En effet, les comptables des matières n’étant plus des comptables
publics au regard de l’article 25 du décret n° 2011-1880 du 24
novembre 2011 et de la directive UEMOA du même objet, les comptes
des matières produits par les comptables des matières à la Cour des
comptes ne sont plus des « comptes de gestion » de comptables publics,
mais des « comptes administratifs » produits par des gestionnaires de
matières.
Cela est d’autant plus pertinent qu’au regard de l’article 19 du projet
de décret, la Cour des comptes est chargée du « contrôle administratif »
des comptes des matières, alors qu’en comptabilité des deniers, les
comptes des comptables publics sont produits dans le cadre de la
reddition des comptes et de la procédure juridictionnelle (jugement des
comptes, notamment).
Mieux, « les comptables des matières sont des « agents de l’ordre
administratif » (article 26 du projet de décret) et, par conséquent, des
agents relevant du domaine des ordonnateurs, administrateurs et
administrateurs-comptables (régisseurs) et gestionnaires, alors que seuls

186
les comptables publics ont obligation de produire des « comptes de
gestion » à la Cour des comptes.
Pour toutes ces raisons, les comptes produits par les comptables des
matières ne sont pas des « comptes de gestion » au sens du cadre
harmonisé des finances publiques au sein de l’UEMOA, mais des sortes
de « comptes rendus » ou « situations » dont l’intitulé approprié serait
« comptes des matières» des comptables-matières, pour éviter toute
confusion possible avec les « comptes de gestion » des comptables
publics.
En conséquence, il y a lieu de remplacer « comptes de gestion des
matières » par « comptes des matières » dans toutes les parties du texte.

2.3.- Autres innovations apportées


par les directives et le projet de décret portant
Comptabilité des matières
Au plan des innovations apportées par le nouveau dispositif, on peut
en citer deux, principalement.

2.3.1.- La suppression de la fonction d’administrateur


des matières
Dans les dispositions des Directives du cadre harmonisé des finances
publiques au sein de l’UEMOA, notamment celles portant sur la loi
organique relative aux lois de finances et celles du Règlement général
sur la Comptabilité publique, la fonction d’administrateur des matières
disparait au profit de celle de responsable de programme.
Cependant, la suppression de la fonction d’administrateur des
matières consacrée par la directive et le projet de décret portant
Comptabilité des matières ne fait pas l’objet de remplacement par un
autre acteur. Cette suppression est simplement motivée par l’abstraction
et la redondance de la fonction d’administrateur des matières consistant
à donner l’ordre d’entrée au comptable des matières.

2.3.2.- L’ignorance de la fonction de responsable


de programme dans la gestion des matières
Conformément à la directive n°07/2009/CM/UEMOA, à la loi
n°2011-15 du 8 juillet 2015 portant loi organique relative aux lois de
finances et au décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant
Règlement général sur la Comptabilité publique, les responsables de
programmes (budgétaires) sont présentés, à tort ou à raison, comme les

187
nouveaux acteurs institués à la place des administrateurs de crédits. De
ce point de vue, sont-ils assujettis à la déclaration de patrimoine ?
La loi n°2011-15 du 8 juillet 2015 portant loi organique relative aux
lois de finances précise en ses articles 12 et 13.
« Article 12. - Les lois de finances répartissent les crédits
budgétaires qu’elles ouvrent entre les différents ministères et
institutions constitutionnelles.
À l’intérieur des ministères, ces crédits sont décomposés en
programmes, sous réserve des dispositions de l’article 14 de la
présente loi organique.
Les crédits budgétaires alloués aux institutions sont regroupés en
dotations, lorsqu’ils sont directement destinés à l’exercice de leurs
missions constitutionnelles. Toutefois, ils sont répartis en
programme, lorsqu’ils concourent à la réalisation d’une politique
publique.
Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre
une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif d’une
politique publique clairement définie dans une perspective de moyen
terme.
À ces programmes sont accordés des objectifs précis, arrêtés en
fonction de finalités d’intérêt général et des résultats attendus.
Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de
performance, font l’objet d’évaluations régulières et donnent lieu à
un rapport de performance élaboré en fin d’exercice par les
ministères et institutions constitutionnelles concernés.
Un programme peut regrouper tout ou partie des crédits d’une
direction, d’un service, d’un ensemble de directions ou de services
d’un même ministère…
Les crédits sont spécialisés par programme.
Article 13. - Les responsables de programme sont nommés par
ou sur proposition du ministre sectoriel dont ils relèvent. L’acte de
nomination précise, le cas échéant, les conditions dans lesquelles les
compétences d’ordonnateur leur sont déléguées, ainsi que les
modalités de gestion du programme, en application de l’article 15 de
la présente loi organique.
Sur la base des objectifs généraux fixés par le ministre sectoriel,
le responsable de programme détermine les objectifs spécifiques,
affecte les moyens et contrôle les résultats des services chargés de la
mise en œuvre du programme. Il s’assure du respect des dispositifs
de contrôle interne et de contrôle de gestion.
Les modalités de mise en œuvre des contrôles budgétaires et
comptables prévus par la présente loi organique ainsi que par le

188
décret portant règlement général sur la comptabilité publique
tiennent compte tant de la qualité et de l’efficacité du contrôle
interne que du contrôle de gestion pour chaque programme.
Sans préjudice de leurs missions de contrôle et de vérification de
la régularité des opérations financières, les corps et institutions de
contrôle, notamment la Cour des comptes, contrôlent les résultats
des programmes et en évaluent l’efficacité, l’économie et
l’efficience. ».
À la lecture des dispositions précédentes de la loi organique relative
aux lois de finances, les gestionnaires de programmes ne sont
responsables que des résultats, de l’efficacité, de l’économie et de
l’efficience des programmes. Ils n’assument des responsabilités
financières ou comptables que dans les conditions dans lesquelles les
compétences d’ordonnateur leur sont déléguées.
Ce niveau de responsabilité est confirmé par le décret n° 2011-1880
du 24 novembre 2011 portant Règlement général sur la Comptabilité
publique (RGCP), notamment en ses articles 19 et 20 qui disposent :
« Article 19. – Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des
recettes, engagent les dépenses et en ordonnent le paiement.
Sous réserve du pouvoir de régulation du ministre chargé des
Finances, ils procèdent aux engagements, liquidations et
ordonnancements.
Les ordonnateurs émettent des ordres de mouvement affectant les
biens et matières de l’État.
Article 20. – Les ordonnateurs sont accrédités auprès des
comptables publics chargés de l’exécution des opérations qu’ils
prescrivent.
Ils sont responsables de la légalité, de la régularité et de
l’exactitude des certifications qu’ils délivrent. ».
Il ressort des dispositions du RGCP que :
 les pouvoirs d’engagement, de liquidation, d’ordonnancement,
d’émission des ordres de mouvement affectant les biens et
matières, relèvent des ordonnateurs ;
 même la certification du service fait, qui relevait de la
responsabilité des administrateurs de crédits, revient aujourd’hui
aux ordonnateurs ;
 le responsable de programme ne fait pas partie des personnels
chargés de l’exécution du budget, sauf si les fonctions
d’ordonnateur leur sont déléguées.

189
3.- Les attributions des comptables publics
Les attributions des comptables publics sont relativement
diversifiées mais peuvent, par simplification, se ramener à quatre (4)
domaines : la mobilisation des recettes, le paiement des dépenses, la
conservation des fonds et valeurs et la tenue de la comptabilité.

3.1.- Les attributions des comptables publics


en matière de dépense
On distingue, habituellement, deux rôles : le rôle de payeur et le rôle
de caissier.

3.1.1.- Le rôle de payeur


Dans l’exercice de son rôle de payeur, le comptable public exerce
divers contrôles portant sur :
- la qualité de l’ordonnateur ;
- l’exacte imputation des dépenses aux chapitres concernés ;
- la disponibilité des crédits ;
- la disponibilité des fonds, uniquement dans le cadre des budgets
des collectivités locales, programmes et projets ;
- la validité de la créance, portant sur la vérification du service fait,
des calculs de liquidation, et de l’application des règles de
prescription.
S’il apparaît une irrégularité par rapport à l’un ou l’autre de ces
points, le comptable suspend le paiement et en informe l’ordonnateur.
En cas de désaccord persistant entre l’ordonnateur et le comptable, le
ministre chargé des Finances peut user de son droit de réquisition pour
faire payer la dépense. Dès lors, le comptable est fondé à payer, sauf
dans les cas où :
 la suspension du paiement est motivée par l’absence de crédit ;
 il y a défaut d’acquit libératoire ;
 il y a absence de service fait.
Même sur réquisition de l’ordonnateur, le comptable public qui paye
une dépense dans l’une des trois conditions susvisées, engage sa
responsabilité personnelle et pécuniaire.

3.1.2.- Le rôle de caissier


Le comptable public procède au règlement de la dépense, en
s’assurant :

190
 qu’il paye au véritable bénéficiaire (acquit libératoire) ;
 qu’il n’y a pas d’opposition au paiement (avis à tiers détenteur ou
"ATD"…) ;
 qu’il utilise les modes de paiement autorisés (espèces, chèques,
virement et, éventuellement, la compensation).
C’est dans son rôle de caissier que le comptable public est appelé à
apprécier toutes les situations et à observer les lois et règlements en
matière de paiement :
 personne morale ou commerçant inscrit au registre de
commerce : le virement ou chèque est obligatoire, quel que soit le
montant ;
 personne physique : le virement ou chèque est obligatoire
à partir d’un seuil fixé (actuellement, il est de 100 000 francs CFA);
 mineur : obligation d’assistance du tuteur, sauf pour le
mineur percevant son salaire ;
 société en règlement judiciaire ou en liquidation de biens :
paiement et réclamation au liquidateur ;
 créance d’une durée égale ou supérieure à quatre ans :
observer les règles de la prescription selon que le bénéficiaire est à
l’étranger ou non ;
 personne incapable, en tutelle ou curatelle : appliquer la
règlementation ;
 personne en détention dans les lieux de privation de
liberté : le payeur doit passer par le régisseur ;
 personne en hospitalisation ou ne pouvant se présenter
physiquement : demander le type de procuration appropriée
(administrative, notariée) selon les montants ;
 personne ne pouvant signer, ne sachant signer ou ne
détenant pas de pièce d’identification : requérir la preuve
testimoniale (par témoins) dans la limite d’un seuil fixé par les
textes ;
 femme mariée : voir le régime matrimonial, selon la nature
de la créance ;
 etc.
Pour une analyse plus approfondie, nous renvoyons le lecteur à un
projet d’ouvrage sur les dépenses publiques et les incidents de
paiement.

191
3.2.- Les attributions des comptables publics
en matière de recette
Les comptables publics chargés du recouvrement sont soumis aux
obligations suivantes :
 la prise en charge : au vu des titres de perception, les
comptables intègrent la recette dans leurs écritures ; ils en deviennent,
dès lors, responsables et doivent justifier du non-recouvrement ;
 le contrôle de l’autorisation de percevoir la recette, sous peine
de tomber sous le coup du délit de concussion ;
 le recouvrement : qui peut s’effectuer selon des procédures
variables en fonction du type de recette :
 choix de la procédure de recouvrement : en cas de non-paiement
amiable, utilisation des voies d’exécution forcée :
 procédure de saisie immobilière (en s’assurant du bon rang
hypothécaire permettant d’être payé en cas de partage du
produit de la vente) ;
 ou procédures de saisie mobilière, quelles qu’elles soient :
saisie-brandon (des fruits et récoltes ou saisie des récoltes
sur pieds), saisie foraine et saisie-gagerie remplacées
aujourd’hui par la saisie conservatoire de droit commun,
saisie conservatoire (qui peut être complétée par la saisie-
appréhension), saisie-exécution (devenue saisie-vente),
saisie-arrêt (devenue saisie-attribution), Avis à tiers
détenteurs ou ATD (pour les créances fiscales dont le
privilège est conservé), etc.
 respect des délais pour chaque acte posé :
 sommation sans frais (qui n’est plus de mise) ;
 application de la majoration pour retard de paiement, deux
mois après la date d’exigibilité ;
 commandement : sur la base d’un état des commandements
visé par le comptable supérieur ;
 saisie, suivant la forme, sur la base d’un état visé par le
comptable supérieur ;
 récolement avant enlèvement, s’il y avait saisie
conservatoire ;
 application des frais portant sur chaque acte.

192
 vente des biens saisis, après autorisation donnée par le ministre
chargé des finances ou ses délégués que sont le Directeur général
de Comptabilité publique et du Trésor ou le comptable supérieur ;
 etc.
Pour plus de détails et d’analyse approfondie, nous renvoyons le
lecteur à un ouvrage en projet sur le recouvrement des recettes et la
mobilisation des ressources.

3.3.- Limitation et encadrement des contrôles


du comptable
L’article 34 du décret n° 2011-1880 portant RGCP encadre les
contrôles que le comptable est appelé à effectuer. En effet,
conformément à la nouvelle gestion budgétaire, les seuls contrôles que
les comptables publics sont tenus d’exercer sont les suivants :
 en matière de recettes, le contrôle :
 de l’autorisation de percevoir les recettes, dans les conditions
prévues pour l’État et les autres organismes publics, par les lois et
règlements ;
 de la mise en recouvrement et de la liquidation des créances ainsi
que de la régularité des réductions et des annulations de titres de
recettes, dans la limite des éléments dont ils disposent ;
 en matière de dépenses, le contrôle :
 de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, et de
l’assignation de la dépense ;
 de la validation de la créance, portant sur :
- la justification du service fait, résultant de la certification
délivrée par l’ordonnateur ainsi que des pièces justificatives
produites ;
- l’intervention préalable des contrôles, autorisations,
approbations, avis ou visas réglementaires ;
- la production des justifications et, le cas échéant, du
certificat de prise en charge à l’inventaire ;
- l’application des règles de prescription et de déchéance ;
 du caractère libératoire du règlement incluant le contrôle de
l’existence éventuelle d’oppositions, notamment de saisies ou de
cessions.

193
 en matière de patrimoine, le contrôle :
 de la prise en charge à l’inventaire des actifs financiers et non
financiers acquis ;
 de la conservation des droits, privilèges et hypothèques des
immobilisations incorporelles et corporelles.
De cet encadrement des contrôles de stricte régularité (et non
d’opportunité) des comptables publics, résulte une limitation de leurs
responsabilités, notamment financière.

PARAGRAPHE IV
SANCTIONS DES IRRÉGULARITÉS COMMISES PAR LES
ACTEURS BUDGÉTAIRES

Administrateurs, ordonnateurs et comptables encourent des sanctions


en cas d’irrégularités constatées lors des vérifications.
Les conditions de mise en jeu de cette responsabilité ainsi que la
nature des sanctions encourues par les administrateurs et les
ordonnateurs d’une part, et les comptables de l’autre, différent
sensiblement.

I.- Sanctions des administrateurs et des ordonnateurs


Les membres du Gouvernement encourent, en raison de l’exercice
de leurs attributions d’administrateurs ou d’ordonnateurs, les sanctions
prévues par la Constitution (nous y reviendrons).
Les autres administrateurs et ordonnateurs encourent une
responsabilité qui peut être de quatre ordres :
 une responsabilité disciplinaire : il s’agit de sanctions
administratives telles que l’affectation, la mutation, le retrait de
délégation de signature, etc. qui s’appliquent, en principe, pour les
fautes qui ne sont pas trop lourdes ;
 une responsabilité pénale : lorsqu’ils se sont rendus coupables
de délits qualifiés comme tels (faux en écriture publique, détournement
de deniers publics, etc.) ;
 une responsabilité civile : en cas de commission de délits
comme l’escroquerie par exemple ;
 une responsabilité pécuniaire : lorsqu’ils se sont rendus
coupables de fautes de gestion comme l’engagement irrégulier de
dépenses, le gaspillage caractérisé de biens publics, l’immixtion dans

194
les fonctions de comptables, lorsqu’au terme de la procédure de
déclaration de comptable de fait, il a été constaté des irrégularités dans
cette gestion, etc. Cette sanction consiste généralement au paiement
d’amendes et à la réparation du préjudice subi par l’organisme public.

II.- Sanctions des comptables publics


La responsabilité des comptables publics est mieux définie et plus
rigoureuse que celle des administrateurs et des ordonnateurs. La
responsabilité des comptables publics, qui est personnelle et pécuniaire,
peut être engagée :
 pour irrégularité ou manquement dans le paiement d’une
dépense, le recouvrement d’une recette, le maniement des fonds et des
mouvements de comptes de disponibilités ou la garde et la conservation
de fonds ;
 pour défaut ou insuffisance des contrôles qu’ils doivent
effectuer ; que ces défaillances soient leur fait propre ou celui de leurs
préposés ou subordonnés.
Par ailleurs, plusieurs autres sujétions pèsent sur les comptables
publics :
- ils doivent constituer des garanties d’ordre financier
(cautionnement) et moral (prêter serment) ;
- -leurs biens constituent le gage de leur gestion, notamment leurs
biens immeubles, ceux de leurs conjoints et ceux de leurs enfants
dans certaines conditions. Ces biens sont, en effet, grevés de
l’hypothèque légale ou forcée du Trésor.
Cette responsabilité, qui ne peut être mise en jeu que par le juge des
comptes et le ministre chargé des Finances, connaît cependant des
atténuations.
En effet, en cas de force majeure, le comptable dont la responsabilité
a été établie peut obtenir une décharge de responsabilité.
Compte tenu de circonstances particulières, ces mêmes comptables
peuvent, également, obtenir la remise gracieuse totale ou partielle des
sommes laissées à leur charge.
Comme on le constate, la notion de responsabilité est centrale dans
le statut des personnels d’exécution, en particulier les comptables
publics. Or, rendre compte d’une gestion suppose la définition, au
préalable, de procédures et normes qui serviront de références au
jugement.

195
La responsabilité pécuniaire du comptable public est engagée
(articles 37 à 40 du RGCP de 2011) lorsque :
 un déficit de caisse ou un manquant en deniers ou en valeurs a été
constaté ; une recette n’a pas été recouvrée ;
 une dépense a été irrégulièrement payée, en manquement aux
obligations de contrôles énumérés à l’article 34 du présent
décret ;
 par sa faute, l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation
d’un autre organisme public ou d’un tiers.
Le comptable public dont la responsabilité est engagée a l’obligation
de verser, de ses deniers personnels, une somme égale au montant du
déficit ou manquant constaté, de la perte de recette subie, de la dépense
payée à tort ou de l’indemnité mise de son fait à la charge de l’État ou
de tout autre organisme public.
Les comptables publics ne sont ni personnellement ni
pécuniairement responsables des erreurs commises dans l’assiette et la
liquidation des produits qu’ils sont chargés de recouvrer.
Les gestions irrégulières entraînent, pour leurs auteurs déclarés
comptables de fait par la Cour des comptes, les mêmes obligations et
responsabilités que les gestions patentes pour les comptables publics
selon les modalités procédurales décrites par la loi organique portant
organisation et fonctionnement de la Cour des comptes.
Les comptables publics ne sont pas tenus de déférer aux ordres
irréguliers qui engagent leur responsabilité personnelle et pécuniaire,
sauf réquisition émanant de l’ordonnateur principal dans les conditions
définies à l’article 102 du décret n° 2011-1880 portant RGCP. Dans ce
cas, la responsabilité de ce dernier se substitue à celle du comptable (cf
supra).
La responsabilité pécuniaire d’un comptable public est mise en jeu
par un acte de nature administrative ou juridictionnelle.
- Le débet administratif résulte d’un arrêté du ministre chargé des
finances.
- Le débet juridictionnel d’un arrêt de la Cour des comptes.
Les arrêts de débet produisent les mêmes effets et sont soumis aux
mêmes règles d’exécution que les décisions juridictionnelles. Ils sont
susceptibles de recours.

196
Le comptable de fait peut être condamné par la Cour des comptes à
une amende, en raison de son immixtion dans les fonctions de
comptable public. Cette amende est calculée suivant l’importance et la
durée de la détention ou du maniement des derniers. Son montant ne
pourra dépasser le total des sommes indûment détenues ou maniées.
Cette amende n’est pas exclusive des autres sanctions liées à la perte
de revenu et/ou au surplus de dépenses supportés par l’État du fait de
cette immixtion.
Les comptables publics peuvent obtenir une décharge de
responsabilité ou la remise gracieuse des sommes laissées à leur charge
dans les conditions prévues par la réglementation.
Ils peuvent bénéficier d’un sursis de versement pendant l’examen de
leur demande de décharge de responsabilité ou de remise gracieuse.
En cas de décharge de responsabilité ou de remise gracieuse, les
débets restent à la charge du budget de l’État ou de tout autre organisme
public concerné dans les conditions fixées par la règlementation.
Il reste que les comptables publics n’ayant pris part, ni à une
commission d’attribution de marchés, ni à une commission de
réception, ne devraient être poursuivis en justice pour fausses
certifications, non effectivité de la dépense, détournement de deniers
publics, etc., sauf mise en jeu de leur responsabilité à la suite d’une
complicité avérée.
Il y a également lieu de faire la part des choses entre :
 une faute de gestion (insuffisance de pièces justificatives, etc.) qui
est passible des sanctions financières infligées par la Cour des
Comptes ;
 une faute administrative, passible de sanctions disciplinaires ;
 et une faute plus grave de fraude, corruption, détournement de
deniers publics et blanchiment de capitaux, passible de sanctions
pénales.

197
SECTION 2
LES PROCÉDURES D'EXÉCUTION
DES OPÉRATIONS BUDGÉTAIRES
La procédure d’exécution des opérations budgétaires s’exerce en
recette et en dépense.

PARAGRAPHE I
LES OPÉRATIONS DE RECETTE
Les recettes budgétaires sont exécutées suivant deux modalités : une
procédure normale et des procédures exceptionnelles.

1.- La procédure normale


Avec une légère nuance par rapport aux dépenses, la procédure
normale d’exécution d’une recette (impôt, par exemple) est celle qui se
déroule en quatre phases :
- l’établissement de l’assiette ou constatation de la recette ;
- la liquidation ;
- la mise en recouvrement ;
- et le recouvrement.
Les deux premières phases sont du domaine des services fiscaux,
administrateurs des recettes. La troisième phase est de la responsabilité
du ministre chargé des finances, ordonnateurs des recettes. La
quatrième phase revient aux comptables publics.
Cette séparation des tâches obéit au principe de séparation des
fonctions d’ordonnateur et de comptable.
Toutefois, le transfert récent du recouvrement de certains impôts
directs à l’administration fiscale semble remettre en cause ce principe.
Il n’en demeure pas moins respecté si l’on sait qu’à l’intérieur de
cette administration, les agents d’assiette et de recouvrements ainsi que
leurs responsabilités, sont séparés.
Dans les conditions prévues pour chacune d’elles, les recettes sont
constatées et liquidées, mises en recouvrement (ou ordonnancées) avant
d’être prises en charge et recouvrées.

198
Toute créance constatée et liquidée fait l’objet d’un acte formant titre
de perception émis par l’ordonnateur du budget concerné, qui en a seul,
l’initiative.
Les règles d’exigibilité des créances publiques sont celles fixées par
les textes législatifs en vigueur.
Les actes formant titre de perception ou titre exécutoire sont notifiés
aux comptables pour prise en charge selon des modalités déterminées
par des textes particuliers. Ces titres sont notifiés aux redevables par
avis les informant de la date d’échéance et des modalités de règlement.
Les comptables publics sont responsables du recouvrement de la
totalité des droits liquidés par les ordonnateurs et pris en charge par
leurs soins.
Ils doivent justifier de l’apurement de ces prises en charge dans les
délais et formes prévus par la réglementation en vigueur.
L’apurement résulte, soit de recouvrements effectifs, soit de
réduction ou d’annulation de droits préalablement liquidés, soit
d’admission en non-valeur.
La procédure habituelle de recouvrement est amiable, sauf exception
tenant, soit à la nature ou au caractère contentieux de la créance, soit à
la nécessité de prendre sans délai des mesures conservatoires. Il
demeure que le recouvrement forcé est précédé d’une tentative de
recouvrement amiable.
Le recouvrement forcé des créances est exercé suivant les voies et
moyens de droit et en vertu d’un titre ayant force exécutoire.
Les redevables de l’État et des autres organismes publics s’acquittent
de leurs dettes par versement d’espèces, par remise de chèques ou effets
bancaires ou postaux, ou par versement ou virement dans l’un des
comptes de disponibilité ouverts au nom des comptables publics.

II.- Les procédures exceptionnelles


Certaines recettes sont encaissées sur la base de versements
spontanés des redevables, sans nécessité d’émission préalable d’un titre.
Le titre de perception est alors établi postérieurement au recouvrement
de la créance. C’est le cas, en particulier, des produits perçus au
comptant, notamment par les régisseurs de recettes, ou des recettes
encaissées par les comptables des administrations financières au titre de
la TVA.

199
PARAGRAPHE II
LES OPÉRATIONS DE DÉPENSE
L’exécution des dépenses budgétaires obéit au respect d’un certain
nombre de règles.

I.- Rappel des principales règles


en matière de dépense
Certaines règles d’exécution des dépenses budgétaires méritent
d’être rappelées. Parmi celles-ci, nous en retenons quatre.
 Les crédits ouverts par les lois de finances sont affectés à un
service ou un ensemble de services. Ils sont spécialisés par chapitre,
groupant les dépenses selon leur nature ou leur destination. Toutefois,
certains chapitres peuvent comporter des crédits globaux destinés à
faire face à des dépenses éventuelles ou accidentelles.

 Les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être engagées et


ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts ; ceux-ci ne
peuvent être modifiés que par une loi de finances, sous réserve des
dispositions prévues par la loi.

 Les dépenses des organismes publics doivent être prévues à


leur budget et être conformes aux lois et règlements.

 Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de


l’année au cours de laquelle elles sont visées par les comptables
assignataires ; elles doivent être payées sur les crédits de ladite année,
quelle que soit la date de la créance.

II.- L’exécution des dépenses


L’exécution des dépenses publiques s’effectue à travers l’une des
deux procédures suivantes :
- la procédure normale ;
- les procédures dérogatoires ou exceptionnelles.

1.- La procédure normale d’exécution des dépenses


Seront présentées successivement les deux procédures d’exécution :
sur ressources internes et sur ressources extérieures.

200
1.1.- La procédure normale d’exécution
des dépenses sur ressources internes
Avant d’être payées, les dépenses publiques sont engagées, liquidées
et, le cas échéant, ordonnancées (article 60 de la directive
06/97/CM/UEMOA portant RGCP).
La procédure normale est celle qui comporte ces quatre phases
d’exécution de la dépense, à savoir :
 l’engagement ;
 la liquidation ;
 l’ordonnancement ;
 et le paiement.
Ces différentes phases et leurs acteurs sont résumés comme suit :

1.1.1.- L’engagement
C’est l’acte initial de la procédure d’exécution de la dépense
publique. Cette phase se décompose en deux opérations :
 l’engagement juridique : c’est l’acte par lequel l’organisme
public s’oblige en créant ou en constatant à son encontre, une obligation
de laquelle résultera une charge. C’est un fait matériel ou acte juridique
qui crée une obligation à l’origine d’une dette de l’organisme. C’est, en
fait, la création de l’obligation.
D’un point de vue budgétaire, on parle de dépense, en lieu et place
de dette.

201
Dans de nombreuses hypothèses et circonstances, l’engagement
juridique n’émane ni de l’ordonnateur, ni du représentant qualifié, mais
d’un fait matériel qui fait naitre l’obligation de réparer : cas d’un
préjudice résultant d’un accident mettant en cause un véhicule de l’État
ou un agent de l’État dans l’exercice de ses fonctions.
Il est possible aussi qu’un texte d’ordre légal ou règlementaire
impose une dépense obligatoire à la charge de l’organisme public.
Enfin, une décision de justice condamnant la collectivité crée ainsi
l’engagement juridique.
Par cet acte d’engagement juridique, la dette de l’organisme public
prend juridiquement naissance, mais pas effectivement, si l’on sait que
la dette de la collectivité publique est véritablement née qu’après
service fait. Cette dette peut résulter des engagements qui peuvent
prendre la forme de commandes de fournitures ou de matériel, de
recrutement, de marché de construction ou d’acquisition d’équipements,
etc.
L’engagement doit rester dans la limite des autorisations budgétaires
et demeurer subordonné aux autorisations, avis ou visas prévus par la
réglementation.
 l’engagement comptable : c’est l’affectation d’une partie des
crédits budgétaires à la réalisation de la dépense qui résulte de
l’engagement juridique. Tout engagement de dépense doit avoir pour
support, un acte pouvant revêtir les différentes formes suscitées, dont la
conséquence est le blocage en comptabilité par le contrôleur financier
de la partie du crédit qui correspond au montant probable de la dépense
projetée.
L’engagement comptable ne fait pas naître l’obligation, mais
consiste à bloquer les crédits en comptabilité en vue d’une dépense
déterminée.
Si l’engagement juridique ne dépend pas de l’ordonnateur, il est de
sa compétence exclusive d’initier l’engagement comptable. Mais si cet
engagement juridique dépend de lui, il doit être en principe précédé de
l’engagement comptable : blocage des crédits en comptabilité (qui
deviennent réservés) avant de faire naitre l’obligation à honorer.
L’initiateur de la dépense est l’administrateur des crédits. Celui-ci
détermine ses besoins, puis fait la commande conformément aux lois et
règlements en vigueur, notamment les procédures du Code des marchés
publics (CMP). Le choix de la procédure est fait suivant les seuils :
demande de renseignements et de prix (DRP) ou cotation, appels

202
d’offres ouverts ou restreints, avec ou sans pré-qualification, national ou
international, etc.
L’administrateur des crédits ou son délégué soumet le projet de
dépense au contrôleur financier ou à son délégué, qui procède aux
contrôles appropriés, puis au visa du bon de commande ou de l’acte
d’engagement de la dépense.
Le dossier transmis au Contrôleur financier comporte les pièces
suivantes :
- l’original du bon de commande ou de l’acte d’engagement ;
- la facture pro forma, le devis ou le décompte d’un marché ;
- les autres pièces justificatives.
NB : Pour éviter toute confusion, il y a lieu de rappeler qu’au
Sénégal, il existe un service dénommé Contrôle financier (CF) dirigé
par un Contrôleur financier (nous y reviendrons). Cette structure est
compétente pour le contrôle et la représentation de l’État dans le
secteur parapublic. En revanche, le Contrôle financier au sens des
directives de l’UEMOA, est exercé par une direction du ministère
chargé des finances, dénommée Contrôle des Opérations financières
(COF). Par une récente réforme portant organisation du Ministère de
l’Économie, des Finances et du Plan (MEFP), elle change
d’appellation pour devenir la Direction du Contrôle budgétaire
(DCB).
Les contrôles du contrôleur financier consistent à vérifier (art. 66 de
la directive n° 06 / 97 / CM / UEMOA portant RGCP) :
- la qualité de l’administrateur de crédits ;
- la disponibilité des crédits ;
- l’imputation budgétaire ;
- l’application des dispositions d’ordre financier, des lois et
règlements, de leur conformité avec les autorisations
parlementaires et des conséquences que les mesures proposées
peuvent avoir sur les finances publiques.

203
Schéma de la phase d’engagement

1.1.2.- La liquidation
La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et
d’arrêter le montant de la dépense. Elle ne peut être faite qu’au vu des
titres et pièces établissant la preuve des droits acquis par les créanciers.
La liquidation comporte deux opérations distinctes :

204
a.- Première opération
La constatation du service fait : elle a pour objet de vérifier que la
dette de l’État, consécutive à l’engagement, est effectivement née à la
suite de l’accomplissement régulier de la commande ou du service par
le fournisseur ou prestataire. C’est « la constatation du service fait » par
laquelle le bénéficiaire réel de la dépense a reçu livraison de la
commande.
Le contrôleur financier procède à l’examen de toutes les pièces
justificatives, à savoir la facture détaillée, le bordereau de livraison, les
attestations de réception provisoire pour les grands travaux (routes,
immeubles…), la constatation de fin de travaux, les certificats de
présence au service, etc.
La formule ci-après est apposée par le bénéficiaire de la dépense, au
dos de la facture :
« Vu, vérifié et liquidé la présente facture s’élevant à la somme
de… ».

b.- Seconde opération


La liquidation proprement dite : elle consiste, au vu des pièces
justificatives, à déterminer de façon précise par calcul, les droits du
créancier, à savoir le montant exact de la dette.
C’est à partir de ce moment seulement que l’ordonnancement peut
être fait.
Les deux schémas ci-après mettent en exergue les deux phases
d’engagement et de liquidation.

205
Shéma de la phase de liquidation

1.1.3.- L’ordonnancement
C’est l’acte administratif par lequel l’ordonnateur donne,
conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre de payer la dette
de l’organisme public.

206
En effet, après la livraison des matières commandées et la réception
de la facture correspondante, l’ordonnateur adresse l’ordre de payer la
dépense au comptable.
L’ordonnancement consiste à émettre un titre de paiement appelé
mandat de paiement appuyé d’un bordereau d’émission et des pièces
justificatives de la dépense ayant permis la liquidation de la dépense
ainsi que la décision d’engagement.
Les mandats de paiement sont assignés sur la caisse d’un comptable
public précis qui est le comptable assignataire de la dépense.
C’est à ce dernier que sont transmis :
- le mandat de paiement ;
- la facture en deux exemplaires ;
- le bordereau de livraison ou procès-verbal de réception, selon les
montants ;
- l’original du bon de commande ou l’acte d’engagement.

Avant d’être transmis au comptable pour paiement, le dossier est


transmis au contrôleur financier ou son délégué qui, à son tour, procède
aux contrôles relevant de sa compétence, à savoir :
- la qualité de l’ordonnateur délégué ;
- la conformité du mandat avec l’engagement ;
- la réalité du service fait ;
- le montant de la liquidation ;
- la validité de la certification du service fait.

À l’issue de ces contrôles, le contrôleur financier peut différer son


visa ou rejeter le mandat.
Lorsque le mandat de paiement est visé par le contrôleur financier,
ce dernier le retourne, appuyé de tout le dossier, à l’ordonnateur qui
transmet au comptable pour paiement.
C’est le stade final de la phase administrative (engagement,
liquidation et ordonnancement) de la dépense.

207
Schéma de la phase d’ordonnancement

1.1.4.- Le paiement
C’est l’acte par lequel l’État se libère de sa dette. Il est effectué par
une remise d’espèces ou d’un chèque sur le Trésor, par virement
bancaire ou postal ou par mandat carte.

208
Au niveau des services du Trésor, les titres de paiement et de
règlement de la dépense sont pris en charge par le comptable après
avoir exercé les contrôles suivants :
- l’exacte imputation budgétaire de la dépense ;
- la disponibilité de crédits ;
- la qualité de l’ordonnateur émetteur ;
- la validité et l’exigibilité de la créance ;
- la certification du service fait ;
- les visas du contrôleur financier et de l’ordonnateur ;
- l’existence des oppositions au paiement ;
- le caractère libératoire du règlement.
À l’issue du contrôle, le comptable appose son visa « VU BON A
PAYER » sur le mandat : c’est le paiement juridique, et dès lors, la
comptabilisation de la dépense est effectuée.
Suivant la disponibilité de la trésorerie, le décaissement est fait.
Si le paiement se fait en espèces (faible montant ou secours dont le
plafond, 100 000 francs CFA, est fixé par arrêté du ministre chargé des
Finances), les modalités de décaissement sont opérées au niveau des
guichets ou de la caisse où un acquit libératoire est requis. Et en cas de
précompte pour impôts ou autres oppositions, des opérations d’ordre
sont passées au service de la comptabilité du poste.
En dehors de ces deux cas, un chèque est établi, accompagné d’un
avis de crédit. Les références du chèque sont portées sur le mandat.
Enfin, le chèque est transmis à la banque ou au centre des chèques
postaux pour virement dans le compte du fournisseur.
La phase d’ordonnancement est matérialisée par le schéma suivant.
1.2.- La procédure d’exécution des dépenses
sur ressources extérieures
Le Directeur de l’Investissement (DI) est l’ordonnateur délégué des
dépenses sur ressources extérieures.
Cinq phases permettent d’assurer et de suivre l’exécution des
dépenses sur ressources extérieures dans SIGFIP. Il s‘agit de :
- l’enregistrement des conventions de financement ;
- l’enregistrement des marchés ;
- l’ordonnancement des demandes de paiement ;
- l’alimentation du compte spécial ;
- la clôture de la convention.

209
1.2.1.- Enregistrement des conventions de financement
Deux étapes sont observées à ce niveau.

a.- Étape 1 : Initiation de la convention


Le ministère chargé des Finances ou l’institution concernée, en
l’occurrence le bailleur de fonds, initie le projet de convention en
relation avec la Direction de l’Investissement (DI) qui, après
vérification, procède à l’enregistrement de toutes les données relatives
audit projet dans le SIGFIP.

b.- Étape 2 : Mise en place des crédits


Lorsque la convention est signée et approuvée, l’ordonnateur
délégué appose son visa électronique qui la rend exécutoire, et met
automatiquement en place les crédits dans le SIGFIP.
Des réaménagements ou des avenants peuvent être apportés à la
convention initiale suivant les mêmes étapes. Les réaménagements sont
considérés comme des virements de crédits, et les avenants comme des
ouvertures ou réductions de crédits.
Schéma de l’enregistrement de la convention

210
1.2.2.- Enregistrement des marchés publics
sur ressources extérieures
Deux étapes sont également observées dans cette phase.

a.- Étape 1 : Émission de l’attestation d’existence


de crédits
Les Chefs de projet préparent les projets de marché.
La DDI, ordonnateur délégué, est chargée d’enregistrer les projets de
marchés par émission de l’attestation d’existence de crédits. Par
conséquent, les crédits sont réservés.

b.- Étape 2 : Immatriculation du marché


Les autorités compétentes procèdent à l’approbation et à
l’immatriculation du marché.
Dès lors, la DDI, ordonnateur délégué, peut démarrer l’exécution du
marché dans le SIGFIP, en enregistrant le numéro et la date
d’approbation dudit marché.
Schéma de l’attestation de l’existence des crédits

211
1.2.3.- Ordonnancement
Lorsque la demande de paiement arrive à l’ordonnateur délégué,
celui-ci procède son enregistre dans le Système et la soumet à un
contrôle de conformité portant sur :
 la qualité du chef de projet ;
 les pièces afférentes à la liquidation et au paiement relativement à
la convention de financement ;
 la certification du service fait.
À l’issue de son contrôle, l’ordonnateur délégué à la possibilité de
valider ou de rejeter le dossier de demande de paiement.
 En cas de validation, la demande de paiement est acceptée.
 Si la demande est payable sur le compte spécial,
l’ordonnateur délégué :
- délivre un avis de règlement au bénéficiaire ;
- ou transmet au bailleur la demande de paiement à l’aide d’un
bordereau de transmission.
 Dans le cas où la demande est payée sur le compte
spécial, l’ordonnateur délégué émet un chèque au profit du
bénéficiaire et la banque délivre un avis de règlement à
l’ordonnateur délégué qui en fait copie à l’agence
d’exécution du projet concerné.
 Dans le cas où la demande est payée par le bailleur, la
demande de paiement est transmise par lettre de
l’ordonnateur délégué au bailleur.
 En cas de rejet, il mentionne le ou les motif(s) dans le Système
et édite et signe la fiche de rejet qu’il transmet au chef de projet.

212
Schéma de la phase d’ordonnancement

DI

1.2.4.- Alimentation du compte spécial


L’ordonnateur délégué, sur la base du budget établi sur la durée du
projet, prépare et transmet à la demande de l’agence d’exécution du
projet une demande d’alimentation du compte spécial pour un montant
correspondant à un trimestre de fonctionnement du projet.

a.- Réalimentation du compte spécial


L’ordonnateur délégué prépare et transmet, à la demande de l’agence
d’exécution, une demande de réalimentation du compte spécial avec à
l’appui, les demandes de paiement déjà réglées sur le compte spécial.
Après vérification du dossier, le bailleur procède au virement au
compte spécial, conformément à la requête de l’ordonnateur délégué.

b.- Enregistrement de l’alimentation du compte


dans le SIGFIIP
Dès confirmation de l’alimentation du compte spécial, l’ordonnateur
délégué procède à la saisie des informations concernant le virement de

213
crédits effectué par le bailleur, relativement aux demandes de paiement
préalablement transmises.

1.2.5.- Clôture de la convention


Sur la base des dates de début et de fin de la convention (de prêt ou
de don), le SIGFIP procède automatiquement au verrouillage de
l’ensemble des informations et opérations programmées dans ladite
convention ; ce qui rend impossible toute opération, sous réserve d’une
décision conjointe de l’ordonnateur délégué et du bailleur.

2.- Les procédures dérogatoires ou exceptionnelles


Elles concernent aussi bien les recettes que les dépenses.

2.1.- En matière de recette


Plusieurs hypothèses peuvent être évoquées dans le cadre de
l’exécution dérogatoire des recettes.

2.1.1.- La perception de certains impôts directs


et droits de douane
Dans certaines hypothèses, le comptable intervient sans émission
d’un titre de recettes de l’ordonnateur, dans la mesure où elles ont été
établies directement par le contribuable : c’est le cas en matière de
perception des impôts indirects ou des droits de douanes, cas dans
lesquels les opérations de liquidation et de recouvrement sont assurées
par la même administration.

2.1.2.- Les régies de recettes


Il y a également l’hypothèse des régies de recettes dans lesquelles un
régisseur effectue toutes les opérations, y compris le recouvrement. Ce
système, qui permet de se passer de l’intervention d’un comptable, vise
à faciliter le fonctionnement des services publics. Le régisseur reste,
cependant, sous le contrôle du comptable qui donne son agrément lors
de sa nomination.

2.1.3.- Les recettes non définitives


Il y a le cas des recettes non définitives, telles que des avances ou
des acomptes sur travaux, qui peuvent être encaissées sans liquidation.

214
2.2.- En matière de dépense
D’autres catégories de dépenses dont la liste est fixée par arrêté et
dont la réalisation ne doit souffrir d’aucune lenteur font l’objet d’une
procédure exceptionnelle. Cette procédure qui ne comporte pas les
quatre phases ci-dessus décrites dans la procédure normale, concerne
les avances, les subventions, les frais de déplacement, les pensions, les
frais de justice, les salaires des fonctionnaires, les dépenses publiques
exécutées sur ordre de paiement, etc.
Pour ces catégories de dépenses, le paiement a lieu sans
ordonnancement préalable ou par la procédure « engagement-
ordonnancement » selon laquelle les deux phases se réalisent
concomitamment. Le règlement de la dépense est très proche de son
engagement.
L’administrateur des crédits envoie à l’ordonnateur principal une
lettre d’appel de fonds précisant l’objet de la dépense, l’imputation
budgétaire, le bénéficiaire et le compte de ce dernier, accompagnée
d’une demande d’engagement et des pièces justificatives au besoin.
L’ordonnateur autorise la dépense et son paiement par l’émission d’un
ordre de paiement qui est transmis au contrôleur financier, accompagné
de la lettre d’appel de fonds pour blocage des crédits correspondants.
L’ordre de paiement est envoyé au comptable pour paiement.
La comptabilisation de cette dépense n’intervient qu’après
justification de l’ordre de paiement et émission d’un mandat de
régularisation.
La réglementation prévoit également, à titre dérogatoire, que des
fonctionnaires relevant de l’autorité hiérarchique d’un administrateur
des crédits, nommés régisseurs de dépenses, peuvent payer certaines
dépenses publiques, en lieu et place du comptable. Les dépenses
susceptibles d’être payées par cette procédure sont limitées et fixées par
arrêté du Ministre chargé des Finances. La première avance au régisseur
se fait par procédure exceptionnelle, appelée ordre de paiement. Le
renouvellement de l’avance se fait après production de pièces
justificatives, puis imputation des crédits qui étaient réservés, lors de
l’émission de l’ordre de paiement.
Pour ces catégories de dépenses, le paiement a lieu sans
ordonnancement préalable ou par la procédure « engagement-
ordonnancement » selon laquelle les deux phases se réalisent
concomitamment. Le règlement de la dépense est très proche de son

215
engagement. L’administrateur des crédits envoie à l’ordonnateur
principal une lettre d’appel de fonds précisant l’objet de la dépense,
l’imputation budgétaire, le bénéficiaire et le compte de ce dernier,
accompagnée d’une demande d’engagement et des pièces justificatives
au besoin. L’ordonnateur autorise la dépense et son paiement par
l’émission d’un ordre de paiement qui est transmis au contrôleur
financier, accompagné de la lettre d’appel de fonds pour blocage des
crédits correspondants. L’ordre de paiement est envoyé au comptable
pour paiement.
La comptabilisation de cette dépense n’intervient qu’après
justification de l’ordre de paiement et émission d’un mandat de
régularisation.
Divers procédés peuvent être relevés en matière de procédures
dérogatoires d’exécution des dépenses.

2.2.1.- Les régies de dépenses


C’est le pendant des recettes. Les régies de dépenses sont des
mécanismes de facilité dans lesquels un agent, nommé régisseur,
effectue toutes les opérations, y compris le paiement. Ainsi, il en est
administrateur des crédits et comptables des opérations, la
régularisation de l’ordonnancement n’intervenant qu’au moment de la
justification des avances de fonds reçus.

a.- Généralités sur les régies


 Cadre règlementaire des régies
Il s’agit :
- du décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant Règlement
général sur la Comptabilité publique ;
- du décret n° 66-510 du 4 juillet 1966 portant régime financier des
collectivités locales ;
- et du décret n° 2003-657 du 14 août 2003 relatif aux régies de
recettes et aux régies d’avances de l’État.
 Décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant
Règlement général sur la Comptabilité publique
L’article 30 du décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant
Règlement général sur la Comptabilité publique dispose : « Les
comptables deniers et valeurs peuvent avoir sous leur autorité des
régisseurs de recettes et des régisseurs d’avances. Ces régisseurs de

216
recettes et d’avances sont habilités à exécuter des opérations
d’encaissement ou de décaissement. Ils sont soumis aux règles,
obligations et responsabilités des comptables publics dans les
conditions et limites fixées par les lois et règlements. À ce titre, ils sont
personnellement et pécuniairement responsables de leurs opérations.
Le comptable public de rattachement a l’obligation de contrôler sur
pièces et sur place les opérations et la comptabilité des régisseurs.
Il est personnellement et pécuniairement responsable des opérations
des régisseurs dans la limite des contrôles qui lui incombent.
Les régies d’avances sont instituées par arrêté du ministre chargé des
Finances sur demande de l’ordonnateur principal. De même, le
régisseur d’avances est nommé par décision du ministre chargé des
Finances sur proposition de l’ordonnateur principal concerné. ».
 Décret n° 66-510 du 4 juillet 1966 portant régime
financier des collectivités locales
C’est l’article 16 du décret n° 66-510 du 4 juillet 1966 portant
régime financier des collectivités locales, qui est le pendant du décret n°
2011-1880 du 24 novembre 2011 portant RGCP, qui pose le principe de
la possibilité de création de régies de recettes et de dépenses dans le
cadre de la gestion de ces collectivités :
« Pour faciliter le recouvrement des produits recouvrables au
comptant ou le paiement de certaines dépenses urgentes ou de faible
montant, des régies de recettes ou d’avances peuvent être instituées
par décision du maire prise après avis conforme du receveur
municipal et, en ce qui concerne les régies d’avances, approbation
du Ministre de l’Intérieur.
Les titulaires sont nommés par le maire après avis conforme du
receveur municipal. Ils sont soumis aux obligations et
responsabilités des régisseurs de l’État et, notamment, au contrôle
direct du receveur municipal. ».
Dans l’application, le décret n° 66-510 du 4 juillet 1966 dont beaucoup
de dispositions sont abrogées, renvoie aux dispositions relatives aux
régisseurs de l’État, en l’occurrence l’Instruction générale n° 4 /MFAE
du 14 janvier 1976 qui régit également les collectivités locales.
 Décret n° 2003-657 du 14 août 2003 relatif aux régies
de recettes et aux régies d’avances de l’État
Le décret n° 2003-657 du 14 août 2003 relatif aux régies de recettes
et aux régies d’avances de l’État fixe les conditions d’organisation, de

217
fonctionnement et de contrôle des régies de recettes et des régies
d’avances de l’État instituées en application de l’article 33 du décret
n° 2003-101 du 13 mars 2003 portant Règlement général sur la
Comptabilité publique.
Au Sénégal, le décret sur les régies de recettes et d’avances couvre le
champ des opérations de l’État. En ce qui concerne les établissements
publics, les agences et autres structures administratives similaires ou
assimilées, c’est l’arrêté n° 03955/MEFP du 14 mars 2016 qui fixe
actuellement les règles relatives à l’organisation, au fonctionnement, à
la comptabilité et au contrôle de leurs régies de recettes et d’avances,
en application des articles 36 et 37 du décret n° 2014-1472 du 12
novembre 2014 portant régime financier et comptable des
établissements publics, agences et autres structures administratives
similaires ou assimilées.
Les comptables publics sous l’autorité desquels les régisseurs
effectuent leurs opérations sont dénommés comptables assignataires.
Les comptables publics sous l’autorité desquels les régisseurs
effectuent leurs opérations sont dénommés comptables assignataires.
 Dépenses payables par régie
Peuvent être payées par l’intermédiaire d’une régie :
- les dépenses de matériel et de travaux d’entretien applicables au
fonctionnement des services, dans la limite d’un montant
maximum par opération fixé par arrêté du Ministre chargé des
Finances ;
- la rémunération des personnels payés sur une base horaire ou à
la vacation, y compris les charges sociales y afférentes ;
- les secours urgents et exceptionnels ;
- les dépenses de transfert dans la limite d’un montant fixé par
arrêté du Ministre chargé des Finances;
- les frais de transport, de mission et de stage, y compris les
avances sur ces frais ;
- pour les opérations à l’étranger, toute autre dépense nécessaire
au bon fonctionnement du service situé à l’étranger dans des
conditions fixées par arrêté conjoint du ministre chargé des
Finances et du Ministre chargé des Affaires étrangères.
Les modalités d’application des dispositions fixant le paiement de
dépenses par l’intermédiaire d’une régie, notamment en ce qui le
concerne les dépenses de matériel et de travaux d’entretien payables

218
par l’intermédiaire d’une régie d’avances, sont précisées par une
instruction du ministre chargé des Finances.
 Philosophie de la régie d’avances
Les régies d’avances sont destinées, soit à faciliter le règlement des
menues dépenses des services, soit à accélérer le règlement de
certaines dépenses dont la nature permet de substituer un contrôle a
posteriori au contrôle a priori.
Dans sa philosophie, la régie d'avances est un mécanisme financier
qui permet à un comptable public de verser à un agent de l’ordre
administratif, appelé régisseur d'avances, des avances de fonds
pouvant être utilisées directement en vue du paiement de certaines
dépenses qui, en raison de leur caractère exceptionnel d'urgence ou de
leur faible montant, ont intérêt à être effectuées sans mandatement
préalable. La régie d'avances est soit renouvelable, soit unique et
exceptionnelle.
Conformément au nouveau décret n° 2003-657 et aux textes
précédents, les régies de dépenses doivent donc être créées dans des
conditions bien déterminées : régler certaines urgences par de menues
dépenses comme les petites prestations et réparations (portes, serrures,
etc.), les petits achats (fournitures, denrées périssables), etc.
La gestion des régies a commencé à poser problème dès que celles-
ci ont commencé à être instituées en inobservance de la philosophie et
des dispositions de base portant sur les deux notions clé : urgence et
faible montant.
Dès lors, toute dépense non urgente ou de montant important
devrait être exécutée par la procédure normale caractérisée par ses
quatre phases.
Dans ces conditions, on ne devrait même pas parler de marché dans
une régie d’avances.
 Création des régies d’avances
Les régies d’avances de l’État sont créées par arrêté du ministre
chargé des Finances.
Toutefois, dans les limites et conditions fixées par un arrêté du
ministre chargé des Finances, des régies peuvent être créées par arrêté
du gouverneur de région après avis du comptable assignataire. Mais
notification doit être faite au ministre chargé des Finances pour le
compte duquel le gouverneur a agi.

219
Pour les autres organismes, l’autorité chargée de l’instituer, est
précisée par un texte. C’est le cas du décret n° 66-510 portant régime
financier des collectivités locales, qui donne la possibilité de créer une
régie d’avances au sein de la Commune sur décision du Maire.
 Nomination des régisseurs
Le régisseur est nommé par décision du ministre chargé des
Finances sur proposition du ministre auprès duquel la régie est
instituée.
Cependant, pour ce qui est des régies créées par le gouverneur de
région, le régisseur est nommé par décision de ce dernier sur
proposition du chef du service régional concerné. La nomination du
régisseur est également soumise à l’agrément du comptable
assignataire.
Pour les collectivités locales, les régisseurs sont nommés par
décision du maire après avis conforme du receveur municipal.
 Garanties exigées du régisseur
Avant d’entrer en fonction, le régisseur est tenu de constituer un
cautionnement pour le montant fixé par arrêté du ministre chargé des
Finances.
Toutefois, les régisseurs d’avances ou de recettes sont dispensés de
la constitution d’un cautionnement lorsque le montant de l’avance
consentie ou le montant mensuel des recettes encaissées n’excède pas
un seuil fixé par arrêté du ministre chargé des Finances.
S’agissant de la création de régie temporaire appelée fonds
d’avance à régulariser, c’est-à-dire pour une période n’excédant pas
six mois ou pour une opération particulière, le régisseur pourra être
dispensé de constituer un cautionnement sur décision du ministre
chargé des Finances.
Les régisseurs étant des comptables publics par définition, donc
maniant des deniers et valeurs, les garanties et autres obligations
exigées des comptables publics leur sont normalement applicables,
compte tenu de l’importance des sommes en jeu. C’est le cas de la
prestation de serment et de l’hypothèque légale sur leurs biens
immeubles ainsi que ceux de leurs conjoints, dans les conditions
prévues.

220
 Cessation de fonction du régisseur et libération des
garanties
Le régisseur de dépense ayant cessé ses fonctions peut obtenir un
certificat de libération définitive de garantie, c'est-à-dire le
cautionnement déposé, si les conditions suivantes sont réunies :
- il a justifié de l’emploi de l’intégralité des avances mises à sa
disposition ;
- le comptable assignataire a admis ses justifications ;
- il n’a pas été constitué en débet.
Le certificat de libération définitive de garantie est délivré par le
Directeur chargé de la Comptabilité publique sur demande du
régisseur et après avis du comptable assignataire.
Le comptable assignataire dispose d’un délai de cinq mois pour se
prononcer sur cette demande. Passé ce délai, il ne peut s’opposer à la
délivrance du certificat que s’il demande au ministre chargé des
Finances la mise en débet du régisseur.
Le certificat de libération définitive est accordé au régisseur dès
l’apurement du débet.
 Fonctionnement des régies d’avances
Il est mis à la disposition de chaque régisseur une avance dont le
montant, fixé par l’arrêté ayant institué la régie et, le cas échéant,
révisé dans la même forme, est au maximum égal, sauf dérogation
accordée par le ministre chargé des Finances, au quart (25%) du
montant prévisible des dépenses annuelles à payer par le régisseur.
L’avance est versée par le comptable assignataire au vu d’une
demande du régisseur appuyée de l’arrêté et de la décision, et visée par
l’ordonnateur compétent et le contrôleur des opérations financières.
Les régisseurs effectuent le paiement des dépenses par virement,
par chèque, par mandat-carte ou en numéraire dans les conditions
fixées par la réglementation en vigueur.
Le régisseur remet les pièces justificatives des dépenses payées par
ses soins au comptable assignataire.
Sauf dérogation accordée par le ministre chargé des Finances, la
remise de l’ensemble des pièces justificatives intervient au minimum
une fois par mois.
L’ordonnancement intervient pour le montant des pièces reconnues
régulières.

221
Les régisseurs d’avance sont tenus de produire les pièces
justificatives prévues par la réglementation en vigueur. Les doubles
des pièces justificatives sont conservés pendant deux ans par le
régisseur qui les tient à la disposition des organes ou agents de
contrôle.
 Tenue de la comptabilité des régies d’avances
Les régisseurs peuvent être assistés de sous régisseurs désignés
dans les mêmes formes avec l’accord du régisseur concerné. Les
régisseurs sont astreints à tenir une comptabilité.
Cette comptabilité doit faire ressortir à tout moment la situation de
l’avance reçue.
La comptabilité du régisseur de dépenses comporte le livre de
caisse, où sont consignées les opérations de recette et de dépense, les
entrées et sorties d’espèces et valeurs et le solde de chaque journée ;
Les livres de comptabilité des régisseurs sont cotés par le
comptable assignataire. Ils sont tenus au jour le jour et totalisés à la fin
de chaque mois.
 Contrôle des régies et des régisseurs
Les régisseurs d’avances sont soumis aux contrôles du comptable
assignataire, de l’ordonnateur et de l’administrateur des crédits auprès
duquel ils sont placés. Ils sont également soumis aux vérifications de
l’Inspection générale des Finances (IGF) et à celles des autres
structures de contrôle de l’État (IGE, Cour des comptes, inspection
ministérielle compétente, etc.).

b.- Exécution pratique en régie


La procédure dérogatoire d’exécution des dépenses publiques par
régies d’avances se fait suivant les phases et étapes suivantes.
 Versement de la première avance
 Étape 1 : Initiation de la première avance
Le régisseur, pour disposer du premier versement de l’avance :
- établit une demande d’approvisionnement initial, visé
physiquement par l’administrateur de crédits délégué,
accompagnée de l’arrêté de création de la régie et de sa décision
de nomination ;
- fournit une copie du PV de vérification ou de carence si la caisse
existait déjà ;

222
- soumet le dossier à l’administrateur de crédits délégué.
L’administrateur de crédits délégué connecté au SIGFIP :
- saisit les informations contenues dans le dossier :
o les références de l’arrêté portant création de la régie ;
o le montant demandé ;
o l’imputation budgétaire ;
o la décision de nomination ;
- valide les informations saisies ; cette action provoquant
l’émission d’un document intitulé demande de mise à disposition
d’avance ;
- envoie la demande de mise à disposition (appuyée de la lettre
d’approvisionnement, de l’arrêté de création de la régie et de la
décision de nomination) au COF à l’aide d’un bordereau de
transmission généré et édité par le SIGFIP.
L’administrateur de crédits délégué non connecté au SIGFIP :
- envoie physiquement le dossier précité, reçu du régisseur, au
COF, à charge pour ce dernier de saisir les informations dans le
SIGFIP et d’éditer la demande de mise à disposition d’avance.
 Étape 2 : Visa du COF ou de son représentant
Lorsque la demande de mise à disposition d’avance (accompagnée
de la lettre d’approvisionnement, de l’arrêté de création de la régie et de
la décision de nomination) arrive au COF, il est soumis au contrôle de
régularité et de légalité (cf. article 204 du décret 2011-1880 portant
RGCP) en vue de sa validation ou de son rejet.
En cas de validation de la demande de mise à disposition d’avance :
- la demande de mise à disposition d’avance est signée et visée
électroniquement par le COF, ce qui se traduit par une réservation
automatique des crédits nécessaires pour le règlement de l’avance
sur l’imputation budgétaire concernée ;
- le dossier est transmis à l’ordonnateur délégué par bordereau de
transmission de mise à disposition d’avance, qui est généré et
édité par le système. Ce bordereau est visé et peut récapituler une
ou plusieurs demandes de mise à disposition d’avance.
En cas de rejet de la demande de mise à disposition d’avance, le
COF ou son représentant :

223
- refuse son visa sur le dossier d’avance. Ce refus empêche la
réservation de crédits et ouvre la possibilité de modification sur le
bon d’engagement ;
- mentionne le motif du rejet dans le Système ;
- édite et signe un document intitulé fiche de notification de rejet ;
- retourne le dossier d’avance (accompagné de la fiche de
notification de rejet) à l’administrateur de crédits délégué qui a la
possibilité de satisfaire le rejet et de réintroduire le dossier ou de
demander son annulation.
 Étape 3 : Visa de l’ordonnateur délégué
L’ordonnateur délégué, à la réception du dossier d’avance validé par
le COF, procède aux vérifications nécessaires (cf article 20 du décret
2011-1880 portant RGCP) au terme desquelles, il peut, soit valider, soit
rejeter la proposition de dépenses.
En cas de validation de la demande de mise à disposition d’avance :
- la demande de mise à disposition est signée et visée
électroniquement, ce qui entraine une confirmation des crédits
initialement réservés par le COF ;
- le dossier d’avance est transmis au comptable assignataire par le
biais d’un bordereau de transmission de mise à disposition
d’avance, généré et édité par le Système. Ce bordereau est visé et
peut récapituler une ou plusieurs demandes de mise à disposition
d’avance.
En cas de rejet de la demande de mise à disposition d’avance,
l’ordonnateur :
- refuse son visa sur le dossier d’avance. Ce refus n’entraîne pas la
levée de la réservation de crédits faite par le COF et n’ouvre pas
la possibilité de modification sur la demande de mise à
disposition de l’avance ;
- mentionne le motif dans le système ;
- édite et signe un document intitulé « fiche de notification de
rejet » ;
- retourne le dossier d’avance accompagné de cette fiche de
notification de rejet au COF qui a la possibilité, dans un délai
maximum de quinze jours francs, de satisfaire le rejet et de
réintroduire le dossier ou de demander son annulation.

224
 Étape 4 : Émission des titres de règlement :
La demande de mise à disposition d’avance suit le même traitement
que celui décrit dans la phase de paiement de la procédure normale ou
la procédure simplifiée.
Il faut simplement noter qu’il n’est pas permis d’effectuer des
précomptes, retenues et oppositions sur la mise à disposition d’avance.
Schéma de la procédure de mise à disposition de la 1ére avance

Lettre
d’avance

Lettre
d’avance

Lettre
d’avance

Lettre
d’avance

225
 Paiement des dépenses en régie
Le régisseur procède directement à l’exécution des dépenses
(commandes, paiements), objet de la régie, et conserve par-devers lui
toutes les pièces justificatives.
Pour disposer à nouveau de fonds, le régisseur établit une demande
de réapprovisionnement, appuyée des pièces justificatives des dépenses
qu’il a effectuées sur l’avance, et les transmet à l’administrateur de
crédits délégué dont il dépend.
 Renouvellement de la caisse d’avances
L’administrateur de crédits délégué établit un bon d’engagement afin
d’obtenir la régularisation de l’avance et introduit une nouvelle
demande.
Ce bon d’engagement est justifié par les dépenses que le régisseur a
déjà effectuées, et ne peut excéder le montant des justifications de
dépenses produites à l’appui de la demande de réapprovisionnement.
Le bon d’engagement doit indiquer, entre autres :
- le nom du comptable assignataire, comme créancier (car il n’y
aura plus d’opération de décaissement) ;
- la mention « régularisation d’avance » comme type
d’engagement.
Le COF, l’ordonnateur délégué et le comptable assignataire
effectuent sur le bon d’engagement les opérations d’usage relevant de
leurs compétences respectives.
Le renouvellement de l’avance ne consomme que les crédits
disponibles sur l’imputation concernée par l’avance.
À noter que sauf dérogation accordée par le ministre chargé des
Finances, la remise de l’ensemble des pièces justificatives intervient au
minimum une fois par mois (cf. article 12 du décret n° 2003.657 du 14
août 2003 relatif aux régies de recettes et régies d’avances de l’État).
 Opérations de clôture sur régie d’avances
ou régularisation de l’avance
En fin de fonctionnement de la régie d’avances ou au plus tard en fin
de gestion, deux procédures doivent être exécutées successivement pour
solder l’avance. À ce propos, l’administrateur de crédits délégué :

226
- établit un bon d’engagement appuyé des pièces justificatives de
dépenses fournies par le régisseur ;
- envoie le dossier au COF.
Le bon d’engagement vient régulariser la dernière avance prise en
charge par le comptable et s’impute sur les crédits initialement réservés
à cet effet.
Une déclaration de recette éditée par le comptable ayant enregistré
l’opération est remise au régisseur, afin d’être transmise à l’ordonnateur
délégué ou secondaire et au COF, pour information de l’annulation
partielle ou totale de l’engagement émis pour verser l’avance au
régisseur.

2.2.2- Les dépenses payées sans ordonnancement


préalable
C’est une procédure dite d’urgence qui se définit comme une
dépense sans ordonnancement préalable et consistant à régler, sur
demande, certaines dépenses jugées urgentes par des ordres de
paiement établis par le comptable, en attendant l’émission d’un mandat
de paiement à titre de régularisation.
Dans ce cadre, des dépenses non définitives peuvent être payées
provisoirement sans liquidation, tandis que des dépenses présentant un
caractère urgent peuvent être payées sans ordonnancement, mais sous
réserve d'un ordonnancement ultérieur. C’est le cas des dépenses de
personnel qui, pour des raisons de rapidité, ne requièrent aucun
ordonnancement préalable.
Certaines dépenses qui, en vertu des lois et règlements, présentent le
double caractère d'être déterminées sans contestation et d'être
inévitables pour l'État, peuvent être payées sans ordonnancement par les
comptables et recevoir directement leur imputation définitive dans leurs
écritures (article 95 du décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011). En
tout état de cause, ces dépenses doivent faire l’objet de régularisation.
En effet, lorsque le mandat de régularisation imputé sur les crédits de
la gestion est émis, le comptable régularise l’opération par imputation
sur le budget et en apurant le compte provisoire.
Exemples de dépenses pouvant être payées sans ordonnancement
préalable :
- remboursement de certains impôts directs à la suite d’un
dégrèvement ;

227
- remboursement de certains impôts indirects (drawback, certificats
de détaxe, excédents de droits d’enregistrement)
- remboursements dus à une décharge de responsabilité résultant de
force majeure ou résultant d’une remise gracieuse.

2.2.3.- Les dépenses sans ordonnancement


Elles concernent généralement certaines dépenses de nature rare,
comme les agios bancaires, etc.
Une instruction du ministre chargé des Finances fixe les catégories
de dépenses qui peuvent être payées sans ordonnancement ou qui
peuvent faire l’objet d’un ordonnancement de régularisation après
paiement. Elle peut également charger les comptables d'effectuer, eux-
mêmes, la liquidation de ces dépenses (article 96 du décret n° 2011-
1880).
2.2.4.- La procédure de paiement par anticipation
(PPA)
Le paiement par anticipation constitue une procédure exceptionnelle
par laquelle le ministre chargé des Finances demande au comptable, en
cas d’urgence, de payer une dépense avant que celle-ci soit
ordonnancée, mais normalement dans les conditions où les actes
d’engagement et de liquidation sont déjà finalisés.
De ce point de vue, la lettre du ministre chargé des Finances est
toujours accompagnée du dossier constitué par le bon d’engagement
(BE) visé aussi bien par le contrôleur des opérations financières que par
l’ordonnateur.
Après règlement, le comptable impute la dépense dans un compte
d’imputation provisoire et transmet le dossier à l’ordonnateur pour
régularisation.
À la réception des titres de régularisation émis par l’ordonnateur, le
comptable passe l’opération comptable pour solder le compte provisoire
au profit d’un compte émargeant le budget.
La procédure par PPA est devenue rare, voire inexistante à l’heure
actuelle.
2.2.5.- Les fonds spéciaux ou fonds alloués
aux pouvoirs publics constitutionnels
En ce qui concerne les fonds spéciaux ou les fonds alloués aux
pouvoirs publics constitutionnels, les services concernés gèrent eux-
mêmes toute la procédure de dépense.

228
2.2.6.- La procédure de demande de mise en règlement
immédiat (DMRI)
Il faut préciser, d’emblée, que la procédure de DMRI ne peut être
utilisée que dans les cas où l’obligation mise à la charge de l’État n’a
pas pour contrepartie une prestation de service ou une fourniture.
Ainsi, par dérogation aux dispositions du décret n°64-400 du 04 juin
1964, la procédure de mise en règlement immédiat est utilisée pour les
catégories de dépenses ci-après :
 baux et loyers ;
 dépenses permanentes (eau, électricité, téléphone, fax, Internet) ;
 bourses et allocations scolaires ;
 Aides et secours ;
 Subventions ;
 Frais de missions ;
 Frais actes et contentieux ;
 Remboursement de dépenses liées aux travaux de remise en état
de logements conventionnés ;
 Frais de justice ;
 Régies d’avance ;
 Régularisation des dépenses déjà payées ;
 Renouvellement des avances aux régisseurs ;
 Salaires, primes et indemnités, cotisations sociales ;
 Main d’œuvre temporaire ;
 Réquisitions de transport ;
 Frais d’évacuation sanitaire à l’étranger ;
 Assurances ;
 Taxes et impôts payés par l’État ;
 Subvention aux produits pétroliers ;
 Paiement du différentiel de transport de produits pétroliers ;
 Paiement de dépenses liées au Programme de Vérification des
Importations (PVI) ;
 Prime journalière d’intervention ;
 Fonds d’intervention ;
 Alimentation et transport corps de troupe ;
 Versement de ristournes ;
 Participations financières de l’État ;
 Autres transferts courants ;
 Amortissements de la dette publique ;
 Charges de la dette publique ;
 Conférences, causeries, séminaires ;

229
 Provisions pour imprévus ;
 Transferts en capital ;
 Garanties et avals.

La DMRI permet de se passer de la procédure de confirmation


(phase de blocage des crédits et édition des titres de créance et de
certification) et d’obtenir, sans délais, la mise en règlement de la
dépense envisagée.
La DMRI est donc une procédure simplifiée et raccourcie par rapport
à la procédure normale, étant entendu que certaines tâches prévues dans
la phase d’engagement (édition titre de créance) et de liquidation
(certification et visa des titres) sont réduites à leur plus simple
expression, voire supprimées.
La liste des dépenses éligibles à la DMRI ainsi que le rappel au
respect de la règlementation relative à l’utilisation de cette procédure,
sont contenus dans la circulaire n° 05791/MEF/DGF/DGT/DB/TG du
14 octobre 1985.
Dans la pratique, la procédure de dépense par DMRI suit trois
étapes.

a.- Étape 1 : initiation de la dépense :


L’administrateur de crédits délégué :
 certifie la dépense ;
 fait la proposition d’engagement et de liquidation en remplissant
les quatre (4) exemplaires du bon d’engagement et en cochant la
case DMRI. Ce dossier est appuyé de toutes les pièces
justificatives nécessaires à la détermination de l’engagement et de
la liquidation de la dépense (facture définitive sauf exception, état
ou toute autre pièce justificative).
L’administrateur de crédits délégué, selon qu’il est connecté ou non
au SIGFIP, effectue les mêmes opérations que celles décrites dans la
procédure normale d’exécution des dépenses.

b.- Étape 2 : visa du service du COF ou de son représentant


Lorsque le dossier d’engagement arrive au niveau du COF ou de son
représentant, il suit le même traitement que pour la procédure normale
décrite ci-dessus.

230
c.- Étape 3 : Émission du mandat de paiement
À la réception du dossier validé par le COF ou son représentant,
l’ordonnateur délégué procède aux mêmes vérifications que celles
effectuées dans la procédure normale. Il peut, soit valider, soit rejeter le
dossier.
En cas de validation de la proposition d’engagement et de
liquidation, le bon d’engagement est signé et visé électroniquement par
l’ordonnateur délégué, ce qui engage et liquide concomitamment les
crédits initialement réservés par le COF. Ce visa génère, non pas un
titre de créance et de certification, mais un mandat de paiement.
Le mandat de paiement appuyé des pièces justificatives est transmis
au COF ou à son représentant.
Dès lors, le mandat suit le même traitement que celui décrit dans la
procédure normale d’exécution des dépenses, tant à l’ordonnancement
qu’au paiement.

2.2.7.- Les dépenses ordinaires de matériels


ou les dépenses en capital atteignant certains seuils
Les dépenses ordinaires de matériels ou les dépenses en capital qui
atteignent certains seuils fixés par le Code des marchés publics (appels
d’offres ou DRP) font l’objet de procédures de passation de marchés
publics, qui sont dérogatoires par rapport à l’exécution suivant bon de
commande.
Ce caractère exceptionnel peut être analysé à plusieurs niveaux.
Nous n’en retiendrons, à titre d’illustration, que la procédure
d’enregistrement qui peut concerner les marchés financés tant sur
ressources internes que sur ressources extérieures.

a.- Enregistrement des marchés publics financés


sur ressources internes
À ce niveau, le marché est saisi avant d’être liquidé.
 Saisie du projet de marché
L’enregistrement des marchés publics est inhérent à la saisie de la
proposition d’engagement. En saisissant la proposition d’engagement,
le personnel chargé de la saisie renseigne, dans SIGFIP, la sous-base «
marchés publics» à partir des informations suivantes disponibles sur le
projet de marché :

231
- le type de marché (marché de travaux, marché de fournitures ou
services) ;
- le mode de passation (appel d’offres international, appel d’offres
ouvert, etc.) ;
- l’objet du marché ;
- la maîtrise d’ouvrage ;
- le maître d’œuvre ;
- les références du mode de passation du marché ;
- les références du PV d’adjudication (numéro et date) pour chaque
lot ;
- le délai d’exécution des travaux ;
- le montant TTC ;
- le montant hors TVA et celui de la TVA ;
- l’imputation budgétaire ;
- les références du titulaire du lot ;
- les références du règlement (mode de règlement, numéro du
compte et l’adresse bancaire, etc...) ;
- le montant de la caution.
La validation de l’engagement indexé au projet de marché génère, en
plus des titres de créance et de certification, une attestation d’existence
de crédits.
Le dossier constitué du projet de marché, du titre de créance et du
titre de certification ainsi que de l’attestation d’existence de crédits, est
transmis à l’autorité chargée de l’approbation.
 Liquidation du marché
Les références du marché approuvé par les autorités compétentes
sont enregistrées à la liquidation du bon d’engagement. À l’appel du
numéro du bon d’engagement, le Système oblige l’opérateur de saisie à
renseigner le numéro du marché et sa date d’approbation. Ainsi, il est
possible d’obtenir la situation d’exécution d’un marché.

b.- Enregistrement des marchés publics financés


sur ressources extérieures
Au Sénégal, le Directeur de l’Investissement (DI) est, jusqu’en fin
février 2017, l’ordonnateur délégué des dépenses sur ressources
extérieures.

232
Cinq phases permettent d’assurer et de suivre dans le SIGFIP
l’exécution des dépenses sur ressources extérieures. Il s‘agit de :
- l’enregistrement des conventions de financement ;
- l’enregistrement des marchés ;
- l’ordonnancement des demandes de paiement ;
- l’alimentation du compte spécial ;
- la clôture de la convention.
L’enregistrement des marchés publics financés sur ressources
extérieures s’effectue en trois étapes.
 Étape 1 : Émission de l’attestation d’existence de crédits
Le Chef de projet prépare le projet de marché.
La Direction de l’Investissement (DI), ordonnateur délégué,
enregistre le projet de marché par émission de l’attestation d’existence
de crédits. À partir de ce moment, les crédits sont réservés pour ce
marché.
 Étape 2 : Immatriculation du marché
Les autorités compétentes approuvent et immatriculent le marché.
Dès lors, la DI, ordonnateur délégué, peut commencer à exécuter le
marché dans SIGFIP, en enregistrant le numéro et la date d’approbation
dudit marché.
 Étape 3 : Enregistrement de l’alimentation du compte dans
SIGFIP
Dès confirmation de l’alimentation du compte spécial, l’ordonnateur
délégué procède à la saisie des informations concernant le virement de
crédits effectué par le bailleur relativement aux demandes de paiement
préalablement transmises.
2.2.8.- Les dépenses par délégation de crédits
La procédure de la délégation de crédits est la procédure selon
laquelle l’administrateur de crédits au niveau central délègue des crédits
budgétaires au profit d’une structure déconcentrée pour exécution.
La procédure de délégation de crédits concerne les crédits du budget
de fonctionnement hors personnel des services situés dans les régions et
à l’étranger, en attendant leur connexion au réseau SIGFIP.
Il existe deux types de délégations de crédits qui font l’objet de deux
documents générés par le Système :
- les délégations de crédits dites périodiques ;

233
- les délégations de crédits dites ponctuelles.
La procédure de délégation de crédits se déroule sur deux étapes.

a.- Étape 1 : Émission des délégations


Pour le fonctionnement des ambassades et consulats, et en
application de la circulaire interministérielle n°106 du 22 mai 1989 sur
la procédure de délégation de crédits des postes diplomatiques, le
ministre chargé des Affaires étrangères établit des autorisations
d’exécuter.
À titre de régularisation, il adresse au ministre chargé des Finances,
une lettre transmettant la liste des copies des autorisations d’exécuter
qui, vérifiées par l’ordonnateur délégué, sont saisies à leur tour et
éditées sous forme d’une délégation de crédits en bonne et due forme,
générée par le Système.
Les délégations de crédits dites périodiques sont récapitulées dans
des états appelés « États de délégations de crédits » à raison d’un état
par chapitre, qui précise l’imputation de la dépense dont l’exécution est
autorisée.
Quant aux délégations de crédits dites ponctuelles, elles sont éditées
en quatre exemplaires répartis comme suit :
- un exemplaire destiné à l’ambassadeur ou consul ;
- un deuxième notifié au comptable pour information ;
- les deux autres remis à l’ordonnateur délégué.
La délégation de crédits est enregistrée au niveau central comme un
engagement budgétaire. Son acheminement peut se faire
électroniquement par le SIGFIP.

b.- Étape 2 : Ordonnancements


L’ordre d’exécuter les autorisations de dépenses relève de la
compétence des ambassadeurs ou consuls. Cependant, pour les besoins
de transcription dans SIGFIP, le ministère chargé des Affaires
étrangères remonte à l’ordonnateur délégué, les situations réelles
d’exécution des crédits des ambassades.

234
Schéma de la procédure de délégation de crédits

Tableau : 7
Résumé des procédures d’exécution des recettes et des dépenses
Procédures Recettes Dépenses
- Engagement.
- Constatation ;
- Liquidation ;
- Liquidation ;
Procédure normale - Ordonnancement ;
- Mise en recouvrement ;
- Paiement.
- Recouvrement.

- Les régies de dépenses ;


- Les régies de recettes ; - Les dépenses payées sans
- Les recouvrements ordonnancement
d’impôts indirects et autres préalable ;
droits au comptant, par les - Les dépenses sans
anciens receveurs des ordonnancement ;
domaines et taxes - La procédure de paiement
indirectes, par les bureaux par anticipation (PPA) ;
de recouvrement des - Les fonds spéciaux ou
Procédures Impôts et Domaines, etc. ; fonds alloués aux pouvoirs
dérogatoires ou - Les recettes non publics constitutionnels ;
exceptionnelles définitives telles que des - La procédure de demande
avances ou des acomptes de mise en règlement
sur travaux, qui peuvent immédiat (DMRI) ;
être encaissées sans
liquidation - Les dépenses par
délégation de crédits ;
- Les dépenses ordinaires
de matériels ou en capital
atteignant certains seuils

235
SECTION 3
LE TRAITEMENT DES ACTES
MODIFICATIFS DANS LE SIGFIP
Dans le cadre de l’exécution budgétaire des opérations, le SIGFIP a
prévu des modules, notamment celui intitulé « exécution budgétaire »,
qui est une fonctionnalité qui offre la possibilité de traiter les actes
modificatifs.
Les actes modificatifs du budget intervenant au cours de l’exécution,
permettent de modifier les crédits alloués sur les lignes budgétaires.
De façon pratique, les actes modificatifs et leurs processus de
traitement sont analysés ainsi qu’il suit.
PARAGRAPHE I
LES DIFFÉRENTS ACTES MODIFICATIFS TRAITÉS
DANS SIGFIP

Un acte modificatif permet de rajouter ou de retrancher des crédits à


une ou plusieurs lignes budgétaires.
Le SIGFIP prend en compte les lois de finances et leurs actes
modificatifs dont les principaux portent sur :
 les virements ou transferts de crédits ;
 les décrets d’avances ;
 les rétablissements de crédits ;
 les reports de crédits ;
 les fonds de concours ;
 les conventions de financement ;
 les circulaires du Premier ministre sur la modulation des
dépenses.
PARAGRAPHE II
LES ÉTAPES DU TRAITEMENT DES ACTES
MODIFICATIFS

Les points d’entrée et de sortie informatiques sont la Direction du


Budget (DB) pour les dépenses de fonctionnement, et la Direction de
l’Investissement (DI) pour les dépenses d’investissement. Le traitement
des actes modificatifs s’effectue en trois étapes.

236
I.- Étape 1 : Saisie de la demande de réaménagement
par la DB ou la DI
Le ministre chargé des Finances impute à la DB ou à la DI la
demande de réaménagement budgétaire formulée par un ministère ou
une institution.
Après vérification sur la faisabilité, la DB ou la DI procède, dans le
Système, à la saisie des différents réaménagements de crédits
demandés, en indiquant le type d’acte budgétaire ainsi que les lignes et
leurs montants respectifs en débit et/ou en crédit ; ce qui se traduit par
un blocage des montants prélevés sur l’imputation budgétaire d’origine.
La validation des informations saisies génère une fiche de circulation
comportant un numéro fourni par le Système et un projet d’acte de
réaménagement budgétaire, conformément aux dispositions en vigueur.
L’ordonnateur délégué met dans le circuit des visas le projet d’acte
de réaménagement, accompagné de la fiche de circulation. À ce stade,
aucune correction ne peut être apportée.

II.- Étape 2 : Circuit des visas


Selon le type d’acte, le circuit des visas concerne les acteurs suivants :
- le Contrôleur des Opérations financières (COF),
- le Contrôleur financier (CF).
Le Secrétariat général du Gouvernement (SGG), après le circuit des
visas et la signature du projet d’acte, attribue un numéro officiel à l’acte
budgétaire et le transmet au ministre chargé des Finances. Le SGG
n’étant pas connecté, cette procédure se fait hors SIGFIP.

III.- Étape 3 : Prise en compte effective


de l’acte budgétaire
L’ordonnateur délégué, après réception de l’acte de réaménagement
budgétaire numéroté par le Secrétariat général du Gouvernement
(SGG), accompagné de la fiche de circulation, procède à la saisie des
références de l’acte de réaménagement qui consacre ainsi sa mise en
place.

237
Schéma des étapes du traitement des actes modificatifs dans SIGFIP

SECTION 4
LES OPÉRATIONS DE CLÔTURE
DE GESTION
À la fin de l’année budgétaire, soit le 31 décembre, l’exécution du
budget est clôturée. Cette étape donne l’occasion d’élaborer une
circulaire précisant :
- le dispositif de clôture des opérations ;
- le traitement des opérations pendant une courte période dite
« période complémentaire » ;
- le sort réservé aux opérations non dénouées (report ou reprise) ;
- et le traitement des crédits non consommés.

PARAGRAPHE I
CIRCULAIRE DE CLÔTURE DE L’EXÉCUTION
DU BUDGET

À l’approche de la fin de chaque année (au mois d’octobre


généralement), le ministre chargé des Finances signe ou fait signer par
le Premier ministre, une circulaire qui fixe, à l’attention de tous les
acteurs intervenant dans les procédures budgétaires (administrateurs,
ordonna-teurs, comptables), les dates d’arrêt des opérations d’exécution
du budget (engagement, liquidation, ordonnancement).

238
PARAGRAPHE II
OPÉRATIONS PENDANT LA PÉRIODE
COMPLÉMENTAIRE

La période complémentaire est la période postérieure à la gestion


durant laquelle peuvent être comptabilisées, sous certaines conditions,
des opérations qui sont imputées sur l'exercice budgétaire précédent.
Elle s’étend du 1erau 31 janvier de l’année N+1.
Cette période, essentiellement comptable, porte sur les opérations
budgétaires de liquidation et d’ordonnancement.
La circulaire de clôture relative aux opérations exécutées
conformément à la loi n°2001-09 du 15 octobre 2001 portant loi
organique relative aux lois de finances (donc avant la loi n°2011-15
portant loi organique relative aux lois de finances), délimitait les
opérations aux dates ci-après.
Pour le paiement des dépenses ordinaires autres que celles de
personnel se rapportant à des droits constatés au cours de la gestion qui
s’achève, les mandats émis jusqu’au 31 décembre de l’année et ceux
émis durant la période complémentaire fixée pour la clôture sont pris en
compte au titre du budget de l’année écoulée :
 jusqu’au 20 janvier de l’année suivante (N+1) par les comptables
secondaires de l’État ;
 jusqu’au 20 février de l’année suivante (N+1) par les comptables
principaux et pour les opérations désignées par un arrêté du
ministre chargé des finances ;
 jusqu’au 28 février de l’année suivante (N+1) par l’agent
comptable central du Trésor.
Les opérations de régularisation concernent :
- l’imputation définitive de dépenses déjà constatées en écritures,
notamment à des comptes d’imputation provisoire ;
- la modification d’une écriture erronée.

Les opérations visées ci-dessus peuvent être constatées en écritures


complémentaires au 31 décembre de l’année :
- jusqu’au 30 janvier par les comptables secondaires de l’État ;
- jusqu’au 20 février par les comptables principaux et pour les
opérations désignées par un arrêté du ministre chargé des
Finances ;

239
- jusqu’au 28 février par l’Agent comptable central du Trésor
(ACCT) pour la modification d’une écriture erronée.
À chaque date butoir, le SIGFIP dispose d’une fonction de
verrouillage.
Les opérations réalisées au cours de la période complémentaire
peuvent être regroupées, s'agissant des dépenses, en quatre
catégories :
- le paiement ou le rejet d'ordonnances transmises au visa du
comptable au 31 décembre de l'année N ;
- la réalisation d'opérations se rapportant à des dettes et à des
créances, nées au plus tard le 31 décembre de l'année N, mais qui
peuvent être engagées au niveau comptable et ordonnancées
jusqu'à la fin de la période complémentaire ;
- l'engagement, l'ordonnancement et le paiement de crédits ouverts
en collectif de fin d'année ;
- des opérations de régularisation : correction d'erreurs, imputation
définitive de recettes et dépenses.
PARAGRAPHE III
REPRISES D’ENGAGEMENT ET REPORTS DE CRÉDITS
En application de l’article 18 de la loi n°2001-09 du 15 octobre 2001
portant loi organique relative aux lois de finances, et sous réserve des
dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits
ouverts au titre d’une année ne créent aucun droit au titre des années
suivantes.
Les crédits du budget général non consommés à la clôture de l’année
au titre de laquelle ils ont été ouverts, peuvent être reportés par arrêté du
ministre chargé des Finances, majorant à due concurrence les crédits de
l’année suivante, jusqu’à la limite de 5 % des crédits de l’année en
cours.
Les crédits de fonds de concours tels que définis par l’article 20 de la
loi organique du 15 octobre 2001, non consommés, sont reportés de
droit sur la base des justifications apportées. Ils ne sont pas soumis à la
règle des 5 % visée à l’alinéa précédent.
Pour limiter les risques sur les équilibres budgétaires, les crédits des
dépenses ordinaires ne font, en principe, plus l’objet de report de crédit.

240
Les règles de calcul des reports, selon la nature des crédits en
cause, sont ainsi définies :
 les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est
donnée par la loi de finances, peuvent donner lieu à report par
arrêté du ministre chargé des Finances ;
 les crédits disponibles en fin d’année sur les chapitres limitatifs de
dépenses ordinaires, qui ne sont pas inscrits dans la liste annexée
à la loi de finances, peuvent être reportés dans la limite du
1/10ème des crédits ouverts par la loi de finances, sous réserve
d’avoir fait l’objet d’un engagement juridique.
Cependant, en application de l’article 6 du décret, cette possibilité
prévue par l’article 18 de la loi organique susvisée ne sera pas utilisée.
En effet :
 tout crédit de paiement sur dépenses en capital non ordonnancé au
plus tard le 28 février, peut être reporté sur l’année suivante, par
arrêté du ministre chargé des Finances, dans la limite de 5 % des
crédits de l’année, conformément aux dispositions de l’article 6
ci-dessus ;
 les crédits de paiement afférents aux dépenses d’investissement
liquidées sont reportés de droit jusqu’à la limite du plafond
précité.
Les crédits ainsi ouverts conformément aux dispositions de l’article
7 ci-dessus ne sont pas susceptibles de faire l’objet de virement.
L’inscription des crédits reportés dans le budget de la gestion
suivante est réalisée dans le SIGFIP au vu des arrêtés de report qui
doivent être publiés au plus tard le 31 mars de l’année suivant celle à la
fin de laquelle la disponibilité des crédits a été constatée. Si au terme de
la procédure et à la date du 31 mars, les arrêtés ne sont pas publiés, il ne
pourra être accordé aucun report et les crédits en cause seront annulés.
Les projets d’arrêtés de report sont élaborés par la direction chargée
du budget sur la base des informations fournies par les ministères et
validées par le contrôleur des opérations financières.
Les demandes de reports de crédits de paiement, établies chaque
année conformément aux règles fixées par le présent décret, sont
transmises au ministre chargé des Finances au plus tard le 28 février.
Les dates fixées pour les opérations de clôture ainsi que pour la
période complémentaire, ont été modifiées avec les nouvelles

241
dispositions issues de la directive UEMOA et de la loi n°2011-15
portant loi organique relative aux lois de finances.
Ainsi, la période complémentaire qui était fixée au 28 février est
avancée au 31 janvier de l’année N+1.

PARAGRAPHE IV
CRÉDITS NON CONSOMMÉS
Les crédits des lignes de fonctionnement non engagés à la clôture de
la gestion tombent en fonds libres car n’étant pas susceptibles de faire
l’objet de reports pour la gestion suivante.
Les crédits de paiement non reportés tombent en fonds libre et sont,
le cas échéant, annulés en loi de règlement.

242
CHAPITRE II
LE CONTRÔLE DU BUDGET
DE L’ÉTAT

La notion de contrôle est au cœur du régime des finances publiques.


En effet le contrôle de l’exécution du budget apparaît à la fois comme
une nécessité et une obligation. Ce constat ne doit pas surprendre au
regard de l’importance des masses financières et de l’objet attaché aux
moyens financiers de l’action publique : servir l’intérêt général, ce qui
ne peut admettre une quelconque déviance. Ce contrôle permet ainsi
d’éviter des gaspillages et les dilapidations des deniers publics.
Sans préjudice des pouvoirs du Parlement, les opérations
d’exécution du budget de l’État sont soumises à un contrôle
administratif et à un contrôle juridictionnel.
Le contrôle juridictionnel est exercé par la Cour des comptes ou, le
cas échéant, par la Cour des comptes de l’Union économique et
monétaire ouest-africaine.
Le contrôle administratif est le contrôle de l’administration sur ses
agents, incluant le contrôle interne a priori, concomitant et a posteriori.
Le contrôle administratif s’exerce, soit sous la forme de contrôle
hiérarchique, soit sous la forme de contrôle organique par
l’intermédiaire de corps et organes de contrôle spécialisés.
L’Inspection générale d’État (IGE) assure, selon les règles de
compétence et de procédure qui lui sont propres et dans les conditions
prévues par le statut des Inspecteurs généraux d’État, les missions qui
lui sont confiées et notamment la vérification de la gestion des services
de l’État et de tout autre organisme public.
Les agents de contrôle ministériels assurent, au nom et pour le
compte du ministère dont ils relèvent, le contrôle permanent et
l’inspection des services placés sous l’autorité du ministre concerné.
Les modalités d’action du Contrôle financier de la Présidence de la
république sont celles prévues par les règlements qui le régissent.
Les contrôles a priori et a posteriori des opérations budgétaires sont
assurés par les contrôleurs des opérations financières.

243
SECTION 1
LES SOURCES DU CONTRÔLE
DES FINANCES PUBLIQUES
Les dispositions relatives aux finances publiques, notamment au
contrôle budgétaire, sont comprises dans les textes communautaires, la
loi constitutionnelle, la loi organique relative aux lois de finances, les
lois fiscales et les décrets financiers.

PARAGRAPHE I
SOURCES SUPRANATIONALES
Les sources supranationales du contrôle des finances publiques sont
contenues dans le cadre juridique du système harmonisé de gestion des
finances publiques au sein de l’UEMOA. Il s’agit de la :
 directive n° 5/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997, modifiée,
portant loi de finances (LF) ;
 directive n° 6/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant loi de
finances (LF) abrogeant et remplaçant la directive n°
5/97/CM/UEMOA ;
 directive n° 6/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997, modifiée,
portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) ;
 directive n° 7/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant
règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) abrogeant et
remplaçant la directive n° 6/97/CM/UEMOA ;
 directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant
Code de transparence dans la gestion des finances publiques ;
 directive n°03/2012/CM/UEMOA portant Comptabilité des
matières.
PARAGRAPHE II
SOURCES NATIONALES

I.- Sources constitutionnelles


Les règles relatives au budget de l’État sont d’abord précisées par la
Constitution en ses articles 56 et 57 (anciens), 71 et 72 (nouveaux). En
effet c’est la Constitution qui pose les principes :
- de la répartition des compétences entre l’Exécutif et le Législatif
(le premier préparant le budget et le soumettant au second) ;

244
- de la procédure de saisine du Parlement ;
- des règles relatives au vote du budget.
En d’autres termes, la Constitution intervient en matière budgétaire
dans deux directions :
a. d’abord, en fixant les conditions dans lesquelles le budget
intervient sous forme de loi, en l’occurrence la loi de finances qui
détermine les ressources et les charges de l’État pour une année
financière dans les conditions et sous les réserves prévues par la loi
organique ;
b. ensuite, en fixant les conditions de préparation et de présentation
du projet de LF ainsi que les modalités de saisine de l’Assemblée
nationale et du Sénat par l’Exécutif.
Il convient de noter que la Constitution met aussi l’accent sur le
pouvoir exorbitant dévolu à l’Exécutif en matière budgétaire.

II.- Sources législatives et réglementaires


Les textes ci-après, régissant la gestion des finances publiques, sont
issus généralement de la transposition dans le droit interne des
directives de l’UEMOA :
 loi n°90-07 du 26 juin 1990 relative aux entreprises du secteur
parapublic et aux personnes morales de droit privé bénéficiant du
concours financier de la puissance publique ;
 loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 abrogeant et remplaçant la loi n°
2005-23 du 11 août 2005 portant statut des Inspecteurs généraux d’État,
modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007 ;
 loi n° 2012-22 du 27 décembre 2012 portant Code de
transparence dans la gestion des finances publiques ;
 loi organique n° 2012-23 du 27 décembre 2012 abrogeant et
remplaçant la loi organique n° 99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des
comptes ;
 loi n°2001-09 du 15 octobre 2001 portant loi organique relative
aux lois de finances (LOLF), modifiée ;
 loi n°2011-15 du 15 octobre 2001 portant loi organique relative
aux lois de finances (LOLF), modifiée ;
 la loi n° 2013-10 du 28 décembre portant code général des
collectivités locales ;

245
 décret n°2011-1880 du 24 novembre 2011 portant Règlement
général sur la Comptabilité publique (RGCP) ;
 décret n°2013-1449 du 13 novembre 2013 fixant les modalités
d’application de la loi organique n° 2012-23 du 27 décembre 2012 sur
la Cour des comptes ;
 décret n° 2014-1472 du 12 novembre 2014 portant régime
financier et comptable des établissements publics, des agences et des
autres structures administratives similaires ou assimilées ;
 décret n°66-510 du 4 juillet 1966 portant régime financier des
collectivités locales ;
 décret n° 78-085 du 1er février 1978 portant organisation et
fonctionnement du Contrôle financier ;
 décret n° 82-631 du 19 août 1982 organisant les inspections
internes ministérielles ;
 décret 2013-51 du 4 janvier 2013 fixant les règles d’organisation
et de fonctionnement de l’Inspection générale d’État, modifié par le
décret n° 2011-538 du 26 avril 2011.

SECTION 2
LES DIFFÉRENTS TYPES ET ORGANES
DE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES
Le Président de la République, le Premier ministre ou le ministre
chargé des Finances, peuvent, en outre, charger tout fonctionnaire ou
agent public ou groupe d’experts, de mission particulière d’audit.
Les rapports produits à la suite des contrôles, vérifications et audits
effectués par les organes et corps de contrôle administratifs, sont mis à
la disposition du public, dans les conditions déterminées par les lois et
règlements. En tout état de cause, les droits des différentes parties
doivent être garantis. Les modalités de coordination des activités des
différents organes de contrôle administratif sont prévues par les lois et
règlements.
Les organes de contrôle peuvent être classifiés comme suit :
 la Haute Cour de Justice (HCJ) (nous en donnerons la raison) ;
 la Cour des comptes ;
 le Parlement ;
 les corps et organes de contrôle interne qui peuvent être
décomposés en :

246
 Contrôles a priori : ce sont les contrôles exercés par :
- les ordonnateurs ;
- le COF ;
- les comptables.
 Contrôle a posteriori : ce sont les contrôles effectués par :
- les Inspections des Affaires administratives et financières
(IAAF) ;
- les Directions du Contrôle interne (DCI) ;
- l’Inspection générale des Finances (IGF) ;
- le Contrôle financier (CF) ;
- l’Inspection générale d’État (IGE).
Le contrôle de l’exécution de la loi de finances peut aussi s’effectuer
par type, à un triple niveau : administratif, juridictionnel et
parlementaire.
Ces types de contrôles combinés sont de deux grandes catégories :
 Contrôle interne (administratif) ;
 Contrôle externe (juridictionnel et parlementaire).

PARAGRAPHE I
LE CONTRÔLE INTERNE
Ce contrôle est exercé par l’administration sur ses propres agents et,
pour cette raison, il est qualifié de contrôle administratif. Il peut être a
priori, concomitant ou a posteriori.
Lorsqu’il est exercé à la demande de l’autorité supérieure de l’agent
vérifié, il est qualifié de hiérarchique. Lorsque, par contre, il est le fait
de corps spécialisés indépendants de l’autorité de tutelle, il est qualifié
d’organique.
Les contrôles internes des opérations budgétaires, des deniers
publics, de la commande publique et, de manière générale, des finances
publiques, sont exercés essentiellement par :
- le Contrôle financier ;
- l’Inspection générale d’État ;
- les corps de contrôles ministériels dont les inspections des
services ;
- l’Inspection générale des Finances ;
- les Directions du Contrôle interne des directions générales du
Ministère chargé des Finances ;

247
- le Contrôle des Opérations financières (COF) ;
- les structures de contrôles de la commande publique.
Certains contrôles sont assurés par des corps et organes à la fois,
d’autres par des organes seulement, alors qu’un grand nombre de ces
structures ne sont ni corps, ni organes, mais de simples dispositifs de
contrôle participant à la transparence et à la sauvegarde des intérêts et
du patrimoine public.
Enfin, certains contrôles sont exercés par des acteurs compte tenu de
leur responsabilité (ordonnateurs et comptables), soit mutuellement
entre eux, soit au plan hiérarchique sur d’autres agents placés sous leur
ordre.
Le contrôle interne est assuré par des organes d’inspection et en
structures de contrôle de performance.

I.- Les organes d’inspection

1.- L’Inspection générale d’État

1.1.- Historique
L’Inspection générale d’État (IGE) a été créée sur les cendres de
l’Inspection des Affaires administratives des territoires d’outre-mer et
sur celles de l’Inspection générale de l’AOF.
Au plan institutionnel, la structure passe d’une Inspection de l’AOF
à statut juridique hybride, au service de l’administration coloniale, pour
évoluer, au lendemain de l’indépendance du Sénégal sous le régime
parlementaire, en un service administratif « sous les ordres immédiats »
du Président du Conseil des Ministres, dénommé Inspection des
Affaires administratives du Sénégal, rattaché au Secrétariat général du
Gouvernement.
À partir de 1964 avec l’avènement du régime présidentiel, elle sera
transformée en une Inspection générale d’État (IGE), service spécial de
la Présidence de la République, avant d’accéder, de facto, au rang
d’Institution administrative supérieure de contrôle à partir de 1987 ;
statut qui sera confirmé après l’alternance politique intervenue en 2000.
Ce statut sera consacré, de façon explicite, par la réforme de l’IGE, en
2005.

248
1.2.- Statut
Outre leurs missions traditionnelles d’inspection, d’enquête et de
vérification administrative et financière, les inspecteurs généraux d’État
voient leurs compétences évoluer vers l’audit supérieur, l’évaluation
des politiques publiques et la réflexion stratégique sur le secteur public,
avec des externalités positives sur le management public, la bonne
gouvernance et l’État de droit.
Dans le cadre de l’accomplissement de leurs missions, les
Inspecteurs généraux d’État sont soumis à une discipline très stricte.
Aussi, doivent-ils, en toutes circonstances, faire preuve de la réserve et
de la dignité qu’implique leur fonction. Ils sont tenus au secret
professionnel. Ils doivent observer la discipline et la discrétion
professionnelles les plus strictes et exercer leurs fonctions avec une
totale neutralité et une rigoureuse objectivité. Des enquêtes de sécurité
et de moralité peuvent être menées périodiquement sur les Inspecteurs
généraux d’État.
Le droit de grève n’est pas reconnu aux Inspecteurs généraux d’État.
Il est interdit aux Inspecteurs généraux d’État en activité, d’appartenir à
un syndicat ou à un parti politique et, de façon générale, d’exercer des
activités incompatibles avec leur statut.
Aucun Inspecteur général d’État en activité ne doit posséder des
intérêts de quelque nature que ce soit dans une entreprise publique ou
parapublique.
Les Inspecteurs généraux d’État doivent exercer leur fonction à
temps plein. En aucun cas et sous aucun prétexte, ils ne peuvent les
cumuler avec une fonction publique ou privée.

1.3.- Missions
Organe de contrôle supérieur de l’ordre administratif, l’Inspection
générale d’État (IGE) est rattachée au Cabinet du Président de la
République et assure, au nom et pour le compte de celui-ci, des
missions d’inspection, de contrôle, d’étude, d’enquête : application
correcte des lois et règlements, gestion et fonctionnement des services,
utilisation des crédits et régularité des opérations de dépenses.
Elle exerce ainsi des missions générales de contrôle et de
surveillance des services de l’État.
Ces missions ont subi, aujourd’hui, une évolution notoire allant de la
vérification administrative et financière (VAF) à l’évaluation des

249
politiques et programmes publics, en passant par l’audit interne
supérieur, la vérification de l’optimisation des ressources (VOR), etc.
À côté de ses missions traditionnelles d’inspection, de vérification,
d’audit et d’évaluation de politique, l’IGE a des missions connexes
telles que :
- la supervision des passations de service entre membres du
gouvernement ;
- l’impulsion et la coordination du contrôle interne, ainsi que le
suivi des recommandations et des directives issues des rapports de
contrôle et d’audit interne ;
- le contrôle des véhicules administratifs ;
- la formulation d’avis sur toute affaire qui lui est soumise par le
Chef de l’État ;
- la participation à tous les conseils interministériels ;
- l’élaboration du rapport public annuel sur la gouvernance
publique et la reddition des comptes.
À la différence du Contrôle financier, les missions de vérifications et
de contrôle de l’IGE sont ponctuelles et exercées suivant un programme
ou sur des cas précis à la demande expresse du Président de la
République. Elles concernent, non seulement le domaine financier, mais
aussi celui d’ordre administratif et technique.

1.4.- Cadre législatif et réglementaire


L’IGE est organisée par les textes suivants :
 la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des Inspecteurs
généraux d’État ;
 la loi n° 2007-17 du 19 février 2007 modifiant la loi n°2005-23
du 11 août 2005, portant statut des Inspecteurs généraux d’État ;
 la loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 abrogeant et remplaçant la loi
n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des Inspecteurs généraux
d’État, modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007 ;
 le décret n° 88-1130 du 12 aout 1988 relatif à l'uniforme des
Inspecteurs généraux d'État ;
 le décret 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles
d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’État ;
 le décret 2011-538 du 26 avril 2011 modifiant le décret 2007-
809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de
fonctionnement de l’Inspection générale d’État ;

250
 décret 2013-51 du 4 janvier 2013 fixant les règles d’organisation
et de fonctionnement de l’Inspection générale d’État, modifié par le
décret n° 2011-538 du 26 avril 2011.

1.5.- Organisation
L’Inspection générale d’État est dirigée par un Inspecteur général
d’État qui porte le titre de Vérificateur général du Sénégal, nommé pour
sept ans, parmi les inspecteurs généraux d’État, membres du corps.
Outre celle d’autorité hiérarchique du service, il assure une fonction de
représentation de l’Inspection générale d’État. Il est assisté d’un adjoint
appelé Vérificateur général adjoint, choisi, également, parmi les
inspecteurs généraux d’État membres du corps. Il assure son intérim en
cas d’absence.
L’Inspection générale d’État est composée de plusieurs instances,
formations et structures, avec un organigramme relativement simple :
- Assemblée générale des inspecteurs généraux d’État (AG/IGE) ;
- Bureau administratif et financier (BAF) ;
- Bureau du Suivi et de la Coordination (BSC) logé à la Primature ;
- Division de l’Audit et du Contrôle interne (DACI) ;
- Division des missions connexes (DMC) ;
- Division de l’Audit et de l’Optimisation des ressources
(DAVOR) ;
- Division de l’Inspection et de l’Évaluation (DIE) ;
- Division des Normes et de l’Assurance-Qualité (DNAQ) ;
- Division des Enquêtes et des Investigations (DEI) ;
- Division Étude, Recherche et Coopération (DREC) ;
- Commission juridique ;
- Commission Formation.
À la différence du Contrôle financier, les missions de vérification et
de contrôle de l’IGE sont ponctuelles et exercées sur des cas précis à la
demande expresse du Président de la République ou du Premier
ministre. Elles concernent non seulement le domaine financier, mais
aussi celui d’ordre administratif et technique.

2.- Le Contrôle financier


Le Contrôle financier (CF) dirigé par un Contrôleur financier est un
organe rattaché au Secrétariat général de la Présidence de la
République. Il assure le contrôle et la représentation de l’État dans le

251
secteur parapublic. Contrairement au Contrôle des Opérations
financières (COF) qui assure un contrôle budgétaire a priori, le Contrôle
financier effectuait, au nom et pour le compte du Président de la
République, une mission de contrôle général et une mission
d’information.

2.1.- Missions anciennes


c. Une mission de contrôle qui revêt trois formes :
- un contrôle a priori et règlementaire portant sur des actes
(projets de lois, de règlement, de contrat ou de décision) ayant
des incidences sur les options financières de l’État : projet de
marchés sur des montants déterminés, acte d’engagement de
dépenses dans le cadre d’une autorisation de programme, acte
d’ouverture de crédits sur aides extérieures, etc.
Ce contrôle a priori s’exerce par voie d’avis ou de visa
préalable ;
- un contrôle concomitant portant sur l’exécution des opérations
financières de l’État, des sociétés nationales (SN), des sociétés
d’économie mixte (SEM) devenues sociétés à participation
publique (SPP), et des établissements (EP) qui n’étaient pas
suivis par l’ancien Centre des établissements publics (CEP) ;
- un contrôle régulier de la gestion financière des collectivités
territoriales décentralisées et organismes bénéficiant de l’aide
financière de l’État ;
d. une mission d’information du Contrôle financier qui repose
sur :
- l’envoi régulier par le contrôleur financier d’observations et
suggestions d’amélioration ou de réforme de certains services
ou organismes ;
- et d’un rapport annuel sur la situation financière d’ensemble de
l’État au Président de la République, au Premier ministre, au
ministre chargé des finances et à la Cour des comptes.
Les fonctions qui étaient prévues par l’ancien cadre
organisationnel du Contrôle financier étaient :
- le Contrôleur financier, chef du Contrôle financier ;

252
- les Commissaires du Gouvernement : détachés auprès des EP
non suivis par le CEP, dont le contrôle permanent portait sur les
opérations financières des SN et SEM.
- les Contrôleurs d’État : qui assuraient, à partir de leurs bureaux,
un contrôle également permanent sur les opérations financières
des SN et SEM.
Le Contrôle financier était régi par les textes suivants :
 l’ordonnance de 1959 prise par le Président du Conseil, créant le
Contrôle financier ;
 le décret n° 78-085 du 1er février 1978 portant organisation et
fonctionnement du Contrôle financier ;
 la loi n°90-07 du 26 juin 1990 relative aux entreprises du secteur
parapublic et aux personnes morales de droit privé bénéficiant du
concours financier de la puissance publique.

2.2.- Organisation actuelle


Le Contrôle financier comprend actuellement trois divisions :
- la Division des opérations financières de l’État ;
- la Division des entreprises du secteur parapublic ;
- la Division des collectivités locales.
 La Division des opérations financières de l’État est
compétente pour les opérations suivantes :
 visa préalable des actes juridiques ayant une incidence
financière sur le budget de l’État ;
 représentation dans les Comités ou Commissions au sein
desquels se discutent les questions ayant un enjeu financier
important pour l’État ;
 représentation dans les Commissions des marchés des agences
et entreprises du secteur parapublic ;
 représentation dans certains Comités paritaires ;

 La Division des entreprises du secteur parapublic dont les


attributions portent sur les opérations suivantes :
 représentation du Contrôle financier par la désignation d’un
contrôleur d’État auprès des entreprises du secteur parapublic
(sociétés nationales, sociétés à participation publique
majoritaire, établissements publics, sociétés à participation

253
publique minoritaire, agences). Les contrôleurs exercent dans
ces entreprises, au nom du Contrôleur financier, les attributions
définies par la loi n°90-07 du 26 juin 1990.
 comptes rendus et notes ponctuelles au Président de la
République sur l’activité générale et les situations particulières
de ces entreprises ;
 notes trimestrielles d’activité au Chef de l’État, sur les
entreprises précitées ;
 missions périodiques ponctuelles sur ces entreprises, soit à
l’initiative du Contrôleur financier, soit à la demande du Chef de
l’État ou du Secrétaire général de la Présidence de la
République ;
 suivi de l’application des directives du Président de la
République issues des rapports des corps et organes de contrôle
de l’État portant sur les entreprises du secteur parapublic ;
 suivi et traitement de la réglementation applicable en matière de
rémunération, primes et avantages, prévue par la loi et le
règlement dans les entreprises et agences.
 La Division des collectivités locales qui s’occupe :
 du suivi de la gestion financière des collectivités décentralisées,
par l’exploitation des rapports ou documents émanant de ces
entités ;
 des missions ponctuelles qui peuvent être initiées par le
Contrôleur financier dans ces entités ou à la demande du Chef
de l’État ou du Secrétaire général de la Présidence de la
République.

3.- Les inspections de contrôle ministérielles


Au Sénégal, les inspections internes ministérielles sont organisées
par le décret n° 82-631 du 19 août 1982, qui est actuellement à l’état de
projet de modification.
Les inspections internes ministérielles comprennent :
- un Inspecteur des Affaires administratives et financières (IAAF)
qui est généralement le coordonnateur de l’inspection ;
- des inspecteurs techniques.
Ils exercent, pour le compte des ministres sous l’autorité de laquelle
ils sont placés, un contrôle hiérarchique.

254
3.1.- Historique et évolution
Selon J.M. Lemoyne de Forges, Professeur émérite de l’Université
Panthéon-Assas (Paris II), dans son ouvrage « Le contrôle de
l’administration par les inspections ministérielles », les inspections
ministérielles et leurs corps d’inspecteurs ont suivi une longue
évolution et de profondes mutations.
On fait habituellement remonter l’origine des corps d’inspection à
l’institution, par Charlemagne, des « missi dominici », envoyés par le
roi pour veiller à l’application uniforme de certaines de ses lois (les «
capitulaires ») dans l’ensemble du royaume.
Par la suite, et jusqu’au début du XIXe siècle, d’autres types
d’inspections ont été créées, tantôt dans le même but d’assurer
l’exécution des décisions du pouvoir central (« représentants en mission
» de la Convention en 1793), tantôt pour vérifier les comptes des
administrations (Inspection générale des finances en 1814), tantôt pour
veiller sur la qualité des services publics (« Inspecteurs généraux des
études » de 1802).
De ces origines est partie l’idée que les missions des corps
d’inspection français contemporains, devenus très nombreux, peuvent
être très variées.
Certes, l’objectif de contrôle de la régularité juridique et financière
du fonctionnement de l’administration reste important, mais depuis une
trentaine d’années, presque tous les corps d’inspection ont vu leur
mission élargie au contrôle de la qualité, de l’efficacité et de l’efficience
des services de l’État, voire au conseil des membres du gouvernement
en matière de réforme administrative.

3.2.- Missions
D’origine ancienne, les corps d’inspection se sont multipliés au XIXe
et XXe siècle et les missions de la plupart d’entre eux ont sensiblement
évolué depuis une trentaine d’années.
Jadis chargés de veiller, d’une part à la bonne exécution des
instructions gouvernementales ou ministérielles et, d’autre part, à la
régularité juridique, budgétaire et comptable de l’activité de
l’administration, ils sont aujourd’hui souvent chargés, en outre, de
missions d’évaluation de l’efficacité des politiques publiques, ou même
de propositions de réformes administratives.

255
Dotés d’un statut qui combine leur indépendance fonctionnelle et
leur rattachement direct à un ou plusieurs ministres, les membres de
tous ces corps d’inspection ont des méthodes de travail particulières,
adaptées à la nature de leurs différentes fonctions.
Les inspections les plus importantes ont une vocation
interministérielle (inspection générale des finances, inspection générale
de l’administration, inspection générale des affaires sociales) alors que
pour l’essentiel, les inspections sont propres à chacun des grands
ministères (défense, justice, affaires étrangères, éducation nationale ...).

3.3.- Qualité et efficacité des inspections internes


La qualité et l’efficacité des inspections internes ministérielles
dépendent, principalement, de deux facteurs : la qualité technique de
leurs membres et leur indépendance, à l’instar des entreprises privées
qui, outre leurs contrôles internes, font appel à des cabinets d’étude,
d’audit et de conseil extérieurs.
En effet, dès lors que, par hypothèse, les inspections sont internes à
l’administration et que leurs missions ont pour principal objet la
régularité, la qualité, l’efficacité et l’efficience de l’administration elle-
même, ces deux garanties doivent faire l’objet de précautions
institutionnelles et juridiques particulières.
Pour garantir la qualité du recrutement, le modèle français obéit aux
principes qui suivent :
 En ce qui concerne les trois inspections générales
interministérielles (Inspection générale des Finances "IGF", Inspection
générale de l’Administration "IGA" et Inspection générale des Affaires
sociales "IGAS"), le recrutement est assuré principalement par l’École
nationale d’administration.
En majorité, ces inspecteurs commencent donc leur carrière, très
jeunes. Toutefois, l’attrait de ces corps vient aussi du fait que, au cours
de leur carrière, ils auront de nombreuses occasions d’exercer des
fonctions d’administration active à des niveaux de responsabilité élevée
(grâce à la procédure de « détachement »), ce qui enrichit leurs
compétences quand ils reviennent dans leur corps d’inspection.
Toutefois, pour diversifier, le recrutement entre un quart et un tiers
des membres est effectué parmi des fonctionnaires plus âgés, plus
expérimentés et de formations différentes.

256
 Pour les inspections générales ministérielles, le recrutement se
fait pratiquement parmi des catégories de fonctionnaires très
expérimentés, donc comme un couronnement de carrière. Le statut de
chaque corps précise les catégories de personnes autorisées à postuler,
le quota par catégorie et les expériences professionnelles exigées des
candidats.

3.4.- Intitulé et structuration


Pour le Sénégal, il convient de préciser que la création d’inspections
générales est récente. En effet, l’ancien président de la République,
Léopold Sédar Senghor, n’a jamais avalisé la création d’une inspection
générale (les ministères étaient dotés d’inspections et non d’inspections
générales), en dehors de l’Inspection générale d’État (IGE). Cela est
d’autant plus compréhensible que l’IGE est, en réalité, le seul organe de
contrôle interne qui a une vocation générale (contrôle de tous les
ministères et services, y compris l’Armée et la Justice), une compétence
nationale et auquel le secret bancaire et le secret militaire ne sont pas
opposables. C’est aussi l’organe supérieur de contrôle administratif
interne.
Aujourd’hui, on assiste à une prolifération d’inspections dites
« générales », sans en expliquer le bien-fondé.
Selon les départements ministériels, les appellations des inspections
ministérielles diffèrent (voir décret n° 2014-853 du 09 Juillet 2014
portant répartition des services de l’État et du contrôle des
établissements publics, des sociétés nationales et des sociétés à
participation publique entre la Présidence de la République, la
Primature et les ministères) :
Inspection interne dans tous les ministères, sauf les particularités
suivantes :
- Inspection générale des Finances (IGF) au ministère chargé des
finances ;
- Inspection générale de l’administration de la Justice (IGAJ) au
Ministère de la Justice ;
- Inspection générale de l’Éducation nationale (IGEN), au
ministère chargé de l’Éducation qui dispose, en plus, d’une
inspection interne et d’une inspection des Daaras ;

257
- Inspection des Services de Sécurité au Ministère de l’Intérieur et
de la Sécurité publique qui dispose, en sus, d’une inspection
interne ;
- Inspection des services, au ministère des Affaires étrangères (qui
disposait d’une Inspection des Postes diplomatiques).

2.- L’Inspection générale des Finances


L’Inspection générale des Finances est l’organe de contrôle interne
(inspection interne) du Ministère de l’Économie, des Finances et du
Plan (MEFP).
Toutefois, sa particularité réside dans le fait qu’elle a une
compétence qui peut la mener au niveau des autres ministères,
institutions, collectivités territoriales et organismes disposant de crédits
budgétaires, recouvrant des recettes publiques ou bénéficiant de l’appui
de la puissance publique.

2.1.- Missions
Sous l’autorité de son Coordonnateur, l’Inspection générale des
Finances est chargée (voir article 4 du décret n°2013-736 du 7 juin
2013 portant organisation du Ministère de l’Économie, des Finances et
du Plan) :
- de vérifier l’utilisation des crédits publics et la régularité des
opérations des administrateurs, des ordonnateurs, des comptables
publics de deniers et matières, des régisseurs et des billeteurs ;
- de contrôler, dans tous les services relevant du département,
l’observation des lois, ordonnances, décrets, règlements et instructions
qui en régissent le fonctionnement administratif, financier et
comptable ; son action s’étend également au contrôle de la qualité de
l’organisation et à l’évaluation de l’efficacité des services ;
- de contrôler dans les services publics, entreprises du secteur
parapublic et personnes morales de droit privé bénéficiant du concours
financier de la puissance publique, quels que soient le domaine
d’activité et le lieu d’implantation, l’application des lois et règlements
qui en régissent le fonctionnement financier et comptable ; ces
attributions s’exercent aussi sur les rapports entre les institutions ou
agents contrôlés et les tiers, notamment les organismes bancaires
publics ou privés ;
- de vérifier l’utilisation des crédits et la gestion des matières des
projets et organismes bénéficiant de financement extérieur

258
conformément aux accords conclus avec les bailleurs de fonds et/ou à la
réglementation de la comptabilité publique et à la comptabilité
matières ;
- de donner son avis sur les projets de lois, ordonnances, décrets,
arrêtés, instructions et circulaires, préparés par les services du
département ou soumis à l’avis du ministre chargé des Finances ;
- d’assister le ministre de l’Économie et des Finances dans le
contrôle de la gestion du personnel, notamment en participant en qualité
de représentant du ministre aux conseils d’enquête et de discipline ;
- de représenter le ministre de l’Économie et des Finances aux ventes
aux enchères publiques effectuées par les services du département ;
- de superviser, pour le compte du ministre, les passations de service
entre Directeurs généraux et Directeurs de services.
- de veiller à l’application des décisions prises en Conseil des
ministres et en Conseil interministériel, des directives issues des
rapports de l’Inspection générale d’État, du Contrôle financier, de la
Commission de Vérification des Comptes et de Contrôle des
Entreprises publiques, des Inspections internes ainsi que des
recommandations issues des études réalisées par la Délégation à la
Réforme de l’État et à l’Assistance technique.
Elle est également chargée d’assurer le suivi des recommandations à
incidences financières, issues des rapports d’audit des projets.
Enfin, l’Inspection générale des Finances peut effectuer, à la
demande du ministre, des études et enquêtes diverses ou des missions
spéciales.

2.2.- Organisation
L’Inspection générale des Finances est organisée en missions
spécialisées et structures administratives :
- Mission Douane ;
- Mission Impôts et Domaines ;
- Mission Trésor ;
- Mission Administration générale) ;
- Bureau de Suivi ;
- Bureau de la Logistique, de la Formation et de la Documentation.
L’organisation et les missions de l’IGF sont actuellement fixées par
le décret n° 2017-480 du 3 avril 2017 modifiant le décret n° 2014-1171

259
du 16 septembre 2014 portant organisation du Ministère de l'Économie,
des Finances et du Plan.

3.- Les Directions du Contrôle interne


Le contrôle hiérarchique (évoqué supra) exercé par le supérieur sur
les agents placés sous ordres, a l’avantage d’être direct et permanent.
C’est le cas :
 du contrôle de l’Inspection générale des Finances (IGF) sur les
directions générales, directions et autres services du Ministère de
l’Économie, des Finances et du Plan (MEFP) ;
 du contrôle du Directeur général de la Comptabilité publique et
du Trésor (DGCPT) sur tous les comptables directs du réseau
(TG, PGT, RGT, TPR, Percepteurs, RPM, ACP…) ou de ces
derniers sur leurs agents subordonnés ;
 du contrôle du Directeur général des Finances (DGF) sur le
Directeur du Budget (DB) et les autres ordonnateurs délégués
(Division des Ordonnancements, Contrôleurs régionaux des
Finances) ;
 idem pour le Directeur général des Impôts et Domaines sur les
directions, services, bureaux, centres fiscaux, etc. placés sous son
autorité ;
 idem pour le Directeur général de la Douane sur les directions,
services, subdivisions, bureaux, brigades, postes, etc. placés sous
son autorité.
La création des Directions du Contrôle Interne (DCI) au sein des
Directions générales du ministère chargé des Finances (directions
générales chargées des Finances, du Trésor, des Impôts et Domaines, de
la Douane, du Plan, etc.) entre dans ce cadre.
Créées depuis quelques années, ces directions de contrôle sont
chargées, de manière générale, de l’étude, du contrôle des procédures,
de la surveillance de l’application des textes législatifs et règlementaires
ainsi que de l’évaluation du fonctionnement des services.
De façon spécifique, elles sont chargées :
- de veiller à l’application des directives issues des rapports de
l’Inspection générale des Finances ainsi que des autres corps de
contrôle ;
- de veiller à l’application des instructions et directives
présidentielles et primatorales ;

260
- d’assister le Directeur général dans le contrôle de la gestion du
personnel, du matériel et de l’ensemble des services placés sous
sa responsabilité ;
- d’effectuer toute mission d’enquête, de vérification et de contrôle
qui lui est confiée par le Directeur général.
L’organisation et les missions des DCI sont actuellement fixées par
le décret n° 2017-480 du 3 avril 2017 modifiant le décret n° 2014-1171
du 16 septembre 2014 portant organisation du Ministère de l'Économie,
des Finances et du Plan.

II.- Les structures de contrôle de gestion


et de performance
Le rapport de synthèse du colloque sur « secteur public : l’audit et le
contrôle internes, levier de la performance publique » 25 fait ressortir le
contexte dans lequel le contrôle des finances publiques est rénové,
notamment pour la performance publique.
 La LOLF de 2001, instigatrice de la rénovation en France
Il y a quelques années, parler de contrôle interne et d’audit interne
dans l’Administration centrale et dans les collectivités territoriales, en
France, paraissait incongru. En effet, on parlait plus volontiers de
contrôle de gestion et d’inspection.
Puis, en 2001, il y a eu la LOLF française qui s’applique à toute
l’Administration à partir de 2006. Avec la certification des comptes de
l’Etat, la mise en place d’un système de contrôle interne robuste et
efficient, s’est imposée à tous.
Et avec une nouvelle approche budgétaire basée sur des programmes
et des objectifs, on a assisté à l’émergence d’une véritable fonction
d’audit interne s’appuyant largement sur les normes internationales
IIA26 et IFACI27 et développant une approche par les risques.

25
Colloque qui s’est tenu le 22 septembre 2009 sous le haut patronage d’Eric
WOERTH, Ministre français du Budget, des Comptes publics, de la Fonction
publique et de la Réforme de l’Etat (2007-2009).
26
L’Institute of Internal Auditors (IIA) ou Institut des Auditeurs Internes, créé
en 1941, est un institut dédié à l'établissement de standards professionnels d'audit
interne. Il regroupe des membres de 165 pays, directement ou via des Chapitres
affiliés. L'IIA qui se veut la voix de la profession (l'audit interne), son principal
représentant et le défenseur de ses intérêts, est une autorité reconnue en la

261
En 2007, on a assisté, du côté des collectivités territoriales, à une
prise de position de l’Assemblée des départements de France pour la
constitution d’une inspection générale de l’Administration territoriale à
qui l’on a confié des missions d’inspection, d’audit interne et
d’évaluation des politiques publiques.
La LOLF a été un des points de départ de cette rénovation
en profondeur ; mais pas uniquement, car, depuis de
nombreuses années, une exigence très forte se faisait sentir
de la part de nos concitoyens en matière de transparence sur
la gestion publique, ainsi qu’en matière d’amélioration de la
gestion publique et du contrôle.
Avec la LOLF, surviennent quatre changements qui sont autant de
pierres sur lesquelles a été bâti l’édifice du contrôle interne :
- l’autorisation budgétaire, précédemment fragmentée, a été
globalisée : on ne donne plus d’argent à un ministère de manière
indifférenciée, mais pour un programme déterminé ;
- l’Etat doit désormais procéder par formulation d’objectifs ;
- l’autorisation parlementaire de dépenser s’est sophistiquée, avec
des plafonds et des comptabilités distinctes ;
- enfin, apparaissent des obligations de rendre compte et des
obligations comptables affermies, avec une comptabilité
patrimoniale et un processus de certification mis en place avec la
Cour des comptes.
 La nouvelle directive n° 06/2009/CM/UEMOA 26 juin 2009,
inspiratrice de la rénovation dans les pays de l’UEMOA
Par la directive n° 06-2009 CM-UEMOA du 26 juin 2009 relative
aux lois de finances, le Conseil des Ministres de l’UEMOA a voulu
imprimer un saut qualitatif dans la gestion des finances publiques en
consacrant, entre autres, le passage d’une logique de moyens à une
logique de résultats.

matière, ayant un rôle majeur de formation. Le siège de l'IIA est à Altamonte


Springs, Floride, États-Unis.
27
L'Institut français des auditeurs et contrôleurs internes (IFACI) est le
chapitre français de l'Institute of Internal Auditors. Fondé en 1965 sous le statut
associatif, l'IFACI fédère 4 000 auditeurs issus de quelque 900 entreprises et
institutions publiques.

262
Si la Directive n° 05-1997 CM-UEMOA portant sur le même objet,
qu’elle abroge, était principalement orientée vers l’harmonisation des
législations et des procédures budgétaires nécessaires à l’exercice de la
surveillance multilatérale des politiques économiques au sein de
l’Union, la nouvelle Directive marque la volonté de renforcer cette
harmonisation et de hisser le Cadre de gestion des Finances publiques
des Etats membres de l’Union au niveau des meilleurs standards
internationaux.
Ainsi, les dispositions de ladite Directive apportent des innovations
de taille dans le domaine de la gestion de performance, notamment :
- la présentation du budget en programmes ;
- l’introduction du principe de sincérité des prévisions budgétaires ;
- l’élaboration d’un document de programmation budgétaire et
économique pluriannuelle.
La philosophie qui sous-tend ces innovations tourne autour des
grandes orientations suivantes.
- l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique à travers
l’élaboration d’un budget programme et la mesure de la
performance de l’action publique ;
- le budget programme visant à mettre en avant, non seulement les
moyens liés à l’activité des pouvoirs publics, mais également à
justifier la répartition des allocations par rapport à la réalisation
d’objectifs prédéfinis ;
- le renforcement de la discipline budgétaire en vue d’assurer la
viabilité de la politique budgétaire dans le moyen et long terme.
Les réformes introduites à ce titre portent essentiellement sur la
prise en compte des impacts financiers des décisions publiques
annuelles sur les exercices suivants, sans remettre en cause le
principe d’annualité de la loi de finances. L’introduction de cette
approche pluriannuelle est matérialisée par les Documents de
Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuel (BPBEP)
et de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) ;
- l’amélioration de la transparence à travers le renforcement du
contrôle effectué par le Parlement et la Cour des Comptes
désormais habilitée à contrôler les résultats des programmes et en
évaluer l’efficacité, l’économie et l’efficience.
Au Sénégal, la loi n°2016-34 du 23 décembre 2016 modifiant la loi
n° 2011-15 du 8 juillet 2011 portant loi organique relative aux lois de

263
finances, élaborée par transposition de la nouvelle directive
n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009, reprend les mêmes objectifs,
principes et règles de gestion et du contrôle de performance.
En substance, avec la LOLF, on parle maintenant d’objectifs, de
résultats, d’autorisations etc. Et l’on est dans une logique de contrôle
interne : contrôle interne budgétaire et comptable, contrôle de
performance.

1.- Le contrôle budgétaire et comptable


Pour l’État, le contrôle budgétaire et comptable est exercé
essentiellement au niveau du processus d’exécution budgétaire et
comptable, notamment par les contrôleurs des opérations financières,
les ordonnateurs et les comptables.

1.1.- Le Contrôle des Opérations financières

1.1.1.- Historique et évolution


Instituée depuis 2001 par le décret n° 2001-1123 du 7 décembre
2001 portant nomination du Contrôleur des Opérations financières
(COF), ce service joue un rôle important dans la gestion des finances
publiques.
L’organisation de ce service est consacrée par l’arrêté n° 007620 du
15 septembre 2004 portant organisation du Contrôle des Opérations
financières.
Il est observé que ce service dispose, mutatis mutandis, des mêmes
prérogatives que le Contrôle financier de la Présidence de la
République.
Cet état de fait peut se comprendre aisément si l’on sait que le
Président de la République était, jusqu’à l’avènement de la loi 2001-09
portant LOLF, l’ordonnateur principal du budget.
Le Contrôle financier, étant un service rattaché à la Présidence, il lui
revenait de faire le contrôle a priori de toutes les opérations à caractère
financier.
Toutefois, il y a lieu de rappeler que ce contrôle a priori permanent
de l’exécution de la loi de finances restait également une des
prérogatives du ministre chargé des Finances, compte tenu de ses
attributions spécifiques qui faisaient de lui, dans le contexte du décret
n° 66-458 du 17 juin 1966 abrogé, un ordonnateur délégué du budget de
l’État.

264
Ainsi c’est pour mettre en branle, à l’époque, une telle
responsabilité, que des inspecteurs des opérations financières (IOF) ont
été placés, par décret n° 74-1262 du 17 juin 1974 fixant les fonctions
d’inspecteur des opérations financières, auprès des départements
ministériels. Ils étaient ainsi placés auprès des autres ministères et
devaient se charger du contrôle permanent de l’exécution de la loi de
finances par les administrateurs de crédits.
Leur relation avec les ministres auprès desquels ils étaient accrédités
devait être strictement fonctionnelle afin de préserver leur autonomie,
condition nécessaire à l’exercice de leurs prérogatives. Ce contrôle
permanent effectué par les IOF se limitait au niveau central28.
Leur prolongement naturel au niveau déconcentré (régions) est
constitué par les contrôles régionaux des finances. Ces derniers
exercent, en partie, le même contrôle que celui effectué par les IOF au
niveau central, conformément au décret n° 66-481 du 22 juin 1966
portant création et fixant les attributions des contrôles régionaux des
finances.
Ce contrôle porte essentiellement sur le respect de la procédure
d’exécution des crédits délégués, régie par l’instruction n° 6333 F/CAB
5 du 09 juin 1964 portant Réglementation des dépenses de l’État sur
délégations de crédits.
Avec l’avènement de la directive n° 05/97/CM/UEMOA du 16
décembre 1997 relative aux lois de finances, notamment à travers ses
articles 65 à 68, et plus récemment la directive n°06/2009 du 26 juin
2009 portant lois de finances, qui posent le principe de la mise en place
auprès des ministères chargés des finances de chaque État membre de
l’UEMOA, de contrôles financiers chargés du contrôle permanent a
priori de l’exécution de la loi de finances, le service du COF ayant rang
de direction a été mis en place en 2001.
Le décret 2011-1880 portant règlement général sur la comptabilité
explique le rôle du COF en ses articles 203, 204 et 205
Le COF est un service qui relève du ministre chargé des finances
même si, en raison du processus de délégation du pouvoir
d’ordonnancement dans les différents ministères, on retrouve des COF
(qui sont en fait délégués ou délocalisés) dans beaucoup de ministères.

28
Amadou T. Gaye DSP (voir article dans la revue « Echo finances » de juin 2010

265
1.1.2.- Missions
Sous l’autorité du Directeur général des Finances, le Contrôleur
des opérations financières est chargé :
- de donner son avis préalable sur tous les actes portant
engagement de dépenses et notamment les contrats, arrêtés et
mesures émanant d’un ministre ou d’un fonctionnaire des
Administrations ;
- de contrôler sur pièces et sur place les dossiers de dépenses, de
s’assurer de l’effectivité du service fait et de sa certification,
avant toute liquidation de dépenses ;
- de donner obligatoirement son visa à tout mandat de paiement
avant sa présentation à la signature de l’Ordonnateur ;
- d’examiner tout projet de réaménagement budgétaire et de report
de crédit.

1.1.3.- Organisation
Le Contrôle des Opérations financières comprend :
- les Contrôles des Opérations financières délégués ;
- la Division du Contrôle des Propositions d’Engagements ;
- le Bureau des Visas ;
- le Bureau de Suivi de la Comptabilité des Matières ;
- le Bureau administratif et financier.
Il faut préciser que l’organisation et les missions du COF sont
actuellement fixées par le décret n° 2017-480 du 3 avril 2017 modifiant
le décret n° 2014-1171 du 16 septembre 2014 portant organisation du
Ministère de l'Économie, des Finances et du Plan.

1.1.4.- Contrôles et responsabilités du COF


L’article 204 du décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant
Règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) dispose que les
contrôles effectués par les contrôleurs des opérations financières portent
sur les opérations budgétaires et sur le rythme de consommation des
crédits, conformément au plafond d’engagement trimestriel.
L’article 68 de la loi n° 2011-15 du 8 juillet 2011 portant LOLF
précise également que les contrôleurs financiers relèvent du ministre
chargé des Finances et sont nommés par celui-ci, ou à son initiative,
auprès des ordonnateurs. Ils sont chargés des contrôles a priori des

266
opérations budgétaires. Ils peuvent donner des avis sur la qualité de la
gestion des ordonnateurs et sur la performance des programmes.
Il est à préciser que les contrôles financiers définis ci-dessus par la
loi organique relative aux lois de finances et le Règlement général sur la
comptabilité publique sont ceux exercés par le Contrôleur des
Opérations financières (COF), structure rattachée au Ministère de
l’Économie, des Finances et du Plan.
Ainsi, toutes les dépenses engagées sont soumises au visa des COF.
Cependant, ce dispositif de contrôle est renforcé depuis quelques
années, avec la création d’un comité de suivi des engagements, présidé
par le Trésor. Ce comité émet un avis sur tout engagement avant sa
validation.
Par Décret n° 2014-1171 du 16 septembre 2014 portant organisation
du Ministère de l’Économie, des Finances et du Plan (MEFP), le
Contrôle des Opérations financières (COF) est remplacé par la
Direction du Contrôle budgétaire (DCB), avec comme mission
nouvelle, le contrôle des rapports annuels de performance (RAP).
Entre autres réformes, la Direction générale des Finances (DGF)
devient la Direction générale du Budget. La Direction du Budget est
devenue la Direction de la Programmation budgétaire (DPB), héritant
de l’ex Direction de la Coopération économique et financière (DCEF),
les attributions de programmation en matière de dépenses
d’investissement.

1.2.- Les contrôles exercés par les ordonnateurs


et les comptables
Les ordonnateurs et les comptables exercent un contrôle
administratif dans le cadre de l’exécution budgétaire. Il peut s’agir :
 du contrôle des opérations d’engagement de l’administrateur de
crédits, exercé par l’ordonnateur ;
 du contrôle de caisse exercé par le comptable et/ou l’ordonnateur ;
 du contrôle des opérations d’engagement, de liquidation et
d’ordonnancement ainsi que des pièces justificatives, exercé par le
comptable.

267
1.3.- Les contrôles exercés par le Responsable
de programme
Conformément à la directive n°07/2009/CM/UEMOA, à la loi
n°2011-15 du 8 juillet 2015 portant loi organique relative aux lois de
finances et au décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant
Règlement général sur la Comptabilité publique, les responsables de
programmes sont les nouveaux acteurs chargés de la coordination de
l’exécution des programmes des ministères et institutions. Il est
question, ici, de programme comme outil de gestion budgétaire et non
de programme comme outil de gestion des activités de politiques
publiques29. Les responsables de programme assurent également la
coordination du contrôle de performance à travers un système de suivi
évaluation des objectifs, des résultats et des indicateurs.
En effet, la loi n° 2011-15 du 8 juillet 2015 portant loi organique
relative aux lois de finances précise en ses articles 12 et 13 :
« Art. 12. - Les lois de finances répartissent les crédits
budgétaires qu’elles ouvrent entre les différents ministères et
institutions constitutionnelles.
A l’intérieur des ministères, ces crédits sont décomposés en
programmes, sous réserve des dispositions de l’article 14 de la
présente loi organique.
Les crédits budgétaires alloués aux Institutions sont regroupés en
dotations, lorsqu’ils sont directement destinés à l’exercice de leurs
missions constitutionnelles. Toutefois, ils sont répartis en
programme, lorsqu’ils concourent à la réalisation d’une politique
publique.
Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre
une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif d’une
politique publique clairement définie dans une perspective de moyen
terme.
A ces programmes sont accordés des objectifs précis, arrêtés en
fonction de finalités d’intérêt général et des résultats attendus.
Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de
performance, font l’objet d’évaluations régulières et donnent lieu à
un rapport de performance élaboré en fin d’exercice par les
ministères et institutions constitutionnelles concernés.

29
Boubacar Demba BA, « Finances publiques et gestion par la performance dans
les pays membres de l’UEMOA : étude du cas du Sénégal », Harmattan, 2015.

268
Un programme peut regrouper, tout ou partie des crédits d’une
direction, d’un service, d’un ensemble de directions ou de services
d’un même ministère….
Les crédits sont spécialisés par programme.
Art. 13. - Les responsables de programme sont nommés par ou
sur proposition du Ministre sectoriel dont ils relèvent. L’acte de
nomination précise, le cas échéant, les conditions dans lesquelles les
compétences d’ordonnateur leur sont déléguées, ainsi que les
modalités de gestion du programme, en application de l’article 15 de
la présente loi organique.
Sur la base des objectifs généraux fixés par le Ministre sectoriel,
le responsable de programme détermine les objectifs spécifiques,
affecte les moyens et contrôle les résultats des services chargés de la
mise en œuvre du programme. Il s’assure du respect des dispositifs
de contrôle interne et de contrôle de gestion.
Les modalités de mise en œuvre des contrôles budgétaires et
comptables prévus par la présente loi organique ainsi que par le
décret portant règlement général sur la comptabilité publique
tiennent compte tant de la qualité et de l’efficacité du contrôle
interne que du contrôle de gestion pour chaque programme.
Sans préjudice de leurs missions de contrôle et de vérification de
la régularité des opérations financières, les corps et institutions de
contrôle, notamment la Cour des Comptes, contrôlent les résultats
des programmes et en évaluent l’efficacité, l’économie et
l’efficience. ».
A la lecture des dispositions précédentes de la loi organique relative
aux lois de finances, les gestionnaires de programmes ne sont
responsables que des résultats, de l’efficacité, de l’économie et de
l’efficience des programmes. Ils n’assument des responsabilités
financières ou comptables que dans les conditions dans lesquelles les
compétences d’ordonnateur leur sont déléguées.

2.- Les structures de contrôle de la commande publique


Sans être, à proprement parler, des organes de contrôle des finances
publiques, les structures de contrôle de la commande publique que sont
la Direction centrale des Marchés publics (DCMP) et l’Agence de
Régulation des Marchés publics (ARMP), renforcent le dispositif de
contrôle et de sauvegarde du patrimoine de l’État.
Ces structures qui ont été créées en application de la directive
n°04/2005/CM/UEMOA du 09 décembre 2005 portant procédures de
passation, d’exécution et de règlement des marchés publics et des

269
délégations de service public dans l’Union économique et monétaire
ouest-africaine et de la directive n° 05/2005/CM/UEMOA du 09
décembre 2005 portant contrôle et régulation des marchés publics et des
délégations de service public dans l’Union économique et monétaire
ouest-africaine, jouent un rôle important en amont et en aval de
l’exécution des opérations budgétaires :
 organisation et contrôle pour la transparence, l’équité, l’efficacité,
l’efficience et l’économie ;
 contrôle a priori, a posteriori et de régulation ;
 veille à la régularité des processus d’attribution et d’approbation ;
 règlementation des structures (cellules de passation, commission
des marchés) permettant de lutter contre les commandes fictives,
fraudes, corruptions et blanchiments d’argent.
La DCMP qui a été créée par le décret n° 2007-1576 du 25 avril
2007, est chargée du contrôle a priori du système de passation et
d’exécution des marchés publics.
Quant à l’ARMP, créée par le décret n° 2007-1573 du 25 avril 2007,
elle est compétente en matière de contrôle a posteriori et de régulation
avec, au besoin, la sollicitation de l’avis de la Direction chargée des
marchés publics et l’exploitation des rapports annuels établis par les
commissions internes de marchés des autorités contractantes.
Ce contrôle est notamment matérialisé par la production d’un rapport
annuel transmis, entre autres, au Président de la République, au ministre
chargé des Finances et à la Cour des comptes.
Les missions de contrôle au sein des organes et structures de contrôle
interne sont exercées par fonction par des cadres compétents relevant de
leurs corps respectifs, à l’exception des Inspecteurs généraux d’État qui
constituent un corps particulier.

3.- Les contrôles induits par la Nouvelle Gestion budgétaire


La budgétisation par programme, selon Nicaise MEDE30, a d’abord
été une expérience américaine dans les années 1960, puis française avec

30
Nicaise MEDE, agrégé de droit public, Professeur à l’Université d’Abomey-
Calavi (Bénin), Directeur du Centre d’Études et de Recherches sur
l’Administration et les Finances (CERAF), dans une contribution sur «La
nouvelle gestion budgétaire : l’expérience des budgets de programme au Bénin»,
publiée en décembre 2004 dans AFRILEX, Revue d’étude et de recherche sur le

270
la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB) des années 1970 et
plus récemment avec l’adoption, en 2001, de la loi organique relative
aux lois de finances. Plusieurs pays de l’UEMOA, sous l’impulsion de
la Banque mondiale, s’exercent aussi au program budgeting depuis
2000. Le program budgeting est devenu la manifestation d’un souci
plus général, celui de la modernisation de la gestion publique, dans le
contexte d’un État sous-développé qui doit mettre en balance ses
besoins énormes et ses ressources limitées, dans un contexte caractérisé
par des contraintes méthodologiques non négligeables.
En effet, l’un des objectifs assignés à l’Union économique et
monétaire ouest africaine (UEMOA) est d’harmoniser les législations
des États membres, notamment en matière budgétaire. Aux termes de
l’article 67 de son Traité, l’UEMOA harmonise les législations et les
procédures budgétaires afin d'assurer, notamment, la synchronisation de
ces dernières avec la procédure de surveillance multilatérale de l'Union.
Ce faisant, elle assure l'harmonisation des lois de finances et des
comptabilités publiques.
C’est en application de ces dispositions que le conseil des ministres
de l’UEMOA adopte, entre autres, la Directive du 26 juin 2009 relative
aux lois de finances qui porte sur la réforme de la gestion publique, tant
dans son volet budgétaire que comptable. Au Sénégal, la Directive est
transposée par la loi organique relative aux lois de finances du 8 juillet
201131.
La Nouvelle gestion budgétaire dans l’espace UEMOA, fondée sur
la gestion axée sur les résultats, introduit ainsi, à côté des contrôles
classiques, d’autres contrôles et principes, notamment le contrôle de
performance et le contrôle de gestion qui devra être séparé de l’audit
interne.
Le Sénégal, qui est sur le chantier de la mise en œuvre des réformes
budgétaires et financières, doit intégrer dans son dispositif, ces types de
contrôle et principes de séparation.

droit et l’administration dans les pays d’Afrique, Université Montesquieu-


Bordeaux IV.
31
Voir Document d’appel à communications des journées d’études sur « La
Nouvelle gestion budgétaire dans l’espace UEMOA », initiées à Dakar les 27 et
28 octobre 2016 par la Faculté des Sciences juridiques et politiques de
l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar et la Faculté de Droit de l’Université de
Toulouse I Capitole. Par le Pr Abdourahmane Diokhané, Coordonnateur du
Comité scientifique.

271
3.1- L’audit interne et le contrôle de gestion
au service de la performance

3.1.1.- Problématique
Il est admis que la faible efficacité et l’audit interne et du contrôle de
gestion constitue un obstacle et un facteur de blocage du
développement de la gestion des différentes fonctions au sein de
l'entreprise ou de tout autre organisme ; ce qui freine sa performance.
Par conséquent, ces deux missions d’audit interne et de contrôle de
gestion doivent être au service de la performance.

3.1.2.- Le concept de performance


Abdellatif Khemakhem de l’Université de SFAX en Tunisie, dans
son ouvrage « Dynamique du contrôle de gestion », a montré la
difficulté et l'ambigüité de la notion de performance, qu'il explique
comme suit :
« Performance est un mot qui n'existe pas en français classique.
Comme tous les néologismes, il provoque beaucoup de confusion.
La racine de ce mot est latine, mais c'est l'anglais qui lui a donné sa
signification. Les mots les plus proches de performance sont `'
performare `' en latin, `'to perform'' et `' performance `' en
anglais »32.
Le rappel de ces mots suffira à préciser le sens donné à la
performance en contrôle de gestion.
- Performance signifie : donner entièrement forme à quelque
chose. La performance du personnel d'une organisation consiste à
donner forme et réalité au système de normes projeté et planifié par les
dirigeants.
- To perform signifie : accomplir une tâche avec régularité,
méthode et application, l'exécuter, la mener à son accomplissement
d'une manière plus convenable plus particulièrement, c'est donner effet
à une obligation, réaliser une promesse, exécuter les clauses d'un contrat
ou d'une commande.
Ainsi, la performance est le fait d'atteindre, d'une manière pertinente,
l'objectif fixé. Autrement dit, c'est la combinaison entre l'efficacité et
l'efficience.

32
Abdellatif Khemakhem, « la dynamique du contrôle de gestion », 2éme édition
1976, Dunod.

272
a.- Notion d'efficacité
En répondant à la question suivante :''est ce que l'objectif est atteint
?'', une nouvelle question vient d'apparaitre "existe-t-il une autre
alternative plus efficace, pour atteindre les mêmes résultats ?''. Donc
l'efficacité examine le rapport entre l'effort et la performance.
Le Bureau du vérificateur général du Canada définie l'efficacité
comme étant :
« La mesure dans laquelle un programme atteint les buts visés ou
les autres effets recherchés. Par exemple, pour augmenter les
revenus dans un domaine donné, un programme peut être conçu pour
créer des emplois »33.
Les emplois créés sont le produit du programme et contribuent à
l'obtention de l'effet recherché par le programme, à savoir une
augmentation des revenus, qui peut être mesurée pour évaluer
l'efficacité du programme.

b.- Notion d'efficience


Par efficience, on entend le rapport entre les biens ou les services
produits, d'une part et les ressources utilisées pour les produire, d'autre
part.
Dans une opération basée sur l'efficience, pour un ensemble de
ressources utilisées, le produit obtenu est maximum, ou encore les
moyens utilisés sont minimaux pour toute qualité et quantité donnée de
produits ou de services ; ce qui veut dire que l'efficience correspond à la
meilleure gestion possible des moyens, des capacités en relation avec
les résultats.

c.- Notion de pertinence


La notion de pertinence reste très subjective et difficile à mesurer.
Toutefois, on pourra admettre que la pertinence est la conformité des
moyens et des actions mis en œuvre en vue d'atteindre un objectif
donné. Autrement dit, être pertinent c'est atteindre efficacement et d'une
manière efficience l'objectif fixé.

d.- Notion d'économie


Par économie, on entend les conditions dans lesquelles on acquiert
des ressources humaines et matérielles. Pour qu'une opération soit

33
Collection "Que sais-je", n° 2167 : « l'audit opérationnel », édition PUF.

273
économique, l'acquisition des ressources doit être faite pour une qualité
acceptable et au coût le plus bas possible.
On peut donc résumer que la performance oblige à une vision
globale interdépendante de tous les paramètres internes et externes,
quantitatifs et qualitatifs, techniques et humains, physiques et financiers
de la gestion.
La notion de performance est aussi profondément analysée par M.
Boubacar Demba BA dans sa thèse et son ouvrage34.

e- Analyse de la performance d'un processus


L'analyse de la performance économique d'un processus peut être
envisagée de trois manières différentes35 :
 Par vérification et quantification de l'atteinte des objectifs :
il s’agit d’identifier les objectifs précis (quantitatifs et/ou qualitatifs)
pour le processus, en déduire les indicateurs nécessaires pour chacun,
les mesurer et les suivre périodiquement pour vérifier l'atteinte de ces
objectifs. Chaque processus est identifié par des objectifs spécifiques et
cette méthode a besoin de choisir préalablement des indicateurs pour
qu'elle s'applique à tous les processus.
 Par calcul des ressources dépensées par le processus : il s'agit
de calculer et d'analyser la structure des coûts de tout le processus qui
consomme des ressources dont il faut évaluer les coûts. Donc une
analyse de chaque processus permet d'optimiser l'utilisation de ces
ressources afin de réduire les coûts. Cette démarche se focalise sur les
coûts intrinsèques du processus, en dehors de tout autre critère ou
valeur produite.
 Par comparaison entre les coûts engagés et la valeur ajoutée
produite : il est question ici de calculer la valeur du résultat (si c'est
possible) et la comparer au coût du processus pour en déduire la marge
opérationnelle dégagée par le processus. Cette notion de « rentabilité »
d'un processus permet de faire des comparaisons et des améliorations
sur certains processus, mais il peut être difficile d'évaluer objectivement
et exhaustivement ce qu'apporte le résultat d'un processus.

34
Boubacar Demba BA, « Finances publiques et gestion par la performance dans
les pays membres de l’UEMOA : étude du cas du Sénégal », Harmattan, 2015.
35
Claude Alazard, Sabine Sépari : « Contrôle de gestion », édition Dunod, page
145.

274
Pratiquement, ces trois méthodes sont plus ou moins adaptées selon
le type de processus.

3.2- Le contrôle de gestion et sa nécessaire séparation


d’avec l’audit
En sus de la Directive du 26 juin 2009 relative aux lois de finances,
transposée par la loi organique relative aux lois de finances du 8 juillet
2011, le Sénégal a adopté la loi n° 90-07 du 26 juin 1990 relative à
l'organisation et au contrôle des entreprises du secteur parapublic et au
contrôle des personnes morales de droit privé bénéficiant du concours
financier de la puissance publique.
Cette loi institue, en son article 36, un contrôle interne et un contrôle
de gestion pour les entreprises publiques, tout en précisant que chaque
entreprise du secteur parapublic dispose d'un manuel de procédures,
dont l'application fait l'objet d'un contrôle permanent par un contrôleur
interne.
Ainsi, dans chaque entreprise du secteur parapublic, il est institué
une cellule de contrôle de gestion.
En outre, les sociétés du secteur parapublic sont soumises aux
différents organes de contrôle de l’État, notamment le Contrôle
financier, l’Inspection générale d’État et la Cour des Comptes.

3.2.1- L’Audit interne

a.- Définitions, rôles et missions générales de l’Audit


interne
L'audit interne est défini par l’IFACI (Institut français de l’audit et
du contrôle internes) comme une activité indépendante et objective qui
donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses
opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à
créer de la valeur ajoutée.
Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une
approche systématique et méthodique, ses processus de management
des risques, de contrôle, et de gouvernance d'entreprise, et en faisant des
propositions pour renforcer leur efficacité.
L'audit interne est exercé dans différents environnements juridiques
et culturels ainsi que dans des organisations dont l'objet, la taille, la
complexité et la structure sont divers.

275
Parfois aussi appelé inspection, l'audit interne se structure
aujourd'hui autour d'un ensemble de bonnes pratiques professionnelles
partagées au niveau international.
L'audit interne a ainsi vocation à porter sur l'ensemble des activités
ou processus opérationnels et stratégiques de l'organisation. Il joue un
rôle de contrôle et de conseil pour ses dirigeants, constitue un levier de
performance et d'amélioration des processus et permet notamment aux
grandes organisations de vérifier que les entités sont bien en adéquation
avec la stratégie du groupe.
Dans chaque entité en général, on distingue bien la performance
économique, organisationnelle, sociale et sociétal.
Les performances sont évaluées par un ensemble de critères retenus
par l’entreprise et consignés dans un document établi par « les
contrôleurs de gestion » et destiné aux responsables qui peuvent
analyser les écarts entre les objectifs et les résultats pour décider des
actions correctrices.
Parmi les éléments qui constituent l’environnement du contrôle
interne, on trouve la fonction d’audit interne.
L’audit interne consiste à observer, étudier et analyser la situation
des comportements, des faits, des structures et des documents sociaux
par rapport à des référentiels internes à l’entreprise. Cela permet donc
de relever les écarts, de rechercher les causes, d’étudier leurs
conséquences ou implications de relever les risques de l’entreprise de
manière à mieux les maîtriser, les supprimer et à mieux assurer les
survis des procédures de contrôle interne.
L’audit interne est en général exercé par des cadres supérieurs de
l'organisation, souvent à haut potentiel, ou des professionnels de l'audit.

b.- Déclinaison des missions spécifiques de l’Audit interne


Les missions générales ainsi assignées à l’Auditeur interne, sont
déclinées de façon spécifique :
- assurer la transparence et la régularité dans l’exécution de toutes
les opérations de gestion ;
- tenir à jour le manuel des procédures ;
- assurer le suivi des missions d’audit et celles du commissariat aux
comptes ;
- contrôler les pièces justificatives de tous les documents de
gestion ;

276
- contrôler les fichiers clients ;
- élaborer des méthodes et des procédures internes de gestion et
vérifier leur pertinence ;
- veiller à la fiabilité de l’information ;
- exécuter toutes autres tâches de contrôle confiées par le Directeur
général.

3.2.2- Le Contrôle de Gestion

a.- Définition, rôles et missions générales


du Contrôle de Gestion
Le contrôle de gestion, selon l’IFACI, est l'activité visant la maîtrise
de la conduite raisonnable d'une organisation. Il consiste à prévoir les
événements et à s'adapter à l'évolution, définir les objectifs, mettre en
place les moyens, comparer les performances passées et futures aux
objectifs, et, enfin, corriger les objectifs et les moyens.
Le contrôle de gestion pense, propose et élabore des outils de gestion
au service du management de l'organisation. Il permet de procéder à des
évaluations de la performance, c'est-à-dire de l'efficience, de l'efficacité,
des synergies, des gains de productivité et de la flexibilité.
Si l'appréciation de la rentabilité reste généralement du ressort de
l'analyse financière et des investisseurs, certaines approches telles que
le tableau de bord prospectif, permettent d'anticiper son évolution future
au regard des performances passées.
Le contrôle de gestion permet le contrôle, la mesure, la gestion et
l'analyse de l'activité d'une organisation. Des indicateurs seront suivis
(mesurés) ainsi que l'écart de la situation (réelle) avec le but visé (valeur
cible, budget à respecter). Il s'agit d'un contrôle non seulement au sens
de vérification (évaluation), mais aussi au sens de pilotage (conduite),
même si cette notion est porteuse d'une vision diversement appréciée.
Afin d'améliorer le niveau d'intégration et la structure de
l'organisation, le contrôle de gestion est souvent aidé d'un progiciel de
gestion intégré (PGI). Sur ce système d'information de gestion, le
contrôleur de gestion puise selon ses besoins dans la comptabilité
analytique, la comptabilité générale, la gestion de production assistée
par ordinateur, l'administration des ventes et les différents services
(achats, production, reprographie…). Les PGI représentant des
solutions lourdes et souvent difficilement maniables, des outils
périphériques s'avèrent nécessaires, bien que coûteux (outils

277
d'informatique décisionnelle, de calcul de coûts, de tableaux de bord,
web applications).
Le Contrôleur de Gestion doit avoir une formation technique et
généraliste ainsi qu’une expérience lui permettant de mettre en
adéquation les objectifs et les moyens. Il bénéficie au sein de
l'entreprise d'une position charnière lui permettant de communiquer
avec les services chargés du contrôle de la gestion des moyens, des
performances et des objectifs.
Le contrôle de gestion a pour mission générale de s'assurer de la
mise en œuvre de la stratégie d'entreprise adoptée et les moyens mis en
œuvre sur le terrain. Cela implique plusieurs choses :
 en termes de positionnement, le contrôle de gestion est un des
organes de la direction, même s'il a des liens forts avec le système
comptable ou financier (par exemple). Et même les managers
opérationnels font du contrôle de gestion, ce qui est une des difficultés
de définition des missions spécifiques au contrôleur de gestion ;
 le contrôle de gestion n'est pas un organe opérationnel, mais un
organe d'échange d'information. Une liaison étroite avec les unités
opérationnelles est indispensable pour être certain du bien-fondé des
indicateurs et des outils de mesure. Bien que lié à la direction générale,
le contrôle de gestion doit tout autant partir "du bas" que "du haut" et
veiller à être utile aux unités de travail autant qu'à la direction de
l'entreprise ;
 le contrôle de gestion ne peut se contenter de "cueillir"
l'information qui passe, il lui faut la maîtriser complètement et s'assurer
de sa qualité (fiabilité, ponctualité, etc.) ; il aura besoin d'information
spécifique, sans autre usage que celui qu'il en fera, et il peut avoir
besoin de la construire lui-même ;
 le contrôle de gestion ne se limite pas à donner des chiffres et
allumer des voyants dans un tableau de bord, il construit le tableau de
bord et l'adapte en permanence aux objectifs. Il aide à déterminer les
indicateurs pertinents en collaboration avec le management.
Plusieurs spécialistes en gestion ont proposé de nombreuses
définitions du concept de contrôle de gestion, parmi lesquelles on peut
citer celles de R. N. Anthony, A. Khemakhem et H. Bouquin.

278
 La définition de R. N. Anthony :
Selon Anthony (1965) :
« Le contrôle de gestion est le processus par lequel les managers
obtiennent l'assurance que les ressources sont obtenues et utilisées
de manière efficace et efficiente pour la réalisation des objectifs de
l'organisation ». 36
En 1988 il ajoute une autre définition «le contrôle de gestion est le
processus par lequel les managers influencent d'autres membres de
l'organisation pour appliquer les stratégies». 37
Retenons le fait que le contrôle de gestion pour Anthony suppose
l'existence des objectifs préalable que le manager chargé de réaliser à
travers l'action d'autre individus tout en s'assurant la mise en oeuvre de
stratégies définies et l'utilisation des ressources de manière efficace et
efficiente.
 La définition de A. Khemakhem :
« Le contrôle de gestion est le processus mis en œuvre au sein
d'une entité économique pour s'assurer d'une mobilisation efficace et
permanente des énergies et des ressources en vue d'atteindre
l'objectif que vise cette entité ». 38
A. Khemakhem insiste dans cette définition sur la flexibilité du
contrôle de gestion pour tenir compte de spécificités de chaque
entreprise et de chaque situation, il insiste aussi sur la mobilité des
énergies et des ressources pour atteindre les objectifs prévus de l'entité.
 La définition de H. Bouquin :
« On conviendra d'appeler contrôle de gestion les dispositifs et
processus qui garantissent la cohérence entre la stratégie et les
actions concrètes et quotidiennes »39.
Selon H. Bouquin les managers qui sont chargés de définir la
stratégie ont besoins de dispositifs et processus pour s'assurer que

36
Robert N. Anthony cité par Hélène Lôning, Véronique Malleret, Jérôme Méric,
Yvon Pesqueux dans « Contrôle de gestion », Dunod, 5ème édotion, page 2.
37
Robert N. Anthony cité par Hélène Lôning, Véronique Malleret, Jérôme Méric,
Yvon Pesqueux, Op. cit.
38
Abdellatif Khemakhem : « la dynamique du contrôle de gestion », 2éme édition
1976, Dunod.
39
Henri Bouquin : « Le contrôle de gestion », édition PUF, 2001, 5ème édition.

279
l'action quotidienne des individus est cohérente avec la stratégie. Donc
le contrôle de gestion est un régulateur des comportements.

b.- Déclinaison des missions spécifiques


du Contrôle de gestion
Plus spécifiquement, le contrôle de gestion revient à :
 vérifier que les objectifs que sous-tend la stratégie choisie sont
bien suivis. Cela peut se fait à partir de tableaux d'indicateurs qui
peuvent mêler des données financières (la comptabilité analytique) et
des données statistiques issues de l'exploitation ;
 conseiller les opérationnels à partir de l'analyse des tableaux
d'indicateurs ;
 donner son avis à la direction sur le choix des objectifs qui sous-
tendent la stratégie.
Le suivi est important car il permet de s'assurer que les actions mises
en œuvre, mènent bien l'entreprise là où on le souhaite.
Par ailleurs, il est essentiel de rappeler que dans sa forme initiale le
contrôle de gestion a un caractère quantitatif basé sur le contrôle
budgétaire, la comptabilité analytique et le reporting. Ce modèle a été
adopté par les entreprises américaines, telles que Dupont de Nemours et
General Motors, mais aussi européennes et internationales.
Enfin, la gestion budgétaire, pierre angulaire du contrôle au niveau
étatique, constitue la méthode du contrôle de gestion utilisée par les
entreprises. C'est le processus par lequel l'entreprise définit ses objectifs
à court terme et les moyens pour les atteindre. Elle conduit à la mise en
place d'un ensemble de budgets représentant des programmes d'actions
chiffrés qui sont appelés à servir d'outils de pilotage. Ce système de
contrôle a pour objectif de mettre en évidence des écarts pertinents qui
doivent faire réfléchir sur les causes et les actions correctives à initier.

3.3.- Une bonne organisation de services d’audit


interne et de contrôle de gestion
L’organisation d’un service d’audit interne et d’un service de
contrôle de gestion performants, suppose les mesures suivantes :
 mettre à la disposition des services d’Audit et de Contrôle de
gestion, les moyens matériels et humains nécessaires leur
permettant de remplir convenablement leurs missions ;

280
 veiller à ce que les services d’Audit et de Contrôle de gestion
s’acquittent des tâches qui leur sont confiées conformément à la
règlementation et produisent régulièrement les rapports,
situations, documents et tableaux de bord institués à cet effet ;
 mettre en place des outils pour permettre aux organes de contrôle
interne de jouer pleinement leur rôle, à savoir :
- un manuel de procédures d’audit interne comprenant :
o la préparation et l’exécution des missions d’audit mettant
l’accent sur : la préparation de la mission, la réalisation du
diagnostic, la conduite d’une investigation, la restitution des
résultats, la supervision des travaux, la documentation et
l’archivage ;
o les modèles de documents à utiliser dans le cadre des
missions d’audit : les guides de contrôles, un modèle de
rapport, un questionnaire de prise de connaissance, une
feuille d’analyse des contrôles, etc. ;
- une charte d’audit pour fixer de manière précise les missions,
les rôles et les responsabilités de l’audit interne mais
également de définir les relations hiérarchiques et
fonctionnelles de l’audit par rapport aux différentes entités ; la
charte d’audit devant garantir à la fonction toute son
indépendance pour investiguer sur l’ensemble des domaines de
la société ;
- une cartographie des risques, d’abord pour établir le profil de
vulnérabilité de l’organisme et ensuite pour orienter les
procédures de contrôle vers les risques identifiés. La
cartographie des risques se définissant comme un outil
permanent de mesure du niveau d’exposition et de
vulnérabilité d’une organisation, elle peut être globale ou
ciblée autour d’un processus, d’une fonction ou d’une
thématique. Les missions d’audit seront ainsi planifiées et
exécutées en fonction des risques identifiés et de leur criticité.
Avec ces différents organes de contrôle, les organismes publics
devront pouvoir maitriser les risques, mais aussi contrôler le respect
des règles et l’atteinte des performances.
Les structures publiques gérant des opérations qui sont sujettes à
des risques susceptibles d’affecter la réalisation de leurs objectifs, les
fonctions d’audit interne et de contrôle de gestion sont indispensables

281
pour son management, aussi bien pour la détection des risques, que
pour l’amélioration du contrôle interne, le suivi des objectifs et
l’élaboration de la stratégie.
En somme, l'environnement de contrôle est un élément très
important de la culture de toute structure, puisqu'il détermine le niveau
de sensibilisation du personnel au besoin de contrôle. Il constitue le
fondement de tous les autres éléments de contrôle interne, en leur
imposant une discipline et une organisation.

PARAGRAPHE II
LE CONTRÔLE EXTERNE
Le contrôle est dit externe par le fait qu’il est exercé par des
institutions et organes fonctionnant en dehors de l’Exécutif ou de
l’administration. Il est d’ordre juridictionnel, politique ou
parlementaire.

I.- Le contrôle de la Cour des comptes


L’analyse du fondement juridique du contrôle de la Cour des
comptes, de ses missions et formations, ainsi que de ses compétences en
matière juridictionnelle et non juridictionnelle, permet de comprendre
l’importance de cet organe dans le dispositif de contrôle des finances
publiques et de sauvegarde du patrimoine de l’État.

1.- Le fondement juridique du contrôle


de la Cour des comptes
Les principaux textes organisant le fonctionnement de la Cour des
comptes sont :
 la loi organique n° 2012-23 du 27 décembre 2012 abrogeant et
remplaçant la loi organique n° 99-70 du 17 février 1999 sur la
Cour des comptes ;
 la loi organique n° 99-73 du 17 février 1999 portant statut des
magistrats de la Cour des comptes, en cours de modification ;
 le décret n°2013-1449 du 13 novembre 2013 fixant les modalités
d’application de la loi organique n° 2012-23 du 27 décembre
2012 sur la Cour des comptes ;
 le décret n°2013-1450 du 13 novembre 2013 portant régime
financier de la Cour des comptes.

282
2.- Les missions et formations
de la Cour des comptes
La Cour des comptes contribue, par son action permanente de
vérification, d'information et de conseil, à :
 la sauvegarde du patrimoine public ;
 la transparence et la sincérité de la gestion des finances

publiques ?
 l'amélioration des méthodes et techniques de gestion des
organismes publics et des entreprises du secteur public ;
 l'évaluation de la mise en œuvre des politiques et programmes
publics ;
 la rationalisation de l'action administrative.

La Cour des comptes s'assure de la régularité des opérations de


recettes et de dépenses des organismes contrôlés et, le cas échéant,
réprime les manquements aux règles qui régissent lesdites opérations.
Elle vérifie et apprécie le bon emploi des crédits, fonds et valeurs,
ainsi que la gestion de l'ensemble des organismes soumis à son
contrôle.
La Cour établit un rapport public général annuel qui reprend les
principales observations faites dans l'année et les mesures préconisées
pour remédier aux manquements, anomalies et dysfonctionnements
relevés.
Elle peut, en outre, dans le cadre de ses contrôles, établir des
rapports publics sur des thèmes particuliers ou des secteurs déterminés.
Les contrôles dévolus à la Cour des comptes visent à :
 promouvoir l'obligation de rendre compte ;
 déceler toute irrégularité ou infraction par rapport aux normes
juridiques et de gestion en vigueur de manière à permettre, dans
chaque cas, de prendre les corrections nécessaires, d'engager la
responsabilité des personnes en cause, d'obtenir réparation ou de
prendre des mesures propres, pour l'avenir, à éviter la répétition
de tels actes ;
 mesurer les performances réalisées dans la gestion des services et
organismes publics.

283
Les formations de la Cour des comptes sont :
 l'audience plénière solennelle ;
 les chambres réunies ;
 la chambre de discipline financière ;
 les autres chambres.
En cas de besoin, des sections peuvent être constituées à l'intérieur
de chaque chambre.
La Cour comprend, en outre :
 le comité des rapports et des programmes ;
 la conférence des présidents et du procureur général.

3.- Les compétences de la Cour des comptes


Le contrôle juridictionnel est exercé à deux niveaux :
- lorsque la Cour des comptes (Chambre de Discipline financière)
sanctionne les fautes de gestion commises par les agents de
l’État ;
- lorsque la Cour des comptes (Chambre des Affaires budgétaires
et financières) juge les comptes de gestion des comptables publics
dont elle s’assure de la régularité sur chiffres et sur pièces.
Outre le contrôle juridictionnel, la Cour des comptes exerce aussi un
contrôle non juridictionnel sur la gestion des entreprises publiques et
des organismes bénéficiant du concours financier de l’État ou de toute
autre personne morale soumise à son contrôle.

3.1.- Les compétences juridictionnelles


de la Cour des comptes
Juridiction financière et institution supérieure de contrôle des
finances publiques, la Cour des comptes juge les comptes des
comptables publics et assiste le Président de la République, le
Gouvernement et le Parlement, dans le contrôle de l'exécution des lois
de finances.

3.1.1.- Le contrôle juridictionnel de la Chambre


de Discipline financière
Formation de la Cour des comptes chargée de réprimer les
irrégularités budgétaires en prononçant des peines pécuniaires contre les
agents d’exécution des deniers publics, la Chambre de discipline

284
financière statue sur la responsabilité de tout fonctionnaire civil ou
militaire, de tout magistrat ou agent d’une collectivité publique, de tout
membre des cabinets du Président de la République, du Premier
ministre et des ministres ayant enfreint les règles de la comptabilité
publique.
Les infractions punissables (articles 56 à 61 de la loi organique n°
2012-23 du 27 décembre 2012 abrogeant et remplaçant la loi organique
n° 99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des comptes) sont :
 les irrégularités commises au regard des règles liées à
l’engagement des dépenses de l’État ;
 les infractions à l’ensemble des règles d’exécution et de gestion
des recettes et dépenses ;
 les infractions commises en matière de marchés publics.
Ainsi est déféré devant la Chambre de discipline financière tout
fonctionnaire civil, tout militaire, tout magistrat, tout agent de l'État,
tout membre du cabinet du Président de la République, du Président de
l'Assemblée nationale, du Premier ministre ou d'un ministre, tout agent
d'une collectivité publique ou d'un établissement public, d'une société
nationale, d'une société anonyme à participation publique, d’une agence
d’exécution ou structure administrative assimilée, d’une institution de
sécurité sociale et, généralement, de tout organisme bénéficiant du
concours financier de la puissance publique ou faisant appel à la
générosité publique, toute personne investie d'un mandat public et toute
personne ayant exercé de fait lesdites fonctions et à qui il est reproché
un ou plusieurs faits énumérés à l'article 57 de la loi organique 2012-23,
ci-après :
« Article 57. - Est punissable :
A/ - EN MATIÈRE DE DÉPENSES :
1) le fait de n'avoir pas soumis à l'examen préalable des autorités
habilitées à cet effet, dans les conditions prévues par les textes en
vigueur, un acte ayant pour effet d'engager une dépense ;
2) le fait d'avoir imputé ou fait imputer irrégulièrement une
dépense ;
3) le fait d'avoir enfreint la réglementation en vigueur concernant la
comptabilité des matières ;
4) le fait d'avoir passé outre au refus de visa d'une proposition
d'engagement de dépenses, excepté dans le cas où l'avis conforme du
ministre chargé des Finances a été obtenu préalablement par écrit ;

285
5) le fait d'avoir engagé des dépenses sans avoir reçu à cet effet
délégation de signature ou de pouvoirs ;
6) le fait d'avoir produit, à l'appui ou à l'occasion de ses liquidations,
de fausses certifications ;
7) le fait d'avoir enfreint la réglementation en vigueur concernant les
marchés publics ou conventions d'un organisme soumis au contrôle de
la Cour ;
Sont notamment considérées comme infraction à la réglementation
des marchés ou conventions :
 a) le fait d'avoir procuré ou tenté de procurer à un
cocontractant de l'administration ou d'un organisme
soumis au contrôle de la Cour un bénéfice anormal à dire
d'expert ;
 b) le fait de n'avoir pas assuré une publicité suffisante aux
opérations dans les conditions prévues par les textes en
vigueur ;
 c) le fait de n'avoir pas fait appel à la concurrence dans les
conditions prévues par les textes en vigueur ;
 d) le fait d’avoir procuré ou tenté de procurer un avantage
anormal à un candidat à un marché public ;
 e) le fait d’être intervenu à un stade quelconque dans
l'attribution d'un marché, d'une délégation de service
public ou d'un contrat de partenariat à une entreprise dans
laquelle l’agent concerné a pris ou conservé un intérêt ;
 f) le fait d’avoir fractionné des dépenses en vue de se
soustraire au mode de passation normalement applicable
ou d’avoir appliqué une procédure de passation de marché
sans l'accord requis ;
 g) le fait d’avoir passé un marché public, une délégation de
service public ou un contrat de partenariat avec un
candidat exclu des commandes publiques ou d’avoir
exécuté un marché ou contrat non approuvé par l'autorité
compétente ;
 h) le fait d’avoir manqué à l'obligation de planification et
de publicité annuelle des marchés publics ;
 i) le fait d’avoir autorisé et ordonné des paiements après
délivrance d'un titre de paiement ne correspondant pas aux
prestations effectivement fournies ou à des prestations
incomplètes ou non-conformes ;

286
8) le fait de s'être livré, dans l'exercice de ses fonctions, à des faits
caractérisés créant un état de gaspillage ;
Sont notamment considérés comme réalisant un état de gaspillage :
 a) les transactions trop onéreuses pour la collectivité
intéressée, en matière de commande directe, de marché ou
d'acquisition immobilière ;
 b) les stipulations de qualité ou de fabrication qui, sans être
requises par les conditions d'utilisation des travaux ou de
fournitures, seraient de nature à accroître le montant de la
dépense ;
 c) les dépenses en épuisement de crédits ;
9) le fait d'avoir enfreint les règles régissant l'exécution des
dépenses ;
10) le fait d'avoir négligé, en sa qualité de chef de service
responsable de leur bonne exécution, de contrôler les actes de
dépenses de ses subordonnés ;
11) le fait d'avoir omis sciemment de souscrire les déclarations
obligatoires aux administrations fiscales et sociales conformément
aux codes en vigueur ou d'avoir fourni sciemment des déclarations
inexactes ou incomplètes.
B/ - EN MATIÈRE DE RECETTES :
12) le fait d'avoir manqué de diligences pour faire prévaloir les
intérêts de l'État ou de toute autre personne morale visée à l'article
31 de la présente loi organique, notamment le défaut de poursuite
d'un débiteur ou de constitution de sûreté réelle ;
13) le fait d'avoir enfreint les règles régissant l'exécution des
recettes ;
14)le fait d'avoir négligé en sa qualité de chef de service
responsable de leur bonne exécution, de contrôler les actes de
recettes effectués par ses subordonnés.
C/ - DE MANIERE GENERALE :
15) le fait d'avoir, dans l'exercice de ses fonctions ou attributions,
en méconnaissance de ses obligations, procuré ou tenté de procurer à
autrui ou à soi-même, directement ou indirectement, un avantage
injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le
Trésor, la collectivité ou l'organisme intéressé ;
16) le fait d'avoir entraîné la condamnation d'une personne
morale de droit public ou d'une personne morale de droit privé
chargée de la gestion d'un service public, en raison de l'inexécution

287
totale ou partielle ou de l'exécution tardive d'une décision de
justice ».

Quant aux articles 58 à 61, ils disposent de ce qui suit :


Les auteurs des faits mentionnés à l'article 57 de la présente loi
organique ne sont passibles d'aucune sanction s'ils peuvent exciper
d'un ordre écrit préalablement donné, à la suite d'un rapport
particulier à chaque affaire, par leur supérieur hiérarchique dont la
responsabilité se substituera, dans ce cas, à la leur, ou par le ministre
compétent, le Premier ministre ou le Président de la République.
La chambre applique à titre de sanction une amende dont le
minimum ne peut être inférieur à 100.000 francs CFA et dont le
maximum pourra atteindre le double du traitement ou salaire brut
annuel alloué à l'auteur des faits à la date à laquelle ceux-ci ont été
commis.
Lorsque les personnes mentionnées à l'article 57 ne perçoivent
pas une rémunération ayant le caractère d'un traitement ou salaire, le
maximum de l'amende pourra atteindre le double du montant du
traitement ou salaire brut annuel correspondant à l'échelon le plus
élevé de la grille indiciaire de la fonction publique à l'époque des
faits.
Les sanctions prononcées par la Chambre de discipline financière
ne pourront se cumuler que dans la limite des maxima prévus aux
articles 59 et 60.

3.1.2.- La Cour juge les comptes de gestion


des comptables publics
Tout comptable public doit rendre compte de sa gestion à la Cour
des comptes.
La Cour juge les comptes des comptables principaux, mais
également les comptes que lui rendent les personnes qu'elle a déclarées
comptables de fait.
Est comptable principal tout agent habilité qui rend compte de sa
gestion devant la Cour des comptes par la production de comptes de
gestion.
Est réputé comptable de fait toute personne qui effectue, sans y être
habilitée par une autorité compétente, des opérations de recettes, de
dépenses, de détention ou de maniements de fonds ou valeurs
appartenant à un organisme public. Il en est de même de toute personne
qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs

288
extraits irrégulièrement de la caisse d'un organisme public et de toute
personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des
opérations sur les fonds ou valeurs n'appartenant pas aux organismes
publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés
d'exécuter en vertu des lois et règlements en vigueur.
Les gestions de fait entraînent les mêmes obligations et
responsabilités que les gestions patentes et sont jugées comme telles.
Toute personne déclarée comptable de fait, sauf si elle est poursuivie
pour les mêmes faits au pénal, peut être condamnée à une amende pour
immixtion dans les fonctions de comptable public. Le montant de cette
amende est fixé suivant l'importance et la durée du maniement ou de la
détention des deniers. Son maximum ne pourra dépasser le total des
sommes indûment détenues ou maniées.
Dans le cadre de ses missions juridictionnelles, la Cour des comptes
juge les comptes des comptables publics principaux (article 33 de la loi
organique n° 2012-23 du 27 décembre 2012 abrogeant et remplaçant la
loi organique n° 99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des comptes) ;
comptes qui intègrent les opérations des comptables secondaires
rattachés.
Cependant, sous réserve du droit d'évocation de la Cour des comptes
exercé par voie d'arrêt, le comptable supérieur compétent apure les
comptes présentés par les comptables des organismes qui lui sont
rattachés, dans les conditions fixées par décret.
Si le comptable est déchargé ou quitte, sa décision produit les mêmes
effets qu'une décision de la Cour.
Mais en cas de débet, le comptable supérieur compétent en fixe le
montant à titre conservatoire et transmet le dossier et les pièces
justificatives à la Cour des comptes qui, après demande de justification
au comptable, statue à titre définitif.
Dans les mêmes conditions, les comptables supérieurs compétents
procèdent à l'apurement administratif des comptes des comptables des
collectivités locales, à l'exclusion de leurs propres comptes de gestion.
Dans les six mois qui suivent la fin de l'année financière, soit le 30
juin, les comptables publics principaux sont tenus de présenter à la Cour
leurs comptes de gestion accompagnés de toutes les pièces justificatives
de recettes et de dépenses ainsi que des pièces générales prévues par la
réglementation, par l'intermédiaire de leur supérieur hiérarchique (par

289
exemple, le Directeur général de la Comptabilité publique et du Trésor)
qui s'assure que les comptes sont en état d'examen.
En ce qui concerne les établissements publics pourvus d'un
comptable justiciable de la Cour (un agent comptable particulier), les
états financiers accompagnés des pièces justificatives relatives aux
opérations de chaque exercice sont transmis à la Cour des comptes six
mois au plus tard après la fin de l'exercice.
Tout comptable public principal qui ne présente pas ses comptes
dans le délai prescrit peut être condamné par la chambre compétente à
une amende dont le montant est fixé par décret. Cette amende est
recouvrée conformément aux dispositions de l'article 36 de la loi
organique n° 2012-23 du 27 décembre 2012 portant sur la Cour des
comptes.
Si le compte est reconnu régulier par la Cour, la chambre compétente
(Chambre des affaires budgétaires et financières ou Chambre des
collectivités locales) rend un arrêt de décharge à l'égard du comptable
demeuré en fonction. À l'égard du comptable sorti de fonction, elle rend
un arrêt de quitus qui donne main levée de toutes les sûretés et garanties
(cautionnement, hypothèque) grevant les biens personnels du comptable
au profit du Trésor public.
Si le compte est irrégulier par défaut, c'est-à-dire si les écritures du
comptable ne font pas état de tous les deniers qu'il a reçus ou aurait dû
recevoir, ou s'il a payé à tort certaines dépenses, l'arrêt le déclare en
débet.
Au vu de l'arrêt de débet, le ministre chargé des Finances met en jeu
la responsabilité du comptable et, le cas échéant, les garanties
correspondantes.
La Cour juge les comptes en premier et dernier ressort. Toutefois, le
comptable ou ses héritiers peuvent demander à la Cour, la révision d'un
arrêt définitif en produisant, par exemple, des pièces justificatives
retrouvées.
La Cour peut également procéder à la révision d'un arrêt définitif
pour cause d'erreur, d'omission, de faux ou de double emploi reconnus
par la vérification d'autres comptes, soit d'office, soit à la demande du
procureur général près la Cour des comptes, du ministre chargé des
Finances, ou des représentants légaux des collectivités locales et
établissements publics concernés.

290
Lorsque, à l'examen du compte, il apparaît que le comptable peut
encourir une sanction pénale, le premier président de la Cour des
comptes en saisit le Garde des Sceaux, ministre de la Justice et en
informe le ministre chargé des Finances.
Sans préjudice des dispositions de l'article 33 alinéa 5 de la loi
organique n° 2012-23 du 27 décembre 2012, le premier président de la
Cour, sur proposition du président de la chambre compétente, peut, en
cas d'encombrement de la chambre, décider, par ordonnance, de faire
apurer certains comptes concernant les collectivités locales et leurs
établissements publics par le comptable supérieur du Trésor compétent.

3.2.- Les compétences non juridictionnelles


de la Cour des comptes
Les compétences non juridictionnelles de la Cour des comptes
s’exercent à travers :
 l’élaboration d’un rapport de conformité entre les comptes
administratifs des ordonnateurs et les comptes de gestion des
comptables ; rapport devant accompagner le projet de loi de
règlement ;
 l’élaboration d’un rapport sur l’exécution de la loi de finances de
l’année et, éventuellement, de ses lois de finances rectificatives ;
rapport destiné au Parlement dans le cadre de l’assistance de la
Cour à cette institution ;
 la formulation d’observations non juridictionnelles sur la
régularité et l’efficience de la gestion des ordonnateurs des
personnes publiques ;
 la vérification de la régularité des comptes et l’appréciation de la
gestion des entreprises publiques ; les investigations à caractère
non juridictionnel aboutissant à des comptes rendus aux ministres
intéressés et à des rapports particuliers et rapports publics
biannuels ou annuels.
Dans ce cadre, la Chambre des Entreprises publiques (CEP) de la
Cour des comptes, qui est l’héritière de l’ex Commission de
Vérification des Comptes et de Contrôle des Entreprises publiques
(CVCCEP), ex 3ème section de la Cour suprême et ex 2ème section du
Conseil d’État, vérifie les comptes et contrôle la gestion des entreprises
du secteur parapublic que sont :
 les établissements publics à caractère industriel et commercial ;

291
 les sociétés nationales ;
 les sociétés anonymes à participation publique majoritaire.

Elle peut exercer sur ces entités un contrôle des opérations de


liquidation, de privatisation ou d'ouverture de capital.
En outre, la Cour vérifie les comptes et contrôle la gestion des
organismes ci-après :
 les établissements publics administratifs ;
 les établissements publics à caractère scientifique et
technologique ;
 les établissements publics à caractère professionnel ;
 les établissements publics de santé ;
 les établissements publics à statut spécial ;
 les autres organismes créés sous la forme d'agences d'exécution
visées à l'article 30 ou d'autorités administratives indépendantes.
De la même façon, elle peut vérifier les comptes et la gestion de tout
organisme dans lequel l'État ou les organismes soumis au contrôle de la
Cour détiennent, directement ou indirectement, séparément ou
ensemble, une participation au capital social permettant d'exercer un
pouvoir prépondérant de décision ou de gestion (voir article 31 de la loi
organique n°2012-23 du 27 décembre 2012 sur la Cour des comptes).
Par ailleurs, la Cour des comptes, statuant en matière de comptabilité
publique, est chargée également du contrôle administratif des comptes
de matières des administrations publiques. Elle rend une décision
particulière sur chaque compte individuel de matières. Elle produit
également une déclaration de conformité relative à la concordance de
l'ensemble des comptes individuels de matières avec les comptes
généraux des ministères (voir article 47 de la loi organique n°2012-23
du 27 décembre 2012 sur la Cour des comptes).
Les membres de la Cour des comptes ont le statut de magistrat.

II.- Le contrôle parlementaire


Tout d’abord, l’Assemblée nationale exerce, de façon générale, un
contrôle parlementaire de l’action gouvernementale, y compris sur des
questions relatives aux finances publiques.
Mais plus spécifiquement, le Parlement a un rôle prééminent en
matière de finances. En effet, l’Assemblée "vote seule la loi", alors que
les lois de finances et la fiscalité sont du domaine de la loi.

292
L’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions
de toutes natures, le régime d’émission de la monnaie, l’assiette, le taux
et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, le
régime d’émission de la monnaie, l’assiette, le taux et les modalités de
recouvrement des impositions de toutes natures, le régime d’émission
de la monnaie,
Ainsi, sans préjudice des pouvoirs généraux de contrôle du
Parlement, les Commissions des finances veillent au cours de la gestion
annuelle à la bonne exécution des lois de finances. À cette fin, le
Gouvernement transmet trimestriellement au Parlement, à titre
d’information, des rapports d’exécution du budget. Ces rapports sont
mis à la disposition du public. Les informations ou les investigations sur
place que le Parlement pourrait demander, ne sauraient lui être refusées.
Le parlement peut procéder à l’audition des ministres (voir article 70 de
la LOLF 2011-15 du 8 juillet 2011).

1.- Le contrôle parlementaire de l’action


gouvernementale
Le contrôle parlementaire de l’action gouvernementale, consacré par
les articles 91 à 99 de la loi n°2002-20 du 15 mai 2002 modifiant et
complétant le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, peut
porter, et c’est souvent le cas, sur des questions de finances publiques.

1.1.- Résolutions, questions


L’Assemblée nationale peut inscrire à son ordre du jour la discussion
de résolutions présentées par l’une de ses commissions.
Les Députés peuvent aussi poser des questions écrites aux membres
du Gouvernement qui sont tenus d’y répondre.

1.2.- Déclaration de politique générale


Après sa nomination, le Premier ministre fait sa déclaration de
politique générale devant l’Assemblée nationale. Cette déclaration est
suivie d’un débat qui peut, à la demande du Premier ministre, donner
lieu à un vote de confiance.
En cas de vote de confiance, celle-ci est accordée à la majorité
absolue des membres de l’Assemblée (article 55 de la Constitution).

293
1.3.- Question de confiance
Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des
ministres, décider de poser la question de confiance sur un programme
ou une déclaration de politique générale.
La confiance est refusée au scrutin public à la majorité absolue des
membres. Le refus de confiance entraîne la démission collective du
Gouvernement (article 86 de la constitution).

1.4.- Motion de censure


L’Assemblée nationale peut provoquer la démission du
Gouvernement par le vote d’une motion de censure.
La motion de censure doit, sous peine d’irrecevabilité, être revêtue
de la signature d’un dixième des membres composant l’Assemblée
nationale.
La motion de censure est votée au scrutin public à la majorité des
membres.
Les signataires de la motion de censure ne peuvent voter une
nouvelle au cours de la même session durant laquelle elle a été
examinée.
Mais le Gouvernement peut, à son tour, dissoudre l’Assemblée. Ce
que les juristes appellent la loi d’airain « Tu me renverses, je te dissous
»40.

2.- Le contrôle parlementaire en matière


de finances publiques
Le Parlement veille, en cours d’année, à la bonne exécution de la loi
de finances par, notamment, des demandes d’informations, des
investigations sur place et des auditions de ministres.
Il exerce, d’abord, un contrôle a priori lors du vote de la loi de
finances.
Il exerce, ensuite, un contrôle concomitant, notamment lorsque les
députés créent des commissions de contrôle ou posent des questions
écrites ou orales aux membres du gouvernement en cours d’exécution
budgétaire

40
Pr Ismaila Madior Fall, "Évolution constitutionnelle du Sénégal : de la veille de
l’indépendance aux élections de 2007")

294
Il exerce, enfin, un contrôle a posteriori avec l’examen et le vote de
la loi de règlement.

2.1.- Un contrôle a priori des lois de finances


Le Parlement exerce un contrôle budgétaire à travers l’examen et le
vote des lois de finances initiales (LFI) et des lois de finances
rectificatives (LFR). La phase parlementaire de contrôle et de vote du
budget constitue le prolongement de la phase administrative
d’élaboration de la loi de finances.

2.1.1- La saisine du Parlement


Le projet de Lois de Finances doit être examiné par le Parlement
(Assemblée Nationale et Sénat) lors d’une session ordinaire (octobre-
décembre).
La loi organique relative aux lois de finances précise que le
Parlement dispose de 60 jours au plus pour voter les projets de Lois de
finances.
- L’Assemblée Nationale : doit tout d’abord se
prononcer en première lecture dans un délai de 35 jours
à compter du dépôt du projet de lois de finances.
- Quant au Sénat, il doit se prononcer en première
lecture dans un délai de 20 jours après sa saisine.
Au cas où l’Assemblée Nationale n’a pas émis un vote en première
lecture sur la totalité du projet de Lois de finances dans le délai
susvisé de 35 jours, le Président de la République saisit le Sénat du
texte, modifié le cas échéant par les amendements votés par
l’Assemblée Nationale et accepté par lui.
Si à son tour le Sénat n’a pas émis un vote sur la totalité du projet
de Lois de Finances dans le délai de 20 jours indiqué ci-dessus, ou en
cas de désaccord entre l’Assemblée Nationale et le Sénat, le Président
de la République devra saisir à nouveau l’Assemblée Nationale du
texte soumis au Sénat, modifié le cas échéant par les amendements
votés par le Sénat et acceptés par lui.
Dès lors, le projet de Lois de Finances est examiné selon la
procédure d’urgence conformément aux dispositions de la
constitution.

295
Si le projet de Lois de finances n’est pas déposé à temps pour être
examiné par le Parlement, pendant la session ordinaire de 60 jours,
une session extraordinaire s’ensuit immédiatement et de plein droit
pour une durée égale au temps nécessaire.
Si à l’expiration de ce délai supplémentaire, le projet de Lois de
finances n’est toujours pas voté, il est mis en vigueur par décret sur la
base des amendements votés par l’Assemblée Nationale ou le Sénat et
acceptés par le Président de la République.
Au cas où le projet de Lois de Finances n’est toujours pas voté
avant le début de l’année financière malgré la mise en œuvre de la
procédure complémentaire, le Président de la République est autorisé
à reconduire par décret les services votés et à soumettre,
conformément aux dispositions de la constitution, un projet de loi
autorisant le gouvernement à continuer à percevoir les impôts
existants jusqu’au vote de la LF.

2.1.2- Les étapes de la phase parlementaire


La phase parlementaire comprend en fait trois (03) étapes :
- les travaux en commissions ;
- les discussions en plénière ;
- le vote.

a.- Les travaux en commissions


Au Sénégal, le projet de Lois de finances est examiné par les
commissions parlementaires au nombre de 11 dont :
- la commission des affaires étrangères ;
- la commission des lois et du règlement intérieur ;
- la commission des finances et des affaires économiques ;
- la commission des travaux publics, de l’équipement et de
l’urbanisme, etc… ;
- la commission de l’éducation, de la jeunesse et de la culture,
etc….
Ces commissions sont spécialisées selon les secteurs d’activités.
Les travaux des commissions se font en présence du Ministre
concerné qui répond verbalement ou par écrit aux questions posées par
les parlementaires sur les affaires relevant de sa compétence.

296
Chaque commission élabore un rapport qui est intégré au rapport
général établi par la commission des finances.
Seul le rapport général est présenté au Parlement.

b.- Les discussions en plénière


La loi organique et la constitution ont fixé le délai de vote du projet
de lois de finances à 60 jours.
Le droit d’amendement des parlementaires obéit à des règles
particulières.
Les propositions de modification ne sont pas recevables lorsque
leur adoption a pour conséquence une diminution des ressources, ou la
création et l’aggravation des charges publiques, à moins que cette
proposition ne soit assortie d’une offre de recette compensatrice
(article 71 de l’ancienne constitution).
Contrairement à d’autres pays, il est prévu au Sénégal que la
session de vote du projet de Lois de finances ne doit comporter que
des dispositions entrant dans son objet, pour éviter l’introduction des
matières étrangères au budget.

c.- Le vote du budget


La procédure de vote du budget est prévue par l’article 41 de la loi
organique relative aux lois de finances.
Les évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble pour
le budget général et d’un vote par budget annexe et par catégorie de
CST.
Les dépenses du budget général (BG) font l’objet d’un vote unique
pour les services votés et d’un vote par ministère et, à l’intérieur d’un
même ministère, par titre pour les autorisations nouvelles.
Les dépenses des Budgets annexes et des CST sont votées par
budget annexe ou par catégories de CST dans les mêmes conditions
que les dépenses du BG.
L’absence de vote dans le délai imparti par la constitution et la loi
organique ouvre de droit une session extraordinaire à l’issue de
laquelle le budget est mis en vigueur par décret du Président de la
République compte tenu des amendements votés par le parlement et
acceptés par l’exécutif.

297
d.- La promulgation
Le budget voté par le parlement est mis en exécution c’est-à-dire
rendu effectif par le Président de la République qui atteste
officiellement et formellement son existence en lui donnant tous ses
effets.
La promulgation se matérialise par un décret portant en même
temps répartition des crédits du budget général par chapitres pour
chaque ministère ou budget annexe et répartition par compte
particulier pour les CST.
La promulgation est suivie de la diffusion de la Loi de finances et
par la mise en place des crédits qui consiste à charger les montants
dans le Système Intégré de Gestion des Finances publiques (SIGFIP)
et à la machine centrale de la DTAI pour ensuite notification aux
services bénéficiaires.

2.2.- Un contrôle concomitant par des enquêtes


et questions
Le Parlement exerce un contrôle de l’action gouvernementale par
des questions écrites ou orales, mais aussi par des missions d’enquêtes
et investigations, notamment dans le cadre de l’évaluation des
politiques publiques.

2.3.- Un contrôle a posteriori des lois de finances


Le Parlement exerce un contrôle budgétaire à travers l’examen et le
vote de la loi de règlement (LR) que le gouvernement est tenu de lui
présenter au plus tard à la fin de l’année qui suit celle de son exécution.
Le projet de loi de finances initiale d’une année ne saurait être soumis
au Parlement avant le dépôt du projet de lois de règlement de l’avant-
dernière année.

3.- Le contrôle politico-juridictionnel


de la Haute Cour de Justice
La Haute Cour de Justice (HCJ) juge les délits et crimes commis par
les membres du Gouvernement.
C’est un contrôle qualifié de politique compte tenu du rôle essentiel
que l’Assemblée nationale y joue, mais aussi de la composition de cette
haute juridiction chargée de juger le Président de la République, le

298
Premier ministre et les ministres, notamment en cas de faute dans
l’exercice de leurs missions.
La HCJ est une juridiction répressive politique composée de 24 juges
titulaires et 12 juges suppléants élus, appartenant pour moitié à
l’Assemblée nationale et pour moitié au Sénat, et devant laquelle
peuvent être mis en accusation le Président de la République pour haute
trahison et les ministres pour crimes et délits accomplis dans l’exercice
de leurs fonctions, ainsi que leurs complices en cas de complot contre la
sûreté de l’État.
Il apparaît que la Haute Cour est composée en majorité de
parlementaires (députés et sénateurs). Il s’y ajoute que c’est le
Parlement qui vote, seule, la motion permettant de traduire ces autorités
devant la HCJ.
Si le Président de la République ne peut être traduit devant la HCJ
que dans le seul cas de haute trahison, le Premier ministre et les
ministres, en cas de délits et crimes commis dans l’exercice de leurs
missions.
Il en est ainsi lorsqu’ils commettent des crimes et délits en matière
financière, notamment en cas de détournement de deniers publics. En
l’espèce, le débat se pose avec acuité quand il s’agit de déterminer la
juridiction compétente en cas de faute de gestion commise par un
membre du Gouvernement. Il demeure qu’en respectant l’esprit et la
lettre des dispositions des textes de la HCJ, les ministres ne peuvent être
traduits devant la Cour des comptes. Même dans le cadre de leurs
contrôles, les organes comme l’IGE ne demandent pas la traduction
d’un ministre devant la Cour des comptes.
Pour le cas apparemment plus simple du Président de la République,
la haute trahison n’est pas encore clairement définie. De ce point de
vue, il n’est pas exclu qu’il soit traduit devant la HCJ lorsque la justice
aura décidé que le détournement ou la mauvaise gestion des deniers
publics sont constitutifs de haute trahison.

299
TITRE IV
LE FONCTIONNEMENT DU CIRCUIT
FINANCIER PUBLIC
Si la gestion financière des collectivités publiques s’est diversifiée
dans le temps et dans l’espace pour devenir de plus en plus complexe à
l’heure actuelle, elle reste, cependant, tributaire des institutions et
techniques traditionnelles dont les objectifs ont été élargis. Au-delà de
l’équilibre budgétaire, le Trésor public reste confronté,
quotidiennement, à des problèmes de gestion des liquidités (1) dont la
résolution pose la problématique du besoin de financement et de l’appui
budgétaire (2).

301
CHAPITRE I
TRÉSOR PUBLIC ET GESTION
DES LIQUIDITÉS
Le Trésor public est un concept qu’il convient de cerner (Section 1)
avant d’analyser les activités de son cœur de métier, à savoir la gestion
des liquidités résultant des besoins financiers de l’État (Section 2).
SECTION 1
LE TRÉSOR PUBLIC
Le terme de Trésor public désigne, tantôt une administration, tantôt
un ensemble de services et de fonctions financières essentielles qu’il
convient de présenter.
PARAGRAPHE I
PRÉSENTATION DU TRÉSOR PUBLIC
Il n’est pas simple de faire une présentation du Trésor public.
L’exercice permettant d’y arriver, passe inévitablement par la définition
de la notion et l’analyse de son évolution.
Après avoir cerné le vocable de Trésor public, il conviendra d’en
analyser les contours pour suivre son évolution et arriver à une
définition aussi exhaustive que possible de ses fonctions de gestion de
la trésorerie.

I.- Généralités sur la notion de Trésor public


Dans la plupart des analyses faites par les manuels de finances
publiques, apparaît la difficulté de définir « le Trésor public ».
Selon Mamadou Diop41, ancien ministre et ancien maire de Dakar «
sous le vocable évocateur de "Trésor" se cachent des réalités difficiles à
cerner ».
Pour Nguyen Chanh Tam42, citant P. M. Gaudemet/

41
Maitre Mamadou Diop, Docteur d’État en droit « Finances publiques
sénégalaises » 2ème édition P 118.
42
Nguyen Chanh Tam,Docteur en droit « Finances publiques sénégalaises » ; Paul
Marie Gaudemet «finances publiques »

303
« Le rôle joué par le Trésor public est extrêmement important et
il n’est pas facile de dégager cette notion car derrière ce nom
évocateur et prestigieux se cachent des réalités assez difficiles à
cerner ».
La difficulté de définir le concept de Trésor public réside dans le fait
que le Trésor est le résultat d’une longue évolution historique qui a vu
ses attributions, ses structures, ses missions et ses méthodes de travail
connaître une constante mutation selon les périodes, les pays et les
contextes.
D’après le Lexique des termes juridiques Dalloz, 12ème édition, 1999,
le Trésor public est défini comme :
«Service public de l’État investi d’attributions :
- financières : il tient la caisse de l’État, des collectivités
territoriales et des nombreux établissements publics, et il joue un
rôle de banquier en dégageant à leur profit les ressources
supplémentaires nécessaires pour ajuster le montant de leurs
disponibilités à celui des charges à régler, et en distribuant à
l’économie privée des capitaux d’investissement ;
- administratives : il participe à l’exercice de la tutelle de l’État
sur le marché monétaire et le système bancaire».
Selon l’encyclopédie collective sur Internet, le Trésor public, est
aussi:
« L'ensemble des moyens financiers dont dispose un État. Par
métonymie, l'expression désigne également l'administration chargée
de gérer ces ressources et, dans la plupart des pays, un service de
l'État rattaché au ministère des Finances ».

II.- spécificités de la notion de Trésor public


S’il n’existe pas une définition complète et indiscutable de la notion
de Trésor public, il est au moins possible d’essayer d’en retenir une qui
corresponde à une réalité de la vie économique, aussi bien au Sénégal
qu’à l’étranger. Deux approches peuvent caractériser le Trésor public :

1.- Le Trésor public au sens strict


Stricto sensu, le Trésor public peut être défini comme un ensemble
de services financiers de l’État, à savoir une administration centrale
chargée de la gestion des fonds de l’État.
En France, il peut s’agir de la Direction générale du Trésor (DGT) et
les "services du Trésor", notamment le réseau des comptables du Trésor

304
qui dépendent, en fait, de la Direction générale des Finances publiques
(DGFIP).
Au Sénégal, il prend le contenu de la Direction générale de la
Comptabilité publique et du Trésor ((DGCPT) et ses
démembrements que sont la Trésorerie générale (TG), la Paierie
générale du Trésor (PGT), la Recette générale du Trésor (RGT), la
Trésorerie-Paierie pour l’Étranger (TPE), l’Agence comptable centrale
du Trésor (ACCT), l’Agence comptable des Grands Projets (ACGP),
les Trésoreries-Paieries régionales (TPR), les Perceptions et les
Recettes-Perceptions municipales (RPM).

2.- Le Trésor public au sens large


Largo sensu, le Trésor public est un ensemble de fonctions
financières, fiscales, monétaires et comptables assurées par les services
de l’État.
Sur cette base, le Trésor public illustre l’État dans ses attributions
financières. En tant que tel, il s’entend comme l’ensemble des services
du Trésor susvisés, les services fiscaux de la Direction générale des
Impôts et Domaines (DGID) et de la Direction générale des Douanes
(DGD) et les services financiers de la Direction générale des Finances
(DGF) devenue Direction générale du Budget (DGB). Il s’y ajoute les
services d’autres directions exerçant des attributions du Trésor public
que sont la Direction de la Monnaie et du Crédit, la Direction des
Assurances, l’Agence judiciaire de l’État (ou Agence judiciaire du
Trésor dans d’autres pays).
Le Trésor public est donc un organisme public chargé de collecter au
nom de l'État, l'impôt sur le revenu et les contraventions des
contribuables et contrevenants. Le Trésor public ne dispose pas de sa
propre personnalité juridique. Il se confond juridiquement avec l'État.
Le Trésor public remplit trois missions : une mission de
recouvrement de l'impôt, une mission de comptabilité pour toutes les
personnes publiques (État, collectivités territoriales, établissements
publics, agences...) et une mission de financier des personnes publiques.
Malgré la difficulté de retenir une définition complète et exhaustive
du Trésor public, il convient de retenir que cette structure regroupe, de
fait, l’ensemble des services chargés de l’élaboration et de l’exécution
de la politique économique et financière des pouvoirs publics.

305
PARAGRAPHE II
ÉVOLUTION DU TRÉSOR PUBLIC
Constitué progressivement dans le temps, au fur et à mesure que le
pouvoir politique s’est affirmé, le Trésor public est défini
alternativement et cumulativement comme un ensemble de services
administratifs chargés de réaliser des opérations de conception et de
gestion, mais aussi comme un ensemble de fonctions financières
fondamentales exercées au nom et pour le compte de l’État. Cette
évolution s’est faite dans le temps et dans l’espace, selon les pays ou les
systèmes.

I.- Évolution du Trésor public dans les pays développés


Plusieurs configurations du Trésor public, dans sa formation et son
ancrage, existent dans les pays développés.
La mission fiscale et monétaire du Trésor relève, en général, du
ministère chargé des Finances.
L'administration du Trésor peut, également, être organisée de
manière autonome au sein du Gouvernement, à côté d'un ministre
responsable de la politique économique.
Au Canada, le poste ministériel de Président du Conseil du Trésor a
été créé en 1966 au sein du gouvernement canadien. Le Conseil du
Trésor, qui réunit les ministres aux portefeuilles les plus importants,
met en œuvre la politique fiscale du gouvernement canadien. Il a
également un rôle de contrôle des dépenses. Il était intégré au ministère
des Finances avant 1966.
Aux États-Unis d’Amérique, le Département du Trésor a pour
fonction de répondre aux besoins fiscaux et monétaires de l'État fédéral.
Il chapeaute, notamment, le fisc américain, appelé Internal Revenue
Service (IRS). Le département est dirigé par le Secrétaire au Trésor.
Au Royaume-Uni, HM Treasury (le Trésor de la Couronne) met en
œuvre la politique économique et financière du gouvernement
britannique, mais dépend du Chancelier de l'Échiquier, un des ministres
les plus importants.
En France, le périmètre des ministères évolue selon les
gouvernements. Les missions fiscales et financières du Trésor sont
partagées entre le ministre chargé des Finances et le ministre chargé du

306
Budget, qui peut être soit de rang égal, soit de rang subordonné au
précédent (ministre délégué ou secrétaire d'État).

II.- Évolution du Trésor public sénégalais


1.- Historique du Trésor sénégalais
C’est au lendemain de l’indépendance que, par ordonnance n° 60-01
du 20 août 1960, fut créé le Service du Trésor du Sénégal.
Les attributions de ce service, qui s’était substitué à la Trésorerie de
l’AOF, qui était dirigé par un Trésorier général, se limitaient à exécuter
les opérations du budget de l’État ; attributions bien modestes quand on
connaît la taille du budget de l’État à cette époque et le peu de diversité
des opérations budgétaires.
L’organisation reposait sur deux piliers : des services centraux et des
postes comptables décentralisés appelés paieries et paieries principales
au nombre de neuf (9) dirigées par des préposés du Trésor.
Dans les autres chefs-lieux de département qui ne sont pas des
capitales régionales fonctionnaient des agences spéciales supprimées
plus tard et remplacées par des perceptions avec à leur tête, des
percepteurs.
Ce service du Trésor sera, par la suite, érigé en direction du Ministère
des Finances et des Affaires économiques par décret n° 65-169 du 17
mars 1965 sous l’appellation de « Direction de la Comptabilité publique
et du Trésor (DCPT)» avec un élargissement de ses compétences. En
effet, outre ses attributions traditionnelles d’exécution de la loi de
finances, la DCPT sera chargée d’une fonction de conception et de
réglementation par la préparation des textes relatifs à la comptabilité de
l’État ainsi que des circulaires et instructions concernant les opérations
des comptables.
Par décret n° 73-808 du 28 août 1973, la DCPT sera scindée en deux
directions : la Direction de la Comptabilité publique (DCP) et la
Trésorerie générale (TG) placées toutes les deux, sous une même
autorité, celle du Trésorier général.
La DCP est spécialisée dans l’élaboration de la réglementation et le
contrôle de son application en fin de gestion (vérification de l’exactitude
des comptes du TG et de leur conformité avec ceux de l’ordonnateur)
ainsi que de la gestion prévisionnelle de l’État et des établissements
publics. Quant à la TG, elle est chargée de la gestion comptable des

307
fonds, des contrôles internes et de la centralisation des écritures des
préposés du Trésor et des autres comptables ou régisseurs.
Cette situation, maintenue par le décret n° 75-878 du 23 juillet 1975
portant organisation du Ministère des Finances et des Affaires
économiques (MFAE), place le Trésor public- entendu jusqu’ici comme
un ensemble de services administratifs exerçant des attributions de
conception et de gestion limitées à l’exécution de la loi de finances et
placés sous l’autorité du Trésorier général- dans un ensemble plus vaste
que constitue la Direction générale du Trésor (DGT). Outre la DCP et la
TG, la DGT comprend la Direction de la Monnaie et du Crédit (DMC)
et l’Agence judiciaire de l’État.
La DMC est chargée de la conception et de l’émission des emprunts,
de la gestion de la dette publique et du portefeuille des participations de
l’État, du suivi de l’ensemble des interventions financières (prêts,
avances ou garanties) de l’État. Elle est également compétente pour
l’élaboration et l’application des réglementations relatives
respectivement à l’exercice de la profession bancaire et à celui des
organismes d’assurance. Elle assure, enfin, la mise en œuvre de la tutelle
ou du contrôle du MFAE sur les banques et établissements financiers
nationalisés et connaît des questions relatives aux relations monétaires
avec l’étranger (gestion de la trésorerie en devises, définition de la
législation sur le contrôle des changes, etc.).
En 1980, la DCP et la TG sont, à nouveau, réunifiées sous
l’appellation de Trésorerie générale par le décret n° 80-892 du 29 juillet
1980. Cette nouvelle direction, confiée à un Trésorier général, est
intégrée à la DGT dont les autres composantes restent, comme par le
passé, la DMC et l’Agence judiciaire de l’État.
L’innovation, dans cette réforme, réside dans l’érection des anciennes
paieries installées dans les chefs-lieux de régions en Trésoreries
régionales dont les titulaires sont des comptables supérieurs principaux
au titre des opérations du budget de l’État et la création de la Paierie
générale du Trésor (PGT) et de la Recette générale du Trésor (RGT), qui
sont toutes deux, des postes comptables supérieurs principaux de l’État
au niveau de Dakar.
La Direction générale du Trésor sera supprimée en 1990 par décret n°
90-333 du 27 mars 1990 et l’exercice des attributions de la DMC
(devenue Division de la Monnaie et du Crédit), transféré à la Trésorerie
générale dont les compétences sont ainsi renforcées.

308
Mais cette situation ne dura que le temps d’une rose puisque la
Direction générale du Trésor sera ressuscitée en 1991 et la DMC rétablie
au rang de direction alors que la TG sera scindée en deux entités :
l’Agence comptable centrale du Trésor (ACCT) et la Direction de la
comptabilité publique (DCP) chargées respectivement de l’exécution
des opérations de la loi de finances et de l’élaboration de la
réglementation.
Aujourd’hui, les fonctions d’exécution de la loi de finances et
d’élaboration de la réglementation sont réunies et confiées à la Direction
générale de la Comptabilité publique et du Trésor. Toutefois, la
structure chargée de la réglementation qui n’avait pas le rang de
direction mais seulement de division (Division de la Comptabilité
publique), vient d’être récemment érigée en Direction. Il s’y ajoute que
la DMC et l’AJE conservent leur autonomie organique et fonctionnelle
et dépendent directement du ministre chargé des Finances.
Enfin, outre les anciennes directions existantes, de nouvelles
directions administratives et comptables ont été créées récemment.
2.- Réorganisation et organisation actuelle
du Trésor sénégalais
L’administration du Trésor, entendu au sens organique est régie
actuellement par l’arrêté n°013642/MEFP/DGCPT/DCP du 13 juillet
2015 modifiant l’arrêté n°00001/MEF/DGCPT/DCP du 04 janvier 2001
et bâtie, fondamentalement, sur le principe de la séparation des fonctions
de réglementation de celles d’exécution exigée par la législation
financière communautaire43.
Elle comprend ainsi des services qu’on pourrait qualifier de
conception, d’administration et de contrôle, d’une part, et d’autre part
des services qu’on pourrait appeler services opérationnels ; le tout placé
sous la direction d’une autorité unique (Directeur général de la
Comptabilité publique et du Trésor) qui, contrairement aux différentes
situations antérieures, n’a pas la qualité de comptable public.
2.1.- Les services de conception, d’administration
et de contrôle
Ce sont des services centraux (services propres, services rattachés et
directions) chargés de définir la réglementation et d’en contrôler

43
Directive n° 05/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 relative aux lois de finances
(article 48).

309
l’exécution, de faire des études et, enfin, de gérer le personnel et le
matériel.
Ils se présentent ainsi qu’il suit :
 les services de conception, comprenant principalement trois
services rattachés ayant rang de division :
- la Division de la Comptabilité publique (DCP), devenue Direction
de la Comptabilité publique. Elle est actuellement composée de
services compétents dans le traitement des questions de
réglementation comptable et financière, dans le suivi et dans le
contrôle de l’application de cette réglementation. Ses services ont
également compétence à réaliser des études et analyses diverses
dans le domaine des finances publiques (collectivités locales et
établissements publics, notamment). Au sein de cette direction,
existait une division qui s'occupait des collectivités locales, qui
vient d'être érigée en Direction du Secteur public local (DSPL) par
le décret n° 2014-1171 du 16 septembre 2014 portant organisation
du Ministère de l'Économie, des Finances et du Plan (MEFP) ;
- le Centre de Perfectionnement et de Formation professionnelle du
Trésor (CPFPT) qui devient une division de la Direction de
l’Administration et du Personnel.
 Au total, il ne reste plus que deux services rattachés (divisions), à
savoir :
- la Division des Études économiques et des Statistiques (DEES)
qui reste maintenue; ses attributions portent, notamment, sur la
gestion prévisionnelle de la trésorerie, les études économiques et
le suivi des indicateurs relatifs aux programmes conclus avec les
partenaires au développement ;
- la Division de la Modernisation et de la Stratégie (DMS).
 Les services de conception, d’administration et de contrôle
comprenaient, également, des services propres ayant rang de bureau :
- le Centre informatique (CI), récemment transformé en Direction
de l’Informatique par le décret 2014-1171, est chargé de la
conception et de la mise en œuvre du programme informatique de
la Direction générale de la Comptabilité publique et du Trésor ;
- le Bureau de l’Administration générale et de l’Équipement
(BAGE), chargé de la gestion du personnel et de la logistique,
devenu la Direction de l’Administration et du Personnel (DAP).

310
 Deux services propres subsistent également dans
l’organigramme de la DGCPT :
- la Cellule de Communication et du Protocole (CCP) ;
- la Cellule de Suivi (CS) ;
 D’autres directions chargées de la conception, de
l’administration et du contrôle ont été récemment créées, notamment : la
Direction du secteur public (DSP), la Direction de la Dette publique
(DDP).
2.2.- Les services opérationnels
Ils sont constitués des postes comptables du réseau du Trésor, appelés
services extérieurs du Trésor (SET) qui sont chargés, suivant le cas,
d’exercer partiellement ou totalement les fonctions fondamentales du
Trésor que sont : la dépense publique, le recouvrement, la comptabilité,
le service financier des collectivités locales et la gestion de la trésorerie.
3.- Missions du Trésor sénégalais
L’organisation et le fonctionnement des différents services du Trésor
sont définis par :
 les décrets portant répartition des services de l’État et du
contrôle des établissements publics, des sociétés nationales et des
sociétés à participation publique entre la Présidence de la République,
la Primature et les ministères ;
 les décrets portant organisation du ministère chargé des
Finances, dont le dernier est le décret n° 2017-480 du 3 avril 2017
portant organisation du MEFP ;
 l'arrêté n° 013642/MEFP/DGCPT/DCP du 13 juillet 2015 qui
abroge et remplace l'arrêté n° 10641/MEF/DGCPT/DCP/BER du 8
juillet 2013 portant organisation de la Direction générale de la
Comptabilité publique et du Trésor.
La Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor
(DGCPT) est chargée de l’élaboration, en collaboration avec les
départements ministériels et les services concernés, des règles et des
procédures relatives à l’exécution, à la comptabilisation des recettes et
des dépenses publiques et du contrôle de la conformité des opérations
des comptables publics avec ces règles et procédures.

311
Ainsi, la DGCPT est chargée :
- de l’exécution de toutes opérations de recettes et de dépenses du
budget général, des budgets annexes, des comptes spéciaux du
Trésor et des budgets des collectivités locales ;
- de l’exécution de toutes opérations de trésorerie et, d’une manière
générale, de toutes opérations financières dont l’État et les
collectivités locales sont chargés, à l’exception de celle dont
l’exécution est expressément confiée à d’autres comptables
publics ;
A cet effet, elle :
- élabore les textes portant réglementation de la comptabilité
publique ;
- prépare les instructions et circulaires relatives à l’exécution des
opérations des comptables publics ;
- veille à l’équilibre permanent de la trésorerie de l’État et des
collectivités locales ;
- contrôle et centralise les opérations faites pour le compte du
Trésor et des organismes publics par les comptables spéciaux du
Trésor ;
- contrôle la conformité des comptes des comptables supérieurs du
Trésor avec ceux de l’ordonnateur ;
- gère le compte unique du Trésor à la Banque Centrale des États
de l’Afrique de l’Ouest ;
- vise les états financiers des établissements publics qui sont
destinés à la Cour des comptes ;
- assure, en cours d’année, le suivi de l’exécution des opérations
financières des comptables des établissements publics ;
- impulse, coordonne et contrôle les activités des directions et
services qui la composent.
Outre ses services propres, la Direction générale de la Comptabilité
publique et du Trésor comprend :
 des services propres (bureaux rattachés à la DGCPT) ;
 des services rattachés (divisions rattachées à la DGCPT) ;
 des directions administratives :
- Direction du Contrôle interne (DCI) ;

312
- Direction de l’Administration et du Personnel (DAP) ;
- Direction de la Comptabilité publique (DCP) ;
- Direction du Secteur parapublic (DSP) ;
- Direction de la Dette publique (DDP) ;
- Direction de l’Informatique (DI) ;
- Direction du Secteur public local (DSPL) ;
 des directions comptables :
- Trésorerie générale (TG) ;
- Paierie générale du Trésor (PGT) ;
- Recette générale du Trésor (RGT) ;
- Trésorerie Paierie pour l’Étranger (TPE) ;
- Agence comptable des Grands Projets (ACGP) ;
- Trésoreries Paieries régionales (TPR).
 des postes comptables subordonnés que sont :
- les Perceptions ;
- les Recettes-Perceptions municipales (RPM).

313
4.- Organigramme du Trésor sénégalais
La DGCPT est présentée suivant les deux organigrammes ci-après :
Organigramme de la DGCPT

314
Direction générale
de la Comptabilité
publique et du Trésor

315
SECTION 2
LES FONCTIONS DU TRÉSOR
Le Trésor public effectue les tâches suivantes :
 le recouvrement des recettes de l’État ;
 le paiement des dépenses de l’État ;
 l’exécution des opérations de trésorerie qui comprennent :
 l’émission et le remboursement d’emprunt ;
 les opérations de dépôt sur ordre et pour le compte de
correspondants.
Le Trésor public se voit donc assigner la mission d’exécuter la loi de
finances en termes d’opérations à caractère définitif, mais aussi de
trouver les ressources de trésorerie nécessaires.
Malgré son rôle central, le statut du Trésor public n’est pas, pour
autant, très bien spécifié.
Il apparaît, au surplus, que le Trésor public n’a pas de personnalité
juridique particulière, pas plus qu’une autonomie financière totale,
puisqu’il exerce ses attributions sous l’autorité de l’État.
Il semble permis, cependant, de considérer que tous les services
administratifs qui participent de ces attributions intègrent le Trésor
public lato sensu (administration des impôts, de la douane, etc.).
Pour une meilleure compréhension de l’institution, il convient, sans
doute, de distinguer successivement :
- -le rôle du Trésor dans ses rapports avec l’État ;
- le rôle du Trésor dans ses rapports avec les autres agents
économiques ;
- le rôle du Trésor dans l’ensemble de l’économie.
Cette présentation épouse, au demeurant, la progression des
attributions du Trésor au fil de son évolution historique.
Le Trésor public est chargé, historiquement, de quatre missions
principales :
- la tenue de la comptabilité des personnes publiques :
recouvrement des recettes publiques, contrôle et exécution des
dépenses publiques ;
- la production de l’information budgétaire et comptable ;

316
- la prestation d’expertise et de conseil financier aux collectivités
territoriales ;
- la gestion de l’épargne et des dépôts de fonds d’intérêt général.
Évoluant dans le temps, les services du Trésor public remplissent,
aujourd’hui, plusieurs fonctions : comptable, caissier, trésorier, agent
financier et banquier de l’État et conseiller financier de l’État, des
décideurs publics et des collectivités territoriales.
PARAGRAPHE I
LE TRÉSOR PUBLIC, COMPTABLE DE L’ÉTAT
Le Trésor tient la comptabilité de toutes les personnes morales de
droit public que sont l’État central, les collectivités territoriales, les
établissements publics, les agences, etc. Il assure, également, la
production de l’information budgétaire et comptable.
PARAGRAPHE II
LE TRÉSOR PUBLIC, CAISSIER DE L’ÉTAT
Dans l’exécution des lois de finances, le Trésor exerce une double
mission : il est caissier de l’État et il gère la trésorerie de l’État.
Dans sa mission de caissier de l’État, le Trésor public :
 gère le compte de l’État auprès de la Banque centrale,
conformément au principe de l’unité de caisse ;
 recouvre la plupart des recettes, paie les dépenses qui sont
"ordonnancées", c'est-à-dire prescrites, par les autres services de
l’État, en vertu du principe de séparation de l’ordonnateur et du
comptable, et en contrôle la régularité.
L’exécution des lois de finances vise à la fois le recouvrement de
l’ensemble des ressources et le paiement de la totalité des charges
permanentes de l’État. Dans l’exercice de ces attributions, le Trésor est
surtout confronté à la lourdeur matérielle des tâches à accomplir. Cette
fonction est généralement considérée comme une tâche passive car le
Trésor se limite à exécuter des dispositions contenues dans une loi de
finances et fixées par celle-ci.
Mais le rôle de caissier de l’État qu’exerce le Trésor public doit, de
plus en plus, tenir compte d’exigences telles que la qualité de service
(rapidité, sécurité et commodité des opérations de versement ou de
décaissement) pour satisfaire une clientèle de plus en plus exigeante. Il y
a, à ce niveau, un lien entre la qualité du service de caisse offert et la

317
capacité à capter une clientèle de plus en plus attirée, conjoncturellement
ou non, par un service de caisse satisfaisant. Dès lors, le Trésor qui
ambitionne de gagner des parts de marchés dans le domaine de la
collecte de l’épargne, ne peut plus ignorer cette réalité.
PARAGRAPHE III
LE TRÉSOR PUBLIC, TRÉSORIER DE L’ÉTAT
Les textes financiers orientent l’action du Trésor vers la satisfaction
des besoins financiers de l’État. Lorsque la satisfaction de ces besoins
consiste à encaisser les recettes et à payer les dépenses, le Trésor agit
comme caissier de l’État. Lorsque, par contre, il s’agit d’organiser la
trésorerie dans l’espace et dans le temps de sorte à assurer l’équilibre
entre les dettes exigibles et les ressources disponibles, le Trésor agit
comme trésorier de l’État.
Dans le cadre de l’exécution des lois de finances, le Trésor public est
aussi trésorier de l’État. Cette fonction s’exerce à divers niveaux. En
effet, l’exécution de la loi de finances a un impact certain sur la
trésorerie de l’État, au même titre que les opérations d’emprunts et les
opérations pour le compte des correspondants.
Les charges à couvrir en cours d’année ne concernent pas seulement
les opérations de la loi de finances de l’année : certaines se rapportent
aux années précédentes alors que d’autres peuvent résulter
d’anticipations sur les années à venir. Cette idée se comprend si l’on sait
que l’option du trésorier est celle de la gestion plutôt que celle de
l’exercice.
Par ailleurs, la trésorerie est affectée par les conditions dans
lesquelles s’effectuent les mouvements d’encaissement des ressources et
de paiement des charges : les opérations réalisées au moyen de billets de
banque ont un impact plus rapide que celles opérées par virement sur un
compte de dépôt de correspondant.
Enfin, le Trésor effectue chaque année des émissions et des
remboursements d’emprunts à court et long termes, conformément à des
autorisations générales données par la loi de finances.
Il est possible de subdiviser les opérations d’emprunts en deux
catégories : l’emprunt intérieur et l’emprunt extérieur.
 L’emprunt intérieur a généralement pour objet de réorienter
l’épargne en vue de la couverture non inflationniste d’un déficit
budgétaire. Il peut être à long terme et consiste, dans ce cas, en

318
l’émission, très souvent, d’obligations du Trésor (OT) ou d’obligations
assimilables du Trésor (OAT) lancés périodiquement et assortis parfois
de clauses fiscales incitatives. Il peut consister aussi en valeurs du
Trésor à court terme (bons du Trésor) à émission permanente.
 L’emprunt extérieur, par contre, est lancé sur les marchés
financiers extérieurs, soit pour répondre à certaines périodes aux besoins
propres du Trésor, soit en raison des besoins en devises de l’économie
nationale.

PARAGRAPHE IV
LE TRÉSOR PUBLIC, BANQUIER DE L’ÉTAT
L’État joue un rôle de banquier en tenant, par l’intermédiaire du
Trésor public, le service de caisse d’un grand nombre d’organismes,
notamment les collectivités locales. Ce rôle se justifie par des
considérations à la fois théoriques et pratiques.
Au plan théorique, les interventions du Trésor peuvent se justifier
par :
- la volonté de protéger certains fonds particulièrement dignes
d’intérêt en raison, par exemple, de leur origine contributive ou
caritative ;
- le souci de voir rester à la disposition et au contrôle de l’État les
disponibilités d’organismes bénéficiant de prérogatives de
puissance publique ou de part de souveraineté (gestion de
l’épargne et des dépôts de fonds d’intérêt général, notamment
fonds de retraite, de prévoyance et de sécurité sociale);
- le désir de limiter les charges de trésorerie de l’État en lui laissant,
le plus longtemps possible, la disponibilité des fonds à caractère
budgétaire versés sous forme d’aide à divers organismes (comptes
de dépôts);
- le souci de rigueur dans la gestion d’organismes dont les
opérations financières ne sont pas comprises dans leur objet.
Au titre des considérations de fait, on peut noter :
- le poids de l’héritage du passé qui permet au compte du Trésor de
recueillir des fonds des particuliers ;
- le besoin d’ajustement résultant des difficultés de trésorerie
rencontrées par le Trésor, notamment en dehors des périodes
d’échéances fiscales.

319
PARAGRAPHE V
LE TRÉSOR PUBLIC, AGENT FINANCIER DE L’ÉTAT
ET CONSEILLER FINANCIER DES DÉCIDEURS PUBLICS
ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Dans le cadre de sa mission de conseil financier des décideurs


publics, le Trésor public est chargé du suivi du financement de
l’économie, de la gestion des participations détenues par l’État-
actionnaire dans des entreprises, et des relations monétaires et
financières internationales.
Le Trésor assure, par ailleurs, une prestation d’expertise et de conseil
financier aux collectivités territoriales.
Enfin, dans sa mission de financier de l’État, le Trésor émet des
emprunts ou en mobilise les dépôts effectués par les "correspondants du
Trésor" définis comme l’ensemble des personnes ou organismes publics
et parapublics qui ont la faculté ou l’obligation de déposer des fonds
auprès du Trésor public.
L’article 29 de loi 2011-15 portant loi organique relative aux lois de
finances précise ce qui suit :
« Sauf dérogation accordée par décret pris sur rapport du ministre
chargé des Finances, les organismes publics autres que l’État sont
tenus de déposer toutes leurs disponibilités au Trésor public.
Le Trésor public est tenu d’assurer la liquidité de ces dépôts dans
les conditions définies au moment du dépôt. »
Le contenu des liens qui peuvent exister entre le Trésor public et ses
différents correspondants est très variable. Certains déposants y sont
obligés (collectivités locales, notamment) alors que d’autres sont libres
de mettre leurs fonds à la disposition du Trésor (particuliers et
entreprises). Certains dépôts sont rémunérés (IPRES) pendant que
d’autres ne le sont pas.

PARAGRAPHE VI
LE TRÉSOR, MOYEN D’INTERVENTION
DANS L’ÉCONOMIE

L’intervention financière de l’État dans l’économie au moyen du


Trésor public revêt plusieurs formes. Pour l’instant, on en retient trois :
le Trésor en tant qu’apporteur de concours, le Trésor en tant que gérant

320
des participations financières de l’État dans les entreprises privées et le
Trésor en tant que garant des circuits financiers.

I.- Le Trésor, apporteur de concours


Les formes de flux financiers qui partent du Trésor public en
direction des agents économiques sont variées ; ce qui fait du système
actuel d’aide un ensemble complexe dont la délimitation des contours
reste délicate du fait de la diversité des critères pouvant être mis en
avant dans la caractérisation des concours.
On peut en retenir quatre critères :
- il y a, tout d’abord, l’objet de l’aide ; c’est ce pour quoi elle a été
consentie ;
- il y a, ensuite, la durée de l’aide ; on distingue, à ce niveau, les
prêts à court terme des prêts à moyen terme et des prêts à long
terme ;
- en troisième lieu, on peut retenir le champ d’application de
l’aide ayant trait à la portée en termes d’aide sectorielle ou d’aide
globale ;
- en quatrième position, on peut retenir le critère de l’organisme
bénéficiaire consistant à voir s’il s’agit d’une structure de
l’administration ou une personne morale de droit public et même
privé bénéficiant de prêt avalisé ou rétrocédé.

II.- Le Trésor, garant des participations


financières de l’État
La représentation de l’État dans les entreprises où il détient une part
importante d’actions est, en général, assurée par le Trésor. Et il est établi
que ce dernier ne se contente plus de jouer, vis-à-vis de ces entreprises,
un rôle classique de vote aux assemblées générales, d’encaissement de
dividendes, etc. Il cherche, de plus en plus, à infléchir la marche des
affaires en imposant, au besoin, des contraintes particulières.
Il faut noter, cependant, que la gestion des entreprises publiques tend,
de plus en plus, à se banaliser et à se singulariser au point que les
considérations de rentabilité poussent à en améliorer continuellement la
gouvernance.
La diversité de son portefeuille incite l’État, malgré le caractère
homogène de ses interventions, à diversifier ses méthodes d’intervention
et de gestion en fonction de la personnalité et des caractéristiques des

321
entités considérées. En effet, le portefeuille de l’État contient à la fois
des entreprises dont il est l’actionnaire exclusif (établissements publics,
certaines sociétés nationales) et des sociétés au sein desquelles il côtoie
d’autres actionnaires (sociétés à participation publique).
Le régime juridique des participations de l’État conduit à distinguer
son rôle de gestionnaire et celui de contrôleur dans la vie de ces entités.
En fait, la gestion des entreprises voit l’État intervenir à deux niveaux :
- l’État est représenté dans les instances des entreprises publiques
comme le conseil d’administration et la direction ;
- certains actes d’administration, voire de gestion, doivent faire
l’objet d’une approbation particulière de l’État (états financiers,
comptes prévisionnels, etc.).
Il convient de noter que le rôle de l’État dans la gestion des
entreprises publiques et parapubliques n’est pas uniforme. Son
importance n’est pas, non plus, nécessairement fonction du montant de
sa participation au capital de l’entreprise ; il varie largement selon le
caractère plus ou moins monopolistique de l’entité dans son secteur, du
besoin de l’État d’avoir une maîtrise sur un secteur stratégique, etc.
En matière de contrôle, interne en particulier, les fonctions sont
assurées par l’intermédiaire de contrôleurs d’État exerçant, sous
l’autorité du Président de la République, la surveillance de l’activité
financière de l’entreprise. Ils ont tous pouvoir d’investigation sur pièces
et sur place et assistent avec voix consultative aux séances du conseil
d’administration et des commissions ou comités consultatifs existant à
l’intérieur de la structure. Ils donnent leur avis sur les décisions
soumises à l’approbation des ministres de tutelle et rendent compte
périodiquement de la situation de l’entreprise.
Quant aux administrateurs, appelés parfois commissaires du
gouvernement, ils représentent aux conseils d’administration, les
ministres exerçant les tutelles technique et financière. Leur contrôle
revêt un caractère technique.
Le rôle du Trésor public dans la gestion des participations financières
de l’État reste ainsi fondamental, même si, avec la poussée du néo-
libéralisme, le portefeuille de l’État se rétrécit d’année en année.

III.- Le Trésor, garant des circuits de financement


Au-delà de son rôle classique d’agent financier de l’État et de son
côté plus moderne d’intervenant dans les divers secteurs de l’économie,

322
le Trésor est chargé de surveiller, et le cas échéant, de réguler les
différents marchés de capitaux.
Cette troisième fonction de régulation économique est, certes, le
prolongement des deux autres, comme l’a montré le bref rappel
historique, mais elle est plus que cela. En effet, le Trésor n’est pas
seulement intéressé par l’état des marchés financiers pour savoir, par
exemple, à quel moment il lui sera plus avantageux de lancer un
emprunt, mais il joue aussi un rôle d’arbitre sur ces marchés, voire
d’animateur principal de ces marchés.
De par leur importance en volume, les interventions du Trésor sur les
marchés de capitaux, soit en tant que demandeur de ressources, soit en
tant qu’offreur de ressources, sont, pour certains acteurs du marché, un
paramètre clé dans les choix de décisions. C’est, par exemple, le cas en
France où l’annonce du besoin de financement de l’État est attendue
impatiemment par tous les acteurs en début d’année.
Pour les pays aux marchés financiers encore peu développés, comme
ceux de l’UEMOA, l’existence d’un marché de titres publics
dynamiques est considérée par tous les spécialistes comme la condition
sine qua non du développement de ces marchés.
Aussi, convient-il, pour le Trésor, de s’adapter à des mœurs
financières très évolutives, de jouer un rôle moteur dans le
développement des marchés et de veiller à ce que les règles du jeu soient
corrigées et améliorées avec suffisamment de rapidité et de vigueur pour
un développement harmonieux de l’économie dans son ensemble.

IV.- Les rôles de réglementation et d’intervention


du Trésor
Pour mieux examiner cette troisième fonction de régulation
économique, passons en revue les rôles de réglementation et
d’intervention du Trésor.
 Le Trésor exerce une partie de la tutelle de la profession
bancaire concurremment avec la Banque centrale dont la mission est
de gérer la politique monétaire et de crédit des États membres, définie
par les ministres des Finances à travers le Conseil des ministres. Cette
politique vise à sauvegarder la monnaie commune et à pourvoir au
financement de l’activité et du développement économique des États.
Au Sénégal, le Trésor public, représenté par le Trésorier général
(TG), siège, pour le compte de l’État, au conseil d’administration de la
BCEAO et participe, de ce fait, à la gestion de la politique monétaire et

323
du crédit : fixation des taux et conditions d’exécution des opérations de
la Banque centrale, détermination des règles qui s’imposent aux comités
nationaux du crédit dans l’exercice de leurs fonctions, détermination des
concours globaux de la Banque centrale aux États, etc.
Le TG siège également, pour le compte de l’État, à la commission
bancaire de l’Union monétaire ouest-africaine (UMOA) qui a en charge
l’exercice du contrôle de l’activité bancaire dans toute l’Union.
Enfin, le Trésor offre sa garantie à la société "La Poste"(n’ayant pas
la filialisation bancaire) pour l’exercice d’activités para-bancaires.
En France, le Trésor garantit l’arrimage du franc CFA à l’euro par le
système du compte d’opérations. La BCEAO a un compte au Trésor
français, comme tout autre correspondant ; ce qui fait dire que le
problème de la parité du franc CFA et de l’euro demeure un problème
budgétaire et non un problème monétaire.
En réalité, les rôles respectifs de la BCEAO et du ministère chargé
des Finances sont très imbriqués car portant sur un domaine assez
fluctuant, d’une part et, d’autre part, du fait que bon nombre de
décisions sont prises au sein d’organismes ou d’instances où les deux
structures sont représentées.
 Le Trésor est amené à intervenir plus directement sur le
marché monétaire dans le cadre de la gestion de la trésorerie de l’État.
Il est investi, par ailleurs, d’un rôle actif dans le développement du
marché financier, comme souligné plus haut.
Au total, le Ministère de l’Économie, des Finances et du Plan a pour
mission générale la mise en œuvre et l’application de la politique
économique et financière du gouvernement dans le respect des
dispositions communautaires. Il est responsable de la gestion des
finances publiques et exerce, en liaison avec les ministères concernés,
les pouvoirs de tutelle financière ou de contrôle de l’État sur les
collectivités décentralisées, les entreprises du secteur parapublic ainsi
que les organismes bénéficiant du concours financier de la puissance
publique.

PARAGRAPHE VII
LE TRÉSOR, GARANT DES ÉQUILIBRES ET RATIOS
L’exécution de la loi de finances aboutit à mettre en évidence un
solde budgétaire qualifié de déficit budgétaire (solde négatif) ou
excédent budgétaire (solde positif), selon le cas.

324
Le Trésor public joue un rôle essentiel dans la gestion des ratios et
soldes, tant au plan budgétaire qu’économique.
Ce rôle découle, naturellement, de sa fonction de caissier de l’État lui
conférant la primauté de l’exécution des opérations de recettes, de
dépenses et de trésorerie, et par conséquent, de sa mission d’élaboration
du TOFE, de suivi des agrégats macro-financiers et de suivi des
programmes économiques et financiers.

I.- Les ratios économiques


Deux types de ratios économiques sont donnés en exemple : les
ratios de convergence de l’UEMOA et les ratios caractéristiques
d’endettement.
1.- Les ratios de convergence de l’UEMOA
Les critères de convergence de l’UEMOA sont posés par l’Acte
additionnel n° 04/99 du 8 décembre 1999 portant pacte de convergence,
de stabilité, de croissance et de solidarité entre les États membres de
l'Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA).
Le mécanisme communautaire de définition et de suivi de la mise en
œuvre des politiques économiques dans les États membres, prévu à
l'article 63 et régi par les articles 64 à 75 du Traité de l'UEMOA.
1.1.- Bien-fondé du mécanisme communautaire
de surveillance multilatérale
Le mécanisme communautaire de surveillance multilatérale se fonde
sur la nécessité :
 de renforcer l'efficacité du dispositif de surveillance
multilatérale des politiques économiques ;
 d'assurer une meilleure discipline budgétaire en appui à la
politique monétaire commune, afin de créer les conditions propices à la
stabilité des prix et à une croissance forte et durable ;
 d'adopter des programmes à moyen terme dénommés
"programmes de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité", et d’assurer leur application effective par chacun des États
membres ;
 de renforcer l'assainissement du cadre macroéconomique, afin
d'éliminer tous les facteurs résiduels qui influent sur les équilibres
globaux et sectoriels, et consolider ainsi les gains de compétitivité
propres à l'approfondissement du processus d'intégration des

325
économies, ainsi qu'à l'intensification des échanges régionaux et
internationaux, en vue d'assurer l'insertion harmonieuse des économies
de l'UEMOA dans l'économie mondiale ;
 d'entretenir la solidarité et d'organiser la conduite des politiques
économiques, de manière à permettre la réalisation d'un équilibre
global, meilleur que celui qui résulterait des seules décisions
décentralisées des États membres, étant entendu que dans le cadre du
processus d'unification économique et monétaire, les actions entreprises
dans chaque État membre ont des répercussions sur la réalisation des
objectifs communs et les performances d'ensemble de l'UEMOA ;
 de compléter la procédure de surveillance multilatérale, prévue
aux articles 70 à 75 du Traité de l'UEMOA, par un système d'alerte
précoce afin de prévenir et d'éviter tout dérapage, et par un dispositif de
sanctions opérationnel ;
 d’approfondir qualitativement la surveillance multilatérale, ce
qui implique le renforcement du dispositif institutionnel et
organisationnel, afin d'améliorer l'évaluation, le suivi et le contrôle du
respect des objectifs de politique économique ;
 de consolider l'efficacité de la politique monétaire en vue
d'assurer la sauvegarde de la valeur interne et externe de la monnaie
commune.
1.2.- Les indicateurs de performance
Les indicateurs de performances permettant d’apprécier le degré de
réalisation des objectifs de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité tels que prévus au Titre II de l’Acte additionnel.
Ils sont constitués de deux catégories.
1.2.1.- Les critères de premier rang
Les critères de premier rang sont ceux dont le non-respect entraîne
la formulation explicite de directives demandant à l’État membre
concerné d’élaborer et de mettre en œuvre un programme de mesures
rectificatives.
1.2.2.- Les critères de second rang
Les critères de second rang sont traités comme des repères
structurels indicatifs qui font l’objet d’un suivi rigoureux à cause du
rôle déterminant qu’ils jouent dans la réalisation de l’objectif de
viabilité interne et externe des économies. Leur non-respect ne fait
cependant pas l’objet de recommandations explicites pour la mise en

326
œuvre d’un programme de mesures rectificatives. Ils peuvent servir
dans la formulation des recommandations de politique économique
visant à assurer le respect des critères de premier rang.
Les critères de performances sont fixés pour chaque année ou
période.
Au titre de l’année budgétaire 2012, les critères de performances
fixés se présentent comme indiqué dans le tableau ci-après :
Critères de convergence UEMOA Ratio souhaité
Critères de premier rang
Ratio du solde budgétaire de base / PIB nominal ≥ 0%
Taux d’inflation ≤ 3%
Variation des arriérés de paiement intérieurs (en
≤0
milliards de FCFA)
Variation des arriérés de paiement extérieurs (en
≤0
milliards de FCFA)
Critères de second rang
Ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales ≤ 35%
Ratio investissements publics financés sur
≥ 20%
ressources internes sur recettes fiscales
Taux de pression fiscale (= Recettes fiscales / PIB
≥ 17%
nominal)

Il convient de retenir que :


 le critère de premier rang "solde budgétaire de base rapporté au
PIB nominal" est un critère clé dont le non-respect est susceptible de
déclencher le mécanisme des sanctions ;
 contrairement aux interprétations faites par certains à l’occasion
des fora et débats, les pays qui atteignent un taux de pression fiscale
(Recettes fiscales / PIB nominal) ≥ 17%, sont ceux qui réussissent ce
critère. En effet, il est exigé des pays un ratio au moins égal à 17 % car
il ne faut pas confondre ce critère avec la notion de pression fiscale
interne ressentie par chaque contribuable ; ce dernier résultant souvent
d’une mauvaise répartition de la contribution à la charge fiscale ;
 le critère "Variation des arriérés de paiement" s’apprécie, non
pas en termes de stock, mais de flux, c'est-à-dire de réduction et de non-
accumulation d’une période à une autre.

327
 Le ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales,
apparemment facile à respecter, pose en réalité beaucoup de problèmes
liés à la diversité du contenu de la masse salariale : certains pays y
omettent des indemnités qui sont réellement des salaires ainsi que la
masse salariale d’organismes et personnes morales du champ, alors que
d’autres y mettent des dépenses portant sur le transport ou les dépenses
d’évacuation sanitaire.

2.- Les ratios caractéristiques de soutenabilité


de la dette publique
Il existe des modèles d'analyse de la soutenabilité de la dette
publique parmi lesquels on peut retenir deux à titre illustratif : le
modèle de la DSA44 et celui de FEVE et HENIN45.
 Le modèle FEVE et HENIN, mis en œuvre à partir de 1998,
est basé sur le ratio dette / PIB et est recommandé par les auteurs pour
les PVD.
 Le modèle DSA est utilisé par le FMI et la Banque Mondiale
dans le cadre de l'IPPTE pour évaluer la soutenabilité de la dette des
PPTE.
Dans le cadre de l'Initiative des pays pauvres très endettés (IPPTE),
les Institutions de Bretton Woods ont utilisé le modèle de la DSA qui
est basé sur deux critères principaux et un sous-critère :
- le critère « Stock de la dette (VAN)/Exportations » ;
- le critère « Stock de la dette (VAN)/Recettes budgétaires » ;
- et le sous-critère budgétaire « Service de la dette
(VAN)/Exportations ».
Les seuils fixés pour ces critères dans le cadre de l’évaluation
empirique de la soutenabilité de la dette publique des pays de la Zone
Franc se présentaient comme suit :

44
Debt Sustainability Assessment.
45
Du nom de Patrick Fève (Université de Nantes) et Pierre-Yves Hénin (Université
de Paris I), voir " Une évaluation économétrique de la soutenabilité de la dette
extérieure des pays en développement", parue dans Revue économique,
thématique "stratégies de croissance et marchés émergents", année 1998,
classification JEL : F32, F34.

328
Critères de soutenabilité de la dette
Normes (au 31 décembre 2005)
publique
Stock de la dette extérieure (VAN)
150 %
/Exportations
Stock de la dette extérieure (VAN)
250 %
/Recettes budgétaires
Service de la dette (VAN)
15 %
/Exportations
Source : Soutenabilité de la dette publique des pays post PPTE de la Zone Franc
par Guy Albert KENKOUO, ISSEA - Ingénieur statisticien 2008.
La dette est réputée insoutenable lorsque l`un des critères principaux
est supérieur au seuil fixé. Le sous-critère budgétaire permet juste
d'approfondir les analyses en étudiant la capacité du pays à mobiliser
les ressources (devises) par ses exportations pour rembourser sa dette
extérieure. Le tableau 6 présente la situation des ratios de soutenabilité
de la dette des pays post PPTE de la Zone Franc au 31 décembre 2005.
Les normes de viabilité retenues ont évolué et se présentent
aujourd’hui comme suit :
Ratios Normes
Valeur actuelle nette de la dette extérieure /PIB ≤ 40%
Valeur actuelle nette de la dette extérieure /exportations biens et
≤ 150%
services
Valeur actuelle nette de la dette extérieure /Revenus budgétaires ≤ 250%
Service de la dette extérieure /exportations biens et services ≤ 20%
Service de la dette extérieure /Revenus budgétaires ≤ 30%
Dette publique totale /PIB ≤ 70%

Source : Rapport d’analyse de viabilité de la dette du Sénégal, 2009,


DPEE/MEFP

II.- Les soldes budgétaires caractéristiques

1.- Caractéristiques des soldes budgétaires


Au sens précis du terme, le déficit budgétaire est l’excédent éventuel
des charges à caractère définitif de la loi de finances (budget général et
certains CST d’affectation spéciale) sur les ressources à caractère
définitif (cf Lexique des termes juridiques, Dalloz, 12ème édition).

329
Il faut noter que les opérations à caractère définitif sont les
opérations de recette et de dépense de l'État qui sont non remboursables.
A titre d'exemple, elles correspondent à des investissements dans des
infrastructures hospitalières ou au paiement des pensions de retraite des
fonctionnaires. Il peut s’agir aussi de recette d’impôt ou de don
budgétaire (ou don programme) reçu.
Par contre, on parle d’impasse budgétaire (d’usage fréquent sous la
IVème République et devenue rare aujourd’hui) lorsque les dépenses à
caractère définitif et temporaire excèdent les recettes à caractère
définitif et temporaire.
C’est l’équivalent du découvert de la loi de finances qui existe
lorsqu’il y a un excédent éventuel de l’ensemble des charges sur
l’ensemble des ressources inscrites dans une loi de finances. Ces
recettes et dépenses à caractère définitif et temporaire sont celles
effectivement supportées par le Trésor public au titre d’autorisations
contenues dans la loi de finances sur l’ensemble du budget général et
des CST.

2.- Niveaux d’appréciation


 Le déficit budgétaire s’apprécie :
 pour la loi de finances : avant exécution, donc en prévision ;
 pour le TOFE : "au-dessus de la ligne" (imaginaire) qui traduit la
distinction faite entre les opérations qui déterminent le solde
(recettes, dons, dépenses, prêts nets, qui sont sans contrepartie) et
celles qui financent le solde (opérations de financement, qui sont
avec contrepartie).
 L’impasse budgétaire ou découvert de la loi de finances
s’apprécie :
 pour la loi de finances : après exécution, donc en réalisation ;
 pour le TOFE : "au-dessous de la ligne", c'est-à-dire solde
résultant des opérations avec et sans contrepartie.
Le déficit du Trésor est un excédent des charges des CST sur les
ressources des CST. C’est, de façon plus large, l’excédent des charges à
caractère temporaire sur les ressources à caractère temporaire.
Un déficit de trésorerie n’est rien d’autre qu’une difficulté
temporaire de trésorerie pour faire face aux charges ponctuelles de
trésorerie.

330
3.- Types de soldes
En finances publiques, plusieurs types de soldes sont analysés, selon
qu’on les apprécie sous l’angle budgétaire ou sous l’angle de l’analyse,
notamment en statistiques de finances publiques (cf Manuel de
statistiques de finances publiques du FMI, version 1986).

3.1.- Le solde courant


(ou solde budgétaire courant)
C’est la différence entre les recettes courantes et les dépenses
courantes.
Il donne une indication de la contribution de l’État à l’épargne
nationale.
S’il est positif ou nul, cela veut dire que l’État peut au moins
financer sa consommation par ses propres recettes.

Solde budgétaire courant = Recettes courantes – Dépenses courantes

Critique du solde courant: cet indicateur présente l’inconvénient


majeur de poser implicitement en hypothèse que toutes les dépenses
courantes correspondent à des dépenses de consommation, et ne
contribuent pas, en conséquence, au niveau et à la qualité de croissance,
générés par les dépenses en capital.
Cela conduit aussi à supposer que toutes les dépenses considérées
comme investissement, n’ont pas les caractéristiques de dépense de
consommation. Or, il y a de nombreuses dépenses d’investissements
improductives, tout au moins à court terme, qui n’augmentent pas, ou
pas de façon efficiente, le stock de capital réel de l’économie. En
revanche, certaines formes de dépenses courantes (santé, éducation,
entretien, infrastructures) peuvent être hautement productives et
contribuer à la valorisation des ressources humaines ou au
ralentissement de la dépréciation du capital.

3.2.- Le solde primaire


Le solde primaire est le solde hors charge de paiement de la dette. Il
exclut des dépenses, les paiements d’intérêts sur la dette intérieure et
extérieure.
Il constitue un indicateur de l’action budgétaire courante, dans la
mesure où les paiements d’intérêts sont déterminés par la taille des
déficits des exercices précédents.

331
Dans les pays où l’encours de la dette publique est élevé par rapport
au PIB, on estime normal et important de dégager un excédent primaire
qui constitue, en général, une condition nécessaire (mais pas suffisante)
à la réduction du ratio dette/PIB.
Solde primaire = Recettes et Dons – Dépenses et prêts nets + intérêts
Ou bien :
Solde primaire = Recettes et Dons – Dépenses et prêts nets (- intérêts)

3.3.- Le solde de base


Le solde de base est le solde hors dons et hors dépenses en capital
financées sur ressources extérieures. Il exclut les dons et les dépenses
en capital financées sur financements extérieurs.
Solde de base = Recettes – Dépenses et Prêts nets (- Dépenses en K/ Fts extérieurs)
Ou bien :
Solde de base = Recettes – Dépenses et Prêts nets + Dépenses en K/ Fts extérieurs

3.4.- Le solde structurel


(ou solde corrigé des variations cycliques)
Il est censé donner une évaluation de la situation budgétaire,
abstraction faite de l’effet de la conjoncture macroéconomique sur le
budget. Sa méthode de calcul tient compte du fait qu’au creux de la
conjoncture (récession), les recettes tendent à évoluer à un rythme plus
faible que celui des dépenses, contrairement à la phase du cycle
d’expansion économique où les dépenses ont tendance à augmenter plus
rapidement (cf la loi de Wagner). Dans les deux cas, les recettes sont
plus flexibles que les dépenses.
La loi de Wagner prédit que la part des dépenses publiques dans
le produit intérieur brut augmente avec le niveau de vie. En 1872,
dans son ouvrage « Fondements de l’économie politique »,
l'économiste allemand Adolf Wagner (1835-1917) a énoncé une "loi
de l'extension croissante de l'activité publique". Il explique que
«Plus la société se civilise, plus l’État est dispendieux.». À ses yeux,
l’augmentation des dépenses publiques s’explique par l’apparition
de deux catégories de nouveaux besoins :
- plus l’économie se développe, plus l’État doit investir en
infrastructures publiques ;
- par l'élévation du niveau de vie : plus le niveau de vie de la
population augmente, plus celle-ci accroît sa consommation de biens
dits supérieurs, comme les loisirs, la culture, l’éducation, la santé…
qui sont des biens dont l'élasticité-revenu est supérieure à 1. En

332
d’autres termes, la consommation de ces biens augmente plus vite
que le revenu de la population. De plus, ces biens étant tous compris
dans le secteur tertiaire, il est donc possible de considérer que
l'élévation du niveau de vie, par la hausse de la demande de biens
dits supérieurs, est une des causes de la tertiarisation des économies
avancées au cours du XXe siècle.
Source : https://fr.wikipedia.org
Ainsi, une augmentation du déficit n’est pas toujours nécessairement
imputable à un relâchement de la rigueur budgétaire, mais peut
simplement correspondre à l’amorce d’un fléchissement conjoncturel.
Le calcul du solde structurel repose sur une estimation de ce que
seraient les recettes et dépenses (donc le déficit) si l’économie
fonctionnait à pleine capacité ou si la production était égale à son
niveau de longue période et non à son niveau effectif.
 Critique du solde structurel :
L’utilité de cet indicateur est limitée, car il est difficile de déterminer
la production potentielle ou tendancielle et de faire la part entre les
éléments conjoncturels et les éléments structurels du déficit budgétaire.
Il est aussi important, mais difficile, de distinguer les tendances
cycliques normales des tendances résultant de phénomènes extérieurs.

Solde structurel = (Recettes effectives – Recettes cycliques) –


(Dépenses effectives – Dépenses cycliques)

3.5.- Le déficit budgétaire intérieur


Le déficit budgétaire intérieur comprend uniquement les éléments du
déficit classique résultant de transactions avec l’économie intérieure. Il
ne tient donc pas compte des opérations touchant directement à la
balance des paiements (B.D.P).
Cet indicateur sert à isoler l’effet expansionniste directement exercé
par les mesures gouvernementales sur l’économie intérieure.
Il s’est révélé très utile dans certains pays producteurs de pétrole où
les recettes publiques provenant des exportations augmentent
l’absorption intérieure (C + I).

333
3.6.- Le solde opérationnel
(ou solde corrigé de l’inflation)
Le solde opérationnel ou solde corrigé de l’inflation est conçu pour
tenir compte du fait que les taux d’intérêts élevés servis sur la dette
publique en période de très forte inflation dédommagent effectivement
les créanciers de la dépréciation du principal en valeur réelle due à la
hausse des prix.
Dans de telles conditions inflationnistes, les paiements d’intérêts
ainsi que le déficit sont très élevés par rapport au produit intérieur brut
(PIB). Ainsi, le ratio déficit/PIB constitue une représentation du déficit
nettement supérieure à ce qu’on observerait dans une situation de faible
inflation.
Le calcul du solde opérationnel exclut la partie des paiements
d’intérêts qui dédommage les créanciers des effets de l’inflation
effective. Cette composante des intérêts est, en fait, traitée comme s’il
s’agissait de dépenses d’amortissement ; ce qui permet de maintenir
inchangée la valeur de la dette.
L’utilisation du déficit opérationnel, qui revient à ajuster le déficit
pour tenir compte du lien inflation-taux d’intérêt, facilite une analyse de
l’orientation fondamentale de la politique budgétaire.
Solde opérationnel = Recettes et Dons – Dépenses et Prêt Net
(-intérêts qui dédommagent les créanciers du facteur inflation)

Ce sont donc autant de fonctions qui relèvent du Trésor public


considéré dans son acception à la fois organique et fonctionnelle.

SECTION 3
L'ANALYSE DES BESOINS FINANCIERS
ET DE LA GESTION DES LIQUIDITÉS
L’apparition de déséquilibres budgétaires de plus en plus fréquents,
notamment depuis la Seconde Guerre mondiale, va provoquer une
croissance du besoin de liquidité du Trésor et, conséquemment,
l’extension des activités de nature financière. Cette situation, due en
grande partie à la forte croissance des dépenses publiques plus
rapidement que les ressources, est à l’origine des soldes déficitaires
parfois très importants auxquels il convient de trouver les financements
nécessaires.

334
PARAGRAPHE I
LA NOTION DE LIQUIDITÉ DU TRÉSOR
La liquidité du Trésor est constituée, dans les pays de la Zone franc
CFA, notamment au Sénégal, par les avoirs en monnaie CFA que le
Trésor détient dans ses caisses et dans le compte du Trésorier général
ouvert à la BCEAO.
Ce compte tenu gratuitement par l’institut d’émission (la BCEAO)
matérialise ainsi le respect de deux principes de base sur lesquels se
fonde la gestion de la trésorerie de l’État : l’unité de caisse (ou unité de
trésorerie) et l’équilibre des fonds.

I.- L’unité de trésorerie


Le problème posé aux gestionnaires du Trésor public depuis l’origine
des temps est celui de l’adaptation constante, en tout lieu et en tout
temps, des moyens de paiement aux besoins de paiement.
Ce type de problèmes se situe bien en aval de la gestion budgétaire
qui consiste à arrêter, pour une période déterminée (généralement
l’année) et pour l’État, des prévisions de recettes et des autorisations de
dépenses.
La gestion de la trésorerie, au contraire, est confrontée au jour le jour
à des ajustements de toutes sortes, dont trois peuvent être retenus.

1.- Ajustement dans l’espace


Le plus apparent de ces ajustements est ce qu’on appelle l’ajustement
dans l’espace. Chaque poste comptable du Trésor est amené à effectuer,
tous les jours, des paiements par divers modes (numéraire, bancaire,
CCP) et encaisser des recettes par ces mêmes modes. Or, il n’y a aucune
raison que celles-ci et ceux-là s’équilibrent, ni globalement, encore
moins par mode d’encaissement ou de décaissement.
De façon plus générale, il est courant et parfaitement compréhensible
qu’un poste comptable soit structurellement en situation de payer des
dépenses plus qu’il n’encaisse de recettes. C’est le cas de la plupart des
postes comptables secondaires.
À côté, quelques postes comptables encaissent des sommes
considérables et ne font que peu de dépenses.

335
Ainsi, pour une circonscription donnée, les flux de dépenses et de
recettes sont généralement inégaux sur une longue période ou même au
jour le jour.
Aussi, l’ajustement dans l’espace consistera-t-il à compenser les
déficits des uns par les excédents des autres à travers le réseau
comptable.

2.- Ajustement par équilibrage


Le second type d’ajustement, qu’on appelle équilibrage, concerne les
divers moyens de paiements utilisés.
Il ne suffit pas, en effet, que le montant des décaissements, poste par
poste, soit inférieur ou égal à celui des encaissements. Il faut, de
surcroîtt, qu’il en soit ainsi pour chaque catégorie d’opérations (espèces,
banque, CCP). Or, l’importance respective de l’usage de ces divers
modes dépend, hormis quelques cas réglementés, des habitudes des
particuliers et des entreprises.

3.- Ajustement dans le temps


Le troisième type d’ajustement se situe dans le temps. En effet, ni les
recettes, ni les dépenses, ne se répartissent de façon égale tout au long de
l’année.
En matière de dépense, l’amplitude des fluctuations intra-annuelles
est relativement faible : il y a une certaine constance dans les dépenses
qui influencent, de façon significative, le profil des décaissements
(salaires notamment).
Il en est autrement pour les recettes dont la saisonnalité n’est plus à
démontrer : le recouvrement des impôts directs obéit à un ensemble de
contraintes de type réglementaire (problèmes de mise en recouvrement
et d’exigibilité), matériel (calendrier d’émissions des rôles d’impôts) et
autres. Les impôts indirects et les droits de porte, quant à eux, sont en
corrélation très forte avec la conjoncture (consommation, activités de
commerce extérieur, etc.).
Dans ces conditions, il naît souvent un excédent des besoins sur les
ressources de financement qu’il y a lieu de couvrir nécessairement.
Confrontés à ces nécessités très pratiques et très pressantes, les
gestionnaires de la trésorerie publique auraient pu, théoriquement,
concevoir un système suivant lequel chaque poste comptable disposerait
d’une trésorerie suffisante ou suffisamment importante pour absorber un

336
besoin maximum de liquidités qui pourrait être ressenti au cours d’une
année. Un tel système aurait comme conséquences:
- l’immobilisation, pendant une bonne période, d’une importante
trésorerie, au moment où d’autres secteurs de la vie économique
seraient en manque de ressources pour financer leurs activités ;
- le financement de ce matelas de trésorerie par un emprunt ou un
appel de fiscalité supplémentaire.
En somme, la mise en œuvre du principe de l’unité de trésorerie a
donc fait appel à deux séries de techniques :
 le principe de l’unité de caisse au niveau des unités élémentaires ;
 et le développement d’un système poussé de règlement interne au
niveau du réseau du Trésor, par notamment l’interconnexion des
réseaux de comptables publics avec la mise en commun et la
fongibilité des ressources.
Pour cela, des mécanismes adéquats sont à entreprendre pour la mise
en place d’un véritable tableau de bord permettant d’assurer une
meilleure gestion de la trésorerie.
Dans ce cadre, le logiciel de gestion de la comptabilité publique
dénommé « ASTER » est à mettre à profit. En effet, avec ce logiciel, il
doit être possible de pouvoir déterminer, à tout moment ou au moins à
la fin de chaque décade, les besoins de trésorerie de chaque poste
comptable et, conséquemment, de procéder à des ajustements ou
émissions de titres pour couvrir les besoins.
Il conviendra d’exiger, de tous les postes comptables, la production
d’un tableau de suivi de la trésorerie qui pourrait permettre de
connaître, à tout moment, les besoins ou excédents de trésorerie de
chaque poste comptable. Ce tableau pourrait beaucoup aider, à terme,
dans la planification de la trésorerie dans le temps et dans l’espace.
Aujourd’hui, avec la mise en œuvre de SICA-STAR, la DGCPT
expérimente le système d’annonce de trésorerie. Ce système SICA-
STAR s’associe aux nouveaux systèmes de paiement de l'UEMOA qui
s'articulent autour des axes majeurs suivants :
- la modernisation du système d'échange et de règlement des
transactions de gros montants, avec la mise en place d'un système
de règlement brut, en temps réel, pour les paiements d'importance
systémique, notamment les virements de trésorerie, les transferts,
les opérations du marché monétaire, le règlement des opérations

337
de bourse, le règlement de la dette publique, etc. Il porte
l'appellation Système de Transfert automatisé et de Règlement
dans l'UEMOA (STAR-UEMOA) ;
- la modernisation du système d'échange et de règlement des
transactions de petits montants, à savoir les paiements de masse :
virements, chèques, cartes, avec le démarrage d'un système de
compensation multilatérale automatisé, dénommé Système
Interbancaire de Compensation Automatisé dans l'UEMOA
(SICA-UEMOA) ;
- le développement d'un système de carte interbancaire sous-
régional à mettre en place par le secteur bancaire, sous l'impulsion
de la BCEAO.

II.- L’équilibre des fonds


Le principe d’équilibre des fonds signifie que le solde du compte du
Trésor ouvert dans les livres de la BCEAO, qui traduit la liquidité du
Trésor, ne doit jamais être débiteur. S’il en est ainsi, cela signifie que
l’État est en situation de cessation de paiement du fait d’un manque de
trésorerie. En effet, dans l’hypothèse où le rythme des entrées et des
sorties de fonds sur le compte du Trésor ferait naître un risque
semblable, le Trésor serait conduit à emprunter, immédiatement à la
BCEAO, les liquidités lui manquant.
En réalité, cette situation était devenue la règle, jusqu’à une date
récente, pour financer le déficit budgétaire ; les pouvoirs publics
préférant recourir à la création monétaire en sollicitant le concours de la
banque centrale (avances statutaires).
Cependant, le financement monétaire des déficits est devenu
marginal, voire interdit, dans la plupart des pays industrialisés, en raison
des risques inflationnistes qu’il comporte.
D’ailleurs en France, le financement du déficit par la création de
monnaie est désormais prohibé par les nouveaux statuts de la Banque de
France, adoptés en 1993. Dès lors, il était ainsi interdit à la Banque de
France d’autoriser des découverts ou d’accorder tout autre type de
crédit au Trésor public français. Ainsi, depuis le 4 août 1993, la Banque
de France ne peut plus accorder aucun type de crédit au Trésor public.
Cette disposition résulte du traité de Maastricht46de 1992. Rappelons

46
Raymond Muzellec, « Finances Publiques », page 260

338
que la nouvelle Banque centrale européenne a la même obligation vis-à-
vis des trésors nationaux.
C’est également l’une des raisons principales qui ont motivé la
décision des autorités de l’UEMOA d’abandonner47 le recours au
découvert statutaire à partir de janvier 2002.

PARAGRAPHE II
LES FACTEURS À L'ORIGINE DES BESOINS
DE LIQUIDITÉ DU TRÉSOR

La nécessité de maintenir un solde positif sur son compte courant à


la BCEAO fait naître chez le Trésorier général d’un État membre de
l’UMOA un besoin de liquidité qu’il satisfait en empruntant auprès de
divers agents.
Ce besoin de trésorerie dépend de plusieurs facteurs dont l’effet peut
éroder, plus ou moins fortement, la trésorerie de l’État.

I.- Facteur lié à l'existence du circuit financier public


Ce premier facteur à l’origine des besoins de liquidité du Trésor
découle de l’existence même du circuit financier public. En effet,
réalisés à l’initiative de tels ou tels agents membres de ce circuit
financier, certains mouvements de caisse, non liés à l’exécution du
budget, peuvent se traduire par des sorties de fonds hors du circuit du
Trésor ; ce qui a pour conséquence d’accroître le besoin de liquidité du
Trésor, sans que celui-ci soit à l’origine. C’est le cas des agences qui
placent leurs fonds dans les banques privées.
Mais ce problème sera bientôt résolu avec l’obligation qui leur sera
désormais faite de confier leurs fonds au Trésor public. En effet,
L’article 29 de la loi 2011-15 portant loi organique relative aux lois de
finances précise ce qui suit :
« Sauf dérogation accordée par décret pris sur rapport du ministre
chargé des Finances, les organismes publics autres que l’État sont
tenus de déposer toutes leurs disponibilités au Trésor public. Le
Trésor public est tenu d’assurer la liquidité de ces dépôts dans les
conditions définies au moment du dépôt».
Il s’y ajoute que les instructions contenues dans la
circulaire primatoriale n°04141/PM/SGG/SP du 30 octobre 2013 et

47
Décision CM-UEMOA lors de la séance du 24 septembre 1998.

339
dans la circulaire ministérielle n°011893/MEF/DGCPT/DSP du
30/10/2013 portant sur la clôture des comptes bancaires au 31/10/2013
font obligation aux institutions de la République, aux services
ministériels et leurs démembrements, aux établissements publics, aux
agences et aux organismes publics assimilés, à ne détenir qu’un seul
compte bancaire afin de mettre fin à la dispersion injustifiée de la
trésorerie publique.

II.- Facteur lié à l'exécution normale de la loi


de finances
Ce deuxième facteur à l’origine des besoins de liquidité du Trésor
correspond à la mise en œuvre des flux d’encaissement et de
décaissement résultant de l’exécution de la loi de finances, qu’il
s’agisse de leur décalage dans le temps ou de leur différence de niveau.

III.- Facteur lié aux opérations de trésorerie induites


par la gestion de la dette
Ce troisième facteur à l’origine des besoins de liquidité du Trésor
découle du fait que l’amortissement de la dette publique contractée à
moyen et à long termes contribue également à accroître le besoin de
liquidité de l’État ; cette opération n’apparaissant pas, pour autant, dans
la loi de finances.

340
CHAPITRE II
BESOINS DE FINANCEMENT DE
L’ÉTAT ET APPUI BUDGÉTAIRE

Le solde budgétaire de l'État, notamment d’un pays sous-développé,


devrait rester équilibré ou tendre vers l’équilibre. À défaut, les déficits
accumulés devraient être maîtrisés pour ne connaître que de légères
hausses.
Dans ce cadre, la prise en compte des décaissements effectués au
titre des investissements pour relancer les secteurs et porter le
développement économique, conduit à alourdir le déficit de l'État et, par
conséquent, le besoin de financement de l'État.
Le financement peut être défini comme le fait d'apporter des fonds à
un agent économique. Le financement de l'économie désigne l'ensemble
des modalités par lesquelles les agents économiques se procurent les
fonds nécessaires à la réalisation de leurs activités.
Pour réaliser leurs activités économiques, tous les agents
économiques ont besoin de se financer. Cela est vrai pour les
entreprises, mais cela l'est aussi pour les ménages et les administrations
publiques. Parmi ces agents non financiers, on distingue deux types
d'agents :
 les agents à capacité de financement : ce sont les agents
économiques dont les revenus sont supérieurs aux dépenses. Une fois
leurs dépenses courantes et leurs investissements financés, ils disposent
d'excédents financiers leur permettant de s'autofinancer et de réaliser
une épargne financière qui peut être placée ;
 les agents à besoin de financement : ce sont les agents
économiques dont les dépenses excèdent les revenus. Ils ne peuvent se
financer qu'en faisant appel à d'autres agents. Ils doivent donc se
procurer un financement externe.

Au niveau macroéconomique, les entreprises et l'État sont des agents


à besoin de financement alors que les ménages sont des agents à
capacité de financement.

341
L'épargne des agents à capacité de financement va venir couvrir les
besoins des agents à besoin de financement par le biais de deux canaux
: le canal bancaire et celui des marchés monétaires et financiers.
L'appui budgétaire consiste fondamentalement pour le bailleur de
fonds, plutôt que de financer des projets individualisés, à transférer des
ressources financières au budget de l'État partenaire, dans le but de
contribuer à la mise en œuvre de politiques programmes et projets sur
lesquels il y a accord entre les deux parties. Les engagements financiers
des partenaires au développement portent généralement sur plusieurs
modalités.

SECTION I
LES MODALITÉS DE COUVERTURE
DES BESOINS FINANCIERS DU TRÉSOR
Le financement des activités économiques est réalisé de manière
interne et/ou externe :
 Le financement interne est réalisé par voie d'autofinancement.
L'autofinancement correspond au financement de l'investissement d'un
agent économique grâce à son épargne
 Le financement externe est réalisé en recourant au système
monétaire et financier. Il peut être direct ou indirect :
 Le financement direct est le mécanisme par lequel un agent à
besoin de financement obtient des ressources directement auprès
d'un agent à capacité de financement, sans passer par un
intermédiaire. Pour ce faire, l'agent à besoin de financement émet
des titres (actions, obligations...) qui sont acquis par les agents
ayant des excédents de financement. La transaction s'effectue sur
le marché des capitaux à court terme (marché monétaire) ou à
long terme (marché financier) ;
 Le financement indirect ou intermédiation financière désigne le
mode de financement par les banques. Les intermédiaires
financiers collectent les fonds des agents à capacité de
financement pour les prêter aux agents à besoin de financement.
Ils se font rémunérer pour ce service par le biais des intérêts qu'ils
font payer aux demandeurs de capitaux.

342
 Le financement externe est qualifié de monétaire lorsque les
banques réalisent les opérations de crédit par la création de
ressources monétaires nouvelles.
Le financement non monétaire correspond à la transformation de
l'épargne de certains agents en financement pour d'autres. Il s'agit
d'un financement lié à des ressources préexistantes, à savoir
l'épargne constituée par les agents économiques.
Les modalités de financement utilisables varient d’un agent
économique à un autre.
 Les entreprises
Pour produire, les entreprises ont besoin de ressources financières,
étant entendu que leurs charges sont, en général, supérieures à leurs
ressources. Elles ont ainsi un besoin de financement couvert suivant
trois modalités de financement :
 l’autofinancement : les bénéfices non distribués constituent la
principale source de l'autofinancement des entreprises.
L'autofinancement a le mérite de ne rien coûter à l'entreprise et de
préserver son indépendance vis-à-vis des banques.
 le financement par le capital : les entreprises ayant un besoin
de financement font appel à leurs propriétaires (actionnaires) ou à de
nouveaux investisseurs par augmentation de capital. Les entreprises
cotées en bourse se procurent des fonds en émettant des titres de
propriété souscrits par des investisseurs.
 le financement par l'endettement : les entreprises peuvent
s'endetter en contractant un emprunt auprès des établissements de
crédit. Cette opération constitue un financement indirect ou
« intermédié ». Les entreprises peuvent également lancer un emprunt
obligataire sur le marché des capitaux, si elles sont cotées sur ce
marché. Cette opération constitue un financement direct.
Si les grandes entreprises ont un accès aisé au marché financier, les
PME, en revanche, ont une forte dépendance vis-à-vis du crédit
bancaire.
 Les ménages
Deux modalités de financement sont utilisées par les ménages :

343
 le financement sur fonds propres : le revenu disponible et
l'épargne accumulée constituent les principales ressources mobilisées
par les ménages pour consommer et investir.
 le financement par l'endettement : les ménages s'endettent
auprès des institutions financières pour financer des biens de
consommation et des biens immobiliers. Les biens de consommation
sont financés par des crédits à court ou moyen terme et à taux élevés.
Les biens immobiliers sont financés par des crédits à long terme et à
taux faibles. Cet endettement constitue une opération de financement
indirect ou « intermédié ».
 L'État
Les administrations regroupent toutes les organisations dont
l’activité principale consiste à produire des services essentiellement non
marchands et à effectuer des opérations de redistribution du revenu et
des richesses nationales. Il s’agit principalement des services de l’État,
des collectivités locales, de la Sécurité sociale…regroupés sous la
dénomination "État".
Deux modalités de financement sont utilisées par l'État :
 le financement sur fonds propres : pour financer son budget,
l'État dispose de ressources constituées à plus de 90 % de recettes
fiscales. Le solde budgétaire de l’État permet de déterminer sa situation
financière. Si les recettes de l’État sont supérieures à ses dépenses, son
solde budgétaire est excédentaire. En revanche, si les dépenses sont
supérieures aux recettes, le solde budgétaire est déficitaire. Dans ce cas,
l’État doit s'endetter pour financer son déficit budgétaire.
 Le financement par l'endettement : le Trésor public émet des
titres de dette qui sont achetés par des investisseurs. Les transactions
s'effectuent sur le marché obligataire. L'État émet deux types
d'obligations.
 les bons du Trésor (BT) qui sont des obligations à court terme ;
 Les obligations du Trésor (OT) et obligations assimilables du
Trésor (OAT) qui sont des obligations à long terme.
D’une manière générale, les ressources dont dispose le Trésor pour
alimenter son encaisse et assurer l’équilibre de sa trésorerie en fonction
de ses besoins, telles que nous venons de les analyser, ont des origines
diverses :

344
- certaines ressources sont obtenues dans les circuits traditionnels
du Trésor (dépôts des correspondants, bons du Trésor sur
formules, concours de la BCEAO, etc.) ;
- d’autres ressources sont obtenues sur le marché des capitaux,
notamment le marché financier sous régional.
PARAGRAPHE I
LE FINANCEMENT OBTENU PAR LES CIRCUITS
TRADITIONNELS DU TRÉSOR

Il s’agit des dépôts reçus par des correspondants du Trésor, des titres
d’emprunt non négociables (bons du Trésor sur formule), des tirages sur
concours et prêts exceptionnellement consentis par la BCEAO et, enfin,
du produit exceptionnel des privatisations.

I.- Les dépôts des correspondants


Rappelons qu’aux termes de l’article 80 de la directive N°
06/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 portant Règlement général
sur la Comptabilité publique, les correspondants du Trésor sont :
« Les organismes et particuliers qui, soit en application des lois et
règlements, soit en vertu de conventions, déposent à titre obligatoire
ou facultatif, des fonds au Trésor ou sont autorisés à procéder à des
opérations de recettes et de dépenses par l'intermédiaire de ses
comptables. »48.
Ces correspondants sont également dénommés satellites du Trésor.
Si certains correspondants ont l’obligation d’avoir des comptes au
Trésor (SN La Poste pour les fonds d’épargne, collectivités locales…),
d’autres signent des conventions pour des dépôts à titre facultatif (SN
Poste pour ses autres fonds, IPRES, CSS…)
Ces dépôts sont rémunérés pour certains : cas de la Poste et de
l’IPRES.
Un bureau de la Trésorerie Générale (TG) gère les grands comptes
de dépôts, notamment ceux de la Poste, de l’IPRES, de la CSS et de
toutes les compagnies d’assurance.
Le souci de rentabiliser le recours à ces ressources explique
l’édiction des règles ci-après :

48
Voir également l’article 155 du 66-458 du 17 juin 1966 portant règlement sur la
comptabilité publique de l’État.

345
- la compétence exclusive du Trésor en matière de réception des
dépôts obligatoires pour le compte de correspondant ;
- la prohibition de tout découvert d’un compte de correspondant ;
- l’absence ou la faible rémunération des dépôts de certains
correspondants.
De par cette organisation satellitaire, le Trésor est censé parvenir à
recueillir une masse importante de capitaux d’épargne, sans grande
initiative de sa part.

II.- Les bons du Trésor sur formule


Jusqu’à une date récente, les bons du Trésor sur formule étaient les
seules valeurs du Trésor émises au Sénégal.
Leur émission est réglementée par le décret n° 65-170 du 17 mars
1965, modifié par le décret 73-1164 du 29 décembre 1973 et le décret
93-1116 du 30 septembre 1993.
Ces bons sont appelés bons du Trésor sur formule, car au moment de
la souscription, des modèles imprimés ou formules contenant les termes
du contrat, sont remis aux souscripteurs par le Trésor, en contrepartie
des sommes prêtées.
Ces bons du Trésor se présentent en des coupures de : 5000, 10.000,
100.000, 500.000, 1.000.000, 5.000.000 et 10.000.000 de francs CFA.
Les échéances sont de 6 mois, 1 an, 2 ans et 3 ans.
L’article premier de l’arrêté n° 0905/ 1997/0053226/ MEFP/DTCP/
RGT fixe les taux d’intérêt des bons sur formule de la façon suivante :
- les bons à 6 mois portent intérêt à 5 % ;
- les bons à 1 an portent intérêt à 5, 25 % ;
- les bons à 2 ans portent intérêt à 5, 75 % ;
- les bons à 3 ans portent intérêt à 6 %.
Ces bons présentent beaucoup d’avantages pour les souscripteurs :
- les intérêts sont payés d’avance : au moment de l’achat des titres,
le souscripteur ne verse que la différence entre la valeur nominale
des bons reçus et le montant des intérêts ;
- le remboursement intervient dans le court terme (au maximum 3
ans) avec possibilité de les renouveler. Ainsi, si un détenteur de
bons du Trésor n’a pas un besoin immédiat d’argent, il les
conserve après l’échéance et ceux-ci continuent à produire intérêt.
C’est d’ailleurs la raison pour laquelle cette dette est dite

346
« flottante », car en fait, son montant global dépend de la volonté
des détenteurs de bons, selon que ceux-ci les présentent ou non au
remboursement ;
- les bons du Trésor sur formule, émis depuis trois mois au moins,
sont admis en règlement d’impôts49. Le délai minimum de 3 mois
constitue pour l’État une garantie contre le remboursement
prématuré des souscriptions car le Trésor est assuré de pouvoir
user de ces ressources, une fois les bons souscrits, pendant au
moins trois mois ;
- les bons du Trésor sur formule sont délivrés sous la forme "au
porteur" avec possibilité de transmission par endos ; d’où la
possibilité pour les opérateurs économiques d’en faire des valeurs
de règlement dans le cadre de leurs transactions économiques ;
- enfin, les bons du Trésor peuvent être remis sous forme de
cautionnements des comptables publics et des notaires.

III.- Les concours de la BCEAO


Les concours de la BCEAO peuvent être de plusieurs formes et nous
en retiendrons deux.

1.- Le découvert statutaire


Les concours de la BCEAO, encore appelés découvert statutaire,
étaient constitués, essentiellement, des avances statutaires consenties au
titre de l’article 16 des statuts de la BCEAO. Cette forme de
financement a été abandonnée dans l’UEMOA depuis janvier 2002.

2.- Le refinancement par traites et obligations cautionnées


Cependant, le refinancement à partir des obligations cautionnées est
toujours possible. Une obligation cautionnée est un engagement souscrit
par un tiers qui se rend caution d’une obligation et se porte garant, vis-
à-vis des créanciers, à satisfaire à cette obligation si le débiteur n’y
satisfait pas lui-même.
En matière de paiement de droits de douane, les redevables peuvent
être admis à présenter au comptable supérieur compétent des
obligations cautionnées à quatre mois d’échéance (120 jours) pour le
paiement des droits et taxes liquidées par l’administration des douanes,

49
Article 20 du décret 93-1116 du 30 septembre 1993

347
à condition que le montant de chaque décompte soit égal ou supérieur à
1.000.000 de francs (article 99 du Code des douanes sénégalais).
Ces obligations, habituellement désignées sous le vocable de traites
en douanes, donnent lieu, actuellement, à un intérêt de crédit égal au
taux d’escompte de la Banque centrale, majoré de trois points, et d’un
intérêt de retard dont le taux est fixé par arrêté du ministre chargé des
Finances en cas de non-paiement à l’échéance.

2.1.-Principe de l’escompte et de la mise


en pension de traites
Par ailleurs, en contrepartie du privilège d’émission monétaire qui lui
a été concédé, la Banque centrale accorde aux États membres certaines
facilités, dont l’escompte et la mise en pension des traites et autres
obligations cautionnées.
Le régime de l’escompte et celui de la prise en pension sont prévus
par l’article 12 des Statuts de la BCEAO en ces termes :
« La Banque centrale peut escompter ou prendre en pension les
traites ou obligations souscrites à l’ordre des Trésors nationaux des
États de l’Union et ayant quatre mois au plus à courir avant
l’échéance sous condition de solvabilité du souscripteur et de caution
bancaire »
L’escompte consiste à encaisser un effet avant son échéance,
moyennant renoncement à une fraction de son montant en rémunération
des fonds avancés par la Banque. Il s’agit, en fait, d’une procédure de
vente d’effets non échus. Les frais d’escompte sont fonction du taux
d’escompte pratiqué et de la durée restant à courir sur celle de maturité
du titre.
Sur le plan économique, l’escompte traduit un besoin de liquidités sur
une longue période (pouvant aller jusqu’à 360 jours).
L’escompte a été, pendant longtemps, la principale procédure de
refinancement des banques et institutions financières utilisée par la
Banque centrale.
Cependant, lors des sessions extraordinaires du Conseil
d’administration de la BCEAO et du Conseil des ministres de l’UMOA,
tenues les 31 juillet et 1er août 1989 à Lomé, des aménagements ont été
apportés à la politique monétaire de l’Union.

348
Par la suite, aux réunions de Dakar des 18 et 19 septembre 1989 de
ces mêmes instances, de nouvelles politiques ont été consacrées en
matière monétaire, de crédit et, en général, d’intervention de la BCEAO.
Ainsi, depuis octobre 1989, des réaménagements ont été apportés aux
règles d’admissibilité des crédits au refinancement de la Banque et de la
quotité maximale de ces refinancements.
Par rapport à la procédure de refinancement, la procédure de la mise
en pension a été préférée à celle des avances garanties. La mise en
pension consiste à remettre des effets en garantie d’avances accordées
par la Banque. Elle fait également l’objet de rémunération pour la
Banque sur la base des mêmes principes de taux, de durée, etc. Elle peut
être qualifiée de procédure de vente temporaire d’effets.
Sa signification économique consiste à satisfaire un besoin par la
couverture d’un gap de trésorerie sur une courte période (30 jours
maximum).
Dans ce nouveau régime, le Trésorier général, en cas de besoin de
trésorerie, adresse chaque jour une demande d’avances sur obligations
cautionnées non échues, accompagnée des effets proposés en garantie.
Après examen et acceptation, la BCEAO fait l’avance à concurrence de
90% du montant total des traites.
Cet encours de garantie n’est pas fixe : il peut fluctuer au gré des
retraits pour encaissement des traites dites chaudes (celles qui sont à
cinq jours de leur échéance) et des nouveaux dépôts de traites reçues.
La BCEAO accorde ces avances au taux journalier du marché
monétaire.

2.2.- Différence entre l’escompte et la mise


en pension de traites
 Une différence fondamentale réside entre l’escompte et la
mise en pension :
- en cas d’escompte, la banque devient propriétaire de l’effet et
assume toutes les charges et tous les risques liés à son
encaissement ;
- alors qu’en cas de mise en pension, l’effet reste la propriété du
Trésor qui se charge, à l’échéance, de sa mobilisation en assumant
tous les risques.
 Une autre différence de taille entre l’escompte et la mise en
pension :

349
pour des raisons liées à la différence de durée entre ces deux
procédures, le guichet d’escompte est non seulement plus cher que celui
de la pension, mais il est le plus cher de tous les guichets de
refinancement de la BCEAO. Du coup, depuis l’institution de la
procédure de pension en 1993, l’escompte est quasiment inutilisé et le
taux correspondant joue un rôle de taux de pénalité, à savoir un taux de
référence pour calculer les pénalités en cas de constitution insuffisante
de réserves obligatoires des établissements de crédits ou pour déterminer
le taux d’intérêt applicable aux soldes débiteurs accidentels des banques
dans les livres de l’Institut d’émission.
Il convient de retenir que le montant des avances pouvant être
consenti a été plafonné à 90% de celui des effets déposés.

PARAGRAPHE II
LE FINANCEMENT OBTENU SUR LE MARCHÉ
DES CAPITAUX

Les produits collectés diffèrent selon le type de marché.

I.-. Présentation du marché des capitaux


Dans l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA),
le marché des capitaux se compose du marché monétaire et du marché
financier.

1.- Le marché monétaire


C’est le marché des liquidités à court et moyen terme. Certains
analystes distinguent :
 le marché monétaire à proprement parler, considéré comme un
marché à très court terme de liquidités (quelques jours) ;
 le marché monétaire approfondi, qui est le marché des titres de
créances à échéance courte négociables ;
 le marché interbancaire, qui est le marché des prêts directs
entre banques et des titres de créances négociables à court ou moyen
termes échangés entre établissements financiers. La particularité de ce
marché est qu’il est fermé aux acteurs économiques non bancaires ou
financiers.
Mais quel que soit le compartiment considéré, le marché monétaire
apparaît comme un marché de recyclage des excédents de trésorerie.

350
2.- Le marché financier
Le marché financier est celui des capitaux à long terme répondant à
la demande des entreprises (qui peuvent y lever des fonds en émettant
des actions ou des obligations), de l’État ou des collectivités publiques
(qui y émettent des emprunts).
C’est donc un marché qui permet aux agents économiques à
excédents de capitaux de placer leurs liquidités et aux agents à déficit
de capitaux d’emprunter.
C’est le lieu privilégié de la finance directe. Il concerne l’offre et la
demande de capitaux à long terme qui sont matérialisés par des titres
dont l’échéance est longue (supérieure à 3 ans).
Ces valeurs mobilières peuvent être de deux types :
 les actions ou titres de capital : titres de participation dans le
capital d’une société qui donnent à leurs détenteurs la qualité d’associés
ou d’actionnaires ;
 les obligations ou titres de créances : titres de créance qui
donnent à leurs détenteurs, la qualité d’obligataires.
À côté de ces deux catégories de titres, il existe des titres hybrides
qui présentent les caractéristiques mixtes des actions et des obligations :
c’est le cas des obligations convertibles.

II.- Types de produits financiers


On peut avoir une idée des produits proposés sur le marché financier
de l’Union en passant en revue le contenu des différents compartiments
du marché.

1.- Le marché des titres de créances négociables


Les produits échangés sur ce compartiment comprennent
principalement les billets de trésorerie des entreprises, les certificats de
dépôt des banques, les bons des établissements financiers, les bons des
institutions financières régionales (comme la BOAD) et les bons et
obligations du Trésor.
Il s’agit de titres de créance négociables (TCN), généralement à court
et moyen termes (de 7 jours à 7 ans) émis par les intervenants pour se
procurer des ressources financières.

351
1.1.- Les billets de trésorerie
Les billets de trésorerie sont des titres émis par des entreprises autres
que les institutions financières :
- qui justifient d’un capital dont la partie libérée est au moins égale
à 100 millions ;
- qui ont exercé pendant trois ans au moins;
- qui bénéficient d’un accord de classement auprès de la Banque
centrale ou de la garantie d’une institution financière ou d’une
autre entreprise elle-même habilitée à émettre des billets de
trésorerie ;
- qui ont établi trois bilans certifiés par un commissaire aux comptes
agréé.
Toutefois, la Banque centrale peut agréer des entreprises ne
remplissant pas tout ou partie de ces conditions, à émettre des billets de
trésorerie.
Les billets de trésorerie ont une maturité allant de sept (7) jours à
deux (2) ans.

1.2.- Les bons des établissements financiers (BEFI)


Les bons des établissements financiers (BEFI) sont émis par les
banques et établissements financiers en règle vis-à-vis du dispositif
prudentiel.
L’encours des BEFI d’un organisme donné ne peut dépasser le plus
élevé d’entre ces deux ratios : 50% de la fraction de ses emplois ayant
moins de deux ans à courir ou 25% de l’encours global de ses emplois,
lesdits emplois étant constitués des crédits à la clientèle, des
financements de ventes à crédit et d’opérations de crédit-bail (avec ou
sans option d’achat).
L’échéance de ces bons va de sept (7) jours à sept (7) ans.

1.3.- Les bons des institutions financières régionales


Les bons des institutions financières régionales sont émis par les
organismes financiers régionaux agréés par la BCEAO tels que la
BOAD.
Pour chaque émetteur de cette catégorie, l’encours des bons émis ne
peut dépasser 25% des emplois déterminés comme ci-dessus.
La maturité de ces bons va de sept (7) jours à sept(7) ans.

352
1.4.- Les certificats de dépôts
Les certificats de dépôts sont émis par les mêmes émetteurs que les
BEFI aux mêmes conditions avec insistance sur, notamment, le respect
du ratio de fonds propres / risques et du coefficient de liquidité.
Leur maturité s’étend sur une période allant de sept jours à sept ans.

1.5.- Les bons du Trésor en compte courant


Les bons du Trésor en compte courant sont émis, sous la
responsabilité du ministre chargé des Finances, selon un calendrier
arrêté de concert avec la BCEAO et avec l’assistance technique de celle-
ci. Négociables sur toute l’étendue de l’UEMOA, ils ont une durée de
vie allant de quatorze (14) jours à deux (2) ans.
Quant aux obligations du Trésor, leur échéance dépasse deux (2)
ans.

1.6.- Les bons de la Banque centrale


Les bons de la Banque centrale émis par l’Institut d’émission, sont
négociables sur toute l’étendue de l’UEMOA.
Leur durée est, en principe, de trois (3) semaines, mais les émissions
peuvent s’effectuer sur d’autres maturités en fonction des besoins de la
politique monétaire.
Comme on peut le constater, ces bons ne sont pas des moyens pour la
BCEAO de se procurer des ressources, mais des moyens de régulation
de la liquidité bancaire en fonction des objectifs de sa politique
monétaire : instruments de politique d’open market.
Le marché des titres de créances négociables est un compartiment
ouvert au Trésor et relativement adapté à ses besoins de ressources
destinées au financement de ses fluctuations intra-annuelles de trésorerie
et de son déficit en loi de finances.
Nous reviendrons plus en détail sur la politique d’émission de bons et
valeurs du Trésor.

2.- Le marché obligataire


C’est le lieu d’échanges des obligations ; titres de créance donnant
droit à son détenteur au paiement d’un intérêt sur la durée de vie du titre
et au paiement du capital à l’échéance. Elles peuvent être émises par
tous les intervenants du marché (y compris le Trésor public) et

353
comportent des échéances un peu plus longues (10 ans ou plus) même
si, parfois, leur échéance peut être courte (2 à 3 ans).

3.- Le marché de la titrisation des dettes publiques


La titrisation est un mode de gestion de la dette intérieure de l’État
consistant à transformer cette dette en titres représentatifs de droits de
créance à échéance plus ou moins longue.
Elle a été initiée par la Côte d’Ivoire dans le cadre de son programme
d’ajustement du secteur financier (PASFI) au début des années 1990.
Elle a été adoptée, par la suite, par la plupart des États de l’UMOA,
notamment dans le cadre de la titrisation des concours consolidés
BCEAO en 1994. Pour le Sénégal, elle a été opérée avec la titrisation
des dettes des ex-banques et établissements financiers liquidés (BNDS,
USB, SONAGA, SONABANQUE, SOFISEDIT) de l’ex-ONCAD
(parties consolidée et non consolidée) et, plus tard, avec les dettes
garanties de la CNCAS et de la BST.

III.- Émission de valeurs du Trésor :


cas particulier du Sénégal
L’autorisation de procéder à des émissions de titres à moyen terme
(notamment des bons du Trésor) est donnée, chaque année, à
l’ordonnateur du budget de l’État par la loi de finances.
L’émission de ces valeurs du Trésor à court terme est effectuée par le
Trésor public sur le fondement de l’habilitation donnée par la loi
organique relative aux lois de finances et le décret n° 93-116 du 30
septembre 1993 autorisant le ministre chargé des Finances à émettre des
bons du Trésor.
Jusqu’à récemment, faut-il le rappeler, les seules valeurs que le
Trésor sénégalais émettait étaient les bons du Trésor sur formule (voir
section 1).
Par la suite, l’émission de bons s’est étendue, à partir de 1993, aux
valeurs dématérialisées sous la forme de bons en comptes de dépôts et
en bons comptes courants.
Les bons du Trésor en comptes de dépôt consistent en des titres de
créances matérialisés par l’inscription au crédit d’un compte de dépôt
ouvert, au nom du souscripteur, dans les livres du Trésor. La
souscription à de tels bons, dont la maturité va de dix (10) jours à trois
(3) ans, est réservée à des personnes autorisées dont la liste est fixée par
arrêté du ministre chargé des Finances.

354
Il s’agit donc d’un emprunt sélectif, ce qui semble corroborer
l’opinion selon laquelle sa vocation initiale n’était pas de collecter de
l’épargne à une vaste échelle mais plutôt de “titriser” des dettes de
l’État constituées de soldes créditeurs des comptes de dépôts de certains
correspondants, notamment les compagnies d’assurances.
Les taux d’intérêt servis sur ces bons sont définis par référence au
taux d’escompte de la BCEAO ou au taux moyen du marché monétaire
et varient en fonction de la durée de maturité déterminée par
compartiment. Ils sont fixés par arrêté du ministre chargé des Finances.
En réalité, seules la banque CBAO et la société d’assurance ILICO
ont eu à souscrire à ces bons en comptes de dépôts ou en bons comptes
courants.
Il s’agissait, dans les deux cas de figure, de la consolidation de
créances détenues sur le Trésor public. Pour la CBAO, l’opération
initiée en décembre 1990, consistait à consolider en créance à long
terme, à la charge de l’État, une partie des créances (soit 4,8 milliards)
de l’ex BIAO-Sénégal, dans le cadre de la structuration de cette banque.
Ce montant devait être amorti, par semestrialités, sur une période de
quinze (15) ans avec un différé de trois(3) ans. Le taux d’intérêt servi est
de 3% l’an et l’intérêt calculé sur le montant restant dû au moment de
l’échéance.
À la suite de difficultés de respecter cet accord de la part de l’État, un
avenant à la convention du 14 septembre 1990 liant l’État du Sénégal à
la BIAO-Sénégal, fut signé le 30 septembre 1993 dont les dispositions
essentielles sont les suivantes :
- transformation des créances titrisées en bons du Trésor en compte
de dépôt ;
- paiement par l’État d’un intérêt au taux moyen trimestriel du
marché monétaire de l’UMOA ;
- imputation des intérêts sur le produit du recouvrement des
créances douteuses de la BIAO cédées à l’État par celle-ci et dont
le recouvrement a été confié à cette banque ; avec imputation du
principal après celle des charges ;
- règlement du solde des intérêts par virement bancaire ou, à défaut,
par accroissement du solde des bons du Trésor en compte ;
- amortissement du capital des bons par virement bancaire, en
règlement d’impôts dus par la CBAO, par acquisitions d’actifs
(actions dans le cadre des privatisations ou immeubles)

355
appartenant à l’État ou à ses démembrements ou par règlement de
dettes de la CBAO envers l’État.
Quant aux bons en compte courant, ils sont réservés aux personnes
disposant de comptes à la BCEAO. Leur durée va de dix (10) jours à
quinze (15) ans à compter de leur date d’émission.
Ils sont délivrés par inscription, sur ordre du Trésorier général, au
crédit d’un compte-titres ouvert au nom du souscripteur dans les livres
de la BCEAO. Les conditions de gestion et de fonctionnement des
comptes courants ainsi que les taux d’intérêt sont fixés par une
convention passée entre le ministre chargé des Finances et la BCEAO.
Contrairement aux bons sur formules, les intérêts sur bons en
comptes sont servis à l’échéance ou au moment du paiement en cas de
remboursement anticipé.
Pour promouvoir un marché régional des titres de la dette publique
susceptible d’offrir aux États membres de l’UEMOA une alternative à
l’abandon des concours monétaires directs de la BCEAO,
l’harmonisation des procédures d’émission et de placement des titres est
apparue comme une nécessité. C’est ce qui est à l’origine du Règlement
n°06/2001/CM/UEMOA du 06 juillet 2001 portant sur les bons et
obligations du Trésor émis par voie d’adjudication par les États
membres de l’UEMOA.
Ce règlement a été complété par trois (3) instructions :
- l’instruction n°1 relative aux procédures de vente aux enchères
des bons et obligations du Trésor avec le concours de la Banque
centrale des États membres de l’UEMOA ;
- l’instruction n°2 destinée aux intermédiaires teneurs de compte,
relative à l’enregistrement et à la circulation des bons et
obligations du Trésor émis par voie d’adjudication avec le
concours de la BCEAO ;
- l’instruction n°3 relative à la numérotation des émissions par voie
d’adjudication des obligations du trésor et des émissions de titres
sur le marché monétaire de l’UEMOA.
Ces bons du Trésor émis par voie d’adjudication à la hollandaise
présentent les caractéristiques suivantes :
- les intérêts, qui sont nets d’impôts, sont payables d’avance et les
règlements interviennent le premier jour ouvré, suivant la date
d’échéance ;

356
- ils constituent une opportunité de placement pour les opérateurs
économiques qui disposent de liquidités oisives. La rémunération
est payable d’avance et précomptée sur la valeur nominale des
bons ;
- la durée de placement est courte : un (1) an ;
- les bons sont admissibles au refinancement par la BCEAO et sont
négociables sur toute l’étendue de l’UEMOA ;
- les bons du Trésor sont pondérés à 0% dans les risques bancaires ;
- les bons du Trésor sont un placement de qualité permettant aux
institutions bancaires et financières et aux opérateurs
économiques de diversifier leur portefeuille titres.
Les appels d’offres sont lancés selon un système d’enchères à la
hollandaise.
L’adjudication à la hollandaise est un système qui repose sur des
séances exclusivement, soit sur des offres de liquidités, soit sur des
demandes de liquidités.
Dans le cadre de l’adjudication de bons du Trésor, il s’agit d’un
appel d’offres qui s’adresse aux offreurs de ressources.
Les soumissions sont assorties de propositions de taux. Mais
contrairement à l’adjudication à la Française, il n’y a pas un taux
unique : chaque intervenant retenu sera servi au taux qu’il a lui-même
proposé dans ses offres. Ces taux doivent être fonction des taux de
rémunération de l’épargne sur le marché.
Seules les soumissions à taux inférieurs ou égaux au taux limite de
l’émetteur, sont déclarées compétitives. Celles-ci sont retenues et
rémunérées aux taux proposés par les différents soumissionnaires. Les
autres soumissions, c’est-à-dire celles assorties de taux supérieurs au taux
limite, sont rejetées.
Le taux limite est le taux maximum servi par l’émetteur, en l’occurrence
l’État du Sénégal. Il est tenu à sa discrétion.
Ce taux qui permet d’atteindre le montant de l’appel d’offres est appelé
taux marginal. Il correspond au taux d’équilibre dans l’adjudication à la
française.
L’avantage majeur de la procédure des enchères à la hhollandaise est de
laisser s’exprimer les forces du marché.
Pour une meilleure compréhension de procédure et de ses modalités,
voir l’exemple pratique ci-après.

357
Exemple pratique :
Soit l’adjudication à la hollandaise de bons du Trésor ayant, entre
autres, les caractéristiques suivantes :
Valeur nominale unitaire : 1 million de FCFA ;
Montant mis en adjudication : 50 milliards de FCFA :
Investisseur 1 : a soumissionné pour un montant total de 46
milliards de FCFA :
. 5 Milliards de FCFA à 5,00%
. 10 Milliards de FCFA à 6,00%
. 13 Milliards de FCFA à 6,500%
. 18 milliards de FCFA à 7%
Investisseur 2 : a soumissionné pour un montant total de 20
milliards de FCFA :
. 5 milliards de FCFA à 5,0000%
. 5 milliards de FCFA à 5,500%
. 10 milliards de FCFA à 6,000%
Investisseur 3 : a soumissionné pour un montant total de 25
milliards de FCFA :
. 5 milliards de FCFA à 4,5000%
. 5 milliards de FCFA à 6,000%
. 15 milliards de FCFA à 6,500%
En supposant que le taux fixé par l’émetteur au cours de la
séance de dépouillement des offres est de 6,000%, les soumissions
totales retenues s’élèvent à 45 milliards de FCFA. Les deux
dernières soumissions de l’investisseur 1 ainsi que la dernière
soumission de l’investisseur 3 sont rejetées car les taux proposés
sont supérieurs au taux limite.

SECTION II
LA PROBLÉMATIQUE DE L’APPUI BUDGÉTAIRE
ET DE L’AIDE AU DÉVELOPPEMENT APPORTÉE
AUX PAYS AFRICAINS
L'appui budgétaire peut être défini comme étant le transfert de
ressources financières d’un État donateur ou d'une agence de financement
externe vers le Trésor public d'un pays partenaire bénéficiaire. Ces
ressources financières venant abonder les ressources globales du pays
bénéficiaire, sont budgétisées et utilisées conformément à son système de
gestion des finances publiques.
L'appui budgétaire, qui est un mécanisme de financement des
infrastructures et des services sociaux, est une notion polysémique
analysée sur plusieurs angles et selon plusieurs approches par les juristes,

358
les géographes, les sociologues et les économistes50. On peut en citer M.
Mouhamet Fall51, qui a fait une analyse de la problématique de l’aide
budgétaire comme moyen pour soulager les finances publiques, prime à
l’absence d’effort fiscal, substitut aux fonctions d’impôt, mais aussi en tant
que facteur de déséquilibre financier.
L'aide budgétaire générale a émergé à la fin des années 90 comme un
instrument novateur de la coopération financière au développement52. Il se
définit comme un transfert de ressources financières en faveur du Trésor
du pays partenaire, pour soutenir ce pays dans l’exécution de son budget
national en termes de dépenses de fonctionnement et d’investissement.
L’aide budgétaire est dite « générale » quand elle n’est pas affectée à un
secteur particulier. Les ressources sont gérées par les États partenaires
selon les règles de gestion des finances publiques en vigueur dans le pays.
Le décaissement des ressources est conditionné par un catalogue de
réformes et d’indicateurs dont la définition et l’examen régulier sont l’objet
d’un dialogue politique entre bailleurs et pays partenaires. La performance
est ainsi au centre de l’aide budgétaire générale.
L’aide budgétaire est partie intégrante de l’aide publique au
développement (ou APD) constituée de l'ensemble des aides
financières, prévues au budget de l'État, et transférées aux pays en voie
de développement.
L'aide publique au développement peut se faire sous forme
budgétaire ou de projets et programmes. L’aide budgétaire peut être
ciblée (dépenses et secteurs bien déterminés) ou non ciblée (fongibilité
dans les ressources et liberté de leur affectation).
L'aide publique au développement est née lors de la décolonisation,
dans le but de préserver l'influence des anciennes métropoles dans le
contexte géopolitique de la guerre froide.
Une analyse de la problématique de l’appui budgétaire et de l’aide
au développement apportée aux pays africains suppose la revue du

50
Ousmane Sow, Université Gaston Berger de Saint Louis, Mémoire de DEA en
2009 sur "Appui budgétaire dans le financement du développement".
51
Mouhamet Fall, Docteur en Droit, Maitre-Assistant à la Faculté des sciences
juridiques et politiques de l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar sur "La
problématique de l’aide budgétaire au Sénégal" dans AFRITEEX n°4.
52
Jean-Luc Bernasconi, Professeur à l’Institut des Hautes Études internationales et
du Développement dans "Annuaire suisse de Politique de Développement",
2007.

359
contexte et l’évolution de leur endettement ainsi que des esquisses de
solutions appropriées aux principales contraintes identifiées.

PARAGRAPHE I
UN CONTEXTE PARTICULIER
La plupart des États africains ont accédé à la souveraineté
internationale dans les années 60. Hormis la prise en charge d’une
administration naissante, ces jeunes États ont eu à combler, dans le
domaine économique, les carences d’une industrie naissante. Les motifs
de leur engagement sont à rechercher dans la théorie économique
néoclassique des rendements croissants et des effets externes qui ont été
à l’origine de la nécessaire prise en charge de secteurs non rentables ou
stratégiques.
D’autres facteurs expliquant l’interventionnisme économique des
États sont liés aux guerres, à la rapidité des progrès techniques, au
phénomène d’urbanisation, aux mauvaises conditions climatiques, aux
expériences avortées d’industries "industrialisantes" et de valorisation
des exportations, etc.
Un changement dans la conception du rôle des États est ainsi noté.
Les fonctions d’un État providence, responsable de l’activité
économique et du niveau de vie des populations, sont facilitées par une
période d’expansion économique liée aux recettes d’exportation des
matières premières et au développement de l’aide internationale
consécutif à l’opération de charme des deux blocs Est et Ouest :
compétition entre pays socialistes et pays occidentaux pour le contrôle
du plus grand nombre de pays sous-développés, notamment africains.
Cette période d’expansion qu’on peut qualifier de « vaches grasses »
est vite suivie d’une période de récession dite de « vaches maigres » qui
a affecté l’économie des pays africains dans leur quasi-totalité.
Face à une telle situation, certains États africains ont essayé de
résister ou de réagir en mettant en œuvre un ensemble de politiques
publiques de développement économique et social.
Cependant, force est de reconnaitre que ces politiques, qui ont suivi
une certaine évolution, n’en étaient pas moins tatillonnes, car fixant des
objectifs :
- irréalistes et irréalisables, en général ;
- généraux, le plus souvent ;
- inopportuns, parfois ;

360
- inopérants et sans aucun indicateur mesurable, la plupart du
temps.
En effet, des années 60 aux années 70, l’Afrique a vu naître et
proliférer des États omniprésents et tout-puissants :
- utilisant à leur guise la dépense publique pour entretenir une
administration pléthorique ;
- finançant des programmes de prestige sans aucun fondement
économique ;
- soutenant des structures coûteuses et pas toujours efficaces
d’encadrement du monde rural ;
- comblant des déficits d’exploitation et accordant des subventions
d’équilibre à des sociétés d’État mal gérées pour l’essentiel.
Parallèlement, les États ont développé des stratégies visant à
subventionner la consommation afin de maintenir les prix des denrées
de première nécessité à des niveaux artificiellement bas. Si l’objectif de
telles stratégies était de modifier la distribution des revenus, on peut
toutefois s’interroger sur le bien-fondé de certaines subventions qui ont
profité, avant tout, aux classes moyennes et aisées de la population. Par
ailleurs, ces subventions ont eu pour effet, non seulement de contribuer
grandement aux déficits des secteurs publics et parapublics, mais aussi
d’agir de façon négative sur les comportements en y sécrétant un effet
d’accoutumance.

PARAGRAPHE II
UNE ÉVOLUTION NÉGATIVE
DE L’ENDETTEMENT DES PAYS AFRICAINS

Au plan des ressources ayant permis de couvrir ces charges citées


supra, on peut relever les importantes recettes d’exportation de produits
agricoles et miniers de base dont regorgent les sols et sous-sols
africains.
Il y a également le produit de l’aide internationale bilatérale et
multilatérale favorisée par des alliances de partenariat stratégique.
Ainsi, cette longue accumulation de déficits substantiels, résultant
des premières politiques et stratégies, avait conduit les États africains à
contracter des emprunts auprès de partenaires extérieurs, à un moment
où les principaux revenus tirés des produits d’exportation paraissaient
susceptibles d’en assurer le remboursement.

361
Tel n’était malheureusement plus le cas à partir de la fin des années
70, avec les effets conjugués de la sécheresse, de la crise pétrolière, de
la détérioration des termes de l’échange, de la hausse erratique du dollar
et de l’ascension vertigineuse des taux d’intérêt.
Le service de la dette a ainsi atteint des niveaux insoutenables au
point que des politiques d’ajustement ont été élaborées et mises en
œuvre suivant un processus graduel.

I.- Les politiques classiques d’ajustement structurel


Face à l’inefficacité de l’aide non concertée entre bailleurs de fonds
pour financer les politiques publiques qui, en conséquence deviennent
incohérentes, des programmes d’ajustement structurel ont été posés
comme conditions de nouveaux tirages, et ce, avec l’appui de la Banque
mondiale (BM) et du Fonds monétaire international (FMI).
 La Banque mondiale a eu à financer des programmes dans
le cadre :
- du programme d’ajustement sectoriel pour l’agriculture (PASA) ;
- du programme d’ajustement sectoriel pour le transport (PAST) ;
- du programme d’ajustement sectoriel pour le commerce
(PASCO) ;
- de la 5ème Dimension (pour la compétitivité), etc.
 Le FMI a eu à apporter son appui au titre :
- de la facilité d’ajustement structurel (FAS), créée en 1986 ;
- de la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR), créée en
1987, puis prorogée, avant d’être élargie en 1993.
NB : La FAS et la FASR constituent les deux guichets de prêts
concessionnels du FMI. Elles sont ouvertes aux pays membres à
faible revenu.
Jusqu’en 1999, la FASR était le principal vecteur de l’appui
apporté par le FMI sous forme de prêts très concessionnels aux pays
à faible revenu ayant des difficultés persistantes de balance des
paiements.
Ainsi, la FASR appuyait des programmes vigoureux
d’ajustement structurel à moyen terme. Les conditions
d’admissibilité tournaient autour de l’établissement par le pays, avec
l’aide du FMI et de la Banque mondiale, d’un programme
d’ajustement sur trois ans, défini dans un document-cadre de
politique économique dont les mesures devaient s’inscrire dans une

362
logique cohérente à même d’attirer l’assistance financière et
technique nécessaire au soutien dudit programme.
Le suivi des accords FASR était effectué à l’aide de repères
structurels et financiers trimestriels, ainsi que de critères de
réalisation semestriels fixés pour des objectifs quantitatifs ou
structurels fondamentaux.
Les prêts FASR étaient, en général, décaissés sur une base
semestrielle ; le premier décaissement ayant lieu dès l’approbation
d’un accord annuel, et les autres décaissements étant conditionnés au
respect des critères de réalisation et à l’achèvement d’une revue à
mi-parcours. Ces prêts sont en principe remboursés en dix (10)
versements semestriels égaux, sur une période comprise entre 5 et 10
ans à compter de la date de chaque décaissement.
Le taux d’intérêt tourne autour de 0,5 % l’an.
Mais au-delà des différences d’approche entre le FMI et la BM, ces
deux institutions se complètent comme rappelé ci-dessus : la première
citée invite les pays à adapter leurs dépenses à leurs moyens, là où la
deuxième les aide à accroître ces moyens.
Cette aide multilatérale des institutions de Bretton Woods est
complétée par celle des autres institutions : Union européenne (UE),
Banque africaine de Développement et Fonds africain de
Développement (BAD/FAD), Banque arabe pour le Développement
économique en Afrique (BADEA), Banque islamique de
Développement (BID), etc.
Au plan bilatéral, les pays de l'Organisation de Coopération et de
Développement économique (OCDE) et les pays arabes ont eu à
apporter leur soutien aux pays sous-développés, notamment africains.
Malgré quelques embellies de nature quantitative résultant de la mise
en œuvre des programmes, force est de reconnaître que l’aspect social
de l’ajustement structurel était loin d’être réellement pris en compte.
C’est ainsi qu’à côté des critères respectés pour la plupart, les indices
de développement social se sont détériorés au point que la pauvreté
s’est accrue.

363
II.- Les politiques d’ajustement structurel de seconde
génération : désendettement et lutte contre
la pauvreté
La prise en compte de l’aspect social de l’ajustement structurel est
venue parachever les programmes économiques et financiers, avec un
accent particulièrement mis sur la lutte contre la pauvreté. Dès lors,
l’aide au développement est appelée à parvenir aux couches les plus
pauvres. Parallèlement, une politique de désendettement se révèle
indispensable pour libérer les pays d’une situation d’endettement
insoutenable.
Ainsi, au sein du Club de Paris, instance dans laquelle l’allégement
de la dette est consenti par les gouvernements des pays faisant partie du
Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE, sont menées des
négociations visant à réaménager la dette d’un pays par ses débiteurs.
NB : Le Club de Paris s’accorde sur les termes de base du
rééchelonnement (période de consolidation, date limite, délai de
grâce, période de remboursement, étendue de l’accord) figurant dans
le procès-verbal ; celui-ci n’ayant qu’une valeur symbolique car le
rééchelonnement ou l’annulation ne prend effet qu’à la signature des
accords bilatéraux d’application entre le pays débiteur et chacun des
gouvernements créanciers.
Les conditions de rééchelonnement au niveau du Club de Paris
ont été définies depuis le sommet des pays industrialisés, organisé à
Toronto en 1988.
Depuis lors, elles ont été revues et améliorées à la Trinité en
1990, à Houston en juillet 1990 (pour tenir compte notamment du
cas des pays à bas revenu intermédiaire), à Londres (ou Toronto
amélioré) en décembre 1991, à Naples en décembre 1994, à Lyon en
1996 et à Cologne en juin 1999 dans le cadre de l’initiative PPTE
renforcée en faveur des pays pauvres très endettés.
Par-là, le Club de Paris consent à réduire, au cas par cas, la valeur
actualisée nette (VAN) de la dette (hors aide publique au
développement "APD") contractée envers les créanciers avant la
date butoir et ce, jusqu’à concurrence de 90 % ou davantage (si
nécessaire), aux fins d’un partage équitable des charges (après
recours aux dispositifs classiques d’allégement de la dette) avec les
créanciers multilatéraux, de manière à ramener la dette d’un pays à
un niveau soutenable.
En définitive, la consolidation selon Cologne se traduit :

364
- pour l’option A, par une annulation de 90 % et un
rééchelonnement du résiduel sur 23 ans dont 6 ans de grâce, aux
taux du marché tant pour le traitement de flux que du stock ;
- pour l’option B, par une consolidation de toute la dette éligible
sur 125 ans dont 65 ans de grâce, à des taux réduits qui donnent la
même réduction en valeur actualisée ;
- pour la dette APD, par une consolidation sur 40 ans, dont 16 ans
de grâce avec les mêmes conditions de taux d’intérêt.
NB : Il faut rappeler également que la « clause d’initiative » est
un engagement type que le pays débiteur prend, dans le procès-
verbal agréé du Club de Paris, à chercher à restructurer les dettes
contractées envers d’autres créanciers à des conditions comparables
à celles qui sont définies dans le procès-verbal agréé.
A contrario, la « clause de la nation la plus favorisée » est un
engagement du pays créancier à ne pas consentir, à des pays qui
détiennent des créances assorties de conditions analogues et qui
n’ont pas participé à l’accord multilatéral, des conditions de
remboursement plus favorables que celles consenties à des pays
créanciers participants.
Ainsi, la nouvelle approche de financement conjoint des donateurs
s’est traduite de façon spécifique dans le Cadre de Stratégie de Lutte
contre la Pauvreté (CSLP) élaborée par les autorités nationales avec
l’assistance du FMI et de la Banque mondiale, au travers :
 de la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la
Croissance(F.R.P.C) avalisée à la fin de l’année 1999, en
remplacement de la FASR, en tant que guichet de prêts concessionnels
du FMI. Elle a pour but de faire de la lutte contre la pauvreté, dans les
pays membres à faible revenu, un élément fondamental et plus explicite
d’une nouvelle stratégie économique axée sur la croissance.
Tout en continuant à reposer sur une politique macroéconomique
bien conçue, la FRPC va cibler (i) des programmes sociaux et sectoriels
de réduction de la pauvreté, (ii) une gestion plus saine des affaires
publiques et (iii) les réformes fondamentales essentielles à la réalisation
des objectifs sociaux du gouvernement.
 du Fonds fiduciaire PPTE créé par la Banque mondiale pour
accorder aux PPTE admissibles un allègement de la dette envers les
créanciers multilatéraux participants.
Il permet d’acheter par anticipation ou bien de racheter une partie de
la dette due à chaque créancier multilatéral et d’annuler cette dette, ou

365
encore d’acquitter le service à mesure qu’il arrive à échéance. Le fonds
est administré par l’IDA et recueille les contributions des créanciers
multilatéraux participants et celles des donateurs bilatéraux ;
 du Crédit de Soutien à la Réduction de la Pauvreté(CSRP)
de la Banque mondiale.
En somme, soucieux de renforcer le lien entre l’allègement de la
dette et la réduction de la pauvreté, les documents de stratégies de
réduction de la pauvreté (DSRP) élaborés par les pays, comportent des
indicateurs de résultats se prêtant à un suivi et à un lien net avec les
objectifs de développement internationaux communément dénommés
« Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), fixés à
l’horizon à 2015 et consistant à (i)réduire au moins de moitié le nombre
d’habitants des PVD vivant dans la misère, (ii) assurer la scolarisation
primaire universelle, (iii) réduire de 2/3 par rapport au niveau de 1990
le taux de mortalité infantile et juvénile (iv) baisser de ¾ la mortalité
maternelle par rapport à 1990). Ces OMD, qui n’ont pas été tous atteints
à l’horizon fixé, sont revus pour devenir les Objectifs de
Développement durable (ODD).
Le Sénégal a profité de ces initiatives pour créer les conditions de
son éligibilité à l’initiative PPTE. Les ressources tirées de cette
initiative (plus de 400 milliards de FCFA en 2004, complétés par les
ressources de l’IADM) et les objectifs que la communauté mondiale et
africaine s’est fixés (OMD, NEPAD), ont permis au Sénégal de mettre
en œuvre une Stratégie de Réduction de la Pauvreté (SRP) intégrant par
la suite la Stratégie de Croissance accélérée (SCA), pour devenir, plus
tard, la Stratégie nationale de Développement économique et social
(SNDES). Cette dernière stratégie est aujourd’hui diluée dans le Plan
Sénégal émergent (PSE) qui devient le cadre de référence des politiques
publiques.
Les résultats appréciables obtenus ainsi que l’amélioration des
fondamentaux de son économie, ont permis au Sénégal d’opter pour
une version de programme jamais expérimentée, à savoir un
programme sans décaissement dénommé Initiative de Soutien à la
Politique économique (ISPE). Toutefois, les difficultés récentes liées à
la crise mondiale ont amené le FMI à conclure avec le Sénégal un
nouveau type d’appui : la Facilité de protection contre les chocs
exogènes.

366
Il est clair que l’aide au développement, notamment budgétaire, est
axée de plus en plus autour d’un ensemble de réformes et de la
discipline financière qui ne s’attaquent que partiellement aux obstacles
qui entravent la croissance de nombreux pays en développement. Il s’y
ajoute des difficultés de fond et de forme identifiées dans la mise en
œuvre et la gestion de la politique économique.

PARAGRAPHE III
LES CONTRAINTES
Les contraintes identifiées qui réduisent la portée du mécanisme de
mise en œuvre de l’appui budgétaire ainsi que l’aide au développement
se résument aux points ci-après, en particulier pour le Sénégal.

I.- Faiblesse de l’aide par rapport aux besoins


de financement
Comparativement au reste du monde, un seul pays ou groupe
restreint de pays de l’Asie (les Quatre Dragons par exemple) peut
recevoir une aide supérieure à celle de l’ensemble des pays d’Afrique
au Sud du Sahara.

II.- Faible absorption des ressources


Avec les conditionnalités liées à l’aide (critères, test de conformité,
audits…) et la lourdeur des procédures nationales ainsi que celles des
bailleurs, il est admis que le principal problème auquel sont confrontées
nos économies reste lié à l’absorption des ressources.
C’est dans ce cadre que les revues CFAA et CPAR sur les systèmes
de gestion des finances publiques et de passation des marchés publics
au Sénégal ont conduit à l’élaboration de plans d’actions visant à
réformer plusieurs structures et procédures.
NB : Au cours du dernier trimestre 2002 et avec l’appui des
bailleurs de fonds, ont été menés deux exercices d’évaluation
respectivement du système de gestion des finances publiques
(Country Financial Accountability Assessment ou CFAA en
anglais) et du système de passation des marchés publics (Country
Procurement Assessment Report ou CPAR). Ces deux exercices ont
permis aux services nationaux, appuyés par des missions ponctuelles
de la Banque mondiale et de la Banque africaine de Développement,
de conduire une analyse approfondie du cadre légal et réglementaire
et de la situation des structures, des ressources humaines, des

367
procédures ainsi que des outils et instruments liés aux différentes
phases du système de gestion des finances publiques et de passation
de marchés principalement pour ce qui concerne :
- la programmation des investissements publics ainsi que la
préparation et le vote du projet de loi de finances ;
- le circuit de la dépense publique y compris la passation et
l’exécution des marchés publics ;
- le circuit des recettes publiques notamment la situation des
Impôts, des Domaines et du Cadastre ;
- la gestion de la trésorerie ;
- la comptabilité publique (deniers et matières) ;
- le contrôle administratif (contrôle interne et externe) ;
- et le contrôle juridictionnel et politique (Cour des comptes et
Assemblée nationale).
Source : Réforme du système budgétaire au Sénégal, CEPOD,
janvier 2004.

III.- Pluralité des procédures


La pluralité des procédures des bailleurs, juxtaposées sur celles
nationales, n’a pas contribué à l’utilisation efficace et efficiente de
l’aide au profit des couches nécessiteuses.

IV.- Mécanisme du refinancement


Les options d’appui budgétaire par le mécanisme du refinancement
ne militent pas en faveur de l’exécution efficace des ressources issues
de l’aide.
En effet, des problèmes de trésorerie sont susceptibles de se poser
aux États, antérieurement au refinancement. Ces besoins de trésorerie,
une fois financés par le système bancaire, peuvent se traduire par des
critères difficilement réalisables dans le cadre, soit du programme signé
avec les Institutions de Bretton Woods, soit de la surveillance
multilatérale au sein de l’UEMOA. C’est le cas du critère PNG
(position nette du gouvernement ou crédit net à l’économie) dans le
contexte de l’abandon du découvert statutaire ou dans les situations de
dépassement de moins-value ajustable.
Quant à l’appui budgétaire par la mise à disposition directe des fonds
avec exécution suivant les procédures normales, il se traduit par une
simultanéité des opérations budgétaires par rapport à leur financement
au plan intra-annuel.

368
Cependant, si l’appui budgétaire (général ou sectoriel, ciblé ou non
ciblé) règle le problème de l’absorption des ressources en terme de
grandeur (exécution en quantité et en temps records), l’appui projet est
hautement apprécié en terme de qualité (efficacité de la dépense qui
atteint généralement la cible avec un suivi plus rapproché et un meilleur
contrôle par des unités de gestion légères).

V.- Absence d’assistance dans la recherche


de financement
Les programmes économiques et financiers de certains pays, dans
leur version classique, se sont toujours contentés d’estimer les
ressources et charges propres, d’évaluer le financement intérieur
(bancaire notamment par rapport au programme monétaire arrêté par le
Comité national du crédit siégeant à la BCEAO) et de laisser au
Gouvernement le soin d’identifier et de suivre lui-même les
financements attendus ou recherchés des partenaires extérieurs.
La nouvelle conception et le suivi nécessaire y afférent sont à piloter
dans un cadre global, conjoint et cohérent, avec les institutions de
Bretton Woods et, au besoin, quelques bailleurs multilatéraux ou
bilatéraux comme chefs de pool. Cette option semble plus conforme à
l’approche de la stratégie de réduction de la pauvreté et de l’allègement
de la dette.

VI.- Défaut d’inscription et d’exécution


des financements dans un cadre unique ou harmonisé.
C’est ainsi que toutes les ressources devraient être gérées par une
catégorie d’agents spécialisés, conformément aux textes en vigueur. À
défaut de confier l’exécution aux agents du Trésor, il est possible de
créer une Agence comptable des projets qui serait un « comptable
d’ordre » centralisant, sans en être responsable, les opérations des
comptables des projets. Ce mécanisme a l’avantage d’avoir un budget
présenté conformément à la Loi organique relative aux lois de finances
(LOLF) et à la nomenclature budgétaire de l’État (NBE), des opérations
exécutées suivant le règlement général sur la comptabilité publique
(RGCP), comptabilisées suivant le plan comptable de l’État (PCE) et
présentées dans le TOFE en tirant les données à partir de la
comptabilité.

369
VII.- Concentration de l’ordonnancement au niveau
du Ministère chargé des Finances
L’exécution concentrée du budget de l’État au niveau des
ordonnateurs délégués (DB, DDI…) à Dakar constitue une lenteur
décriée dans le cadre de l’absorption des ressources. De ce point de vue,
la déconcentration de l’ordonnancement (en chantier) au niveau des
ministères dépensiers est opportune à plus d’un titre.

VIII.- Exécution concentrée des programmes


d’investissement au niveau du budget général
et dans la capitale
L’exécution concentrée des programmes d’investissement au niveau
du budget général et dans la capitale ne milite pas en faveur d’un
rapprochement avec leurs bénéficiaires qui, pour des raisons de
transparence, ont un droit de contrôle et de regard sur les opérations qui
sont censées modifier leurs conditions d’existence. À ce niveau
également, la décentralisation de l’exécution d’une partie du BCI dont
les modalités sont à l’étude, est devenue incontournable. Par ailleurs,
une traçabilité de tous les appuis dans les budgets des collectivités
locales permettrait d’avoir une cohérence entre la planification
nationale, les plans régionaux et la programmation financière.
Les deux derniers points ont trouvé des solutions dans le cadre des
réformes budgétaires et financières : il s’agit de la déconcentration de
l’ordonnancement au niveau des ministères dépensiers et de la
décentralisation de l’exécution des dépenses d’investissement au niveau
des collectivités locales.

PARAGRAPHE IV
DES ESQUISSES DE SOLUTIONS APPROPRIÉES
Les solutions appropriées découlent naturellement des contraintes
identifiées ci-dessus. Elles se présentent ainsi qu’il suit :
 l’accroissement du volume de l’aide en direction des pays
africains qui ont des besoins de financement énormes mais peu d’accès
aux crédits commerciaux ;
 l’uniformisation et l’allégement des procédures d’exécution
en vue d’une plus grande absorption des ressources ;

370
 la nécessité pour les bailleurs de s’imprégner des réalités et
de se conformer au mieux aux procédures nationales des pays
assistés ;
 la nécessité d’avoir un bailleur comme chef de file, qui sera
l’interlocuteur unique répondant au nom des autres partenaires au
développement ;
 l’option de l’appui budgétaire ou projet jugé le plus efficace
(après une étude sérieuse), même s’il faudra définir des conditionnalités
ex ante et des systèmes d’évaluation ex post qui détermineront les futurs
tirages. Le dispositif est nécessaire surtout dans les conditions actuelles
d’abandon du découvert statutaire de la BCEAO ;
 l’harmonisation entre donateurs sur les dispositifs,
l’alignement des donateurs sur les priorités et systèmes des pays
bénéficiaires et l’appropriation des mécanismes par les pays
bénéficiaires (trois des cinq principes de la Déclaration de Paris de
mars 2005 sur l’efficacité de l’aide), devront constituer les
caractéristiques essentielles des politiques d’aide des bailleurs ;
 la création d’une agence comptable chargée, tout au moins,
de la centralisation des opérations des Projets, surtout dans le
dispositif de mise en cohérence des instruments harmonisés de gestion
des finances publiques que sont, entre autres, la nomenclature
budgétaire, le plan comptable de l’État et le tableau des opérations
financières de l’État ;
 la déconcentration généralisée de l’ordonnancement, la
décentralisation adaptée de l’exécution des dépenses
d’investissement et la création de meilleures conditions de traçabilité
des appuis financiers des bailleurs et autres donateurs ;

En somme, l’aide au développement fait l’objet d’appréciations


assez critiques dans certains milieux (notamment Trevor Manuel,
ancien ministre des Finances d’Afrique du Sud de 1996 et John
Williamson) 53 en ce qu’elle ne s’est pas accompagnée d’un train de

53
Trevor Manuel (né en 1956) est un homme politique d'Afrique du Sud, membre
de l'ANC et ministre des finances de 1996 à 2009 dans les gouvernements de
Nelson Mandela, Thabo Mbeki et Kgalema Motlanthe.
John Williamson, né le 7 juin 1937 à Hereford, en Angleterre, est un
économiste américain mais aussi un critique de la libéralisation des capitaux. Il
est à l'origine du "Consensus de Washington".

371
réformes permettant de stabiliser l’économie, de stimuler l’activité du
secteur privé et de résoudre les problèmes structurels et institutionnels
qui brident la croissance.
L’aide au développement apportée aux pays africains, loin d’être
pernicieuse (elle a contribué à l’amélioration des résultats économiques
et au recul relatif de la pauvreté), a eu le mérite de combler l’écart entre
l’Épargne et l’Investissement.
S’il est vrai donc que les économies des PVD, notamment celles
africaines, sont caractérisées par des aspects multiformes reflétant en
général des insuffisances de tous ordres, il n’en demeure pas moins que
le Sénégal a déjà entrepris, fort opportunément, les actions idoines de
renforcement de son économie dont le processus d’assainissement,
enclenché depuis longtemps, produit aujourd’hui des résultats probants.

372
BIBLIOGRAPHIE
PRINCIPAUX TEXTES COMMUNAUTAIRES,
LÉGISLATIFS ET RÉGLEMENTAIRES
 Constitution du Sénégal.
 Traité de Maastricht de 1992.
 Traité de l’UEMOA.
 Acte additionnel n° 04/99 du 8 décembre 1999 portant pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les États
membres de l'Union Économique et Monétaire Ouest Africaine
(UEMOA).
 Déclaration de Paris de mars 2005 sur l’efficacité de l’aide.
 Règlement n°06/2001/CM/UEMOA du 06 juillet 2001 portant sur les
bons et obligations du Trésor émis par voie d’adjudication par les États
membres de l’UEMOA.
 Directive n° 5/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997, modifiée,
portant loi de finances (LF).
 Directive n°04/2005/CM/UEMOA du 09 décembre 2005 portant
procédures de passation, d’exécution et de règlement des marchés
publics et des délégations de service public dans l’Union économique et
monétaire ouest africaine.
 Directive n° 05/2005/CM/UEMOA du 09 décembre 2005 portant
contrôle et régulation des marchés publics et des délégations de service
public dans l’Union économique et monétaire ouest-africaine.
 Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de
Transparence au sein de l’UEMOA.
 Directive n°06/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant loi
organique relative aux lois de finances (LOLF).
 Directive n°07/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Règlement
général sur la Comptabilité publique (RGCP).
 Directive n°08/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant
Nomenclature budgétaire de l’État (NBE).
 Directive n°09/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Plan
comptable de l’État (PCE).

373
 Directive n°10/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Tableau
des Opérations financières de l’État (TOFE).
 Directive n°03/2012/CM/UEMOA portant Comptabilité des matières au
sein des États membres de l’UEMAO.
 Loi organique n° 99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des comptes.
 Loi organique n° 99-73 du 17 février 1999 portant statut des magistrats
de la Cour des comptes.
 Loi organique n° 2012-23 du 27 décembre 2012 abrogeant et
remplaçant la loi organique n° 99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des
comptes.
 Loi organique n° 2015-16 adoptée le 29 juin 2015, modifiant la loi
n° 2002-20 du 15 mai 2002 modifiée portant Règlement intérieur de
l’Assemblée nationale.
 Loi organique n° 2016-26 du 05 août 2016 abrogeant et remplaçant la
loi organique n° 99-13 du 17 février 1999 portant statut des magistrats
de la Cour des comptes.
 Loi n° 2001-09 du 15 octobre 2001, modifiée, portant loi organique
relative aux lois de finances.
 Loi n° 2011-15 du 8 juillet 2011, modifiée, portant loi organique
relative aux lois de finances.
 Loi n°2016-34 du 23 décembre 2016 modifiant la loi n°2011-15 du 08
juillet portant loi organique relative aux lois de finances ;
 Loi organique française du 1er août 2001 portant Loi de finances.
 Les nouveaux statuts de la banque de France, adoptés en 1993.
 Les Statuts de la BCEAO.
 Loi n° 2012-22 du 27 décembre 2012 portant Code de Transparence.
 Loi n° 2013-10 du 28 décembre portant Code général des collectivités
locales.
 Loi n° 84-64 du 16 août 1964 fixant les modalités de la liquidation des
établissements publics, des sociétés nationales et des sociétés
d’économie mixte.
 Loi 90-07 du 26 juin 1990 relative à l’organisation et au contrôle des
entreprises du secteur parapublic et au contrôle des personnes morales
de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance
publique.
 Loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux
d’État.

374
 Loi n° 2007-17 du 19 février 2007 modifiant la loi n°2005-23 du 11
août 2005, portant statut des inspecteurs généraux d’État.
 Loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 abrogeant et remplaçant la loi n° 2005-
23 du 11 août 2005 portant statut des Inspecteurs généraux d’État,
modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007.
 Loi n° 2014-17 du 2 avril 2014 relative à la déclaration de patrimoine.
 Ordonnance n° 60-01 du 20 août 1960, créant le Service du Trésor du
Sénégal.
 Code des douanes sénégalais.
 Décret n°62-195 du17 mai 1962 portant règlementation concernant les
comptables publics.
 Décret n° 65-169 du 17 mars 1965 érigeant le Service du Trésor du
Sénégal sous l’appellation de « Direction de la Comptabilité publique et
du Trésor (DCPT).
 Décret n° 65-170 du 17 mars 1965, modifié par le décret 73-1164 du 29
décembre 1973 et le décret 93-1116 du 30 septembre 1993 règlementant
l’émission des bons du Trésor sur formule.
 Décret 66-458 du 17 juin 1966 portant Règlement sur la Comptabilité
publique de l’État (RCP).
 Décret n° 66-481 du 22 juin 1966 portant création et fixant les
attributions de contrôles régionaux des finances (CRF).
 Décret n° 73-808 du 28 août 1973, scindant la DCPT en deux
directions : la Direction de la Comptabilité publique (DCP) et la
Trésorerie générale (TG).
 Décret n° 75-878 du 23 juillet 1975 portant organisation du Ministère
des Finances et des Affaires économiques (MFAE) ;
 Décret n° 78-085 du 1er février 1978 portant organisation et
fonctionnement du Contrôle financier.
 Décret n° 80-892 du 29 juillet 1980 réunissant à nouveau la DCP et la
TG sous l’appellation de Trésorerie générale (TG).
 Décret n° 82-631 du 19 août 1982 organisant les inspections internes
ministérielles.
 Décret n° 88-1130 du 12 aout 1988 relatif à l'uniforme des Inspecteurs
généraux d'État.
 Décret n° 90-333 du 27 mars 1990 supprimant la Direction générale du
Trésor (DGT) et transférant les attributions de la DMC (devenue
Division de la Monnaie et du Crédit) à la Trésorerie générale.

375
 Décret n° 2001-1123 du 7 décembre 2001 portant nomination du
Contrôleur des Opérations financières (COF).
 Décret 2003-101 du 13 mars 2003 portant Règlement général sur la
Comptabilité publique (RGCP).
 Décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et
de fonctionnement de l’Inspection générale d’État.
 Décret n° 74-1262 du 17 juin 1974 fixant les fonctions d’inspecteur des
opérations financières (IOF).
 Décret n° 2007-1573 du 25 avril 2007 portant création de
l’ARMP chargée du contrôle a posteriori et de régulation des marchés
publics.
 Décret n° 2007-1576 du 25 avril 2007 portant création de la DCMP
chargée du contrôle a priori du système de passation et d’exécution des
marchés publics.
 Décret n° 2011-538 du 26 avril 2011 modifiant le décret 2007-809 du
18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de
l’Inspection générale d’État.
 Décret 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant Règlement général sur
la Comptabilité publique (RGCP).
 Décret n° 2012-92 du 11 janvier 2012 portant Plan comptable de l’État.
 Décret n° 2012-341 du 12 mars 2012, portant Tableau des Opérations
financières de l’État.
 Décret 2013-51 du 4 janvier 2013 fixant les règles d’organisation et de
fonctionnement de l’Inspection générale d’État, modifié par le décret n°
2011-538 du 26 avril 2011.
 Décret n°2013-736 du 7 juin 2013 portant organisation du Ministère de
l’Économie, des Finances et du Plan.
 Décret n°2013-1449 du 13 novembre 2013 fixant les modalités
d’application de la loi organique n° 2012-23 du 27 décembre 2012 sur
la Cour des comptes.
 Décret n°2013-1450 du 13 novembre 2013 portant régime financier de
la Cour des comptes.
 Décret n° 2014-853 du 09 juillet 2014 portant répartition des services de
l’État et du contrôle des établissements publics, des sociétés nationales
et des sociétés à participation publique entre la Présidence de la
République, la Primature et les ministères.
 Décret n° 2014-1171 du 16 septembre 2014 portant organisation du
MEFP modifié par le décret 2017-480 du 3 avril 2017.

376
 Décret n° 2014-1472 du 12 novembre 2014 portant régime financier et
comptable des établissements publics, des agences et des autres
structures administratives similaires ou assimilées.
 Décret n° 2017-480 du 3 avril 2017 modifiant le décret n° 2014-1171
du 16 septembre 2014 portant organisation du Ministère de l'Économie,
des Finances et du Plan.
 Arrêté n° 6058/MEFP/DGCPT du 22 août 2003 portant établissement
de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’État.
 Arrêté n° 007620 du 15 septembre 2004 portant organisation du COF.
 Arrêté n°013642/MEFP/DGCPT/DCP du 13 juillet 2015 abrogeant et
remplaçant l'arrêté n° 10641/MEF/DGCPT/DCP/BER du 8 juillet 2013
portant organisation de la Direction générale de la Comptabilité
publique et du Trésor.
 Arrêté n°00001/MEF/DGCPT/DCP du 04 janvier 2001 portant
organisation de la Direction générale du Trésor.
 Arrêté n° 0905/1997/0053226/MEFP/DTCP/RGT fixant les taux
d’intérêt des bons du Trésor sur formule.
 Instruction n° 6333 F/CAB 5 du 9 juin 1964 portant règlementation des
dépenses de l’État sur délégations de crédits.
 Instruction n° 4/MFAE du 14 janvier 1976 sur les régies de recettes et
les régies de dépenses de l’État.
 Instruction ministérielle relative aux opérations de préparation et
d’exécution du budget de l’État effectuées dans le logiciel dénommé
Système intégré de Gestion des Finances publiques (SIGFIP).
 Circulaire primatoriale n° 04141/PM/SGG/SP du 30 octobre 2013 et
Circulaire ministérielle n° 011893/MEF/DGCPT/DSP du 30/10/13
portant sur la clôture des comptes bancaires au 31/10/2013.

PRINCIPAUX OUVRAGES, DOCUMENTS


ET TRAVAUX CONSULTÉS
 Abdellatif Khemakhem, « la dynamique du contrôle de gestion », 2éme édition
1976, Dunod ;
 André ROUX, « Finances publiques », La Documentation française, 2010.
 BA Boubacar Demba, « Finances publiques et gestion par la performance
dans les pays de l’UEMOA ; Étude du cas du Sénégal », 2015.
 CEPOD, « Réforme du système budgétaire au Sénégal », janvier 2004.
 Charles FOURRIER, « Finances publiques Sénégalaises » ;
 Christian Bigaut, « Finances publiques- Droit budgétaire- le Budget de l’État »
(Ellipses, 1995) ;

377
 Claude Alazard, Sabine Sépari : « Contrôle de gestion », édition Dunod, page
145 ;
 Collection "Que sais-je", édition PUF, n° 2167 : « l'audit opérationnel » ;
 DIOUF Makhtar, « Économie politique », tome 2, Nouvelles Éditions
africaines, 1979.
 DPEE/MEFP : Rapport d’analyse de viabilité de la dette du Sénégal, 2009.
 Eric OLIVA, « Finances publiques », Sirey, 2010.
 FALL Ismaila Madior, « Évolution constitutionnelle du Sénégal : de la veille
de l’indépendance aux élections de 2007 »
 FALL Ismaila Madior, « Textes constitutionnels du Sénégal », CREDILA,
2007.
 FALL Mouhamet, « La problématique de l’aide budgétaire au Sénégal » dans
AFRITEEX n°4.
 Guy Albert KENKOUO, ISSEA. « Soutenabilité de la dette publique des
pays post PPTE de la Zone Franc », 2008 ;
 Henri Bouquin : « Le contrôle de gestion », édition PUF, 2001, 5ème édition ;
 Jean-Luc Bernasconi, « Annuaire suisse de Politique de Développement »,
2007.
 LY Youssoupha « Quelle Administration pour le Sénégal » ;
 Manuel de statistiques de finances publiques du FMI, versions de 1986 et 2001.
 Michel BOUVIER, « Finances publiques », LGDJ, 2012.
 Michel BOUVIER, Marie-Christine Esclassan et Jean-Pierre Lassale
« Finances publiques », LGDJ, 14éme édition, 2015-2016.
 N’Guyen Chan TAM : « Finances publiques Sénégalaises " et "Procédures
pratiques d’exécution des dépenses » ;
 Nicaise MEDE, «La nouvelle gestion budgétaire : l’expérience des budgets de
programme au Bénin», publiée en décembre 2004 dans AFRILEX, Revue
d’étude et de recherche sur le droit et l’administration dans les pays d’Afrique,
Université Montesquieu-Bordeaux IV.
 Pierre LALUMIERE : « Finances publiques », Paris, 1973, collection « U »,
Ed.A. Colin;
 Pierre Cliche, « Budget public et performance : introduction à la
budgétisation axée sur les résultats », Presses de l'Université du Québec,
2015 ;
 Raymond Muzellec « Finances publiques », Éditions Sirey, Collection
Notions essentielles, septembre 2000 ;
 Robert CROS « Finances publiques-Institutions et mécanismes économiques
», Éditions Cujas, octobre 1994 ;
 SOW Ousmane, Mémoire de DEA en 2009 sur "Appui budgétaire dans le
financement du développement" ;

378
 TOURE Ibrahima, « communication au Séminaire de l’Amical des Inspecteurs
du Trésor sur le thème de la responsabilité des comptables publics », Revue
« Le Trésor Public », n°02, mars 2014.

REVUES SÉNÉGALAISES

 « Le Trésor public » magazine d'informations économiques de l'amicale


des inspecteurs du Trésor du Sénégal ;
 « L'Impôt » magazine d'informations économiques de l'amicale des
inspecteurs des Impôts et domaines ;
 « Écho finances » magazine d'informations économiques du ministère
de l'Économie et des Finances du Sénégal.

REVUES FRANÇAISES

 « Le Trésor public » ;
 « Finances publiques » ;
 « Revue économique » ; Une évaluation économétrique de la
soutenabilité de la dette extérieure des pays en développement", par Patrick
Fève et Pierre-Yves Hénin, parue dans les thématiques «stratégies de
croissance et marchés émergents », année 1998, classification JEL : F32, F34.

379
LES AUTEURS
M. Mor FALL, Inspecteur général d’État, haut fonctionnaire de
l’Administration sénégalaise, en service à la Présidence de la
République du Sénégal, a fait l’essentiel de ses études supérieures à
l’Université Cheikh Anta DIOP de Dakar (UCAD) où il est titulaire,
en 1986, de la Maîtrise en Sciences économiques-option Gestion des
entreprises, puis du Diplôme d’études supérieures spécialisées (DESS)
en Économie du développement, du DESS en Politique économique et
Évaluation de projet et du DESS de Droit public-option Gestion des
collectivités territoriales.
Breveté de l’École nationale d’Administration et de Magistrature
(ENAM) du Sénégal en 1990 comme Inspecteur du Trésor, M. FALL
a eu à compléter sa formation à l’Institut du Fonds Monétaire
International (Politiques et Programmation financières), à l’Institut
Multilatéral d’Afrique (IMA) de la Banque Mondiale, et par divers
stages perfectionnement et modules de gestion des projets et
programmes, notamment à la Direction générale de la Comptabilité
publique (DGCP) de France et à African capacity Bulding Fondation
(ACBF).
Depuis 1997, M.FALL intervient comme enseignant en Finances
publiques et en Statistiques de Finances publiques (Élaboration du
TOFE, notamment) dans les Grandes Écoles et Instituts de formation
que sont l’ENA, le COFEB (Centre Ouest africain de Formation et
d’Études bancaires-BCEAO) et le Centre de Recherche et de
Formation pour le Développement économique et social (CREFDES)
de la Faculté des Sciences économiques et de Gestion (FASEG) de
l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar (UCAD).
Sur le plan professionnel, Mor FALL a occupé diverses fonctions
au Trésor public sénégalais et au Cabinet du Ministre chargé des
Finances : Percepteur, Chef de la Division de la Statistique et de la
Gestion prévisionnelle de la Trésorerie, Fondé de Pouvoirs du
Receveur général du Trésor, Conseiller Technique du Directeur
général de la Comptabilité publique et du Trésor, Directeur du Projet
de Renforcement des Capacités de Responsabilité financière et de
Transparence (PRECAREF) etc., avant de réussir, en 2009, le
concours d’entrée au corps des Inspecteurs généraux d’État (IGE).

381
M Ibrahima TOURE est inspecteur principal du Trésor,
breveté de l’École nationale d’Administration (ENA) du Sénégal en
2002. Il occupe actuellement les fonctions de Receveur municipal de
Dakar, après avoir été Percepteur de Mbour et de Rufisque.
Titulaire d’une maitrise en sciences économiques, d’un master en
analyse macroéconomique et d’un master 2 en ingénierie financière,
Monsieur Touré dispense également des cours de finances publiques
au Centre de Recherche et de Formation pour le Développement
économique et social (CREFDES) de la Faculté des Sciences
économiques et de Gestion de l’Université Cheikh Anta Diop depuis
2011 et des cours de finances locales à l’École Nationale
d’Administration (ENA) depuis 2017.
Diplômé de l’École normale supérieure d’Enseignement technique
et professionnel (ENSETP), M. Touré a également été professeur
d’Économie au Lycée Abdoulaye Niasse de Kaolack de 1993 à 2000.

M. FALL et M. Touré capitalisent tous les deux une riche


expérience, notamment dans les domaines de l’exécution, de
l’analyse, de la conception, du contrôle et de l’enseignement des
finances publiques.

La théorie, c'est quand on sait tout et que rien ne fonctionne.


La pratique, c'est quand tout fonctionne et que personne ne sait pourquoi
Albert Einstein (1879 - 1955),
mathématicien, physicien, scientifique.

382
TABLE DES MATIÈRES
REMERCIEMENTS ............................................................................ 11
PRÉFACE .............................................................................................. 13
AVANT-PROPOS ................................................................................ 15

INTRODUCTION
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES FINANCES
PUBLIQUES
I.- Définition et évolution du concept de finances publiques ................................. 19
II.- Champs d'application des finances publiques.................................................. 20
1.- Approche en termes de branches ................................................................ 20
2.- Approche en termes de secteurs et composantes........................................ 22

TITRE I
LES FONDAMENTAUX ET CARACTÉRISTIQUES
DES FINANCES PUBLIQUES
CHAPITRE I
LA PLURIDISCIPLINARITÉ DES FINANCES PUBLIQUES .......................... 25
Section 1
La place des finances publiques dans les autres disciplines ............................ 25
Paragraphe I
Les finances publiques dans l’économie ................................................................ 25
Paragraphe II
Les finances publiques dans l’administration ........................................................ 26
Paragraphe III
Les finances publiques dans le droit ...................................................................... 27
Section 2
Les finances publiques et les phénomènes ..................................................... 27
Paragraphe I
Les phénomènes constitutionnels .......................................................................... 27
Paragraphe II
Les phénomènes politiques ................................................................................... 28
Paragraphe III
Les phénomènes économiques .............................................................................. 28
Paragraphe IV
Les phénomènes sociaux....................................................................................... 28

383
CHAPITRE II
L’ORIGINALITÉ DES FINANCES PUBLIQUES.............................................. 29
Section 1
Différence entre finances publiques et finances privées .................................. 29
Paragraphe I
Au plan des objectifs d'action ................................................................................ 29
Paragraphe II
Au plan des moyens d'action ................................................................................. 29
Paragraphe III
Au plan des conditions d'action ............................................................................. 30
Section 2
Ressemblances entre finances publiques et finances privées ........................... 31
Paragraphe I
Au niveau des objectifs ......................................................................................... 31
Paragraphe II
Au niveau des moyens d’action ............................................................................. 31
Paragraphe III
Au plan du contrôle............................................................................................... 32
Section 3
Interrelations entre le secteur des Finances publiques et les autres secteurs de
l’économie...................................................................................................... 32
CHAPITRE III
LE RÔLE ET LA PLACE DES FINANCES PUBLIQUES DANS LES
SYSTÈMES ÉCONOMIQUES ........................................................................... 37
Section 1
Opérations et tâches des collectivités publiques ............................................ 37
Paragraphe I
Les différentes tâches des collectivités publiques .................................................. 37
Paragraphe II
Les opérations liées à l’exécution des tâches ......................................................... 38
I.- Au plan des recettes.................................................................................... 38
II.- Au plan des dépenses ................................................................................ 38
Section 2
Place des finances publiques dans les systèmes économiques ........................ 39
Paragraphe I
Déficit budgétaire et inflation ................................................................................ 40
I.- Déficit budgétaire et inflation : une relation indirecte.................................. 41
II.- Déficit budgétaire et inflation : une relation directe ................................... 41
Paragraphe II
Déficit budgétaire et balance des paiements .......................................................... 42
Paragraphe III
Fiscalité et production ........................................................................................... 44
Paragraphe IV
Financement budgétaire et taux d’intérêt ............................................................... 46
Paragraphe V
Solde budgétaire et taux de change........................................................................ 47

384
Paragraphe VI
Accumulation d’arriérés de paiements et inflation ................................................ 49
CHAPITRE IV
L’ÉLARGISSEMENT DU DOMAINE DES FINANCES PUBLIQUES ............ 51
Section 1
Le système financier classique ou libéral....................................................... 51
Section 2
Le système financier moderne ........................................................................ 54

TITRE II
L’ÉLABORATION DU BUDGET DE L'ÉTAT
CHAPITRE I
LA LOI DE FINANCES ET LE BUDGET...................................................................... 59
Section 1
Loi de finances et budget : deux notions évolutives étroitement liées ............. 59
Section 2
La loi de finances : support du budget ........................................................... 61
CHAPITRE II
LES CATÉGORIES DE LOIS DE FINANCES ................................................................ 63
Section 1
La loi de finances de l’année .......................................................................... 64
Section 2
Les lois de finances rectificatives.................................................................... 65
Section 3
La loi de règlement......................................................................................... 68
CHAPITRE III
LE CONTENU ET LA PORTÉE DE LA LOI DE FINANCES ........................... 69
Section 1
Le contenu de la loi de finances...................................................................... 69
Paragraphe I
Présentation du contenu de la loi de finances conformément aux dispositions de la
loi organique de 2001............................................................................................ 73
I.- La première partie de la loi de finances présente les conditions générales de
l’équilibre financier ........................................................................................ 73
II.- La deuxième partie de la loi de finances présente les moyens des services et
les dispositions diverses .................................................................................. 74
1.- L’annexe explicative de l’article 14 relatif aux taxes parafiscales contient
des lacunes ............................................................................................... 75
2.- Des annexes de la loi de finances non prévues par la LOLF : la non-
distinction entre annexes législatives et annexes d’information ................ 76
Paragraphe II
Présentation du contenu de la loi de finances conformément aux dispositions de la
LOLF de 2011 ...................................................................................................... 79
I.- Première partie de la loi de finances ........................................................... 79
II.- La deuxième partie de la loi de finances .................................................... 80

385
Section 2
La loi de finances : un ensemble d’affectations .............................................. 85
Paragraphe I
Le budget général ................................................................................................. 85
Paragraphe II
Les budgets annexes ............................................................................................. 87
Paragraphe III ....................................................................................................... 88
Les comptes spéciaux du Trésor............................................................................ 88
CHAPITRE IV
LA LOI DE FINANCES : UNE LOI SPÉCIALE SOUMISE À DES RÈGLES ET
PRINCIPES BUDGÉTAIRES ............................................................................. 97
Section 1
Les règles et principes budgétaires classiques ................................................ 98
Paragraphe I
Le principe de l’annualité budgétaire .................................................................... 99
I.- Le sens et la portée du principe de l’annualité budgétaire............................ 99
II.- Les exceptions au principe de l’annualité budgétaire ............................... 102
Paragraphe II
Le principe de l’unité budgétaire ......................................................................... 106
I.-. Le contenu du principe de l’unité budgétaire ........................................... 106
II.- Les exceptions au principe de l’unité budgétaire...................................... 106
Paragraphe III
Le principe de l’universalité budgétaire ............................................................... 107
I.- La signification du principe de l’universalité budgétaire ........................... 107
II.- Les exceptions au principe de l’universalité budgétaire ........................... 108
Paragraphe IV
Le principe de la spécialité budgétaire ................................................................. 109
I.- La portée du principe de la spécialité budgétaire ....................................... 109
II.- Les aménagements au principe de la spécialité budgétaire ....................... 110
Paragraphe V
Le principe de l’équilibre budgétaire ................................................................... 112
I.- La signification du principe de l’équilibre budgétaire ............................... 112
II.- Les dérogations au principe de l’équilibre budgétaire .............................. 115
1.- Les dérogations posées par les textes ................................................. 115
2.- Les acceptions découlant de la théorie économique ........................... 117
2.1.- La théorie de Keynes : un déficit budgétaire n’est pas toujours
pernicieux......................................................................................... 117
2.2.- Le théorème de Haavelmo ........................................................ 118
Section 2
Les nouvelles règles : la sincérité et l’antériorité budgétaires ...................... 120
Paragraphe I
Le principe de sincérité budgétaire ...................................................................... 121
Paragraphe II
Le principe de l’antériorité budgétaire ................................................................. 121
CHAPITRE V
LA PRÉPARATION DU BUDGET .................................................................. 126
Section 1
Les différentes étapes de la phase administrative de préparation du budget 126

386
Paragraphe I
Première étape : cadrage macro-économique et élaboration des esquisses
budgétaires ......................................................................................................... 126
I.- Évaluation des dépenses ........................................................................... 130
II.- Évaluation des recettes ............................................................................ 130
Paragraphe II
Deuxième étape : élaboration de la circulaire sur la préparation du budget ......... 133
Paragraphe III
Troisième étape : conférences budgétaires........................................................... 134
Paragraphe IV
Quatrième étape : pré-arbitrage du ministre chargé des Finances ......................... 134
Paragraphe V
Cinquième étape : arbitrage du Premier ministre ................................................. 135
Section 2
Un nouvel instrument de programmation budgétaire : le Cadre de dépenses à
moyen terme ................................................................................................. 136
Paragraphe I
Définition du CDMT .......................................................................................... 136
Paragraphe II
Objectifs du CDMT ........................................................................................... 139
Paragraphe III
Processus d’élaboration du CDMT .................................................................... 139
Paragraphe IV
Innovations apportées par le CDMT .................................................................. 141

TITRE III
L’EXÉCUTION ET LE CONTRÔLE
DU BUDGET DE L’ÉTAT.
CHAPITRE I
L’EXÉCUTION DU BUDGET DE L’ÉTAT .................................................... 147
Section 1
L'exécution du budget se fait dans le respect des règles de la Comptabilité
publique ....................................................................................................... 147
Paragraphe I
Définition, contenu et caractéristiques de la Comptabilité publique .................... 147
I.- Définition et contenu de la notion de Comptabilité publique .................... 149
II.- Caractéristiques de la Comptabilité publique ........................................... 152
1.- Les règles prévues par les lois et règlements ...................................... 152
2.- L’existence de trois principaux acteurs .............................................. 152
2.1.- La séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable ...... 154
2.2.- Le contrôle du comptable sur l’ordonnateur .............................. 154
2.3.- Le contrôle juridictionnel de la Cour des comptes .................... 154
2.4.- Les règles relatives à la comptabilisation des opérations .......... 154
3.- L’existence d’un réseau comptable hiérarchisé .................................. 154
4.- L’unité du système dans un but de contrôle et d’économie dans la
gestion de la trésorerie ............................................................................ 155

387
Paragraphe II
Les principes de la comptabilité publique............................................................ 155
I.- L’habilitation préalable ............................................................................ 155
1.- L’habilitation directe ......................................................................... 155
2.- L’habilitation par délégation .............................................................. 156
3.- L’habilitation résultant d’un mandat électif ........................................ 156
II.- L’incompatibilité entre certaines fonctions .............................................. 156
1.- Le principe de l’incompatibilité des fonctions d’ordonnateur et de
comptable ............................................................................................... 156
2.- Les aménagements apportés à la séparation de certaines fonctions .... 157
2.1.- En matière de dépense .............................................................. 157
2.1.1.- Empiètement de l’ordonnateur sur la compétence du
comptable................................................................................... 157
2.1.2.- Empiètement du comptable sur la compétence de
l’ordonnateur.............................................................................. 158
2.2.- En matière de recette ................................................................ 158
III.- L’accréditation mutuelle ........................................................................ 159
IV.- La responsabilité des acteurs.................................................................. 159
1.- La responsabilité des administrateurs et des ordonnateurs ................. 159
1.1.- La responsabilité politique ........................................................ 159
1.2.- La responsabilité disciplinaire et administrative ....................... 160
1.3.- La responsabilité civile ............................................................. 160
1.4.- La responsabilité pénale ........................................................... 160
2.- La responsabilité des comptables publics ........................................... 160
2.1.- Étendue de la responsabilité des comptables publics ................. 161
2.2.- La mise en jeu de la responsabilité des comptables publics ...... 161
2.3.- La responsabilité des comptables dans la gestion de fait........... 162
2.3.1.- La notion de gestion de fait .............................................. 162
2.3.2.- La responsabilité du comptable de fait ............................. 162
2.4.- Problématique et état des lieux de la responsabilité du comptable
public au regard des textes en vigueur............................................... 163
2.4.1.- Historique de la notion de responsabilité du comptable
public ......................................................................................... 164
a.- Au Sénégal ...................................................................................165
b.- En France ..................................................................................... 165
2.4.2.- État des lieux de la responsabilité du comptable public ... 167
a.- En matière de recette .................................................................... 168
b.- En matière de dépense .................................................................168
2.5.- Les atténuations de la responsabilité du comptable .................. 170
Paragraphe III
Le personnel chargé de l’exécution des opérations budgétaires........................... 170
I.- Les administrateurs de crédits ................................................................... 170
1.- En matière de recette ........................................................................ 170
2.- En matière de dépense ...................................................................... 170
2.- En matière de gestion des matières ................................................... 171
II- Les ordonnateurs...................................................................................... 171
1.- En matière de recette ........................................................................ 171
2.- En matière de dépense ...................................................................... 171
3.- En matière de gestion des matières ................................................... 171
III.- Les administrateurs-comptables ............................................................. 173
IV.- Les comptables publics .......................................................................... 173
1.- Définition et catégorisation des comptables publics ........................... 173
1.1.- Classification des comptables publics ....................................... 174

388
1.1.1.- Classification adoptée par le décret n° 2003-101 du 13 mars
2003 portant RGCP .................................................................... 174
a.- Les comptables directs du Trésor.................................................175
b.- Les comptables spéciaux..............................................................175
c.- Les comptables des établissements publics ................................. 175
1.1.2.- Classification adoptée par le décret n°2011-1880 du 24
novembre 2011 portant RGCP.................................................... 176
1.2.- Distinction entre comptables de deniers et valeurs et comptables
d’ordre ............................................................................................. 178
1.3.- Distinction entre comptables en deniers et valeurs et comptables
des matières...................................................................................... 179
2.- Problématique de l’exclusion des comptables des matières du champ des
comptables publics ................................................................................. 179
2.1.- Problématique liée aux textes ................................................... 180
2.1.1.- Distorsions contenues dans le cadre harmonisé de gestion
des finances publiques ................................................................ 180
a.- Une contradiction interne au RGCP ............................................ 180
b.- Une contradiction interne contenue dans la définition et la
classification des comptables publics................................................182
2.1.2.- Une contradiction entre le droit interne et les textes
communautaires ......................................................................... 182
2.1.3.- Des contradictions qui risquent d’être reprises dans le droit
positif sénégalais ....................................................................... 183
2.2.- Une tentative de correction des erreurs de l’UEMOA à travers la
transposition de la directive n°03/2012/CM/UEMOA portant
Comptabilité des matières............................................................... 186
2.3.- Autres innovations apportées par les directives et le projet de
décret portant Comptabilité des matières .......................................... 187
2.3.1.- La suppression de la fonction d’administrateur des
matières ..................................................................................... 187
2.3.2.- L’ignorance de la fonction de responsable de programme
dans la gestion des matières ........................................................ 187
3.- Les attributions des comptables publics ............................................. 190
3.1.- Les attributions des comptables publics en matière de dépense 190
3.1.1.- Le rôle de payeur ............................................................. 190
3.1.2.- Le rôle de caissier ............................................................ 190
3.2.- Les attributions des comptables publics en matière de recette... 192
3.3.- Limitation et encadrement des contrôles du comptable ............ 193
Paragraphe IV
Sanctions des irrégularités commises par les acteurs budgétaires ......................... 194
I.- Sanctions des administrateurs et des ordonnateurs .................................... 194
II.- Sanctions des comptables publics ............................................................ 195
Section 2
Les procédures d'exécution des opérations budgétaires............................... 198
Paragraphe I
Les opérations de recette ..................................................................................... 198
1.- La procédure normale .............................................................................. 198
II.- Les procédures exceptionnelles ............................................................... 199
Paragraphe II
Les opérations de dépense ................................................................................... 200
I.- Rappel des principales règles en matière de dépense ................................ 200
II.- L’exécution des dépenses ........................................................................ 200
1.- La procédure normale d’exécution des dépenses ................................ 200

389
1.1.- La procédure normale d’exécution des dépenses sur ressources
internes............................................................................................. 201
1.1.1.- L’engagement ................................................................. 201
1.1.2.- La liquidation ................................................................. 204
a.- Première opération .......................................................................205
b.- Seconde opération ........................................................................205
1.1.3.- L’ordonnancement .......................................................... 206
1.1.4.- Le paiement..................................................................... 208
1.2.- La procédure d’exécution des dépenses sur ressources extérieures .. 209
1.2.1.- Enregistrement des conventions de financement .............. 210
a.- Étape 1 : Initiation de la convention ............................................ 210
b.- Étape 2 : Mise en place des crédits .............................................. 210
1.2.2.- Enregistrement des marchés publics sur ressources
extérieures ................................................................................. 211
a.- Étape 1 : Émission de l’attestation d’existence de crédits .......... 211
b.- Étape 2 : Immatriculation du marché........................................... 211
1.2.3.- Ordonnancement ............................................................ 212
1.2.4.- Alimentation du compte spécial ..................................... 213
a.- Réalimentation du compte spécial ...............................................213
b.- Enregistrement de l’alimentation du compte dans le SIGFIIP ... 213
1.2.5.- Clôture de la convention .................................................. 214
2.- Les procédures dérogatoires ou exceptionnelles............................... 214
2.1.- En matière de recette ............................................................... 214
2.1.1.- La perception de certains impôts directs et droits de douane .. 214
2.1.2.- Les régies de recettes ....................................................... 214
2.1.3.- Les recettes non définitives .............................................. 214
2.2.- En matière de dépense .............................................................. 215
2.2.1.- Les régies de dépenses..................................................... 216
a.- Généralités sur les régies .............................................................. 216
b.- Exécution pratique en régie .........................................................222
2.2.2- Les dépenses payées sans ordonnancement préalable ..... 227
2.2.3.- Les dépenses sans ordonnancement ............................... 228
2.2.4.- La procédure de paiement par anticipation (PPA) ............ 228
2.2.5.- Les fonds spéciaux ou fonds alloués aux pouvoirs publics
constitutionnels .......................................................................... 228
2.2.6.- La procédure de demande de mise en règlement immédiat
(DMRI) ...................................................................................... 229
a.- Étape 1 : initiation de la dépense :................................................ 230
b.- Étape 2 : visa du service du COF ou de son représentant ........... 230
c.- Étape 3 : Émission du mandat de paiement ................................. 231
2.2.7.- Les dépenses ordinaires de matériels ou les dépenses en
capital atteignant certains seuils ................................................ 231
a.- Enregistrement des marchés publics financés sur ressources
internes...............................................................................................231
b.- Enregistrement des marchés publics financés sur ressources
extérieures..........................................................................................232
2.2.8.- Les dépenses par délégation de crédits ........................... 233
a.- Étape 1 : Émission des délégations ..............................................234
b.- Étape 2 : Ordonnancements .........................................................234
Section 3
Le traitement des actes modificatifs dans le SIGFIP ..................................... 236
Paragraphe I
Les différents actes modificatifs traités dans SIGFIP ........................................... 236
Paragraphe II
Les étapes du traitement des actes modificatifs.................................................... 236

390
I.- Étape 1 : Saisie de la demande de réaménagement par la DB ou la DI ... 237
II.- Étape 2 : Circuit des visas ...................................................................... 237
III.- Étape 3 : Prise en compte effective de l’acte budgétaire...................... 237
Section 4
Les opérations de clôture de gestion ............................................................ 238
Paragraphe I
Circulaire de clôture de l’exécution du budget .................................................... 238
Paragraphe II
Opérations pendant la période complémentaire ................................................... 239
Paragraphe III
Reprises d’engagement et reports de crédits ........................................................ 240
Paragraphe IV
Crédits non consommés ...................................................................................... 242
CHAPITRE II
LE CONTRÔLE DU BUDGET DE L’ÉTAT .................................................... 243
Section 1
Les sources du contrôle des finances publiques ........................................... 244
paragraphe I
Sources supranationales ...................................................................................... 244
Paragraphe II
Sources nationales .............................................................................................. 244
I.- Sources constitutionnelles ........................................................................ 244
II.- Sources législatives et réglementaires ...................................................... 245
Section 2
Les différents types et organes de contrôle des finances publiques .............. 246
Paragraphe I
Le contrôle interne .............................................................................................. 247
I.- Les organes d’inspection .......................................................................... 248
1.- L’Inspection générale d’État .............................................................. 248
1.1.- Historique................................................................................. 248
1.2.- Statut ....................................................................................... 249
1.3.- Missions ................................................................................... 249
1.4.- Cadre législatif et réglementaire ............................................... 250
1.5.- Organisation ............................................................................. 251
2.- Le Contrôle financier ......................................................................... 251
2.1.- Missions anciennes ................................................................... 252
2.2.- Organisation actuelle ................................................................ 253
3.- Les inspections de contrôle ministérielles .......................................... 254
3.1.- Historique et évolution ............................................................. 255
3.2.- Missions ...............................................................