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I-GENERALITES SUR LE CONCEPT DE

TUTELLE ADMINISTRATIVE

En matière d’administration et de droit administratif deux types de

contrôle interne se distinguent : le contrôle hiérarchique et le contrôle de tutelle.

Les deux types de contrôles qui s’accompagnent des pouvoirs éponymes

correspondent à des réalités différentes et s’appliquent sur des personnes

spécifiques. C’est dire autrement qu’ils ont des spécificités et des caractères

particuliers qu’il convient de souligner.

A-Le contrôle hiérarchique

Le contrôle hiérarchique est lié au pouvoir hiérarchique. Ce dernier n'est

rien d'autre que le pouvoir par le supérieur de faire prévaloir sa volonté sur celle

du subordonné. De façon générale, ce pouvoir s'exerce à l'intérieur d'une même

personne morale, par exemple un ministère. Il peut donc s’exercer dans le cadre

des collectivités territoriales comme il peut s’exercer en dehors. Par voie

conséquence le contrôle hiérarchique qui lui est consubstantielle a cette

particularité qu’il peut s’appliquer dans le cadre le la décentralisation comme il

peut s’appliquer en dehors dans le cadre de l’administration centrale.

Généralement le contrôle hiérarchique est considéré comme un procédé

qui facilite les relations entre supérieur et subordonnées dans toutes les

administrations où il existe une hiérarchisation entre les acteurs. C’est pourquoi


on considère le pouvoir hiérarchique comme un contrôle exerce par le supérieur

hiérarchique sur les agents qui lui sont subordonnés.

Dans ce type de contrôle, certains acteurs ou agents se trouvent

subordonnés à une autorité supérieure, à l'exception évidente de celui qui se

trouve au sommet de la hiérarchie. Cette pratique ancienne instituée par la loi

classe les différents organes selon le degré de pouvoir et les compétences dont

ils disposent. Ainsi, le supérieur hiérarchique fixe les principales orientations qui

déterminent les décisions à prendre au sein d’une institution ou d’une

administration ; il établit les instructions sous forme de circulaire, ou encore de

directive, et fixe les conduites, les sanctions, et répartit les tâches. On pense ici

notamment aux relations entre ministres et fonctionnaires ou aux relations entre

les autorités décentralisées et agents administratifs évoluant dans les institutions

décentralisées.

La notion de contrôle hiérarchique, globalement, renvoie a celle de

nécessite de service, qui lui donne sa légitimité, et a celle de mesures d’ordre

intérieur, qui en permet l’application. Le pouvoir hiérarchique s’exerce le plus

souvent à priori et peut aller très loin puisqu’il comprend les prérogatives

suivantes :

pouvoir d’instruction :

pouvoir d’annulation :

pouvoir de substitution :
pouvoir de réformation 

1°Pouvoir d’instruction

Le supérieur hiérarchique – à l’instar des ministres qui se situent au

sommet de la pyramide ministérielle- peut indiquer à ses agents subordonnés

certaines modalités d’action avant même la prise de décision. C'est-à-dire qu’il

peut fournir des orientations devant la guider la prise de décision. On peut donc

assimiler ce pouvoir d’instruction à un véritable pouvoir de direction qui va

consister, par exemple, à s’assurer qu’un texte de loi ou de décret s’appliquant

au ministère concerné sera interprété de la même façon par tous les agents du

ministère.

Ce pouvoir d’instruction se concrétise notamment par des circulaires

ministérielles ou des notes de service. Ces textes sont extrêmement nombreux

puisqu’il en est édicté plusieurs milliers chaque année dans tous les domaines.

Les agents sont quant à eux tenus d’un devoir d’obéissance à l’égard de leur

supérieur hiérarchique hormis certains cas, notamment ceux ou le supérieur

agirait dans l’illégalité.

2-Pouvoir de réformation et d’annulation

Le pouvoir de reformation et d’annulation peut être exercé en principe à

tout moment, pour des raisons d’illégalité ou d’opportunité. La réformation est

un pouvoir qui permet à une autorité ou un organe supérieur de faire disparaître


une décision prise par une autorité ou un organe inférieur, tout en lui substituant

sa propre décision. Au contraire de l’annulation, la réformation entraîne donc

non seulement la mise à néant d’un acte administratif, mais en outre l’adoption,

par l’autorité qui l’a mis à néant, d’une nouvelle décision qui se substitue à cet

acte. La réformation peut se rencontrer au sein de l’administration lorsqu’une

autorité supérieure annule la décision prise par une autorité administrative

inférieure et lui substitue sa propre décision.

3- Pouvoir exercé sur les personnes et le pouvoir de substitution

Le supérieur hiérarchique a notamment le droit de déterminer l’affectation

des fonctionnaires, de procéder à leur notation annuelle, ou encore de prendre

des sanctions à leur encontre en cas de manquement à leurs obligations de

service.

B-Le contrôle de tutelle.

Le concept de tutelle est largement emprunté au droit civil. Il s’agit à gros

traits d’une mesure de protection et de représentation juridique permettant la

protection par un tuteur d'une personne majeure dont les capacités physiques ou

mentales sont altérées, ou de mineurs qui ne sont pas protégés par l'autorité

parentale. Il représente donc en droit civil une mesure d’accompagnement et de

protection.
La tutelle administrative de droit public est une forme de pouvoir ou de

contrôle d'une personne morale de droit public ou d'un organe administratif sur

une autre institution publique.

L’objectif de la tutelle administrative exercée sur les collectivités

territoriales est d’assurer le respect du droit et la sauvegarde de l’intérêt général

contre l’inertie préjudiciable, les excès et les empiètements des collectivités

territoriales. Des auteurs tels que Fraisseix définit la tutelle comme « une sorte

de contrôle disciplinaire assuré par une autorité étatique ou un représentant de

l’Etat sur une autorité locale élue décentralisée ».

Contrairement à ce qu’on pourrait penser, la tutelle administrative n’est

pas la négation de l’autonomie locale ou de la libre administration qui est

souvent reconnue aux collectivités territoriales. Elle constitue le plus souvent

l’acte par lequel l’Etat, qui confère aux collectivités territoriales l’exercice des

responsabilités publiques locales, veille au respect par les conseils délibérants et

les organes exécutifs des lois et règlements en vigueur et d’assurer la protection

de l’intérêt général. Il s’agit, pour emprunter l’expression à BENABDALLAH,

d’un « procédé nécessaire de la défense de l’intérêt général contre les éventuels

excès des collectivités décentralisées ».

La tutelle se distingue de la subordination hiérarchique qui constitue un

pouvoir général qui s’exerce même en cas de silence des textes. La seconde

s’applique immediatement des lorsqu’il existe une hierarchie entre les acteurs au
sein d’une administration. Par contre, la tutelle constitue un pouvoir

conditionné, un pouvoir lié qui doit être prevue par la loi. Dans le meilleur des

cas, elle ne comporte pas le pouvoir de donner des instructions, ni celui de

réformation comme le pouvoir hiérarchiques. Elle est considérée comme un «

régime d’exception ». Autrement dit, le principe est l’autonomie des

collectivités territoriales. La tutelle ne se présume pas comme pourrait l’être le

pouvoir hiérarchique. Elle doit être prévue expressément par un texte

conformément au principe « pas de tutelle sans texte ».

Dans le passé, durant les premières expériences de décentralisation, Le

législateur marocain a soumis toutes les catégories de collectivités locales à une

tutelle administrative très étroite et très contraignante. On distinguait de façon

nette entre la tutelle sur les personnes et la tutelle sur les actes qui étaient

exercées par les services du ministère de l’intérieur sur les collectivités

territoriales.

Par ailleurs, les collectivités territoriales et leurs groupements étaient

soumis également à un régime particulier de contrôle budgétaire confié aux

services du ministère des finances. En outre l’Etat, via les corps d’inspection,

exerce un contrôle a posteriori sur la gestion des collectivités territoriales

Contrairement au contrôle hiérarchique donc, le contrôle de tutelle est lié

au mécanisme institutionnel de décentralisation administrative : système

d’organisation selon lequel un pouvoir de décision est confié à des représentants


et agents d’une personne publique autre que l’Etat, les Communautés ou les

Régions. Dans ce régime, l’autonomie est la règle et le contrôle l’exception.

Ainsi, le contrôle n’existera que pour autant qu’il soit prévu par la loi au sens

large et les mécanismes de contrôle seront d’une interprétation restrictive. Sa

finalité dans les premières expériences de décentralisation était exclusivement

de vérifier la conformité des décisions des autorités décentralisées :

-à la loi (tutelle de légalité) ;

-à l’intérêt général (tutelle d’opportunité).

Il est évident qu’à côté de ce régime, la loi au sens large peut organiser

des mises sous tutelle d’autres organismes. Il s’agit en général de mécanismes

où la part ne sera pas toujours facile à faire entre le strict contrôle hiérarchique,

le contrôle de tutelle voire le contrôle de l’emploi de fonds financiers.

De manière générale, dans le contexte français par exemple, la distinction

la plus fondamentale entre les modes de tutelle nous permettra de distinguer une

Tutelle générale et une tutelle spéciale .La tutelle est dite générale quand elle est

appelée à s’exercer à l’égard de n’importe quel acte administratif émanant d’une

autorité administrative décentralisée. La tutelle est dite spéciale quand elle porte

sur les seuls actes visés par la loi ou le décret.

Quand elle est générale, la tutelle sera facultative dans la mesure où

l’autorité de tutelle ne devra pas nécessairement la mettre en œuvre et a


posteriori dans la mesure où elle portera sur des décisions déjà prises et qui

sortent déjà leurs effets. Il s’agit, essentiellement, des tutelles de suspension et

d’annulation.

En ce qui concerne la tutelle spéciale, elle sera obligatoire en ce sens que

l’autorité devra se prononcer, et préventive dans la mesure où la décision ne

pourra être prise (autorisation) ou sortir ses effets (approbation) qu’après que

l’autorité de tutelle se soit prononcée. La tutelle spéciale sera dite supplétive ou

coercitive quand, sans être obligatoire, elle aboutit à ce que l’autorité de tutelle

se substitue à l’autorité décentralisée (tutelle de substitution d’action ou de

décision).

On retiendra, également, que la tutelle de substitution, ne pourrait, au

regard des principes, porter que sur le contrôle de la légalité et non pas sur le

contrôle de la conformité à l’intérêt général. La doctrine considère, en effet,

qu’il s’agit du mode de tutelle le plus préjudiciable au principe d’autonomie en

telle sorte qu’il ne peut se justifier qu’au regard de la légalité. Il se peut que des

cas de tutelle générale et de tutelle spéciale puissent s’exercer en concours sur

un même acte. Il faudra évidement se référer à la volonté du législateur pour

faire primer l’une sur l’autre ou, en cas de silence, faire valoir le principe selon

lequel le particulier (tutelle spéciale) déroge au général (tutelle générale).On

peut, également, invoquer le caractère subsidiaire et facultatif de la tutelle

général